NEUVOSTON JA KOMISSION TOIMINTASUUNNITELMA PARHAISTA TAVOISTA PANNA TÄYTÄNTÖÖN AMSTERDAMIN SOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET VAPAUTEEN, TURVALLISUUTEEN JA OIKEUTEEN PERUSTUVAN ALUEEN TOTEUTTAMISESTA Neuvoston (oikeus- ja sisäasiat) 3 päivänä joulukuuta 1998 hyväksymä teksti (1999/C 19/01)

SISÄLLYSLUETTELO .......... Sivu

OSA I: JOHDANTO .......... 2

OSA II: PAINOPISTEET JA TOIMENPITEET .......... 6

A. Painopisteiden valintaperusteet .......... 6

B. Henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät politiikat .......... 7

I. Toimenpiteet turvapaikan, ulkorajojen ja maahanmuuton alalla .......... 7

II. Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa .......... 10

C. Poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa .......... 11

I. Poliisiyhteistyö .......... 11

II. Oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa .......... 12

III. Jäsenvaltioiden rikosoikeudellisten sääntöjen lähentäminen toisiinsa .......... 13

IV. Laaja-alaiset ongelmat .......... 13

OSA I

JOHDANTO

1. Cardiffin Eurooppa-neuvosto antoi neuvostolle ja komissiolle toimeksiannon laatia Wienissä pidettävää Euroopa-neuvoston kokousta varten toimintasuunnitelman siitä, "miten parhaiten panna täytäntöön Amsterdamin sopimuksen määräykset vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamisesta".

Valtion- ja hallitusten päämiehet vahvistivat Pörtschachissa pitävänsä tätä asiaa niin tärkeänä, että ne päättivät järjestää Eurooppa-neuvoston erityiskokouksen Tampereella lokakuussa 1999.

Amsterdamin sopimuksessa määrätään, että viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan sekä muiden, henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien politiikkojen alat, kuten oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeuden alalla, siirretään kolmannesta pilarista ensimmäiseen pilariin (vaikka kaikkia ensimmäisen pilarin mukaisia menettelyjä ei niiden osalta sovelletakaan). Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) uuteen VI osastoon sisältyvät, rikosoikeuden alalla tehtävää poliisi- ja oikeudellista yhteistyötä koskevat määräykset taas jäävät EU:n kolmannen pilarin alaan. Kyseisten toimivaltamuutosten lisäksi Amsterdamin sopimuksessa vahvistetaan myös niiden alojen toiminnan pääperiaatteet, jotka kuuluvat tällä hetkellä hetkellä kolmanteen pilariin.

2. Antaessaan neuvostolle ja komissiolle toimeksiannon laatia kyseinen toimintasuunnitelma Cardiffin Euroopa-neuvosto osoitti selkeästi katsovansa, että kyseiset määräykset tarjoavat uusia mahdollisuuksia käsitellä kansalaisille erittäin tärkeää alaa ja saattaa sitä kautta Euroopan unioni lähemmäksi kansalaisiaan.

3. Aliarvioimatta sitä, mitä alalla on saavutettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, Maastrichtin sopimuksen VI osaston määräysten ja Schengenin sopimuksen pohjalta, on syytä palauttaa mieliin ne syyt, joiden perusteella Amsterdamin sopimuksen yhteydessä hyväksytyt uudet määräykset tarjoavat parempia mahdollisuuksia. Ensiksi sopimuksessa vahvistetaan tavoite, jonka mukaan Euroopan unioni säilytetään ja sitä kehitetään vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvana alueena, ja tarkastellaan siihen liittyviä eri näkökohtia. Toiseksi unionille tarjotaan tarvittavat puitteet suunnitelman toteuttamiseksi ja vahvistetaan tämän edellyttämiä välineitä sekä samaan aikaan määrätään niiden tarkemmasta arvioinnista oikeudelliselta ja demokraattiselta kannalta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja Euroopan parlamentin vahvistetun aseman myötä. Yhteisömenettelyä laajennetaan: useat nykyisen kolmannen pilarin aloista siirretään yhteisön toimialan piiriin ja rajoitukset, joita sovellettiin ennen yhteisön toimielimissä rikosasioissa tehtävän poliisi- ja oikeudellisen yhteistyön alalla, poistetaan. Yhteisön talousarviota koskevia rajoituksia lievennetään. Lopuksi Schengenin säännöstön sisällyttäinen unioniin on tunnustus niiden jäsenvaltioiden ponnistuksista, jotka aloittivat kyseisen yhteistyön, ja luodaan unionille perusta sen jatkotyöskentelyä varten.

4. Tätä toimintasuunnitelmaa laatiessaan neuvosto ja komissio lähtevät siitä ajatuksesta, että yhtenä avaintekijänä suunnitelman onnistumiseksi on se, että varmistetaan Amsterdamin sopimukseen olennaisesti kuuluvan toimielinten välisen yhteistyön hengen siirtäminen käytäntöön. Tämä koskee erityisesti uusia vastuualueita mukaan lukien laajennettu aloiteoikeus, joka Amsterdamin sopimuksessa myönnetään komissiolle. Tärkeää ei ole niinkään se, millä taholla on jaettu tai yksinomainen aloiteoikeuson, vaan se, millä tavalla kyseistä oikeutta käytetään. Joka tapauksessa perussopimuksessa määrätään, että viiden vuoden määräaikana, jotka on varattu henkilöiden vapaan liikkuvuuden täysimääräiseen toteutumiseen, aloiteoikeuden jakavat komissio ja jäsenvaltiot niiden alojen osalta, jotka on siirretty yhteisön puitteisiin.

5. Vaikka laadittavassa toimintasuunnitelmassa pitää joka tapauksessa ottaa konkreettisessa muodossa huomioon Amsterdamin sopimuksessa nimenomaan määrätyt painopistealueet ja aikataulu, siinä pitää myös tuoda esiin vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen käsitteeseen kuuluva yleinen lähestymistapa ja filosofia. Kyseiset kolme käsitettä, vapaus, turvallisuus ja oikeus, liittyvät läheisesti toisiinsa. Vapaus menettää paljon merkityksestään, jos siitä ei voida nauttia turvallisessa ympäristössä ja sellaisen oikeusjärjestelmän täydellä tuella, johon kaikki unionin kansalaiset ja asukkaat voivat luottaa. Näillä kolmella toisistaan erottamattomalla käsitteellä on yksi yhteinen nimittäjä, kansalaiset, eikä yhtäkään näistä voi täysin saavuttaa ilman kahta muuta. Näiden kolmen käsitteen välisen oikean tasapainon säilyttämistä on pidettävä unionin johtoajatuksena. Tässä yhteydessä on huomattava, että EY:n perustamissopimuksen 61 artiklan (entinen 73 i artikla) a alakohdassa asetetaan suora yhteys henkilöiden vapaan liikkuvuuden takaamiseksi toteutettavien toimenpiteiden sekä rikosten torjumiseksi ja ehkäisemiseksi toteutettavien erityistoimien välille (SEU:n 31 artiklan e alakohta) muodostaa näin riippuvaisuussuhteen kyseisten kahden alan välille.

A. VAPAUTEEN PERUSTUVA ALUE

a) Vapauden laajempi merkitys

6. Vapaus siinä merkityksessä, mikä liittyy ihmisten vapaaseen liikkuvuuteen Euroopan unionissa, on Amsterdamin sopimuksenkin perustavoite, johon on pääasiallisesti tähdättävä myös turvallisuuteen ja oikeuteen liittyvillä rinnakkaistoimenpiteillä. Schengen-alueen toteuttaminen on näyttänyt tien ja tarjoaa perustan, jolla työskentely voi jatkua. Amsterdamin sopimus tarjoaa kuitenkin myös keinot antaa vapauden käsitteelle laajemman merkityksen kuin ihmisten vapaa liikkuminen sisärajojen yli. Kyseessä on myös vapaus elää lakia kunnioittavassa ympäristössä tietoisena siitä, että julkiset viranomaiset tekevät kaikkensa yksilöinä ja kollektiivisesti (kansallisesti, unionin tasolla ja sitä laajemmin) torjuakseen ja hillitäkseen kaikki, jotka pyrkivät kieltämään kyseisen vapauden tai käyttämään sitä väärin. Vapauden täydentämiseksi on myös noudatettava kaikkia perusihmisoikeuksia mukaan lukien suojelu kaikilta syrjinnän muodoilta EY:n perustamissopimuksen 12 ja 13 artiklan ja SEU:n 6 artiklan mukaisesti.

