ERITYISKERTOMUS N:o 2/96 hallinnon tileistä ja Euroopan unionin hoitamasta hallinnosta Mostarissa sekä komission ja Mostarin hallinnon vastuuhenkilön vastaus (96/C 287/01)

(Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla esitetyt huomautukset)

SISÄLLYS

Kohdat Sivu

JOHDANTO . 1- 7 2

Taustatietoja Euroopan unionin hoitamasta Mostarin hallinnosta . 1- 3 2

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus . 4- 7 2

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TAVOITTEET . 8-12 2

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TEHTÄVIEN TOTEUTTAMINEN . 13-30 3

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TALOUSARVIO JA MENOT . 31-39 5

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon budjettivarat . 31-34 5

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon menot . 35-39 6

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON ORGANISAATIO . 40-54 6

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon perustaminen . 40-47 6

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon rakenne . 48-54 7

PÄÄTÖKSENTEKOMENETTELYT . 55-84 8

Keskustason päätöksentekoa ja hallintoa koskevia huomautuksia . 61-79 9

Keskustason päätöksenteko ja hallinto . 62-68 9

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon varainhoitoa koskevia huomautuksia . 69-79 10

Valvonta ja seuranta . 80 12

Järjestelyt EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden päättymisen varalle . 81-84 12

LOPPUPÄÄTELMÄT . 85-90 12

SUOSITUKSET . 91-93 13

Komission ja Mostarin hallinnon vastuuhenkilön vastaus . 19

JOHDANTO

Taustatietoja Euroopan unionin hoitamasta Mostarin hallinnosta

1. Syyskuussa 1993 käytyjen rauhanneuvotteluiden aikana esitettiin ajatus Mostarin asettamisesta tilapäisesti Euroopan unionin (EU) hallinnon alaisuuteen kunnes kaupungin ongelmiin löydettäisiin lopullinen ratkaisu. Periaatteessa kaikki Bosnian ja Hertsegovinan paikalliset osapuolet hyväksyivät tuolloin ajatuksen, mutta asiassa ei kuitenkaan edetty ennen koko entistä Jugoslaviaa koskevan rauhansuunnitelman syntymistä. Maaliskuussa 1994 allekirjoitetun Washingtonin sopimuksen sopimuspuolten Euroopan unionille esittämästä pyynnöstä neuvosto päätti virallisesti 16. toukokuuta 1994 (1) noudattaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alaan kuuluvaa yhteistä toimintaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.3 artiklan mukaisesti sodan vaikutuksista eniten kärsineisiin kuuluvan Mostarin kaupungin hallinnon tukemiseksi. Tämä päätös oli seurausta 8. marraskuuta 1993 tehdystä neuvoston päätöksestä (2) noudattaa yhteistä toimintaa humanitaarisen avun perille saattamisen tukemiseksi Bosniassa ja Hertsegovinassa (3).

2. Edellä mainitussa 16. toukokuuta 1994 tehdyssä neuvoston päätöksessä määrättiin alun perin enintään 32 miljoonan ecun suuruisesta määrärahasta, joka käytettäisiin Euroopan unionin hoitaman hallinnon perustamiseksi Mostarin kaupunkiin ja kyseisen hallinnon toiminnan rahoittamiseksi. Myöhemmin tehdyissä päätöksissä käytettävissä olevat määrärahat muutettiin yhteensä 144 miljoonaksi ecuksi (katso kohta 31).

3. Euroopan unionin hallinto aloitti virallisesti toimintansa Mostarissa 23. heinäkuuta 1994, kun Mostarin hallinnon vastuuhenkilö nimitettiin. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikaudeksi määrättiin alun perin enintään kaksi vuotta. Toimikauden oli määrä päättyä viimeistään 22. heinäkuuta 1996 (4).

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

4. Perustamissopimuksen (5) nojalla ja 16. toukokuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 3 artiklan mukaisesti tilintarkastustuomioistuin toimitti vuonna 1995 EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toiminnan ja hallinnon tilien yhdistetyn tarkastuksen. Tileihin sisältyi EU:n jäsenvaltioiden suoraan myöntämiä varoja sekä Euroopan unionin yleisestä talousarviosta myönnettyä rahoitusta.

5. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 31. elokuuta 1995 mennessä saatujen tulojen ja suoritettujen menojen laillisuuden ja asianmukaisuuden sekä sen, oliko varainhoito ollut moitteetonta.

6. Tarkastukset toimitettiin paikalla Mostarissa siten, että alustava tarkastuskäynti tehtiin 3.-5. kesäkuuta 1995 ja lopullinen tarkastuskäynti 23.-31. lokakuuta 1995. Tarkastuksessa arvioitiin EU:n hoitaman Mostarin hallinnon edistymistä tavoitteidensa saavuttamisessa. Lisäksi tarkastettiin hallinnon sisäisen tarkastuksen järjestelmät sekä arvioitiin kyseisten järjestelmien toiminnan tehokkuutta. Tulojen tarkastus toimitettiin neuvoston eri päätösten mukaisesti myönnettyjen määrien sekä hallinnon tilille todellisesti maksettujen määrien perusteella. Menot tarkastettiin Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon tekemien maksusitoumusten ja sen 31. elokuuta 1995 mennessä suorittamien maksujen perusteella.

7. Paikalla toimitetuissa tarkastuksissa tilintarkastustuomioistuin saattoi todeta hankalat olosuhteet, joissa EU:n hallintoryhmä toimi Mostarissa: eri osapuolten välillä oli yhä jännitteitä, kaupunkia pommitettiin, lähes koko Itä-Mostar oli raunioina, kaupungin väestö oli joutunut kärsimään avoimen konfliktin aikana ja sen jälkeen, tavanomaiset palvelut puuttuivat ja talous oli romahtanut. Hallinnosta vastaavan ryhmän hyvällä yhteishengellä on ollut myönteinen vaikutus saavutusten toteutumiseen.

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TAVOITTEET

8. EU:n ja Länsi-Euroopan unionin (WEU) jäsenvaltioiden sekä konfliktin eri osapuolten 5. kesäkuuta 1994 allekirjoittamassa yhteisymmärryspöytäkirjassa EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle asetetaan lukuisia tavoitteita, jotka sen olisi saavutettava. Tavoitteita täsmennetään hallinnon laatimassa strategia-asiakirjassa, joka on päivätty 13. toukokuuta 1995.

9. Yhteisymmärryspöytäkirjassa keskeiseksi tavoitteeksi asetetaan Mostarin kaupungin eheyttämisen mahdollistavien olosuhteiden luominen. Vaikka EU:n hoitamalta Mostarin hallinnolta ei nimenomaisesti vaadita yhtenäisen hallinnon aikaansaamista Mostarissa, sitä pidetään kuitenkin perimmäisenä tavoitteena. EU:n hoitama Mostarin hallinto onkin toiminut yhdessä paikallisten osapuolten kanssa Mostarin kaupungin tämänhetkisen kahtiajaon purkamiseksi sekä luodakseen olosuhteet, joissa olisi mahdollista perustaa monikansalliseen kaupunkiin yhteinen hallinto, järjestää demokraattiset vaalit (ennen EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden päättymistä) ja palauttaa kaupungin asukkaiden elämä ennalleen.

10. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon strategia-asiakirjaan sisältyvien ensisijaisten edellytysten mukaisesti yhtenäisen kaupungin käsitteeseen liittyvät seuraavat perustekijät:

(a) väestö on halukas elämään yhteisten sääntöjen alaisuudessa;

(b) keskustason kunnallishallinto hyväksytään väestön keskuudessa;

(c) kaikilla asukkailla on yhteinen lainsäädäntö ja taatut oikeudet;

(d) kaupungissa on yhteiset julkiset palvelut, verotusjärjestelmä ja poliisilaitos; ja mikä tärkeintä:

(e) kaikilla kaupungin asukkailla on liikkumisvapaus.

11. Olettamat, joihin 13. toukokuuta 1995 päivätty EU:n hoitaman Mostarin hallinnon strategia-asiakirja ensisijaisesti perustui, olivat seuraavat:

(a) Bosnian ja Bosnia-Hertsegovinan kroaattiväestön välinen liitto pysyisi muuttumattomana ja sitä kehitettäisiin edelleen;

(b) Yhdistyneiden Kansakuntien rauhanturvajoukot (UNPROFOR) jäisivät alueelle entisessä vahvuudessaan;

(c) Bosnian serbiarmeijan toteuttamat Mostarin pommitukset eivät lisääntyisi siinä määrin, että EU:n hoitaman hallinnon toiminta estyisi; sekä

(d) EU:n hoitama Mostarin hallinto saavuttaisi vähitellen Mostarin asukkaiden luottamuksen, eikä kukaan osapuolista täysin estäisi EU:n hoitamaa hallintoa tavoitteidensa toteuttamisessa.

12. Sen lisäksi, että EU:n hoitaman Mostarin hallinnon ensisijaisena tavoitteena on Mostarin kaupungin yhdistymistä helpottavien olosuhteiden luominen, yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyy myös muita tavoitteita, joita on täsmennetty EU:n hoitaman Mostarin hallinnon strategia-asiakirjassa. Tavoitteet kattavat hallinnon eri toimialat; tavoitteet luetellaan liitteessä 1. Vaikka yhteisymmärryspöytäkirjan tavoitteita ei ilmoiteta määrällisinä, mikä hankaloittaa edistymisen arviointia, kyseiset tavoitteet ovat kuitenkin moninaisia ja kunnianhimoisia, kun otetaan huomioon yhteisymmärrystä tavoittelevien osapuolten välillä vallitseva epäluottamus ja jännitys sekä jatkuva konfliktitilanne.

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TEHTÄVIEN TOTEUTTAMINEN

13. Kohtien 14-30 tiedot on poimittu EU:n hoitaman Mostarin hallinnon edistymistä käsittelevistä kertomuksista sekä hallinnon laatimista eri toimia koskevista asiakirjoista. Tietoja on täydennetty ja vahvistettu tarkastusmatkojen aikana paikalla tehtyjen havaintojen perusteella.

14. Paikalla toimitetut tarkastukset saatiin päätökseen 31. lokakuuta 1995. Tuolloin noin 60 000 asukkaan Mostar oli yhä lähes kokonaan jaettu muslimien hallitsemaan Itä-Mostariin ja Bosnian kroaattiväestön hallitsemaan kaupungin länsiosaan. Huolimatta EU:n hoitaman Mostarin hallinnon jatkuvista yrityksistä neuvotella liikkumisvapautta koskevasta kysymyksestä ja edistyä asiassa, kahden osapuolen välille ei ollut saatu aikaan yhteisymmärrystä. Molemmilla puolilla 250 henkilöä (lukuun ottamatta asevelvollisuusiässä olevia miehiä) oli saanut luvan päästäkseen kulkemaan Mostarin toiselle puolelle päivittäin. Lisäksi muutamat tiettyihin ammattiryhmiin kuuluvat henkilöt olivat saaneet henkilöllisyyskortin, jonka avulla he pystyivät ylittämään kaupungin halkaisevan demarkaatiolinjan. Länsi-Mostarin poliisi hankaloitti kuitenkin jatkuvasti Mostarin itäpuolen väestön vapaata pääsyä EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimipaikkaan, joka sijaitsee läntisessä Mostarissa.

