ERITYISKERTOMUS nro 7/98 Etelä-Afrikkaa koskevasta Euroopan yhteisön kehitysapuohjelmasta (1986-1996) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 241/03)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

>KAAVION ALKU>

Tiivistelmä

Euroopan yhteisö käytti vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana 830,2 miljoonaa ecua Etelä-Afrikkaa koskevaan avustusohjelmaansa. Ohjelman avulla rahoitettiin aluksi - etenkin vuosien 1986 ja 1991 välisenä aikana - rotuerottelun uhrien tukemiseen tarkoitettuja hankkeita, vaikka Etelä-Afrikan viranomaiset vastustivat niitä aktiivisesti. Ohjelman avulla vaikutettiin kuitenkin myönteisesti rauhan ja demokratian kehittymiseen. Etelä-Afrikan poliittisen tilanteen kehittymisen myötä ohjelman avulla jatkettiin demokratian ja ihmisoikeuksien tukemista ja siihen otettiin lisäksi mukaan yhteiskunnallisen ja taloudellisen kehityksen edistäminen. Vuonna 1994 muodostettiin demokraattinen hallitus, avattiin komission edustusto Pretoriassa ja allekirjoitettiin Etelä-Afrikan tasavallan ja Euroopan yhteisön välinen yhteistyösopimus. Samana vuonna aloitettiin jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma (EPRD) (1994-1999).

Tässä kertomuksessa perehdytään ohjelman täytäntöönpanoon ja hallinnointiin komissiossa ja muissa mukana olleissa organisaatioissa. Kertomuksessa keskitytään erityisesti vuosien 1993 ja 1997 väliseen ajanjaksoon.

Monet tämän kertomuksen keskeisistä havainnoista liittyvät puutteisiin, joita tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esille muissa, hiljattain julkaistuissa kehitysyhteistyöohjelmia koskevissa kertomuksissaan. Kyse on näin ollen yleisistä puutteista, ja komission olisi aloitettava välittömästi toimet niiden korjaamiseksi.

Etelä-Afrikassa, kuten muuallakin, on ohjelman täytäntöönpanoa haitannut se, että päätöksenteko ja hallinnointi tapahtuvat liian monella eri tasolla, ja liian monien asioiden lopullinen hyväksyminen on suoritettava komission päätoimipaikassa Brysselissä. Tämä seikka oli yhtenä pääsyynä hankkeiden täytäntöönpanoon ja valvontaan liittyneisiin viivästyksiin ja puutteisiin. Etenkin Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan välisen yhteistyön ensimmäisten vaiheiden osalta voitiin havaita, että hankkeet oli usein suunniteltu puutteellisesti, aikataulut olivat liian tiiviitä ja jotkin sopimusten ja rahoitussopimusten ehdot olivat epäasianmukaisia. Komission suorittama kassavarojen hoito oli puutteellista. Raportointimenettelyt eivät olleet riittäviä ja komission toteuttama valvonta heikkoa. Vuonna 1996 suoritettua Euroopan yhteisön erityisohjelman kokonaisarviointia lukuun ottamatta kansalaisjärjestöjen kautta rahoitettujen toimien tehokkuutta ei valvottu tarpeeksi.

Komissio aliarvioi sopimuskumppanina olevan Etelä-Afrikan hallintoelinjärjestelmän lujittamisen merkitystä ohjelman täytäntöönpanon tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämisessä. Kun komissio aloitti ohjelman uuden hallituksen kanssa vuonna 1994, sillä ei muiden rahoittajien tavoin ollut totuudenmukaista kuvaa siitä, kuinka suuren määrän varoja Etelä-Afrikan hallinto kykenee hyödyntämään lyhyellä aikavälillä. Varat olisi alun perin kannattanut keskittää harvemmille aloille.

Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpano on viivästynyt, ja maksusuoritukset ovat olleet suunniteltua pienempiä. Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana toteutettu opintotukiohjelma, joka oli yksi yhteisön keskeisistä toimista, ei ollut puutteellisen hallinnoinnin ja valvonnan vuoksi niin tehokas kuin se olisi voinut olla. Komissio ei ole varsinaisesti päättänyt yli 750:tä, loppuun suoritettuun tai pysähdyksissä olevaan hankkeeseen liittyvää sopimusta, joista vanhimmat ovat vuodelta 1986.

Komissio ei koko aikana osoittanut ohjelman hallinnointiin tarpeeksi resursseja, eikä niiden käyttöä organisoitu riittävän hyvin. Asianmukaiset hallinnon tietojärjestelmät puuttuivat eikä menettelyjä määritetty selkeästi.

Komission pitäisi ottaa käyttöön entistä hajautetumpi hallinnointitapa, jonka yhteydessä päätöksenteko tapahtuu siihen parhaiten soveltuvalla järjestelmän tasolla ja komission rajallisia resursseja yhteisön varojen hallinnointiin ja valvontaan käytetään parhaalla mahdollisella tavalla. Toiminnallista ja taloudellista vastuuta olisi hajautettava Brysselin keskusyksiköiltä kentälle, ja hallintoresurssit olisi suunnattava uudelleen vastuun hajauttamisen mukaisesti. Komission olisi yksinkertaistettava menettelyjä ja lyhennettävä toimintaan liittyviä viiveitä.

Komission olisi suhtauduttava aiempaa realistisemmin sen omien yksiköiden rajoitteisiin, jotka vaikuttavat ohjelmien täytäntöönpanoon, sekä sen eteläafrikkalaisten yhteistyökumppaneiden kykyyn hyödyntää varoja. Sen pitäisi kiinnittää aiempaa enemmän huomiota yhteistyökumppanina olevan Etelä-Afrikan mahdollisuuksiin hallinnoida varoja niin valtion tasolla kuin valtioista riippumattomien organisaatioiden tasolla.

Rahoittajien välistä koordinointia olisi lujitettava - etenkin jäsenvaltioiden kanssa sekä niiden välillä. Komission ja jäsenvaltioiden olisi varmistettava tulevien kauppa- ja yhteistyösopimusten yhteydessä se, että Euroopan unionin kauppapolitiikka tukee kehitysyhteistyötä koskevia toimintasuunnitelmia.>KAAVION LOOPU>

JOHDANTO

Etelä-Afrikkaa koskevan Euroopan yhteisön kehitysapuohjelman tausta

1. Euroopan yhteisön (EY) alueen ulkoministerit vastasivat Etelä-Afrikassa kiihtyneeseen poliittiseen sortoon hyväksymällä syyskuussa 1985 kaksitahoisen, rajoittavia ja myönteisiä toimenpiteitä sisältävän toimintatavan rauhanomaisen demokratiaan siirtymisen edistämiseksi (1). Rajoittaviin toimiin kuului kauppasaarto sekä taloudellisia ja poliittisia pakotteita. Vuonna 1986 käyttöön otettuihin myönteisiin toimenpiteisiin kuului puolestaan Euroopan yhteisön yleisestä talousarviosta rahoitettava tuki rotuerottelun uhreille ja heikossa asemassa oleville ryhmille (2).

2. Vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana sidottiin useiden eri alojen hankkeisiin Euroopan yhteisön avustusohjelman puitteissa yhteensä 830,2 miljoonaa ecua. Ohjelma eteni vaiheittain; huomioon otettiin poliittiset muutokset sekä uudet tavoitteet ja täytäntöönpanoa varten käyttöön otetut järjestelyt. Ohjelma käsittää kolme ajanjaksoa: vuosien 1986 ja 1990 välisen ajan (erityisohjelma rotuerottelun uhrien tukemiseksi), jakson vuodesta 1991 marraskuuhun 1994 (Etelä-Afrikkaa koskeva erityisohjelma) ja ajanjakson marraskuusta 1994 vuoteen 1999 (Etelä-Afrikan jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma). Eri vaiheita ei voida erottaa selkeästi toisistaan: ohjelman täytäntöönpano saattoi jatkua seuraavan jakson aikana ja hankkeita yhdistettiin peräkkäisiin ohjelmiin. Kaaviossa 1 esitetään aikajärjestyksessä poliittiset tapahtumat, Euroopan yhteisön niiden perusteella aloittamat toimet sekä käyttöön otetut oikeudelliset ja toiminnalliset järjestelyt. Kaaviossa 2 on yksityiskohtaisempia tietoja kustakin vaiheesta.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

KAAVIO 2

>KAAVION ALKU>

Etelä-Afrikkaa koskeva Euroopan yhteisön kehitysapuohjelma

I vaihe I - 1986-1990

Rotuerottelun uhrien tukemista koskeva erityisohjelma

Tavoite:rauhanomaisen, vakaan, demokraattisen ja rotuerottelusta vapaan kehityksen edistäminen Etelä-Afrikassa tukemalla poliittisen sorron uhreja.Keskeiset alat:- humanitaariset ja yhteiskunnalliset aloitteet

- koulutus ja opetus

- oikeudellinen apu.Täytäntöönpanevat organisaatiot:- eurooppalaiset kansalaisjärjestöt

- eteläafrikkalaiset tuen välittäjät: SACC, SACBC, KT ja ICFTUToiminnan organisointi:komissio ei osallistunut hankkeiden määrittelyyn, arviointiin, seurantaan tai täytäntöönpanoon.

Oikeudellinen vastuu eurooppalaisilla kansalaisjärjestöillä.Sidotut määrärahat:108,6 milj. ecuaII vaihe - 1991-marraskuu 1994

Etelä-Afrikkaa koskeva erityisohjelma

Tavoite:demokratian ja hyvinvoinnin edistäminen Etelä-Afrikassa yhdistämällä kehitystavoitteita ja tukemalla heikossa asemassa olevia ryhmiä.Keskeiset alat:- korkeamman asteen koulutus ja aikuiskoulutus

- ammatillinen koulutus

- perusterveydenhuolto

- yhteisön ja maaseudun kehittäminen

- ihmisoikeudet ja demokratia.Täytäntöönpanevat organisaatiot:- eteläafrikkalaiset tuen välittäjät: SACC, SACBC, KT ja ICFTU

- Eurooppalaiset kansalaisjärjestöt eivät olleet mukana toiminnassa.Toiminnan organisointi:komissio osallistui ohjelman koordinoinnista vastanneen toimiston välityksellä hankkeiden määrittämiseen, arviointiin ja seurantaan.Sidotut määrärahat:230,7 milj. ecuaIII vaihe - marraskuu 1994-1999

Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma

Tavoite:demokratian ja hyvinvoinnin edistäminen Etelä-Afrikassa tukemalla Etelä-Afrikan hallituksen vuosien 1994-1999 välistä ajanjaksoa koskevan jälleenrakentamis- ja kehittämisohjelman puitteissa harjoittamaa politiikkaa ja toteuttamia uudistuksia.Keskeiset alat:- opetus ja koulutus

- terveys

- maaseudun ja kaupunkien kehittäminen

- taloudellinen yhteistyö, kaupan ja investointien edistäminen, pk-yritysten ja pienyritysten tukeminen

- hyvän hallinnointitavan ja demokratiakehityksen tukeminen.Täytäntöönpanevat organisaatiot:- valtionhallinnon yksiköt keskus-, maakunta- ja paikallistasolla

- kansallinen siirtymävaiheen kehitysrahasto (TNDT) ja paikalliset kansalaisjärjestöt.Toiminnan organisointi:komissio osallistuu suoraan hankkeiden hallinnointiin ja seurantaan Pretoriassa olevan edustustonsa välityksellä.Sidotut määrärahat:479,5 milj. ecua (31.12.1997)Lähde: tilintarkastustuomioistuin ja "Evaluation of the European SPSA" (SPM, 1996), komission tilit 1986-1996.>KAAVION LOOPU>

3. Ensimmäinen vaihe kattoi vuosien 1986 ja 1990 välisen ajanjakson. Yhteensä 108,6 miljoonaa ecua sidottiin yli 400:aan humanitaarista ja oikeudellista apua sekä koulutusta koskevaan hankkeeseen. Suurinta osaa kyseisistä hankkeista hoiti kolme paikallista järjestöä, joita kutsuttiin välittäjiksi (3): Kagiso Trust (Etelä-Afrikan kirkkojen ja ammattiliittojen muodostama kirkkokuntien välinen elin), Etelä-Afrikan katolinen piispainkokous (SACBC), Etelä-Afrikan kirkkojen neuvosto (SACC) sekä vähäisessä määrin Euroopasta lähtöisin oleva Vapaiden ammattiyhdistysten kansainvälinen liitto (ICFTU).

4. Ensimmäisen vaiheen aikana komission ja tuen välittäjätahojen välillä ei ollut suoraa yhteyttä: komission lukuun sopimuksia tekivät eurooppalaiset kansalaisjärjestöt, jotka vastasivat varojen siirtämisestä Etelä-Afrikkaan tuen välittäjille ja laativat rahoitus- ja toimintakertomuksia. Etelä-Afrikan hallitus vastusti ohjelman toteuttamista aktiivisesti, ja edunsaajat olivat usein hallituksen vastustajia, jotka saattoivat joutua ahdistelun, kansalaisoikeuksien rajoittamisen tai vangitsemisen kohteeksi. Komissio mukautti tavanomaiset varainhoidon valvontaa ja raportointia koskevat vaatimuksensa vallitseviin tosiasioihin ja käsitteli hankkeita erittäin luottamuksellisesti.

5. Vuonna 1990 Etelä-Afrikan poliittinen tilanne kehittyi myönteisesti, ja kauppasaarto sekä taloudellisia ja poliittisia pakotteita poistettiin asteittain. Vuonna 1991 Euroopan yhteisön avustusohjelman toinen vaihe alkoi ja ohjelmaa suunnattiin uudelleen siten, että kehitystavoitteet otettiin huomioon ja ohjelmaan otettiin mukaan uusia aloja. Eurooppalaiset kansalaisjärjestöt eivät olleet enää mukana, ja komissio alkoi tehdä sopimuksia suoraan tuen kanavoinnista Etelä-Afrikassa vastaavien tahojen kanssa. Poliittinen tilanne ei ollut vielä sellainen, että Pretoriaan olisi voitu perustaa Euroopan yhteisön edustusto. Komissio avasi kuitenkin helmikuussa 1991 ohjelman koordinoinnista vastaavan toimiston (Programme Coordination Office, PCO), jossa työskenteli Euroopan yhteistyöjärjestön (EYJ) kanssa sopimuksen tehneitä asiantuntijoita; heidän tehtävänään oli sopimuskumppaneiden tukeminen ja hankkeiden seuranta.

6. Etelä-Afrikan tukemista koskevan Euroopan yhteisön ohjelman kolmas vaihe alkoi marraskuussa 1994 demokraattisten vaalien, kansallisen yhtenäisyyden hallituksen muodostamisen sekä Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan tasavallan välisen yhteistyösopimuksen tekemisen jälkeen (4). Tämän jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmaksi (European Programme for Reconstruction and Development, EPRD) nimetyn vaiheen tavoitteena on vaikuttaa tasapainoiseen ja kestävään kehitykseen Etelä-Afrikassa ja lujittaa demokraattista yhteiskuntaa. Etelä-Afrikan hallitus on nyt Euroopan yhteisön keskustelukumppani kehityksen alalla noudatettavaa politiikkaa koskevassa keskustelussa. Hankkeiden täytäntöönpano on annettu ensisijaisesti valtionhallinnon keskus-, alue- ja paikallistason yksiköiden tehtäväksi. Lisäksi paikalliset kansalaisjärjestöt saavat rahoitusta perinteisten tuen välittäjien sijasta suoraan alakohtaisista ohjelmista ja siirtymäkauden kansallinen kehitysrahasto (Transitional National Development Trust, TNDT) (5) on perustettu ohjaamaan varoja pieniä hankkeita varten paikallisille kansalaisjärjestöille.