7. Toinen perusvapaus, joka on hyvä ottaa erityisesti huomioon nykyisessä nopeasti kehittyvässä tietoyhteiskunnassa, on yksityisyyden kunnioittaminen ja erityisesti henkilötietojen suojaaminen. Kun perustetaan tietojenvaihtoverkkoja ja vaihdetaan tietoja rikosasioissa tehtävän poliisi- ja oikeudellisen yhteisön kehittämisen tukemiseksi, on todellakin erittäin tärkeää löytää oikea tasapaino yleisen turvallisuuden ja henkilöiden yksityisyyden suojan välillä.

b) Maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikat

8. Tulevaisuuden painopistealueita pohdittaessa on tarkasteltava erikseen maahanmuuttopolitiikkaa ja toisaalta turvapaikkapolitiikkaa. Tuleva työskentely näillä aloilla määräytyy pääasiassa sen perusteella, että uusi perussopimus sinänsä sisältää velvoitteen toteuttaa viiden vuoden sisällä toimenpiteitä useilla maahanmuuttoa ja turvapaikkaa koskevilla aloilla sekä sisällön että menettelyjen tasolla. Huomattavia tuloksia on jo saavutettu. Tähän mennessä hyväksyttyihin välineisiin liittyy kuitenkin kaksi heikkoutta: ne perustuvat usein "pehmeään lainsäädäntöön" eli päätöslauselmiin tai suosituksiin, joilla ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta. Lisäksi niille ei ole perustettu asianmukaisia seurantajärjestelmiä. Amsterdamin sopimuksen mukainen sitoumus käyttää tulevaisuudessa Euroopan yhteisön välineitä tarjoaa mahdollisuuden korjata tarvittaessa kyseiset puutteet. Toisaalta on kiinnitettävä erityistä huomiota laittoman maahanmuuton torjumiseen, ja toisaalta on varmistettava unionin alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kotiutuminen ja oikeudet sekä riittävä suojelu sitä tarvitseville siitä huolimatta, että nämä eivät täysin täyttäisi Geneven yleissopimuksen arviointiperusteita.

B. TURVALLISUUTEEN PERUSTUVA ALUE

9. Vapauteen perustuvan alueen täysiä etuja ei voida koskaan hyödyntää, jos niitä ei toteuteta alueella, jossa ihmiset voivat tuntea olonsa suojatuksi ja turvalliseksi.

10. Perussopimuksessa sovitun tavoitteen tarkoituksena ei ole luoda Euroopan turvallisuusaluetta sellaisen yhteisen alueen merkityksessä, jossa kaikki Euroopan rikollisuuden torjunnasta vastaavat viranomaiset soveltaisivat yhtäläisiä paljastus- ja tutkimusmenetelmiä turvallisuuteen liittyvissä tapauksissa. Uudet määräykset eivät myöskään vaikuta jäsenvaltioiden vastuulla olevien yleisen järjestyksen ylläpitoon ja sisäisen turvallisuuden takaamiseen liittyvien tehtävien hoitoon.

11. Amsterdamin sopimus tarjoaa ennemminkin institutionaaliset puitteet jäsenvaltioiden välisen yhteisen toiminnan kehittämiseksi erottamattomasti toisiinsa liittyvillä aloilla eli rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeusalan yhteisön aloilla ja sen myötä puitteet ei pelkästään vahvistetun turvallisuuden tarjoamiseksi kansalaisille vaan myös unionin etujen puolustamiseksi mukaan lukien taloudelliset edut. Asetettuna tavoitteena on ehkäistä ja torjua asianmukaisella tasolla "järjestäytynyttä tai muuta rikollisuutta, erityisesti terrorismia, ihmiskauppaa ja lapsiin kohdistuvia rikoksia, laitonta huumausainekauppaa ja laitonta asekauppaa, lahjontaa ja petoksia".

a) Järjestäytynyt rikollisuus

12. Unionin vastaus järjestäytyneen rikollisuuden asettamaan haasteeseen on Amsterdamin Eurooppa-neuvoston vahvistama toimintasuunnitelma, jossa esitetään yhdenmukaistettu lähestymistapa kaikkiin vaiheisiin ehkäisystä vastatoimiin ja syytetoimiin saakka. Asiassa on jo edistytty merkittävästi, kuten Cardiffin Eurooppa-neuvosto totesi, mutta siinäkin vaiheessa, kun suunnitelma on jo saatu toteutettua kokonaisuudessaan, on hyödynnettävä Amsterdamin sopimuksen puitteissa tarjoutuvia mahdollisuuksia kehittää asiaa edelleen.

b) Huumausaineet

13. Huumausaineet on syytä mainita erikseen. Ne ovat uhkana kollektiiviselle ja yksilölliselle turvallisuudelle monella tavalla, ja ne liittyvät usein - vaikkei kuitenkaan aina - järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Kyseessä on ala, jonka torjumiseksi Eurooppa on tarjonnut selkeän ja vaikuttavan lähestymistavan tiukalla vaatimuksellaaan kokonaisvaltaisen politiikan noudattamisesta, joka perustuu käyttäjä- ja tuottajavaltioiden väliseen jaettuun vastuuseen. On kuitenkin selvää, että merkittävä osa kyseisen kokonaisvaltaisen kehyksen sisällä tulee olemaan kaikkien rikollisuuden torjunnasta vastaavien eri viranomaisten yhdistettyjen voimien käytöllä vastustettaessa aktiivista huumausainekauppaa käyviä ja niiden taustalla olevia rikollisjärjestöjä. Komissiossa ja neuvostossa parhaillaan käsiteltävänä oleva toimintasuunnitelma huumausaineiden torjumiseksi vuosille 2000-2004 on laadittava ja pantava täytäntöön tavalla, jolla hyödynnetään täysin uuden perussopimuksen mahdollisuudet.

c) Europol

14. Uudessa perussopimuksessa tunnustetaan Europolin tulevan aseman merkittävyys ja keskeisyys ja edellytetään, että joukko erityistoimia toteutetaan viiden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta. Siinä määrätään erityisesti koordinoinnin laajentamisesta ja Europolin suorittamien operatiivisten tehtävien tukemisesta. Koska kaikki jäsenvaltiot ovat vihdoinkin ratifioineet Europol-yleissopimuksen, on tärkeää aloittaa näiden toimenpiteiden toteuttaminen mahdollisimman pian, jotta Europol voisi tehokkaasti täyttää tehtävänsä unionin yhteistyön olennaisena välineenä. Kehittämisen on perustuttava Europolin edeltäjänä toimineen Europolin huumeyksikön saamiin kokemuksiin muun muassa tietojenvaihdon, teknisen ja operatiivisen avun, uhkien analysoinnin ja tilannekatsausten aloilla.

C. OIKEUTEEN PERUSTUVA ALUE

15. Amsterdamin sopimukseen sisältyvien uuden panostuksen ja uusien välineiden pohjalta tarjoutuu mahdollisuus pohtia, mitä oikeuteen perustuvalla alueella pitäisi pyrkiä saavuttamaan pitäen mielessä sen, että jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmät eroavat toisistaan huomattavasti syistä, jotka juontavat syvältä historiasta ja perinteistä. Tavoitteena on, että kansalaisilla olisi yhtäläinen käsitys oikeudesta koko unionin sisällä. Oikeus on nähtävä niin, että se helpottaa arkielämää ja saattaa oikeuden eteen henkilöt, jotka uhkaavat ihmisyksilöiden ja yhteiskunnan vapautta ja turvallisuutta. Tähän kuuluvia edellytyksiä ovat sekä oikeussuojan saatavuus että täysipainoinen oikeudellinen yhteistyö jäsenvaltioiden välillä. Amsterdamin sopimus tarjoaa käsitteellisen viitekehyksen ja institutionaaliset puitteet sen varmistamiseksi, että kyseisiä arvoja puolustetaan kaikkialla unionissa.