15. EU:n hoitamalla Mostarin hallinnolla on ollut suuria vaikeuksia edistyä poliisivoimien yhdistämisessä. Vaikka poliisivoimien yhdistämistä pidettiin yhteisymmärryspöytäkirjan mukaan yhtenä tärkeimmistä tehtävistä, Länsi-Mostarin paikalliset tahot vastustivat sinnikkäästi yhteisten poliisivoimien pikaista perustamista. Yhtenäistä poliisilaitosta koskevan ohjelman 1-vaihe on kuitenkin saatu päätökseen. Vaiheeseen sisältyi yhteisen poliisiaseman perustaminen, poliisien viestinnän parantaminen sekä toisaalta WEU:n ja Itä-Mostarin poliisin, toisaalta WEU:n ja Länsi-Mostarin poliisin yhteiset partiointitehtävät kaupungin kahtia jakavalla demarkaatiolinjalla. Syyskuun 18. päivänä 1995 allekirjoitetun sopimuksen mukaisesti 2-vaiheeseen sisältyy yhteisen pääpoliisiaseman perustaminen, Mostarin länsi- ja itäpuolen poliisin ja WEU:n poliisin yhteisten partioiden aloittaminen ja Länsi- ja Itä-Mostarin nykyisten poliisivoimien yhdistämiseen tähtäävien toimien tehostaminen. Tämän vaiheen toteuttaminen oli pysäytetty tarkastuksen ajankohtana.

16. Yhteisymmärryspöytäkirjan 21 artiklan mukaan paikallisten osapuolten (ts. kaupungin länsi- ja itäpuolen hallintojen) hallussa olevat, kaupungin hallinnointiin käytettävät varat luovutetaan EU:n hoitaman Mostarin hallinnon rahoitus- ja verotusosastolle, joka liittää ne kaupungin talousarvioon. Tätä määräystä ei ole kuitenkaan noudatettu. Vaikka molemmat hallinnot saavat varoja ulkopuolisilta tahoilta, ne eivät ilmoita niistä EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle.

17. Tarkastuksen ajankohtana yhtenäisen hallinnon muodostamisessa oli edistytty vain vähän. Myöhemmät saavutukset, kuten Pariisissa 14. joulukuuta 1995 allekirjoitetut Bosnian rauhansopimukset ja Roomassa 18. helmikuuta 1996 tehty Mostaria koskeva sopimus, antavat mahdollisuuden osapuolten ja EU:n hoitaman Mostarin hallinnon välisen yhteistyön tiivistämiseen.

18. Edellä selostetuista vaikeuksista huolimatta EU:n alainen Mostarin hallinto on vienyt eteenpäin ohjelman muita kohtia. Se on ensisijaisesti työskennellyt yhdessä paikallisten hallintoelinten ja Itä- ja Länsi-Mostarin julkisia töitä suorittavien yritysten kanssa Mostarin lähes kokonaan tuhoutuneen infrastruktuurin rakentamiseksi uudelleen ja sen kehittämiseksi. Lisäksi se on tehnyt joitakin talouselämää koskevia aloitteita. Muutamissa tapauksissa EU:n alainen Mostarin hallinto on tukenut ohjelmia virallisen toiminta-alueensa ("sinisen vyöhykkeen") ulkopuolella niiden työpaikkoja luovan vaikutuksen vuoksi.

19. Alun perin tärkeimmäksi tehtäväksi määritettiin kaupungin veden- ja sähkönjakelun järjestäminen. Maaliskuuhun 1995 mennessä vedenjakelu toimi kaikilla alueilla lukuun ottamatta ylänköjä, missä vettä ei ollut riittävästi aiemminkaan. Vesijohtoverkoston vuotokohtien etsimistä ja korjaamista koskeva erityisohjelma on aloitettu.

20. Sähkönjakelussa ensimmäisenä tavoitteena oli Itä-Mostarin liittäminen matalajännitekaapeliin kotitalouksien sähköistämiseksi. Tavoite saavutettiin marraskuuhun 1994 mennessä. Tuon ajankohdan ja maaliskuun 1995 välisenä aikana EU:n hoitama Mostarin hallinto yritti järjestää korkeajännitekaapelin liittämisen kaupungin länsipuolelta itäpuolelle. Hankkeessa ei edistytty, koska kaupungin länsiosan edustajat yrittivät tuloksetta käyttää kaapeliliittymää välineenä saadakseen hallintaansa itäpuolen hallussa olevan vesivoimalan. Syyskuussa 1995 EU:n hoitaman Mostarin hallinnon suunnitelma toimittaa energiaa kaupunkiin ja Neretvan laaksoon epäonnistui Sarajevossa sijaitsevan Elektropriveda BIH:n (6) vastustuksen vuoksi, minkä seurauksena sähkövarat eivät edelleenkään riitä alueen teollisuuden tarpeisiin.

21. Hallinnon ensimmäisiin tehtäviin kuului järjestää kaduilla olevan rojun siivoaminen. Uudelleenrakentamisen alalla yli 3 500 vain vähän vaurioitunutta taloa kaupungin itä- ja länsipuolella on korjattu, ja Itä-Mostarissa sijaitsevista taloista 2 000:een oli määrä asentaa ikkunalasit vuoden 1995 loppuun mennessä. Useita julkisia rakennuksia on korjattu. Lisäksi on toteutettu lukuisia toimenpiteitä paikallisen rakennusteollisuuden kapasiteetin nostamiseksi, ja Itä-Mostariin on viivästysten jälkeen perustettu laitevuokraamo (7).

22. Talouden alalla EU:n alainen Mostarin hallinto käynnisti investointitukiohjelman, joka on tarkoitettu suurille tekstiili-, betoni-, metallirakennus-, laitteisto- ja hedelmämehuyrityksille. Lisäksi on käynnistetty pienyritysohjelma, jonka avulla tuetaan 470:tä pientä ja keskisuurta yritystä. Tukea voidaan käyttää rakennusten ja toimitilojen uudelleenrakentamiseen, koneiden ja laitteiden ostoon sekä johtamiskoulutukseen. Itä-Mostarissa tehtiin alustava arvio pienyritysohjelman 1-vaiheesta, ja tuon arvion mukaan tulokset eivät olleet niin lupaavia kuin alun perin oli toivottu. Vuoden 1995 syyskuun lopussa noin 28 prosenttia asiakasyrityksistä oli käyttänyt vain alle 10 prosenttia niille myönnetystä tuesta ja 57 prosenttia yrityksistä oli käyttänyt alle 10 prosenttia niille myönnetyistä lainoista (8).

23. Ainut itäisen ja läntisen Mostarin välillä toimiva yhteisyrityshanke on linja-autoalan yritys, joka on ollut toiminnassa huhtikuusta 1995. Linja-autoalan palveluista huolehtii kaksi toimipistettä, joista toinen sijaitsee Itä-Mostarissa ja toinen Länsi-Mostarissa. Yrityksillä on yhteinen johtokunta, jonka puheenjohtajana toimii EU:n hoitaman Mostarin hallinnon talous-, liikenne- ja infrastruktuuriosaston päällikkö. Linja-autot kulkevat kuitenkin yhä tiukasti eri reittejä kaupungin itä-ja länsipuolilla ja molemmilla puolilla sijaitsevat toimipisteet pitävät saamansa tulot itsellään.

24. Teiden ja EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vastuualueeseen kuuluvien siltojen kunnostustyöt on myös aloitettu yhtä siltaa lukuun ottamatta. Titon silta, Potochissa sijaitseva Baileyn silta sekä Neretvajoen ylittävien Kamenichan ja historiallisen Stari Mostin sillan korvaavat kaksi kävelysiltaa on saatu valmiiksi. Carinskin silta, joka on hankkeista laajin, avattiin 30. huhtikuuta 1996. Vuonna 1996 on myös määrä aloittaa Hasan Brkicin sillan (Itä-Mostar) sekä Länsi-Mostarissa sijaitsevan Aviator-sillan kunnostustyöt, jotka saadaan kokonaan päätökseen vasta EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden päättymisen jälkeen.

25. Kaupungin tietoliikenneyhteyksiä on myös laajalti kunnostettu. Molemmat osapuolet ovat allekirjoittaneet sopimuksen yhteisen posti- ja telelaitoksen perustamisesta Mostariin, mutta sopimusta ei ollut pantu täytäntöön vuoden 1995 lopulla.

26. Julkisen terveydenhuollon alalla on toteutettu laajoja kunnostustöitä sodassa vaurioituneiden, lähinnä Itä-Mostarissa sijaitsevien terveydenhuollon rakennusten ja laitteiden saattamiseksi ennalleen. Lisäksi on käynnistetty laaja kulkutautien hävittämiskampanja. EU:n hallinto päätti, että Bijeli Brijegin Länsi-Mostarissa sijaitsevan keskussairaalan kunnostusta ja laitteistojen hankintaa koskevaa ohjelmaa ei toteuteta niin kauan kuin kaikille kaupungin asukkaille ei pystytä takaamaan täysin esteetöntä pääsyä sairaalaan.

27. Koulutuksen ja kulttuurin alalla on toteutettu 12 koulun, kolmen päiväkodin ja useiden historiallisesti merkittävien rakennusten korjaustyöt. Kunnostustöitä jatketaan ja laajennetaan. Toimenpideohjelma yläasteen koulujen pitämiseksi toiminnassa koko talven 1994/95 ajan saatiin myös päätökseen. Kahden yläasteen koulurakennuksen täydellinen uudelleenrakentaminen on aloitettu. Muiden yläasteen koulujen täydellinen uudelleenrakentaminen riippuu yhä poliittisesta päätöksestä, joka takaa yhteisen koulutuksen ja kaikkien oppilaiden vapaan pääsyn kaikkiin kouluihin. Kyseisiä EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vaatimia ennakkoehtoja ei ollut vielä täytetty tarkastuksen ajankohtana.

28. Kulttuurielämän, nuorison ja urheilun alalla EU:n alainen Mostarin hallinto on rahoittanut eri urheilutilojen ja 10 ulkokentän kunnostustöitä sekä tukenut 20 paikallista urheilukerhoa. Lisäksi hallinto on rahoittanut nuorison vaihto-ohjelmia ja kulttuurivaihto-ohjelmia.

29. Kesäkuussa 1995 käynnistettiin asumista koskeva pilottiohjelma 78 asunnon ja 80 kerrostalon kunnostamiseksi Itä-Mostarissa sekä kolmen asuintalon ja muun kerrostalon kunnostamiseksi Länsi-Mostarissa. Kotiseuduiltaan siirtymään joutuneet henkilöt saattoivat muuttaa kunnostettuihin asuntoihin ja heidän aiemmin asuttamiensa asuntojen alkuperäiset omistajat pääsivät muuttamaan takaisin omiin koteihinsa.

30. UNHCR (9) ja muut hallituksesta riippumattomat, Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimiston (ECHO) (10) tukemat järjestöt toimittivat paikalle elintarvikkeita, joiden jakelusta kaupungin molempiin osiin huolehtivat hallituksen ja hallituksesta riippumattomat järjestöt. Myös polttoainetta ja muuta lämmitysmateriaa lia toimitettiin. Lisäksi tuettiin kevätkylvöohjelmaa maataloustuotannon käynnistämiseksi uudelleen. Julkisin varoin ja osittain julkisin varoin toimivissa keittiöissä valmistettiin 15 000 ateriaa päivittäin erityisryhmille, noin 25 prosentille kaupungin väestöstä.

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TALOUSARVIO JA MENOT

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon budjettivarat

31. Taulukosta 1 käy ilmi, että EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle myönnetyt määrärahat olivat heinäkuusta 1994 heinäkuuhun 1996 yhteensä 144 milj. ecua. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon rahoitus on lähes 2 400 ecua Mostarin asukasta kohden (luku perustuu arvioon, jonka mukaan asukasluku olisi 60 000). Tähän määrään voidaan vielä lisätä noin 35,0 milj. ecun suuruiset välilliset menot, jotka ovat 585 ecua henkeä kohden (11). Alueen saama tuki on siis melko suuri.

32. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vuoden 1994 talousarvio oli 32 milj. ecua, joista komissio rahoitti 15 milj. ecua Euroopan yhteisöjen yleisestä talousarvioista, ja jäsenvaltioiden rahoitusosuus oli 17 milj. ecua. Kyseinen 15 milj. ecun määrä saatiin alun perin siten, että budjettikohdasta B7-010 (12) otettiin 10 milj. ecua ja ECHOlta saatiin 5 milj. ecua, jotka oli jo osoitettu Bosnian ja Hertsegovinan infrastruktuuriasioita käsittelevälle kansainväliselle johtoryhmälle (International Management Group - Infrastructure for Bosnia and Herzegovina, IMG-IBH). ECHOn oli määrä huolehtia kyseisen määrärahan hallinnoinnista EU:n hoitaman Mostarin hallinnon sijaan. Käytäntöä kuitenkin muutettiin myöhemmin, sillä hallinto ei hyväksynyt, että osa sen talousarviosta oli etukäteen määrätty tiettyyn käyttötarkoitukseen. Komission täytyi näin ollen löytää muita määrärahoja. Jäsenvaltioilta saadut 17 milj. ecua myönnettiin BKTL:n mukaan määräytyvänä suorana tukena (ks. taulukko 2).

33. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vuoden 1995 talousarvio oli 80 milj. ecua, jotka rahoitettiin kokonaan Euroopan yhteisön talousarviosta seuraavasti:

(a) Parlamentti myönsi vuoden 1994 toisessa lisätalousarviossa 20 milj. ecua Mostarin sairaalaa varten;

(b) vuoden 1995 talousarviosta myönnettiin 60 milj. ecua, joka koostuu toimintamäärärahojen budjettikohtaan (B8-100) sisältyvistä 10 milj. ecusta ja 50 milj. ecun suuruisesta varauksesta. Kyseinen 50 milj. ecun varaus siirrettiin 18. heinäkuuta 1995 budjettikohtaan B8-100.

34. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vuoden 1996 talousarvio, joka kattaa seitsemän kuukauden ajanjakson hallinnon toiminnan lopulliseen päättymiseen asti, on 32 milj. ecua, ja se rahoitetaan kokonaan EU:n yleisestä talousarviosta (13).

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon menot

35. Taulukosta 3 käyvät ilmi EU:n hoitaman Mostarin hallinnon menot aloittain vuosina 1994 ja 1995 alkuperäisiin ja korjattuihin talousarvioihin verrattuna.

36. Vuoden 1994 talousarviota koskevissa alkuperäisissä arvioissa merkittävimmiksi aloiksi katsotaan sosiaali- ja terveyspalvelut sekä talouselämälle annettava tuki (investointien edistäminen), kunnallishallinto ja yhtenäistetty poliisilaitos, liikenteen infrastruktuurit ja laitteistot ja rakentaminen/asuntojen kunnostaminen.

37. Taulukosta 3 käy kuitenkin ilmi, että korjatuissa talousarvioissa ja toteutuneissa menoissa kyseinen järjestys ei toteudu, mikä johtui tilanteen jatkuvasta muuttumisesta Mostarissa. Suurimman menoerän muodostivatkin julkiset palvelut (vesi ja viemäröinti, energia ja tietoliikenne), rakentaminen/asuntojen kunnostaminen sekä talouselämälle annettava tuki (investointien edistäminen).

38. Vuoden 1995 aikana EU:n hoitama Mostarin hallinto korjasi kaksi kertaa alkuperäistä talousarviotaan muuttuneen poliittisen tilanteen mukaiseksi. Merkittävin muutos oli sosiaali- ja terveysalan budjettivarojen pienentäminen 12 milj. eculla. Kyseinen summa koostui enimmäkseen määrärahoista, joita ei enää tarvittu Mostarissa sijaitsevan Bijeli Brijegin sairaalan valmistumiseen ja laitteistohankintoihin. Sitä vastoin julkisia palveluja ja asuntojen kunnostamista koskevissa ohjelmissa edistyttiin odotettua nopeammin, joten kyseisille ohjelmille myönnettäviä budjettivaroja lisättiin. Liikenteen infrastruktuureihin myönnettyjä budjettivaroja pienennettiin, sillä suunnitelmat kahden uuden sillan rakentamiseksi lykättiin vuodesta 1995 vuoteen 1996.

39. Taulukosta 4 käy ilmi, että vuonna 1994 useilla aloilla ja vuonna 1995 rakennusalalla sidotut määrärahat ylittivät hyväksytyt budjettivarat. Tämä johtui enimmäkseen menojen asianmukaisten hyväksymismenettelyjen puuttumisesta EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden alkuvaiheessa sekä tarpeettoman hitaista menettelyistä talousarviossa tietylle alalle osoitettujen varojen siirtämiseksi jollekin muulle alalle. Lisäksi hallinnon mahdollisuudet valvoa menoja vertaamalla niitä talousarvioon olivat rajalliset ensimmäisten 18 kuukauden ajan, sillä hallinnon käytettävissä olevat raportointijärjestelmät olivat puutteelliset, kuten kohdista 74-75 käy ilmi. Maksusitoumusten kokonaismäärä oli kuitenkin EU:n hoitaman Mostarin hallinnon kokonaistalousarvion mukainen.

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON ORGANISAATIO

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon perustaminen

40. Vuoden 1994 huhtikuun puolivälissä, ts. ennen yhteisestä toiminnasta tehtyä neuvoston virallista päätöstä, neuvoston tilapäisen työryhmän lähettämä kolmihenkinen eturyhmä saapui Mostariin valmistellakseen hallinnon vastuuhenkilön tuloa kaupunkiin. Eturyhmä laati 28 erillistä kertomusta neuvoston puheenjohtajuutta hoitavalle valtiolle. Moniin näistä kertomuksista olisi kuulunut antaa kirjallinen vastaus, johon sisältyy kannanotto, neuvoja, ohjeita tai hyväksyntä. Kyseisiä vastauksia ei ollut kuitenkaan odotettavissa.

41. Tuolloin käytössä ei ollut neuvoston virallista mekanismia, jonka avulla olisi varmistettu valmistelevien toimien asianmukainen rahoitus. Euroopan yhteisön valvontavaltuuskunta (European Community Monitoring Mission, ECMM) myönsi lainoja kesä- ja heinäkuussa 1994 yhteensä 32 600 ecua valmistelevien toimien rahoittamiseksi. Kyseiset rahamäärät tuotiin Mostariin käteisenä Zagrebista ja Splitistä. Saksan tulo- ja menoarviosta myönnettiin vielä lisävaroja yhteensä 53 000 ecua. Tämän jälkeen neuvosto maksoi kertasuorituksena 100 000 ecua hallinnollisesta talousarviostaan. Kyseisen summan avulla eturyhmä saattoi muun muassa maksaa takaisin Euroopan yhteisön valvontavaltuuskunnan sille aiemmin myöntämiä lainoja.

42. Neuvosto luokitteli eturyhmän menot hallintomenoiksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.11 artiklan mukaisesti. Neuvosto katsoi, että tietyissä olosuhteissa YUTP:n hallintomenoihin voi kuulua neuvoston päätöksestä "toiminnan täytäntöönpanon valmistelusta aiheutuvia menoja (edellä tarkoitettujen henkilöiden matka- ja oleskelukulut ja näiden henkilöiden käyttöön tarkoitettu logistiikkatuki)" (14). Neuvosto hyväksyi tämän EU:n hoitaman Mostarin hallinnon eturyhmää koskevan yleisen periaatepäätöksen 11. kesäkuuta 1994 (15).

43. Euroopan parlamentti on huomauttanut, että on tarpeen ensinnäkin määritellä erikseen YUTP:n mukaiset yhteistä toimintaa koskevat hallintomenot ja toimintamenot (16) ja toiseksi mistä Euroopan unionin talousarvion osasta kyseiset menot rahoitetaan. Parlamentti on ehdottanut, että ainoastaan sellaiset hallintomenot, jotka aiheutuvat neuvoston poliittisesta päätöksenteosta ennen varsinaisen varojen myöntämispäätöksen tekemistä, olisi rahoitettava neuvoston talousarviosta. Muut hallintomenot, jotka aiheutuvat neuvoston päätöksenteon jälkeen, olisi rahoitettava komission hallintomäärärahoista (pääluokan III A osa), ja kaikki toimintamenot, jotka voidaan rahoittaa EU:n talousarviosta, olisi otettava komission toimintamäärärahoista (pääluokan III B osa) (17).

44. Käsitellessään varainhoitovuoden 1994 toista korjaavaa ja täydentävää lisätalousarviota parlamentti korosti, että YUTP:aan liittyvät hallinto- ja toimintamenot olisi tarkkaan määriteltävä ennen sellaiseen toimintaan ryhtymistä, josta budjettivallan käyttäjä saa tiedon vasta jälkikäteen.

45. Eturyhmän työhön kuului myös toiminnan osittainen aloittaminen, joten tässä tapauksessa aiheutuneet menot voidaan katsoa toimintamenoiksi. Myös vastaavat komission menot talousarvion muilla aloilla rahoitetaan yleensä toimintamäärärahoista.

46. Eturyhmän tehdessä valmistelutöitä Mostarissa jäsenvaltiot nimittivät EU:n hoitaman Mostarin hallinnon ulkomaisen henkilöstön (18) Saksan edustuston tekemän, EU:n hoitaman Mostarin hallinnon organisaatiota ja toimien täyttämistä koskevien ehdotusten perusteella. Hallinnon vastuuhenkilöltä ei pyydetty lausuntoa. Ainoastaan yksi jäsenvaltio ehdotti useampaa kuin yhtä henkilöä yhteen toimeen. Henkilöstön saapumista Mostariin ei riittävästi koordinoitu eturyhmän kanssa, mikä johti logistiikkaongelmiin. Lisäksi ECHO lähetti humanitaarisen avun neuvonantajan, jonka oli määrä raportoida ECHOlle eikä EU:n hallinnolle. Samanaikaisesti myös Italia lähetti humanitaarisen avun neuvonantajan. Nämä kaksi neuvonantajaa olivat hieman kiusallisesti samaan aikaan paikalla noin kolmen kuukauden ajan, kunnes EU:n hallinnon vastuuhenkilö sai neuvoston puheenjohtajuutta hoitavalta valtiolta hyväksynnän nimittää vain yhden humanitaarisen avun neuvonantajan, joka oli tanskalainen.

47. Toukokuun 1994 aikana useaan otteeseen puheenjohtajavaltiolle raportoidut eturyhmän erityishuolet, jotka liittyivät EU:n hoitaman Mostarin hallinnon kokonaisrakenteeseen ja henkilöstön nimittämismenettelyyn, jäivät ilman vastausta. Eturyhmälle jäi myös epäselväksi, mikä osasto tai kuka neuvostossa työskentelevä tai puheenjohtajavaltiota edustava henkilö oli vastuussa toiminnan kokonaisvaltaisesta koordinoinnista.

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon rakenne

48. Neuvosto nimitti 18. huhtikuuta 1994 pitämässään kokouksessa H. Koschnickin, Bremenin entisen pormestarin, EU:n hoitamasta Mostarin hallinnosta vastaavaksi henkilöksi. Kun YK:n rauhanturvajoukot olivat demilitarisoineet Mostarin kokonaan ja konfliktin molemmat osapuolet olivat allekirjoittaneet 10. kesäkuuta 1994 Euroopan unionin Mostarin hallintoa koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan, hallinnon vastuuhenkilö saapui virallisesti Mostariin 23. heinäkuuta 1994 ja Euroopan unionin hallinto aloitti samalla toimintansa.