7. Joulukuussa 1993 allekirjoitettiin sopimus Euroopan yhteisön edustuston perustamisesta Etelä-Afrikkaan. Edustuston toimipaikka avattiin Pretoriassa toukokuussa 1994 ja ohjelman koordinoinnista vastannut toimisto suljettiin joulukuussa 1994. Marraskuussa 1996 neuvosto antoi asetuksen kehitysyhteistyöstä Etelä-Afrikan kanssa (6); asetuksessa määritettiin jälleenrakennus- ja kehittämistoiminnan oikeudellinen perusta ja toimintaa varten merkittiin talousarvioon 500 miljoonaa ecua vuosien 1996 ja 1999 väliseksi ajaksi. Etelä-Afrikan hallitus ja komissio allekirjoittivat alustavan kansallisen ohjelman toukokuussa 1997.

8. Marraskuusta 1994 lähtien Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan väliset suhteet ovat kehittyneet myös muilla politiikan, kaupan ja talouden aloilla. Kesäkuussa 1995 aloitettiin neuvottelut kahdenvälisestä kauppasopimuksesta vapaakauppa-alueen perustamiseksi. Kauppasopimus on erittäin tärkeä Etelä-Afrikan talouden kehittämisen kannalta. Eteneminen on ollut hidasta, ja neuvottelut olivat käynnissä vielä tämän kertomuksen hyväksymisajankohtana. Huhtikuussa 1997 Etelä-Afrikka liittyi Euroopan yhteisön ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) (7) maiden välillä tehtyyn Lomén yleissopimukseen.

Tilintarkastustuomioistuimen periaatteet Euroopan yhteisön Etelä-Afrikkaa koskevan avustusohjelman tarkastuksessa

9. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuonna 1991 ohjelman siihenastisen hallinnoinnin komissiossa ja havaitsi - otettuaan huomioon komission ja sen yhteistyökumppaneiden rajoitteet hallinnoinnin ja valvonnan osalta - joitakin puutteita: asiakirjat olivat epätarkkoja, ohjelmien edistymisestä ei raportoitu, eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen merkitys hankkeen täytäntöönpanossa oli vähäinen ja varainhoidossa havaittiin puutteita (hankkeisiin myönnettiin liikaa rahoitusta, maksattamatta olevat määrät olivat suuria eikä käyttämättä jääneitä määriä peritty takaisin).

10. Vuosina 1993 ja 1994 tilintarkastustuomioistuin suoritti Etelä-Afrikan avustusohjelman tilinpidon tarkastuksen. Tilintarkastustuomioistuin osoitti komissiolle, että varainhoito oli puutteellista: komissiolla ei ollut päivitettyjä tietoja tuen välittäjien pankkitileillä olevista varoista, kyseisillä tileillä pidettiin tarpeettoman suuria rahamääriä ja kertyneiden korkojen käsittelystä ei ollut sovittu. Lisäksi havaittiin yli 750 sellaista, vanhimmillaan vuodelta 1986 peräisin olevaa hanketta, joita ei ollut päätetty, ja joissakin tapauksissa lopullinen maksu oli edelleen maksamatta. Vaikutti siltä, että komission yksiköillä ei ollut valmiuksia tämän asian käsittelyyn.

11. Edellä mainittujen tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot ilmoitettiin komissiolle, mutta niitä ei julkaistu tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa. Tilintarkastustuomioistuin aloitti vuonna 1996 kattavan, Etelä-Afrikkaa koskevan ohjelman tarkastuksen seuratakseen tehtyihin havaintoihin liittyvää kehitystä ja komission niiden perusteella aloittamia toimia.

12. Etelä-Afrikkaan tehtiin vuonna 1997 tarkastusmatka, johon sisältyi kokouksia ja asiakirjojen tarkastamista Euroopan yhteisön edustustossa, valtionhallinnon yksiköissä, tuen kanavoinnista vastaavissa järjestöissä, kansalaisjärjestöissä sekä muissa organisaatioissa. Otannan perusteella valitut hankkeet tarkastettiin paikalla, lopullisia edunsaajia haastateltiin ja konkreettisiin tuloksiin perehdyttiin.

13. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen liittyivät seuraavat osa-alueet:

a) Menettelyt ja järjestelmät, joita komissio ja tuen välittäjät käyttivät sellaisten vuosien 1993 ja 1994 välisenä aikana hyväksyttyjen hankkeiden hallinnoinnissa, joiden täytäntöönpano oli kesken vielä vuonna 1997 (kohdat 20-52). Huomiota kiinnitettiin erityisesti Kagiso Trustin täytäntöönpanemaan opintotukiohjelmaan (Bursary Programme), joka oli laajin Euroopan yhteisön Etelä-Afrikassa toteuttama toimi (liite).

b) Menettelyt ja järjestelmät, joita komissio, Etelä-Afrikan valtionhallinnon yksiköt, kansalaisjärjestöt ja muut organisaatiot ovat käyttäneet jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmasta rahoitettujen hankkeiden yhteydessä (kohdat 53-85).

c) Komission yksiköiden organisointi (kohdat 86-92) sekä se, kuinka Euroopan yhteisön ja jäsenvaltioiden välinen koordinointi toimii Etelä-Afrikassa kehitystä koskevan yhteistyön osalta (kohdat 93-97).

14. Seuraavilla sivuilla tuodaan esille joitakin Euroopan yhteisön avustusohjelman varainhoitoon ja valvontaan liittyviä puutteita. Yleisenä johtopäätöksenä olisi kuitenkin tuotava esille, että ohjelman toteuttamisen aikana vallinneista vaikeista olosuhteista huolimatta Euroopan yhteisö pystyi kahden ensimmäisen vaiheen aikana tukemaan hankkeita, jotka liittyivät Etelä-Afrikan demokratiakehitykseen ja helpottivat rotuerottelun uhrien ja heikossa asemassa olevien ryhmien oloja (8). Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman myötä Etelä-Afrikan kanssa tehtävässä kehitysyhteistyössä on alkamassa uusi ajanjakso, mikä merkitsee sitä, että sekä komission että eteläafrikkalaisten yhteistyökumppaneiden on noudatettava kustannusvaikuttavuuden, varainhoidon valvonnan ja tilivelvollisuuden perusperiaatteita.

TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN

15. Etelä-Afrikalle vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana talousarviosta maksetun tuen kokonaismäärä on esitetty kaaviossa 3. Vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana sidottujen 818,9 miljoonan ecun kokonaismäärästä maksettiin ainoastaan 456,0 miljoonaa ecua (56 prosenttia). Vuoden 1997 lopussa maksattamatta olevien, lähinnä jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmaan liittyviä hankkeita koskevien maksusitoumusten kokonaismäärä oli 352,6 miljoonaa ecua (9).

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

16. Maksattamatta olevien maksusitoumusten määrä lisääntyi voimakkaasti kolmen viimeisen vuoden aikana. Nousu on yhteydessä tiettyihin toisiinsa liittyviin tekijöihin, joihin perehdytään lähemmin jäljempänä tässä kertomuksessa. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman myötä tapahtunut käytettävissä olevien maksusitoumusmäärärahojen kasvu on ylittänyt komission ja Etelä-Afrikan viranomaisten mahdollisuudet käyttää varoja. Maksujen absoluuttinen määrä laski vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana huomattavasti käytettävissä olevien maksumäärärahojen jatkuvasta lisääntymisestä huolimatta. Maksumäärärahojen käyttöaste oli erittäin alhainen vuosina 1995 ja 1996, mikä kuvastaa jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanoon liittyneitä vaikeuksia. Talousarvioon merkittyjen maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen määrä osoittaa, että komissio ei ennakoinut näitä ongelmia.

17. Kaaviosta 4 käy ilmi Euroopan yhteisön vuosien 1993 ja 1996 välisenä aikana tuen välittäjille myöntämien maksusitoumusten ja maksumäärärahojen kehittyminen; kaaviossa näkyy voimakas lasku vuoden 1995 kohdalla. Kaaviossa 5 esitetään maksumäärärahojen jakautuminen tukea välittävien tahojen mukaan; Kagiso Trust oli EY:n rahoituksen merkittävin edunsaaja (82 prosenttia maksumäärärahoista), ja seuraavaksi eniten tukea sai Etelä-Afrikan katolinen piispainkokous (SACBC) (14 prosenttia). Kaaviossa 6 esitetään hankkeiden jakautuminen aloittain; merkittävimmät kohteet - niiden osuus maksusitoumuksista oli 77 prosenttia - olivat korkeamman asteen koulutukseen, yhteiskunnan kehittämistä sekä opetusta ja ammatillista koulutusta koskeviin ohjelmiin liittyvät tuet.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

18. Kaaviossa 7 kuvataan uuteen ohjelmaan (jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmaan) liittyvien maksusitoumusten ja maksujen vaihtelua vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana. Kaaviosta käy ilmi, että käyttämättä jääneiden maksusitoumusten kasvu vuodesta 1994 alkaen johtuu lähes yksinomaan valtion hankkeiden tilanteesta. Kyseisen ajanjakson kuluessa rahoitetuista 16:sta valtion hankkeesta ainoastaan viisi oli käynnistetty vuoden 1997 alkuun mennessä. Kaavio 8 osoittaa, että Etelä-Afrikan kanssa tehtävän kehitysyhteistyön normalisoitumisen myötä kansalaisjärjestöjen hankkeiden rahoittaminen on vähentynyt 38 prosentista 11 prosenttiin vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana. On kuitenkin huomattava, että suoraan valtion kanssa rahoitettujen hankkeiden täytäntöönpano on annettu osittain kansalaisjärjestöjen tehtäväksi. Toukokuussa 1997 allekirjoitetussa alustavassa kansallisessa ohjelmassa (10) hajautettuun yhteistyöhön varatun määrän osuus on 25 prosenttia jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman vuotuisesta rahoitusosuudesta.

19. Vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana rahoitettujen jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmien alakohtainen jakaantuminen on esitetty kaaviossa 9. Merkittävimpiä ovat hyvää hallintotapaa ja demokratiakehitystä sekä opetusta ja koulutusta koskeviin aloihin liittyvät hankkeet.

>TAULUKON PAIKKA>

HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO TUEN VÄLITTÄJIEN AVULLA

Johdanto

20. Euroopan yhteisön avustusohjelman kahden ensimmäisen vaiheen aikana käytössä ollut tuen kanavointi välittäjätahojen kautta on korvattu uusilla järjestelyillä jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman aikana. Vuonna 1997 täytäntöön pantavina oli kuitenkin vielä joitakin vuosina 1994 ja 1995 aloitettuja hankkeita. Seuraavassa esitetään tuen kanavointijärjestelmää koskevat keskeiset havainnot, joiden avulla pyritään tuomaan esille sellaiset kyseisen järjestelmän heikkoudet, joita pitäisi pyrkiä välttämään tulevissa yhteisön ohjelmissa, toteutettiinpa ne Etelä-Afrikassa tai jossakin muualla.

21. Seuraavana esitettävät havainnot liittyvät lähinnä menettelytapoihin, järjestelmiin ja hallintojärjestelyihin. On myös syytä arvioida tuen kanavointijärjestelmän avulla toteutetun ohjelman tuloksia ja vaikutusta. Arvioinnin perustaksi on kuitenkin saatavissa vain hyvin vähän tarkkaa tietoa, koska arviointeja on aiemmin suoritettu vain vähän. Yhtä asiantuntijoiden vuonna 1995 komissiolle tekemää, vuosien 1986 ja 1994 välistä ajanjaksoa koskevaa kokonaisarviointia (11) lukuun ottamatta yli 700 hankkeesta on tarkistettu ainoastaan neljä hanketta - opintotukiohjelma (12) mukaan lukien. Yhtään alakohtaista arviointia ei ole suoritettu.

22. Asiantuntijat, jotka suorittivat kokonaisarvioinnin vuonna 1995, toivat raportissaan esille, että vuoteen 1995 mennessä toteutettu erityisohjelma oli yleisesti ottaen onnistunut; se vastasi kohdeväestön tarpeita, sillä oli ollut huomattava myönteinen vaikutus maan poliittiseen kehitykseen ja se vaikutti rotuerottelusta luopumiseen. Neuvonantajien mukaan ohjelma oli erityisen onnistunut ensimmäisten vuosien aikana (ennen vuotta 1991), kun potentiaaliset edunsaajat tekivät hankkeita koskevia aloitteita ja luovat ja innostuneet edunsaajat sitoutuivat hankkeisiin ja ottivat vastuun niiden toteuttamisesta. Voitiin kuitenkin havaita, että etenkin vuoden 1991 jälkeen toiminnassa noudatettuihin menettelyihin liittyi paljon ärtymystä ja turhautumista, mikä johtui siitä, että hallinnoinnissa oli mukana liian monta osapuolta; vastuualueista ei päästy yksimielisyyteen, menettelyt eivät olleet selkeitä ja niihin liittyi väärinymmärryksiä eikä henkilöstöä ollut tarpeeksi. Komissiota pidettiin hitaana, byrokraattisena organisaationa, joka käytti liian paljon aikaa hankkeiden hyväksymiseen ja maksujen käsittelyyn. Raportointia koskevat vaatimukset olivat epätarkkoja, mikä johti päällekkäiseen työhön, ja merkittävää palautetta annettiin vain vähän.

23. Kaavioissa 10 ja 11 esitetään yhteenveto vastuualueiden jakautumisesta eri osapuolten kesken tuen välittäjien kautta rahoitettujen hankkeiden hyväksymisen, maksamisen ja täytäntöönpanon osalta. Nämä menettelyt luotiin tapauskohtaisesti komission ja tuen välittäjätahojen välisten vakiomuotoisten hankesopimusten sisältämien ehtojen perusteella.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

24. Järjestelmälle oli ominaista se, että Euroopan komission ja hankkeen toteuttajien välillä ei ollut suoraa yhteyttä; kaikki yhteydenotot tapahtuvat tuen välittäjien kautta, jotka olivat ainoina suorassa yhteydessä komission kanssa. Tähän sisältyi rahoitushakemusten käsittelyä, sopimusten tekemistä, Euroopan yhteisön varojen hoitoa ja maksamista, hankkeen toteuttajien työn seurantaa ja heidän avustamistaan sekä raportointia hankkeiden edistymisestä.