Sekä yksityisoikeudellisissa että rikosasioissa hyväksyttyjen yleissopimusten nopea ratifiointi ja tehokas täytäntöönpano on olennaisen tärkeää oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiselle.

a) Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeuden alalla

16. Yksityisoikeuden alalla tehtävä oikeudellinen yhteistyön vahvistaminen, joka on kehittynyt monien mielestä liian hitaasti, on perustavanlaatuinen vaihe luotaessa Euroopan oikeusaluetta, joka tarjoaa todellisia etuja jokaiselle unionin kansalaiselle. Lainkuuliaisilla kansalaisilla on oikeus odottaa unionin yksinkertaistavan ja helpottavan Euroopan unioniin kuuluvaa oikeudellista ympäristöä, jossa he asuvat. Oikeusvarmuuden ja kaikille yhtäläisen oikeussuojan saatavuuden periaatteiden pitäisi olla tämän osalta päätavoitteena, mikä merkitsee helppoutta määritellä toimivaltainen tuomioistuin, selkeää tietoa kulloinkin sovellettavasta laista, nopeiden ja oikeudenmukaisten oikeuskäsittelyjen saatavuutta ja tehokkaita täytäntöönpanomenettelyjä.

b) Oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla

17. Rikosoikeuden alalla sekä jäsenvaltioiden välillä että kolmansien maiden kanssa tehtävää oikeudellista yhteistyötä on selkeästi parannettava ja nopeuttava erityisesti ottaen huomioon tehostettu poliisiyhteistyö. Tehokkaimmassakin rikosoikeuden alan oikeudellisessa yhteistyössä ollaan lujilla kohdattaessa sellaisia ilmiöitä kuten järjestäytynyt rikollisuus, ellei menettelyjä helpoteta ja lainsäädäntöä tarvittaessa yhdenmukaisteta.

18. Käytännössä tämä tarkoittaa ennen kaikkea sitä, että rikolliseen toimintaan on suhtauduttava yhtä tehokkaalla tavalla koko unionissa: terrorismiin, lahjontaan, ihmiskauppaan ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen on sovellettava rikosten tunnusmerkistöä koskevia yhteisiä vähimmäissääntöjä, ja seuraamusten on oltavaa yhtä ankaria riippumatta rikoksentekopaikasta. Jos vakaviin rikoksiin sovelletaan samanvahvuisia vastatoimia ja menettelyjä koskevat takeet ovat vertailukelpoiset kaikkialla unionissa, on tarkasteltava mahdollisuuksia parantaa syytteeseenpanomenettelyjen yhteensovittamista, kunhan tehokkuuden parantaminen voidaan sovittaa yksilön oikeuksien kunnioittamiseen. Tämä koskee erityisesti sellaisia aloja, joilla unioni on jo kehittänyt yhteisiä politiikkoja, ja aloja, joihin liittyy merkittävää rajat ylittävää toimintaa kuten ympäristörikokset, huipputeknologiaa hyödyntäen tehdyt rikokset, lahjonta ja petokset, rahanpesu jne. Amsterdamin sopimuksen määräysten mukaan on Europolin valtuuksia kehitettävä ja oikeusviranomaisten asemaa ja tehtävää tarkasteltava Europoliin nähden joko jäsenvaltioiden tai unionin tasolla.

c) Oikeusmenettelyt

19. Menettelysäännöissä on annettava laajalti yhtäpitävät oikeustakeet ja varmistettava, että ihmisiä ei kohdella eri tavoin riippuen aina kulloisestakin asiaa käsittelevästä tuomioistuimesta. Periaatteessa asianmukaisten ja verrattavissa olevien menettelytakeiden voimassaolo on jo saavutettu takeilla, jotka sisältyvät Euroopan yleissopimukseen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi sekä niiden aktiiviseen tulkintaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa eritysesti vastaajan oikeuksien osalta rikosoikeudellisissa menettelyissä. Vaikuttaa kuitenkin hyödylliseltä vahvistaa kyseisten pääperiaatteiden täydennykseksi normit ja käytännesäännöt niillä aloilla, joilla on valtioiden rajat ylittävää ja yleistä merkitystä (esim. tulkkaus), ja jotka voivat ulottua koskemaan tietyin osin rikostuomioistuimien päätösten, esimerkiksi omaisuuden menetetyksi tuomitsemisen täytäntöönpanoa sekä rikoksentekijöiden yhteiskuntaan sopeuttamiseen ja uhrien tukemiseen liittyviä näkökohtia.

d) Rajatylittävät oikeudenkäynnit

20. Olisi lievennettävä mahdollisuuksien mukaan ongelmia, joita kansalaiset väistämättä kohtaavat rajatylittävien yksityis- tai rikosoikeuden alan oikeudenkäyntien yhteydessä. Tämä merkitsee esimerkiksi asiakirjojen ja tietojen tiedoksiannon yksinkertaistamista, monikielisten lomakkeiden käyttöä, avustus- ja neuvontajärjestelmien ja -verkostojen luomista rajat ylittäviä oikeustapauksia varten ja mahdollista oikeusapua tällaisissa tapauksissa.

D. LAAJENTUMINEN

21. Suunnitelma on suorassa yhteydessä laajentumisprosessiin ja erityisesti liittymistä edeltävään strategiaan.

Euroopan unionin jäsenyyttä hakevat valtiot ovat hyvin tietoisia siitä, että oikeus- ja sisäasioilla tulee olemaan erityinen merkitys niiden hakemuksissa.

Oikeus- ja sisäasioita koskeva yhteisön säännöstö on kuitenkin luonteeltaan erilainen verrattuna muihin unioin soveltaman säännöstön osiin. Asioita on vielä edistettävä paljon, minkä vuoksi yhteisön säännöstö kehittyy jatkuvasti liittymistä edeltävinä vuosina.

Toimintasuunnitelman vahvistamiseen liittyvänä lisähyötynä hakijavaltioille annetaan näin selkeä ja kokonaisvaltainen julistus unionin painopistealueista tällä alalla.

E. SUHTEET KOLMANSIIN MAIHIN JA KANSAINVÄLISIIN JÄRJESTÖIHIN

22. Amsterdamin sopimuksen aikaansaamat edistysaskeleet lisäävät myös unionin merkitystä toimijana ja kumppanina sekä kahden- että monenvälisillä kansainvälisillä foorumeilla. Tämän johdosta on odotettavissa, että tällainen unionin ulkosuhteisiin kuuluva toiminta, joka perustuu oikeus- ja sisäasiain alan yhteistyöhön liittyvään, jo aloitettuun vuoropuheluun yhä lukuisempien kolmansien maiden sekä kansainvälisten järjestöjen ja elimien (kuten Interpolin, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun, Euroopan neuvoston, G8-ryhmän ja OECD:n) kanssa, saa uuden ja entistä vaativamman ulottuvuuden. Amsterdamin sopimuksella käyttöön saatavia uusia välineitä on hyödynnettävä täysimääräisesti. Erityisesti turvapaikka- ja maahanmuuttoalojen sekä yksityisoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön alan siirtäminen yhteisön toimialaan kuuluviksi antaa yhteisölle mahdollisuuden - siinä määrin kuin yhteisön ulkoista toimivaltaa koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö sen sallii - käyttää vaikutusvaltaansa kyseisissä asioissa kansainvälisesti. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa säilyvissä asioissa unioni voi myös käyttää sekä neuvoston mahdollisuutta tehdä kansainvälisiä sopimuksia perussopimuksen VI osastoon liittyvissä asioissa että puheenjohtajavaltion mahdollisuutta edustaa näiden asioiden osalta unionia neuvoston pääsihteeristön avustamana ja täydessä yhteistyössä komission kanssa.

F. OIKEUS- JA SISÄASIAIN ALAN TYÖSKENTELYRAKENNE

23. Amsterdamin sopimuksen uusilla määräyksillä ja pöytäkirjalla, jolla Schengenin säännöstö sisällytetään osaksi Euroopan unionia, muutetaan väistämättä myös neuvoston työskentelyrakenteita, koska niiden piiriin kuuluvat asiat ovat selkeästi pilarien välisiä. Perustamissopimuksen tarkoituksena ei ollut, että tämän vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen osatekijöitä käsitellään erillisinä toisaalta Euroopan yhteisön rakenteiden välisenä ja toisaalta näiden rakenteiden ja Euroopan unionin välisenä, erityisesti koska molemmissa tapauksissa vastuu asioiden käsittelystä kuuluu neuvoston oikeus- ja sisäasian ministereille riippumatta siitä, ovatko kysymyksessä ensimmäisen vai kolmannen pilarin toimivaltaan kuuluvat asiat. Tästä syystä on erityisen tärkeää, että jo ennen Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa luodaan tarkoitusta varten asianmukaiset järjestelyt, joissa otetaan huomioon sekä perustamissopimuksen määräykset että helpotetaan pysyvien edustajien komitean koordinointitehtävää.