49. Liite 2 sisältää Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon organisaatiorakenteen sellaisena kuin se oli 6. lokakuuta 1995. Rakenne on pysynyt kutakuinkin muuttumattomana heinäkuun 1994 alkuperäisestä tilanteesta, lukuun ottamatta sitä, että vuoden 1995 alussa opetus- ja kulttuuriosasto jaettiin kahteen osaan ja perustettiin uusi nuoriso-, kulttuuri- ja urheiluasioita käsittelevä osasto. Jako tehtiin ensisijaisesti sen vuoksi, että toiselle jäsenvaltiolle haluttiin perustaa osastopäällikön toimi. Näin ollen osastopäällikkö otti vastuulleen myös tietoliikenteen neuvonantajan tehtävät.

50. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon organisaatiorakenne on monimutkainen ja se ei ole suunnittelultaan tehokkain mahdollinen. Osastoja ja neuvonantajia on paljon ja niiden keskinäisten vastuualueiden jakautuminen on osittain seurausta siitä, että jäsenvaltioiden nimittämille henkilöille on annettava hyväksyttävät tehtäväalueet. Pakolaisasioiden ja tietoliikenteen neuvonantajilla on talousarviot, mutta ei osastoja. Olisi ollut johdonmukaisempaa sisällyttää tietoliikennealan rakennustoiminta johonkin toiminnalliseen osastoon.

51. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon henkilöstöön kuuluu oikeusasiamiehen toimisto mukaan lukien (19) 39 ulkomaalaista henkilöä, kuusi Euroopan yhteisön valvontavaltuuskunnan lähettämää muuta henkilöä sekä WEU:n poliisiyksikkö, johon kuuluu 181 poliisia. Kaikki henkilöstöön kuuluvat ovat jäsenvaltioiden lähettämiä, ja kukin jäsenvaltio maksaa suoraan lähettämänsä henkilöstön kuukausipalkat ja elinkustannukset, joista myös komissio huolehtii kahden EU:n hallinnon rahoitus- ja verotusosastolla komennuksella olevan, henkilöstöönsä kuuluvan työntekijän kohdalla. Kyseisen ulkomaalaisen henkilöstön ja poliisin palveluksessa olevan henkilöstön menoja, jotka ovat arviolta 16,8 milj. ecua vuodessa, ei ole sisällytetty yhteisen toiminnan talousarvioon.

52. Kunkin EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toiminnallisen osaston johdossa on virallisesti EU:n osastopäällikkö sekä kaksi apulaisosastopäällikköä, toinen Itä- ja toinen Länsi-Mostarista. Apulaisosastopäälliköillä ei kuitenkaan ole toiminnallista vastuuta itse EU:n hoitamassa Mostarin hallinnossa.

53. Ruotsi, Suomi ja Itävalta, jotka olivat aiemmin toimineet tarkkailijoina neuvoston ryhmissä, lähettivät yhteensä neljä virkamiestä Mostarin operaatioon ennen virallista liittymistään Euroopan unioniin. Myös kaikki muut EU:n jäsenvaltiot ovat lähettäneet henkilöstöä EU:n hoitaman Mostarin hallinnon palvelukseen ja/tai WEU:n poliisioperaatioiden käyttöön. Lisäksi Sveitsi ja Norja ovat antaneet henkilöstöä EU:n hoitaman Mostarin hallinnon käyttöön.

54. Ohjelman täytäntöönpanemiseksi perustettiin johtoryhmä ja toimet jaettiin jäsenvaltioiden kesken ilman, että arvioitiin vaihtoehtoisia ehdokkaita neuvostossa tai että nimitettiin organisaation johtoon henkilö, joka olisi pystynyt vaikuttamaan ryhmän kokoonpanoon. Suurin osa nimityksistä on kuitenkin osoittautunut onnistuneiksi ja ryhmän työskentely on yleensä sujunut hyvin, ehkä myös Mostarissa vallitsevien olosuhteiden pakosta. Noudatettu menettely olisi kuitenkin voinut helposti johtaa hyvin erilaiseen lopputulokseen.

PÄÄTÖKSENTEKOMENETTELYT

55. YUTP:n alaan kuuluva yhteinen toiminta kuuluu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osaston J.3-J.11 artiklan soveltamisalaan. Neuvosto päättää, että asiassa noudatetaan yhteistä toimintaa, ja vahvistaa toiminnan täsmällisen soveltamisalan, unionin yleiset ja erityiset tavoitteet tässä toiminnassa sekä, jos se on tarpeen, sen keston samoin kuin keinot, menettelyt ja edellytykset toiminnan panemiseksi täytäntöön. Neuvoston puheenjohtajavaltio on vastuussa yhteisen toiminnan toteuttamisesta yhdessä komission kanssa.

56. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.5 artiklan ja 16. toukokuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen mukaisesti neuvoston puheenjohtajavaltio antaa EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimintaa koskevat suuntaviivat jäsenvaltioiden pysyvistä edustajista muodostetun neuvoa-antavan ryhmän avustamana ja toimien yhdessä komission kanssa. Lisäksi se päättää hallinnon toteamien tarpeiden täyttämiseksi tarvittavista täsmällisistä toimista sekä päättää varojen siirroista Mostarin kaupungin hallinnon tilille. Hallinnon on säännöllisesti annettava vaatimuksiaan koskevia kertomuksia puheenjohtajavaltiolle, joka toimittaa ne neuvoa-antavalle ryhmälle. EU:n hoitamaa Mostarin hallintoa ei ole erityisesti pyydetty antamaan kertomuksia komissiolle edistymisestään neuvoston päätösten mukaisesti huolimatta siitä, että toiminta rahoitetaan EU:n yleisestä talousarviosta.

57. Käytännössä entisen Jugoslavian asioita käsittelevä tilapäinen työryhmä, johon Bosnian-Hertsegovinan yhteistä toimintaa käsittelevä jäsenvaltioiden edustajista muodostettu neuvoa-antava ryhmä kuuluu, on toiminut elimenä, joka huolehtii neuvoston puheenjohtajuutta hoitavalle valtiolle kuuluvien tehtävien valmistelusta ja neuvoston sille osoittamien tehtävien toteuttamisesta (perustamissopimuksen V osaston J.11 artikla). EU:n YUTP:n alaan kuuluva yhteinen toiminta Mostarissa esiintyy yleensä vain asialistan kohtana tilapäisen työryhmän kokouksissa, ja päätösten käytännön seurauksista ei keskustella yksityiskohtaisesti. Neuvoa-antavan ryhmän tärkeitä päätöksiä ei myöskään yleensä tehdä heti, vaan päätöksenteko viivästyy usein jäsenvaltioiden pääkaupungeista pyydettyjen lisäselvitysten vuoksi. Kun tilapäinen työryhmä neuvotteli yhteisymmärryspöytäkirjasta, joka viimein allekirjoitettiin 5. heinäkuuta 1994, eturyhmän esille tuomat monet käytännön kysymykset jäivät ilman vastausta (katso kohdat 40-47). Myöskään käytännön neuvoja, jotka tilapäiseen työryhmään kuuluva komission poliittinen edustaja esitti perustamissopimuksen J.8 artiklan 5 kohdan mukaisesti, ei kommentoitu.

58. Komission vastuullinen yksikkö käsittelee käytännön asioita, jotka koskevat EU:n hoitaman Mostarin hallinnon rahoittamista yleisestä talousarviosta.

59. Euroopan parlamentin tehtävät rajoittuvat toistaiseksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen YUTP:n alaan kuuluvaa yhteistä toimintaa koskevien määräysten mukaisiin tehtäviin ja niistä johtuviin EU:n hoitaman Mostarin hallinnon päätöksenteko- ja hallintomenettelyihin. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.7 artiklassa määrätään Euroopan parlamentin kuulemisesta ja parlamentille säännöllisesti annettavista yhteistä toimintaa koskevista tiedoista. Kyseisten määräysten mukaisesti parlamentti ei voi kuitenkaan vaikuttaa yhteisen toiminnan täytäntöönpanoon.

60. Parlamentti on osoittanut suurta kiinnostusta YUTP:n alaan kuuluvan yhteisen toiminnan täytäntöönpanoa ja päätöksentekomenettelyjä kohtaan (20). Maaliskuussa 1995 budjettivaliokunnan ja talousarvion valvontavaliokunnan yhdistetty tilapäinen valtuuskunta vieraili Mostarissa saadakseen ensi käden tietoja EU:n hoitaman Mostarin hallinnon työstä, jotta budjettivaliokunta voisi päättää määrärahojen siirroista, sillä parlamentti oli perustanut 50 miljoonan ecun varauksen EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vuoden 1995 talousarviota varten. Valtuuskunta totesi EU:n hoitaman Mostarin hallinnon saavutusten olleen siihen ajankohtaan mennessä myönteisiä jälleenrakennus- ja kunnostustöiden osalta. Huolimatta kielteisestä kannastaan päätöksentekomenettelyihin valiokunta hyväksyi nopeasti määrärahojen siirron, sillä se ei halunnut hankaloittaa EU:n hoitaman Mostarin hallinnon työskentelyä.

Keskustason päätöksentekoa ja hallintoa koskevia huomautuksia

61. Puutteet päätöksentekorakenteissa ja yleensä YUTP:n alaan kuuluvan yhteisen toiminnan ja erityisesti Mostarin yhteisen toiminnan menettelyissä ovat vaikuttaneet haitallisesti yhteisen toiminnan täytäntöönpanoon sekä EU:n hoitaman Mostarin hallinnon sisäiseen toimintaan erityisesti varainhoidon alalla.

Keskustason päätöksenteko ja hallinto

62. Neuvoston puheenjohtajuutta hoitavan valtion vaihtuminen kuuden kuukauden välein ei valitettavasti sovellu Mostarin kaltaisen yhteisen toiminnan pitkäjänteiseen hallinnointiin. Lopullisten päätösten tekemisestä ja toteuttamisesta huolehtiva henkilöstö vaihtuu kuuden kuukauden välein ja hallintokoneisto muuttaa jäsenvaltion pääkaupungista toiseen puheenjohtajuuden vaihtuessa, mikä kuuluu tavanomaisena osana neuvoston puheenjohtajuuden hoitamiseen. Lisäksi tilapäinen työryhmä ei ole kehittänyt yhteisen toiminnan yleiseen valvontaan soveltuvaa pysyvää rakennetta. Kyseinen työ sisältyy monien muiden tehtävien ohella työryhmään kuuluvien virkamiesten vastuualueeseen. Kokouspöytäkirjojen tarkastelun perusteella on todettavissa, että päätöksiä siirretään seuraaviin kokouksiin, mikä kuvastaa tarvetta kuulla jäsenvaltioiden päättäjiä. Päätöksenteon hidastuessa myös päätökset vapauttaa varoja EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle viivästyvät. Neuvoston sihteeristöllä, joka palvelee puheenjohtajavaltiota ja työryhmää, on yksinomaan hallinnollinen tehtävä.

63. Kun EU:n alainen Mostarin hallinto esitti strategia-asiakirjansa puheenjohtajuutta hoitavalle valtiolle heinäkuussa 1995, kyseisestä asiakirjasta ei edes keskusteltu työryhmässä eikä hallinto saanut siitä palautetta. Asiakirja sisältää erittäin käyttökelpoisia ja konkreettisia käytännön suunnitelmia, joita hallinto aikoi toteuttaa yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti.