Tuen kanavointijärjestelmää koskevia havaintoja (13)

Lähtökohtiin liittyvät puutteet

25. Tuen kanavointijärjestelmään liittyi olennaisia puutteita, jotka olivat riittävän valvonnan ja moitteettoman varainhoidon esteenä ja aiheuttivat vajavuuksia hankkeiden täytäntöönpanoon. Ensinnäkin järjestelmän hallinnointiin osallistui liian monta organisaatiota ja eri tasoilla toimivaa komission yksikköä (hankkeiden toteuttajat, tuen välittäjät, komission edustusto ja keskusyksiköt); vastuualueet olivat päällekkäisiä ja tiedonkulku ja koordinointi oli riittämätöntä. Päätöksenteko oli hidasta, mistä seurasi, että sekä maksut että toimien täytäntöönpano viivästyivät.

26. Lisäksi tuen välittäjien ja komission oli määritettävä, arvioitava, pantava täytäntöön sekä seurattava lyhyen ajan kuluessa suurta määrää pieniä hankkeita (14). Niistä suurinta osaa hallinnoivat kansalaisjärjestöt ja lähiyhteisön järjestöt, joiden hallintokapasiteetti oli rajallinen. Tämän seurauksena tehtävien päätösten, suoritettavien tarkistusten ja käsiteltävien rahoitustapahtumien määrä oli erittäin suuri. Komissiolla ei ollut riittäviä resursseja kyseisen työmäärän suorittamiseen.

27. Lopuksi voidaan todeta, että tuen kanavointijärjestelmän tarkastus tuo esille joitakin pysyviä kehitysyhteistyötä koskevien ohjelmien hallinnointiin komissiossa liittyviä puutteita; tilintarkastustuomioistuin on tuonut niitä toistuvasti esille kertomuksissaan.

Hankkeiden suunnittelu

28. Hankkeiden suunnitteluun liittyi alusta alkaen puutteita: olennaisia tekijöitä (kuten hankkeen budjetti, rahoittajien rahoitusosuuksien kokonaismäärä ja toimintaa koskeva aikataulu) ei määritetty selkeästi tai jätettiin kokonaan määrittämättä, lisäksi sopimusehdot olivat puutteellisia ja epäselviä. Siitä huolimatta, että komissio yritti parantaa tilannetta ehdottamalla vuonna 1993 "loogisten kehysten" (15) soveltamista hankkeiden suunnitteluun ja täytäntöönpanoon, mainitut puutteet säilyivät tuen kanavointijärjestelmän loppuun saakka.

29. Sopimuksissa esitetyt liian tiiviit täytäntöönpanoaikataulut aiheuttivat ongelmia. Lähes kaikkien hankkeiden yhteydessä pyydettiin useaan otteeseen alkuperäisen määräajan pidentämistä. Komissio hyväksyi pidentämistä koskevat pyynnöt tarkastelematta ensin hankkeiden edistymistä, hankkeiden loppuun saattamista koskevia suunnitelmia tai todellisia mahdollisuuksia uusien määräaikojen noudattamiseen. Komission tiedostoista ei ollut aina mahdollista tarkistaa, että sopimuksia jatkettiin asianmukaisin menettelyin ja rahoitussitoumuksia koskevia määräaikoja noudattaen. Tiedostoista voitiin havaita sellaisia hankkeita, joiden osalta määräaikaa oli jatkettu alkuperäisen määräajan kuluttua umpeen.

30. Sopimusten määräaikojen siirtämisestä aiheutui huomattava työmäärän lisääntyminen hankkeiden toteuttajille, tuen välittäjille sekä komissiolle. Esimerkiksi vuonna 1996 käsiteltiin 192 määräaikojen siirtämistä koskevaa hakemusta, joista jokainen oli hyväksytettävä Brysselissä. Sopimuksissa ei ollut myöskään mainintaa hankkeen budjetin muuttamista koskevasta menettelystä; pienetkin muutokset oli hyväksytettävä komission keskusyksiköissä Brysselissä ja niitä koskevat tiedot oli merkittävä sopimuksen liitetietoihin. Tämä johti maksujen ja toiminnan viivästymiseen.

Varainhoito ja kassavarojen käsittely

31. Tilintarkastustuomioistuin korosti komissiolle vuosina 1994 ja 1995 lähettämissään kirjeissä, että komissio ei ollut seurannut riittävästi tuen välittäjille siirrettyjen varojen hoitoa. Komissio ei ollut varmistanut, että välittäjät toimittavat rahoituskertomuksen, josta ilmenevät komission niiden EU-hankkeissa käyttämälle tilille siirtämät varat, hankkeen toteuttajille maksetut määrät sekä kertyneet korot. Etenkin Kagiso Trustin hankkeen tilille oli kertynyt kohtuuttoman suuri saldo ja huomattava korko, joista komissiolla oli aivan liian vähän tietoa niin Brysselissä kuin Etelä-Afrikassakin. Tilintarkastustuomioistuimen puututtua tilanteeseen komissio ryhtyi joihinkin toimiin. Vuoteen 1997 mennessä tilanne oli kohentunut ainoastaan suurimman tuen välittäjän Kagiso Trustin osalta; muiden kohdalla tilanne oli ennallaan.

32. Hankkeiden toteuttajien kanssa tehtyjen sopimusten mukaisesti maksut oli määrä suorittaa ecuina ja muuntaa paikalliseksi valuutaksi (Etelä-Afrikan randi, ZAR) Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä kuukausittain julkaistavien menoihin sovellettavien kurssien mukaan kyseisen kuukauden aikana aiheutuneiden menojen osalta. Tämä sopimusehto oli sekä epäasianmukainen että epäkäytännöllinen, koska sen soveltaminen olisi edellyttänyt, että tuen välittäjät pitävät ecumääräistä pankkitiliä (jota rahapolitiikasta vastaavat Etelä-Afrikan viranomaiset eivät salli) ja selvittävät, minkä suuruinen kuukausittainen maksu kullekin hankkeelle kuuluu, ja suorittavat maksun selvityksensä perusteella. Käytännössä tuen välittäjät muunsivat komissiolta saadut varat välittömästi paikalliseksi valuutaksi ja tallettivat tuotot kansallisena valuuttana olevalle pankkitilille. Vaikka komissio oli tietoinen tästä, se ei muuttanut sopimusehtoja tätä menettelyä vastaaviksi.

Maksut ja raportointi

33. Hankkeiden maksu- ja raportointimenettelyjä ei selvitetty riittävän tarkasti sopimuksissa eivätkä tuen välittäjät tai komissio voineet suorittaa niiden perusteella riittävää seurantaa.

34. Hankkeiden toteuttajien kanssa tehdyissä sopimuksissa ei määritetty raportointiajanjaksoa eikä asetettu määräaikoja raporttien antamiselle. Raportointi liittyi yksinomaan maksuihin, minkä seurauksena hankkeiden toteuttajat toimittivat raportteja ainoastaan maksusuorituksia pyytäessään. Mikäli organisaatio ei pyytänyt maksusuoritusta, ei raporttiakaan toimitettu. Tämän lisäksi sopimuksissa ei määritetty riittävän tarkasti, mitä toiminta- ja rahoituskertomusten tulisi sisältää.

35. Suurimpaan osaan tuen välittäjien hankkeista liittyi edunsaajaorganisaatioiden juoksevien kulujen rahoittaminen. Useissa tapauksissa esiintyi kuitenkin raportointiin liittyviä ongelmia, koska sopimuksessa ilmoitettu ajanjakso ei vastannut organisaation varainhoitovuotta, joka on tyypillinen ajanjakso sopimuksen perusteella rahoitettuja toimia koskevalle tilinteolle ja raportoinnille. Lisäksi silloin, kun komissio maksoi organisaatiolle vuotuisen avustuksen, se itse asiassa allekirjoitti uuden sopimuksen ennen kuin edeltäviä sopimuksia koskevat raportit ja selvitykset oli annettu. Joidenkin organisaatioiden kohdalla komissiolla oli samanaikaisesti voimassa useita erillisiä sopimuksia, jotka koskivat eri vuosille annettavaa rahoitusta.

36. Raportointi edellytti vaikeiden ja monimutkaisten täsmäytysten suorittamista. Rahoituskertomusten laadintaan liittyneet vaikeudet merkitsivät sitä, että komission yksiköt usein hylkäsivät annetut kertomukset. Tästä seurasi usein maksujen keskeytymisiä ja viivästymisiä, jotka aiheuttivat epävarmuutta hankkeiden toteuttajille, vaaransivat toimien täytäntöönpanon ja olivat esteenä tehokkaalle seurannalle.

37. Hankkeiden täytäntöönpanon analysointi 31. joulukuuta 1996 vallinneen tilanteen mukaan osoittaa, että

a) Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana hyväksytyistä 189 hankkeesta noin 75:n osalta viimeinen erä oli ollut maksattamatta useita vuosia. Tämä saattaa merkitä sitä, että hankkeille oli annettu liikaa rahoitusta ja että hankkeiden toteuttajilla on hallussaan käyttämättömiä määriä; asian tarkistaminen kuuluu osana hankkeen päättämiseen kirjanpidossa (kohdat 45-52). Toisaalta kyse voi olla siitä, että joissakin tapauksissa hankkeiden toteuttajat mieluummin menettivät 10 prosentin loppumaksun kuin laativat loppuraportin. Hankkeen toteuttajan kannalta tämä voi olla kannattava vaihtoehto, kun otetaan huomioon lopullisen maksun pienuus sekä raporttien laatimiseen ja hyväksyttämiseen liittyvät vaikeudet.

b) Yli 50 hankkeen osalta ei ollut toimitettu tai hyväksytetty väliraporttia; kyseisille hankkeille oli maksettu sopimuksen allekirjoittamisajankohtana ilmoitetuista hankkeen kokonaiskustannuksista laskettu 50 tai 60 prosentin suuruinen ennakko, mutta toista maksuerää ei ollut suoritettu.

38. Annetuista kertomuksista suurimpaan osaan oli liitetty tilejä koskevat tarkastuskertomukset. Tarkastuskertomusten merkitys oli kuitenkin rajallinen, sillä niissä ei käsitelty Euroopan yhteisöltä saatuun rahoitukseen liittyviä keskeisiä ongelmia, kuten esimerkiksi raportin kattamaa ajanjaksoa, muita avustuksia tai kaksinkertaista rahoitusta. Opintotukiohjelman osalta keskeisimmän valvontamenetelmän, tilintarkastuksen, merkitys oli rajallinen, koska tarkastajien toimeksianto ei ollut tarkoin määritetty eikä tarkastuskertomuksissa esitettyjen havaintojen perusteella ryhdytty toimiin (ks. liite, kohta 4).

Hankkeiden seuranta

39. Komissio ei seurannut hankkeita riittävästi. Tämä johtui yllä mainituista raportointimenettelyihin liittyneistä puutteista, hankkeita koskevien tietojen hakuun soveltuvien atk-menetelmien puuttumisesta ja komission tietojärjestelmän epäluotettavuudesta.

40. Etelä-Afrikan kirkkojen neuvoston (SACC) ja Etelä-Afrikan katolisen piispainkokouksen (SACBC) hankkeiden seuranta, josta on saatavissa hyvin vähän tietoa, oli erityisen vajavaista. Vuosina 1993 ja 1994 hyväksytyistä 14:stä SACC:n ja SACBC:n kokonaisarvoltaan 7,66 miljoonan ecun hankkeesta komission tiedostoissa ollut aineisto ei riittänyt hankkeiden senhetkisen tilan arvioimiseen. Komissio ei itse asiassa ollut tietoinen, oliko 14:stä hankkeesta 8 hanketta vielä käynnissä. Ainoastaan kahden hankkeen osalta oli annettu hankkeen edistymistä koskeva raportti. Tiedon puutteesta huolimatta komissio oli jatkanut hankkeiden täytäntöönpanoa koskevia määräaikoja useaan otteeseen.

41. Komission suorittama Kagiso Trustin hankkeiden seuranta oli niinikään riittämätöntä, vaikka vuoden 1995 jälkeen tehtiin joitakin parannuksia.

42. Puutteellisen seurannan takia komissio ei kyennyt vastaamaan nopeasti hankkeiden toteuttajien ja tuen välittäjien pyyntöihin. Useat hankkeet viivästyivät, olivat pitkiä aikoja pysähdyksissä, ne oli lopullisesti keskeytetty tai niille asetettuja tavoitteita ei saavutettu. Opintotukiohjelman osalta valvonnan ja luotettavien lukujen puuttuminen vähensivät tehokkuutta ja jatkuvuutta. Vaikka opintotukia myönnettiin noin 34 000, mahdollisuus myöntää 8 700 opintotukea lisää menetettiin tehottoman hallinnoinnin takia, ja yli 72 miljoonaa ZARia (noin 12,5 miljoonaa ecua joulukuun 1996 vaihtokurssien mukaan laskettuna) korvauksia jäi maksamatta Etelä-Afrikan kansalliseen opintotukiohjelmaan (ks. liite, kohta 17).

43. Komission mahdollisuuksia hankkeiden täytäntöönpanon riittävään seurantaan vähensi sen tietojärjestelmien heikkous. Komissiolla ei ollut tyydyttävästi toimivaa atk-pohjaista, hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportointia koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävää tietokantaa (16). Hankkeita koskevien tiedostojen sisältämät tiedot eivät olleet ajan tasalla, ja raportteja ja kirjeitä saattoi puuttua. Tietoja ei aina toimitettu eteenpäin tuen välittäjien, komission edustuston ja sen keskusyksiköiden välillä. Komissiolla ei ollut jäljennöstä kaikista tuen välittäjien ja hankkeiden toteuttajien välillä tehdyistä sopimuksista, eikä se näin ollen tiennyt tapauksista, joissa hankkeiden kohteet ja rahoitusehdot poikkesivat komission tuen välittäjien kanssa tekemästä sopimuksesta.

44. Puutteellisen seurannan taloudellisena seurauksena oli, että hankkeet, jotka oli hyväksytty, mutta jotka eivät koskaan alkaneet, ja hankkeet, jotka alkoivat, mutta eivät edenneet, olivat turhaan komission tileillä käynnissä olevina hankkeina. Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana hyväksyttyihin hankkeisiin, jotka eivät koskaan alkaneet tai jotka eivät edenneet, liittyen tileillä oli 31. joulukuuta 1996 noin 10 miljoonaa ecua, minkä perusteella maksamatta olevien velkojen määrä näytti liian suurelta.

Sopimusten päättäminen kirjanpidossa

45. Tilintarkastustuomioistuin korosti vuosina 1994 ja 1995 suoritettujen tarkastusten perusteella, että komission olisi pyrittävä päättämään kirjanpidossa suuri määrä sopimuksia (yli 750), joihin oli sidottu yhteensä 441,7 miljoonaa ecua vuodesta 1986 lähtien. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle vuoden 1995 lopussa, että sen tarkoituksena oli päättää kirjanpidossa noin 350 jäljellä olevaa sopimusta heinäkuuhun 1996 mennessä ja että avustaja oli palkattu tukemaan sen yksiköitä tämän tehtävän hoitamisessa.

46. Tammikuussa 1996 kyseisten 350 sopimuksen päättämistä koskevaa määräaikaa jatkettiin joulukuun 1996 loppuun. Kokonaistavoitteena oli päättää kirjanpidossa vuoden 1997 loppuun mennessä 604 hanketta 664:stä vuosien 1986 ja 1993 välisenä aikana aloitetusta hankkeesta.