On myös tärkeää ottaa käyttöön sopiva Schengenin tietojärjestelmän erityistapausta koskeva järjestely, jolla pyritään varmistamaan ongelmaton siirtyminen, jolloin järjestelmän tehokkuus ei kärsisi. Keskipitkällä aikavälillä voitaisiin myös aloittaa keskustelu mahdollisuuksista kehittää SIS II sen jälkeen kun laajentaminen on suoritettu.

Tarpeellisia rakenteellisia järjestelyjä, mukaan lukien johtavista virkamiehistä koostuvien komiteoiden koordinointitehtävän tarpeellisuudesta maahanmuutto- ja turvapaikka-aloilla sekä yksityisoikeuden alalla käsitellään K.4-komiteassa SEU:n K.4 artiklan 1 kohdan pohjalta.

Työskentelyrakenteiden uudistuksessa olisi noudatettava seuraavia periaatteita: järkeistäminen ja yksinkertaistaminen (sopiva määrä työryhmiä, joiden toiminta vastaa perustamissopimuksessa asetettuja tavoitteita, ei päällekkäisyyttä), erikoistuminen ja vastuu (työryhmät, jotka muodostuvat asiantuntijoista, joilla on riittävä toimivalta jäsenvaltiossaan, tarkoituksenmukainen asema Europolin toimintarakenteille, Euroopan oikeudellinen verkosto), jatkuvuus (perustamissopimuksen pysyvistä tavoitteista vastaavien työryhmien pysyvyys, kaikien hyväksyttyjen välineiden seurantajärjestelyt), avoimuus (tehtävien ja työryhmien välisten suhteiden selkeys) ja joustavuus (mahdollisuus hyväksyä hyvin lyhytaikaisia rakenteita sellaisten uusien ongelmakohtien ilmaantuessa, jotka vaatisivat erityistä kiireellistä käsittelyä).

Amsterdamin sopimuksen voimaantuloon liittyy myös eräitä oikeudellisia kysymyksiä, jotka johtuvat joidenkin politiikkojen siirtämisestä kolmannesta pilarista ensimmäiseen pilariin sekä uudenlaisten säädösten ja menettelyjen käyttöönotosta kolmannessa pilarissa. Tämä koskee esimerkiksi kysymystä siitä, miten käsitellään sellaisia yhteisön toimivaltaan siirrettävän alan yleisopimuksia, jotka on allekirjoitettu mutta ei vielä ratifioitu Amsterdamin sopimuksen tullessa voimaan.

OSA II

PAINOPISTEET JA TOIMENPITEET

A. PAINOPISTEIDEN VALINTAPERUSTEET

24. Tapa, jolla neuvosto ja komissio ovat määritelleet tässä osassa luetellut toimenpiteet ja jolla ne aikovat panna ne täytäntöön, perustuu seuraaville periaatteille:

i) Amsterdamin sopimuksessa itsessään annetaan eräitä selkeitä ohjeita toimenpiteistä, joita on pidettävä ensisijaisen tärkeinä erityisesti ensimmäisten viiden vuoden aikana sen voimaantulosta. Tässä toimintasuunnitelmassa on noudatettava kyseisiä ohjeita;

ii) toissijaisuuden periaate, jota sovelletaan unionin toiminnan kaikkiin aloihin, on erityisen tärkeä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisessa;

iii) jäsenvaltioiden välisen sekä niiden ja yhteisön toimielinten välisen yhteisvastuullisuuden periaatetta olisi sovellettava vastattaessa sellaisiin rajat ylittäviin haasteisiin kuin järjestäytynyt rikollisuus ja muuttoliikkeet;

iv) operatiivisen tehokkuuden merkitys perussopimuksessa vahvistettujen oikeudellisten puitteiden soveltamisessa on yhtä merkittävä kuin itse lainsäädännölliset puitteet. Toimenpiteiden on kohdistuttava todellisiin tarpeisiin ja niillä on oltava lisäarvo. Tässä yhteydessä työmenetelmät, joiden toimivuus on jo todettu esimerkiksi Schengenin yhteydessä, tulisi olla osa unionin toimintasuunnitelmaa;

v) vastuu sisäisen tuvallisuuden varmistamisesta kuuluu edelleen jäsenvaltioille. Euroopanlaajuisen yhteistyön kehtittämisessä on sen vuoksi tärkeää ottaa huomioon kansalliset etunäkökohdat sekä yhteiset lähestymistavat ja myös eroavaisuudet;

vi) realistinen lähestymistapa edellyttää, että käytettävissä olevat voimavarat ja aika otetaan huomioon tärkeysjärjestystä määriteltäessä.

25. SEU:n 2 artiklan mukaan unioni asettaa itse tavoitteensa ja kehittää vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta, jolla henkilöiden vapaa liikkuvuus on turvattu tarkoituksenmukaisin toimenpitein ja ottaen huomioon ulkorajat, turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat sekä rikollisuuden ehkäisy ja torjunta. Tämän yleistavoitteen eri osien keskinäinen riippuvuus vahvistetaan 61 artiklan a kohdassa, jossa mainitaan SEU:n 31 artiklan e kohta. Yleisen turvallisuuden mahdollisimman korkean tason saavuttamiseksi on siten tarpeen sovittaa eri alojen toimet yhteen sekä ajallisesti että asian perusteella muiden alojen toimien kanssa.

26. Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia on seuraksena se, että Amsterdamin sopimuksen voimaantulopäivästä lähtien yhteisön tavoitteet sellaisina kuin ne asetetaan EY:n perustamissopimuksen 62 artiklassa kokonaisuudessaan ja suurelta osin 63 artiklan 3 kohdan b alakohdassa kyseisten artiklojen Amsterdamin sopimuksessa olevassa muodossa on laajalti toteutettu 10 jäsenvaltion osalta ja 13 jäsenvaltion osalta Schengenin pöytäkirjan 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun neuvoston päätöksen ajankohdasta lähtien. Tämä tarkoittaa, että paljon olennaista työtä on tehty kauan ennen asianomaisissa artikloissa asetettua viiden vuoden määräaikaa. Näin ollen neuvosto voisi alussa keskittyä erityisesti yhteisön ja unionin muihin oikeus- ja sisäasioiden tavoitteisiin, joiden toteuttamiseen on asetettu 5 vuoden enimmäismääräaika, (esimerkiksi EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a alakohta ja SEU:n 30 artiklan 2 kohta), ja hoitaa asioita, jotka vaativat kiireellistä käsittelyä tai tulevat poliittisesti tärkeiksi.

Jotta kyseisissä artikloissa lueteltuja painopisteitä voidaan soveltaa käytännössä, on pyrittävä toteuttamaan seuraavissa jaksoissa seikkaperäisesti esitetyt toimenpiteet.

27. Perussopimuksen vaatimusten osalta olisi otettava huomioon myös Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin Amsterdamin sopimuksen pöytäkirjojen mukainen asema ja painopisteiden nimeämisessä nykyiset suunnitelmat ja tarve jatkaa nykyisten keskipitkän aikavälin työohjelmien toteuttamista.

28. Sisällöllisiä ja poliittisia painopisteitä nimettäessä ensimmäisinä olisi otettava huomioon erityisesti ne hankeet, joita koskeva työ on jo aloitettu ja joita koskeva työ on todennäköisesti vielä tekeillä Amsterdamin sopimuksen voimaantulon aikaan. Tällä on pohjimmiltaan pyritty varmistamaan mahdollisimman suuri jatkuvuus mukautumalla täysin uuteen ympäristöön.

29. Lainsäädännöllisessä työssä olisi otettava huomioon myös voimassa oleva kolmannen pilarin säännöstö, minkä vuoksi oli päätettävä, mitkä nykyisistä määräyksistä, jos mitkään, olisi korvattava tehokkaammilla. Pääasiallisia ehdokkaita tätä varten olivat määräykset, jotka eivät olet oikeudellisesti sitovia.

