KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2021/1885,

annettu 20 päivänä huhtikuuta 2021,

valtiontuesta SA.43127–2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) jonka Puola on myöntänyt Przewozy Regionalne sp. z o.o:lle

(tiedoksiannettu numerolla C(2021) 855)

(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,

ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta, ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,

on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,

sekä katsoo seuraavaa:

1. MENETTELY

(1) Puola ilmoitti 21 päivänä syyskuuta 2015 yhtiölle Przewozy Regionalne sp. z o.o., jäljempänä ’PR’ tai ’yhtiö’, myönnettävästä 770,3 miljoonan Puolan zlotyn (noin 181 miljoonaa euroa) (2) rakenneuudistustuesta, jäljempänä ’ilmoitettu rakenneuudistustuki’. Tuen myönsi pääomasijoituksen muodossa 30 päivänä syyskuuta 2015 valtion kokonaan omistama teollisuuden kehittämisrahasto, jäljempänä ’IDA’. Koska tuki myönnettiin ilman komission etukäteen antamaa hyväksyntää, se kirjattiin sääntöjenvastaisena tukena (2015/NN).

(2) Komissio pyysi lisätietoja i) 27 päivänä marraskuuta 2015, ii) 23 päivänä marraskuuta 2016 ja iii) 30 päivänä kesäkuuta 2017, ja Puola vastasi pyyntöihin i) 16 päivänä helmikuuta 2016, 4 päivänä maaliskuuta 2016 ja 3 päivänä kesäkuuta 2016, ii) 9 päivänä tammikuuta 2017 ja iii) 28 päivänä heinäkuuta 2017. Lisäksi Puola toimitti tietoja 11 päivänä tammikuuta 2017, 1 päivänä helmikuuta 2017 ja 20 päivänä kesäkuuta 2017. Komissio järjesti Puolan kanssa kokouksen 8 päivänä huhtikuuta 2016, 26 päivänä huhtikuuta 2016, 21 päivänä syyskuuta 2016, 11 päivänä tammikuuta 2017, 4 päivänä heinäkuuta 2017 ja 13 päivänä syyskuuta 2019.

(3) Alustavan arvioinnin aikana ja ennen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamista komissio vastaanotti asianomaisilta kirjeitä, joiden mukaan PR oli saanut valtiontukea jo ennen ilmoitettua rakenneuudistustukea. Koska nämä kirjeet eivät täyttäneet neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (3) 24 artiklan 2 kohdassa vahvistettuja ehtoja, komissio kirjasi ne yleisinä markkinatietoina ja otti ne huomioon alustavassa arvioinnissa.

(4) Komissio ilmoitti Puolalle 23 päivänä tammikuuta 2018 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely. Menettelyn aloittamisen jälkeen Puola toimitti huomautuksia 25 päivänä huhtikuuta 2018. Komission päätös menettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’aloittamispäätös’, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (4)4 päivänä toukokuuta 2018. Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa.

(5) Kaksi asianomaista, Lontooseen (Yhdistynyt kuningaskunta) sijoittautunut European Passenger Transport Operators, jäljempänä ’EPTO’, ja Varsovaan (Puola) sijoittautunut Fundacja ProKolej, jäljempänä ’ProKolej’, toimittivat komissiolle huomautuksia 20 päivän kesäkuuta 2018 ja 29 päivän kesäkuuta 2018 välisenä aikana (5). Komissio toimitti nämä huomautukset Puolalle 9 päivänä heinäkuuta 2018 ja 4 päivänä syyskuuta 2018. Puola toimitti huomautuksensa näistä huomautuksista 2 päivänä lokakuuta 2018.

(6) Komissio järjesti EPTO:n kanssa kokouksen 28 päivänä tammikuuta 2019 ja 11 päivänä kesäkuuta 2019.

(7) Puola toimitti lisätietoja 20 päivänä toukokuuta 2019, 25 ja 31 päivänä lokakuuta 2019, 29 päivänä marraskuuta 2019, 4 päivänä joulukuuta 2020 ja 30 päivänä maaliskuuta 2021.

2. TAUSTA JA TOIMENPITEIDEN KUVAUS

2.1 Tuensaaja

(8) PR on Puolan suurin rautateiden alueellisen henkilöliikenteen harjoittaja. Sen osuus Puolan markkinoista on noin 27 prosenttia kuljetettujen matkustajien määrän osalta ja 50 prosenttia junakilometreinä ilmoitetun liikennemäärän osalta. PR on sijoittautunut Varsovaan ja toimii 15:llä Puolan 16 alueesta (voivodikunta). Se on ainoa rautateiden julkisen alueellisen henkilöliikenteen palveluntarjoaja seitsemässä voivodikunnassa, joista useimmat ovat taloudellisesti vähiten kehittyneitä.

(9) PR:n omistivat aiemmin 16 voivodikunnan (alue)hallitusta. Ilmoitetun rakenneuudistustuen myöntämisen seurauksena PR:n omistavat tällä hetkellä IDA, jolla on 50 prosentin ja yhden osakkeen osuus PR:stä, sekä 16 voivodikunnan (alue)hallitusta. PR työllistää noin 9 000 henkilöä, ja se luokitellaan suureksi yritykseksi. Kaikki alueet, joilla PR toimii, ovat oikeutettuja SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaiseen aluetukeen.

(10) PR:n ydintoimintaa on rautateiden henkilöliikennepalvelujen tarjoaminen alueellisella tasolla voivodikuntien (alue)hallitusten kanssa tehtyjen palveluhankintasopimusten nojalla. Lisäksi PR tarjoaa paljon pienemmässä mittakaavassa kansainvälisiä ja rajat ylittäviä liikennepalveluja sekä vuokraa ja korjaa liikkuvaa kalustoa. PR on tarjonnut aiemmin myös kaupallisia alueiden välisiä liikennepalveluja, mutta tämä toiminta päättyi syyskuussa 2015.

2.2 Puolan alueellinen raideliikenne

(11) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (6) nojalla rautateiden kotimaisten julkisten henkilöliikennepalvelujen palveluhankintasopimukset voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua joulukuuhun 2023 saakka enintään kymmeneksi vuodeksi eli joulukuuhun 2033 saakka. Jotkin jäsenvaltiot ovat jo avanneet (osan) markkinoistaan kilpailulle sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteella. Tarjouskilpailun perusteella tehtyjen sopimusten osuus oli Puolassa noin [4–30] prosenttia aikataulun 2016–2017 suunnitellusta kokonaisliikennemäärästä. Koska valtaosa sopimuksista päättyy aikaisintaan vuoden 2020 lopussa, markkinatilanne ei ole muuttunut merkittävästi aikataulusta 2016–2017. Puola vahvisti 29 päivänä marraskuuta 2019 päivätyssä kirjeessään (vuoden 2018 tietojen perusteella), ettei markkinatilanne ole muuttunut merkittävästi.

(12) Puolan lainsäädännön nojalla alueellisen rautatieliikenteen järjestämisestä vastaavat voivodikunnat ja se tarjotaan tämän liikenteen järjestäjän (voivodikunnan hallitus) ja liikenteenharjoittajan välillä tehdyn palveluhankintasopimuksen perusteella. Järjestäjä voi hankkia liikennepalvelut joko ilman tarjouskilpailua tai tarjouskilpailun perusteella. Käytännössä palvelut on hankittu useimmiten ilman tarjouskilpailua. Aikataulussa 2016–2017 noin [70–95] prosenttia liikennemäärästä on toteutettu ilman tarjouskilpailua tehtyjen sopimusten nojalla.

(13) Rautateiden julkisten henkilöliikennepalvelujen hankintoihin sovellettavaa Puolan lainsäädäntökehystä muutettiin 22 päivänä maaliskuuta 2018 antamalla laki (7) julkisen liikenteen lain muuttamisesta, jäljempänä ’vuoden 2018 laki’. Vuoden 2018 laissa säädetään erityisesti, että a) 12 päivä joulukuuta 2020 on lopullinen määräaika sille, että alueet voivat tehdä alueellisen rautatieliikenteen palveluhankintasopimuksia suoraan (ilman julkista tarjouskilpailua); b) 14 päivä joulukuuta 2030 on lopullinen määräaika alueiden suoraan (ilman julkista tarjouskilpailua) tekemien alueellisen rautatieliikenteen palveluhankintasopimusten kestolle.

(14) PR:n kilpailijoita ovat kahdeksan sisäistä (alueellista) liikenteenharjoittajaa (8), jotka toimivat käytännössä yhden voivodikunnan sisällä ja jotka ovat kyseisen voivodikunnan viranomaisten (voivodikuntien hallitusten) omistuksessa, sekä yksi ulkoinen liikenteenharjoittaja, Arriva RP, joka on Deutsche Bahn AG:n tytäryhtiö ja EPTO:n jäsen. PR:n kilpailijat toimivat tietyillä reiteillä yleensä suurten kaupunkien ympäristössä. Tämän seurauksena PR:llä on usein merkittävä markkinaosuus myös alueilla, joilla on useampi kuin yksi liikenteenharjoittaja.

(15) Kun aiemmin järjestettiin tarjouskilpailuja, PR oli Puolan mukaan usein ainoa tarjoaja. Tämä johtuu siitä, että muut liikenteenharjoittajat eivät pitäneet kilpailun piiriin kuuluvia reittejä taloudellisesti houkuttelevina, tai siitä, että alueelliset liikenteenharjoittajat eivät olleet kiinnostuneet tekemään tarjouksia niiden voivodikuntien ulkopuolella, joissa ne olivat vakiintuneita liikenteenharjoittajia. Puolan mukaan Arriva RP:tä lukuun ottamatta yksikään kotimainen tai ulkomainen ulkoinen liikenteenharjoittaja ei ole koskaan osoittanut kiinnostusta Puolan alueellisille rautatiemarkkinoille tuloon.

3. KOMISSION PÄÄTÖS MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISESTA

(16) Aloittamispäätöksessä komissio arvioi ilmoitettua rakenneuudistustukea ja ilmaisi epäilevänsä sen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Lisäksi komissio määritti kuusi lisätoimenpidettä, jotka oli myönnetty PR:lle ennen ilmoitettua rakenneuudistustukea. Kahden näistä kuudesta toimenpiteestä katsottiin olevan asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan b alakohdan i alakohdan mukaista voimassa olevaa tukea, minkä vuoksi niitä ei arvioida enää tässä päätöksessä. Neljän muun lisätoimenpiteen katsottiin olevan asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettua uutta tukea. Komissio ilmaisi näiden neljän lisätoimenpiteen osalta epäilyksensä niiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille.

(17) Tämän seurauksena komission olisi arvioitava yksinomaan niitä viittä toimenpidettä, joita kuvaillaan johdanto-osan 18–22 kappaleessa.

3.1 Toimenpiteiden arviointi

(18) Toimenpide 1 (ilmoitettu rakenneuudistustuki): Valtion määräysvallassa oleva IDA hankki 30 päivänä syyskuuta 2015 yhteensä 50 prosenttia ja yhden osakkeen PR:stä 770,3 miljoonalla Puolan zlotylla (noin 181 miljoonaa euroa). Yksi osa ilmoitusta on rakenneuudistussuunnitelma, jossa viitataan myös julkisomisteisen rautatieinfrastruktuurin hallinnoijan PKP Polskie Linie Kolejowen, jäljempänä ’PKP PLK’, korkojen poistoon, jonka määrä on […] Puolan zlotya (noin […] euroa).

(19) Toimenpide 2: Ennen ilmoitettua rakenneuudistustukea Puola myönsi PR:lle i) vuonna 2008 yhteensä 2 160 miljoonaa Puolan zlotya (noin 508 miljoonaa euroa) ja ii) vuosina 2006 ja 2007 yhteensä 242,9 miljoonaa Puolan zlotya (noin 57 miljoonaa euroa). Puola selvensi 4 päivänä joulukuuta 2020, että nämä maksut tehtiin PR:n käynnissä olevan rakenneuudistuksen yhteydessä aiemmin syntyneiden tappioiden kattamiseksi. Puola ilmoitti myös, että nämä maksut ovat luonteeltaan erilaisia kuin voivodikuntien ja PR:n välillä tehtyjen palveluhankintasopimusten nojalla 1 päivän lokakuuta 2001 ja 30 päivän huhtikuuta 2004 välisenä aikana suoritetut maksut. Tässä päätöksessä toimenpiteestä 2 käytetään nimitystä ”aiempien tappioiden kattaminen”.

(20) Toimenpide 3: PR teki ennen ilmoitettua rakenneuudistustukea PKP PLK:n kanssa 29 päivänä maaliskuuta 2004 velkajärjestelysopimuksen, jossa määrättiin 1 902 miljoonan Puolan zlotyn (noin 448 miljoonaa euroa) arvoisten PR:n velkojen uudelleenjärjestelystä suhteessa julkisomisteisen PKP Groupin yrityksiin (PKP PLK, PKP SA, PKP Cargo, PKP Energetyka ja PKP Intercity) (9). Sopimuksen perusteella 40 prosenttia velasta poistetaan ja jäljellä olevan velkamäärän takaisinmaksua lykätään 31 päivään joulukuuta 2007. Sopimusta muutettiin vuosien 2005 ja 2008 välisenä aikana siten, että takaisinmaksuaikaa pidennettiin 29 päivään marraskuuta 2009.

(21) Toimenpide 4: PR teki ennen ilmoitettua rakenneuudistustukea vuosina 2009–2014 julkisomisteisten velkojien (PKP SA, PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK ja sosiaaliturvalaitoksen, jäljempänä ’ZUS’) kanssa 25 sopimusta, joissa määrättiin sen näitä velkojia koskevien erääntyneiden velkojen takaisinmaksun lykkäämisestä yhteensä [900–1 300 miljoonan] Puolan zlotyn (noin [235–282] miljoonaa euroa) arvosta.

(22) Toimenpide 5: Puola myönsi PR:lle i) vuosina 2006–2010 yhteensä 0,97 miljoonaa Puolan zlotya (noin 0,23 miljoonaa euroa) koulutustukea, ii) vuosina 2012 ja 2013 yhteensä 39 000 Puolan zlotya (noin 0,01 miljoonaa euroa) rekrytointitukea ja iii) vuosina 2010–2015 yhteensä 0,7 miljoonaa Puolan zlotya (noin 0,17 miljoonaa euroa) vähämerkityksistä tukea.