47. Kesäkuun 1997 loppuun mennessä kyseisistä sopimuksista ei kuitenkaan ollut kirjanpidossa päätetty ainoatakaan. Komissiolla oli vuoden 1996 aikana suuria menettelyihin liittyviä vaikeuksia, jotka johtuivat ennen kaikkea riittämättömästä tehtävien suunnittelusta ja määrittämisestä sekä siitä, että tehtävään ei osoitettu tarvittavia resursseja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otoksen, johon kuului 250 vuonna 1996 laadittua sopimusten päättämistä koskevaa selvitystä; otoksen perusteella voitiin havaita lukuisia selittämättömiä poikkeamia sekä se, että esitetyt tiedot olivat riittämättömiä päätöksenteon perustaksi.

48. Lisätäkseen yksiköidensä mahdollisuuksia vanhojen hankkeiden päättämiseen kirjanpidossa komissio päätti maaliskuussa 1996 palkata yksityisiä tilintarkastustoimistoja. Komissiolta kului kuitenkin yli vuosi kyseisten tarkastajien palkkaamiseen; kahden eri yrityksen kanssa allekirjoitettiin viimein sopimus toukokuussa ja heinäkuussa 1997.

49. Vuoden 1997 aikana toiminnassa mukana olleet yksiköt ottivat käyttöön parannetut menettelyt, joiden myötä ehdotettuja toimia varten vaaditaan entistä enemmän perusteita. Menettelyyn kuuluu täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden hallussa olevien käyttämättömien määrien takaisin periminen tai tappioksi kirjaaminen ja tarpeettomien maksusitoumusten peruuttaminen. Asetettuihin uusiin tavoitteisiin liittyy kaikkien vuosilta 1986-1994 peräisin olevien hankkeiden, jotka eivät ole enää käynnissä, päättäminen kirjanpidossa vuoden 1998 loppuun mennessä.

50. Sopimusten päättämisen hitaudesta seurasi luonnollisesti, että päättämisen yhteydessä edistyttiin vain vähän kansalaisjärjestöjen hallussa joko Euroopassa tai Etelä-Afrikassa olevien ylimääräisten varojen takaisin perinnässä. Eurooppalaisissa kansalaisjärjestöissä vuosina 1995 ja 1996 suoritettujen tarkastusten yhteydessä havaittiin joissakin tapauksissa tällaisia ylijäämiä. Komission omissa sisäisissä säännöissä edellytetään, että perintämääräys jätetään heti velan havaitsemisen jälkeen, ja jos tarkka velan määrä ei ole tiedossa, säännöissä edellytetään sen varustamista p.m.-merkinnöin; näiden sääntöjen aina sitä, että hankkeiden päättämiseltä vietiin ennestäänkin vähäiset resurssit.

51. Komission vaikeudet mainittujen lukuisien hankkeiden päättämisessä kuvastavat Etelä-Afrikkaa koskevan ohjelman varainhoitoon liittyneitä puutteita. Kyseisen ohjelman laajuudesta ja poliittisesta merkityksestä huolimatta komissio ei osoittanut riittävästi resursseja eikä sillä ollut tarpeeksi vankkoja ja tehokkaita hallintomenettelyjä uuden ja laajenevan ohjelman valmisteluun ja täytäntöönpanoon samanaikaisesti hankkeiden päättämisen kanssa. Uuden ohjelman asettaminen etusijalle merkitsi aina sitä, että hankkeiden päättämiseltä vietiin ennestäänkin vähäiset resurssit.

52. Myös sopimusten päättämistä valmisteltiin puutteellisesti; tavoitteet ja aikataulut eivät olleet riittävän selkeästi määritettyjä, menettelyt olivat epäselviä, toimissa mukana olevien tehtäviä ja vastuualueita ei ollut määritetty eikä päätetty tarkasti eikä hankkeiden päättämisen edellytyksistä ollut päästy yhteisymmärrykseen. Käytettävissä olleita vähäisiä resursseja ei näin ollen käytetty tehokkaasti eikä vaikuttavasti.

JÄLLEENRAKENTAMISEN JA KEHITTÄMISEN EUROOPPA-OHJELMA VUOSINA 1994-1996

Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma järjestelmänä

53. Etelä-Afrikan demokratiakehityksen myötä yhteistyöhön tarvittiin uusi lähestymistapa. Tässä vaiheessa kyseeseen tuli suoraan Etelä-Afrikan valtion kanssa tehtävää yhteistyötä koskevan ohjelman rahoittaminen.

54. Kaikki rahoittajat - Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot mukaan lukien - halusivat perustaa erittäin myönteisessä hengessä laajoja kehitysohjelmia Etelä-Afrikan kanssa. Pääasiallinen rahoittaja, Euroopan yhteisö (17), joka oli rotuerottelun aikana tukenut Etelä-Afrikan demokraattisia voimia, halusi lisätä tukeaan uudelle hallitukselle legitiimillä tavalla. Komissio hyväksyi suhteellisen lyhyen ajan sisällä useita, kustannuksiltaan huomattavia useisiin eri aloihin liittyviä ohjelmia.

55. Tämän vuoksi Euroopan yhteisö ja muut rahoittajat liittyivät vuonna 1994 Etelä-Afrikan valtion käynnistämään jälleenrakentamista ja kehittämistä koskevaan ohjelmaan. Jälleenrakentamis- ja kehittämisrahaston (RDP-Fund) muodostamista varten koottiin kansallisesta talousarviosta joka vuosi yli 5 000 miljoonaa ZARia (noin 1 150 miljoonaa ecua) yhteen kansainvälisten avustusten kanssa; kyseisten varojen hallinnointia varten perustettiin keskitetty toimisto (RDP Office). Tämä hallinnointirakenne osoittautui kuitenkin hyvin nopeasti soveltumattomaksi ja ohjelman vähäistä täytäntöönpanoa koskeneen kritiikin seurauksena toimisto suljettiin maaliskuussa 1996 ja ohjelman toteuttamisesta vastuussa olleet henkilöt siirrettiin valtiovarainministeriöön ja alakohtaisiin ministeriöihin.

56. Etelä-Afrikan keskushallinnossa tapahtui mainittuna ajankohtana huomattavia muutoksia ja merkittäviä vaihdoksia ylimmillä hallinnon tasoilla. Valtionhallinnon yksiköillä, jotka aloittivat kehitysohjelmien täytäntöönpanon, oli vain vähän kokemusta yhteistyöstä kansainvälisten avustusorganisaatioiden kanssa. Etelä-Afrikan valtionhallinnolla oli suuria vaikeuksia mukauttaa järjestelmiään ja menettelytapojaan rahoittajien erilaisiin vaatimuksiin. Maakunta- ja paikallistasolle oli vasta kehitetty uudet järjestelmät ja muilla tasoilla järjestelmät olivat vielä suunnitteluvaiheessa.

57. Tässä yhteydessä Euroopan yhteisön ja muiden rahoittajina toimivien organisaatioiden olisi pitänyt suhtautua realistisemmin siihen, kuinka suuren määrän varoja Etelä-Afrikan hallinto kykenee hyödyntämään tehokkaasti ja vaikuttavasti. Yksittäisten ohjelmien, kuten esimerkiksi terveydenhuollon ja maauudistusta koskeneen pilottihankkeen osalta komission olisi pitänyt havaita, että ennen kuin ohjelman täytäntöönpanosta huolehtivat maakunnalliset ja alueelliset rakenteet on perustettu, ohjelman rahoitusta ei kyetä hyödyntämään. Koska komission edustustossa on rajalliset henkilöstöresurssit ja siten myös rajallisesti useiden eri alojen vaatimaa erityisosaamista, komission olisi kannattanut sopia Etelä-Afrikan viranomaisten kanssa pienempien resurssien keskittämisestä harvemmille aloille.

58. Ohjelman aloittamishetkellä vuonna 1994 myös komissiolla oli itse asiassa suuria vaikeuksia. Hallinnoinnista Brysselissä vastaavan yksikön oli varmistettava samanaikaisesti tuen välittäjien kautta rahoitettujen hankkeiden seuranta ja päättäminen (kohdat 20-52), vastattava jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman aikataulun suunnittelusta ja perehdyttävä siihen liittyvään aineistoon ja käytävä lisäksi neuvotteluja Etelä-Afrikan kanssa solmittavien uusien yhteistyösuhteiden oikeudellisista puitteista (18). Myös edustuston resurssit olivat riittämättömät (kohta 90).

59. Näin laajan ohjelman hallinnointi rajallisin resurssein oli vaikeaa, ja siksi komissio muutti lähestymistapaansa kansalaisjärjestöjen hankkeiden ja toimien rahoittamiseen. Kansalaisjärjestöjä kannustettiin liittymään yhteen ja kokoamaan ohjelmien muotoon kaikki tiettyä alaa - esimerkiksi terveydenhuoltoa, kaupunkisuunnittelua tai maaseudun kehittämistä - koskevat rahoituspyyntönsä.

60. Komission olisi kuitenkin uutta lähestymistapaa käyttöön ottaessaan pitänyt kiinnittää erityistä huomiota uusien järjestelyiden täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden rakenteisiin voidakseen varmistua siitä, että niillä on tarvittavat taidot ja resurssit. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista kolmesta alakohtaisesta ohjelmasta kahteen liittyi merkittäviä puutteita koko ohjelmasta vastuussa olevien tahojen tasolla:

a) "Urban sector network" -ohjelman yhteydessä ohjelmien koordinoinnista vastannut toimisto ehdotti koordinoinnin antamista kansalaisjärjestön tehtäväksi; järjestöllä ei kuitenkaan ollut sisäisiä sääntöjä eikä riittäviä resursseja, eikä se kyennyt suorittamaan ohjelmaan liittyvien toimien säännöllistä seurantaa.

b) Terveydenhuoltoon liittyneen ohjelman osalta kolmen samalla alueella toimineen kansalaisjärjestön toimet koottiin samaan sopimukseen. Komissio antoi yksipuolisella päätöksellä mainituista järjestöistä yhden vastuulle koko ohjelman hallinnoinnin ja seurannan. Kyseisellä järjestöllä oli vaikeuksia toimittaa vaadittuja edistymistä koskevia raportteja, koska kahden muun järjestön hallinnointijärjestelmät ja niiden kirjanpidossaan käyttämät rakenteet olivat erilaiset. Järjestöllä ei ollut myöskään tarvittavia resursseja toimien seurantaa varten.

61. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmasta vastannutta ministeriä pyydettiin vuonna 1994 etsimään keino kansalaisjärjestöjen ja lähiyhteisön järjestöjen toteuttamien pienempien hankkeiden rahoituksen yhtenäistämiseen, ja ministeri ehdotti riippumattoman elimen, siirtymäkauden kansallisen kehitysrahaston (Transitional National Development Trust, TNDT), perustamista. Kyseisen elimen perustaminen tapahtui kuitenkin hitaasti ja kansalaisjärjestöjen ja lähiyhteisön järjestöjen rahoitukseen liittyi suuria vaikeuksia vuosina 1995 ja 1996; osa niistä joutui pienentämään henkilöstönsä määrää ja supistamaan toimintaansa.

Valtion hankkeet

62. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin, vuonna 1994 alkaneisiin terveydenhuollon alaan liittyneisiin ensimmäisiin ohjelmiin, joille maksettiin yhteisön ja valtion rahoitusta (yhteensä 19,4 miljoonaa ecua), kuuluivat ohjelmat "National HIV/AIDS Programme" ja "District Health Systems Support Programme" sekä kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän rakenteiden uudistamiseen liittyvää asiantuntija-apua koskeva ohjelma. Ne olivat edistyneet erittäin vähän tarkastuksen suorittamisajankohtaan mennessä. Ohjelmat aloitettiin itse asiassa ennen kuin niiden täytäntöönpanon kannalta välttämättömät rakenteet oli perustettu. Esimerkiksi uuteen terveydenhuoltojärjestelmään liittyvä aluejako saatiin suoritettua loppuun vasta vuoden 1996 jälkipuoliskolla, mikä viivästytti toimien varsinaista täytäntöönpanoa maakunnissa. Tämän vuoksi Etelä-Afrikan viranomaiset pyysivät mainitun kolmen ohjelman täytäntöönpanovaiheen jatkamista vuoden 1997 loppuun.

63. Komissio hyväksyi ihmisoikeusohjelman joulukuussa 1994 ulkopuolisten asiantuntijoiden tekemän tutkimuksen perusteella. Rahoitussopimus, jonka suuruus oli 15 miljoonaa ecua, allekirjoitettiin Etelä-Afrikan valtion kanssa vasta toukokuussa 1996. Tämän valtion ohjelman täytäntöönpanosta vastaavat kansalaisjärjestöt ja sen hallinnointia varten perustettiin erityinen säätiö. Ohjelman aloittamiseen liittyi pitkiä viivästyksiä, ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten suorittamishetkellä maaliskuussa 1997 hankkeeseen liittyvät toimet oli hädin tuskin aloitettu.

64. Hankkeen tavoitteet ovat melko epätarkkoja. Vuosien 1996/1997 toimintasuunnitelma perustui yllämainitun, vuonna 1994 suoritetun tutkimuksen tuloksiin; hankkeen edellyttämiä menoja koskevat määrät olivat pelkkiä arvioita eikä niiden tukena ollut yksityiskohtaista selvitystä laskentaperusteista. Maan tilanne muuttui vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana, ja tavoitteet ja menetelmät oli tarpeen saattaa ajan tasalle. Ohjelman täytäntöönpanosta vastanneet tahot tiedostivat tämän ja liittivät toimintasuunnitelmaansa ensimmäiseksi vaiheeksi tarpeiden ja tavoitteiden tarkentamista koskevan selvityksen tekemisen. Täytäntöönpanosta vastanneet tahot pitivät kuitenkin tärkeänä hankkeen aloittamista, vaikka ensimmäisen vaiheen tulokset eivät olleet selvillä; sen sijaan suunniteltiin hankkeen mukauttamista myöhemmin tarpeen mukaan. Komission olisi seurattava tarkoin tämän ohjelman etenemistä.

65. "Parliamentary Support Programme" -ohjelman kokonaiskustannukset ovat 36 miljoonaa ecua ja sen rahoittamiseen osallistuu kolme sopimuspuolta. Ohjelma oli suunniteltu aloitettavaksi vuoden 1996 lopussa. Ohjelmaa ei ollut aloitettu vielä maaliskuussa 1997, koska sen hallinnoinnista vastaavaa henkilöstöä ei ollut vielä kokonaan palkattu. Lisäksi tämän yhteisrahoitetun ohjelman täytäntöönpanoon liittyvät käytännön järjestelyt eivät olleet tyydyttäviä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten suorittamishetkellä kolmen rahoittajan rahoitusosuuksia ei ollut yhdistetty samaan talousarvioon. Siksi oli mahdotonta selvittää ja tarkistaa, kuinka Etelä-Afrikan valtion rahoitusosuus (19,35 miljoonaa ecua) liitetään ohjelmaan. Etelä-Afrikan viranomaisten esittämä työohjelma kattoi ainoastaan yhteisön rahoitusosuuden (16 miljoonaa ecua). On tärkeää, että komissio varmistaa, että tämä ohjelma on käytännössä yhteisrahoitteinen.