64. Käytännössä YUTP:n alaan kuuluvista asioista vastaava komission yksikkö on eniten tekemisissä EU:n hoitaman Mostarin hallinnon kanssa. Komission valtuudet panna täytäntöön YUTP:n alaan kuuluvaa yhteistä toimintaa ovat kuitenkin paljon vähäisemmät kuin YUTP:n alaan kuulumattomissa asioissa, sillä ne rajoittuvat enimmäkseen talousarvion toteuttamista koskeviin tehtäviin.

65. Varojen siirroissa EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle on ollut viiveitä koko ajan. Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan suorittamattomia maksuja oli 31. joulukuuta 1994 mennessä 4,9 milj. ecua, mikä on noin 15,2 % EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vuoden 1994 talousarviosta. Jäsenvaltioiden osuudet olivat yhteensä 17 milj. ecua (21).

66. Lisäksi neuvoston noudattama menettely varojen vapauttamiseksi EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle ja tapa, jolla komissio toteutti varojen vapauttamisen, olivat tarpeettoman monimutkaisia ja johtivat kassavirtaongelmiin. Yhteisön kokonaan rahoittaman, vuoden 1995 talousarvion osalta neuvosto vapautti varat kolmessa erässä. Tämän jälkeen komissio siirsi varat kolmessa vaiheessa komission yksittäisiin hankkeisiin tavanomaisesti soveltamien menettelyjen mukaisesti. Itse asiassa komissio jakoi EU:n hoitaman Mostarin hallinnon vuoden 1995 talousarvion kolmeen osaan ja käsitteli kutakin niistä yksittäisenä hankkeena. Koska EU:n hoitaman Mostarin hallinnon oli raportoitava komissiolle kuinka se oli käyttänyt ennakkomaksuja verrattuna talousarvion kuhunkin vastaavaan erään, suurin osa sen rahoitus- ja verotusosaston pienestä henkilöstöstä työskenteli toteutuneiden menojen kohdentamiseksi asianmukaisesti.

67. Tämän menettelyn vuoksi EU:n hoitama Mostarin hallinto toivoi saavansa vuoden 1995 talousarvion toisen ja kolmannen erän ensimmäiset ennakkomaksut, jotta se voisi aloittaa uusia hankkeita ja saada käyttöönsä varoja ennen ensimmäisen erän ensimmäisen ennakkomaksun käytön toteen näyttämistä. Lokakuussa 1995 toisen tarkastuskäynnin ajankohtana EU:n hoitaman Mostarin hallinnon pankkisaldo oli yhteensä 2,1 milj. DEM, kun sen tavanomainen varojen käyttövauhti oli 1,1 milj. DEM viikossa. Tämän vuoksi EU:n alainen Mostarin hallinto jätti väliaikaisesti suorittamatta erääntyneitä maksuja tavarantoimittajilleen. Samanlaisia kassavirtaongelmia esiintyi myös heinäkuussa 1995.

68. Tarkastajat huomauttivat EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle ja komissiolle, että noudatetut menettelyt olivat tarpeettoman monimutkaisia ja että ne eivät helpottaneet hallinnon talousarvion toteutumisen valvontaa. Tämän vuoksi päätettiin yksinkertaistaa menettelyjä tarkastelemalla kaikkia kolmea varainhoitovuotta (1994, 1995 ja 1996) yhtenä kokonaisuutena.

EU:n hoitaman Mostarin hallinnon varainhoitoa koskevia huomautuksia

69. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon sisäisessä valvonnassa todettiin tiettyjä puutteita, joista jotkut olivat melko vakavia. Merkittävimmät syyt puutteisiin ovat seurausta hallinnon perustamiseen liittyvistä epäkohdista.

70. Ensinnäkin EU:n hoitamalla Mostarin hallinnolla ei ollut alusta alkaen käytössään vakiintuneita varainhoidon toimintamenettelyjä (osto- ja markkinoiden testaamismenettelyt, menojen hyväksymis- ja maksusitoumusmenettelyt, maksumenettelyt, kassanhoitomenettelyt jne.)

71. Toiseksi rahoitus- ja verotusosastolla ei ollut riittävästi voimavaroja ja valtuuksia sen varmistamiseksi, että muut osastot noudattivat menettelyjä ja toimittivat asianmukaisia tarkastuksia ennen maksupyyntöjen hyväksymistä ja esittämistä. Yksittäisten osastojen päälliköt työskentelivät usein itsenäisesti omia menettelyjään noudattaen.

72. Kolmanneksi esille tulleet ongelmat korostuivat alussa rahoitus- ja verotusosaston riittämättömän pienen henkilöstömäärän vuoksi. Rahoitusyksikön apulaispäällikkö, jonka tehtävänä oli huolehtia kirjanpidosta ja budjettiraporteista, nimitettiin vasta kaksi ja puoli kuukautta toiminnan aloittamisen jälkeen. Tuohon ajankohtaan mennessä yksittäiset osastot olivat jo alkaneet toimia omalla tavallaan, joka ei aina ollut oikea tai muiden kanssa yhtenäinen. Varainhoidon asiantuntemus eri osastoilla oli yleensä vähäistä.

73. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon organisaatiorakenteeseen ei sisälly itsenäistä varainhoidon valvojaa yhteisön talousarviota koskevien sääntöjen tarkoittamalla tavalla. Alun perin tehtävät kuitenkin erotettiin siten, että eri henkilöt vastasivat menojen hyväksynnästä (hallinnon vastuuhenkilö tai toiminnallisten osastojen päälliköt menojen määrän tai poliittisen painoarvon mukaan) ja tositeaineiston, varojen saatavuuden ja joko maksumääräyksen tai maksun suorittamismahdollisuuden tarkastuksesta (joko rahoitusosaston osastopäällikkö tai apulaisosastopäällikkö). Tilintarkastustuomioistuimen heinäkuussa 1995 tekemän ensimmäisen tarkastuskäynnin jälkeen EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle ja neuvostolle suositeltiin EU:n hallinnon sisäisen valvonnan toimintojen tehostamista perustamalla kaksi uutta tointa: budjettipäällikkö vastuualueenaan varojen saatavuuden tarkastaminen ennen maksusitoumusten tekoa ja maksujen suorittamista ja budjettiraporttien laatiminen, ja sisäinen tarkastaja/arvioinneista vastaava henkilö, joka puolestaan tarkastaisi menettelyjen toimivuuden osastoilla sekä arvioisi osastojen edistymistä tavoitteisiin nähden. Budjettipäällikkö nimitettiin lokakuussa 1995, mutta sisäistä tarkastajaa/arvioinneista vastaavaa henkilöä ei ollut nimitetty vuoden 1995 lopussa.

74. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon kykyä hallinnoida ja valvoa varojaan tyydyttävällä tavalla on merkittävästi haitannut asianmukaisten kirjanpidon ja taloushallinnon välineiden puuttuminen. Kyseisten välineiden avulla olisi pystyttävä kirjaamaan EU:n hoitaman Mostarin hallinnon rahoitustoimet ja järjestämään kirjanpito siten että saataisiin asianmukaiset hallintoa koskevat tiedot. Kun EU:n alainen Mostarin hallinto perustettiin, ei neuvosto eikä komissio toimittanut asianmukaisia välineitä. Hallintoon palkattujen henkilöiden ei ollut helppoa nopeasti löytää ja perustaa asianmukaisia järjestelmiä. Ensimmäinen yritys, joka perustui komission edustustoissa käytettyyn kirjanpitopakettiin, epäonnistui, sillä ohjelmisto ei sopinut EU:n hoitaman Mostarin hallinnon tarpeisiin. Kun vihdoin oli löydetty toinen, sopivampi kirjanpito-ohjelmisto, suuri määrä järjestelmän toimintoja oli ensin tarkistettava ja siihen oli lisättävä toimintoja. Työ saatiin valmiiksi heinäkuussa 1995.

75. Kirjanpito-ohjelmistossa on muutamia puutteita, joista merkittävin on se, että siitä ei saada suoraan budjettiraportteja vaaditussa muodossa. EU:n alainen Mostarin hallinto palkkasi konsultteja vuoden 1995 puolivälissä kehittämään budjettiraportointijärjestelmää, mutta tulokset eivät olleet täysin tyydyttäviä: ehdotettu ratkaisu olisi edellyttänyt epärealistista työmäärää joka kuukausi, sillä budjettiraporttien ja tilien välinen täsmäytys oli työlästä. Lokakuussa 1995 nimitetty budjettipäällikkö on kuitenkin onnistunut saamaan järjestelmän toimimaan.

76. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon sisäisen valvonnan menettelyissä esiintyneet heikkoudet johtivat useisiin epätyydyttäviin käytäntöihin. Vakavimpien joukkoon kuului käteisvarojen käsittely. Tilanne Mostarissa erityisesti EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden ensimmäisenä vuonna oli sellainen, että monet toimet oli maksettava käteisenä. Käteismaksut olivat noin 30 % vuosien 1994 ja 1995 kokonaismaksuista. Päivittäin käsiteltiin siis huomattavia määriä käteistä rahaa. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon menettelyissä oli joitakin heikkouksia, mutta WEU:n poliisiyksikössä tilanne oli suorastaan epätyydyttävä. Poliisin kassanhoitaja kuljetti yksin huomattavia, jopa 500 000 DEM:n suuruisia, määriä kameralaukussa. Kassakirjoja ei täytetty ajallaan eikä tavarantoimittajia aina vaadittu allekirjoittamaan käteisen vastaanottokuittia. Valitettavasti EU:n hoitama Mostarin hallinto ei toimittanut WEU:n poliisille varoja ennakkomaksuperiaatteella. Jos näin olisi ollut, WEU:n poliisin olisi täytynyt tiukentaa menettelyjään. Kun täsmäytettiin ennakkomaksuja, jotka EU:n hoitama Mostarin hallinto oli suorittanut WEU:n poliisille käteisenä vuosina 1994 ja 1995, todettiin, että EU:n hallinto oli ilmeisesti maksanut käteisenä 582 000 DEM (309 000 ecua) enemmän kuin mitä WEU:n poliisi oli kirjannut saaneensa. Kassan laskennassa todettiin, että käteistä oli 19 000 DEM enemmän kuin kassakirjan mukaan. Tilintarkastustuomioistuin ei todennut mitään väärinkäytöksiin viittaavaa, mutta kyseisten erojen löytyminen on ilmeisen epätyydyttävää. Toisen tarkastusmatkan ajankohtana WEU:n poliisi oli toteuttamassa toimenpiteitä varainhoitonsa parantamiseksi yleensä ja erityisesti kassan hoidon osalta. Jos WEU:n poliisin on määrä toimia varainhoidollisesti puoliksi itsenäisenä yksikkönä, EU:n hoitaman Mostarin hallinnon olisi toimitettava sille varoja ainoastaan ennakkomaksuperiaatteella.

77. Jotkin tavaranhankinnassa, markkinoiden testaamisessa ja sopimuspuolten kanssa käydyissä hintaneuvotteluissa osastoilla noudatetuista menettelyistä eivät olleet hyvän tavan mukaisia, ja eri osastot toimivat samojen tavarantoimittajien kanssa eri tavoin. Vaikka tilanne ei ollut paras mahdollinen, tarkastuksen aikana ei todettu merkittäviä tapauksia, joiden seurauksena EU:n alainen Mostarin hallinto olisi menettänyt rahaa.