4. PUOLAN HUOMAUTUKSET ALOITTAMISPÄÄTÖKSESTÄ

(23) Puola selvensi toimenpiteen 1 ja erityisesti osana ilmoitusta toimitetun rakenneuudistussuunnitelman osalta, että suunniteltu PKP PLK:n korkojen poisto oli osa PKP PLK:n ja PR:n 21 päivänä maaliskuuta 2013 päivättyä, niiden välisellä sovittelulla aikaansaatua sopimusta. Puola totesi myös, että päätös sopimuksen tekemisestä oli markkinapohjainen. Puolan mukaan PKP PLK:n kannalta oli kannattavampaa tehdä sopimus kuin yrittää periä velkoja PR:ltä oikeusteitse. Puola lisäsi, että korkojen poistaminen on toimenpide, jota käytetään yleisesti rahamääräisen velan uudelleenjärjestelymenettelyissä, jotta velkapääoman odotettu takaisinmaksu olisi mahdollisimman suuri.

(24) Alun perin Puola totesi toimenpiteen 2 osalta, että maksettu summa oli oikeastaan suorittamatta jääneen korvauksen viivästynyt maksu ja että korvausta ei ollut maksettu PR:lle aiemmin Puolan rautatiesektorin uudistukseen liittyvien budjettirajoitusten vuoksi. Myöhemmin Puola täydensi alkuperäistä huomautustaan selventämällä, että toimenpiteellä 2 katettiin aiemmin syntyneitä tappioita ja että se myönnettiin kyseisen yhtiön käynnissä olevan rakenneuudistuksen yhteydessä. Puola selitti tältä osin, että budjettirajoitukset, julkisen talouden alijäämä ja 2000-luvun alun yleinen taloustilanne estivät Puolan rautatiesektorin rakenneuudistusten toteuttamisen. Tällä oli suora vaikutus PR:n toimintojen rahoittamiseen (keskeisten varojen luovuttaminen viivästyi jne.), ja se johti yhtiön taloudellisen tilanteen asteittaiseen heikkenemiseen ja yhtiön alijäämään. Siksi Puola toteutti muutamien seuraavien vuosien aikana tarvittavia toimenpiteitä näiden ongelmien sekä rautatiesektorin rakenneuudistusten toteuttamisesta aiheutuneen tilanteen ratkaisemiseksi. Näihin toimenpiteisiin sisältyi edellä mainittujen tappioiden kattaminen.

(25) Puola selvensi toimenpiteen 3 osalta, että Puolan rautatiesektorin uudistaminen aiheutti PR:n alijäämän. PR:n taloudellisen tilanteen korjaamiseksi tehtiin velkajärjestelysopimus 29 päivänä maaliskuuta 2004. Sopimusta muutettiin tämän jälkeen vuosina 2005–2008, mutta Puolan mukaan sopimuksen pääehdot säilyivät ennallaan. Puola lisäsi, että velkojille oli kannattavampaa muuttaa sopimusta kuin hakea muutosta oikeusteitse. Puola toimitti väitteidensä tueksi vertailun velkojien kassavirtojen nykyarvosta kahdessa vaihtoehtoisessa skenaariossa (muutetun sopimuksen täytäntöönpano tai oikeudenkäyntimenettely). Puola lisäsi, että PR:n toiminta vastasi merkittävää osaa velkojien tuloista. Tuolloin muut ulkomaiset toimijat eivät olleet ilmaisseet kiinnostusta Puolan markkinoille tuloon, eivätkä ne siksi olisi voineet korvata PR:n toiminnasta aiheutuvaa tulojen menetystä.

(26) Puola oli eri mieltä komission alustavien päätelmien kanssa toimenpiteen 4 osalta. Alustavien päätelmien mukaan vuosina 2009–2014 tehdyt velkajärjestelysopimukset olivat valtiontukea, koska niitä ei tehty markkinaehtojen mukaisesti. Puola selitti, että velkojien yleisenä käytäntönä oli arvioida, mikä perintämenetelmä oli tehokkain, ja varmistaa suurempi todennäköisyys siihen, että mahdollisimman suuri osa velasta maksettaisiin takaisin. Puolan mukaan velan uudelleenjärjestely ja koronalennus olivat yleisiä ja rahoituslaitokset käyttivät velan uudelleenjärjestelymenettelyjä. Puola totesi lisäksi, että riippumaton konsultti oli tehnyt varovaisten oletusten perusteella analyysin parhaan perintämenetelmän määrittämiseksi. Analyysin tulosten perusteella velkajärjestelysopimus oli parempi kuin muut perintämenetelmät. Puola lisäsi, että PR maksoi velkoja yksittäisille velkojille allekirjoitettujen sopimusten perusteella.

(27) Puola selvensi toimenpiteen 5 osalta, että PR sai vuosina 2009–2011 tuen, jonka määrä oli yhteensä 1 177 421 Puolan zlotya (noin 277 040 euroa). Puolan mukaan osa tuesta (350 007 Puolan zlotya eli noin 82 350 euroa) oli vähämerkityksistä tukea. Loput tuesta (827 414 Puolan zlotya eli noin 194 690 euroa) myönnettiin koulutustukiohjelman N:o X152/2009 (10) perusteella komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (11), jäljempänä ’vuoden 2008 yleinen ryhmäpoikkeusasetus’, mukaisesti. Näin ollen vähämerkityksisen tuen enimmäismäärä ei ylittynyt.

(28) Aloittamispäätöksessä määritettyjä toimenpiteitä koskevien erityisten huomautusten ohella Puola esitti seuraavat huomautukset.

(29) Puola totesi, että ennen vuotta 2015 PR:ää ei voitu pitää vuonna 2004 valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen (12), jäljempänä ’vuoden 2004 suuntaviivat’, 10 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna ”vaikeuksissa olevana yrityksenä”. Puola selitti, että vuosina 2004–2014 PR ei täyttänyt kaikkia kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja vaikeuksissa olevaan yritykseen liittyviä vaatimuksia seuraavilta osin: yhtiö on menettänyt yli puolet merkitystä pääomastaan ja yli neljännes pääomasta on menetetty viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana. Puola totesi, että PR menetti vuosina 2004–2014 yli puolet merkitystä pääomastaan, mutta yli neljänneksen pääomastaan 12 kuukaudessa vain vuonna 2005. Puola katsoo, että vaikka molemmat vaatimukset täyttyivät vuonna 2005, ei voida olettaa, että PR oli vaikeuksissa oleva yritys koko vuosien 2004 ja 2014 välisen ajan. Puola totesi, että PR:n taloudellisten tietojen analysointi tukee tätä havaintoa. Puola lisäsi, että vaikeuksissa olevana yrityksenä kohtelemista koskevat vuoden 2004 suuntaviivojen mukaiset vaatimukset eivät ole yhteensopivia sen vuoden 2004 jälkeisen Puolan uudistetun rautatiesektorin erityistilanteen kanssa, jossa PR toimi. Puola selitti, että uudistettu rautatiesektori oli rakenteellisesti alirahoitettu ja että uudistuksen seurauksena PR ei saanut siihen kohdistuvia julkisen palvelun velvoitteita vastaavia määrärahoja. Puola katsoi, että tämä tausta olisi otettava huomioon arvioinnissa.

(30) Puola huomautti rakenneuudistussuunnitelmalla käyttöönotetuista monivuotisista palvelusopimuksista aiheutuvan työn määrän osalta, että nykyiset hyödyntämistä koskevat olettamukset vastaavat rakenneuudistussuunnitelmassa määritettyjä olettamuksia eli vuotuisen operatiivisen työn vähenemistä vuosina 2016–2020. Puola selitti, että PR:n monivuotisten palvelusopimusten perusteella suorittaman operatiivisen työn määrä ei ole pienempi kuin rakenneuudistussuunnitelmassa vahvistettu määrä. PR:n tekemän operatiivisen työn määrä oli hieman suurempi kuin alkuperäisessä rakenneuudistussuunnitelmassa esitetyt olettamukset. Tämä johtui ennakoimattomista ulkoisista tekijöistä, kuten muiden liikenteenharjoittajien kyvyttömyydestä tarjota voivodikuntien suunnittelemia palveluja. Puola totesi, että PR pyrkii saavuttamaan operatiivista työtä koskevat tavoitteet siten, ettei rakenneuudistussuunnitelmassa tehdyistä olettamuksista poiketa negatiivisesti. Kuten aloittamispäätöksessä vaadittiin, Puola toimitti tietoja ja selityksiä asioista, joissa rakenneuudistussuunnitelmasta oli poikettu. Puola selitti, että pienet poikkeamat rakenneuudistussuunnitelman sisältämistä olettamuksista johtuivat PR:stä riippumattomista olosuhteista. Puola myös toimitti päivitetyn rakenneuudistussuunnitelman sekä kattavan taloudellisen ennusteen pahimmasta mahdollisesta skenaariosta, kuten komissio edellytti aloittamispäätöksessä.

(31) Puola selitti, että PR oli yrittänyt tuloksetta saada rahoitusta investoidakseen liikkuvaan kalustoon vuosina 2010–2013. Puola selvensi, että rautateiden henkilöliikennepalvelujen tarjoamista koskevat palveluhankintasopimukset perustuvat mekanismeihin, joiden tarkoituksena on estää liialliset korvaukset. Sopimuksissa määrätään pääoman tuoton enimmäismääräksi kuusi prosenttia, ja niitä seurataan säännöllisesti. Korvauksen suorittamisesta tehdään tarkastuksia. Puola selitti, että sopimukset sisältävät korvauksen soveltamista ja suorittamista sekä raportointia ja seurantaa koskevia määräyksiä. Puola lisäsi, että riippumattomat toimijat tekivät tarkastuksia ennen korvauksen maksamista ja että niissä ei havaittu sääntöjenvastaisuuksia.

(32) Puola huomautti, että SEUT-sopimuksen mukaisen valtiontuen sekä Puolan ehdottamien korvaustoimien arvioinnissa olisi otettava huomioon Puolan rautatiesektorin erityispiirteet. Puolan mukaan sen rautatiesektorille on ominaista kilpailun puute ja muista jäsenvaltioista peräisin olevien ”uusien toimijoiden” kiinnostuksen puute. Tuen arvioinnissa olisi otettava huomioon nämä ominaisuudet sekä kilpailun vääristymisen riskin puuttuminen (riski on olematon).

(33) Puolan ehdottamien ja aloittamispäätöksen johdanto-osan 180 ja 181 kappaleessa kuvailtujen markkinoiden avaamiseen tähtäävien toimenpiteiden osalta Puola totesi, että sen ehdotus siitä, että sopimusten tekeminen ilman tarjouskilpailua sallitaan 12 päivään joulukuuta 2020 saakka ja että näiden sopimusten soveltaminen päättyy 14 päivänä joulukuuta 2030, oli Puolan parlamentin käsiteltävänä (13). Puola totesi, että se ei ollut sitoutunut i) varmistamaan ilman tarjouskilpailua tehtyjen sopimusten päättymistä tietyillä reiteillä, joiden markkinaosuus oli noin [4–30] prosenttia, ennen vuoden 2030 loppua eikä ii) pitämään kilpailulle avoimina jo vapautettuja reittejä, joista on aiemmin järjestetty tarjouskilpailumenettelyjä ja joiden markkinaosuus oli noin [4–30] prosenttia, aikataulun 2016–2017 mukaisen junakilometreinä mitatun kokonaisliikennemäärän perusteella. Puolan mukaan aloittamispäätöksen johdanto-osan 181 kappaleessa oleva lause ”liikkuva kalusto palautetaan tuen myöntäneelle viranomaiselle, tai se korvataan markkinaehtojen mukaisesti” on moniselitteinen. Puolan mukaan tämä lause voitaisiin tulkita siten, että se kattaa kaiken liikkuvan kaluston riippumatta siitä, oliko kaluston ostanut järjestäjä vai liikenteenharjoittaja. Puola totesi, että tätä lausetta olisi tulkittava niin, että se koskee ainoastaan järjestäjän ostamaa liikkuvaa kalustoa.

5. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET

5.1 EPTO

(34) EPTO totesi, ettei komission pitäisi arvioida ainoastaan toimenpidettä 1 vaan myös tiettyjen voivodikuntien velvoitetta tehdä viisivuotisia henkilöliikenteen sopimuksia PR:n kanssa ilman tarjouskilpailua. EPTO:n mukaan tämä velvoite on valtiontukea, ja komission olisi siksi tutkittava sitä. EPTO lisäsi, että velvoite tehdä sopimuksia PR:n kanssa ilman tarjouskilpailua sulkisi Puolan rautateiden henkilöliikennepalvelujen alueelliset markkinat. EPTO katsoo, että kilpailijoiden väittämää Puolan markkinoihin kohdistuvan kiinnostuksen puutetta olisi tutkittava tarkemmin. EPTO:n mukaan on potentiaalisia kilpailijoita, jotka voisivat tulla Puolan markkinoille. EPTO huomautti myös, että vähäinen kilpailu johtuu Puolassa vallitsevasta kilpailunvastaisesta markkinaympäristöstä, minkä seurauksena rautatieyrityksillä ei ole liiketoimintanäkymiä. Komission olisi otettava tämä tausta huomioon arvioinnissaan.

(35) EPTO totesi, että Puolan ehdottamat markkinoiden avaamiseen tähtäävät toimenpiteet eivät mahdollista markkinoiden avautumista. EPTO:n mukaan markkinoiden avaamiseen tähtääviä toimenpiteitä ei kuvailla riittävästi, jotta se voisi antaa niistä huomautuksia. EPTO kuitenkin ehdotti, että Puolan markkinat olisi avattava asteittain vuosien 2020 ja 2028 välisenä aikana järjestämällä tarjouskilpailumenettelyjä, joissa olisi noudatettava eräitä erityisvaatimuksia.

(36) EPTO:n huomautukset rakenneuudistussuunnitelmasta käsittelivät pääosin Puolan väitettä, jonka mukaan PR ei voi harjoittaa tuottavaa toimintaa, koska sen ydintoiminta tuotti tappiota, ja kyseisen toiminnan vähentämisestä ei olisi ollut hyötyä kilpailijoille kilpailun puuttumisen vuoksi. EPTO oli eri mieltä tästä väitteestä, koska i) PR:n toiminnan pitäisi olla tuottavaa sen saaman taloudellisen tuen vuoksi ja ii) on kilpailijoita, joita markkinoiden avaaminen kiinnostaisi.

(37) EPTO oli samaa mieltä siitä, että komissio voisi noudattaa uutta lähestymistapaa tuen soveltuvuuden arvioinnissa, jotta voidaan ottaa huomioon rautateiden kotimaan henkilöliikennesektorin erityistilanne. EPTO kuitenkin totesi, että uusi lähestymistapa olisi perusteltu vain, jos se yhdistettäisiin tehokkaisiin ja välittömiin markkinoiden avaamiseen tähtääviin toimenpiteisiin.

5.2 ProKolej

(38) ProKolej totesi, että komission arvioinnin olisi katettava lisätoimenpiteet, jotka ovat valtiontukea, eli i) 550 miljoonan Puolan zlotyn (noin 129 miljoonaa euroa) avustus, joka myönnettiin voivodikunnille liikkuvan kaluston ostamiseen, korjaamiseen ja uudistamiseen vuosina 2016–2020, ja ii) viisivuotisten sopimusten tekeminen PR:n kanssa.