Kansalaisjärjestöjen hankkeet

66. Kansalaisjärjestöjen osalta kyseessä olivat ensimmäiset komission suoraan, ilman tuen välittäjiä rahoittamat hankkeet. Järjestöillä ei ollut kokemusta yhteisön menettelytavoista, edustustolta oli vaikea saada tarvittavia neuvoja ja tiedonvaihto komission keskusyksiköiden kanssa oli hankalaa; tästä aiheutui viivästyksiä kaikkien tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien hankkeiden käynnistämiseen. Yhteisön rahoitusta saadakseen kansalaisjärjestöjen oli esitettävä vuotuinen työohjelma, vaikka ne eivät olleet saaneet - varsinkaan rahoitussopimuksista - riittäviä ohjeita vaadittavien tietojen luonteesta tai yksityiskohtaisuudesta. Tämä johti useimmissa tapauksissa siihen, että komissio palautti järjestöille niiden toimittamat asiakirjat. Joissakin tapauksissa Brysselin yksiköt hylkäsivät pitkän, kansalaisjärjestön kanssa käydyn tiedonvaihdon jälkeen ohjelman, jonka edustusto oli jo hyväksynyt, ja ohjelma jouduttiin esittelemään uudestaan. Tällainen kahdella tasolla tapahtuva hyväksymismenettely ei ole tehokas tapa käyttää komission hankkeiden hallinnointiin liittyviä rajallisia resursseja, ja sen myötä täytäntöönpanoa koskevat määräajat pidentyivät kohtuuttomasti.

67. "Participatory Health Care Programme" -ohjelma (1,12 miljoonaa ecua) oli suunnattu kattamaan Kapkaupungin laitaosilla sijaitsevilla alueilla asuvan, kaikkein heikoimmassa asemassa olevan väestön perustarpeet. Ohjelman aloittamiseen vaikuttivat erityisesti edellisessä kohdassa esitetyt puutteet. Toisaalta voidaan todeta, että tämän maaliskuussa 1997 täytäntöönpanonsa loppuvaiheessa olleen ohjelman jatkuvuus oli niinikään uhattuna. Komission kanssa tehdyssä sopimuksessa edellytettiin itse asiassa, että rahoitusta saavat sairaalat liitetään Etelä-Afrikan valtion terveydenhuoltojärjestelmään, mutta näin ei toimittu. Tässä yhteydessä on välttämätöntä saada lisärahoitusta kansainvälisiltä rahoittajilta, jotta palveluiden jatkuminen ei vaarantuisi.

68. "Urban Sector Network" -ohjelman (5,9 miljoonaa ecua) yhtenä päätavoitteena oli edullisten asuntojen tarjoaminen vähätuloisille. Ensimmäisen vuoden aikana oli määrä antaa vähätuloisten käyttöön 4 350 taloa, mutta niistä kyettiin luovuttamaan asukkaille ainoastaan 879, koska komissio ja sen sopimuskumppani olivat aliarvioineet koko maan kattavan asuntolainajärjestelmän täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet. Ohjelman toteuttamista vaikeutti niinikään yhteisön hitaus maksujen suorittamisessa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten suorittamishetkellä jotkin ohjelmassa mukana olleet kansalaisjärjestöt olivat joutuneet lykkäämään ohjelmaan liittyviä toimiaan maksujen suorittamiseen saakka.

69. Myös vuonna 1995 Microprojects Programme Trust -järjestön kanssa rahoitetun "Micro-projects Programme" -ohjelman (12,6 miljoonaa ecua) aloittaminen ja toteuttaminen vaikeutuivat, koska komissiolta kului liian kauan rahoitussopimuksen allekirjoittamiseen ja maksujen suorittamiseen. Maaliskuuhun 1997 mennessä oli hyväksytty 68 hanketta, mutta niiden edistyminen oli hyvin vähäistä. Komission maksusuorituksia odottaessaan hankkeen toteuttajat olivat joutuneet turvautumaan tilinylityksiin estääkseen rahoitettavien toimien seisahtumisen.

Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanossa käytettyihin toiminta- ja menettelytapoihin liittyneet puutteet

70. Komission käyttämiin toiminta- ja menettelytapoihin liittyneet puutteet aiheuttivat huomattavia viivästyksiä kaikissa jälleenrakentamisen ja kehittämisen ohjelman täytäntöönpanon vaiheissa ja vaikuttivat kielteisesti ohjelmien toteuttamiseen.

Maksujen viivästymiset

71. Maksujen suorittamiselle ominainen hitaus vaikutti suurimpaan osaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista hankkeista; edunsaajat pitivät komissiota rahoittajista hitaimpana. Viivästykset johtuivat lähinnä siitä, että komissiolta kului kohtuuttoman kauan väliraporttien ja päivitettyjen työsuunnitelmien hyväksymiseen. Silloin kun komissio on ainoa tai pääasiallinen rahoittaja, sopimuskumppanille voi aiheutua tästä vakavia taloudellisia vaikeuksia. "Micro projects"- ja "Urban Sector Network" -ohjelmien toteuttajat joutuivat turvautumaan tilinylityksiin välttääkseen ohjelmaan liittyneiden toimien lykkäämisen.

Kurssitappiot

72. Useiden kansalaisjärjestöjen kohdalla randeina saadut maksut olivat yleensä sopimusehtoihin merkittyjä, ecuina ilmoitettuja maksettavia määriä pienempiä. Noin kahdentoista hankkeen maksujen tutkimisen perusteella kävi ilmi, että erot johtuivat eteläafrikkalaisen yksityisen pankin soveltamista erittäin epäedullisista vaihtokursseista (19). Suoritettujen maksujen noin 10,8 miljoonan ecun kokonaismäärän osalta, joka vastaa INFORECU-kurssin mukaan laskettuna 74,9 miljoonaa ZARia, kansalaisjärjestöt saivat pankin muuntokurssin mukaan laskettuna ainoastaan 72,8 miljoonaa ZARia. Kyseinen 2,1 miljoonan ZARin suuruinen ero vastaa INFORECU-kurssin mukaan laskettuna 0,4 miljoonaa ecua, joka on 3,7 prosenttia maksujen kokonaismäärästä. Joissakin tapauksissa ero oli peräti 7 prosenttia. Kun näitä maksuja verrattiin tiettyihin valtion hankkeisiin liittyneisiin maksuihin, voitiin havaita, että Reserve Bankin soveltamat kurssit olivat paljon edullisempia. Koska kyseiset määrät ovat erittäin merkittäviä kansalaisjärjestöille, komission pitäisi tutkia, voidaanko käyttöön ottaa vaihtoehtoiset menettelyt, jotta järjestöt saavat sopimusehdoissa ilmoitetut määrät (20).

Rahoitussopimukset

73. Rahoitussopimusten laatiminen puutteellisesti (kansalaisjärjestöt ja valtio) hankaloitti myös jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman käynnistämistä ja toteuttamista. Esimerkiksi maksuja, raportointia tai hankkeen kirjanpitoa koskevat sopimuslausekkeet, jotka ovat hajallaan sopimuksen eri kohdissa, eivät ole useinkaan selkeitä tai johdonmukaisia. Joulukuussa 1994 laaditut rahoitussopimukset olivat erityisen epäjohdonmukaisia, sillä vaikka niitä sovellettiin suoraan kansalaisjärjestöille maksettavaan rahoitukseen, sopimuksiin sisältyivät vanhassa tuen kanavointijärjestelmässä käytetyt sopimusehdot. Rahoitussopimusten sanamuotoa ei käyty läpi riittävän tarkasti eikä oleellisia virheitä havaittu hyväksymismenettelyn yhteydessä (21). Kansalaisjärjestöjen kanssa vuosina 1995 ja 1996 tehdyissä rahoitussopimuksissa määrättiin ainoastaan 80 prosentin ennakkomaksujen suorittamisesta vuotuisesta talousarviosta, mutta sopimuksissa ei ollut mainintaa vuosittaisen 20 prosentin osuuden maksumenettelystä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ainakin kaksi, kokonaismäärältään 746 171 ecun (22) suuruista lopullista maksua suoritettiin siten, ettei komissio ollut havainnut mainittua puutetta. Tilintarkastustuomioistuin ehdotti kyseisten sopimusten muuttamista.

74. Kansalaisjärjestöt eivät olleet hankkineet rahoitussopimuksissa edellytettyjä pankkitakuita yhdenkään tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman hankkeen osalta. Eteläafrikkalaiset pankit kieltäytyvät antamasta takuita kansalaisjärjestöille, koska niiden omat varat eivät ole riittävän suuret. Sen sijaan, että komissio olisi muuttanut sopimusehtoja todellisen tilanteen mukaisiksi, se pyysi erästä pankkia toimittamaan "todistuksia", jotka eivät lainkaan vastaa takuuta.

75. Erityisohjelman kahden vaiheen aikana hyväksyttyjen hankkeiden tavoin sopimuskumppaneita sitovat rahoitussopimusten ehdot, joiden mukaan hankkeen kuukausimenot on muutettava ecuiksi Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä kuukausittain ilmoitetun kurssin mukaan (kohta 32). Tätä tilanteeseen heikosti soveltuvaa määräystä ei noudatettu yhdenkään tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman hankkeen yhteydessä. Komission olisi muutettava kyseisiä sopimusehtoja käytännöllisiksi ja tilanteeseen soveltuviksi.

76. Edustusto työskenteli tiiviisti sopimusten laatimiseen liittyneiden puutteiden korjaamiseksi, mutta kaikkia puutteita ei pystytty poistamaan. Rahoitussopimuksiin tehtiin merkittäviä parannuksia lokakuusta 1996 alkaen, mutta sopimusmääräysten järkeistämiseksi ja erityisesti maksumenettelyyn liittyvien vaikeuksien ratkaisemiseksi on vielä tehtävä työtä.

77. Rahoitussopimuksiin tehtiin merkittäviä muutoksia edustuston ja sopimuskumppaneiden välisissä kokouksissa tai pelkkien tiedotteiden perusteella (23) ilman, että sopimuksiin olisi tehty virallisia muutoksia. Myös Brysselin yksiköt vahvistivat usein muutoksia merkitsemättä niitä sopimuksiin.

78. Tilintarkastustuomioistuin on jo tietyissä aiemmissa kertomuksissaan (24) korostanut rahoitussopimusten ehtojen muutosmenettelyihin sisältyviä puutteita. Tämä tilanne osoittaa komission valvontajärjestelmän puutteellisuuden ja liittyy pääasiassa siihen, että noudatettavista menettelytavoista ja varsinkaan vastuualueiden jaosta komission keskusyksiköiden ja edustustojen välillä ei ole annettu selkeitä ohjeita.

Tarjouspyyntömenettelyt

79. Hankkeita koskevat yhteisön säännöt ja hankinta- ja tarjouspyyntömenettelyt poikkeavat Etelä-Afrikan lainsäädännössä määritetyistä keskus- ja paikallishallintoa koskevista säännöistä ja menettelyistä. Suurimpana vaikeutena on se, että Etelä-Afrikan noudattamissa säännöissä asetetaan etusijalle eteläafrikkalaiset yritykset, erityisesti "ennen heikossa asemassa olleista yhteisöistä" peräisin olevat yritykset, kun taas yhteisön säännöissä edellytetään avoimen tarjouspyynnön esittämistä Euroopan yhteisön alueen yrityksille ja tietyissä tilanteissa myös kolmansille maille. Tämä aiheutti vaikeuksia tilintarkastustuomioistuimen paikalla tarkastamien valtion hankkeiden yhteydessä, ja erityisesti "National HIV AIDS Programme" -ohjelman yhteydessä se aiheutti huomattavia viivästyksiä ja haittasi merkittävästi ohjelman toteuttamista. Ongelmia havaittiin myös "Parliamentary Support Programme" -ohjelman täytäntöönpanossa.

Asiantuntija-apu

80. Euroopan unionin rahoittama asiantuntija-apu on otettu vastaan myönteisesti ja se on merkittävä osa koko Euroopan unionin Etelä-Afrikkaan kohdistamaa avustusohjelmaa. Asiantuntija-apu on kuitenkin kallista etenkin silloin, kun ulkomaiset asiantuntijat rekrytoidaan Euroopasta. Asiantuntija-apua saavat valtionhallinnon yksiköt eivät tällä hetkellä useinkaan tiedä tuen kustannuksia, koska sitä ei rahoiteta suoraan hankkeen varoista.

81. Etelä-Afrikassa on huomattava määrä päteviä asiantuntijoita useilla eri aloilla ja laajat mahdollisuudet rekrytoida paikallisia asiantuntijoita soveltaen palkkaamiseen paikallisia ehtoja, joiden kustannusvaikuttavuus on parempi kuin eurooppalaisten asiantuntijoiden palkkaamiseen sovellettavien ehtojen. Komission olisi yleisesti ottaen ensin määritettävä yksittäisten tehtävien osalta, onko paikallisia asiantuntijoita saatavissa ja soveltuvatko he tehtävään, ja ainoastaan kielteisessä tapauksessa rekrytoitava ulkomaisia asiantuntijoita.

82. Valtionhallinnon eri yksiköissä tilapäisesti työskentelevien Euroopan unionin rahoittamien asiantuntijoiden täsmällisiä tehtäviä ja velvollisuuksia - erityisesti suhteessa edustustoon ja valtionhallinnon yksiköihin - ei ole määritetty riittävän tarkasti komissiossa.

83. Terveydenhuoltoa koskeneen valtion hankkeen yhteydessä asiantuntijan alkuperäisenä tehtävänä oli johdon kirjanpitojärjestelmän kehittäminen ja täytäntöönpaneminen, mutta sitä muutettiin 14 kuukauden ajaksi koordinoijan tehtäväksi, minkä seurauksena alkuperäinen tehtävä ei ollut toteutunut tarkastuksen suorittamisajankohtaan mennessä. Sama asiantuntija työskenteli lähes kolmen kuukauden ajan ylemmissä johtotehtävissä terveydenhuollosta vastaavassa yksikössä ilman, että asiasta oli sovittu komission kanssa.

84. Asiantuntija-apua ei ole aina annettu oikeaan aikaan. Tavallisesti sopimuksessa ilmoitetun, asiantuntija-avun antamista koskevan ajanjakson pitäisi olla yhdenmukainen hankkeen aikataulun kanssa. Esimerkiksi maauudistusta koskeneen hankkeen yhteydessä asiantuntija-apua koskevan ohjelman kautta nimitettiin asiantuntija vasta vuosi rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Etelä-Afrikan viranomaiset joutuivat aloittamaan hankkeen ilman asiantuntija-apua.

85. Olisi varmistettava aiempaa paremmin se, että asiantuntija-apua annetaan riittävästi myös paikallistasolla eikä ainoastaan keskustasolla. Näin esimerkiksi maauudistusta koskeneen hankkeen edunsaajat olisivat saaneet helpommin suoraa neuvontaa eikä heidän olisi tarvinnut toimittaa kysymyksiään asiantuntijoille hankalien komiteakäsittelyiden kautta.