30. Amsterdamin sopimuksen voimaantulo todennäköisesti lisää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa käsiteltävien tapausten määrää, kun taas vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue edellyttää, että oikeusmenettelyissä asiat käsitellään mahdollisimman nopeasti. Sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten yksityisten ihmisten edun mukaista on, että yhdessä tuomioistuimen kanssa tutkitaan ennen muuta kaikkia mahdollisia keinoja oikeusmenettelyjen keskimääräisen pituuden lyhentämiseksi, erityisesti kun on kysymys SEU:n VI osaston ja EY: perustamissopimuksen IV osaston mukaisista ennakkoratkaisupyynnöistä.

31. Jäljempänä esitetty tärkeysjärjestys tulee luonnollisesti voimaan Amsterdamin sopimuksen tullessa voimaan. Ensisijaiset toimenpiteet jakautuvat kahteen luokkaan: yhtäältä toimet ja toimenpiteet, jotka on pantava täytäntöön tai toteutettava kahden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta (jäljempänä "kahdessa vuodessa toteutettavat toimenpiteet") ja toisaalta toimet ja toimenpiteet, jotka on pantava täytäntöön tai joista on päätettävä viiden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta, tai alan toimien ja toimenpiteiden valmistelu on ainakin aloitettava (jäljempänä "viiden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet"). Useat tärkeysjärjestyksessä ensimmäiset toimet on kuitenkin aloitettava viipymättä tämän toimintasuunnitelman hyväksymisen jälkeen, koska ne edellyttävät esimerkiksi teknisissä työryhmissä tehtävää valmistelua, joka olisi mahdollisuuksien mukaan saatettava päätökseen sopimuksen voimaantulon ajankohtaan mennessä. Tällaiset erityisen kiireelliset toimenpiteet osoitetaan jäljempänä erikseen.

B. HENKILÖIDEN VAPAASEEN LIIKKUVUUTEEN LIITTYVÄT POLITIIKAT

I. Toimenpiteet turvapaikan, ulkorajojen ja maahanmuuton alalla

32. Tavoiteena on viiden seuraavan vuoden aikana keskittyä vapauden alueeseen. Kaikkien Euroopan kansalaisten turvallisuuden lisäämiseksi tämän tavoitteen toteuttaminen edellyttää liitännäistoimenpiteitä, erityisesti ulkorajojen valvonnassa ja laittoman maahanmuuton torjunnassa ottaen samalla täysin huomioon SEU:n 6 artiklaan ja EY:n perustamissopimuksen 12 ja 13 artiklaan sisältyvät periaatteet. YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa neuvotellaan tarvittaessa turvapaikka-asioista.

33. Toimenpiteitä suunniteltaessa on otettava asianmukaisesti huomioon, että turvapaikka- ja maahanmuuttoalat ovat erillisiä ja vaativat erilaisia lähestymistapoja ja ratkaisuja.

34. Olisi laadittava yleinen maahanmuuttostrategia, jossa eurooppalaisen yhteisvastuullisuuden käytännöllä olisi oltava huomattava sija. Schengen-yhteistyössä hankitut kokemukset ja siinä saavutettu edistyminen osoittautunevat tarkoituksenmukaisiksi lyhytaikaisena asumisen ollessa kysymyksessä (kolmeen kuukauteen asti), laittoman maahanmuuton torjunnassa sekä ulkorajojen valvonnassa.

Yleisenä painopisteenä olisi oltava turvapaikkaa ja maahanmuuttoa koskevien tilasto- ja muiden tietojen vaihdon parantaminen. Tähän tietojenvaihtoon olisi sisällytettävä turvapaikkaa ja maahanmuuttoa koskevat tilastotiedot, tiedot kolmansien maiden kansalaisten asemasta, kansallisesta lainsäädännöstä ja politiikasta komission toimintasuunnitelman pohjalta.

35. Vapaan liikuvuuden alueen toteuttamiseksi on erittäin tärkeää, että henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatteita voidaan laajentaa nopeasti sen pöytäkirjan mukaisesti, jolla Schengenin säännöstö sisällytetään osaksi Euroopan unionin säännöstöä.

Kahden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet

36. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava kahden vuoden kuluttua perustamissopimuksen voimaantulosta:

a) turvapaikka-asioissa toteutettavat toimenpiteet;

lähtömaiden arviointi maakohtaisen kokonaislähestymistavan laatimiseksi.

b) turvapaikka-asioissa toteutettavat toimenpiteet;

i) Dublinin yleissopimuksen tehokkuus: perusteiden ja edellytysten jatkuva tarkastelu yleissopimuksen täytäntöönpanon tehostamiseksi ja oikeudellisen perustan mahdollinen muuntaminen Amsterdamin järjestelmän mukaisesksi (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 kohdan a alakohta),

Olisi tehtävä tutkimus sen selvittämiseksi, missä määrin järjestelmää olisi täydennettävä esimerkiksi sellaisilla määräyksillä, joiden perusteella vastuu saman perheen jäsenten hakemusten käsittelystä voitaisiin osoittaa yhdelle jäsenvaltiolle, vaikka se vastuuperusteita soveltamalla kuuluisi useille jäsenvaltioille, ja joiden perusteella voitaisin tyydyttävällä tavalla ratkaista oleskelumaata vaihtavan pakolaisen suojelu.

ii) Eurodac-yleissopimuksen täytäntöönpano,

iii) vähimmäisvaatimusten hyväksyminen jäsenvaltioiden menettelyille pakolaisaseman myöntämiseksi tai epäämiseksi (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 kohdan d alakohta) muun muassa turvapaikkamenettelyjen keston lyhentämiseksi. Tässä yhteydessä erityistä huomiota on kiinnitettävä lasten asemaan,

iv) rajoitetaan turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltioiden välillä,

v) määritellään vähimmäisvaatimukset turvapaikanhakijoiden vastaanottamiselle kiinnittäen erityistä huomiota lasten asemaan (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 1 kohdan b alakohta),

vi) suoritetaan tutkimus yhtenäisen eurooppalaisen turvapaikkamenettelyn perustamista silmällä pitäen.

c) maahanmuuttoasioissa toteutettavat toimenpiteet;

i) laillisten maahanmuuttajien oikeudellista asemaa koskeva väline,

ii) laaditaan EU:n yhtenäinen takaisinottoa ja palauttamista koskeva politiikka,

iii) torjutaan laitonta maahanmuuttoa muun muassa kauttakulkumaissa ja lähtömaissa järjestettävillä tiedotuskampanjoilla (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 3 kohdan b alakohta),

Muuttovirtojen valvonnan ensisijaisuuden mukaisesti olisi nopeasti tehtävä käytännön ehdotuksia laittoman maahanmuuton torjunnan tehostamiseksi.

d) ulkorajoja ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa asioissa toteutettavat toimenpiteet;

i) jäsenvaltioiden viisuminmyöntämismenettely ja -ehdot (varat, takuut paluumahdollisuudesta tai onnettomuus- ja sairauskulujen kattaminen) sekä yhteisen luettelon laatiminen niistä maista, joiden kansalaisilta edellytetään lentokentän kauttakulkuviisumia (nykyinen epävirallinen luettelo poistetaan käytöstä),

ii) määritellään yhdenmukaista viisumia koskevat säännöt (EY:n perustamissopimuksen 62 artiklan iv alakohta),

iii) laaditaan asetus maista:

- joiden kansalaisilta ei vaadita viisumia Euroopan unionin jäsenvaltioissa,

- joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi kaikissa jäsenvaltioissa (EY:n perustamissopimuksen 62 artiklan 2 kohdan b alakohdan i alakohta),

iv) jatketaan liikenteenharjoittajien vastuuta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamista.

Mahdollisimman pikaisesti Amsterdamin sopimuksen määräysten mukaisesti toteutettavat toimenpiteet:

37. a) vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamisesta kolmansista maista saapuville, kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille, joita ei voida palauttaa kotimaahansa (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan a alakohta);

b) näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakaantumisen edistäminen (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohta).