(39) ProKolej huomautti, että rakenneuudistussuunnitelmalle oli vaihtoehtoja, joilla olisi ollut vähemmän kielteisiä vaikutuksia. Ensinnäkin tuki olisi voitu myöntää velvoittamatta voivodikuntia tekemään viisivuotisia sopimuksia PR:n kanssa. Voivodikunnat olisivat voineet tehdä sopimukset tarjouskilpailujen perusteella. Toiseksi PR olisi voitu jakaa operatiiviseksi yhtiöksi ja kalustoa omistavaksi yhtiöksi. Kolmanneksi tuki olisi voitu yhdistää markkinoiden avaamiseen tähtääviin toimenpiteisiin, mikä olisi ollut ProKolejin mielestä ”oikeudellisesti paras ratkaisu”.

(40) ProKolej huomautti, että Puolan ehdottamien markkinoiden avaamiseen tähtäävien toimenpiteiden on varmistettava tehokas, nopea ja havaittava markkinoiden avautuminen. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi ProKolej esitti, että markkinoiden avaamiseen tähtäävien toimenpiteiden olisi täytettävä tietyt vaatimukset, jotka koskevat muun muassa liikenteen määrää ja sopimusten kestoa.

(41) ProKolej lisäsi, että PR on jo valmistautunut markkinoiden avautumiseen saamiensa tukien ansiosta. ProKolej totesi, että jos markkinat avataan asteittain asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti, PR kykenee vahvistamaan asemaansa, minkä vuoksi muut yritykset ovat epäedullisessa asemassa. ProKolej huomautti, että PR:n saamat tuet vääristäisivät tämän vuoksi kilpailua lähitulevaisuudessa. ProKolej pyysi, että tämän estämiseksi otettaisiin nopeasti käyttöön markkinoiden avaamiseen tähtääviä toimenpiteitä.

6. PUOLAN HUOMAUTUKSET ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSISTA

(42) Puola kommentoi rautatierahaston voivodikunnille myöntämää rahoitusta liikkuvan kaluston ostamiseen, korjaamiseen ja uudistamiseen vuosina 2016–2020 (ks. johdanto-osan (38) kappale) toteamalla, että rautatierahasto perustettiin vuonna 2005, jotta voitiin kerätä taloudellisia resursseja rautatieinfrastruktuuriin, ratojen korjaamiseen ja kunnossapitoon sekä tarpeettomien ratojen käytöstäpoistamiseen tehtäviä investointeja varten. Vuonna 2009 otettiin käyttöön lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli, että voivodikuntien itsehallinnot kykenivät käyttämään rautatierahaston rahoitusta palveluhankintasopimuksen perusteella harjoitettavaan henkilöliikenteeseen tarkoitetun liikkuvan kaluston ostamiseen, nykyaikaistamiseen ja korjaamiseen. Tämä taloudellinen tuki oli alun perin suunniteltu vuosiksi 2009–2015, ja sitä jatkettiin myöhemmin vuosiin 2016–2020. Puola selitti vuonna 2016, että useat rautatieliikenneyhtiöt saivat taloudellista tukea liikkuvan kaluston korjaamiseen ja kunnossapitoon. Näin ollen PR:n kohtelu ei ollut etuoikeutettua muihin yhtiöihin verrattuna.

(43) Puola selitti rautateiden alueellisen henkilöliikenteen tarjoamista koskevien monivuotisten sopimusten tekemistä PR:n kanssa ilman tarjouskilpailua toteamalla, että käytäntö oli EU:n ja kansallisten sääntöjen mukainen. Puola totesi, että monivuotisten sopimusten tekeminen rautateiden alueellisen henkilöliikenteen tarjoamisesta jätettiin voivodikuntien viranomaisten päätettäväksi ja että se ei ollut valtiontukea. Puola selvensi myös, että PR:n osakkeenomistajien ja voivodikuntien viranomaisten välisen yhteistyösopimuksen nojalla viranomaiset sitoutuivat tekemään monivuotisia sopimuksia PR:n kanssa. Kaikkien sellaisten voivodikuntien viranomaiset, joissa PR toimii, eivät kuitenkaan toteuttaneet yhteistyösopimusta. Puolan mukaan tämä osoittaa, että monivuotisten sopimusten tekemiseen PR:n kanssa ei velvoitettu.

(44) Rakenneuudistussuunnitelman vaihtoehtojen osalta Puola totesi, että valittu rakenneuudistuksen toteutustapa perustui perusteelliseen analyysiin, jossa tarkasteltiin myös muita vaihtoehtoja. Puola vastusti useista syistä rakenneuudistukselle esitettyä vaihtoehtoa, jossa PR olisi jaettu liikenneyhtiöksi ja liikkuvan kaluston yhtiöksi. Puola selitti erityisesti, että liikkuvan kaluston ostaminen saattaisi lisätä paikallisviranomaisille aiheutuvia alueellisen raideliikenteen toimintakustannuksia osana liikenneyhtiöille maksettavaa korvausta. Puola lisäsi, että liikenneyhtiöt investoivat jo merkittävästi liikkuvaan kalustoon. Puola totesi lisäksi, että rautatieliikennepalvelujen tarjoamiseen tarvitaan pätevää henkilöstöä, joten pelkkä liikkuvan kaluston omistaminen ei poistaisi kaikkia potentiaalisten kilpailijoiden markkinoille pääsyn esteitä.

(45) Markkinoiden avaamiseen tähtäävien toimenpiteiden osalta Puola totesi, että rautateiden alueelliset markkinat olivat monissa jäsenvaltioissa suurelta osin suljetut. Puola selitti myös, että Puolan rautateiden alueelliset henkilöliikennemarkkinat eivät olleet riittävän houkuttelevat uusille toimijoille ja niille oli siksi ominaista kilpailun puute. Puolan mukaan markkinoiden avaamisessa olisi otettava huomioon Puolan markkinoiden erityispiirteet, ja markkinoiden avaaminen olisi toteutettava varovaisesti, jotta vältetään rakenteelliset virheet, jotka estäisivät markkinoiden toiminnan. Puola huomautti, että ehdotettuja markkinoiden avaamiseen tähtääviä toimenpiteitä olisi pidettävä asianmukaisina Puolan markkinoiden ominaisuuksien vuoksi.

(46) Puola totesi, että rautateiden alueellisia liikennepalveluja tarjoavien liikenteenharjoittajien valinta jätettiin hankintaviranomaisten päätettäväksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti. Kyseisessä asetuksessa säädetään sopimusten tekemisestä ilman tarjouskilpailua yhtenä valintatapana (tarjouskilpailujen ja palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten ohella), jota hankintaviranomaiset voivat käyttää. Puola totesi, että useimmissa aiemmissa tarjouskilpailuissa PR oli ainoa tarjoaja ja näin ollen voittaja, minkä vuoksi tarjouskilpailujen tulokset olivat samankaltaisia kuin ilman tarjouskilpailua tehtyjen sopimusten tulokset. Puolan mukaan näissä olosuhteissa tarjouskilpailut aiheuttavat lisäkustannuksia mutta eivät takaa, että tarjouskilpailun kohteina olevien palvelujen laatu on parempi tai hinta pienempi. Puola lisäsi, että kolmansien osapuolten huomautukset tarjouksia koskevista vaatimuksista eivät olleet relevantteja. Osasta esitetyistä vaatimuksista säädetään jo asiaa koskevissa unionin säädöksissä, ja osa vaatimuksista olisi jätettävä hankintaviranomaisten päätettäväksi. Puola lisäsi, että kolmansilla osapuolilla on mahdollisuus hakea muutosta tarjouseritelmiin hankintoihin sovellettavien sääntöjen mukaisesti.

7. ARVIOINTI

7.1 Tuen olemassaolo

(47) Komission on tutkittava, ovatko tässä menettelyssä tarkoitetut toimenpiteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(48) SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.

(49) Jotta toimenpide voitaisiin katsoa edellä mainitussa kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpide on valtion toteuttama ja se rahoitetaan valtion varoista, ii) toimenpiteellä annetaan yritykselle taloudellista etua, iii) etu on valikoiva ja iv) toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

7.1.1 Toimenpide 1 – IDA:n pääomasijoitus (ilmoitettu rakenneuudistustuki)

7.1.1.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen

(50) IDA on valtion kokonaan omistama valtion virasto. Infrastruktuurista ja kehityksestä vastaava ministeriö siirsi IDA:lle varat PR:n osakkeiden hankkimista varten valtion talousarviosta tukia koskevan sopimuksen perusteella. Toimenpide rahoitetaan näin ollen selkeästi valtion varoista, ja se on valtion toteuttama. Johdanto-osan 81–83 kappaleessa esitetyistä syistä myös PKP PLK:n toteuttama korkojen poistaminen on valtion toteuttama ja siihen on käytetty valtion varoja.

7.1.1.2 Valikoivuus

(51) Toimenpide myönnettiin ainoastaan PR:lle, joten se on valikoiva. Kuten unionin tuomioistuin on todennut: kun kyse on yksittäisestä tuesta, taloudellisen edun toteaminen mahdollistaa lähtökohtaisesti sen, että toimenpide oletetaan valikoivaksi (14). Näin on siitä riippumatta, onko kyseisillä markkinoilla muita toimijoita, jotka ovat samankaltaisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.

7.1.1.3 Etu

(52) Ennen tuen saamista PR:n taloudellinen tilanne oli vaikea. Se oli vuosien ajan ilmoittanut tappioista, negatiivisesta pääomasta ja kasvavasta velasta, ja se on luokiteltu vaikeuksissa olevaksi yritykseksi vuodesta 2005 alkaen (ks. taulukko 1). Vuonna 2000 käynnistetystä uudelleenjärjestelyprosessista alkaen PR:llä ei ollut riittävää sisäistä maksuvalmiutta eikä mahdollisuutta saada ulkoista rahoitusta, jota se olisi tarvinnut velkansa maksamiseen ja toimintansa rahoittamiseen.

(53) Ennen ilmoitetun rakenneuudistustuen myöntämistä Puola oli jo yrittänyt ratkaista PR:n taloudelliset vaikeudet myöntämällä useita muita toimenpiteitä (toimenpiteet 2, 3 ja 4, joita kuvaillaan johdanto-osan 19–21 kappaleessa). Velkaantumiseen liittyvät ongelmat kärjistyivät kuitenkin syyskuussa 2015, kun kaksi PR:n suurinta velkojaa, PKP PLK ja PKP Energetyka, vaativat velallista maksamaan velkansa takaisin viikon kuluessa. PKP Energetyka uhkasi lopettaa energian toimittamisen. Jos PR ei olisi maksanut velkaansa, siitä olisi tullut maksukyvytön.

(54) Puolan mukaan PR ei olisi kyennyt maksamaan velkaansa ilman tukea, koska se ei kyennyt hankkimaan tarvittavaa rahoitusta markkinoilta. Tämä olisi johtanut PR:n maksukyvyttömyyteen ja todennäköisesti likvidaatioon. Kuten johdanto-osan 53 kappaleessa todettiin, kaksi suurinta velkojaa vaativat PR:ää maksamaan niille velkansa takaisin lyhyellä määräajalla.

(55) Puola myönsi ilmoitetun rakenneuudistustuen PR:lle juuri kyseisessä tilanteessa. IDA hankki 50 prosenttia ja yhden osakkeen PR:stä 770,3 miljoonalla Puolan zlotylla 30 päivänä syyskuuta 2015. Tämän pääomasijoituksen tarkoituksena oli rahoittaa uudelleenjärjestelyprosessi, pääosin edellä mainitun velan takaisinmaksu. Perimmäisenä tavoitteena oli palauttaa PR:n pitkän aikavälin elinkelpoisuus. IDA ei ollut osakkeenomistaja ennen PR:n osakkeiden ostamista, joten se ei ollut aiemmin altistunut siihen liittyville riskeille. Jo entisestään osakkeita omistanut taho olisi saattanut tehdä päätöksen jo tekemänsä investoinnin ja mahdollisten tulevien tuottojen perusteella. IDA kuitenkin päätti ostaa osakkeita yhtiöstä, jolla oli olennaisia ja merkittäviä rakenteellisia ja taloudellisia ongelmia. Kun otetaan huomioon PR:n taloudellinen historia, johon lukeutuu epäonnistuneita yrityksiä pitkän aikavälin elinkelpoisuuden varmistamiseksi, sekä kahden päävelkojan vaatimus PR:n velan takaisinmaksusta lyhyellä määräajalla, markkinataloussijoittaja ei olisi tehnyt näin merkittävää investointia PR:ään.

(56) Näin ollen toimenpiteellä 1 annettiin taloudellista etua PR:lle, koska PR ei olisi kyennyt saamaan tällaista rahoitusta tavanomaisissa markkinaolosuhteissa vaikean taloudellisen tilanteensa vuoksi.

7.1.1.4 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

(57) Komissio on katsonut aiemmissa päätöksissään (15), jotka on tehty ennen rautateiden kotimaisen henkilöliikenteen vapauttamista unionin oikeuden nojalla, että yhtiöille myönnetyllä tuella oli vaikutus kilpailuun ja kauppaan. Tämä johtui siitä, että kansainvälinen matkustajaliikenne on vapautettu ja että jotkin jäsenvaltiot ovat yksipuolisesti avanneet rautateiden henkilöliikennemarkkinansa. Tältä osin on syytä huomata, että PR tarjoaa myös kansainvälisiä ja rajat ylittäviä liikennepalveluja. Lisäksi alueellisen rautatieliikenteen ja muiden liikennevälineiden välillä on Puolassa kulkumuotojen välistä kilpailua. Useissa voivodikunnissa on myös useampi kuin yksi alueellisen rautatieliikenteen harjoittaja, myös yksi toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevan yhtiön tytäryritys. Tästä syytä toimenpide selkeästi uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

7.1.1.5 Päätelmät

(58) Edellä esitettyjen syiden perusteella komissio päättelee, että toimenpide 1 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

7.1.2 Toimenpide 2 – Aiempien tappioiden kattaminen PR:n käynnissä olevan rakenneuudistuksen yhteydessä

7.1.2.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen

(59) Aiempien tappioiden kattaminen toteutettiin valtion talousarviosta osittain PKP-lain muuttamisesta 25 päivänä huhtikuuta 2008 annetun lain (16) sekä PR:n ja liikenneasioista vastaavan ministerin 23 päivänä kesäkuuta 2008 tekemän sopimuksen ja osittain rautatierahastosta 16 päivänä joulukuuta 2005 annetun lain (17) ja valtiovarainministeriön määräysten perusteella. Näin ollen toimenpiteeseen liittyy selkeästi valtion varoja, ja se on valtion toteuttama.