KOMISSION ORGANISAATIO JA RESURSSIT

86. Tässä kertomuksessa on korostettu useiden esimerkkien avulla Etelä-Afrikan avustusohjelman poikkeuksellista ja erityistä luonnetta; ohjelmassa yhdistyvät poliittinen merkityksellisyys, hallinnon monitahoisuus, huomattava rahoituksen määrä ja toimien moninaisuus.

87. Kaikki mainitut tekijät edellyttivät korkeatasoista organisointia ja hallintoresurssien lisäämistä, jotka eivät kuitenkaan toteutuneet. Ensinnäkin vuosien 1986 ja 1991 välisenä aikana komissio ei kyennyt perustamaan paikalle hallintorakenteita ohjelmaa varten. Vuonna 1991 avattiin ohjelman koordinoinnista vastaava toimisto, mutta sillä oli vain rajoitettu tekninen vastuualue. Komissio perusti vasta vuonna 1994 varsinaisen edustuston Pretoriaan.

88. Lisäksi komissio ei pystynyt asettamaan Etelä-Afrikan avustusohjelman hallinnointia tarpeeksi tärkeään asemaan: hallintoresurssit olivat riittämättömät, menettelytavoista annettiin liian vähän kirjallisia ohjeita ja perustettu organisaatio ei ollut riittävä. Komission päätoimipaikassa Brysselissä Etelä-Afrikkaa koskevasta ohjelmasta vastanneessa yksikössä ei ole ollut tarpeeksi henkilöstöä, kun työntekijöitä on siirtynyt usein muihin tehtäviin ja toimia on jäänyt täyttämättä.

89. Ohjelman koordinoinnista vastaavan toimiston tehtäviä, vastuualueita ja menettelytapoja Etelä-Afrikassa ei ollut määritetty selkeästi. Tämän seurauksena hallinnointi oli puutteellista ja valvonta riittämätöntä.

90. Vaikka edustusto perustettiin Pretoriaan jo vuoden 1994 alussa, komissio ei toimittanut riittävästi henkilöstöä hoitamaan edustuston tehtäviä. Edustustossa työskenteli yli vuoden ajan ainoastaan päällikkö, hänen avustajansa sekä yksi sihteeri; kehitysasioista vastaava neuvonantaja nimitettiin vasta vuonna 1995 ja edustustossa oli vapaita toimia vuoden 1996 loppuun saakka.

91. Myös kirjallisten ohjeiden ja suuntaviivojen puuttuminen on aiheuttanut vajavuuksia edustuston hallinnollisiin toimiin; esimerkkinä voidaan mainita seuraavat seikat:

a) Edustuston henkilöstössä ei ole tehty selkeää vastuualuejakoa; selvyyttä ei ole esimerkiksi siitä, kuka vastaa minkäkin hankkeen seurannasta.

b) Tietojärjestelmät ovat puutteellisia: kutakin hanketta koskevaa aineistoa ei ole koottu yhteen, monissa tapauksissa tietoja ei ole käsitelty ja useita raportteja sekä muita asiakirjoja on kadonnut.

c) Seurantajärjestelmän avulla ei saada riittävästi tietoa hankkeiden tilanteen (suoritetut maksut, raportteja koskevat määräajat, tavoitteissa edistyminen, esiin tulleet rajoitteet jne.) arvioimiseksi. Tällaisessa tilanteessa yksikössä ei voida taata hankkeiden riittävää seurantaa, valvontaa ja jatkuvuutta.

92. Etelä-Afrikan edustuston organisointiin liittyy erityispiirteenä se, että edustus on oltava sekä Pretoriassa että Kapkaupungissa, joissa kansallinen parlamentti pitää vuoroin kokouksia. Edustusto on avannut toimiston Kapkaupungissa, jossa sen päällikön on oltava usein hoitamassa poliittisia tehtäviä. Tämä on johtanut viivästyksiin tärkeiden kysymyksien ratkaisemisessa, mikä on vaikuttanut erityisesti kehitysyhteistyöhön. Pretorian edustustoon tarvitaan apulaispäällikkö, joka vastaa erityisesti kehitysyhteistyöstä ja hankkeiden seurannasta.

KEHITYSYHTEISTYÖN KOORDINOINTI YHTEISÖN JA JÄSENVALTIOIDEN VÄLILLÄ

93. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 u artiklan mukaan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka täydentää jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa. Tämän tavoitteen perusteella, johdonmukaisuuteen ja tehokkuuteen pyrkien, sopimuksen 130 x artiklassa edellytetään yhteensovittamista ja neuvottelua yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä. Neuvosto ja komissio ovat vuodesta 1993 lähtien toteuttaneet merkittäviä toimia tähän suuntaan: kuudessa maassa aloitettiin kokeilu (25) ja asiasta annettiin päätöslauselmia sekä päätelmiä (26).

94. Etelä-Afrikassa olisi asetettava etusijalle järkevä koordinointi. Ensinnäkin 14 jäsenvaltiolla 15 jäsenvaltiosta on maassa edustusto, ja niillä on samankaltaisia ongelmia. Toiseksi tiiviit yhteydet ja koordinointi, joita kehitettiin aiempina, poliittisesti vaikeampina ajanjaksoina, ovat jo olemassa.

95. Neuvoston 22 päivänä marraskuuta 1996 Etelä-Afrikan kanssa tehtävästä kehitysyhteistyöstä antaman asetuksen (EY) N:o 2259/96 (27) mukaan yhteistyö on keskeinen väline mahdollisimman tehokkaan avun takaamiseksi. Asetuksessa kehotetaan komissiota toteuttamaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet, joihin kuuluvat säännöllisten kokousten järjestäminen, tiedonvaihtojärjestelmän perustaminen ja sellaisen asiakirjan toimittaminen jäsenvaltioille, joka sisältää yhteenvedon yhteistyötä koskevasta toimintasuunnitelmasta. Lisäksi asetuksen mukaan myös koordinointi muiden rahoittajien toiminnan kanssa on järjestettävä.

96. Tällä hetkellä Etelä-Afrikassa toteutettaviin koordinointimenetelmiin kuuluvat säännölliset kokoukset ja täytäntöönpantuja ohjelmia koskeva tiedonvaihto. Menetelmien myötä jäsenvaltiot ovat tiiviisti mukana yhteisön ohjelmien määrittämisessä ja aloittamisessa. Komissio on toimittanut jäsenvaltioiden edustajille säännöllisesti ohjelmia koskevia asiakirjoja ja yhteisön toimista on keskusteltu yksityiskohtaisesti. Jäsenvaltioiden toimista ei kuitenkaan edellytetä käytävän virallista tiedonvaihtoa eikä yhteisen tietokannan perustamisessa ole juurikaan edistytty. Saatavissa olevan tiedon riittämättömyys on ollut aiempaa tehokkaamman koordinoinnin esteenä.

97. Koordinoinnin parantamiseksi komission ja jäsenvaltioiden olisi ryhdyttävä käytännön toimiin yllämainitun asetuksen säännösten täytäntöönpanemiseksi ja

a) otettava käyttöön yksityiskohtaiset menettelyt konsultointia ja tiedonvaihtoa sekä yhteisten tavoitteiden hyväksymistä varten; menettelyjen avulla olisi varmistettava kaksisuuntainen tiedonkulku komission ja jäsenvaltioiden välillä kokousaikataulujen, tietokannan laatimisen, raporttien lähettämisen ja yhteisten arviointien osalta

b) määritettävä ja tehostettava komission edustuston asemaa; edustustolle olisi annettava riittävät resurssit tehtäviensä hoitamiseen

c) kehitettävä yhteisiä alakohtaisia toimintasuunnitelmia; Etelä-Afrikan valtionhallinnon mahdollisuuksia työskentelyyn ja koordinointiin kansainvälisten rahoittajien kanssa olisi pyrittävä parantamaan

d) laajennettava koordinointia muiden rahoittajien toimintaan nähden ja otettava käyttöön pysyvä menettelytapa, johon tulisi sisältyä yhteiset kirjanpitoa ja raportointia koskevat vaatimukset, maksujen suorittamista koskevat aikataulut sekä tarkastusmenettelyt.

YHTEENVETO

98. Euroopan yhteisö päätti syyskuussa 1986 antaa aktiivista tukea organisaatioille, jotka tukevat rotuerottelun uhreja, ja osallistua merkittävästi rauhanomaista demokratiakehitystä edistäviin toimiin. Sinällään kyseessä oli ainutlaatuinen ohjelma, jota Etelä-Afrikan hallitus vastusti ja johon suhtauduttiin Euroopassa ristiriitaisesti. Komissio osoitti huomattavaa luovuutta ja kaukonäköisyyttä ohjelmaa esittäessään. Ohjelma vastasi kohdeväestön tarpeisiin. Etelä-Afrikan erityisohjelman toteuttamisessa mukana olleet katsoivat, että ohjelmalla oli myönteinen vaikutus siirtymäkauden aikana. Sen myötä Euroopan yhteisö sai aikaan huomattavan poliittisen yhteisymmärryksen Etelä-Afrikan uuden demokraattisen johdon kanssa (kohdat 1-5 ja 22).

99. Euroopan yhteisö oli näin ollen vuonna 1994 tärkeässä asemassa Etelä-Afrikan ja Euroopan välisten suhteiden kehittämisessä talouden ja yhteistyön aloilla. Yhteisö ryhtyi välittömästi toimiin suhteiden kehittämiseksi. Muiden rahoittajien tavoin komissio kuitenkin - osoittaakseen välittömästi solidaarisuutta ja tukea uudelle hallitukselle - hyväksyi jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman avulla enemmän useiden eri alojen ohjelmia kuin lyhyellä aikavälillä oli mahdollista tehokkaasti hallinnoida. Rajoitteita, jotka liittyivät komission mahdollisuuksiin niin suuren toimien määrän hoitamiseen ja uuden hallituksen mahdollisuuksiin rahoituksen hyödyntämiseen asetetuissa aikarajoissa, ei otettu riittävästi huomioon. Ennalta ei myöskään tehty riittävästi työtä sen selvittämiseksi, miten hallintoelinjärjestelmää olisi lujitettava ennen kuin hankkeiden tehokas täytäntöönpano on mahdollinen, eikä yhteisön asemaa Etelä-Afrikan viranomaisten neuvonantajana määritetty tässä yhteydessä (kohdat 56-57). Näin ollen jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanoon tuli huomattavia viivästyksiä. Tilintarkastustuomioistuin on jo havainnut vastaavanalaisia ongelmia muilla kehitysyhteistyön aloilla - esimerkiksi PHARE-ohjelmien (28) ja Välimeren alueen maiden kanssa tehtävän yhteistyön (29) osalta.

100. Komission käyttämien menettelyjen, järjestelmien ja resurssien riittämättömyys ovat koko vuosien 1986 ja 1997 välisen ajan vaikuttaneet kielteisesti Etelä-Afrikan tukemista koskevien yhteisön ohjelmien täytäntöönpanon vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen:

a) Komissio pyrki alun perin käyttämään "kevyitä ja joustavia" menettelyjä, mutta se ei kuitenkaan määritellyt niiden sisältöä eikä osoittanut yhteistyökumppaneille selvästi, millaiset toimet ovat hyväksyttäviä (kohta 4).

b) Tilanteen kohentumisen myötä tuli mahdolliseksi aiempaa avoimempi toiminta, mutta sopivien menettelyiden ja järjestelmien käyttöön ottamisen mahdollisuutta ei käytetty hyväksi. Vaikka hankkeiden hallinnointi oli annettu tuen välittäjien tehtäväksi, komissio säilytti tarkkaan valvontaan pyrkiessään keskusyksiköillä yksittäisten hankkeiden, sopimusten, sopimusmuutosten, raporttien ja maksujen hyväksymistä koskevan toimivallan. Koska komissiolla ei ollut riittäviä resursseja kaikkien hankkeiden perusteelliseen ja täsmälliseen toteuttamiseen ja tarkistuksiin, noudatettu menettely ei toiminut eikä hallinnointi ja valvonta ollut riittävää.

c) Pyrkimys päättää kirjanpidossa 750 avointa, jopa vuodelta 1986 peräisin olevaa hanketta suunniteltiin ja pantiin täytäntöön puutteellisesti, joten käytettävissä olleita rajallisia resursseja käytettiin tehottomasti (kohdat 45-52).

d) Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmaan liittynyt pysyvä ongelma - resurssien riittämättömyys niin laajan ja monitahoisen ohjelman hallinnointiin - on pahentunut edustuston ja Brysselin yksiköiden toimintaohjeiden puuttumisen sekä henkilöstön muihin tehtäviin siirtymisen seurauksena (kohdat 87-92).

e) Komission maksumenettelyiden hitaus, rahoitussopimuksiin liittyvät puutteet ja sovellettavia tarjouspyyntömenettelyjä koskevan yhteisymmärryksen puuttuminen ovat vaikuttaneet kielteisesti täytäntöönpanon tehokkuuteen.

101. Monet tässä kertomuksessa esille tuoduista puutteista ovat samankaltaisia kuin tilintarkastustuomioistuimen muihin ulkoisiin toimiin, esimerkiksi PHARE-ohjelmaan (30), Välimeren alueen maita koskevaan ohjelmaan (31) ja kansalaisjärjestöjen yhteisrahoitusta koskeviin havaintoihin (32) liittyvissä erityiskertomuksissa esille tuodut puutteet. Komission olisi aloitettava viipymättä toimet näiden epäkohtien korjaamiseksi.

102. Komission olisi pyrittävä koko kehitysyhteistyön alalla aiempaa tehokkaampaan hallinnon hajauttamiseen, jonka yhteydessä päätöksentekovalta annetaan sopivimmalle järjestelmän tasolle, ja lisäksi edunsaajaorganisaatioiden osuutta hankkeista laajennetaan ja niitä kannustetaan aiempaa laajempaan sopimuskumppanuuteen. Komission oman organisaation sisällä osa toiminnallisesta ja taloudellisesta vastuusta olisi hajautettava keskusyksiköiltä kentällä toimiville yksiköille, jotka voivat tehdä päätöksiä lähempänä toimien kohdetta. Tällaisen lähestymistavan myötä olisi myös pyrittävä käyttämään komission rajallisia yhteisön varojen hallinnointiin ja valvontaan liittyviä resursseja parhaalla mahdollisella tavalla. Edellytyksenä olisi, että:

a) laaditaan selkeät ohjelmien toimintaa ja rahoituksen täytäntöönpanoa koskevat puitteet ja ehdot sekä tarkat ja selkeät raportointia koskevat vaatimukset

b) määritetään, mitkä päätökset on järkevintä tehdä täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden, edustuston ja Brysselin keskusyksiköiden tasolla, ja mitkä ovat tällaisen päätöksentekorakenteen edellytykset toimintakapasiteetin ja resurssien osalta

c) luotetaan - osana yllämainittuja edellytyksiä - täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmään: tämän saavuttamiseksi komission on suoritettava nykyisten järjestelmien arviointi ja tuettava niiden parantamista

d) keskitetään ohjelmien toteuttamisen ja tulosten kokonaisarviointi, jota täydennetään yksittäisten toimien satunnaisilla tarkistuksilla.

103. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma muodostaa vain yhden osan Euroopan unionin ja Etelä-Afrikan välisistä suhteista. Kauppa- ja yhteistyösopimuksesta - jonka avulla perustetaan siirtymävaiheen jälkeen yhteisön ja Etelä-Afrikan välinen vapaakauppa-alue (33) - käytävät neuvottelut ovat erittäin tärkeitä Etelä-Afrikalle. Komission Etelä-Afrikkaan toimittaman kehitysavun määrä on huomattava - Etelä-Afrikka on yhden laajimman, yhteisön yksittäiseen maahan kohdistaman taloudellista ja teknistä yhteistyötä koskevan ohjelman edunsaaja. Maan taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys riippuu kuitenkin suuresti siitä, ilmaantuuko sellaisia tuottajia, jotka kykenevät kilpailemaan kansainvälisillä markkinoilla niillä lukuisilla aloilla (luonnonvarat, maatalous), joilla maalla on suhteellinen etu. Kauppasopimusneuvottelut ovat pitkät ja monivaiheiset, eikä niitä ollut saatu loppuun vuoden 1997 loppuun mennessä. Tässä yhteydessä on tärkeä varmistaa, että Euroopan yhteisön kauppapolitiikka on kehitysyhteistyötä koskevan toimintasuunnitelman mukainen.

104. Jäsenvaltiot ovat olleet erittäin kiinnostuneita kauppasopimusneuvotteluista ja ovat osallistuneet niihin tiiviisti. On kuitenkin valitettavaa havaita, että uuden hallituksen kanssa toteutettavan uuden taloudellista ja teknistä yhteistyötä koskevan ohjelman yhteydessä komission ja jäsenvaltioiden välinen koordinointi on hyvin vähäistä. Jäsenvaltioilla on ollut merkittävä vaikutus yhteisön ohjelmien laatimiseen, mutta ne eivät ole antaneet toimistaan tarpeeksi tietoa. Tämä supistaa mahdollisuuksia yhtenäisen Euroopan unionin avustusohjelman määrittämiseen. Lisäksi sekä Euroopan unionin alueen että muiden rahoittajien välillä on pyrittävä aiempaa tehokkaammin yhteisymmärrykseen menettelyjä ja tilintekoa koskevista vaatimuksista.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. ja 28. toukokuuta 1998 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

(1) Poliittista yhteistyötä koskeva ministeritason kokous 10. syyskuuta 1985.

(2) Etelä-Afrikkaa koskeva Euroopan yhteisön avustusohjelma rahoitettiin vuosien 1986 ja 1990 välisenä aikana budjettikohdasta B9-530, vuosien 1991 ja 1995 välillä budjettikohdasta B7-5070 ja vuodesta 1996 alkaen se on rahoitettu budjettikohdasta B7-320.

(3) Näistä yhteisöistä käytetään nimitystä välittäjät, koska komissio kanavoi niiden välityksellä ohjelman rahoituksen täytäntöönpanosta vastaaville organisaatioille.

(4) Sopimus allekirjoitettiin Pretoriassa lokakuussa 1994 ja neuvosto hyväksyi sen 19 päivänä joulukuuta 1994 (EYVL L 341, 30.12.1994).

(5) Siirtymäkauden kansallinen kehitysrahasto on ensimmäinen vaihe kansallisen kehitysviraston perustamisessa, jonka on määrä vastata kansalaisjärjestöjen rahoituksesta tulevaisuudessa.

(6) Neuvoston asetus (EY) N:o 2259/96, annettu 22 päivänä marraskuuta 1996, kehitysyhteistyöstä Etelä-Afrikan tasavallan kanssa (EYVL L 306, 28.11.1996).

(7) Etelä-Afrikkaa koskeva Euroopan yhteisön avustusohjelma rahoitetaan kuitenkin edelleen Euroopan yhteisön yleisestä talousarviosta, koska Etelä-Afrikka osallistuu sopimukseen rajoitetusti.

(8) Ks. "Evaluation of the European Special Programme on South Africa". SPM Consultants, lokakuu 1996.

(9) Alun perin sidotuista määristä vapautettiin 10,2 miljoonaa ecua.

(10) Alustava kansallinen ohjelma, jonka komissio ja Etelä-Afrikan hallitus allekirjoittivat 14. toukokuuta 1997.

(11) "Evaluation of the European Special Programme on South Africa". SPM Consultants, lokakuu 1996.

(12) Ks. opintotukiohjelmaa käsittelevä liite, kohta 10.

(13) (Opintotukiohjelmaa koskevat havainnot esitetään liitteessä).

(14) Komissio hyväksyi vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana 189 tuen välittäjätahojen välityksellä toteutettavaa hanketta, joista suurin osa oli arvoltaan alle 0,2 miljoonaa ecua. Tähän määrään pitäisi lisätä käynnissä olevat edeltävinä vuosina hyväksytyt hankkeet. Kyseisenä ajanjaksona oli avoinna noin 700 hanketta.

(15) "Looginen kehys" on hallinnoinnissa käytettävä väline, jonka avulla pyritään parantamaan hankkeiden kehittelyä, suunnittelua ja seurantaa. Sitä käyttävät suurimmat kehitysavun rahoittajat.

(16) The South Africa Project Management (SAPMAN) - komission taulukkolaskennassa käyttämä sovellus - ei sisältynyt luotettavaa tietoa, koska sitä ei päivitetty säännöllisesti. Sovelluksen käyttö lopetettiin joulukuussa 1995.

(17) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2259/96, annettu 22 päivänä marraskuuta 1996, 10 artiklan mukaan rahoitusohjeen määrä on 500 miljoonaa ecua 1 päivästä tammikuuta 1996 aina 31 päivään joulukuuta 1999.

(18) Neuvotteluista vastaava työryhmä perustettiin vasta maaliskuussa 1995.

(19) Koska ecuille ei ole varsinaista kysyntää Etelä-Afrikassa, pankit voivat asettaa omat vaihtokurssinsa, jotka saattavat poiketa huomattavasti kansainvälisten rahamarkkinoiden kursseista.

(20) Jos komissio suorittaisi maksut ZAReina, kyseiset tappiot saataisiin mahdollisimman pieniksi; varainhoitoasetus ei estä toimimasta näin.

(21) Esimerkiksi "Parliamentary Support Programme" -ohjelmaa (AFS/1996/9) koskevan rahoitussopimuksen mukaan Etelä-Afrikkaa edustaa valtiovarainministeriö, vaikka sopimuksen allekirjoittaja oli parlamentin puhemies.

(22) Hankkeet "Urban Sector Network" (94/75070/060) ja "Micro-project Programme Trust" (95/75070/005).

(23) Ks. esimerkiksi hankkeet "Participatory Primary Health Care Programme", "Urban Sector Network", "Microprojects Trust" ja "Land and Agricultural Policy Center".

(24) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohdat 15.27-15.31 (EYVL C 330, 15.12.1992) ja erityiskertomus nro 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa (EYVL C 98, 31.3.1998).

(25) Bangladesh, Norsunluurannikko, Costa Rica, Etiopia, Mosambik ja Peru.

(26) Ks. erityisesti 2.12.1993, 6.5.1994 ja 15.7.1996 annetut päätelmät.

(27) EYVL L 306, 28.11.1996.

(28) Ks. erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä (1990-1995), kohdat 2.4-2.12, EYVL C 175, 9.6.1997.

(29) Ks. erityiskertomus nro 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa, kohdat 150-151.

(30) Erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä (1990-1995) (EYVL C 175, 9.6.1997).

(31) Erityiskertomus nro 1/96 (EYVL C 240, 19.8.1996).

(32) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1990 (EYVL C 324, 13.12.1991).

(33) Aiheesta on laadittu pöytäkirjoja, joiden avulla suojataan tiettyjä erityisen tärkeitä aloja tullivapaalta tuonnilta yhteisön alueelta.

LIITE

OPINTOTUKIOHJELMA

Ohjelman tavoitteet ja peruspiirteet

1. Opintotukiohjelman (Bursary Programme) avulla oli määrä tukea vähäosaisia korkeamman asteen oppilaitosten opiskelijoita ja edesauttaa kansallisen opintotukijärjestelmän perustamista. Ohjelman yhteydessä myönnettiin opintotukea, joka koostui opintorahasta (60 prosenttia) sekä lainasta (40 prosenttia), joka opiskelijoiden oli määrä maksaa takaisin Etelä-Afrikan korkeamman asteen koulutuksen rahastolle (Tertiary Education Fund of South Africa, TEFSA). Ohjelman avulla pyrittiin lisäksi parantamaan hallintoa ja opiskelijoita tukevia palveluita perinteisesti mustille tarkoitetuissa korkeamman asteen oppilaitoksissa (Tertiary Institutions, TI) (1). Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana Euroopan yhteisö myönsi ohjelmalle rahoitusta 59,9 miljoonaa ecua, josta on maksettu 45,5 miljoonaa ecua. Opintotukia myönnettiin noin 34 000 kappaletta.

2. Ohjelman hallinnoinnista vastasi Kagiso Trust, joka perusti ohjelman hallinnointia varten tukia hoitavan toimiston (Bursary Office). Opintotuet maksettiin korkeamman asteen oppilaitosten välityksellä; toimisto siirsi varoja oppilaitoksille opiskelijoille myönnettyjen tukimäärien mukaan. Varainhoitovuoden lopussa oppilaitokset antoivat toimistolle tarkastuskertomuksen, josta kävivät ilmi myönnetyt opintorahat ja lainat edunsaajien mukaan jaoteltuina, käytetty varojen kokonaismäärä ja jäljellä oleva, palautettava määrä.

3. Toimintaperiaatteiden luomista ja ohjelman hallinnoinnin valvontaa varten perustettiin komitea (Bursary Programme Committee). Siihen kuului edustajia korkeamman asteen oppilaitoksista, opetusministeriöstä, korkeamman asteen koulutuksen rahastosta, Kagiso Trustista sekä Euroopan yhteisön edustustosta.

Valvontajärjestelmä

4. Ohjelman varainhoidon valvonta perustui lähinnä oppilaitosten toimittamiin tarkastuskertomuksiin. Tämä järjestelmä ei kuitenkaan toiminut tyydyttävällä tavalla:

a) Tarkastuskertomusten antamiselle ei asetettu määräaikoja eikä kertomusten antamisen laiminlyönnin seuraamuksia ollut määritetty.

b) Tukia hoitava toimisto vaati vasta vuonna 1995 oppilaitoksia toimittamaan puuttuvat kertomukset vuosilta 1992, 1993 ja 1994.

c) Tarkastajille ei annettu selkeitä ohjeita; kertomukset eivät olleet yhdenmukaisia eivätkä ne useimmissa tapauksissa täyttäneet valvonnalle asetettuja tavoitteita. Useissa tapauksissa tarkastajat eivät itse pitäneet suorittamiaan toimia varsinaisena tarkastustoimintana, joissakin tapauksissa tarkastustehtäviä oli rajoitettu ja joissakin tapauksissa annettiin joko huomautuksia sisältävä tarkastuskertomus tai ei annettu lainkaan kertomusta.

d) Tukia hoitava toimisto ei suorittanut kertomusten seurantaa. Hyväksytyiksi tuli kertomuksia, jotka olisi pitänyt hylätä (esimerkiksi oppilaitosten omien tarkastajien laatimat kertomukset), ja huomautuksia tai varauksia sisältäneet kertomukset eivät johtaneet jatkotoimiin.

5. Muita valvontamenettelyjä ei otettu käyttöön. Toimisto ei täsmäyttänyt vuosittain komission, Kagiso Trustin ja oppilaitosten tilejä käytettävissä olevien varojen selvittämiseksi. Tämän seurauksena noin 11 miljoonaa ecua (18 prosenttia käytettävissä olleista varoista) jäi käyttämättä (2).

6. Valvontajärjestelmään liittyi erityisenä puutteena se, että koko opintotukiohjelman kattavaa tarkastusta ei suoritettu; sitä ei edellytetty komission ja Kagiso Trustin välisessä sopimuksessa.

Ohjelman seuranta

7. Ohjelman valvontajärjestelmä oli heikko, ja tilannetta pahensi entisestään tehokkaan seurannan puuttuminen. Toimisto ei ensinnäkään tarkistanut kussakin oppilaitoksessa käytössä olleita menettelytapoja ja järjestelmiä.

8. Toiseksi ohjelmaa varten perustettu komitea ei toiminut tehokkaasti eikä se suorittanut varainhoitoon liittyvää seurantaa. Komitea piti suunniteltua vähemmän kokouksia, riittävää tehtävien jakoa ei suoritettu (komitean sihteeri toimi samanaikaisesti tukia hoitavan toimiston johtajana ja talouspäällikkönä) ja tietoja tarkistettaessa sekoitettiin ennusteet ja todelliset luvut.

9. Kolmanneksi Kagiso Trustin päävirasto ja komissio eivät kumpikaan valvoneet toimiston työtä. Ne saivat vasta vuoden 1996 lopussa luotettavia lukumääräisiä tietoja menoista ja takaisin maksamattomista opiskelijoiden lainoista.

Arviointi

10. Vuonna 1994 suoritettiin opintotukiohjelman välivaiheen arviointi (3). Sen yhteydessä ei arvioitu varainhoitoa eikä puututtu lainojen takaisinmaksua koskevaan ongelmaan. Suositusta siitä, että komitean asemaa varainhoitoa valvovana elimenä olisi vahvistettava, ei noudatettu.

11. Ohjelmasta ei ole suoritettu lopullista ulkopuolista arviointia eikä sellaista ole näköpiirissä.

Tavoitteiden saavuttaminen

12. Vuonna 1994 tehdyn arvioinnin yhteydessä korostettiin sitä, että kohderyhmän tavoittamisessa oli onnistuttu. Lisäksi arvioinnissa todettiin, että ohjelman avulla oli voitu antaa taloudellista tukea vähäosaisille opiskelijoille ja korjata rotu- ja sukupuolikysymyksiin liittyvää epätasapainoa. Nämä päätelmät tehtiin vuonna 1994 ja ne on vahvistettava erikseen vuosien 1995 ja 1996 osalta.

13. Ohjelman tehokkuutta, jatkuvuutta ja näkyvyyttä ei kuitenkaan kaikilta osin onnistuttu takaamaan.

Tehokkuus

14. Tehokkuutta vähensi varainhoidon puutteellisuus. Kuten kohdassa 5 selvitettiin, käyttämättä jäi 11 miljoonaa ecua; kyseisen määrän avulla olisi voitu rahoittaa vielä yli 8 700 opiskelijan opintotuki.

15. Lisäksi voidaan todeta, että lopulliset edunsaajat saivat tuen opintovuoden ollessa jo erittäin pitkällä. Tämän seurauksena oppilaitos ja opiskelijat joutuivat maksamaan menoja omista varoistaan ja joissakin tapauksissa ottamaan yksityisiä lainoja.

Jatkuvuus

16. Ohjelman jatkuvuutta ei ole varmistettu siten, että opintotukien lainaosuuksien takaisinmaksu olisi asetettu etusijalle.

17. Vuoden 1996 lopussa ainoastaan 1,13 prosenttia lainoista oli maksettu takaisin; tämä merkitsee kansalliselle opintotukiohjelmalle yli 72 miljoonan ZARin suuruista tappiota (noin 12,5 miljoonaa ecua joulukuun 1996 vaihtokurssien mukaan laskettuna). Lainojen takaisinperimisen mahdollisuus pienenee jyrkästi ajan myötä; näin ohjelman jatkuvuus vaarantuu ja kansallisen ohjelman talous joutuu alttiiksi riskille.

Edunsaajien osuus ohjelmasta

18. Edunsaajina olleet opiskelijat eivät saaneet vuosittain tiliotetta (myönnetyt lainat, kertyneet korot jne.), jossa ilmoitetaan ja vahvistetaan heidän lainaansa koskeva tilanne. Opiskelijoille annettiin vain vähän tietoa järjestelmässä noudatettavista menettelyistä eivätkä he olleet missään vaiheessa mukana sen hallinnoinnissa. Lopulliset edunsaajat eivät olleet mukana ohjelman toteuttamisessa, mikä on olennaisin tekijä kehitysohjelmien onnistumisen varmistamisessa.

Näkyvyys

19. Suurimmassa osassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista oppilaitoksista henkilöstö ja edunsaajina olevat opiskelijat eivät tienneet, että varat olivat peräisin Euroopan unionilta. Kagiso Trust julkisti rahoituslähteen vasta vuoden 1996 lopussa, jolloin ilmeni ongelmia ohjelman päättymisen takia. Komission varainhoidon valvoja korosti näkyvyyden puutetta vuonna 1995, mutta mitään ei tehty tilanteen korjaamiseksi.

20. Komissio ei kehittänyt tiedottamista koskevaa toimintasuunnitelmaa (esitteet, lehdistötiedotteet tai muut toimet), joiden avulla tiedotettaisiin varojen olevan peräisin Euroopan yhteisöltä. Näkyvyys on tarpeen kumppanuuden ja yhteistyösuhteiden lujittamiseksi niin Etelä-Afrikassa kuin Euroopassakin.

>TAULUKON PAIKKA>

(1) Korkeamman asteen oppilaitoksiin kuuluvat yliopistot, teknilliset korkeakoulut, opettajankoulutuslaitokset sekä teknilliset ja ammatilliset oppilaitokset.

(2) Tämä vastaa 10,67 miljoonan ecun suuruista, Kagiso Trustille suorittamatta jäänyttä yhteisön maksusitoumusten määrää ja oppilaitosten tileillä olevaa arviolta 0,5 miljoonan ecun käyttämätöntä määrää.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994.

KOMISSION VASTAUKSET

JOHDANTO

Euroopan yhteisön Etelä-Afrikkaa koskevan avustusohjelman tarkastuksessa

14. Komissio kiinnittää huomiota siihen, että tilintarkastustuomioistuin on pitänyt komission ohjelmia Etelä-Afrikassa kokonaisuutena ottaen positiivisina ohjelmien kahden ensimmäisen vaiheen aikana ilmenneistä vaikeuksista huolimatta. Komissio on yhtä mieltä siitä, että sen toiminnan on perustuttava - niin kuin se itse asiassa perustuukin - tilintarkastustuomioistuimen korostamiin perusperiaatteisiin. Varainhoidon valvonnan ja tilinpidon varmistaminen edellyttää menettelyllistä pohjatyötä, joka voi viivästyttää ohjelmien täytäntöönpanoa, koska kehityskumppanimme eivät ole tietoisia tuen myöntäjän vaatimuksista tai koska heidän hallinnollinen lähestymistapansa on toisinaan erilainen.

TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN

15-19. Vuosia 1986-1990 koskevien hankkeiden maksumäärärahojen käyttöasteeksi saatiin 85 prosenttia. Käyttämättömät määrärahat (noin 4,2 miljoonaa ecua) kartoitettiin hankkeiden päättämisessä, ja niitä vastaavia maksusitoumuksia ollaan vapauttamassa.

Vuosina 1991-1994 käynnistettyjä hankkeita koskevien sitoumusten käyttöaste oli 70 prosenttia. Tänä aikana ecun ja randin vaihtokurssit toivat huomattavia valuuttavoittoja. Tämä esti sovittujen maksujen maksamisen kokonaan ecuina. Koska henkilöstöä oli liian vähän, hankkeita ei voitu aina saattaa päätökseen kirjanpidossa ja vapauttaa niitä vastaavia sitoumuksia.

Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, on totta, että maksutasot putosivat huomattavasti varsinkin jälleenrakentamisen ja kehittämisen uuden Eurooppa-ohjelman (EPRD) perustamisen myötä vuonna 1995. Vuosina 1994-1996 suurin osa käyttämättömistä sitoumuksista koski hallituksen hankkeita vuosiksi 1995-1996, jolloin sitoumusten/maksujen käyttöaste oli ainoastaan 29 %. Tämä johtuu pitkälti Etelä-Afrikan alkuperäisestä olettamuksesta, jonka mukaan EY:n antamaa rahoitusta voitaisiin käyttää departementeille tai julkisille elimille jo aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen. Etelä-Afrikan hallinnossa huomattiin vasta myöhemmin, että maan lainsäädäntö ei mahdollistanut yhteisön hankkeiden ennakkorahoitusta kansallisin varoin. Lisäksi selvisi, että departementit eivät kyenneet suorittamaan hankkeille niiden ensimmäisiä maksueriä. Tämä viivästytti kyseisten hankkeiden täytäntöönpanoa vähintään 12-18 kuukutta. Ongelmaa tarkasteltiin vuonna 1996, jolloin päätettiin, että asiaa koskevia rahoitussopimuksia olisi muutettava lisäsopimuksin, jotta hyväksyttyjen vuosittaisten työsuunnitelmien perusteella voitaisiin maksaa ennakkoa. Keski viisi kuukautta ennen kuin Etelä-Afrikan hallitus allekirjoitti lisäsopimukset. Vuonna 1997, kun rahoitussopimuksia oli muutettu, voitiin maksujen määrä kaksinkertaistaa edelliseen vuoteen verrattuna.

Alhaiseen toteutustasoon vaikutti osaltaan myös se, että demokraattisten vaalien jälkeen Etelä-Afrikan hallinnossa toteutettiin huomattava uudelleenorganisointi, joka koski myös ohjelmiemme vastuuhenkilöstöä.

Komissio ei voinut ennakoida näitä viiveitä, koska ne johtuivat Etelä-Afrikan hallituksesta.

Osasyynä oli myös, että laajat ohjelmat käynnistyivät oletettua hitaammin. Tähän ongelmaan on löydetty osaratkaisuja (esim. tarjouskilpailuasiakirjojen ja/tai työsuunnitelmien valmisteleminen ennen rahoitussopimusten allekirjoittamista, jotta ohjelma voitaisiin käynnistää välittömästi)

HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO TUEN VÄLITTÄJIEN AVULLA

Johdanto

22. Vuonna 1991 toteutetut muutokset komission toimintatavoissa Etelä-Afrikassa johtivat vaikeuksiin, joita on pyritty ja pyritään edelleen ratkaisemaan. Nopeita ratkaisuja ei aina kyetty tekemään henkilökuntapulan vuoksi. Henkilökuntapula onkin aina ollut ongelmana Etelä-Afrikkaa koskevassa ohjelmassa. Henkilöstömäärä lisääntyy vähitellen, mutta hitaahkosti. Myös hallinnollisten menettelyjen ja tuen toimittamismekanismien tehostamisen (katso vastaukset kohtiin 39 ja 66) odotetaan helpottavan raportoituja vaikeuksia. Lisäksi katsotaan, että kehitysohjelma olisi tehokkaampi, jos ohjelma olisi kohdennetumpi ja jos Etelä-Afrikan hallituksen kanssa toteuttavassa yhteistyössä olisi selkeämmät painopistealueet.

Tuen kanavointijärjestelmää koskevia havaintoja

Lähtökohtiin liittyvät puutteet

25-26. Etelä-Afrikan erityisolosuhteista vuosina 1986-1991 seurasi, että hallinto oli "kevyttä ja joustavaa". Komission oli siis tiukennettava Etelä-Afrikkaa koskevien seuraavien kehityshankkeiden hallinnointimenettelyjä. Kuten edellä mainittiin, tarvittavaa henkilöstöä ei kuitenkaan valitettavasti saatu nopeasti, mikä viivästytti ohjelman käytännön täytäntöönpanoa.

27. Etelä-Afrikan erityisvaikeudet ja erityisesti apartheidin kaudesta johtuvat ongelmat, jotka komissiokin joutui kohtaamaan, sekä muutoksiin liittyvä oppimisprosessi olivat varsin erilaisia kuin muissa ohjelmissa. Lisäksi on huomattava, että itse kanavointijärjestelmä muuttui jatkuvasti. Kansalaisjärjestöjen rooli kehitysasioissa on yhä arka asia Etelä-Afrikan politiikassa. Komissio on yrittänyt mukautua tähän dynaamiseen tilanteeseen, ja se on pyrkinyt mahdollisimman suuressa määrin toimimaan hyvin varusteltujen ja organisoitujen välittäjien kautta (esim. Transitional National Development Trust (TNDT) ja INTERFUND). Välittäjät kartoitettiin vuonna 1997 käynnistetyssä arviointitutkimuksessa, ja niiden toimintaa on tarvittaessa vahvistettava (kapasiteetin kasvattaminen) (katso myös kohta 66).

Hankkeiden muotoilu

28. Etelä-Afrikassa ei ollut edustustoa ohjelman täytäntöönpanon aikana. Ohjelman koordinoinnista vastaavassa toimistossa (PCO) ei ollut riittävästi henkilökuntaa, jolla olisi ollut kokemusta hankkeiden valmistelusta. Vuosina 1993 94 Etelä-Afrikassa keskityttiin tuleviin vaaleihin, ja kumppaneita oli tuolloin vaikea kouluttaa hankkeiden hallinnointiin. Hanke-ehdotukset hyväksyttiin usein siinä muodossa kuin ne oli valmisteltu, joskus muotoilultaan puutteellisinakin.

29-30. Hankkeiden aikataulut olivat poikkeuksetta liian tiukkoja, sillä käynnistämisvaiheet eivät olleet kestoltaan riittäviä, eikä edes hankkeiden täytäntöönpanoon ja raportointiin ollut riittävästi aikaa. Lisätietoja pyydettiin usein ennen kuin aikataulun pidentämisestä oli sovittu. Kommunikointi komission päämajan ja yksittäisten, usein kaukaisilla alueilla toteutettavien hankkeiden välillä oli vaikeaa, ja vastausten ja perustelujen toimittaminen kesti usein kuukausia, eivätkä hankkeiden hallinnoijat aina tällöinkään ymmärtäneet niitä. Budjettikurin noudattaminen edellyttää sopimusten määräaikojen pidentämistä, mikä lisää huomattavasti kaikkien asianosaisten hallinnollista työtaakkaa. Varainhoitovuoden aikana ei kyetty ottamaan huomioon kaikkia määräaikoja, sillä henkilöstöpula aiheutti ongelmia. Lisäksi on muistettava, että aikatauluja pidennettiin vaadittujen budjettivarojen mahdollistamiseksi. Maksusitoumukset oli siis pidettävä avoimina, ja hankkeiden raportointi ja niille tarkoitettujen varojen maksaminen oli mahdollistettava.

Varainhoito ja kassavarojen käsittely

31. Kumppanien tilien varsin vähäinen seuranta johtui pääosin ohjelman äärimmäisen vaikeista käynnistämisolosuhteista. Kuten tilintarkastustuomioistuin aiheellisesti huomauttaa, Etelä-Afrikan hallituksessa vastustettiin kiivaasti ohjelman käynnistämistä. Komission oli mukautettava ohjelman hallinnointi tilanteen realiteetteihin, jotta se ei olisi vaarantanut kumppaneitaan. Se, että komissio ei heti vuodesta 1991 lähtien asetttanut tiukkoja raportointi- ja seurantavaatimuksia, johtuu useista syistä, joita ovat muun muassa voimavarojen puute ja kumppanien positiiviset taloudelliset tulokset edeltäviltä vuosilta. Nämä seikat vahvistettiin myös eurooppalaisen erityisohjelman (ESP) arviointiraportissa (lokakuussa 1996).

Komissio myöntää, että varojen seurantaa voitaisiin parantaa erityisesti Etelä-Afrikan katolisen piispainkokouksen (SACBC) ja Etelä-Afrikan kirkkojen neuvoston (SACC) hankkeiden osalta. Asiantuntijoiden Etelä-Afrikassa suorittama hankkeiden kirjanpidollinen päättäminen (ajanjakso 1986 1991) on jo auttanut komissiota kartoittamaan käyttämättömiä varoja, joita ollaan perimässä takaisin. Tilintarkastustoimistojen tekemä loppuarvio (ajanjakso 1991 1994) antaa komissiolle yksityiskohtaisia tietoja maksamatta olevien varojen tosiasiallisesti tilanteesta. Komissio harkitsee parhaillaan avaavansa Etelä-Afrikkaan pankkitilin, jolle nämä varat talletettaisiin. Tämä edistäisi varojen takaisinsaantia.

32. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, vaihtokurssien tiukka noudattaminen oli epäkäytännöllistä. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa todetaan, että komissio ei muuttanut sopimuksia silloista käytäntöä vastaaviksi. Tämä onkin totta. Tilanne ei ollut ihanteellinen, mutta kun otetaan huomioon silloiset ensisijaiset painopistealueet sekä paineet monien sopimusten hallinnoimiseksi vähin voimavaroin, asiaa ei edes tarkasteltu.

Maksut ja raportointi

33-38. Hankkeen raportoinnin aikataulu esitettiin aina budjettitaulukon jälkeen. Raportit piti tavallisesti laatia sovitussa aikataulussa (ellei määräaikaa ollut pidennetty). Sopimukset kuitenkin allekirjoitettiin usein vasta paljon hankkeen esitetyn alkamispäivän jälkeen. Koska maksut saapuivat allekirjoittamisen jälkeen, koko hanke ja siten myös raportointi viivästyivät. Useimmat hankkeet käynnistyivät vasta ensimmäisten maksujen saamisen jälkeen.

Raportointivelvoite ei ollut edunsaajien kannalta kohtuuttoman vaikea. Vaatimuksina oli ainoastaan lyhyt kertomus (2 tai 3 sivua riitti) sekä rahoitusselvitys, josta ilmeni sopimuksen budjetin mukaan, mitkä komission maksamista ennakoista oli jo kulutettu. Etenkin aiempien hankkeiden yhteydessä tuen välittäjät hylkäsivät raportit niitä koskevien vaatimusten vuoksi. Menettelyyn kului runsaasti aikaa, koska hankkeet toteutettiin usein syrjäalueilla ja raportit toimitettiin paikallisten toimistojen kautta tuen välittäjille.

Koska komission päätöksentekoprosessi oli hidas, tuen välittäjien oli haettava hankkeen jatkamista hyvissä ajoin. Tästä saattoi saada sen vaikutelman, että alkuperäisen hankkeen ja seuraavan tai jatkohankkeen rahoitus täytäntöönpantiin yhdessä. Komissio otti mahdollisuuksien mukaan huomioon alkuper