Viiden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet

38. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perustamissopimuksen voimaan tulosta:

a) turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa toteutettavat toimenpiteet;

määritellään ja toteutetaan Euroopan maahanmuuttostrategiassa luetteloidut toimenpiteet.

b) turvapaikka-asioissa toteutettavat toimenpiteet;

i) hyväksytään vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämiselle kolmansien maiden kansalaisille,

ii) määritellään kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden lisäsuojelutarvetta koskevat vähimmäisvaatimukset tarpeesta (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan a alakohta).

c) maahanmuuttoasioissa toteutettavat toimenpiteet;

i) parannetaan sellaisten henkilöiden muuttamismahdollisuuksia, joilta on evätty oleskelulupa parantamalla takaisinottomääräysten yhteensovittamista EU:ssa ja Euroopan maiden virallisia lähtömaiden tilannetta koskevia (suurlähetystöjen) raportteja,

ii) laaditaan säännöt maahantuloa ja oleskelua koskevista edellytyksistä sekä menettelyt ja määräykset pitkäaikaisten viisumien ja oleskelulupien myöntämiseksi jäsenvaltioissa, mukaan lukien perheen yhdistäminen (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 3 kohdan a alakohta),

Toimivaltaisessa työryhmässä keskustellaan lähiaikoina kysymyksestä, joka koskee oleskeluluvan omaavien kolmansien maiden kansalaisten vapauttaa asettautua mihin tahansa EU-maahan.

iii) määritellään ne oikeudet ja edellytykset, joiden mukaisesti jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset saavat oleskella muissa jäsenvaltioissa (EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 4 kohta),

Neuvoston toimivaltaisissa elimissä voitaisiin pohtia, ottaen huomioon seuraukset yhteiskunnallisen tasapainon ja työmarkkinoiden kannalta, millaisin edellytyksin kolmansien maiden kansalaisten voitaisiin sallia yhteisön kansalaisten ja heidän perheidensä tavoin asettautua mihin tahansa unionin valtioon ja työskennellä siellä.

Näillä kahdella viimeisellä alalla olisi pyrittävä parantamaan tilannetta aikanaan, vaikka Amsterdamin sopimuksessa ei edellytetäkään toimenpiteitä viiden vuoden määräajan kuluessa.

d) ulkorajoja ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa asioissa toteutettavat toimenpiteet;

i) laajennetaan Schengenin edustusjärjestelyjä viisumiasioissa,

Voitaisiin keskustella mahdollisuudesta perustaa jäsenvaltioiden välinen järjestely, jolla parannetaan mahdollisuutta estää viisuminhakijoita käyttämästä väärin yhden tai useamman jäsenvaltion ulkomaan edustustoja toiseen jäsenvaltioon pääsemiseksi, johon hakemusta jätettäessä tosiasiallisesti pyrittiin.

ii) uuteen tekniseen kehitykseen kiinnitetään huomiota, jotta varmistettaisiin tarvittaessa yhdenmukaisen viisumikaavakkeen (tarran) entistä parempi turvallisuus.

II. Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa

39. Tavoitteena on yksinkertaistaa Euroopan kansalaisten elämää parantamalla ja yksinkertaistamalla sääntöjä ja menettelyjä, jotka koskevat viranomaisten välistä yhteistyötä ja päätösten toimeenpanoa, edistämällä oikeussäännösten ja oikeudellista toimivaltaa koskevien sääntöjen ristiriitaisuuksien ratkaistavuutta ja poistamalla esteet yksityisoikeuteen liittyvien oikeudenkäyntien moitteettomalta sujumiselta Euroopan oikeudellisella alueella. Tätä varten on parannettava Euroopan oikeuslaitosten koordinointia ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen tuntemusta muun muassa tietyissä asioissa, joilla on tärkeitä inhimillisiä ulottuvuuksia ja vaikutusta kansalaisten jokapäiväiseen elämään.

Kahden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet

40. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava kahden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) saatetaan loppuun Brysselin ja Luganon yleissopimusten tarkistukseen liittyvä työ, jos se on kesken;

b) laaditaan muihin kuin sopimusvelvoitteisiin sovellettavaa lakia koskeva oikeudellinen väline (Rooma II);

c) aloitetaan tarvitaessa sopimusvelvoitteisiin sovellettavaa lakia koskevan yleissopimuksen (Rooma I) eräiden määräysten tarkistaminen ottaen huomioon oikeuden sääntöjen ristiriitaisuutta koskevat erityismääräykset muissa yhteisön välineissä;

d) tarkastellaan mahdollisuutta soveltaa rikosoikeutta koskevan Euroopan oikeudellisen verkoston periaatetta yksityisoikeudessa,

Tarkoin yksilöityjen yhteyspisteiden avulla voitaisiin kussakin valtiossa helpottaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen tuntemusta ja varmistaa menettelyjen parempi koordinointi eräissä asioissa, joilla on tärkeitä inhimillisiä ulottuvuuksia (esimerkiksi rajatylittävät lapsen huoltajuutta koskevat riidat).

Viiden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet

41. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) selvitetään mahdollisuuksia tehdä avioeroon sovellettavaa lakia koskeva oikeudellinen väline (Rooma III);

Nyt kun Bryssel II-yleissopimuksella on toteutettu ensimmäinen toimi avioeroasioissa tuomioistuimen toimivallan sekä tuomioiden tunnustamisen ja täytäntöönpanon alalla, on selvitettävä perusteellisin tutkimuksin mahdollisuuksia sopia sovellettavan lain määrittämistä koskevista säännöistä edullisimman tuomioistuimen etsinnän välttämiseksi.

b) tutkitaan mahdollisuutta laatia muita kuin oikeudellisia ratkaisumalleja riita-asioihin erityisesti sovittelumenettelyllä ratkaistavien perheasioita koskevien riitojen osalta. Tässä yhteydessä olisi tarkasteltava mahdollisuutta käyttää välimiesmenettelyä perheasioita koskevien riitojen ratkaisukeinona;

c) tarkastellaan mahdollisuutta oikeudellisten välineiden tekemiseen tuomioistuimen kansainvälistä toimivaltaa, sovellettavaa lakia, tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa aviovarallisuussuhteisiin ja perintöasioihin liittyviin asioihin;

Tällaisia välineitä kehitettäessä olisi otettava huomioon aviovarallisuussuhteiden ja perintöasioita koskevien sääntöjen välinen yhteys. Haagin kansainvälisen yksityisoikeuden konferenssissa aloitettu työ olisi myös otettava huomioon.

d) määritellään rajat ylittäviä vaikutuksia aiheuttavien yksityisoikeuteen liittyvien oikeudenkäyntien osalta säännöt, joiden lähentäminen on tärkeää, jotta Euroopan kansalaiset voisivat esteettömämmin käyttää oikeuslaitosta, ja tutkitaan tämän mukaisesti lisätoimenpiteiden kehittämistä yksityisoikeuteen liittyvien oikeudenkäyntien yhteensoveltuvuuden parantamiseksi;

Tässä yhteydessä voitaisiin tarkastella sääntöjä, jotka koskevat vakuuden antamista vastaajan oikeudenkäyntikulujen osalta riita-asiassa, oikeusavun antamista ja muita mahdollisia luonteeltaan taloudellisia esteitä.

e) parannetaan ja yksinkertaistetaan tuomioistuinten välistä yhteistyötä todistajien kuulemisessa;

f) tarkastellaan mahdollisuutta lähentää siviilioikeuden eräitä aloja, kuten yhtenäisen kansainvälisen yksityisoikeuden luomista, jota sovelletaan hyvässä uskossa tapahtuvaan henkilökohtaisen irtaimiston hankkimiseen.

C. POLIISIYHTEISTYÖ JA OIKEUDELLINEN YHTEISTYÖ RIKOSASIOISSA

42. Tavoitteena on Amsterdamin sopimuksen mukaisesti antaa kansalaisille korkea suojelun taso ja edistää oikeusvaltiota. Tämä edellyttää lakien soveltamisesta vastaavien viranomaisten yhteistyön syventämistä oikeusvarmuutta noudattaen. Se edellyttää myös sellaisen oikeudellisen alueen toteuttamista, jossa oikeusviranomaiset tekevät entistä tehokkaampaa, nopeampaa ja joustavampaa yhteistyötä. Yhtenäisen lähestymistavan edistäminen oikeus-, poliisi- ja muiden asiaankuuluvien viranomaisten läheisen yhteistyön avulla järjestäytyneen ja muun rikollisuuden estämiseksi ja torjumiseksi.