78. Jälleenrakennusosasto päätti käyttää välittäjää ostaessaan ajoneuvoja ja laitteita vedenjakelualan yrityksille vuoden 1994 lopussa sekä laitevuokraamolle vuoden 1995 puolivälissä. Tämä oli mahdollisesti kannattavin toimintatapa, mutta vuoden 1994 ostoista todellisesti aiheutuneita menoja ei riittävästi valvottu. Koska toimitukset olivat kiireellisiä, tilaukset perustuivat arvioituihin hinta- ja kustannustietoihin, jotka olivat 627 159 DEM. Välittäjän EU:n hoitamalta Mostarin hallinnolta laskuttamat määrät olivat yhteensä 704 475 DEM, mikä merkitsee 12 % korotusta ja samalla hyväksytyn määrän ylittymistä. Jälleenrakennus- ja rahoitusosasto eivät kumpikaan olleet tietoisia asiasta.

79. Maksujen tilastollisen otoksen, joka edustaa lähes 30 % EU:n hoitaman Mostarin hallinnon kokonaismaksuista ajanjaksolla 23. heinäkuuta 1994 - 31. elokuuta 1995, tarkastuksissa saatiin todisteita EU:n hallinnon puutteellisista menettelyistä, joista mainittakoon erityisesti:

(a) tutkituista sopimuksista yksitoista oli epätyydyttäviä eri syistä, esimerkiksi puutteellisesti laadittuja, allekirjoitukset tai allekirjoitusten päiväykset puuttuivat, töiden valmistumispäivä puuttui, jolloin rangaistuslausekkeet muuttuivat tehottomiksi; lisäksi eri osastot käyttivät erilaisia sopimusmalleja;

(b) säännönmukaiset tilausmenettelyt ja esimerkiksi toimitusehtoja koskevat eritysmääräykset puuttuivat; joissakin tilauksissa tekninen erittely oli puutteellinen;

(c) vaikka virallista tarjouskilpailumenettelyä käytettiin, erityisesti tarjousten avaamisessa ja kirjaamisessa oli parantamisen varaa;

(d) maksut voitiin suorittaa Mostarissa sijaitseviin pankkeihin ainoastaan yhdellä allekirjoituksella;

(e) todettiin muutamia tapauksia, joissa käteismaksu - yhdessä tapauksessa 500 000 DEM - annettiin Itä-Mostarin paikallisen viranomaisen edustajalle sopimuksen mukaisen edunsaajan sijaan ilman edunsaajan lupaa;

(f) 70:stä maksusta 25:n osalta rahoitus- ja verotusosastolle esitetyt tositteet olivat puutteellisia: käytettiin esimerkiksi telefaksilla lähetettyjä tai valokopioituja laskuja ilman oikeaksi todistamista ja ilman että olisi varmistuttu siitä, että kopioita ei voitaisi esittää useaan kertaan (22); joissakin tapauksissa tilauksesta tai sen hyväksynnästä ei ollut ollenkaan kopiota;

(g) yleensä saatiin vain vähän todisteita siitä, että vastuussa oleva osasto olisi toimittanut laskujen asianmukaisia tarkastuksia ennen niiden rahoitus- ja verotusosastolle esittämistä; rahoitus- ja verotusosasto kyllä lähetti usein asiakirjoja takaisin osastoille lisätarkastuksia varten ja saadakseen asianmukaisempia tositteita.

Edellä olevissa tapauksissa todetut virheet eivät vaikuttaneet tilien sisältöön.

Valvonta ja seuranta

80. Yleensä sopimuspuolten työn seuranta ja hallinto olivat tyydyttäviä, ja EU:n hoitaman Mostarin hallinnon talous-, liikenne- ja infrastruktuuriosaston sähkönjakeluasioita käsittelevässä yksikössä ne oli erityisen tehokkaasti hoidettu. Hallinto olisi kokonaisuudessaan saanut enemmän hyötyä itselleen, jos se olisi ottanut käyttöönsä muutamia kyseisen yksikön noudattamia yksinkertaisia mutta perusteellisia menettelyjä. Mahdollisesti hankalin hallinnoitava alue oli kunnostusohjelma, joka koski erittäin suurta määrää pienehköjä korjaustöitä vaativia taloja. Ohjelma oli niin laaja, että asianomaisen osaston oli mahdotonta, käytettävissä oleva asiantuntijoiden määrä huomioon ottaen, vierailla jokaisella työmaalla ja varmistaa, että kaikki on tehty vaadittujen edellytysten mukaisesti. Sopimuspuolet esittivät kuitenkin muutamassa tapauksessa maksuvaatimuksia, vaikka vaatimuksiin sisältyi tietoja, joiden mukaan jotkut korjaustöistä eivät täyttäneet vahvistettuja edellytyksiä. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon olisi pitänyt ottaa käyttöönsä lisää henkilöstöä alalla toimivien paikallisten viranomaisten työn valvomiseksi.

Järjestelyt EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden päättymisen varalle

81. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimien päättymisen varalle olisi tehtävä päätöksiä monilla aloilla. Ensinnäkin olisi päätettävä EU:n hallinnon omaisuuden tulevasta käytöstä. Omaisuuden nettoarvoksi arvioidaan yli 3,1 milj. ecua, ja siihen kuuluvat EU:n hallinnon autot ja muut ajoneuvot, kalusteet ja laitteet (tietokoneet mukaan lukien) sekä Itä-Mostarissa sijaitsevan laitevuokraamon tilat ja laitteet. Näin ollen on tärkeää, että tehtävät päätökset ja sovellettavat menettelyt ovat selkeitä.

82. Toiseksi EU:n alainen Mostarin hallinto on perustanut pienyrityksiä varten uudelleen nostettavissa olevia luottoja yhteistyössä Mostarin kaupallisten pankkien kanssa. Lainattavissa olevat varat ovat yhteensä 0,9 milj. ecua. Koska toimikauden päättymisen jälkeisestä tilanteesta ei ole tehty mitään päätöksiä, EU:n hallinnon on täytynyt vaatia pankeilta kyseisten lainojen takaisinmaksua toimikauden päättyessä tai sitä ennen. Koska ajanjakso, jona varat ovat lainattavissa, lyhenee, varat kiinnostavat lainanottajia entistä vähemmän. Olisi toivottavaa, että pankit käyttäisivät näitä varoja ja että Mostarin pienyrityksille myönnettäisiin jatkossakin pieniä lainoja yritystoimintaa varten. On kuitenkin huolehdittava järjestelyistä, joiden avulla voidaan varmistaa, että pankit hoitavat varoja moitteettomasti.

83. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon perusperiaatteena on ollut, että se ei aloita hankkeita, jotka päättyvät hallinnon toimikauden päättymisen jälkeen. Kuitenkin laajoissa hankkeissa, kuten Hasan Brkic -sillan uudelleenrakentamisessa, tämä ei ole mahdollista. Toimikauden päättymisen jälkeen tarvitaan hallinnollista ja teknistä henkilöstöä tarkastamaan rakennustöitä ja tavarantoimittajille suoritettuja maksuja.

84. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon toimien seurantaan tarvittavat resurssit olisi osoitettava hyvissä ajoin ennen toimikauden päättymistä.

LOPPUPÄÄTELMÄT

85. EU:n alainen Mostarin hallinto oli ensimmäinen merkittävä Euroopan unionin YUTP:n alaan kuuluva yhteinen toiminta. Se aloitettiin äärettömän vaikeissa oloissa Bosnian-Hertsegovinan konfliktin aikana. EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle asetetut tavoitteet olivat hyvin kunnianhimoisia, ja hallinto ei itse pystynyt vaikuttamaan keskeisiin osatekijöihin, jotka vaikuttivat tavoitteiden saavuttamisen onnistumiseen.

86. Mostarin kaupungin yhden hallinnon ja yhteisen poliisilaitoksen perustamiseksi, demokraattisten vaalien järjestämiseksi ja liikkumisvapauden turvaamiseksi tehdyssä työssä on edistytty hyvin hitaasti, koska osapuolet ovat haluttomia yhteistyöhön. Kunnostus-, uudelleenrakennus- ja saneeraustöissä on kuitenkin edistytty huomattavasti. Vuoden 1995 loppukesään mennessä, jolloin kaupunkia pommitettiin yhä satunnaisesti, EU:n hoitama Mostarin hallinto oli ainut merkittävien kunnostustöiden toteuttaja kaupungin itäpuolella. Kun pommitukset lakkasivat ja alettiin uskoa, että vakaat olot palautuisivat vähitellen, ihmiset aloittivat myös omatoimiset kunnostustyöt.

87. Kun EU:n hoitama Mostarin hallinto perustettiin, jäsenvaltioiden lähettämän henkilöstön organisaatioon nimittämisessä käytetty menettely oli epätyydyttävä, ja ryhmän hyvä yhteistyökyky on ollut enemmänkin sattumasta johtuvaa kuin käytetyn menettelyn ansiota. Lisäksi kiinnitettiin liian vähän huomiota siihen, että EU:n hoitamalla Mostarin hallinnolla olisi alusta alkaen ollut käytettävissään varainhoitoon tarvittavat menettelyt sekä kirjanpidon ja budjettiraporttien integroitu järjestelmä ja riittävä määrä alan henkilöstöä.

88. EU:n hoitaman Mostarin hallinnon sisäisessä varainhoidossa ja raportoinnissa todetut puutteet johtuvat suureksi osaksi alussa tehdyistä virheistä. Alkuvaiheen olosuhteet Mostarissa - esimerkiksi suuri käteismaksujen tarve - hankaloittivat osaltaan myös tilannetta.

89. On kuitenkin tarpeen asettaa kyseiset varainhoidon puutteet oikeisiin mittasuhteisiinsa. Ensinnäkin EU:n alainen Mostarin hallinto on vähitellen korjannut suurimmat puutteet ja tilanne on huomattavasti kohentunut rahoitus- ja verotusosaston henkilöstövahvistusten myötä lokakuussa 1995. Lisäksi kyseisillä puutteilla ei ole ollut erityisen haitallista vaikutusta EU:n hallinnon tehokkuuteen.

90. Keskustason päätöksenteko- ja hallintorakenne on liian hajanainen ollakseen tehokas. Komissio on ainut rakenteeseen kuuluva osa, jolla on toiminnallista asiantuntemusta ja resursseja. Se on valvonut tietyiltä osin toimintaa, muuta sen valtuudet panna täytäntöön YUTP:n alaan kuuluvaa yhteistä toimintaa ovat kuitenkin paljon vähäisemmät kuin YUTP:n alaan kuulumattomissa asioissa, sillä ne rajoittuvat enimmäkseen talousarvion toteuttamista koskeviin tehtäviin.

SUOSITUKSET

91. YUTP:n alaan kuuluvan yhteisen toiminnan hallinnoimiseksi tarvitaan tehokas pysyvä rakenne, mikä edellyttää toimielinten välistä sopimusta.

92. Lisäksi YUTP:n alalla olisi jo suunnitteluvaiheessa varmistuttava siitä, että alusta alkaen luodaan asianmukaiset varainhoidon ja kirjanpidon menetelmät sekä palkataan riittävä määrä pätevää henkilökuntaa. Pysyvän rakenteen, johon kohdassa 91 viitataan, olisi löydettävä tai kehitettävä perustyövälineet ja menetelmät tulevia toimia varten.

93. Menettelyssä ulkomaisen henkilöstön nimittämiseksi yhteiseen toimintaan olisi varmistuttava siitä, että ehdokkaita on useampia ja että organisaation johtajalla on mahdollisuus osallistua ryhmänsä valintamenettelyyn.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. heinäkuuta 1996 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Presidentti

(1) Neuvoston päätös (94/308/YUTP), tehty 16 päivänä toukokuuta 1994.