7.1.2.2 Etu

(60) Taloudellisen edun kannalta on syytä huomata, että toimenpide toteutettiin suorina avustuksina. Avustuksen antaminen ei ole markkinataloustoimijan teko, ja se vapauttaa tuensaajan kustannuksista, jotka sen olisi tavallisesti maksettava omasta talousarviostaan. Toimenpide helpotti PR:ään kohdistuvaa taloudellista painetta, joka johtui PR:n käynnissä olevan rakenneuudistuksen yhteydessä vuosien mittaan kertyneistä tappioista. Tältä osin vuosina 2006 ja 2007 suoritetut maksut vakauttivat yhtiön liiketoiminnan tuloksia ja vuosina 2008 ja 2009 suoritetut maksut tukivat yhtiön pääomatilannetta.

(61) Tästä syystä komissio katsoo, että aiempien tappioiden kattaminen antoi PR:lle taloudellista etua.

7.1.2.3 Valikoivuus, kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

(62) Johdanto-osan 51 ja 57 kappaleessa toimenpiteen 1 osalta tehtyjä päätelmiä valikoivuudesta, kilpailun vääristymisestä ja vaikutuksesta kauppaan sovelletaan myös toimenpiteeseen 2.

7.1.2.4 Valtiontuen olemassaoloa koskevat päätelmät

(63) Edellä esitettyjen syiden perusteella komissio päättelee, että toimenpide 2 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

7.1.3 Toimenpide 3 – Velkojen uudelleenjärjestely vuosina 2004–2009

7.1.3.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen

(64) Kaikki PR:n velkojen uudelleenjärjestelyyn osallistuneet PKP Groupin velkojat olivat julkisia yrityksiä. Periaatteessa julkisten yritysten varat ovat perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja, sillä valtio pystyy ohjaamaan näiden varojen käyttöä (18).

(65) Valtio on perinteisesti valvonut tiiviisti PKP Groupin yritysten hallintoa ja toimintaa. Se on muun muassa vaikuttanut niiden hallitusten ja johtokuntien valitsemiseen, ja näiden elinten kokoonpano on usein vaihdellut poliittisen kentän muutosten mukaan.

(66) PKP Groupin yritykset eivät myöskään ole aina tehneet tärkeitä liiketoimintapäätöksiä itsenäisesti. Valtio osallistui esimerkiksi suoraan rautatiesektorin rakenneuudistukseen, PKP Groupin yritysten keskinäiseen varojen siirtoon sekä taloudelliseen rakenneuudistukseen. Tältä osin valtio kykenee ohjaamaan PKP Groupin varojen käyttöä.

(67) Lisäksi velkojen uudelleenjärjestely käynnistettiin liikenneasioista vastaavan ministerin päätöksestä valtionvarainministerin suostumuksella, kuten muutetussa PKP-laissa suunniteltiin. Näin ollen se oli selkeästi valtion toimenpide.

7.1.3.2 Etu

(68) Alkuperäinen velkajärjestelysopimus allekirjoitettiin 29 päivänä maaliskuuta 2004, jäljempänä ’vuoden 2004 sopimus’. Sen mukaan 40 prosenttia PR:n velan pääomasta sekä sopimuksen voimaantuloon mennessä kertynyt korko oli määrä poistaa, 19,18 prosenttia velan pääomasta oli määrä maksaa takaisin kolmena yhtä suurena eränä 30 päivänä huhtikuuta 2004, 31 päivänä toukokuuta 2004 ja 30 päivänä kesäkuuta 2004 ja jäljelle jäävä osa velan pääomasta oli määrä maksaa takaisin 24 kuukausieränä tammikuusta 2006 joulukuuhun 2007. Sopimuksen voimaantulon jälkeen kertynyt korko oli määrä poistaa sopimuksen täytäntöönpanon viimeisenä päivänä eli viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2007. PR:n oli määrä maksaa takaisin kunakin kalenterivuotena vähintään 54 prosenttia lyhytaikaisista veloistaan, jotka johtuivat PKP Groupin yritysten kanssa tehdyistä sopimuksista. Lisäksi sen oli maksettava kaikki edellisiltä kausilta maksamatta olevat lyhytaikaiset velat viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2007 (19).

(69) PR allekirjoitti 20 päivänä joulukuuta 2005 ja 28 päivänä joulukuuta 2006 PKP PLK:n kanssa sopimukset, joissa vahvistettiin vuosina 2005 ja 2006 kertyneen koron mitätöinti (20). PR allekirjoitti 2 päivänä huhtikuuta 2007 PKP Groupin yritysten kanssa vuoden 2004 sopimuksen liitteen (ks. johdanto-osan 68 kappale), jolla takaisinmaksuaikaa pidennettiin 31 päivästä joulukuuta 2007 aina 29 päivään marraskuuta 2009. Kaikkien uusien lyhytaikaisten velkojen oli määrä olla maksettu takaisin 1 päivään tammikuuta 2008 mennessä, kuten vuoden 2004 sopimuksessa määrättiin. PR allekirjoitti 6 päivänä toukokuuta 2008 sopimuksen PKP PLK:n kanssa ja 29 päivänä heinäkuuta 2008 PKP Cargon kanssa. Näissä sopimuksissa vahvistettiin PR:n velkojen määrä PKP PLK:lle ja PKP Cargolle 31 päivänä joulukuuta 2007 (1 908 miljoonaa Puolan zlotya) ja vahvistettiin tarkka takaisinmaksuaikataulu 29 päivään marraskuuta 2009 saakka. Lisäksi sovittiin, että vuoden 2004 sopimuksen nojalla uudelleenjärjestellyistä veloista alkaa kertyä korkoa vasta 29 päivästä marraskuuta 2009 alkaen (vuoden 2004 sopimuksen nojalla korkoa oli määrä kertyä 31 päivästä joulukuuta 2007 alkaen).

(70) Kun vuoden 2004 sopimusta tarkastellaan yksinään (ilman myöhempiä muutoksia), ei ole tarpeen arvioida, annettiinko sillä taloudellista etua PR:lle, koska se oli allekirjoitettu yli kymmenen vuotta ennen nykyisestä rakenneuudistustuesta ilmoittamista, eli se jää asetuksen (EU) 2015/1589 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun, komission toimesta tapahtuvaan tuen takaisinperintään sovellettavan vanhentumisajan ulkopuolelle. Tästä syystä kyseinen tuki katsotaan voimassa olevaksi tueksi asetuksen (EU) 2015/1589 17 artiklan 3 kohdan nojalla.

(71) Jotta voidaan määrittää, annettiinko johdanto-osan 69 kappaleessa kuvailluilla myöhemmillä muutoksilla taloudellista etua PR:lle, komission on selvitettävä, käyttäytyivätkö PR:n velkojat samankaltaisessa tilanteessa olevaan yksityiseen velkojaan verrattavissa olevalla tavalla (ns. markkinatalousvelkojaperiaate), kun ne suostuivat lykkäämään velan takaisinmaksua sovituin ehdoin. Komission arvioinnissa keskitytään transaktioon hypoteettisen järkevästi toimivan yksityisen velkojan kannalta (21).

(72) Järkevästi toimiva yksityinen velkoja olisi tavallisesti verrannut harkittujen toimintatapojen eli i) velan takaisinmaksuajan pidentämisen ja ii) vuoden 2004 sopimuksen täytäntöönpanon lopputuloksia voidakseen valita toimintatavan, joka tuottaa suurimman mahdollisen takaisinperintämäärän.

(73) Käsiteltävänä olevassa asiassa Puola ei ole toimittanut mitään näyttöä siitä, että PR:n velkojat olisivat tehneet tällaista vertailevaa analyysia tai että valittu toimintatapa eli alkuperäisen velkajärjestelysopimuksen muuttaminen takaisi suurimman odotettavissa olevan takaisinperintämäärän. Puola päinvastoin pitää koko toimenpidettä (sekä vuoden 2004 sopimusta että siihen myöhemmin tehtyjä muutoksia) valtiontukena, mikä tarkoittaa samalla, että sillä annettiin PR:lle taloudellista etua.

(74) Komissio toteaa, että johdanto-osan 69 kappaleessa kuvaillut vuoden 2004 sopimukseen tehdyt muutokset, erityisesti vuonna 2007 ja 2008 tehdyt muutokset, koostuvat tosiasiassa 23 kuukauden mittaisesta korottomasta velkojen takaisinmaksuajan lykkäämisestä, joka koskee PR:n velkoja PKP Groupin yrityksille (verrattuna vuoden 2004 sopimuksen ehtoihin) vähintään 1 908 miljoonan Puolan zlotyn (22) osalta. Tämä koroton takaisinmaksuajan lykkääminen lähes kahdella vuodella vapautti PR:n sen alkuperäisen, vuoden 2004 sopimukseen perustuvan aikataulun mukaisten maksuvelvoitteiden täyttämisestä ja antoi näin ollen PR:lle ylimääräistä maksuvalmiutta, jota olisi voitu käyttää PR:n toiminnan rahoittamiseen. PR ei olisi kyennyt hankkimaan tällaista korotonta likviditeettiä markkinoilta yksityisiltä velkojilta, vaikka sen taloudellinen tilanne olisi ollut erittäin hyvä, puhumattakaan taloudellisissa vaikeuksissa olevana yrityksenä. Komissio on päätellyt omassa käytännössään (23), että samankaltainen koroton velan takaisinmaksun lykkääminen on tukea.

(75) Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että toimenpide ei ole markkinatalousvelkojaperiaatteen mukainen ja että sillä annetaan näin ollen PR:lle taloudellista etua.

7.1.3.3 Valikoivuus, kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

(76) Johdanto-osan 51 ja 57 kappaleessa toimenpiteen 1 osalta tehtyjä päätelmiä valikoivuudesta, kilpailun vääristymisestä ja vaikutuksesta kauppaan sovelletaan myös toimenpiteeseen 3.

7.1.3.4 Päätelmät

(77) Edellä esitettyjen syiden perusteella komissio katsoo, että toimenpide 3 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

7.1.4 Toimenpide 4 – Velkojen takaisinmaksun lykkääminen vuosina 2009–2014

7.1.4.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen

(78) Komissio toteaa ensinnäkin, että kaikki velkojat, jotka allekirjoittivat lykkäystä koskevia sopimuksia PR:n kanssa, olivat joko valtion omistamia yrityksiä tai julkisia laitoksia (ZUS).

(79) ZUS on osa julkishallintoa ja täysin valtion valvonnassa, ja sitä rahoitetaan valtion talousarviosta. Siksi ei ole epäilystäkään siitä, että sen päätökset PR:n velkojen lykkäämisestä ovat valtion toimenpiteitä ja että näihin lykkäyksiin liittyy valtion varoja.

(80) Kuten johdanto-osan 64 kappaleessa selitettiin, muiden velkojien osalta julkisten yritysten varat ovat periaatteessa perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja, sillä valtio pystyy ohjaamaan näiden varojen käyttöä. Johdanto-osan 65 ja 66 kappaleessa esitetyistä syistä valtio kykenee ohjaamaan PKP Groupin varojen käyttöä. Lykkäyksiin liittyy mahdollinen velkojien varojen menetys. Siksi on katsottava, että niihin liittyy valtion varoja.

(81) Valtion toimenpiteeksi katsomisen osalta komissio toteaa, että PKP SA, PKP Intercity, PKP PLK ja PKP Energetyka kuuluivat kaikki vuosina 2009–2014 PKP Groupiin, joka on kokonaan valtion omistama ja jota valvoo liikenneasioista vastaava ministeri. Vaikka pelkästään se, että toimenpide on julkisen yrityksen toteuttama, ei ole itsessään riittävä peruste katsoa se valtion toteuttamaksi, toimenpiteen voidaan päätellä olevan valtion toteuttama kaikkien käsiteltävänä olevaa asiaa koskevien seikkojen ja kyseisen toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneiden olosuhteiden perusteella (24). Tällaisia seikkoja voivat olla esimerkiksi julkisen yrityksen toiminnan luonne ja toiminnan harjoittaminen markkinoilla yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, viranomaisten harjoittaman yrityksen hallinnointia koskevan ohjauksen määrä sekä se, pystyikö yritys tekemään kyseisen päätöksen itsenäisesti, tai muu seikka, joka osoittaa, että viranomaiset ovat osallistuneet toimenpiteestä päättämiseen tai että on epätodennäköistä, että ne eivät osallistuneet siihen, kun otetaan huomioon myös toimenpiteen laajuus, sen sisältö tai sen edellytykset.

(82) Tältä osin komissio toteaa, että PR tarjoaa julkisen liikenteen palveluja, joita ei harjoiteta tavanomaisissa markkinaolosuhteissa vaan jotka ovat suurelta osin valtion suoraan hankkimia ja rahoittamia. Velkojat, ainakaan PKP PLK (monopoliasemassa oleva infrastruktuurin hallinnoija) ja PKP Intercity (siltä osin kuin se tarjosi julkisia alueiden välisiä palveluja), eivät myöskään kilpailleet tavanomaisissa markkinaolosuhteissa yksityisten toimijoiden kanssa. Lisäksi PR oli ainoa alueellisen rautatieliikenteen tarjoaja lähes puolella alueista, joten sen maksukyvyttömyys olisi saattanut aiheuttaa vakavia häiriöitä tärkeän julkisen palvelun tarjoamiseen. Sen vuoksi valtiolla oli erityinen intressi varmistaa PR:n maksuvalmius.

(83) Valtio on perinteisesti valvonut tiiviisti PKP Groupin yritysten hallintoa ja toimintaa. Se on muun muassa vaikuttanut niiden hallitusten ja johtokuntien valintaan, ja näiden elinten kokoonpano on usein vaihdellut poliittisen kentän muutosten mukaan. PKP Groupin yritykset eivät ole myöskään aina tehneet tärkeitä liiketoimintapäätöksiä itsenäisesti. Valtio osallistui esimerkiksi suoraan rautatiesektorin rakenneuudistukseen, PKP Groupin yritysten keskinäiseen varojen siirtoon sekä taloudelliseen rakenneuudistukseen. Erityisesti on huomattava, että valtio käynnisti PR:n velkojen uudelleenjärjestelyn (toimenpide 3), joka koski samoja velkojia, jotka myöhemmin suostuivat lykkäämään PR:n velkoja. Tämä ei ole yllättävää, koska PKP Group on yksi Puolan suurimmista työnantajista (asianomaiset velkojat työllistivät yli 50 000 henkeä vuonna 2014) ja sillä on merkittävä asema valtion liikennepolitiikan muotoilussa.

(84) Kun lisäksi otetaan huomioon toimenpiteen suuruusluokka (lykättyjen velkojen määrä oli noin [yli 120] prosenttia PR:n keskimääräisistä vuosituloista kyseisenä ajanjaksona), sen vaikutus velkojiin (PR oli PKP PLK:n ja PKP Energetykan kolmanneksi suurin asiakas), vahvat organisatoriset yhteydet velallisen, velkojien ja valtion välillä sekä selvästi tavanomaisten markkinaehtojen vastaiset ehdot, joiden mukaisesti lykkäykset myönnettiin (ks. johdanto-osan 86–95 kappale), vaikuttaa epätodennäköiseltä, että kyseisten julkisten yritysten päätökset PR:n velkojen lykkäämisestä olisi voitu tehdä ilman minkäänlaista valtion osallisuutta.

(85) Näistä syistä komissio katsoo, että viranomaisten voidaan katsoa osallistuneen tavalla tai toisella päätöksiin PR:n velkojen lykkäämisestä. Puola ei itsekään väitä, ettei toimenpide olisi valtiosta johtuva. Näin ollen komissio katsoo, että kyseinen toimenpide on valtion toimenpide.

7.1.4.2 Etu

(86) Jotta voidaan määrittää, annettiinko toimenpiteellä PR:lle taloudellista etua, komission on selvitettävä, käyttäytyivätkö velkojat samankaltaisessa tilanteessa olevaan yksityiseen velkojaan verrattavissa olevalla tavalla, kun ne suostuivat lykkäämään PR:n velkoja. Komissio on tehnyt tämän suhteen seuraavat päätelmät.

(87) Vuosina 2009–2014 neljä valtion omistamaa yritystä sekä ZUS tekivät vaikeassa taloudellisessa tilanteessa olevan ja myös valtion omistaman PR:n kanssa 25 sopimusta erääntyneiden velkojen takaisinmaksun lykkäämisestä. Lykkäämisen kohteena oleva kokonaismäärä oli [900–1 300] miljoonaa Puolan zlotya, joka vastasi [yli 120:tä] prosenttia PR:n keskimääräisistä vuosituloista kyseisenä ajanjaksona, kuten johdanto-osan 84 kappaleessa todetaan.

(88) Puola ei ole toimittanut mitään lykkäämisen aikaista näyttöä siitä, että päätös velkojen lykkäämisestä sovituin ehdoin olisi ollut velkojille suotuisampi kuin vaihtoehtoiset toimintatavat, kuten velan maksaminen. Jälkikäteen tehtyä nettonykyarvon (NPV) analyysia ei voida pitää riittävän luotettavana näyttönä, koska se on laadittu jälkikäteen eli sen jälkeen, kun päätökset velkojen lykkäämisestä oli tehty. Rationaalinen markkinoilla toimiva velkoja olisi arvioinut eri skenaarioita ennen velkojen lykkäämistä koskevan päätöksen tekemistä voidakseen valita skenaarion, joka olisi taannut korkeimman odotettavissa olevan takaisinmaksuasteen. Lisäksi jälkikäteen tehdyssä analyysissa ei käsitellä riittävällä tavalla PR:n taloudellisia vaikeuksia. Vuosina 2005–2010 PR:llä oli vain kerran positiivinen liiketoiminnan tulos ja positiivinen nettotulos. Tilanne on pysynyt samankaltaisena tätä ajanjaksoa seuraavina vuosina. Oli hyvin epävarmaa, pystyisikö PR hoitamaan velkoja ja maksamaan ne takaisin. Tämä oli PR:n velkojien, erityisesti PKP PLK:n, tiedossa, koska PKP PLK oli jo osallistunut velkojen uudelleenjärjestelyyn vuosina 2004–2009 (toimenpide 3). Tämän riskin olisi pitänyt vaikuttaa PR:n luottoluokitukseen ja johtaa korkeaan korkoon ja merkittävästi parempiin vakuuksiin. Analyysissa käytetään kuitenkin luokitusta ”B” (heikko) vuosina 2009–2013 ja ”CCC” (huono / yritys taloudellisissa vaikeuksissa) vuodesta 2014 eteenpäin. Kuten johdanto-osan 90 kappaleessa kuvaillaan, PR oli vaikeuksissa oleva yritys ja olisi ansainnut huonomman luokituksen kuin ”B”. NPV-analyysi tehtiin paitsi jälkikäteen myös virheellisesti.

(89) Lisäksi lykkäyksiin sovellettavat ehdot olivat suhteellisen suotuisat, ja niissä otettiin huomioon velallisen heikko taloudellinen tilanne. Lykkäysajat olivat pitkiä, 6–21 kuukautta, ja yhdessä PKP PLK:n kanssa tehdyssä sopimuksessa lykkäyksen kesto oli […] kuukautta eli paljon pidempi kuin maksukyvyttömän velallisen keskimääräinen velan maksuaika Puolan mukaan. Kyseisen sopimuksen soveltamisalaan kuului […] prosenttia asianomaisten lykättyjen velkojen kokonaismäärästä (25). Lisäksi velkojien soveltamat korot olivat alhaisia, jos niitä verrataan uskottavaan vertailuarvoon, kuten viitekorkotiedonannon (26) soveltamisesta aiheutuviin markkinakorkojen kuvaajiin eli viitekorkoihin. Kaikissa sopimuksissa sovelletut korot olivat alhaisempia kuin vaikeuksissa olevaan yritykseen, kuten PR:ään, sovellettava viitekorko (27). Tämän suhteen komission on arvioitava Puolan väitettä, jonka mukaan PR ei ollut vaikeuksissa oleva yritys koko vuodet 2004–2014 kattavalla ajanjaksolla (ks. johdanto-osan 29 kappale).

(90) Kuten Puola myöntää, PR täytti vuoden 2004 suuntaviivojen mukaiset vaikeuksissa olevan yrityksen edellytykset vuonna 2005. PR oli itse asiassa menettänyt siihen mennessä yli puolet merkitystä pääomastaan ja yli neljänneksen pääomasta viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana. Siitä lähtien, kun jälkimmäinen edellytys täyttyy jonkin 12 kuukauden ajanjakson osalta, kyseinen yritys katsotaan vaikeuksissa olevaksi niin kauan kuin ensimmäinen edellytys täyttyy. Näin oli PR:n tapauksessa vuodesta 2006 lähtien. Sen vuoksi PR katsotaan vaikeuksissa olevaksi yritykseksi vuodesta 2005 lähtien.

(91) Puolan mukaan PR ansaitsi luokituksen ”B” (heikko) vuosina 2009–2013 ja ”CCC” (huono / yritys taloudellisissa vaikeuksissa) vuodesta 2014 eteenpäin. Vaikka oletettaisiin, että tämä pitää paikkansa, tosiasiassa sovelletut korot olivat alhaisempia kuin vastaavat viitekorot jopa 18 sopimuksessa, joiden osuus kaikista lykätyistä veloista oli […] prosenttia. Lisäksi kuudessa sopimuksessa (joiden osuus kaikista lykätyistä veloista oli […] %) korot olivat jopa alhaisemmat kuin AAA-luokituksen (erittäin hyvä) saaneisiin yrityksiin sovellettava viitekorko. Vakuudet olivat heikot yhtä sopimusta (ks. alaviite 27) lukuun ottamatta kaikissa sopimuksissa, ja ne koostuivat pelkästään suostumuksesta vapaaehtoiseen täytäntöönpanoon (28). Yhteensä 18 sopimuksessa (joiden osuus kaikista lykätyistä veloista oli […] %) vakuuksia ei ollut lainkaan.

(92) Puolan mukaan PR oli tärkeä asiakas PKP PLK:lle ja PKP Energetykalle, minkä vuoksi näiden velkojien intressinä oli jatkaa liikesuhteitaan PR:ään. Kuten edellä todetaan, PR oli tosiaankin PKP PLK:n ja PKP Energetykan kolmanneksi suurin asiakas kyseisenä ajanjaksona. Sen osuus PKP PLK:n tuloista oli keskimäärin […] prosenttia ja PKP Energetykan tuloista keskimäärin […] prosenttia. Tämä saattaa olla yksi tekijä, jonka yksityinen velkoja olisi huomioinut, mutta se ei yksin riitä perustelemaan sovituin ehdoin tehtyjen lykkäysten markkinaehtoisuutta. Joka tapauksessa tämä argumentti ei päde muihin velkojiin, joille PR ei ollut näin tärkeä asiakas.

(93) Puolan argumentti, jonka mukaan PKP PLK ja PKP Energetyka tekivät samankaltaisia lykkäystä koskevia sopimuksia muiden liikekumppanien kanssa, ei ole riittävä osoitus niiden PR:n kanssa tekemien sopimusten markkinaehtoisuudesta. Kyseisten sopimusten täsmällisiä ehtoja ja velallisten taloudellista tilannetta tuntematta ei voida sulkea pois sitä, että näitäkään lykkäyksiä ei ole myönnetty markkinaehtojen mukaisesti. Joka tapauksessa on selvää, että kyseiset lykkäykset koskivat pienempiä velkamääriä ja lyhyempiä takaisinmaksuaikoja. Markkinaehtoisuuden toteen näyttämiseksi Puolan olisi pikemminkin pitänyt osoittaa, että yksityiset velkojat ovat tai olisivat myöntäneet PR:lle lykkäyksiä samankaltaisilla ehdoilla kuin asianomaiset julkiset velkojat. Tältä osin komissio toteaa, että PR teki itse asiassa lykkäystä koskevia sopimuksia kahden yksityisen velkojan kanssa. Nämäkään sopimukset eivät kuitenkaan vaikuta osoittavan markkinaehtoisuutta, koska ne koskivat pienempiä velkamääriä ja, mikä merkittävää, niissä määrättiin suuremmasta korosta ja lyhyemmistä takaisinmaksuajoista kuin niissä lykkäystä koskevissa sopimuksissa, jotka PR teki PKP Groupin yritysten ja ZUS:n kanssa.

(94) Puola katsoo, että lykkäystä koskevissa sopimuksissa käytetyt korot oli määritetty tasoille, jotka olivat verrattavissa Puolassa finanssialan ulkopuolella veloitettuihin keskimääräisiin korkoihin (29). Tämä ei kuitenkaan riitä osoitukseksi niiden markkinaehtoisuudesta, koska keskimääräisen finanssialan ulkopuolisen velallisen taloudellinen tilanne olisi voinut olla parempi ja/tai se olisi voinut tarjota paremman vakuuden, minkä seurauksena sen luottokelpoisuus olisi voinut olla parempi kuin PR:n. Argumentti, jonka mukaan velkojen viivästynyt maksu on väitetysti yleinen markkinakäytäntö Puolassa, ei sekään osoita, että lykkäystä koskevien sopimusten ehdot olivat markkinaehtoisia.

(95) Tästä syystä komissio katsoo, että toimenpiteellä annettiin PR:lle taloudellista etua.

7.1.4.3 Valikoivuus, kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

(96) Johdanto-osan 51 ja 57 kappaleessa toimenpiteen 1 osalta tehtyjä päätelmiä valikoivuudesta, kilpailun vääristymisestä ja vaikutuksesta kauppaan sovelletaan myös toimenpiteeseen 4.

7.1.4.4 Päätelmät

(97) Edellä esitettyjen syiden perusteella komissio päättelee, että toimenpide 4 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

7.1.5 Toimenpiteet 1–4 yhtenä ainoana toimenpiteenä

(98) Jos kyseessä on useampi valtion peräkkäinen toimenpide, myös silloin, kun tällaisia toimenpiteitä ei ole toteutettu samassa muodossa vaan eri muodoissa, komission on tutkittava, onko näiden toimenpiteiden välillä niin läheisiä yhteyksiä, että niitä on mahdotonta erotella toisistaan ja että niitä on sen vuoksi pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa yhtenä ainoana toimenpiteenä (30). Arvioitaessa, ovatko valtion useat peräkkäiset toimenpiteet erottamattomia ja muodostavatko ne siten yhden ainoan toimenpiteen, on otettava huomioon oikeuskäytännössä muodostuneet arviointiperusteet. Arviointiperusteita ovat muun muassa näiden toimenpiteiden ajoitus, niiden tarkoitus ja tukea saavan yrityksen tilanne toimenpiteiden toteuttamishetkellä (31).

(99) Komissio toteaa, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet liittyvät toisiinsa, vaikka ne on toteutettu eri aikoina ja eri muodoissa. Niiden kaikkien tavoitteena on ratkaista PKP-lain perusteella PR:n toistuvat maksuvalmiusongelmat, jotka johtuvat rautatiesektorin vuonna 2000 käynnistetyn rakenneuudistuksen epäonnistuneesta täytäntöönpanosta, ja palauttaa PR:n pitkän aikavälin elinkelpoisuus.

(100) PR:n käynnissä olevan rakenneuudistuksen yhteydessä vuosina 2006–2009 aiempien tappioiden kattamiseksi (toimenpide 2) maksetuilla määrillä pyrittiin korjaamaan PR:n edellisinä vuosina syntynyt taloudellinen alijäämä. Tällöin PR sai budjettirajoitusten vuoksi vain murto-osan kustannustensa kattamiseen tarvittavasta rahoituksesta. Tämä maksun viivästyminen heikensi kassavirtaa, minkä vuoksi PR ei kyennyt hoitamaan velkaansa. Tämän ongelman ratkaisemiseksi PKP-laissa annettiin PR:lle mahdollisuus tehdä velkajärjestelysopimuksia velkojien kanssa. Maaliskuussa 2004 PR teki tällaisen sopimuksen PKP Groupin yritysten kanssa, mutta se osoittautui riittämättömäksi, koska yritys ei kyennyt maksamaan velkaansa takaisin edes velkojen uudelleenjärjestelyn ehtojen mukaisesti. Jotta velkataakkaa voitiin keventää entisestään, sopimusta muutettiin vuosina 2005–2008 (toimenpide 3). Tästä huolimatta PR:n maksuvalmiusongelmat jatkuivat, eikä se kyennyt maksamaan velkojaan ajoissa. Vuosina 2009–2014 yhtiö teki 25 sopimusta, joissa määrättiin sen erääntyneiden velkojen lykkäämisestä (toimenpide 4). Myös tämä osoittautui riittämättömäksi. PR:n velat kasvoivat edelleen niin, että kaksi velkojaa pyysi saataviensa välitöntä takaisinmaksua. PR:n maksukyvyttömyyden estämiseksi Puola myönsi sille lisärahoitusta ilmoitetun rakenneuudistustuen muodossa (toimenpide 1). Valtaosa tuesta käytettiin erääntyneiden velkojen maksamiseen.

(101) Tämä osoittaa, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet eivät olleet riippumattomia toisistaan, vaan ne olivat erottamattomia siinä mielessä, että yksittäinen toimenpide ei yksin riittänyt maksuvalmiusongelman ratkaisemiseen ja pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiseen. Toimenpiteet itse asiassa täydensivät toisiaan, kunnes viimeinen toimenpide muutti yhtiön likvidiksi ja kannattavaksi. Tästä näkökulmasta ilmoitetun rakenneuudistustuen ja rakenneuudistusta edeltävien toimenpiteiden voidaan katsoa muodostavan osan yhtä ja samaa uudelleenjärjestelyprosessia. Prosessin odotettua pidempi kesto ei johtunut siitä, että PR olisi ollut itsessään kannattamaton, vaan siitä, ettei sillä ollut riittäviä resursseja uudelleenjärjestelyn toteuttamiseksi aikaisemmin.

(102) Johdanto-osan 99–101 kappaleessa esitetyistä syistä komissio katsoo, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet muodostavat yhden ainoan uudelleenjärjestelyn eli toimenpiteen, joka on toteutettu vaiheittain. Siksi on aiheellista arvioida yksittäisiä toimenpiteitä yhdessä, ei erikseen.

(103) Komissio arvioi sen vuoksi, ovatko toimenpiteet 1–4 yhtenä ainoana toimenpiteenä tarkasteltuna SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.

(104) Kuten johdanto-osan 49 kappaleessa esitetään, jotta toimenpide voitaisiin katsoa edellä mainitussa kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpide on valtion toteuttama ja se rahoitetaan valtion varoista, ii) toimenpiteellä annetaan yritykselle taloudellista etua, iii) etu on valikoiva ja iv) toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

7.1.5.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen

(105) Kuten johdanto-osan 50, 59, 64–67 ja 79–85 kappaleessa selostetaan, toimenpiteet 1–4 olivat erikseen tarkasteltuina julkishallintoon kuuluvien eri toimijoiden tai julkisten yritysten toteuttamia ja niihin liittyy näin ollen valtion varoja.

(106) Asiaa koskevista tiedoista käy myös ilmi, että päätökset toimenpiteiden 1–4 myöntämisestä olivat joko suoraan viranomaisten tekemiä tai viranomaiset osallistuivat näiden päätösten tekemiseen ja että toimenpiteiden voidaan päätellä johtuvan valtiosta kaikkien käsiteltävänä olevaa asiaa koskevien seikkojen ja kyseisten toimenpiteiden toteuttamishetkellä vallinneiden olosuhteiden perusteella. Näin ollen toimenpiteiden 1–4 katsottiin erikseen tarkasteltuina olevan valtion toimenpiteitä.

(107) Kuhunkin toimenpiteistä 1–4 liittyy selkeästi valtion varoja, ja ne ovat valtion toteuttamia. Sen vuoksi komissio päättelee, että toimenpiteet 1–4 yhdessä yhtenä ainoana toimenpiteenä ovat valtion toimenpide, johon liittyy valtion varoja.

7.1.5.2 Etu

(108) Yksi ainoa toimenpide kattaa ajanjakson vuodesta 2005, jolloin toimenpide 3 myönnettiin, vuoteen 2015, jolloin toimenpide 1 myönnettiin.

(109) Yhdestä ainoasta toimenpiteestä PR:lle myönnetyn tuen kokonaismäärä ylitti merkittävästi yhtiön kirjanpitoarvon (ks. taulukko 1). Lisäksi PR raportoi säännöllisesti tappioista ja kasvavasta velasta vuosina 2005–2015. Markkinataloustoimija ei olisi puuttunut asiaan näin monta kertaa ja näin merkittävästi näin pitkällä aikavälillä ilman mitään merkkiä siitä, että vähintään vuodesta 2005 alkaen vaikeuksissa olleen yhtiön tilanne olisi ollut parantumassa. Toimenpiteen perimmäisenä tavoitteena oli välttää rautateiden alueellisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamisen häiriintyminen pyrkimällä ratkaisemaan PR:n toistuvat maksuvalmiusongelmat. Ilman valtion jatkuvia toimenpiteitä PR ei olisi kyennyt tarjoamaan palvelujaan ja sen olisi jossakin vaiheessa ollut pakko hakea maksukyvyttömäksi julistamista. Siksi komissio katsoo, että toimenpiteillä 1–4 yhdessä yhtenä ainoana toimenpiteenä annettiin PR:lle taloudellista etua.

7.1.5.3 Valikoivuus, kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

(110) Johdanto-osan 51 ja 57 kappaleessa toimenpiteen 1 osalta tehtyä päätelmää valikoivuudesta, kilpailun vääristymisestä ja vaikutuksesta kauppaan sovelletaan myös yhteen ainoaan toimenpiteeseen.

7.1.5.4 Päätelmät

(111) Edellä esitettyjen syiden perusteella komissio päättelee, että toimenpiteet 1–4 yhtenä ainoana toimenpiteenä ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(112) Toimenpiteet 1–4 ovat valtiontukea sekä erikseen että yhdessä tarkasteltuna. Se, tarkastellaanko toimenpiteitä yhtenä ainoana toimenpiteenä vai erikseen, ei muuta arvioinnin tulosta, koska toimenpiteen erillisten osien luonne ei olisi erilainen.

7.1.6 Toimenpide 5 – Vuosina 2006–2015 myönnetty koulutus-, rekrytointi- ja vähämerkityksinen tuki

7.1.6.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen

(113) Toimenpiteet, jotka muodostavat yhdessä toimenpiteen 5, olivat viranomaisten, kuten Puolan yrityskehitysviraston, työviraston ja vammaisten kuntouttamiseen tarkoitetun valtion rahaston, myöntämiä. Näin ollen toimenpiteeseen liittyy selkeästi valtion varoja, ja se on valtion toteuttama.

7.1.6.2 Etu

(114) Toimenpide 5 myönnettiin vain PR:lle, ja se kattoi kustannuksia, jotka PR olisi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa joutunut maksamaan itse. Toimenpiteellä annettiin näin ollen PR:lle perusteetonta taloudellista etua.

7.1.6.3 Valikoivuus

(115) Johdanto-osan 51 kappaleessa toimenpiteen 1 osalta tehtyä päätelmää valikoivuudesta sovelletaan myös toimenpiteeseen 5.

7.1.6.4 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

(116) Komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 (32), jäljempänä ’vähämerkityksistä tukea koskeva asetus’, säädetään, että yhdelle yritykselle myönnetyn tuen ei katsota täyttävän kaikkia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteita, jos tämän tuen kokonaismäärä ei ole yli 200 000 euroa minkään kolmen verovuoden jakson aikana. Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 3 kappaleessa selitetään, yhdelle yritykselle myönnettävällä tuella, joka ei ylitä tätä enimmäismäärää, ei pitäisi katsoa olevan vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä se vääristä tai uhkaa vääristää kilpailua. Kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan nojalla asetusta sovelletaan myös ennen sen voimaantuloa (eli 1 päivää tammikuuta 2014) myönnettyyn tukeen.

(117) Puolan mukaan (ks. johdanto-osan 27 kappale) PR:lle toimenpiteestä 5 myönnetty tuki ei ylittänyt vähämerkityksisen tuen enimmäismäärää vuosina 2009–2011. Vaikka tuen kokonaismäärä oli 1 177 421 Puolan zlotya (noin 277 040 euroa), siitä vain 350 007 Puolan zlotya (82 355 euroa) myönnettiin vähämerkityksisenä tukena.

(118) Kuten johdanto-osan 22 kappaleessa selitetään, toimenpide 5 koostuu i) 0,97 miljoonan Puolan zlotyn (noin 0,23 miljoonaa euroa) koulutustuesta, ii) 39 000 Puolan zlotyn (noin 0,01 miljoonaa euroa) rekrytointituesta ja iii) 0,7 miljoonan Puolan zlotyn (noin 0,17 miljoonaa euroa) vähämerkityksisestä tuesta. Näiden tukien avulla PR kykeni kouluttamaan ja rekrytoimaan henkilöstön, joka tarvittiin rautateiden alueellisten henkilöliikennepalvelujen jatkuvan tarjoamisen varmistamiseksi. Näin ollen ne muodostavat yhdessä yhden ainoan toimenpiteen. Niiden määrää on tarkasteltava kumulatiivisesti vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen kannalta. Toimenpiteen 5 kokonaismäärä ylittää vähämerkityksisen tuen enimmäismäärän vuosina 2009–2011. Sen vuoksi vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen vaatimukset eivät täyttyneet kyseisinä vuosina.

(119) Näin ollen toimenpide 5 on vuosina 2009–2011 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea ja, samoista syistä kuin johdanto-osan 57 kappaleessa todettiin toimenpiteen 1 osalta, toimenpide 5 vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

7.1.6.5 Päätelmät

(120) Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että toimenpide 5 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

7.2 Tuen sääntöjenmukaisuus

7.2.1 Toimenpiteiden 1–4 sääntöjenmukaisuus (yksi ainoa toimenpide)

(121) SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta, eivätkä ne saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin lopullinen päätös on annettu. Asetuksen (EU) 2015/1589 3 artiklassa säädetään, että tukea ei saa ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt, tai sen katsotaan tehneen, päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä.

(122) Tuen sääntöjenmukaisuuden arvioimiseksi tarkemmin komission on tutkittava, voidaanko siihen soveltaa jotakin vapautusta ilmoitusvelvollisuudesta.

(123) Mikään tarkasteltavista toimenpiteistä (toimenpiteet 1, 2, 3 ja 4) ei kuulu vuoden 2008 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan, mikä johtuu ennen kaikkea siitä, että vaikeuksissa oleva yritys, kuten PR, ei ole oikeutettu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaiseen tukeen.

(124) Toimenpiteistä 2, 3 ja 4 ei ilmoitettu komissiolle. Toimenpiteestä 1 ilmoitettiin 21 päivänä syyskuuta 2015. Puola kuitenkin myönsi toimenpiteen 1 jo 30 päivänä syyskuuta 2015 (ks. johdanto-osan 1 kappale) odottamatta komission päätöstä tuen hyväksymisestä. Kuten johdanto-osan 99–102 kappaleessa todetaan, komissio katsoo, että toimenpiteet 1–4 muodostavat yhden ainoan toimenpiteen. Tuen sääntöjenmukaisuuteen ei siis olisi vaikuttanut se, että Puola olisi odottanut komission päätöstä toimenpiteen 1 hyväksymisestä, koska toimenpiteet 2–4 myönnettiin ilman komission päätöstä tuen hyväksymisestä.

(125) Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että tukea ei ollut vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta ja että Puola oli myöntänyt sen ilman komission hyväksyntää SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan ja asetuksen (EU) 2015/1589 3 artiklan vastaisesti. Näin ollen tuki myönnettiin sääntöjenvastaisesti.

7.2.2 Toimenpiteen 5 sääntöjenmukaisuus

(126) SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta, eivätkä ne saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin lopullinen päätös on annettu. Asetuksen (EU) 2015/1589 3 artiklassa säädetään, että tukea ei saa ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt, tai sen katsotaan tehneen, päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä.

(127) Tuen sääntöjenmukaisuuden arvioimiseksi komission on tutkittava, voidaanko siihen soveltaa jotakin vapautusta ilmoitusvelvollisuudesta.

(128) Komissio toteaa, että osa toimenpiteestä 5 myönnetystä tuesta katsotaan vähämerkityksiseksi tueksi ja että se täyttää kaikki vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen asiaan liittyvät edellytykset. Toiseen osaan olisi voitu soveltaa ilmoitusvelvollisuudesta myönnettävää vapautusta vuoden 2008 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla, jos PR ei olisi ollut vaikeuksissa oleva yritys tuen myöntämishetkellä.

(129) Koska PR:n on katsottava olevan vaikeuksissa oleva yritys vuodesta 2005 alkaen (33) (ks. johdanto-osan 90 ja 132 kappale), komissio päättelee, että kaikki vuoden 2008 yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen sovellettavat edellytykset eivät täyty. Kyseistä koulutustukea ja kaikkea muuta tukea, joka ei täytä vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen edellytyksiä, ei sen vuoksi ollut vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta. Näin ollen tuki myönnettiin sääntöjenvastaisesti.

7.3 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille

(130) Komissio päätteli 7.1 jaksossa, että toimenpiteet 1–4 sekä erikseen (johdanto-osan 58, 63, 77 ja 97 kappale) että yhdessä yhtenä ainoana toimenpiteenä (johdanto-osan 111 kappale) ja toimenpide 5 (johdanto-osan 120 kappale) ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Vaikka komissio katsoo toimenpiteiden 1–4 muodostavan yhden ainoan toimenpiteen (ks. johdanto-osan 99–102 kappale), komissio arvioi edellä esitetystä syystä tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille toimenpiteiden 1–4 osalta sekä yhtenä toimenpiteenä (7.3.1 jakso) että erikseen (7.3.2 jakso) ja joka tapauksessa erikseen toimenpiteen 5 osalta (7.3.3 jakso).

7.3.1 Toimenpiteet 1–4 (yksi ainoa toimenpide)

(131) Ensinnäkin komissio katsoo, että toimenpiteet 1–4 muodostavat yhden ainoan toimenpiteen, kuten johdanto-osan 99–102 kappaleessa todetaan. Näin ollen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille ei arvioida kunkin yksittäisen toimenpiteen osalta vaan yhden ainoan, yksittäiset toimenpiteet kattavan toimenpiteen osalta kokonaisuudessaan.

(132) Periaatteessa vaikeuksissa olevalle yritykselle, kuten PR:lle, myönnetyn tuen olisi täytettävä valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annetuissa suuntaviivoissa (34), jäljempänä ’vuoden 2014 suuntaviivat’, vahvistetut edellytykset. Yksi ainoa toimenpide kattaa ajanjakson vuodesta 2005, jolloin toimenpide 3 myönnettiin, vuoteen 2015, jolloin toimenpide 1 myönnettiin. Puolan toimittamien tietojen mukaan PR:n pääoma oli negatiivinen jokaisena vuonna vuosina 2005–2015, ennen kuin IDA hankki osakkeet (toimenpide 1). Tämä vuoksi komissio katsoo, että PR oli vuosina 2005–2015 vuoden 2014 suuntaviivojen 20 kohdassa tarkoitettu ”vaikeuksissa oleva yritys” (minkä myös Puola on vahvistanut, ks. johdanto-osan (29) kappale). Komissio toteaa, että osa yhdestä ainoasta toimenpiteestä (toimenpide 1) myönnettiin syyskuussa 2015 eli vuoden 2014 suuntaviivojen jälkeen. Vuoden 2014 suuntaviivojen 137 kohdassa todetaan, että komissio arvioi kaikkien sellaisten rakenneuudistustukien soveltuvuuden sisämarkkinoille, jotka on myönnetty ilman komission lupaa, vuoden 2014 suuntaviivojen perusteella, ”jos tuki on osittain tai kokonaan myönnetty sen jälkeen, kun nämä suuntaviivat on julkaistu”. Näin ollen vuoden 2014 suuntaviivoja sovelletaan tähän tapaukseen.

(133) Komissio katsoo kuitenkin, että palveluhankintasopimuksiin perustuvat rautateiden kotimaan henkilöliikennemarkkinat ovat erityistilanteessa, minkä vuoksi tällä sektorilla toimiville vaikeuksissa oleville yrityksille myönnettyä tukea voidaan arvioida eri oikeusperustan nojalla.

(134) Tietyt rautatieliikenteen segmentit (kuten kansainvälinen henkilöliikenne) on jo vapautettu kokonaan unionin tasolla. Sitä vastoin kotimaan henkilöliikennemarkkinat ovat avautuneet vasta neljännen rautatiepaketin (35) yhteydessä virallisesti tammikuusta 2019 alkaen (36). Sopimusten myöntämiseen asetuksen (EY) N:o 1370/2007 nojalla sovellettavien sääntöjen osalta, kuten johdanto-osan (11) kappaleessa todetaan, palveluhankintasopimusten perusteella tarjottavista rautateiden kotimaisista henkilöliikennepalveluista, myös rautateiden alueellisista henkilöliikennepalveluista, voidaan edelleen tehdä sopimuksia ilman tarjouskilpailua siirtymäkautena, joka päättyy 24 päivänä joulukuuta 2023, ja enintään kymmenen vuoden ajaksi (37). Tätä siirtymäkautta sovelletaan vain palveluhankintasopimusten perusteella tarjottaviin rautateiden kotimaisiin henkilöliikennepalveluihin. Niihin rautateiden kotimaisiin henkilöliikennepalveluihin, joita ei tarjota palveluhankintasopimusten perusteella, ei sovelleta tätä siirtymäaikaa, vaan niiden vapauttaminen tuli voimaan tammikuussa 2019 (38). Suurin osa alueellisista henkilöliikennepalveluista tarjotaan palveluhankintasopimusten perusteella. Siirtymäkausi voi silti tarjota vakiintuneille liikenteenharjoittajille jonkin verran suojaa uusilta potentiaalisilta markkinoille tulijoilta. Sektori on edelleen yleisesti ottaen vakiintuneiden liikenteenharjoittajien hallitsema ja kilpailua on vähän, paitsi niissä muutamissa jäsenvaltioissa, jotka avasivat (osittain) markkinansa kansallisen lainsäädännön nojalla.

(135) Lisäksi palveluhankintasopimuksiin perustuviin rautateiden alueellisiin henkilöliikennemarkkinoihin liittyy tärkeän julkisen palvelun tarjoaminen ja tiettyjä erityispiirteitä. Koska vakiintuneita liikenteenharjoittajia ei voida aina korvata oikea-aikaisesti ja riittävällä tavalla muilla toimijoilla (39), niiden markkinoilta poistuminen aiheuttaisi usein rautateiden henkilöliikennepalvelujen tarjoamisen keskeytymisen ja sen myötä vakavia taloudellisia ja yhteiskunnallisia seurauksia. Tämän vuoksi palveluhankintasopimuksiin perustuva rautateiden alueellinen henkilöliikennesektori on erilainen kuin muut alat, jotka on aiemmin vapautettu unionissa, tarkoitettiinpa tällä sitten rautatiesektoria tai muita aloja, kuten televiestintää tai lentoyhtiöitä.

(136) Joillakin vakiintuneista liikenteenharjoittajista, kuten PR, saattaa olla vaikeuksia keskeneräisen rakenneuudistuksen seurausten kanssa sellaisten olosuhteiden vuoksi, joita ne eivät kyenneet hallitsemaan. Yksi esimerkki näistä on valtion koko rautatiesektorin pitkittynyt uudelleenjärjestely. Tämän seurauksena liikenteenharjoittajat ovat saattaneet saada tukea, jonka on virallisesti katsottu olevan rakenneuudistustukea mutta jota ei ole käytetty niiden pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiseen vaan toistuvien maksuvalmiusongelmien korjaamiseen. Niillä ei ole välttämättä ollut mahdollisuutta toteuttaa asianmukaista rakenneuudistusta ennen sektorin tulevaa vapauttamista unionissa. Viimeinen mahdollisuus rakenneuudistuksen toteuttamiseen voi olla perusteltu, jotta voidaan varmistaa pitkän aikavälin elinkelpoisuus ja parantaa liikenteenharjoittajien valmiuksia kilpailla markkinoilla omin avuin.

(137) Lisäksi se, ettei komissio ole koskaan soveltanut henkilöliikenteen rautatieyhtiöihin vuoden 2014 suuntaviivoja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen, viittaa tietoisuuteen kotimaisten henkilöliikennemarkkinoiden erityispiirteistä, jotka koskevat erityisesti palveluhankintasopimusten perusteella tarjottavia alueellisia palveluja, jotka muodostavat valtaosan kotimaisista rautatieliikennepalveluista.

(138) Oikeuskäytännössä (40) tunnustetaan, että komissio voi poiketa valtiontuen suuntaviivoista erityisesti silloin, kun tietty sektori poikkeaa muista talouden sektoreista sellaisten poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi, joita ei ole määritetty kyseisissä suuntaviivoissa. Tällöin komissio voi soveltaa perussopimuksen määräyksiä suoraan. Kun otetaan huomioon i) sektorin erityispiirteet (ks. johdanto-osan 134–136 kappale), ii) PR:n vaikutus sekä alueellisella että kansallisella tasolla (ks. johdanto-osan 147–152 kappale), erityisesti vaikutus alueisiin, jotka ovat oikeutettuja SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaiseen aluetukeen, sekä iii) se, ettei komissio ole koskaan soveltanut vaikeuksissa oleviin henkilöliikenteen rautatieyhtiöihin vuoden 2014 suuntaviivoja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen (ks. johdanto-osan 137 kappale), komissio katsoo, että on perusteltua soveltaa perussopimuksen määräyksiä suoraan sen arvioimiseksi, soveltuuko PR:lle myönnetty tuki sisämarkkinoille (ks. johdanto-osan 234 kappale).

(139) Komissio toteaa tältä osin, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätään, että tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana. Kun otetaan huomioon PR:n toiminnan luonne ja sen taloudellinen vaikutus sekä alueellisella että kansallisella tasolla (ks. johdanto-osan 147 ja 152 kappale), SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohta vaikuttaa asianmukaisimmalta oikeusperustalta soveltuvuuden arvioimiseen.

(140) Näin ollen komissio on päättänyt arvioida toimenpiteiden 1–4 soveltuvuutta yhtenä yhdistettynä toimenpiteenä suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yleisten arviointiperiaatteiden perusteella.

(141) SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Jotta valtiontuen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille kyseisen määräyksen mukaisesti, sen on siis täytettävä kaksi edellytystä, joista ensimmäisen mukaan sillä on edistettävä tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä ja joista toisen, kielteisesti muotoillun edellytyksen mukaan sillä ei saa muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla (41).

(142) Ensimmäisen edellytyksen osalta komissio tutkii, onko tuki tarkoitettu tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen. Toisen edellytyksen osalta komission on punnittava tuen myönteisiä vaikutuksia tuen kohteena olevan toiminnan kehitykseen ja verrattava niitä tuen sisämarkkinoihin kohdistuviin kielteisiin vaikutuksiin kilpailun vääristymisen ja kaupankäynnin edellytyksiä haittaavien tuen vaikutusten osalta.

7.3.1.1 Tuki edistää tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä

(143) Puolan mukaan PR ei olisi kyennyt maksamaan velkaansa ilman tukea, koska se ei ollut kyennyt hankkimaan markkinarahoitusta ennen tuen saamista. Tämä olisi johtanut PR:n maksukyvyttömyyteen ja todennäköisesti likvidaatioon.

(144) Puolan mukaan PR:n likvidaatio olisi aiheuttanut yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamisen keskeytymisen, koska PR on ainoa alueellisen rautatieliikenteen harjoittaja seitsemässä 16 voivodikunnasta sekä ainoa liikenteenharjoittaja, joka tarjoaa palveluja koko maassa. Siksi sitä ei olisi voitu korvata riittävässä määrin lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä toisella palveluntarjoajalla.

(145) Puola katsoo, että PR:n likvidaatio olisi aiheuttanut vakavia yhteiskunnallisia vaikeuksia, sillä se olisi keskeyttänyt yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamisen. Puolan mukaan se olisi myös lisännyt työttömyyttä ja vaikuttanut kielteisesti talouteen. Puola arvioi, että PR:n likvidaatio olisi aiheuttanut noin 15 000–17 500 työpaikan menetyksen ja Puolan talouden arvonlisäyksen kumuloituneen pienenemisen 1 100–1 700 miljoonan Puolan zlotyn arvosta 2–3 vuoden aikana.

(146) Puola analysoi palvelujen jatkuvuuden varmistavia vaihtoehtoisia skenaarioita tuelle, kuten yksityisen pääoman hankkimista, omaisuuden luovutusta ja velkojen uudelleenjärjestelyä, mutta totesi ne kaikki epärealistisiksi.

(147) Komissio toteaa ensinnäkin, että PR on todellakin ainoa rautateiden alueellisen henkilöliikenteen harjoittaja seitsemällä alueella ja että sillä on merkittävä markkinaosuus (66–95 %) kolmella muulla alueella. Toiseksi sektorilla on suuria markkinoille pääsyn esteitä (toiminnan aloittaminen edellyttää suurta alkupääomasijoitusta), mikä rajoittaa potentiaalisten tulokkaiden määrää. Kolmanneksi Puolan mukaan yksikään ”ulkoinen” kotimainen tai ulkomainen liikenteenharjoittaja (paitsi Arriva, jonka markkinaosuus on noin 2 %) ei ole koskaan ilmaissut olevansa kiinnostunut tulemaan Puolan rautateiden alueellisille henkilöliikennemarkkinoille. Lisäksi alueelliset liikenteenharjoittajat eivät kykene tarjoamaan palveluja kotialueidensa ulkopuolella, koska tällöin ne menettäisivät asemansa ”sisäisenä liikenteenharjoittajana” (42). Neljänneksi PR on usein ollut ainoa tarjoaja silloin, kun viranomaiset ovat aiemmin hankkineet liikennepalveluja tarjouskilpailumenettelyn kautta. Tämän perusteella voidaan kohtuudella päätellä, että jos PR olisi mennyt konkurssiin, mikään muu liikenteenharjoittaja ei olisi kyennyt korvaamaan sitä riittävän laajasti lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä.

(148) Komission mukaan Puolan väite, jonka mukaan PR:stä olisi ilman tukea tullut maksukyvytön, vaikuttaa uskottavalta, kun otetaan huomioon PR:n suuri velan määrä, riittävän sisäisen maksuvalmiuden puute ja kyvyttömyys saada markkinarahoitusta.

(149) Puolan vaihtoehtoinen analyysi, jossa käsiteltiin vaihtoehtoisia skenaarioita ja jonka päätelmänä oli, ettei tuelle ollut todellisia vaihtoehtoja (ks. johdanto-osan 146 kappale), vaikuttaa sekin uskottavalta. On epätodennäköistä, että mikään yksityinen sijoittaja olisi ollut kiinnostunut hankkimaan PR:ää, kun otetaan huomioon sen heikko taloudellinen tilanne. Omaisuuserien luovutus ei olisi riittänyt velkojen maksamiseen ja mikä tärkeämpää, se olisi heikentänyt elinkelpoisuuden palauttamista, koska suurin osa omaisuuseristä oli välttämättömiä toiminnan jatkamiseksi. Nykyisten velkojien suorittama velkojen uudelleenjärjestely olisi väistämättä tarkoittanut lisätukea, koska PR:n suurimmat velkojat olivat valtion omistamia.

(150) Toisaalta tuki auttoi PR:ää vähentämään velkaansa ja toteuttamaan uudelleenjärjestelyn, jonka tavoitteena oli pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttaminen. Prosessi vaikuttaa saaneen aikaan myönteisiä vaikutuksia sen osalta, että yhtiö muuttui kannattavaksi vuonna 2016, sen pääoma on positiivinen ja sen odotetaan tuottavan voittoa vuoteen 2020 asti. Lisäksi tuki sai aiemmin vastahakoiset paikallisviranomaiset tekemään PR:n kanssa pitkäkestoisia palveluhankintasopimuksia vuosiksi 2015–2021. Tämä tarjoaa PR:lle rahoitusvakautta, jota tarvitaan uudelleenjärjestelyprosessin saattamiseksi onnistuneesti päätökseen.

(151) Lisäksi kuten johdanto-osan 9 kappaleessa todetaan, kaikki alueet, joilla PR toimii, ovat oikeutettuja SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaiseen aluetukeen. Näille alueille on ominaista poikkeuksellisen alhainen elintaso tai se, että vajaatyöllisyys on vakava ongelma. PR työllistää suoraan noin 9 000 työntekijää ja tuottaa noin 50 prosenttia vuotuisista junakilometreistä. PR:n likvidaatiolla olisi ollut paitsi suora vaikutus PR:n työntekijöihin ja alihankkijoihin myös merkittävä vaikutus työvoiman liikkuvuuteen kaikilla alueilla, mikä olisi aiheuttanut todellisen uhan senhetkisille työllistymismahdollisuuksille.

(152) Lisäksi ne voivodikunnat, joissa PR on ainoa liikenteenharjoittaja tai joissa sillä on merkittävä markkinaosuus, ovat suhteessa köyhempiä, niiden työttömyysaste on korkeampi ja niissä on vähemmän julkisen liikenteen vaihtoehtoja kuin muissa voivodikunnissa, joissa alueelliset liikenteenharjoittajat toimivat. Näin ollen PR:n konkurssi olisi vahingoittanut ensiksi mainittuja enemmän kuin jälkimmäisiä, mikä olisi lisännyt alueellisia eroja entisestään.

(153) Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että tuki edistää alueellisten rautatieliikennepalvelujen kehitystä Puolassa siltä osin, että se estää kyseisten palvelujen tarjoamisen todennäköisen keskeytymisen siinä tapauksessa, että PR menisi konkurssiin. Sillä puututaan myös alueiden väliseen eriarvoisuuteen, joka olisi todennäköisesti lisääntynyt, jos PR olisi mennyt konkurssiin.

7.3.1.2 Tuki ei muuta perusteettomasti kilpailun ja kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla

(154) Jotta voidaan arvioida, muuttaako tuki perusteettomasti kilpailun ja kaupankäynnin edellytyksiä, on tarkasteltava tuen tarpeellisuutta, asianmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta. On myös tutkittava tuen vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan sekä punnittava tuen myönteisiä vaikutuksia tuen kohteena olevan toiminnan kehitykseen ja verrattava niitä tuen sisämarkkinoihin kohdistuviin kielteisiin vaikutuksiin.

7.3.1.3 Tuen tarpeellisuus, asianmukaisuus ja oikeasuhteisuus

(155) Ensinnäkin kuten johdanto-osan 143–146 kappaleessa todetaan, Puolan mukaan PR:stä tulisi ilman tukea maksukyvytön ja se joutuisi likvidaatioon. PR:n likvidaatio olisi aiheuttanut vakavia yhteiskunnallisia vaikeuksia, sillä se olisi keskeyttänyt yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamisen ja lisännyt työttömyyttä. Se olisi myös vaikuttanut yleisesti ottaen kielteisesti talouteen. Lopuksi Puola totesi, että vaihtoehtoiset skenaariot, joissa olisi varmistettu palvelun jatkuminen ilman tukea, olivat epärealistisia.

(156) Kuten johdanto-osan 148–153 kappaleessa todetaan, komissio pitää Puolan argumentteja uskottavina. Komissio päättelee siksi, että tuki on välttämätöntä sellaisten vakavien yhteiskunnallisten vaikeuksien estämiseksi, jotka liittyvät rautateiden alueellisten henkilöliikennepalvelujen todennäköiseen keskeytymiseen PR:n konkurssin yhteydessä.

(157) Toiseksi tuen asianmukaisuuden osalta on otettava huomioon, että PR:n taloudellinen tilanne oli vaikea ennen tuen saamista. Se oli vuosien ajan ilmoittanut tappioista, negatiivisesta pääomasta ja kasvavasta velasta, ja se on luokiteltu vaikeuksissa olevaksi yritykseksi vuodesta 2005 alkaen. Vuonna 2000 käynnistetystä uudelleenjärjestelyprosessista alkaen PR:llä ei ollut riittävää sisäistä maksuvalmiutta eikä mahdollisuutta saada ulkoista rahoitusta, jota se olisi tarvinnut velkansa maksamiseen ja toimintansa rahoittamiseen. Velkaantumiseen liittyvät ongelmat kärjistyivät syyskuussa 2015, kun kaksi PR:n suurinta velkojaa, PKP PLK ja PKP Energetyka, vaativat velallista maksamaan velkansa takaisin viikon kuluessa. PKP Energetyka uhkasi lopettaa energian toimittamisen. Jos PR ei olisi maksanut velkaansa, siitä olisi tullut maksukyvytön. Tässä yhteydessä on epätodennäköistä, että mikään tukeen verrattuna vähemmän vääristävä väline, kuten pelkät sääntelymuutokset, olisi estänyt PR:n konkurssin ja siten varmistanut rautateiden alueellisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamisen.

(158) PR:n taloudelliset vaikeudet johtuivat pääosin vuosien aikana kertyneistä tappioista ja ylivelkaantumisesta. Tuki, joka myönnettiin aiempien tappioiden kattamisen ja velkojen uudelleenjärjestelyn (mukaan lukien velkojen takaisinmaksun lykkääminen) muodossa, riitti näihin vaikeuksiin puuttumiseen. Vuoden 2015 pääomasijoitus meni välittömien maksuvalmiusongelmien ratkaisemista pidemmälle tarjoamalla PR:lle pitkäkestoista rahoitusta, jota tarvittiin pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiseksi.

(159) Varsinaisten taloudellisten tulosten perusteella näyttää siltä, että tuella ollaan tähän mennessä saavuttamassa suunnitellut tavoitteet, koska yhtiö on muuttunut kannattavaksi ja sen pääoma on elpynyt (ks. taulukko 1). Tämän seurauksena se pystyi saamaan markkinarahoitusta (mistä johtui velkojen kasvu vuonna 2017), joka toimii omana rahoitusosuutena uudelleenjärjestelyn kustannuksiin. Taulukko 1 Valikoidut PR:n taloudelliset tiedot vuosina 2011–2017 sekä ennuste vuosiksi 2018–2020 (miljoonaa Puolan zlotya) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tulot 1 797,8 1 746,4 1 498,8 1 474,0 1 383,4 1 317,7 1 334,6 Liikevoitto/tappio 10,2 –74,0 –31,1 10,0 –96,1 51,0 68,2 Nettotulos –52,7 –44,3 –54,0 –5,5 –88,4 51,2 75,2 Nettokate –2,9 % –2,5 % –3,6 % –0,3 % –6,4 % 3,9 % 5,6 % Oma pääoma – 292,4 – 336,7 – 390,7 – 396,2 285,7 336,9 412,1 Velat 784,7 834,6 898 884,2 287,4 225,3 463,2 2018 (F) 2019 (F) 2020 (F) Tulot [1 161,1 –1 570,9 ] [1 139,8 –1 542 ] [1 092,7 –1 478,3 ] Liikevoitto/tappio [59,0 –79,8 ] [41,0 –55,4 ] [35,4 –48,0 ] Nettotulos [41,7 –56,4 ] [22,7 –30,7 ] [23,5 –31,9 ] Nettokate [3,1 –4,1 ] % [1,7 –2,3 ] % Oma pääoma [391,9 –530,3 ] [414,5 –560,9 ] [438,2 –592,8 ] Velat [592,5 –801,6 ] [510,3 –690,5 ] [311,8 –421,8 ] Lähde: PR:n tilinpäätökset vuosilta 2011–2017; ”F” – joulukuussa 2017 päivitetyn rakenneuudistussuunnitelman mukainen ennuste vuosiksi 2018–2020.

(160) Tämän perusteella komissio katsoo, että tuki on tavoitteensa saavuttamisen kannalta asianmukainen.

(161) Kolmanneksi tuen oikeasuhteisuuden osalta komissio toteaa, että suuri osa tuesta käytettiin aiempien toiminnan tappioiden kattamiseen tai velkataakan pienentämiseen (velkojen uudelleenjärjestely ja velkojen takaisinmaksun lykkääminen), ja PR lopulta maksoi sen takaisin. Näin ollen tuki ei tarjonnut PR:lle ylimääräistä maksuvalmiutta, joka olisi voitu käyttää muihin tarkoituksiin kuin toiminnan jatkuvuuden varmistamiseen.

(162) Vuonna 2015 tehdyn pääomasijoituksen kokonaismäärästä […] prosenttia käytettiin välittömästi erääntyneiden velkojen maksamiseen PKP PLK:lle ja PKP Energetykalle. Loput […] Puolan zlotya (noin […] euroa) käytettiin liikkuvan kaluston nykyaikaistamiseen ja työllisyyden uudelleenjärjestelyyn, eli sillä puututtiin muihin PR:n vaikeuksien taustalla oleviin pääsyihin (suurta velkaa lukuun ottamatta), joita olivat liikkuvan kaluston heikko laatu ja riittämätön määrä sekä huono toiminnan tehokkuus. Tavoitteena oli saattaa uudelleenjärjestelyprosessi päätökseen ja palauttaa pitkän aikavälin elinkelpoisuus.

(163) Toisaalta PR on ottanut vastattavakseen merkittävän osan uudelleenjärjestelyn kustannuksista hankkimalla huomattavan oman rahoitusosuuden ulkoisen rahoituksen (markkinaehtoiset pankkilainat) muodossa. Tämä oma rahoitusosuus, joka PR:n on maksettava takaisin omista varoistaan, on määrältään […] Puolan zlotya (noin […] euroa), ja se muodostaa merkittävän osan uudelleenjärjestelyn kokonaiskustannuksista.

(164) Tosiasialliset taloudelliset tulokset ja taloudelliset ennusteet osoittavat, ettei tuki ollut liiallista. Yhtiö tuotti nettotappioita yhdeksänä peräkkäisenä vuonna vuosina 2008–2015, ja sen pääoma oli negatiivinen joka vuosi vähintään vuodesta 2004 vuoteen 2014. Vuosina 2016 ja 2017 se ilmoitti nettovoitoista, mutta voittomarginaali (3,9 % ja 5,6 %) ei vaikuta kohtuuttoman suurelta (43). Vastaavasti vuosina 2018–2020 PR:n odotettiin tuottavan kohtuullisen [1,7–4,1] prosentin nettokatteen. Kohtuulliset voittomarginaalit osoittavat, että PR saa tällä hetkellä riittävän korvauksen rautateiden henkilöliikennepalvelujen tarjoamisesta.

(165) Näistä syistä komissio päättelee, että tuki rajoittuu siihen, mikä on välttämätöntä tuen tavoitteen saavuttamiseksi, ja on näin ollen oikeasuhteista.

7.3.1.4 Vaikutukset kilpailuun ja kauppaan

(166) Rautateiden kotimaisia alueellisia henkilöliikennemarkkinoita ei ole vielä täysimääräisesti vapautettu unionin oikeuden nojalla. Komissio on tästä huolimatta katsonut aiemmissa päätöksissään, että henkilöliikennettä harjoittaville rautatieyhtiöille (44) myönnetyllä tuella oli vaikutus kilpailuun ja kauppaan, koska kansainvälinen henkilöliikenne on vapautettu ja jotkin jäsenvaltiot ovat vapauttaneet yksipuolisesti rautateiden henkilöliikennemarkkinansa. Lisäksi alueellisen rautatieliikenteen ja muiden liikennevälineiden välillä on Puolassa kulkumuotojen välistä kilpailua. Useissa voivodikunnissa on myös useampi kuin yksi alueellisen rautatieliikenteen harjoittaja, myös liikenteenharjoittajia toisesta jäsenvaltiosta.

(167) PR:n osuus alueiden välisten rautatiepalvelujen markkinoista on asteittain pienentynyt 50 prosentista vuonna 2014 enää 42,5 prosenttiin vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla (junakilometreinä mitatun liikennemäärän perusteella). Lisäksi PR aikoo vuoteen 2020 päättyvän ajanjakson kattaman rakenneuudistussuunnitelman mukaan vähentää liikennemääräänsä […] prosenttia ja sähkömoottorijuniensa määrää […] prosenttia. Tämän pitäisi vapauttaa lisäkapasiteettia kilpailijoille.

(168) Kaikki PR:n alueelliset kilpailijat (paitsi PKP Szybka Kolej Miejska) ovat allekirjoittaneet paikallisviranomaisten kanssa ilman tarjouskilpailua tehdyt pitkäkestoiset sopimukset vähintään marraskuun 2023 loppuun saakka. Tämä tarkoittaa, ettei PR voi ottaa niiden reittejä hoitaakseen vielä moneen vuoteen. Arrivalla, PR:n ulkoisella kilpailijalla, oli joulukuuhun 2020 kestänyt sopimus.

(169) Tästä syytä toimenpiteellä on vaikutuksia kilpailuun ja se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (45).

7.3.1.5 Tuen myönteisten vaikutusten punnitseminen ja vertaaminen sisämarkkinoihin kohdistuvaan kielteiseen vaikutukseen

(170) Tukitoimenpide on asianmukaisesti laadittu, kun se edistää tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.

(171) Edellä esitetyn havainnon perusteella voidaan todeta, että tuen kielteiset vaikutukset rautateiden henkilöliikennepalvelujen sektoriin Puolassa ovat vähäiset.

(172) Lisäksi kuten johdanto-osan 134 kappaleessa todetaan, vaikka palveluhankintasopimuksiin perustuviin rautateiden alueellisiin henkilöliikennemarkkinoihin on sovellettu joulukuusta 2019 alkaen periaatetta, jonka mukaan palveluhankintasopimukset on tehtävä tarjouskilpailumenettelyn perusteella, näihin markkinoihin sovelletaan edelleen siirtymäkautta, jonka aikana palveluhankintasopimuksia voidaan yhä tehdä ehdoitta ilman tarjouskilpailua vuoteen 2023 saakka. Puola on sitoutunut saattamaan tämän prosessin päätökseen kolme vuotta aiemmin (ks. johdanto-osan 33 ja 213 kappale). Tämä nopeuttaa markkinoiden avautumista ja edistää unionin tavoitetta yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen luomisesta. Toimenpiteiden 1–4 vaikutusten punnitsemisessa on siksi otettava huomioon Puolan sitoumukset, joita kuvaillaan ja arvioidaan jäljempänä johdanto-osan 212–229 kappaleessa.

7.3.2 Toimenpiteet 1–4 erillisinä toimenpiteinä

(173) Johdanto-osan 138 ja 139 kappaleessa esitetyistä syistä komissio katsoo, että perussopimuksen määräyksiä on perusteltua soveltaa suoraan PR:lle myönnetyn tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioimiseksi ja että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohta on asianmukaisin perusta soveltuvuuden arvioinnille.

7.3.2.1 Tuki edistää tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä

(174) Kuten johdanto-osan 153 kappaleessa todetaan, valtiontuki edistää tietyn toiminnan kehitystä, kun se estää tietyn palvelun tarjoamisen keskeytymisen palauttamalla sellaisen yhtiön pitkän aikavälin elinkelpoisuuden, joka olisi ilman tukea poistunut markkinoilta. Kunkin yksittäisen toimenpiteen myöntämishetkellä PR oli ollut vaikeuksissa vuoden 2004 suuntaviivojen ja vuoden 2014 suuntaviivojen määritelmien perusteella (ks. johdanto-osan 29 ja 132 kappale).

(175) PR on tärkein rautateiden alueellisen henkilöliikenteen harjoittaja. Sen kanssa kilpailevat ainoastaan alueelliset liikenteenharjoittajat, jotka toimivat vain omilla alueillaan, ja hyvin vähäisessä määrin Arriva.

(176) Potentiaaliset tulokkaat kohtaavat suuria esteitä. Tämä lisää riskiä siihen, että jos PR lopettaisi toimintansa, toinen liikenteenharjoittaja ei kykenisi korvaamaan PR:ää nopeasti ja riittävän laajasti (ks. johdanto-osan 147 kappale).

(177) Lisäksi PR:n likvidaatiolla olisi ollut merkittävä vaikutus i) PR:n työntekijöihin ja alihankkijoihin ja ii) työvoiman liikkuvuuteen alueilla, jotka ovat oikeutettuja SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaiseen aluetukeen (ks. johdanto-osan 151 kappale).

(178) Vaikka toimenpiteet ovat eri toimijoiden toteuttamia, jokainen yksittäinen toimenpide on edistänyt yhteistä tavoitetta, joka on PR:n toiminnan jatkumisen varmistaminen.

(179) Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että toimenpiteet 1–4 erikseen tarkasteltuina edistävät kaikki rautateiden alueellisten henkilöliikennepalvelujen kehitystä Puolassa siltä osin, että ne estävät vakavat yhteiskunnalliset vaikeudet, jotka liittyvät rautateiden henkilöliikennepalvelujen tarjoamisen todennäköiseen keskeytymiseen siinä tapauksessa, että PR menisi konkurssiin.

7.3.2.2 Tuki ei muuta perusteettomasti kilpailun ja kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla

(180) PR:n taloudelliset vaikeudet johtuivat pääosin vuosien aikana kertyneistä tappioista ja ylivelkaantumisesta. Ensimmäiseen seikkaan puututtiin riittävällä tavalla aiempien tappioiden kattamisella (toimenpide 2). Toiseen seikkaan puututtiin PR:n velkojien toteuttamalla velkojen uudelleenjärjestelyllä (toimenpiteet 3 ja 4) ja lopulta IDA:n toteuttamalla osakkeiden hankkimisella (t