Kahden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet

I. Poliisiyhteistyö

43. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava kahden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta:

1. Europolin puitteissa tehtävän yhteistyön osalta:

a) parannetaan Europol-yhteistyötä seuraavilla aloilla;

i) tarkastellaan mahdollisuutta luoda Europol-yleissopimuksen määräysten puitteissa tietokanta meneillään olevista tutkimuksista, jolloin voidaan välttää tutkimusten päällekkäisyys ja ottaa samoihin tutkimuksiin mukaan useita eurooppalaisia toimivaltaisia viranomaisia ja siten yhdistetään niiden tiedot ja osaaminen,

ii) keskitetään Europolin arkistointitehtävät operatiiviseen toimintaan,

Europolin analyysien on päädyttävä mahdollisimman usein operatiivisiin päätelmiin.

iii) otetaan laittoman maahanmuuton verkostojen torjunta operatiivisen yhteistyön painopisteisiin erityisesti käyttämällä kansallisia yksikköjä torjunnasta vastuussa olevien kansallisten yhteyspisteiden verkostona,

iv) torjutaan terrorismia: tehostetaan tiedonvaihtoa ja terrorismin yhteydessä tehtävien tai mahdollisesti tehtävien rikosten torjunnasta vastaavien jäsenvaltioden toimivaltaisten viranomaisten koordinointia erityisesti Europolin avulla,

v) laajennetaan Europolin toimivaltaa tarvittaessa muihin toimiin (esimerkiksi euron ja muiden maksuvälineiden väärentämiseen).

b) laaditaan asianmukainen oikeudellinen väline, jolla Europolin toimivalta ulotetaan koskemaan SEU:n 30 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja toimia siten, että Europolin toiminta keskitetään operatiiviseen yhteistyöhön. Tärkeä asia on oikeusviranomaisten tehtävä ja asema suhteessa Europoliin;

Yksi sopimuksessa määrätyistä painopisteistä on Europolin operatiivisen toimivallan luonteen ja soveltamisalan määrittäminen; Europolin on voitava "pyytää jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia suorittamaan ja sovittamaan yhteen tutkimuksia" ja toisaalta osallistumaan "yhteisten työryhmien operatiivisiin toimiin".

c) tutkitaan Europolin mahdollisuutta käyttää Schengenin tietojärjestelmän tai Euroopan tietojärjestelmän etsintätietoja;

d) kehitetään Europolin asemaa tietojen vaihdossa liittymistä edeltävän järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan sopimuksen täytäntöönpanemiseksi.

2. muut poliisiyhteistyötä koskevat toimenpiteet.

44. Muita poliisi- ja tulliyhteistyötä koskevia toimenpiteitä ovat:

a) arvioidaan yhteisesti järjestäytyneen rikollisuuden vakavien muotojen paljastamiseen liittyviä erityisiä tutkintatekniikoita (SEU:n 30 artiklan d kohta);

b) käynnistetään niiden menettelytapojen käsittely, joiden mukaisesti jäsenvaltion lain noudattamista valvovat viranomaiset voisivat toimia toisen jäsenvaltion alueella (SE:n 32 artikla), ottaen huomioon Schengenin säännöstö;

Erityisesti olisi pohdittava kahta asiaa:

- Miten määritellään ne edellytykset ja rajoitukset, joiden mukaan yhden jäsenvaltion lainvalvontaviranomaiset voivat toimia toisen jäsenvaltion alueella, yhteydessä jälkimmäiseen ja jälkimmäisen suostumuksella.

- Minkälaisia toimia ja minkälaisin järjestelyin kukin jäsenvaltio on vastaavasti valmis hyväksymään omalla alueellaan?

Poliisiyhteistyön yhtenä painopisteenä on yhteisten puitteiden järjestäminen tämän tyyppiselle toiminnalle. Puitteet voivat olla joustavat.

c) kehitetään ja laajennetaan unionin lain noudattamista valvovien viranomaisten operationaalista yhteistyötä ja voimistetaan käytännön poliisiyhteistyötä;

Erityisesti jäsenvaltioiden tullilaitosten yhteisten toimien olisi tarvittaessa oltava mallina ja niitä olisi laajennettava kansallisen poliisin ja santarmilaitoksen kanssa yhteensovittaen, tiiviissä yhteydessä oikeusviranomaisiin. Keskipitkällä aikavälillä Europolin tehtävänä on toimia tukiyksikkönä näille Amsterdamin sopimuksella luoduille uusille aloitteille, joita voitaisiin käynnistää "muilla" Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston "tavoitteiden mukaisilla päätöksillä".

d) laaditaan vuosittain järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva selvitys yhteisen strategioiden määrittämiseksi;

Tarkastelussa käytettävät parametrit on yhdenmukaistettava, jotta kerättyjä tietoja voidaan vertailla.

e) tullilainsäädännön noudattamista koskevan yhteistyön alalla pannaan täytäntöön tullitietojärjestelmää koskeva yleissopimus ja Napoli II-yleissopimus.

Europolin toimivalta on otettava huomioon a-e kohtaa toteutettaessa.

II. Oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa

45. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava kahden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) pannaan tehokkaasti täytäntöön Euroopan oikeudellinen verkosto ja jatketaan tarvittaessa sen kehittämistä;

Ensisijalla on Euroopan oikeudellisen verkoston toteuttaminen. Sen avulla voidaan yhteistyötä konkreettisesti parantaa, ja se on varustettava nykyaikaisin välinein tehokkaan yhteistyön mahdollistamiseksi. Olisi välittömästi alettava pohtia miten sen toimintaa tehostettaisiin.

b) viimeistellään keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskeva yleissopimus ja yleissopimuksen lisäpöytäkirja ja pannaan ne mahdollisimman pian täytäntöön;

olisi tarkasteltava mahdollisuutta yksinkertaistaa menettelyjä ja rajoittaa mahdollisuuksia kieltäytyä avunannosta.

c) helpotetaan rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista jäsenvaltioiden välillä pitämällä huoli molempien luovuttamista koskevien SEU:n nojalla hyväksyttyjen yleissopimusten tehokkaasta täytäntöönpanosta lainsäädännössä ja käytännössä;

d) tehostetaan ja kehitetään rahanpesun vastaista toimintaa;

e) helpotetaan ja nopeutetaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten ministeriöiden sekä oikeusviranomaisten tai vastaavien viranomaisten rajat ylittävää yhteistyötä;

f) aloitetaan prosessi, jonka tarkoituksena on helpottaa päätösten vastavuoroista tunnustamista ja tuomioiden täytäntöönpanoa rikosasioissa;

g) tarkastellaan oikeusviranomaisten tehtävää ja asemaa kehitettäessä Europolia edelleen Amsterdamin sopimuksen mukaisesti;

h) harkitaan järjestelyjä, joiden puitteissa jäsenvaltion oikeusviranomaiset tai muut vastaavat viranomaiset voivat toimia toisen jäsenvaltion alueella (EY:n perustamissopimuksen 32 artikla).

Erityisesti pitäisi tarkastella seuraavia seikkoja:

- määritellään yhden jäsenvaltion ne edellytykset ja rajoitukset, joiden mukaan toimivaltaiset oikeus- ja/tai syyttäjäviranomaiset voivat toimia toisen jäsenvaltion alueella yhteydessä jälkimmäiseen ja jälkimmäisen suostumuksella.

- vastaavasti määritellään, minkälaisia toimenpiteitä - ja minkälaisin järjestelyin - jäsenvaltiot ovat valmiit hyväksymään alueellaan?

Tämän kaltaisen toiminnan yhteisten puitteiden laatiminen on yksi oikeudellisen yhteistyön ensisijaisen tärkeitä asioita. Nämä puitteet voivat olla joustavat.

III. Jäsenvaltioiden rikosoikeuden sääntöjen lähentäminen

46. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) määritellään toimintatapa järjestäytyneen rikollisuuden, terrorismin ja laittoman huumausainekaupan alalla - tätä varten tarvitaan kiireellisesti toimenpiteitä rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi- ja suunnitellaan tarvittaessa vastaavia toimenpiteitä;

Tällöin voitaisiin ensisijassa tarkastella - siinä määrin kuin ne koskevat järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia ja huumekauppaa - sellaisia rikoksia kuin ihmiskauppaa ja lasten seksuaalista hyväksikäyttöä, huumekauppaa koskevan lainsäädännön vastaisia rikoksia, korruptiota, tietokonerikoksia, terroristien tekemiä rikoksia, ympäristörikoksia, Internetin avulla tehtyjä rikoksia ja näihin eri rikollisuuden muotoihin liittyvää rahanpesua. On otettava huomioon myös kansainvälisissä järjestöissä, kuten Euroopan neuvostossa, tapahtuva rinnakkainen toiminta.

b) tutkitaan mahdollisuutta tarvittaessa lähentää kansallisia lainsäädäntöjä, kun on kyse rahanväärentämisestä (euron suojaaminen) petoksesta sekä väärentämisestä, johon liittyy maksaminen muulla tavalla kuin käteisellä.

IV. Horisontaaliset ongelmat

47. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava kahden vuoden kuluessa sopimuksen voimaan tulosta:

a) tarkastellaan mahdollisuuksia laatia yhdenmukaiset tietosuojaa koskevat säännöt;

b) viimeistellään Amsterdamissa kokontuneen Eurooppa-neuvoston hyväksymä järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva toimintasuunnitelma, jos sitä ei ole vielä saatettu loppuun, arvioidaan sen täytäntöönpanoa ja harkitaan sen seurantatoimia;

c) jatketaan neuvoston 5. joulukuuta 1997 hyväksymän yhteisen toiminnan mukaista keskinäistä arviointia;

d) jatketaan ja kehitetään järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan toimintasuunnitelman puitteissa aloitettua työtä, joka koskee "turvasatamia" ja veroparatiiseja.

Viiden vuoden kuluessa toteutettavat toimenpiteet

I. Poliisiyhteistyö

48. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) Europolin puitteissa tehtävän yhteistyön osalta;

i) kehitetään yhteydenpitojärjestelyjä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan erikoistuneiden syyttäjä- ja/tai tutkintaviranomaisten välillä läheisessä yhteistyössä Europolin kanssa (SEU:n 30 artiklan 2 kohdan c alakohta);

ii) perustetaan valtioiden rajatylittävää rikollisuutta koskeva tutkimus- ja dokumentointiverkosto (SEU:n 30 artiklan 2 kohdan d alakohta),

iii) kehitetään rajatylittävän rikollisuuden tilastointia (SEU:n 30 artiklan 2 kohdan d alakohta),

iv) perustetaan järjestelmä rahanpesua koskevien tietojen vaihtamiseksi ja niiden analysoimiseksi,

v) tutkitaan, voisiko Europol saada mahdollisuuden käyttää tullitietojärjestelmää ja miten se tapahtuisi,

vi) laaditaan ja pannaan täytäntöön yhteistyössä Europolin kanssa tiedonantostrategia Europolin työn ja toimivallan tekemiseksi julkisesti tunnetuksi,

vii) tutkitaan mahdollisuutta perustaa jäsenvaltioiden välinen elektroninen sormenjälkien vaihtojärjestelmä.

b) muut poliisiyhteistyötä koskevat toimenpiteet;

i) edistetään jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kuten poliisi- ja tulliviranomaisten sekä muilla erityisaloilla lain noudattamista valvovien viranomaisten sekä oikeusviranomaisten yleistä toimintatapaa koskevaa sekä operatiivista yhteistyötä rikosten ehkäisemisessä, paljastamisessa ja tutkinnassa (SEU:n 30 artiklan 1 kohdan a alakohta),

Tässä yhteydessä olisi hyödyllistä kehittää ja rohkaista nykyistä kahdenvälistä ja alueellista rajatylittävää yhteistyötä, esimerkiksi jatkamalla ja laajentamalla vastaavalla tavalla yhteisiä poliisiasemia (commissariats communs) koskevaa kokeilua.

Olisi myös toivottavaa jatkaa tullin riskianalyysitekniikkojen kehittämistä ja tullitarkastusmenetelmien, kuten konttien tarkastusta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanon tehostamista, sekä pohtia uusia Internetin kaltaisia petoksiin käytettäviä välineitä,

ii) kerätään, tallennetaan, käsitellään, analysoidaan ja vaihdetaan asiaa koskevia tietoja, mukaan lukien lain noudattamista valvovien viranomaisten hallussa olevat tiedot, jotka koskevat Europolin ilmoituksia epäilyttävistä liiketoimista, ottaen kuitenkin huomioon henkilötietojen suojaa koskevat asianomaiset säännökset (SEU:n 30 artiklan 1 kohdan b alakohta),

iii) edistetään koulutusta, yhteyshenkilöiden vaihtoa, henkilöstön työhön lähettämistä, välineistön käyttöä ja rikostutkintaa koskevaa yhteistyötä ja yhteisiä aloitteita (SEU:n 30 artiklan 1 kohdan c alakohta).

II. Oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa

49. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) tutkitaan, voidaanko luovuttamismenettelyjen sisältöä ja muotoa edelleen parantaa, viiveiden pienentämiseksi annettavat säännöt mukaan lukien;

tässä yhteydessä voitaisiin myös tarkastella kysymystä rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta ja in absentia -menettelystä jolloin Euroopan ihmisoikeusyleissopimuksen mukaisia perusoikeuksia kunnioitetaan täydellisesti.

b) helpotetaan edelleen minsteriöiden ja oikeusviranomaisten välistä rajatylittävää yhteistyötä rikosoikeuden alalla;

c) tutkitaan mahdollisuutta parantaa syytetoimien siirtoa ja rangaistusten täytäntöönpanoa koskevaa rajatylittävää yhteistyötä;

d) tutkitaan mahdollisuutta laajentaa ja mahdollisesti virallistaa rikosrekisterin tietojen vaihtamista;

e) Ehkäistään jäsenvaltioiden välisiä toimivaltaristiriitoja esimerkiksi tutkimalla mahdollisuutta kerätä tietoja siitä, onko eri jäsenvaltioiden oikeuskäsittelyissä samoja henkilöitä ja samoja rikoksia koskevia asioita.

Toteutetaan toimenpiteitä, jotka koskevat jäsenvaltioissa suoritettavan rikostutkinnan ja syytetoimien koordinointia jäsenvaltioissa sekä kaksinkertaisen työn että ristiriitaisten tuomioiden välttämiseksi ottamalla paremmin huomioon "ne bis in idem"-periaatteen käytön.

III. Rikosoikeuden sääntöjen lähentäminen

50. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) varmistetaan oikeudellisen yhteistyön kehittämiseksi jäsenvaltioiden kesken sovellettavien sääntöjen yhteensopivuus tarvittavassa määrin. Olisi myös pohdittava mahdollisuuksia välttää sitä, että oikeuskeinojen väärinkäyttö tai liiallinen määrä vaikuttaisi yhteistyöhön tai viivyttäisi sitä;

Olisi etsittävä tehokkaita menettelynormeja, joilla parannettaisiin oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa samanaikaisesti perusvapauksien vaatimuksia kunnioittaen. Olisi ryhdyttävä pohdiskeluihin telekuuntelun ja myös rikoksiin liittyvissä siviiliasioissa. Tässä suhteessa rikoksen uhriksi joutuneiden henkilöiden korvauksien on oltava asia, jota ei pidä laiminlyödä.

b) lähennetään ja kehitetään tarvittaessa takavarikkoa ja rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemista koskevia kansallisia määräyksiä ottaen huomioon kolmannen osapuolen oikeudet "bona fide";

c) kehitetään jatkuvasti toimenpiteitä rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi järjestäytyneen rikollisuuden, terrorismin ja laittoman huumausainekaupan alalla.

IV. Laaja-alaiset ongelmat

51. Seuraavat toimenpiteet olisi toteutettava viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta:

a) tutkitaan mitä erityisiä rikollisuuden muotoja voidaan parhaiten torjua EU:n puitteissa, kuten tietokonerikollisuutta, erityisesti lapsipornografiaa Internetissä, rasismia ja muukalaisvihaa ja huumekauppaa sekä lähennetään alan rikoskäsitteistöä ottaen huomioon muissa kansainvälisissä organisaatioissa tehtävä työ;

b) kehitetään yhteistyötä ja yhteisiä toimenpiteitä rikosten ehkäisyyn liittyvissä asioissa;

c) käsitellään uhrien tukemiseen liittyviä kysymyksiä tekemällä vertaileva selvitys uhrien korvausjärjestelmistä, ja arvioidaan toimenpiteiden toteuttamiskelpoisuutta unionissa;

d) pannaan järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva liittymistä edeltävä sopimus tehokkaasti täytäntöön.