(2) Neuvoston päätös (93/603/YUTP), tehty 8 päivänä marraskuuta 1993.

(3) Bosnia-Hertsegovinassa talvella 1993/4 vallinnut tilanne, jossa Bosnian serbijoukot estivät humanitaarisen avun perille saattamisen, tarkoitti sitä, että alun perin ehdotettua yhteistä toimintaa ei ollut mahdollista noudattaa.

(4) Neuvoston päätös (94/790/YUTP), tehty 12 päivänä joulukuuta 1994, vahvistettu myöhemmin 4 päivänä joulukuuta 1995 tehdyllä neuvoston päätöksellä (95/517/YUTP).

(5) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artikla.

(6) Bosnian sähkölaitos.

(7) Alkuperäisen aikomuksen mukaan laitevuokraamo olisi sijainnut sekä länsi- että itäpuolella. Monista syistä, muun muassa siksi, että vaihtoehtoinen laitekapasiteetti oli jo olemassa länsipuolella, vuokraamo päätettiin sijoittaa ainoastaan Itä-Mostariin. Nykyisissä oloissa se palvelee todennäköisesti ainoastaan Itä-Mostaria.

(8) Käyttämättä jääneitä varoja pidettiin Mostarin paikallisten pankkien tileillä.

(9) Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain järjestö.

(10) Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimisto on komission yksikkö, joka on vastuussa humanitaarisesta avusta.

(11) Oletetaan, että jäsenvaltiot joutuvat maksamaan yli kahden vuoden ajan noin 79 700 ecua vuosittain henkeä kohden noin 181 WEU:n poliisivoimiin ja 39 ulkomaiseen siviilihenkilöstöön kuuluvan henkilön varusteista, matkoista ja ylläpidosta.

(12) Kyseinen summa on otettu 14,15 miljoonasta ecusta, jotka on siirretty vuodelta 1993 yhteisestä toiminnasta humanitaarisen avun perille saattamisen tukemiseksi Bosnia-Hertsegovinassa YUTP:n alaan kuuluvan ensimmäisen päätöksen mukaisesti. Jäljelle jääneet 4,15 milj. ecua käytettiin Yhdistyneen kuningaskunnan Overseas Development Organisationin (Ulkomaiden kehitysjärjestön, ODA) Sarajevoon suuntautuvien lentokuljetusten rahoittamiseen.

(13) Neuvoston päätös (95/552/YUTP), tehty 19 päivänä joulukuuta 1995.

(14) Doc. 7622/94, "Huomautuksen I" 3 kohdan b alakohdan i alakohta.

(15) Doc. 8239 YUTP 201 COYUG29.

(16) Erityisesti YUTP:n rahoitusta käsittelevän budjettivaliokunnan 18.10.1994 laatima kertomus (esittelijä: F. Willockx).

(17) Neuvostolla ja Euroopan parlamentilla on herrasmiessopimus, jonka mukaisesti ne eivät puutu toistensa talousarvioihin.

(18) Mukaan lukien WEU:n poliisikiintiö.

(19) EU:n oikeusasiamiehen toimi perustettiin 28 päivänä marraskuuta 1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä. Kuka tahansa EU:n hallinnoimalla alueella asuva voi vedota oikeusasiamieheen mistä tahansa hallinnon päätöksestä, jonka kyseinen henkilö katsoo rikkovan omia oikeuksiaan, edellyttäen, että kaikki muut lakiin perustuvat keinot on jo käytetty.

(20) Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan rahoitusta käsittelevän budjettivaliokunnan 18.10.1994 laatima kertomus. Kertomus Euroopan parlamentin talousarvion valvontakomitean ja budjettikomitean tilapäisen valtuuskunnan matkasta Mostariin 26.-29.3.1995 (esittelijät: E. Müller ja Joan Colom i Naval).

(21) EU:n alainen Mostarin hallinto sai viimeisen vuotta 1994 koskevan maksun 2.3.1995. Jäsenvaltioiden siirroissa oli joitakin virheitä (Belgia maksoi liian vähän ja Irlanti ja Espanja liian paljon).

(22) Tämän vuoksi muutamat maksut suoritettiin kahteen kertaan EU:n hoitamassa Mostarin hallinnossa ja WEU:n poliisiyksikössä. Mikään maksuista ei ollut kuitenkaan määrältään suuri, ja suurin osa niistä huomattiin rahoitus- ja verotusosaston omissa tarkastuksissa ja maksetut summat saatiin takaisin.

LIITE 1

YHTEENVETO EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON TAVOITTEISTA (1)

(a) Kotiseudultaan siirtymään joutuneet henkilöt ja pakolaiset

Mahdollistetaan siirtymään joutuneiden henkilöiden kotiinpaluu pitämällä yhteyttä YK:n pakolaisasiain järjestöön (UNHCR) ja YK:n muihin toimistoihin sekä hallituksesta riippumattomiin järjestöihin.

(b) Oikeusnäkökohdat

Luodaan väliaikainen järjestely kahtia jakautuneen kaupungin molemmin puolin noudatettavien de facto -lakien aikaansaamiseksi sekä laaditaan luonnos uudeksi Mostarin kaupungin järjestyssäännöksi, jonka avulla voitaisiin ratkaista omistusoikeuksiin liittyvät ongelmat.

(c) WEU:n poliisi

Valvotaan Mostarin demilitarisaatiota YK:n rauhanturvajoukkojen kanssa, palautetaan yleinen järjestys ja ylläpidetään sitä paikallisten poliisivoimien kanssa ja perustetaan ja koulutetaan Mostarin yhdistetyt poliisivoimat, jotka jäisivät toimintaan EU:n hoitaman Mostarin hallinnon ja WEU:n poliisivoimien lähdettyä lopullisesti.

(d) Rahoitus ja verotus

Varmistutaan EU:n varojen ennallaan pitämisestä ja valvomisesta sekä niiden tehokkaasta ja taloudellisesta käytöstä. Lisäksi arvioidaan Mostarin kahden hallinnon (länsi ja itä) käytettävissä olevat varat, jotta voidaan arvioida, onko varojen kerääminen ollut tyydyttävää, sekä pyritään vähitellen yhden talousarvion laatimiseen.

(e) Kaupungin hallinto

Luodaan ja pannaan täytäntöön nykyaikainen hallintorakenne Mostarin kaupunkiin.

(f) Talouselämä ja liikenteen infrastruktuurit

Elvytetään paikallista talouselämää ja perustetaan uudelleen sähkönjakeluverkosto ja julkisen liikenteen verkosto sekä rakennetaan uudelleen Carinski Most ja joitakin muita siltoja.

(g) Uudelleenrakentaminen

Aloitetaan talojen perusparannustyöt ja puretaan vaarallisia rakennuksia tarpeen mukaan sekä huolehditaan Mostarin vedenjakelun palautumisesta yhdistämällä itä- ja länsipuolen vedenjakeluyritykset. Lisäksi parannetaan rakennusteollisuuden kapasiteettia toimittamalla materiaaleja, välineitä ja teknistä/hallinnollista tietämystä. Lisäksi autetaan kestävän yhteisen kaupunkisuunnittelujärjestelmän kehittämisessä.

(h) Koulutus ja kulttuuri

Saatetaan koulujen ja päiväkotien uudelleenrakennusohjelma päätökseen, jatketaan historiallisesti ja kulttuurillisesti tärkeiden rakennusten vaalimista, perustetaan uudelleen yksi yhteinen Mostarin yliopisto ja perustetaan yhteinen koulutusjärjestelmä.

(i) Kulttuurielämä, nuoriso ja urheilu

Palautetaan kaupunkiin kansanryhmien moninaisuuteen perustuva elämäntapa, rakennetaan uudelleen nuorisokeskuksia ja edistetään nuorten vaihto-ohjelmia sekä tuetaan urheilukerhoja ja niiden toimintaa.

(j) Sosiaali- ja terveyspalvelut

Perustetaan yhtenäinen terveyspalvelujärjestelmä Mostariin, tehdään laajoja terveydenhuollon uudistuksia liittouman terveyspalvelu-uudistuksen mukaisesti, jatketaan Velmos-sairaalan toimintaa, parannetaan äitien ja lasten terveydenhoitoa ja saatetaan Länsi-Mostarissa sijaitsevan Bijeli Brijeg Mostar -sairaalan kunnostustyöt päätökseen ja aloitetaan toiminta siellä heti kun kaikille pystytään takaamaan esteetön pääsy sairaalaan ja tasavertainen kohtelu.

(k) Lehdistö

Tuetaan yhteistä lehdistöä ja vapaata tiedonkulkua kaupungissa sekä televisio- ja radio-ohjelmia ja lopetetaan tiedotusvälinesota.

(l) Tietoliikenne

Perustetaan yhteinen posti- ja tietoliikenneinfrastruktuuri ja hajautettu tietoliikennejärjestelmä sekä liitetään Mostar kokonaan alueiden väliseen ja kansainväliseen verkkoon.

(m) Humanitaarinen apu

Valvotaan ja koordinoidaan Mostariin toimitettavaa humanitaarista apua UNHCR:n kanssa hallituksesta riippumattomien järjestöjen tukemana.

(n) Liikkumisvapaus

Pyritään saamaan aikaan täydellinen liikkumisvapaus kaikille Mostarin asukkaille.

(1) Sellaisina kuin ne esitetään ensimmäisen kerran yhteisymmärryspöytäkirjassa ja sellaisina kuin EU:n hoitama Mostarin hallinto on niitä kehittänyt strategia-asiakirjassaan.

LIITE 2

EU:N HOITAMAN MOSTARIN HALLINNON ORGANISAATIO

>VIITTAUS KAAVIOON>

Taulukko 1 - EU:n hoitamalle Mostarin hallinnolle myönnetyt määrärahat yhteensä heinäkuusta 1994 heinäkuuhun 1996 ja todellisesti saadut varat

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, perustuu EU:n hoitaman Mostarin hallinnon valmistelemiin tietoihin.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

KOMISSION JA MOSTARIN HALLINNON VASTUUHENKILÖN VASTAUS

1. Euroopan unionin hoitama Mostarin hallinto: johdanto, tavoitteet ja toteuttaminen

Komissiolla ei ole erityistä huomautettavaa johdanto-osasta eikä huomautusten sisältämien (kohta 30) tärkeimpien toteutettujen toimien yhteenvedosta.

Kohta 16: Jää nähtäväksi, johtavatko suunnitellut vaalit yhtenäisen kaupunkihallinnon luomiseen ja saadaanko aikaan tyydyttävä talousarvio. Koska sekä kaupungin itä- että länsiosan on kuuluttava keskushallintoon määritelmän mukaisesti ainakin verohallinnon osalta, on todennäköistä, ettei asiassa tapahdu välitöntä edistystä. Euroopan unionin hoitaman hallinnon osallistuminen talousarvion suunnitteluun on siten epätodennäköistä. (Hallinnon vastuuhenkilö)

Kohta 22: Tilanne parani huomattavasti vuoden loppua kohti. (Hallinnon vastuuhenkilö)

Kohta 28: Haluaisimme korostaa, että myös Cernican nuorisokeskus (Itä-Mostarissa) on saatu valmiiksi ja että useat kulttuurijärjestöt ovat saaneet tukea. Euroopan unionin hoitama hallinto Mostarissa on tärkein tekijä Mostarin kulttuurielämän uudistamisessa. (Hallinnon vastuuhenkilö)

2. Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon talousarvio ja menot

Komissiolla ei ole erityistä huomautettavaa myöskään Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon talousarviosta ja menoista (kohdat 31-39).

3. Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon organisaatio

Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon organisaatiota koskevien huomautusten osalta komissio muistuttaa, että valmisteltaessa Euroopan unionin hallintoa Mostarissa yksityiskohtaisia käytännön sääntöjä ei ollut vielä määritetty. Toisaalta oli toimittava nopeasti, jotta Washingtonin rauhansopimuksessa (18.3.1994) määritellystä aikataulusta ei poikettaisi edistyksen saavuttamiseksi, joten oli välttämätöntä määritellä tilannekohtaiset säännöt (vrt. kohdat 41 ja 42). Hallintomenojen ja toimintaa koskevien menojen määrittely sekä oikea kohdistaminen talousarviossa vaihtelivat hallintoyksiköstä toiseen (neuvosto ja parlamentti), kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa (kohdat 42, 43 ja 44).

Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että yhteisen toiminnan täytäntöönpanoon käytettyjä valmistelumenoja voidaan pitää toimintamenoina. Mutta toimintatalousarvion puuttuessa menojen kohdistaminen yhteisön talousarvioon ei ollut mahdollista (kohta 45).

Kuten tilintarkastustuomioistuin osoittaa (kohdat 46 ja 47), päätöksentekoprosessi on liian monimutkainen kyetäkseen reagoimaan ajoissa toiminnan tarpeisiin.

Kohdat 50 ja 54: Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen epäsuorasti ilmaisemaan mielipiteeseen siitä, että valinta- ja nimittämisprosessit sekä vastuun jakaminen johtoryhmälle näin tärkeässä ja pitkäaikaisessa toiminnassa olisi tarkistettava ja niitä pitäisi parantaa tulevaisuudessa.

4. Päätöksentekomenettelyt

Kohta 56: On asianmukaista, ettei hallinnon tarvitse antaa komissiolle erillistä kertomusta neuvoston päätösten mukaisesti. Kuitenkin, kun neuvosto "vapauttaa" talousarvion kohdan, rahastojen tehokkaasta käyttöönasettamisesta tehdyt komission ja hallinnon väliset sopimukset velvoittavat jälkimmäisen antamaan kertomuksen rahoituksen täytäntöönpanosta.

Kohta 64: Komissio on yrittänyt kaikin keinoin toteuttaa määrärahojen hallinnoinnin Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa sille annetun täytäntöönpanovallan mukaisesti. Se on kuitenkin tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että tässä yhteistoimintatapauksessa sen vastuu on rajoitetumpi kuin ensimmäiseen pilariin kuuluvilla aloilla.

Tästä johtuvat vaikeudet (kohdat 66 ja 67) on voitettu, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa (kohta 68). Vuoden 1995 talousarvion eri kohdat on yhdistetty ja vuoden 1996 talousarvio on hyväksytty yhtenä kohtana, ja komissio on antanut sen hallinnon käyttöön yhtenä kokonaisuutena.

5. Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon varainhoito (kohdat 69-79 ja 89-89)

Kohta 70: Koska Mostariin myönnettyjen määrärahojen hoidon päävastuu on uskottu komission alaisena toimivalle hallinnon vastuuhenkilölle ja koska vastaavaa toimintaa ei ole aiemmin toteutettu, komissiolla ei ollut käytettävissä mitään säännöstöä, jonka olisi voinut siirtää suoraan hallinnon käyttöön. Hallinnon, erityisesti rahoitus- ja verotusosastojen, oli itse luotava säännöstö yksimielisesti komission kanssa. Säännöstö luotiin asteittain paikalliset olosuhteet, saavutettu kokemus ja tilintarkastustuomioistuimen tilien tarkastusten aikana tekemät suositukset huomioon ottaen.

Se, että aikaa kului yli vuosi ja etteivät tulokset edelleenkään ole toivotunlaiset, johtuu suurelta osin siitä, kuten tilintarkastustuomioistuin korostaa, ettei toimiin osallistunut riittävästi henkilökuntaa joustavan hallinnoinnin takaamiseksi ja säännöstön toteuttamiseksi.

Kohdat 71-73: Komissiolla, kuten useimmilla jäsenvaltioillakin, on ollut vaikeuksia löytää päteviä ja nopeasti palkattavissa olevia johtohenkilöitä (neuvoston päätös, annettu toukokuussa 1994; hallinnon aloittaminen 23.7.1994). Osastopäällikkö, joka on komission virkamies, pystyttiin nimittämään 1.9.1994, ja apulaispäällikkö (brittiläinen virkamies) palkattiin 1.10.1994 alkaen. Ruotsi pystyi tarjoamaan heinäkuussa 1995 haetun talousjohtajan 1.10.1995, mutta rahoitustarkastajan/arvioijan paikkaa, joka on tarkoitettu jollekin toiselle jäsenvaltiolle, ei ole pystytty täyttämään (kohta 73).

Toimista päätettiin ja niistä neuvoteltiin paikallisten osapuolten kanssa. Ne käynnistettiin heikoissa olosuhteissa, mikä aiheutti tuomioistuimen arvovallan puutteen. Aiempien menettelyjen puuttuessa oli luonnollista, että osastot sovelsivat parhaassa tapauksessa tuntemiansa sääntöjä. Rahoitusosastolla ei ollut riittävästi varoja yhteisten sääntöjen asteittaiseen toteuttamiseen ja niiden noudattamisen takaamiseen.

Muiden osastojen heikko sisäinen varainhoitokapasiteetti selittyy suurelta osin sillä, että varainhoito oli annettava paikallisille toimijoille, joilla ei ollut asiasta kokemusta ja joita ohjasivat työnohjaukseen tottumattomat johtajat.

Euroopan unionin hoitama hallinto ei kyennyt palkkaamaan arviointivirkailijaa ensin päätettyjen ohjeiden mukaisesti. Neuvoston sihteeristö lähetti "tilannetta tarkastelemaan poliittisen arviointivirkailijan, jolla oli erilainen työtausta". Näin myöhäisessä vaiheessa "rahoituksen" arviointivirkailija ei voisi oleellisesti vaikuttaa asiaan. (Hallinnon vastuuhenkilö)

Kohta 74: Pitää paikkansa, etteivät neuvosto tai komissio ole voineet antaa Euroopan unionin hoitamalle hallinnolle Mostarissa asianmukaisia työkaluja varainhoitoon ja kirjanpitoon. Tämä johtuu siitä, että toiminnalla ei ollut vertailukelpoista esikuvaa. Komission avustama puheenjohtajisto joutui toteuttamaan kokonaisen kunnallishallinnon ensimmäistä kertaa. Lisäksi yksityiskohtaiset säännöt oli määriteltävä ja toteutettava erittäin lyhyessä ajassa. Myöskään toimissa kohdatut vaikeudet, joista tilintarkastustuomioistuin on huomauttanut, eivät olleet ennakoitavissa (kuten varsinaisten EU:n osapuolten ja WEU:n poliisiyksikön väliset suhteet, vrt. jäljempänä oleva kohta 7).

Kohdat 76-79: Hallinto on korjannut niiltä osin kuin on ollut mahdollista tilintarkastustuomioistuimen osoittamat epätyydyttävät käytännöt ja tietyt epäjohdonmukaisuudet.

Kohta 76: Kirjanpitoon erikoistuneen poliisiviranomaisen saapuminen äskettäin on parantanut tilannetta huomattavasti sekä tilintarkastustuomioistuimen lokakuussa 1995 tehdyn vierailun jälkeen perustetun ennakkomaksujärjestelmän käsittelyn että uusien järjestelmien avustamisen ja menettelyjen tiukentamisen osalta.

Jatkuvista ponnisteluista huolimatta emme ole kyenneet selvittämään oman kirjanpitomme ja WEU:n poliisiyksikön kirjanpidon välistä 582 000 DEM:n suuruista eroa. Epäilemme kuitenkin, että suurin osa siitä liittyy vuonna 1994 tehtyihin ajoneuvo-ostoihin. Euroopan unionin hoitaman hallinnon ja WEU:n poliisiyksikön perustamista koskettaneet alkuvaiheen ongelmat johtivat välttämättä erityismenettelyihin.

WEU:n poliisiyksikön vuoden 1994 kirjanpito oli alkeellista, eikä käytettävissä ollut tietokonejärjestelmää. Lisäksi ongelmaa pahentaa se, että poliisiosasto vaihtuu kuuden kuukauden välein ilman siirtymäaikaa eivätkä lähtevät poliisit jätä tietoja tuleville poliiseille, sekä se, että vain harvoilla rahoitusosaston poliiseilla oli aikaisempaa kokemusta rahoitusalalta.

On kuitenkin epätodennäköistä, että onnistumme kirjanpitoeron selvittämisessä, joten aiomme kirjata sen tappioksi. (Hallinnon vastuuhenkilö)

Kohta 78: Euroopan unionin hoitama hallinto Mostarissa on aloittanut laitevuokraamon tilien tarkemman valvonnan, jonka hoitaa ensisijaisesti jälleenrakennusosasto.

Kohta 79 a): Sopimusten yleisehtoja on parannettu. Apulaisneuvonantaja/oikeusneuvonantaja tutkii sopimusluonnokset entistä huolellisemmin.

Kohta 79 b): Euroopan unionin hoitama hallinto Mostarissa on julkaissut vakiotilauslomakkeen "ostotilaukset" ja jatkaa työtään erityissääntöjen parantamiseksi.

Kohta 79 c): Valvontakomitean vastuualuetta on laajennettu kattamaan kaikki sopimuksiin liittyvät asiat ja hankintapäätökset. Menettelyä on parannettu ja luonnosteltu uudelleen, mikä johtaa tiukempaan valvontaan.

Kohta 79 d): Lokakuussa 1995 tilintarkastajien kyselyn jälkeen siirryttiin välittömästi kahden allekirjoituksen järjestelmään. (Hallinnon vastuuhenkilö)

6. Järjestelyt Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden päättymisen varalle (kohdat 81-84)

Komissio on tietoinen omaisuudesta ja lainoista syntyvistä ongelmista Euroopan unionin hoitaman Mostarin hallinnon toimikauden päättyessä joko 22. heinäkuuta tai 31. joulukuuta 1996.

Kohta 81: Vielä tähän mennessä ei ole tehty päätöksiä ja aika kuluu. Euroopan unionin hoitaman hallinnon Mostarissa ja komission on pidettävä omaisuuden ja varojen järjestelyyn liittyvää kysymystä ensisijaisena. (Hallinnon vastuuhenkilö)

Kohta 82: Myös SEP:n varojen tulevaisuuteen liittyvät päätökset ovat välttämättömiä ja kiireellisiä. (Hallinnon vastuuhenkilö)

7. Loppupäätelmät (kohdat 85-90)

Kohta 87: Komissio ei ole eri mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa, mutta huomauttaa, että tehokkaampien menettelyjen toteuttaminen henkilökunnan valinnassa ja varainhoidossa olisi vaatinut enemmän aikaa kuin oli käytettävissä poliittiset vaatimukset huomioon ottaen. Lisäksi voidaan epäillä, että koska aikaisempaa käytännön kokemusta ei ollut, asianmukaisempia menettelyjä olisi voinut löytää keskitetyllä päätöksenteolla ja hallinnoimisella, jonka velvoitteita tilintarkastustuomioistuin korostaa (kohta 90).

8. Suositukset

Kohta 91: Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että yhteisten toimien seuraamiseksi koko toiminta-ajalla tarvitaan pysyvä toimintarakenne.

Kohdat 92 ja 93: Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa.