ERITYISKERTOMUS nro 8/98 petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, erityisesti petostentorjunnan koordinointiyksiköstä (UCLAF), sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 230/01)

1. JOHDANTO

Tarkastuksen ala

1.1. Tilintarkastustuomioistuin päätti vuoden 1997 alussa toimittaa tarkastuksen komission yksiköissä, jotka vastaavat petostentorjunnasta, erityisesti "petostentorjunnan koordinointiyksikössä" (UCLAF). Tähän mennessä tarkastustyön yhteydessä on arvioitu toimenpiteet, joilla on vahvistettu asianmukaiset oikeudelliset, organisatoriset ja hallinnolliset järjestelyt UCLAFin tehtävän onnistumiseksi, suoritettu kaikkien UCLAFin yksiköiden tarkastukseen perustuva, UCLAFin tehokkuutta koskeva arvio sekä suoritettu tutkimuksia Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Alankomaissa samoin kuin turvallisuustoimiston, PO XIX:n ja PO XX:n petostentorjuntatehtäviä koskeva yleiskattava tarkastus (1).

Tärkeimmät havainnot

1.2. Komissio on erityisesti vuodesta 1990 lähtien toteuttanut merkittäviä toimia petostentorjunnan alalla. Se on pystynyt näiden toimien ansiosta parantamaan petostentorjunnan oikeudellisia ja hallinnollisia puitteita (ks. kohdat 2.4-2.6). Kolmannen pilarin yhteydessä hyväksyttyjä yleissopimuksia ja pöytäkirjoja ei ole kuitenkaan vielä ratifioitu (ks. kohta 2.11).

1.3. Komissiossa on luotu järjestelmä petosten torjumiseksi (ks. kohdat 2.20-2.23), mutta tämän järjestelmän organisatoriset järjestelyt, mukaan lukien jäsenvaltioihin liittyvät järjestelyt, eivät ole täysin selvät, vaan usein monimutkaiset ja raskaat (ks. kohta 2.34, taulukko 1, kohdat 3.21-3.23 ja 3.35-3.36). Lisäksi suojatoimenpiteitä ja -menettelyjä ei useinkaan sovelleta oikein (ks. kohdat 2.28-2.32).

1.4. UCLAFille on annettu entistä enemmän tehtäviä, valtuuksia ja henkilöstöä. Väliaikaisen henkilöstön määrä on noin 50 prosenttia koko henkilöstöstä, mikä aiheuttaa jatkuvuuden puutetta organisaatiossa (ks. kohdat 3.2-3.4).

1.5. UCLAFin tietokannat eivät olleet täysin operatiivisia tai tehokkaita (ks. kohdat 3.29-3.33). Tietokantoja käytettiin harvoin, minkä lisäksi tiedot, jotka olivat kolmessa UCLAFin neljästä operatiivisesta yksiköstä, eivät vastanneet Pre-IRENE-tietokannan tietoja (ks. kohdat 3.8-3.10).

1.6. UCLAF ei saanut riittävästi hallinnointiin liittyviä tietoja pystyäkseen hoitamaan tehokkaasti käsiteltävänä olevat lukuisat tapaukset (ks. kohdat 3.10-3.12). Lisäksi standardoitujen dokumentointiin ja asiakirja-aineiston hallinnointiin tarkoitettujen menetelmien puuttumista pidetään vakavana epäkohtana (ks. kohdat 3.13-3.18).

1.7. Jäsenvaltioiden ja komission välistä yhteistyötä haittaa tapa, jolla Euroopan unionin henkilöstön erioikeuksia ja vapauksia sovelletaan (ks. kohdat 3.24- 3.26). Lisäksi UCLAFilla on jäsenvaltioiden alueella tarkastuksia suorittaessaan ollut vastassaan vakavia kansalliseen lainsäädäntöön liittyviä esteitä (ks. kohdat 3.20-3.23).

1.8. Aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintää vaikeuttaa se, että perittyjä määriä koskevat tiedot rekisteröidään puutteellisesti (ks. kohdat 4.3-4.5). Jäsenvaltiot eivät myöskään noudata tarkasti velvoitettaan, jonka mukaan niiden on toimitettava kaikki asiaan liittyvät tiedot komissiolle (ks. kohdat 4.6, 4.7, 4.11, 4.19, 4.20).

1.9. On aiheellista huomata, että EMOTR-tuen alalla on annettu säännökset ns. "mustan listan" laatimiseksi. Toistaiseksi tulokset ovat aiheuttaneet pettymyksen (ks. kohdat 4.12-4.14).

1.10. Petostentorjunnan alalla on toteutettu myös ehkäiseviä toimia (ks. 2.13-2.15, 2.19). Yhteisen tutkimuskeskuksen suorittamassa riskianalyysitutkimuksessa tapahtui kuitenkin huomattavia viivästyksiä. Lisäksi tutkimukseen pystyttiin ottamaan mukaan ainoastaan osa niistä aloista, jotka siihen oli alun perin tarkoitus sisällyttää (ks. kohdat 2.16-2.18).

1.11. Osa petostentorjuntaa koskevassa komission vuosikertomuksessa julkaistuista tiedoista, jotka koskevat petostapauksia, ovat epätäydellisiä ja siksi epäluotettavia (ks. kohdat 5.4-5.11).

1.12. Menettelyt ja vastuualueet, jotka liittyvät sisäisen korruption ja virkavelvollisuuden rikkomisen torjuntaan, ovat epäselvät ja epätäydelliset (ks. kohdat 6.3, 6.11-6.13). Tarkastuksessa havaittiin, että erityisesti tutkinnan osalta ei ole olemassa selkeitä ohjeita (ks. kohdat 6.5-6.7); myös selkeät toimintaperiaatteet puuttuvat (kuten periaate, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä; "zero tolerance policy") (ks. kohdat 6.8-6.9). Lisäksi tapauksissa, joissa Euroopan unionin henkilöstöä on epäilty korruptiosta, on usein epäröity liikaa peruuttaa kyseisten henkilöiden koskemattomuus (ks. kohta 6.10).

2. KOMISSION ORGANISAATIO PETOSTENTORJUNNASSA

Komission toimintastrategia petostentorjunnan alalla

2.1. Komission petostentorjuntaorganisaatio ja toimintaan käytettävät resurssit kehittyivät vaiheittain.

2.2. Ensin komissio perusti tiettyihin pääosastoihin (erityisesti pääosastot VI, XX ja XXI) petostentorjunnasta vastaavat hallintoyksiköt. Toisessa vaiheessa komissio päätti vuonna 1987 (2) perustaa pääsihteeristön yhteyteen koordinoinnin keskusyksikön (petostentorjunnan koordinointiyksikkö - UCLAF) ja eri pääosastoihin petostentorjuntaryhmiä. Toisen vaiheen alussa UCLAFissa työskenteli kymmenen virkamiestä (näistä viisi ura-alueella A) johtajan alaisuudessa. Operatiivisiin yksiköihin ja UCLAFiin oli tarkoitus osoittaa lisähenkilöstöä.

2.3. Vuoden 1994 lopussa alkaneelle kolmannelle vaiheelle oli tyypillistä se, että yhteisen toimintatavan kehittämis- ja toteuttamistyö erotettiin selvästi tietojenkeruu- ja tutkimustehtävistä sekä toimista, joilla pyrittiin korjaamaan tilanne tapauksissa, joissa yhteisön taloudelliset edut olivat vaarassa. Komissio päätti siirtää petostentorjuntaan liittyvät eri pääosastojen vastuutehtävät UCLAFille voidakseen keskittää torjuntatoimet perusteellisesti (3) (ks. kohta 2.5). Näin ollen suurin osa henkilöstöresursseista ja budjettitoimivallasta on myös siirretty UCLAFille (tarkemmat taloudellisiin resursseihin liittyvät tiedot ilmenevät liitteestä II).

2.4. Samanaikaisesti edellä selostetun kehityksen kanssa tapahtui yhteismarkkinoihin siirtyminen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantulo. Komissio laati tämän vuoksi vuonna 1994 uuden petostentorjunnan toimintastrategian, joka perustuu neljään pääperiaatteeseen:

- läsnäolo kentällä

- yhteistyön lisääminen jäsenvaltioiden kanssa

- yhteisön lainsäädännön parantaminen

- kansallisten rangaistusjärjestelmien yhdenmukaistaminen (4).

2.5. Komissio laatii vuosittain työohjelman toteuttaakseen petostentorjuntastrategiaansa (5); ohjelma ei ole sitova ainoastaan UCLAFin osalta vaan kaikkien kyseisellä alalla toimivien yksiköiden osalta (ks. kohdat 2.20-2.24). Vuoden 1997-1998 työohjelmassaan komissio selittää aikovansa "vahvistaa läsnäoloa kentällä ja jatkaa kumppanuuspolitiikkaa kansallisten viranomaisten kanssa". Työohjelmassa mainitaan seuraavat tärkeimmät tavoitteet:

- säännönvastaisuuksien havaitseminen; komissio uskoo tehostavansa toimintaansa parhaiten keskittymällä tärkeimpiin valtioiden rajat ylittäviin tapauksiin

- asianomaisten varojen takaisinperintä; komissio aikoo tehostaa seurantatoimia

- petosten ehkäisy järjestelmiä ja lainsäädäntöä parantamalla

- jäsenvaltioiden entistä suurempi vastuu omien varojen asianmukaisesta hallinnoinnista

- unionin taloudellisten etujen suojaamiseen tarkoitetun oikeudellisen alueen mahdollinen perustaminen; kyseisellä alueella yhdenmukaistetaan rangaistukset sellaisten rikosten osalta, jotka ovat kohdistuneet yhteisön talousarvioon

- laajentumisen valmistelu kehittämällä suhteita jäsenyyttä hakeviin maihin.

Tilintarkastustuomioistuin on perehtynyt 18. marraskuuta 1997 annettuun komission tiedonantoon SEC(97) 2182/2, jonka aiheena on epäpätevyyden, talouteen liittyvien säännönvastaisuuksien, petosten ja korruption vastaisten toimien tehostaminen. Tiedonannon ensimmäisessä osassa kuvaillaan komission nykyistä tilannetta, ja se vahvistaa todeksi tilintarkastustuomioistuimen tässä kertomuksessa esittämät käsitykset. Toisessa osassa ehdotetaan toimintaperiaatteita nykyisten puutteiden korjaamiseksi. Vaikka tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti tiedonannon sisältöön, se ei voi tällä hetkellä arvioida tiedonantoon sisältyvien ehdotusten vaikutusta. Neuvoston hyväksymässä toimintasuunnitelmassa (6) puolestaan annetaan yksityiskohtaiset suositukset siitä, mihin alan toiminta olisi tulevaisuudessa suunnattava.

2.6. On selkeästi komission vastuulla tehostaa UCLAFin toimintaa kentällä. UCLAFille kuuluvien tehtävien täytäntöönpanoa käsitellään tämän kertomuksen kolmannessa luvussa. Komission on tehtävä aloite yhteisön lainsäädännön parantamiseksi, vaikka merkittävien muutosten aikaansaaminen edellyttäneekin neuvoston ja parlamentin toimia. Tässä kertomuksessa ei kuitenkaan käsitellä edistymistä komission toimintastrategian kyseisellä osa-alueella. Tiiviimpi yhteistyö petosten ja säännönvastaisuuksien tutkinnan sekä aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperinnän alalla edellyttää toimia sekä komission että jäsenvaltioiden tasolla. Tietyt toimet voidaan toteuttaa EY:n perustamissopimuksen ensimmäisen pilarin alaan kuuluvien säännösten perusteella. Tämän kertomuksen neljännessä luvussa tarkastellaan, miten UCLAF on edistynyt taloudellisten näkökohtien seurannassa ja takaisinperintätoimissa. Jäsenvaltioiden rangaistusjärjestelmien lähentäminen edellyttää toimia kaikissa jäsenvaltioissa perustamissopimuksen kolmannen pilarin alalla.

2.7. Yhteisön rikoslainsäädännön puuttuessa petostentorjuntaa (ja korruptiota) käsitellään unionin ensimmäisen tai kolmannen pilarin alaan kuuluvissa säännöksissä, jotka koskevat yhteisön varoja. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 209 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava samat toimenpiteet suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen omia taloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä. Tämä velvoite kuuluu luonnollisesti ensimmäisen pilarin alaan.

2.8. Koska petostapausten havaitseminen ja petoksista syyttäminen on kuitenkin mahdollista vain rikosasiain edellyttämin lainkäyttövaltuuksin, pidettiin kyseisen velvoitteen täyttämisen kannalta tarpeellisena ottaa käyttöön kansainvälisen oikeuden perinteiset keinot - toisin sanoen yleissopimukset - jotka sellaisenaan kuuluvat kolmannen pilarin alaan. Yhteisön lainsäädännössä ei voida ottaa käyttöön rangaistuksia. Siinä sitä vastoin sisällytetään säännönvastaisuuden yleiskäsitteeseen sekä tahalliset (ja siksi vilpilliset) että laiminlyönnistä johtuvat yhteisön normien rikkomukset sekä säädetään hallinnollisista seuraamuksista ja lisätään komission toimivaltuuksia suorittaa valvontaa ja tarkastuksia, joiden avulla pyritään paljastamaan kyseisiä säännönvastaisuuksia.

2.9. Vaikka ensimmäisen pilarin alaan kuuluu lainsäädäntöä, joka koskee petostentorjuntaa, petoksen määritelmä on annettu kolmannen pilarin yhteydessä: neuvosto antoi kesäkuun 26. päivänä 1995 säädöksen yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen tekemisestä (7). Kyseisen sopimuksen yhteydessä Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuva petos määritellään seuraavasti:

a) Menojen osalta tahallinen teko tai laiminlyönti, joka koskee:

- väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyviä varoja nostetaan tai pidätetään oikeudettomasti

- erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä

- tällaisten varojen väärinkäyttöä muihin tarkoituksiin kuin ne on alun perin myönnetty.

b) Tulojen osalta tahallista tekoa tai laiminlyöntiä, joka koskee:

- väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti

- erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä

- laillisesti saadun edun väärinkäyttämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä.

2.10. On syytä huomata, että uudessa Amsterdamin sopimuksessa 209 a artiklan sanamuotoa on täydennetty siten, että yhteisön talousarvioon kohdistuvia petoksia on torjuttava toimenpiteillä, joilla on "ennaltaehkäisevä vaikutus ja jotka tarjoavat tehokkaan suojan jäsenvaltioissa". Lisäksi artiklan uuden sanamuodon mukaan neuvosto toteuttaa "tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan tarvittavat toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi tarkoituksena tehokkaan ja yhtäläisen suojelun tarjoaminen jäsenvaltioissa. Nämä toimenpiteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista eivätkä oikeudenkäyttöä jäsenvaltioissa". Tällä tavoin yhteisö voisi toiminnallaan osallistua myös kansallisten rikosoikeusjärjestelmien yhdenmukaistamiseen, ilman että yksinomaan jäsenvaltioille kuuluvaa toimivaltaa kyseisellä alalla kuitenkaan rajoitettaisiin. Hallinnollisia seuraamuksia on tarkoitus ottaa käyttöön myöhemmin.

2.11. Kolmannen pilarin alaan kuuluvien toimien seurauksena laadittiin kaksi yleissopimusta ja kaksi pöytäkirjaa, jotka neuvosto hyväksyi vuosille 1995-1997 (sopimuksista toinen on kohdassa 2.9 mainittu yleissopimus). Nämä välineet tulevat voimaan kuitenkin vasta sitten, kun kaikki 15 jäsenvaltiota ovat ratifioineet ne; tähän mennessä yksikään jäsenvaltio ei ole ratifioinut niitä. Tämän vuoksi nykyinen oikeudellinen yhteistyö perustuu edelleen kansainväliseen lainsäädäntöön, joka on peräisin 1950-luvulta. Tuolloin Euroopassa ei ollut yhteisiä instituutioita ja politiikkoja, jotka olisi rahoitettu yhdestä talousarviosta, kauppa- ja rahavirrat olivat vain murto-osa nykyisestä, ja talousrikoksia tekivät yksittäiset henkilöt tai ryhmät eivätkä nykyisten kaltaiset pitkälle organisoidut kansainväliset verkostot, jotka pystyvät antamaan ulospäin laillisen kuvan toiminnastaan (8).

2.12. Vaikka oletettaisiin, että kaikki uudet välineet saadaan ratifioitua nopeasti, tarvitaan silti vielä useita toimenpiteitä petostentorjunnan oikeudellisen perustan vahvistamiseksi. Eri jäsenvaltioiden rikosoikeusjärjestelmien oikeudellisten menettelyjen eroavaisuudet, erityisesti rangaistusten ankaruuden ja laadun suhteen, haittaavat petosten tehokasta torjuntaa (9). Kuten Corpus Juris -tutkimuksessa todetaan, tarvitaan voimakkaita vastatoimia järjettömään, kaikkialla tuomittuun mutta edelleen siedettyyn tilanteeseen, jossa rajat on avattu rikollisille ja suljettu niiltä, jotka rikollisuutta vastaan taistelevat - ja tämä siitä huolimatta, että yhteisön maat saattavat muuttua rikollisten paratiisiksi (10).

Petostentorjunta

SEM 2000

2.13. Komissio on aloittanut yhdessä jäsenvaltioiden kanssa mittavan kolmivaiheisen hankkeen, SEM 2000 -ohjelman (Sound and Efficient Management 2000), tehostaakseen yhteisön määrärahojen hallinnointia. Kahden ensimmäisen vaiheen aikana komissio pyrki parantamaan omaa taloushallintoaan. Kolmannen vaiheen tavoitteena on saada aikaan parannuksia yhteisön varojen hallinnoinnissa jäsenvaltioiden tasolla.

Lainsäädännön aukottomuus petosten suhteen2.14. Komissio toteutti vuonna 1996 sisäisiä toimenpiteitä tavoitteenaan poistaa petoksen mahdollistavat aukot lainsäädännöstä ja päätöksistä, joilla on välittömiä tai välillisiä taloudellisia vaikutuksia (11). Huomattava osa yhteisön nykyisestä lainsäädännöstä on monimutkaista ja vaikeaselkoista, minkä vuoksi EU:n talousarvio on erityisen altis petoksille. Lainsäädäntöön tarvittavat muutokset vaativat pitkäjänteistä toimintaa.

Ennakkovaroitusjärjestelmä välittömien menojen alalla2.15. Komissio aloitti heinäkuussa 1997 hankkeen, jonka tavoitteena on ottaa käyttöön järjestelmä, joka antaa varoituksen aikaisessa vaiheessa silloin, kun on kyse komission suoraa rahoitustukea saavien organisaatioiden tai yritysten tekemistä hallinnollisista virheistä tai petoksista (12). Tällä hetkellä on vielä liian aikaista arvioida järjestelmän tehokkuutta.

Painopistealueiden määrittäminen

2.16. UCLAF tarvitsee perusteet, joiden avulla se voi päättää, mitkä tapaukset asetetaan etusijalle myönnettäessä rajallisia varoja tarkastuksiin, jotka koskevat riskialttiita aloja ja "huomattavan riskin" toimijoita ja/tai tuen saajia. Tämä puolestaan edellyttää kriteereitä, joiden avulla voidaan hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti yksikön käytettävissä olevia tietoja. UCLAF teki 8. joulukuuta 1995 hallinnollisen sopimuksen yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa seuraavia aiheita koskevien tutkimusten toimittamiseksi:

- petollisten toimintatapojen tunnistamismenetelmien kehittäminen ja soveltaminen komission IRENE- ja pre-IRENE-tietokantoihin tallennettujen petostapausten osalta

- sellaisten riskeihin liittyvien muuttujien arviointi, jotka koskevat yhteisön talousarviosta rahoitettuja tai yhteisesti rahoitettuja toimia

- tietyn ajanjakson trendien kuvaaminen ja mahdollisten eroavaisuuksien havaitseminen viitetapauksiin liittyvissä määrissä ja IRENE-tietokantaan rekisteröityjen tapausten määrissä.

2.17. Hanke oli ensin määrä toteuttaa 12 kuukauden kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta. Henkilöstö- ja teknisten ongelmien vuoksi hankkeeseen liittyvät toimet aloitettiin vasta vuoden 1996 huhtikuussa. Näin ollen viimeisen kertomuksen antamismääräaikaa pidennettiin ensin maaliskuun 1997 loppuun. Koska yhteinen tutkimuskeskus suostui ottamaan tutkimukseen mukaan lisäaineistoa sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kanssa käytyjen, tilastollisia otantamenettelyjä koskeneiden keskustelujen tulokset, UCLAF myöntyi pidentämään määräaikaa toisen kerran, heinäkuun 1997 loppuun. Tutkimuksen tuloksista on todellista käytännön hyötyä UCLAFille vasta sitten, kun UCLAFin tietokonejärjestelmät ovat kehittyneemmät.

2.18. Koska pre-IRENE- ja IRENE-tietokannoissa olevat tiedot olivat epätäydellisiä, petollisten toimintatapojen tunnistamistyö toteutettiin vain joillakin niistä aloista, jotka IRENE-tietokanta kattoi (oliiviöljyn kulutustuki, naudanlihan vientituki, omat varat). Pääosasto XX kieltäytyi antamasta hyväksymismerkintää loppumaksulle. Tällä välin UCLAF ei ole edelleenkään kehittänyt minkäänlaisia systemaattisia kriteereitä näihin tietokantoihin sisältyvien tietojen arvioimiseksi ja painopistealueiden vahvistamiseksi.

Muut toimet

2.19. Tullien alalla on toteutettu viime aikoina useita toimia. Lisäksi UCLAF on järjestänyt seminaareja jäsenvaltioiden yksiköille lisätäkseen tietoa petoksista (ks. liite IV).

Vastuualueiden jakaminen: UCLAFin tehtävät

2.20. Vuoden 1995 helmikuussa tehdyn komission päätöksen (13) perusteella UCLAF vastaa kaikesta komission toiminnasta petostentorjunnan alalla. Tähän vastuualueeseen kuuluu erityisesti:

- yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

- petostentorjunnan suunnittelu kaikilla aloilla

- tarvittavan perusrakenteen kehittäminen petostentorjuntaa varten (esim. tietokannat)

- petostapauksia koskevien tietojen kerääminen ja näiden tietojen käsittely

- operatiiviset toimenpiteet (esim. tutkimukset).

2.21. Komission eri pääosastot ovat vastuussa oman alansa yhteisten toimintatapojen suunnittelusta ja hallinnoinnista, mukaan lukien valvontatoimet, joilla varmistetaan, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan moitteettomasti. UCLAFin ja asianomaisten yksikköjen on toimittava tiiviissä yhteistyössä, koordinoitava toimintansa ja toimitettava toisilleen kaikki tehtävien kannalta tärkeät tiedot (14). Helmikuussa 1995 komission pääsihteeri pyysi menoista ja omista varoista vastaavia pääjohtajia ja toimialajohtajia varmistamaan, että kaikki tiedot, joiden perusteella voidaan havaita mahdollinen petos, toimitetaan viipymättä ja systemaattisesti UCLAFille.

2.22. Myöhemmässä, huhtikuussa 1997 päivätyssä tiedonannossa pääsihteeri pyysi pääjohtajia ja yksikköjen päälliköitä toimittamaan yksikköjensä tietoon jäljempänä esitetyt ohjeet, jotka koskevat tarvittavia toimia epäiltäessä säännönvastaisuutta, petosta tai virkavelvollisuuden rikkomista.

2.23. Pääsihteerin tiedonannon mukaan virkamiehen, joka saa tietoonsa tällaisen tapauksen, on ilmoitettava asiasta pääjohtajalle tai toimialajohtajalle mahdollisimman pian. Pääjohtaja ilmoittaa asiasta viipymättä asianomaiselle taholle (pääosastoa XIX ei mainita) tapauksesta riippuen seuraavasti:

- pääosastolle IX mahdollisista virkavelvollisuuden rikkomisista tai virkatehtävän laiminlyönneistä

- pääosastolle XX menoihin sitoutumiseen ja niiden hyväksymiseen sekä yhteisön tulojen toteamiseen ja keräämiseen liittyvistä säännönvastaisuuksista

- UCLAFille kaikista seikoista, jotka liittyvät epäiltyihin, yhteisön talousarvioon kohdistuviin petostapauksiin

- turvallisuustoimistolle kaikista seikoista, jotka liittyvät komissiossa työskentelevien henkilöiden tai komission omaisuuden tai rakennusten turvallisuuteen, mukaan lukien tietosuoja, tietojen siirto ja käyttö (15).

2.24. Sisäisissä ohjeissa otettiin käyttöön "nopean hälytyksen menetelmä", jonka avulla virkamies voi tiedottaa tapauksista suoraan edellä mainituille tahoille. Tilintarkastustuomioistuin sai tarkastuksessaan näyttöä siitä, että kyseistä järjestelmää voidaan pitää erittäin hyödyllisenä (ks. kohta 6.8).

2.25. Komission ja kansallisten oikeusviranomaisten tai petostapauksia käsittelevien viranomaisten välisten suorien yhteydenottojen on tapahduttava UCLAFin kautta (16). On näin ollen UCLAFin tehtävä ilmoittaa jäsenvaltion oikeusviranomaisille tiettyyn tapaukseen liittyvistä todisteista tai epäilyksistä.

Suojatoimenpiteet

2.26. Komissio antoi 30. päivänä marraskuuta tehdyllä päätöksellä joukon ohjeita, jotka koskevat suojatoimenpiteitä sellaisten luottamuksellisiksi luokiteltujen tietojen osalta, jotka tuotettu tai joita on vaihdettu Euroopan unionin toimien yhteydessä (17).

2.27. Päätöksellä pyritään varmistamaan paperilla tai sähköisessä muodossa oleville tiedoille riittävä tietosuoja ja samanlainen tietosuojan taso kuin haltijan eli jonkin muun toimielimen tai jäsenvaltion tietosuojan taso. Siinä mainitaan joitakin erityistoimenpiteitä tietojen luottamuksellisuuden tason luokittelun, tietoihin pääsyn ja arkistoinnin osalta, mukaan lukien sellaisten virkamiesten ja muun henkilöstön luotettavuuden tarkastaminen, joilla on pääsy luottamuksellisiin tietoihin.

2.28. Päätöksessä määrättyjen suojatoimenpiteiden täytäntöönpanossa on havaittavissa vakavia puutteita. Komission turvallisuustoimisto suoritti UCLAFin toimitiloissa turvallisuustarkastuksen vuonna 1996. Tästä turvallisuustarkastuksesta puuttui kuitenkin yksi olennainen osa-alue, nimittäin henkilöstön soveltuvuuden selvittäminen (luotettavuuden tarkastamisen tai erityistutkimusten avulla). Turvallisuustarkastuksen jälkeen UCLAF kuitenkin pyysi toukokuussa 1997 tarkastusta, joka koski 59 vakituisen virkamiehen luotettavuutta, ja heinäkuussa vastaavaa tarkastusta, joka koski kolmea muuta vakituista virkamiestä. Väliaikaista henkilöstöä tai UCLAFissa työkomennuksella olevia kansallisia asiantuntijoita koskevaa tarkastusta ei kuitenkaan pyydetty, vaikka nämä kaksi ryhmää muodostavat yhdessä yli 50 prosenttia UCLAFin henkilöstöstä.

2.29. Lokakuun 1997 loppuun mennessä oli toimitettu kyseinen tarkastus ainoastaan kahden UCLAFin virkamiehen osalta; pääosastoilla XIX ja XX ei ollut tuolloin tarkastettu vielä yhtään henkilöstön jäsentä, joka toimi suoraan petostentorjunnan alalla.

2.30. Turvallisuustarkastuksia ei ole toimitettu muissa yksiköissä, joilla on pääsy petostentorjuntaan liittyviin tietoihin (tietokannat, luottamukselliset asiakirjat). Henkilöstöä, jolla on pääsy luottamuksellisiksi luokiteltuihin tietoihin, ei ollut tarkastettu siten, että komission pitämät henkilötietorekisterit olisi tutkittu. Tällaisen tarkistuksen avulla voitaisiin kuitenkin saada olennaiset takeet henkilöstön luotettavuudesta.

2.31 UCLAFin on vielä tehtävä päätös täysipäiväisen suojatoimista vastaavan virkamiehen palvelukseen ottamisesta (suunniteltu vuodelle 1998) sekä pantava päätös täytäntöön. Lisäksi UCLAFin on päätettävä muista olennaisista seikoista kuten luokitteluperiaatteista, tietojen luottamuksellisuuden luokittelusta ja asiakirjojen valvonnasta sekä sellaisten asiakirjojen arkistoinnista, jotka on luokiteltu salaisemmiksi kuin "ei ulkopuolisille tarkoitetut asiakirjat". Nykyisin UCLAFin hallussa olevien tietojen suoja siis riippuu kunkin henkilöstön jäsenen vaitiolosta.

2.32. Tilintarkastustuomioistuin pitää huolestuttavana sitä, että 30 päivänä marraskuuta 1994 tehtyä komission päätöstä ei ole pantu kokonaisuudessaan täytäntöön, vaikka UCLAFin vastuualue kasvaa jatkuvasti ja komission yksiköiden uudelleenjärjestelyistä on kulunut jo yli kaksi vuotta. Erityisen huolestuttavaa on se, että ei pyritä millään lailla varmistumaan sellaisen henkilöstön soveltuvuudesta, jolla on pääsy luottamuksellisiin tietoihin. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen eräästä tapauksesta, jossa komission virkamies on ilmeisen sopimaton tiettyyn tehtävään, jossa hänellä on pääsy luottamuksellisiin tietoihin.

Sisäiset hallinnolliset tutkimukset

2.33. Hankkiakseen riittävästi näyttöä, jonka perusteella voisi päättää asian saattamisesta tuomioistuimen käsiteltäväksi, UCLAFin on suoritettava hallinnollinen tutkimus ja otettava kantaa saatuihin tuloksiin. Tiedossa on tapauksia (esimerkiksi matkailun alalla), joissa asiakirja-aineistoa ei ole annettu UCLAFin tutkijoille, ja raskauttavia asiakirjoja on järjestelmällisesti hävitetty. Tällaiset tapaukset osoittavat, että UCLAFille on annettava valtuudet päästä perehtymään kaikkeen tulojen ja menojen hyväksyjien hallussa olevaan aineistoon mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, eikä vain tyydyttävä ohjeisiin, joiden mukaan UCLAFille on ilmoitettava epäillyistä petostapauksista. Parantaakseen tilannetta komission pääsihteeri hyväksyi huhtikuussa 1996 menettelyn, jonka mukaan UCLAF voi suorittaa etsinnän paikan päällä sen jälkeen, kun pääsihteeri ja henkilöstö- ja hallintoasioista vastaavan pääosaston pääjohtaja ovat hyväksyneet UCLAFin johtajan yksittäiset ehdotukset.

2.34. Taulukossa 1 on katsaus UCLAFin tiettyjen operatiivisten tehtävien hoitamisesta. Taulukosta käy ilmi, että joillakin aloilla esiintyy vakavia puutteita; esimerkkinä voidaan mainita UCLAFin toimivaltuuksien määrittäminen tapauksissa, joissa UCLAF kuulee komission virkamiehiä ja suorittaa etsinnän paikan päällä komission rakennusten arkistoissa ja muissa tiloissa.

3. UCLAFIN ORGANISAATIO

Rakenne

3.1. Nykyisin UCLAF koostuu kahdesta laaja-alaisia tukitehtäviä hoitavasta yksiköstä sekä neljästä operatiivisesta yksiköstä. Ensimmäinen yksikkö (F1) vastaa yleisiin toimintaperiaatteisiin liittyvistä asioista, oikeudellisista kysymyksistä ja niiden koordinoinnista. Toinen yksikkö (F2) vastaa tietojen hankinnasta ja hyödyntämisestä, tiedottamisesta ja lainsäädännön arvioinnista, kolmas yksikkö (F3) rakennerahastoista ja muista aloista ja neljäs yksikkö (F4) maataloustuotteiden tuonnista ja viennistä.

>TAULUKON PAIKKA>

Viidennen yksikön (F5) alaan kuuluvat maatalouden yhteiset markkinajärjestelyt ja kuudennen yksikön (F6) alaan omat varat. Lisäksi UCLAFin johtajalla on apunaan neuvonantaja, joka on erikoistunut ulkoisen koulutuksen, seminaarien, tiedotusvälineisiin tapahtuvan yhteydenpidon ja tutkimusten koordinoinnin alalla.

Henkilöstöresurssien kehitys

3.2. UCLAF halusi täyttää käytettävissä olleet toimet mahdollisimman nopeasti ja vahvistaa petostentorjunnasta saatua kokemusta. Näin ollen se valitsi ja otti palvelukseen vuonna 1994-1995 määräaikaisilla sopimuksilla useita jäsenvaltioiden virkamiehiä, joilla oli tarvittava kokemus ja pätevyys talouden, poliisitoimen, tullin, oikeuden ja verotuksen aloilta. Taulukosta 2 ilmenee UCLAFin henkilöstön määrä ja hallinnollinen asema 15. syyskuuta 1997. Yhteensä 126 työntekijästä vain 60 (48 prosenttia) on vakinaista henkilöstöä. Yhteensä 66 työntekijää (52 prosenttia) kuuluu väliaikaiseen henkilöstöön; näistä 33 työntekijän sopimus loppuu vuonna 1997 (50 prosenttia) ja 33 työntekijän sopimus vuonna 1998 (50 prosenttia). Kyseisen henkilöstön lisäksi 20 henkilöä työskentelee pääosastoilla XIX ja XX osittain petostentorjuntaan liittyvissä tehtävissä.

3.3. Vaikka väliaikaisen henkilöstön nopea palvelukseenottaminen mahdollisti sen, että UCLAF pystyi aloittamaan toimintansa mahdollisimman nopeasti, vakavia ongelmia saattaa aiheutua siitä, että suuri osa kyseisestä henkilöstöstä lähtee UCLAFista samanaikaisesti määräaikaisten sopimustensa päättyessä. UCLAF on tämän vuoksi aloittanut tarvittavat menettelyt avoimen kilpailun järjestämiseksi ja erityistutkijoiden palvelukseen ottamiseksi. UCLAF pitää kuitenkin tärkeänä päästä tasapainoiseen tilanteeseen, jossa osa henkilöstöstä on rekrytoituja virkamiehiä ja osa kansallisista viranomaisista koostuvaa, UCLAFiin työkomennukselle lähetettyä ja säännöllisesti vaihtuvaa väliaikaista henkilöstöä.

3.4. Viime aikoina UCLAFiin on alettu ottaa palvelukseen jäsenvaltioiden kokeneita oikeudellisia asiantuntijoita

>TAULUKON PAIKKA>

ja tuomareita. Petostentorjuntaa hyödyttäisi merkittävästi, jos tällainen kehitys jatkuisi ja UCLAFiin perustettaisiin rikosoikeuden asiantuntijoista koostuva ryhmä, jonka jäsenet toimisivat avustajina ja neuvonantajina sekä koordinoisivat tapauksiin liittyvää asiakirja-aineistoa yhdessä kansallisten oikeusviranomaisten kanssa. Tilannetta voitaisiin parantaa edelleen ottamalla palvelukseen lisää kokeneita tuomareita tai oikeudellisia asiantuntijoita: näin UCLAFilla olisi käytettävissään kustakin jäsenvaltiosta ainakin yksi tuomari tai muu vastaava kansallinen asiantuntija.

Taloudelliset resurssit

3.5. Tilintarkastustuomioistuin arvioi UCLAFin kulut menetelmin, joita komissio soveltaa henkilöstö- ja toimitilakulujen arviointiin (18). Se mukautti näitä menetelmiä siten, että niiden avulla voitiin selvittää myös UCLAFin tarkastusmatkakulut. Arvion mukaan UCLAFin kulut olivat varainhoitovuonna 1996 noin 12,4 miljoonaa ecua.

3.6. UCLAFin henkilöstö- ja toimitilakulujen lisäksi komission menot petostentorjunnan alalla olivat 11,1 miljoonaa ecua vuonna 1996 ja (arviolta) 11,9 miljoonaa ecua vuonna 1997 (ks. liite II).

3.7. Petostentorjuntaan tarkoitetut, yksinomaan komissiolle osoitetut määrärahat käsittävät UCLAFin erityistoimiin (esim. erityisalojen tietokoneohjelmat, tietokantoihin pääsy, eräät tietokoneet) liittyvät määrärahat. Nämä maksetaan käytännössä budjettikohdasta A-3 5 3 0 ja joissakin erikoistapauksissa budjettikohdasta A-3 5 3 1. Petostentorjuntaan tarkoitetut, suoraan jäsenvaltioiden hyväksi osoitetut määrärahat käyttää UCLAF kansallisten valvontajärjestelmien rahoittamiseen, jäsenvaltioiden suorittamissa tutkintamenettelyissä käytettyjen asiantuntijoiden palkkioihin, komission kanssa yhdessä suoritettuihin tutkintamenettelyihin, koulutusmenoihin sekä tiettyjen, uusien valvontamenetelmien käyttöönottoa koskevien ohjelmien yhteisrahoitukseen.

Työmenetelmät

3.8. UCLAFin operatiivinen työ perustuu ensisijaisesti tietoihin, joita saadaan käytettävissä olevista eri lähteistä (ks. kohta 3.28). UCLAFin henkilöstö arvioi tiedot, ja niiden perusteella päätetään, onko tutkimukset syytä aloittaa. Tilintarkastustuomioistuin yritti dokumentoida tutkimusten aloitus-, seuranta-, raportointi- ja päättämisjärjestelmän. Minkäänlaista yhteistä järjestelmää ei kuitenkaan ole olemassa ja yhdenmukaistamispyrkimykset, erityisesti sisäisen hallintojärjestelmän pre-IRENEn avulla (ks. liite III), ovat onnistuneet vain osittain.

3.9. Yksikköjen välillä oli suuria eroja pre-IRENE-tietokonejärjestelmän käytössä. Käyttötavat vaihtelivat järjestelmän lähes täydellisestä käytöstä tapauksiin, joissa tietokoneen avulla pidettiin ainoastaan yksikertaista ja jopa epätäydellistä luetteloa yksikön alaan kuuluvista tapauksista. Huomattavaa osaa käsiteltävistä tapauksista ei ollut milloinkaan päivitetty järjestelmän avulla. Yksiköt, jotka eivät hyödyntäneet täydellisesti sisäistä pre-IRENE-hallintovälinettä, hoitivat tapausten seurannan monin eri tavoin, esimerkiksi yksikössä laadituin taulukoin ja yksikön tutkijoiden välisin kokouksin. Näitä erilaisia luetteloita ja hallintovälineitä verrattaessa huomattiin kuitenkin, että niihin rekisteröityjen tapausten lukumäärät eivät vastanneet toisiaan.

3.10. Taulukosta 3 käy ilmi UCLAFin pre-IRENE-tietokantaan tallennettujen tapausten määrä ja eri operatiivisten yksiköiden luetteloihin sisältyvien tapausten määrä.

>TAULUKON PAIKKA>

3.11. Yksiköissä tapaukset on tavallisesti annettu hoidettavaksi tietylle virkamiehelle, joka on vastuussa työstään koordinaattorille ja viime kädessä yksikönpäällikölle. Koska useimmilla yksiköillä on käsiteltävänään huomattava määrä tapauksia, voidaankin asettaa kyseenalaiseksi esimiesten kyky huolehtia tehokkaasti tutkittavana olevien tapausten seurannasta ja johtamisesta ilman asianmukaista tietojärjestelmää.

3.12. Koska neljästä yksiköstä kolmessa tapauksia on käsiteltävänä satoja, on selvää, että yksikönpäälliköllä ei ole joka hetki saatavilla kaikkia tarvittavia tietoja. Koordinaattorin onkin varmistettava, että hänen vastuualueeseensa kuuluvat tapaukset täyttävät vaaditut kriteerit ja että esimiehelle ilmoitetaan käsiteltävänä olevien tapausten edistymisestä tai niihin liittyvistä ongelmista. Olisi hyödyllistä määritellä koordinaattorin asema selvästi siten, että koordinaattorin vastuualueet olisivat samat kaikissa yksiköissä, sekä kehittää samalla järjestelmä esimiehille raportointia varten. Nykyisin koordinaattorit joutuvat liian usein hoitamaan useiden suoraan omaan vastuualueeseensa kuuluvien tapausten ohella myös yksittäisten tutkijoiden hoitamien tapausten koordinoinnin.

Tapauksiin liittyvän asiakirja-aineiston hallinnointi

3.13. Useimmat tapaukset ovat luonteeltaan luottamuksellisia. Näin ollen on oikeutettua, että ainoastaan sellaisilla henkilöillä on yksityiskohtaiset tiedot kustakin tapauksesta, jotka näitä tietoja tarvitsevat. Näitä henkilöitä ovat tavallisesti tapauksen tutkija sekä koordinaattori ja yksikönpäällikkö. Tällainen järjestely edellyttää kuitenkin integroituja suojatoimenpiteitä, joilla suojataan tutkimuksiin liittyvät tiedot ja varmistetaan näiden tietojen hyödynnettävyys myöhemmin.

3.14. Koska UCLAFin nykyisistä tutkijoista noin 50 prosenttia on otettu palvelukseen määräaikaisin työsopimuksin ja heidän työsopimuksensa päättyy alle vuoden kuluessa, on todennäköistä, että huomattavassa osassa tapauksista tutkija vaihtuu ennen kuin tutkimus saadaan päätökseen. Tapauksiin liittyvä asiakirja-aineisto olisi siksi järjestettävä asianmukaisesti siten, että toinen UCLAFin työntekijä voi tarpeen vaatiessa ottaa tapauksen hoidettavakseen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien tutkimien tapausten osalta kävi ilmi, että asiakirja-aineistoa ei ollut useinkaan järjestetty standardoidulla tavalla ja että tutkijoille ei ollut annettu ohjeita siitä, miten kyseinen aineisto pitäisi järjestää. Tutkijoilla ei myöskään ollut ohjeita siitä, millaisten standardien mukaan asiakirjat ja muistiinpanot pitäisi järjestää jäsenvaltioiden lainsäädännössä edellytetyn, rikosten toteamiseksi tarvittavan riittävän näytön takaamiseksi.

3.15. Tarkastettujen tapausten asiakirja-aineistot vaihtelivat hyvin järjestetystä, viitetiedoin ja selityksin varustetusta asiakirja-aineistosta (vähemmistö läpikäydyistä tapauksista) aineistoon, joka muodostui lähinnä rengaskansioon satunnaisessa järjestyksessä kootuista asiakirjoista. Yleisin puute oli se, että tapaukseen liittyvistä asiakirjoista ei ollut riittävän selviä tunnistetietoja, joiden avulla ne olisi voitu tunnistaa koko asiakirja-aineistosta (luettelot ja lähdeviitteet puuttuivat, usein myös päivämäärät ja tapausta koskeva yhteenveto). Silloin kun asiakirja-aineistoon sisältyi tutkimusten edistymistä ja tarkastusmatkoja koskevia raportteja, ne eivät olleet sisällöltään yhdenmukaisia eikä niitä nähtävästikään ollut laadittu minkään tietyn aikajakson puitteissa (esimerkiksi edistymistä koskeva puolivuosittainen raportti tai tietyn määräajan kuluessa laadittu tarkastusmatkaa koskeva raportti). Lisäksi asiakirja-aineistosta kävi vain harvoin ilmi, olivatko koordinaattorit ja/tai yksiköiden päälliköt suorittaneet oman tarkastuksensa kyseisen aineiston osalta. Ei ole myöskään olemassa minkäänlaisia tietoja kuhunkin tapaukseen käytetyistä resursseista tai ajasta. Lopuksi on syytä mainita toisiinsa liittyvien tapausten keskinäisen viitejärjestelmän puuttuminen. Eräs virkamies oli saanut edelliseltä tutkijalta käsiteltäväksi ja/tai alkanut itse tutkia kuutta eri asiakirja-aineistoa, jotka kaikki liittyivät samaan epäiltyyn.

3.16. Kun otetaan huomioon systemaattinen tapa, jolla monet kansalliset tutkintaviranomaiset joutuvat kokoamaan tutkintaa koskevan asiakirja-aineiston syyttäjää varten, on vaikea ymmärtää, kuinka UCLAFin asiakirja-aineistoja voidaan pitää tapausten perustana kansallisten lakien vaatimusten mukaisesti. Esimerkiksi todisteiden sekä käyttökelpoisen aineiston esittäminen ovat vain osa niistä kansallisen lain vaatimuksista, joita komission on noudatettava soveltaessaan paikan päällä suoritetuista tarkastuksista annettua uutta asetusta (Euratom, EY) N:o 2185/96 (ks. liite I, kohdat 20-22).

3.17. On tarpeen ratkaista kysymys sellaisten yleisohjeiden (tai ainakin vähimmäisvaatimusten) puuttumisesta, joita sovellettaisiin tapauksia koskevan asiakirja-aineiston muodon ja sisällön osalta. UCLAFin henkilöstömäärän kasvettua vuoden 1987 kymmenestä työntekijästä nykyiseen 126 työntekijään ja tapausten määrän lisäännyttyä samanaikaisesti tarvitaankin entistä tehokkaampia tapoja tapausten seurannan ja henkilöstöhallinnon hoitamiseksi.

3.18. Asiakirja-aineiston yhdenmukaisuuden puute mahdollistaa kyseisen aineiston manipuloinnin, sillä asiakirjoja voidaan milloin tahansa lisätä tai poistaa. Tämä saattaa vähentää UCLAFin uskottavuutta ja hankittujen todisteiden arvoa, erityisesti jos vastaajalla on hyvät lakimiehet.

Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa

Komission yksiköiden toimintaa rajoittavat tekijät

3.19. Sekä varsinaisen petostentorjunnan että siihen liittyvien hallinnollisten tai oikeudellisten toimien yhteydessä tarvitaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten elinten ja komission petostentorjuntaorganisaation välistä mahdollisimman kokonaisvaltaista, vilpitöntä ja luottamukseen perustuvaa yhteistyötä. Keskinäisen luottamuksen ilmapiiri on olennaisen tärkeä laaja-alaista yhteistyötä vaativien toimintatapojen ja tulosten saavuttamisen kannalta - erityisesti kun on kyse yhteisesti suoritetusta tutkinnasta. Petostentorjunnan onnistuminen riippuu myös siitä, missä määrin vastuualueita jaetaan ja tietoja vaihdetaan jäsenvaltioiden asianomaisten yksiköiden kanssa.

3.20. Asetuksessa (EY) N:o 2185/96 vahvistetaan tarkastajien havaintojen oikeudellista painoarvoa säätämällä, että UCLAFin henkilöstön laatimat kertomukset hyväksytään todistusaineistoksi oikeudellisissa menettelyissä (19). Paikan päällä suoritettavien tarkastusten ja todentamisten valmistelusta ja toteuttamisesta vastaa komissio tiiviissä yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Jäsenvaltiolle on ilmoitettava hyvissä ajoin tarkastusten ja todentamisten kohde, tarkoitus ja oikeudellinen perusta.

3.21. Uuden asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 mukaan komission "tarkastajien on noudatettava asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisia menettelysääntöjä" ja "komission tarkastajat huolehtivat siitä, että heidän. . . kertomuksensa laaditaan noudattaen kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä olevia menettelyvaatimuksia". UCLAFilla on näin ollen vastassaan valtava määrä erilaisia järjestelmiä ja menettelyjä. Se joutuu siis tekemisiin kunkin 15 jäsenvaltion lainsäädännön kanssa, minkä lisäksi kussakin jäsenvaltiossa toimii erilaisia täytäntöönpano- ja tutkintaelimiä (talousrikollisuuden torjuntaan erikoistuneet oikeusviranomaiset ja perinteiset täytäntöönpanoelimet kuten poliisin eri osastot, tullilaitoksen tarkastajat, veroviranomaiset, liiketoiminnan valvontaviranomaiset, tuomioistuimet jne.). Kullakin edellä mainitulla elimellä voi olla omat muista poikkeavat säännöstönsä, joita on noudatettava. EU:n tulevat laajentumishankkeet mutkistavat tilannetta entisestään.

3.22. UCLAF pyrkii ratkaisemaan kyseisen ongelman laatimalla ohjeet uuden asetuksen mukaisten tarkastusten suorittamiseksi. UCLAFilla ei kuitenkaan ole vielä hallussaan kaikkea kansallisista laeista, säännöistä ja menettelyistä koostuvaa aineistoa, jota jäsenvaltioilta on pyydetty. Jopa sitten, kun pyydetty aineisto on saatu, kuluu väistämättä pitkä aika, ennen kuin täydelliset ohjeet on saatu laadittua. Lisäksi tämän tehtävän toteuttamisessa on hyödynnettävä jäsenvaltioista työkomennuksella olevan henkilöstön (tutkinta- ja muun henkilöstön) arvokasta kokemusta.

3.23. Koska uudessa asetuksessa annetaan laajat toimivaltuudet ja asetuksen soveltamisalaan kuuluvia tarkastusmatkoja pidetään nyttemmin petostentorjuntaan liittyvinä tutkimuksina, ensimmäiset kokemukset osoittivat, että tarkastuskohteeksi valittujen organisaatioiden lakimiehet seurasivat tarkasti UCLAFin virkamiesten toimia. Edellä ja kohdassa 3.22 mainitut ongelmat selittävät, miksi UCLAF on tähän mennessä tehnyt vain viisi tarkastusmatkaa uuden asetuksen nojalla.

Esitettyjen pyyntöjen käsittely

3.24. Komission ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön kannalta on erityisen tärkeää, että yhteisön ja jäsenvaltioiden viranomaiset suhtautuvat yhteistyökumppaniensa esittämiin pyyntöihin rakentavalla tavalla. On jäsenvaltioiden tehtävä päättää, onko menettely syytä aloittaa, kun komissio on jättänyt asian kansallisille viranomaisille kerättyään riittävän todistusaineiston. Jos jäsenvaltiot kuitenkin pyytävät komissiolta apua tutkinnan aikana, komission on muun muassa sovellettava Euroopan yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista tehtyä pöytäkirjaa siten, että jäsenvaltioiden on mahdollista toteuttaa tarvittavat toimet.

3.25. Yhteisöille pöytäkirjassa myönnetyt erioikeudet ja vapaudet ovat todellisuudessa laadultaan täysin toiminnallisia sen suhteen, että niiden avulla ei ole tarkoitus puuttua millään tavalla yhteisöjen toimintaan ja riippumattomuuteen (20). Komission on siksi tapauksissa, joissa tällaista vaaraa ei ole, peruttava toimitilojensa loukkaamattomuus ja sallittava jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittama etsintä (1 artikla). Lisäksi komission on luovuttava virkamiestensä kohdalla lainkäytöllisestä koskemattomuudesta silloin, kun yhteisöjen edut eivät tästä kärsi, vaikka pöytäkirjan 12 artiklassa määrätään tällaisesta koskemattomuudesta (18 artikla). Jos virkamiestä pyydetään todistamaan tietystä rikosasiaan liittyvästä seikasta ja näin ollen myös etsinnän yhteydessä takavarikoiduista asiakirjoista, nimittävän viranomaisen on henkilöstösääntöjen 19 artiklan mukaan annettava tähän lupa. Lupa voidaan evätä ainoastaan, jos yhteisöjen etu sitä vaatii ja jos epääminen ei voi aiheuttaa asianomaiselle virkamiehelle rikosoikeudellisia seuraamuksia.

3.26. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tämänhetkisten tapausten osalta useita ongelmia. Kolmessa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa tapauksessa jäsenvaltiot eivät aloittaneet UCLAFin pyytämiä menettelyjä, vaikka todistusaineisto oli esitetty. Lisäksi yhden tarkastetun tapauksen osalta havaittiin, että jäsenvaltioiden välinen yhteistyö, jota UCLAFin ilmoittamissa tapauksissa edellytetään, oli jäänyt toteutumatta. Koska UCLAFille ei aina ilmoiteta yhteistyön puuttumisen tarkkoja syitä, toimien jatkaminen on vaikeaa. Kahdessa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa tapauksessa komissio ei ollut pyytänyt tai oli pyytänyt vasta myöhään jäsenvaltioita aloittamaan menettelyn, vaikka käytettävissä oleva todistusaineisto viittasi vakavien säännönvastaisuuksien olemassaoloon. Eräässä muussa tapauksessa komissio peruutti kolmen virkamiehen koskemattomuuden vasta noin 20 kuukautta toimivaltaisen kansallisen viranomaisen esittämän pyynnön jälkeen (ks. myös kohta 6.10).

3.27. Kaksi tarkastuskäynnin kohteena ollutta jäsenvaltiota arvosteli UCLAFia siitä, että vaikka tapauksen käsittely oli alkanut moitteettomasti, myöhemmässä työskentelyssä ja seurannassa oli parantamisen varaa. Jäsenvaltiot huomauttivat yhteistoiminnan ja palautteen puuttumisesta. Eräässä tapauksessa jäsenvaltio otti yhteyttä UCLAFiin toiminnan valmistelujen yhteydessä, mutta UCLAF ei antanut kaikkia hallussaan olevia tietoja. Jäsenvaltio suoritti tämän jälkeen etsinnän paikan päällä ja löysi oletettuun petokseen liittyviä tietoja, jotka olivat jo UCLAFin arkistossa. Kyseinen jäsenvaltio ilmoitti lisäksi näyttävän siltä, että UCLAFin aloittamat tutkintamenettelyt oli jätetty kesken ilman erityistä syytä. Eräässä tapauksessa, jossa petosepäilystä oli ilmoitettu yli vuotta aikaisemmin, asianomainen jäsenvaltio kysyi, oliko tosiaankin hyväksyttävissä, että tapausta koskevat asiakirjat lojuivat UCLAFissa näin kauan, ilman että minkäänlaisiin konkreettisiin toimiin oli ryhdytty. Lisäksi arvosteltiin sitä, että UCLAF ei ollut aina toimittanut tarkastuskäyntiä koskevaa kertomusta tai kirjettä sen jälkeen, kun jäsenvaltioissa suoritettu tarkastus oli saatettu päätökseen. Yhdessä tapauksessa komission asianomaiset yksiköt eivät pystyneet kahden vuoden jälkeenkään pääsemään yhteisymmärrykseen siitä, oliko petos tapahtunut vai ei.

Tietojärjestelmät

Tietokannat

3.28. Sellaisten petostentorjuntaan liittyvien tietojen etsiminen ja kerääminen, jotka eivät ole tähän mennessä olleet saatavilla, samoin kuin muissa yhteyksissä saatavilla olevien tietojen käyttö ja eri lähteistä peräisin olevien tietojen johdonmukainen yhdistäminen ovat tärkeitä keinoja yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Tällaisen tiedonhankinnan järjestelmällisen hyödyntämisen ansiosta voidaan saada parempi käsitys erilaisista petostyypeistä ja petoksentekijöistä ja lisäksi sen avulla voitaisiin varmistaa komission varojen suojaaminen [mahdollisimman edullisella kustannusvaikuttavuussuhteella]. Petostentorjunta edellyttää niin suurta tietomäärää, että on välttämätöntä tietää kyseisellä alalla suoritetun työn tulokset yksityiskohtaisesti aivan tutkinnan alkuvaiheesta perintämenettelyyn ja seuraamusten määräämiseen saakka.

3.29. Komissio käytti maaliskuussa 1994 julkaistun toimintastrategiaohjelmansa mukaisesti huomattavan määrän resursseja tietokantojensa ja tietoverkkojensa laajentamiseen sekä järkevän ja integroidun toimintamenetelmän kehittämiseen. Kuten taulukosta 4 käy ilmi, tulokset ovat vielä hyvin vaatimattomat IRENE-tietokannan käytön osalta. Tähän tietokantaan tallennetaan jäsenvaltioiden ilmoittamat petos- ja säännönvastaisuustapaukset.

3.30. Kohdasta 3.10 ilmenee, että pre-IRENE-tietokannan (tapausten hallinnoinnissa käytetty UCLAFin sisäinen tietokanta) käyttöönotto ei ole onnistunut täysin. UCLAF kehittää parhaillaan IRENE 95 -tietokantaa, jossa on tarkoitus sulauttaa IRENE- ja pre-IRENE-tietokannat

>TAULUKON PAIKKA>

toisiinsa sekä yhdistää ne tämän jälkeen muihin tietolähteisiin. UIMS-hankkeesta (UCLAF Integrated Information Management System) on luovuttu. Kyseisen hankkeen tavoitteena oli yhdistää ja tulkita kaikki ne tiedot, jotka ovat saatavilla tietojen hyödyntämistä sekä tutkimusta varten kaikilla yhteisön toiminnan aloilla. Tämän sijaan on aloitettu IIMS-hanke (Integrated Information Intelligence Management System). DAF-hankkeen (documentation antifraude) yhteydessä laadittiin jäsenvaltioiden osalta neljä atk-rekisteriä (Yhdistynyt kuningaskunta, Espanja, Portugali ja Kreikka), joiden avulla esitellään kyseisissä jäsenvaltioissa kehitetyt petostentorjunta- ja havaitsemisjärjestelmät. Hankkeesta luovuttiin, koska jäsenvaltiot eivät halunneet toimittaa tarvittavia tietoja jatkuvasti. Suuren tiedontarpeen täyttämiseksi luodun APSO:n (Antifraud Policy Support Office) osalta odotetaan edelleen virallista hyväksyntää yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa tehdylle sopimukselle. Tällä hetkellä UCLAFissa toimii ainoastaan pieni "tukiyksikkö", jossa työskentelee yksi ura-alueen B virkamies tehtävänään tietojen kerääminen tutkijoiden pyynnöstä.

3.31. Tiedonhankintatoimiin ja tutkittaviin tapauksiin liittyviä tietoja sisältävien tietokantojen kehittämistä ovat haitanneet viivästykset ja käyttöönottoon liittyvät ongelmat. Tietokantojen vähäisen käytön ja niiden sisältämien tietojen osittaisen epäluotettavuuden vuoksi herääkin kysymys, voidaanko atk-välineistä yhtäkään pitää täysin operatiivisena. Tietokannat korvataan liian usein uusilla versioilla, joissa on laajemmat mahdollisuudet, vaikka edes perustietokantaa, jossa olisi esimerkiksi luettelo käsiteltävinä olevista tapauksista, ei ole laadittu.

3.32. Kansallisilla tutkintaviranomaisilla ei ole tällä hetkellä suoraa pääsyä IRENE- tai pre-IRENE-tietokantoihin. On näin ollen vaarana, että UCLAF ja jäsenvaltioiden viranomaiset suorittavat samoja tapauksia koskevia tutkimuksia toisistaan tietämättä.

3.33. Kahteen jäsenvaltioon tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä tavatut virkamiehet ehdottivat, että UCLAF käyttäisi enemmän resursseja valtioiden rajat ylittävään tietojen hankintaan ja hyödyntämiseen sen sijaan, että se lisäisi omien tarkastustensa määrää; tällä tavalla edistettäisiin tiedonhankinnan yhteydessä parhaiten petostentorjunnan onnistumista. [Kyseisen näkökohdan perusteella UCLAFin ja Europolin epävirallista yhteydenpitoa voitaisiin vahvistaa Euroopan tasolla toimivan tietojen hankinta- ja hyödyntämisjärjestelmän perustamiseksi (21)].

3.34. UCLAFilla ei ole välittömien menojen osalta tietokantaa, jossa todettuja ja/tai takaisinperittyjä määriä koskevat tiedot olisivat yhdistettyinä petos- tai säännönvastaisuustapauksiin samassa tietokannassa. Koska UCLAF joutuu käsittelemään yhä enemmän tällaisia tapauksia, kyseisen tietokannan käyttöönottamista olisi harkittava.

3.35. SCENT-järjestelmä ja tullin tietojärjestelmä kehitettiin jäsenvaltioiden tulliviranomaisia varten (ks. liite III). Vuonna 1994 toteutettiin seuraavanlaisia toimenpiteitä tullin passitusjärjestelyjen parantamiseksi:

- laadittiin luettelo herkistä tuotteista, joiden kohdalla petoksen mahdollisuus on suuri (22)

- otettiin käyttöön ennakkovaroitusjärjestelmä (Early Warning System, EWS) herkkien tuotteiden tavaralähetyksiä koskevien tietojen vaihtamista varten; järjestelmää sovelletaan lähtö- ja määrätoimipaikan välillä siten, että lähtötoimipaikalle voidaan ilmoittaa, jos tavaroita ei ole esitetty.

3.36. Tarkastuskohteeksi valittujen jäsenvaltioiden mukaan ennakkovaroitusjärjestelmän käyttö on hankalaa. Se olisi tietokoneistettava täysin ja sitä olisi käytettävä vain tärkeimpien tapausten yhteydessä. Samanlaisia huomautuksia esitettiin keskinäistä avunantoa koskeviin sopimuksiin perustuvien pyyntöjen osalta. Koska pyynnöt aiheuttavat usein paljon työtä, kansallisten viranomaisten motivaatiota voitaisiin parantaa selvittämällä syyt pyynnön esittämiseen tai kokouksiin, jotka järjestetään kulloisenkin tapauksen yhteydessä ajatustenvaihtoa varten.

Muut tietolähteet

3.37. Komissio otti vuonna 1994 käyttöön kussakin jäsenvaltiossa ilmaisen puhelinnumeron, johon voi antaa suoraan tietoja yhteisöön kohdistuvista petoksista. Vuosina 1995 ja 1996 komissio sai yli 8 000 puhelinsoittoa. Hyvin pieni osa soitoista johti perusteellisempiin tutkimuksiin. Noin 50 puhelinsoiton perusteella aloitettiin viralliset tutkimukset. Komissio käyttää myös ilmiantajiin perustuvaa menetelmää; ilmiantajien palkkioihin on asianomaisessa budjettikohdassa varattu 200 000 ecua. Menetelmä on johtanut ainoastaan kolmen tapauksen yhteydessä maksettuihin korvauksiin vuosina 1995- 1997.

4. TALOUDELLINEN SEURANTA JA TAKAISINPERINTÄ

Yleistä

4.1. Takaisinperintä kuuluu perusvelvollisuuksiin. On luonnollista, että tutkintamenettelyt johtavat perintätoimiin, sillä perintätoimien avulla päästään takaisin oikeudenmukaiseen tilanteeseen veronmaksajaan nähden siten, että petokseen syyllistyneeltä henkilöltä tai organisaatiolta otetaan pois lainvastaisesti hankittu taloudellinen hyöty. Takaisinperintä on näin ollen yksi petostentorjunnan onnistumisen kriteereitä.

4.2. Periaatteessa ainoastaan jäsenvaltiot voivat yhteisön ja kansallisten lakien nojalla periä omien varojen ja välillisten menojen alalla tapahtuneisiin petoksiin ja säännönvastaisuuksiin liittyvät rahamäärät. Komission on siksi varmistettava, että jäsenvaltiot raportoivat sille vahvistettujen menettelyjen mukaisesti säännöllisesti siten, että yhteisön tasolla voidaan toteuttaa asianmukaiset toimet voimassa olevien säännösten perusteella (23). Komissio voi kuitenkin toimia huomattavan itsenäisesti välittömien menojen alalla (24).

4.3. Tilintarkastustuomioistuin huomautti tarkastuslausumaan liittyvässä kertomuksessaan, joka koski talousarvion toteuttamista vuoden 1995 osalta (25), että komission on ilmoitettava petos- ja säännönvastaisuustapauksiin liittyvät ilmoitetut tai tunnetut määrät sekä mahdollisuudet näiden määrien takaisinperimiseksi. Vaikka komissio ilmoitti petostentorjuntaa koskevassa vuoden 1993 vuosikertomuksessaan, että rekisteröintimenettelyjen laadullisten ja määrällisten parannusten ansiosta IRENE-tietokantaa voidaan käyttää petos- ja säännönvastaisuustapausten rahamäärien perinnän seurannassa yhteistyössä asianomaisten operatiivisten pääosastojen kanssa ja niiden koko kapasiteettia hyödyntäen (26), useita ongelmia esiintyy silti.

4.4. UCLAFin on toimittava aloitteentekijänä, joka pyytää systemaattisesti tulojen ja menojen hyväksyjänä toimivia pääosastoja arvioimaan saamisia koskevien tai perintämääräysten summat sen mukaan, onko velka todettu todelliseksi ja päteväksi maksuvelvoitteeksi vai ei. UCLAF lähettää pääosastolle XIX tiedot, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet asetusten (ETY) N:o 595/91 (EMOTR:n tukiosasto), (EY) N:o 1681/94 (rakennerahastot) ja 1831/94 (27) (koheesiorahasto) nojalla ja jotka on rekisteröity IRENE-tietokantaan; tiedot voidaan tämän jälkeen sisällyttää komission taseen ulkopuolisiin maksusitoumuksiin. Aikaisempien järjestelyjen vuoksi jäsenvaltiot toimittavat asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (perinteiset omat varat) nojalla annettavat tiedot pääosastolle XIX. Koska annetut tiedot olivat paperilla, pääosaston XIX oli syötettävä ne manuaalisesti IRENE-tietokantaan. Vuoden 1997 alusta jäsenvaltioiden oli tarkoitus itse syöttää tiedot sähköisesti tietokonejärjestelmän avulla suoraan tietokantaan. Useiden ongelmien vuoksi kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan käytä tätä järjestelmää.

4.5. IRENE-tietokanta ei anna edelleenkään luotettavaa kuvaa siitä, millainen on perintätoimien tilanne ilmoitettujen petos- tai säännönvastaisuustapauksien osalta. Perintämenettelyn tehokkuutta haittaa se, että asianomaiset pääosastot eivät toimi riittävän tiiviissä yhteistyössä, vaan näyttävät pikemminkin hakevan yksittäisiä ratkaisuja omiin erityisiin ongelmiinsa. Muita merkittäviä ongelmia ovat komission ja jäsenvaltioiden sisäisten hallintomenettelyjen hitaus ja sellaisten tapausten suuri prosenttiosuus, joissa asianomaiset taloudelliset toimijat kiistävät perintäpäätökset kansallisissa tuomioistuimissa. Lisäksi aikaisemmissa vuosikertomuksissa ilmoitetut luvut, jotka liittyivät petostentorjuntaan, eivät olleet luotettavia (ks. kohta 5.4).

Perinteiset omat varat

4.6. Omia varoja koskevassa päätöksessä ja kyseisen päätöksen soveltamista koskevassa neuvoston asetuksessa (ETY, Euratom) N:o 1552/89 vaaditaan, että jäsenvaltiot toteavat, kirjaavat tileille ja perivät kaikki asianomaiset määrät tapauksissa, joissa on havaittu petos tai säännönvastaisuus (28). Komission tehtävänä on varmistaa, että jäsenvaltioiden viranomaiset todellakin aloittavat ja suorittavat perintätoimet; tällöin komissio voi myöntää vastuuvapauden niille jäsenvaltioille, joiden se katsoo hoitaneen hallinnoinnin tyydyttävällä tavalla. Jos määriä ei voida periä konkurssin tai perimismääräajan umpeutumisen vuoksi, jäsenvaltion on osoitettava tehneen kaikkensa periäkseen kyseiset määrät. Ainoastaan tällöin jäsenvaltio voidaan vapauttaa tilittämästä näitä määriä komissiolle.

4.7. Taloudellisen seurannan tehokkuutta hankaloittaa eniten se, että seuranta tapahtuu kahden eri alan toimivaltuuksin. Tämä tarkoittaa sitä, että toisaalta määrät kirjataan tileille, mikä kuuluu tavallisesti kirjanpitoyksiköiden vastuualueeseen. Toisaalta petosten tutkinnasta ja niitä koskevasta raportoinnista vastaavat erityiset yksiköt. On tämän vuoksi vaikea täsmäyttää IRENE-tietokannan tiedot jäsenvaltioiden rekisteröimiin tietoihin. Vaikeudet johtuvat osittain siitä, että erillisessä B-kirjanpidossa ei yksilöidä pelkkiä petoksiin ja säännönvastaisuuksiin liittyviä määriä, eikä tämä myöskään ole erillisten tilien tarkoitus.

4.8. Komission olisi valvottava omien varojen perintätilannetta jatkuvasti, jotta se voisi vaatia toimenpiteitä aina, kun se katsoo tarpeelliseksi korjata jäsenvaltioiden toimissa havaittuja puutteita. Lisäksi on huomattava, että IRENE-tietokantaan sisältyi kohdassa 4.4 mainittujen teknisten ongelmien vuoksi syyskuussa 1997 vuoden 1996 tiedot ainoastaan seitsemän ja vuoden 1997 tiedot ainoastaan kahdeksan jäsenvaltion osalta. Perinteisiä omia varoja koskevia tietoja ei ollut lähes vuoteen järjestelmällisesti päivitetty.

4.9. Lisähankaluuksia aiheutuu siitä, että heinäkuuhun 1996 mennessä jäsenvaltioilla ei ollut minkäänlaista velvollisuutta päivittää säännöllisesti selvityksiään ja ilmoittaa systemaattisesti komissiolle perityistä määristä. Asetusmuutoksen jälkeen jäsenvaltioiden on päivitettävä systemaattisesti neljännesvuosittain perintätoimia koskevat selvitykset, jotka ne toimittavat petos- tai säännönvastaisuustapausten yhteydessä.

EMOTR:n tukiosasto

4.10. EMOTR:n tukiosaston alalla tilanne on viime vuosina jonkin verran parantunut: 5 370 ennen vuotta 1993 ilmoitettua säännönvastaisuustapausta on käsitelty (yhteensä 6 878 tapauksesta); toisin sanoen jäsenvaltiot ovat perineet kaikki maksamatta olleet määrät (5 043 tapausta) tai komissio on päättänyt tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä (29) asettaa jäsenvaltion (30) (28 tapausta) tai yhteisön (299 tapausta) maksettavaksi määrät, joita ei saada perittyä. Olisi kuitenkin huomattava, että näissä tapauksissa oli kyse suhteellisen pienistä määristä (yhteensä 228,7 miljoonaa ecua) ja että suuriin rahamääriin liittyvissä tapauksissa perintä tavallisesti kestää kauan oikeudellisten menettelyjen vuoksi. Näin ollen EMOTR:n tukiosaston alalla on vielä 1 508 ennen vuotta 1993 ilmoitettua tapausta, joiden käsittely on kesken ja joihin liittyvä määrä on yhteensä 549 miljoonaa ecua. Näistä 400 tapausta oli vireillä tuomioistuimessa. Yli 80 prosenttia kaikista oikeudellisista menettelyistä tapahtui kahdessa jäsenvaltiossa (Italia ja Saksa).

4.11. On syytä huomata, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole noudattaneen asetuksen (ETY) N:o 595/91 mukaisia, tietojen toimittamista koskevia velvoitteitaan. Komissio ei kuitenkaan maininnut tästä seikasta vuotta 1996 koskevan tilinpäätöksensä selittävien huomautusten osassa "taseen ulkopuoliset maksusitoumukset - maksuvelvoitteet, mahdolliset kulut ja saamiset".

Lainsäädännön parannukset maatalouden alalla

4.12. Neuvosto antoi vuonna 1995 asetuksen (EY) N:o 1469 (31), jossa säädetään toimenpiteistä tapauksissa, joissa EMOTR:n tukiosastosta rahoitettujen toimien edunsaajien luotettavuudesta ei ole varmuutta. Kyseisen asetuksen soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annettu komission asetus (EY) N:o 745/96 (32) tuli voimaan 1. heinäkuuta 1996.

4.13. Tämä on ensimmäinen kerta, kun komission säännöksissä edellytetään toimijoita koskevan luettelon (ns. "mustan listan") laatimista. Kyseiseen luetteloon merkitään kaikki luonnolliset tai oikeushenkilöt, jotka ovat tarkoituksellisesti tai vakavan laiminlyönnin vuoksi syyllistyneet säännönvastaisuuteen. Luettelo on tarkoitettu jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön, jotta nämä voisivat toteuttaa tarvittavat ehkäisevät toimenpiteet. Jäsenvaltiot voivat tiukentaa tarkastuksiaan kyseisten toimijoiden osalta tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin ja jopa lakkauttaa kyseisten toimijoiden tukimaksut tai sulkea nämä väliaikaisesti tukijärjestelmän ulkopuolelle. UCLAF on kehittänyt tietokonejärjestelmän, jonka avulla voidaan tallentaa ja käsitellä tietoja ja varmistaa, että tiedot on toimitettu myös muiden jäsenvaltioiden viranomaisille.

4.14. Komissio oli saanut 30. kesäkuuta 1997 mennessä ainoastaan neljä ilmoitusta kaiken kaikkiaan kolmelta jäsenvaltiolta (33). Tarkasteltaessa ilmoituksia, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet asetuksen (ETY) N:o 595/91 3 artiklan mukaisesti, voidaan kuitenkin havaita, että mustalle listalle olisi pitänyt merkitä huomattavasti useampia toimijoita (34). Itse asiassa jokainen ilmoitus on tehtävä "mahdollisimman nopeasti" (asetuksen (EY) N:o 1469/95 1 artikla) ensimmäisen asteen hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä, jolla tarkoitetaan "toimivaltaisen hallinnollisen tai oikeudellisen viranomaisen ensimmäistä kirjallista, myös sisäistä, arviointia, jonka perusteella todellisten tietojen avulla todetaan tahallisesti tehty tai vakavasta laiminlyönnistä tapahtunut säännönvastaisuus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollisuutta, että tämä päätelmä tarkastetaan tai vedetään takaisin oikeudellisen menettelyn perusteella" (asetuksen (EY) N:o 745/96 1 artiklan 2 kohta). Komissio (UCLAF) aikoo tarkastella yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, miksi ilmoituksia ei ole tehty ja kuinka UCLAFin tutkittavana olevien tapausten osalta on meneteltävä (35).

Rakennerahastot

4.15. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 23 artiklassa määritellään jäsenvaltioiden ja komission tehtäväalueet seuraavasti: jäsenvaltiolla on pääasiallinen vastuu ja niiltä vaaditaan toimia säännönvastaisuuksien estämiseksi ja torjumiseksi sekä menetettyjen varojen perimiseksi, minkä lisäksi niiden on ilmoitettava komissiolle kyseisistä toimista ja erityisesti hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen etenemisestä (23 artiklan 1 kohta). Komissiolla on valtuudet tarkistaa, että nämä velvollisuudet on hoidettu (23 artiklan 2 kohta).

4.16. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin julisti kuitenkin pätemättömiksi käytännesäännöt, jotka komissio oli laatinut siitä, kuinka jäsenvaltioiden on ilmoitettava säännönvastaisuustapauksista. Tämä johtui siitä, että tuomioistuimen mukaan kyseiset säännöt menivät pidemmälle kuin asetuksen (ETY) N:o 4253/88 (36) 23 artiklan 1 kohdan säännökset. Vaikka tuomioistuimen antamassa tuomiossa ei kyseenalaistettu oikeudellista perustaa, joka liittyi jäsenvaltioiden velvollisuuteen ilmoittaa petos- ja säännönvastaisuustapauksista, tiedonkulku on kuitenkin sen seurauksena hidastunut (37).

4.17. Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 23 artiklan 1 kohtaa muutettiin vuonna 1993. Nyt kyseisessä kohdassa säädetään, että komissio laatii kohdan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tämän perusteella annettiin komission asetus (EY) N:o 1681/94 rakennepolitiikan rahoituksen epäsäännönmukaisuuksista ja aiheettomasti maksettujen summien takaisinperinnästä sekä tätä alaa koskevan tietojärjestelmän perustamisesta (38).

4.18. EMOTR:n tukiosaston alalla jäsenvaltiota voidaan pitää vastuullisena kaikista laiminlyönneistä, jotka ovat tapahtuneet säännönvastaisuustapauksiin liittyvien määrien takaisinperinnässä, ja jäsenvaltio saattaa joutua maksamaan perittävän määrän tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn perusteella. Vastaavasta mahdollisuudesta ei kuitenkaan säädetä selkeästi tällä hetkellä rakennerahastoja koskevissa asetuksissa. Madridissa joulukuussa 1995 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn ulottamista talousarvion muille aloille. Komissio esitti 15. lokakuuta 1997 asiakirjan, jossa selvitettiin, millaisin perustein se aikoo soveltaa netto- ja mahdollisia kiinteämääräisiä korjauksia rakennerahastojen alalla neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan mukaisesti (39).

4.19. Nykyisin komissio tutkii yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa kumppanuustoiminnan puitteissa kaikki rakennerahastoihin liittyvät säännönvastaisuus- tai laiminlyöntitapaukset, jotka johtavat varojen perusteettomaan tai lainvastaiseen käyttöön (40). Käytännössä tukimaksujen palautukset ovat harvinaisia ja takaisinperityt määrät saatetaan jakaa uudelleen tai ohjata uudelleen sellaisiin toimiin tai sellaisille lopullisille edunsaajille, joita havaittu säännönvastaisuus ei koske. Tämä tapahtuu tietyin edellytyksin, esimerkiksi silloin, kun jäsenvaltio on ilmoittanut säännönvastaisuudesta asetuksen (EY) N:o 1681/94 mukaisesti ja kun tukimäärien uudelleenohjaaminen on tapahtunut avoimella tavalla. Komissio otti vuoden 1996 taseen ulkopuolisiin maksusitoumuksiin mukaan yhteensä 81,8 miljoonan ecun määrän, jonka osalta oli tehty ilmoitus asetuksen (EY) N:o 1681/94 mukaisesti, vaikka mahdollisuudet saada kyseinen määrä palautuksina takaisin yhteisöjen talousarvioon näyttävät suhteellisen vähäisiltä. Selittävissä huomautuksissa ei anneta minkäänlaista selvitystä eikä niissä myöskään mainita, että jotkin jäsenvaltiot eivät antaneet ilmoitusta systemaattisesti kaikista tapauksista tai perintämenettelyjen tuloksista eivätkä siis näin ollen noudattaneet velvoitteitaan.

4.20. Kun varat jaetaan uudelleen (eli osoitetaan johonkin muuhun hankkeeseen säännönvastaisuuksia sisältävän hankkeen sijaan), asiaa koskevien sääntöjen täytäntöönpano edellyttää niiden eri tapaustyyppien määrittämistä, joista on ilmoitettava; lisäksi komission yksiköissä on laadittava raportteja koskevat hallintomenettelyt. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että nykyinen tilanne ei ole tyydyttävä. Tähän mennessä ei ole laadittu minkäänlaista käsikirjaa, josta kävisi ilmi, minkälaisista säännönvastaisuuksista on tehtävä ilmoitus. Jäsenvaltioiden ilmoittamien säännönvastaisuustapausten osalta ei ole myöskään järjestetty säännöllistä seurantaa. Vaikka ohjelmien päättämistä koskevista käytännön ohjeista onkin sovittu huhtikuussa 1995 pidetyssä yksiköiden välisessä kokouksessa, johon osallistuivat rakennerahastoja koskevien tulojen ja menojen hyväksyjinä toimivien pääosastojen (pääosastot XIX ja XX), oikeudellisen yksikön ja UCLAFin edustajat, näiden ohjeiden täytäntöönpano ei ole tapahtunut tyydyttävällä tavalla. Rakennerahastoja koskevien tulojen ja menojen hyväksyjänä toimivat pääosastot eivät hyödynnä millään tavalla mahdollisuuttaan päästä IRENE-tietokantaan. UCLAF lähetti kyseisille pääosastoille helmikuussa 1997 tiedonannon tapauksista, joihin olisi sovellettava asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan säännöksiä ja joista oli tähän mennessä tehty ilmoitus asetuksen (EY) N:o 1681/94 mukaisesti. Palautetta on kuitenkin saatu hyvin vähän.

4.21. Jäsenvaltioiden ilmoituksiin sisältyy toisinaan vääriä tai puutteellisia tietoja. Joissakin tapauksissa on vaikea saada selville, mitä erityistä hanketta tai ohjelmaa ilmoitus koskee. Komission on tämän vuoksi vaikea seurata varojen mahdollista uudelleenohjaamista. Italiassa sijaitsevaan Campanian maakuntaan liittyy erityinen ongelma. Maakunta ilmoitti UCLAFille suoraan vuoden 1996 lopussa yli 1 000 säännönvastaisuustapauksesta. Ilmoitettujen tapausten lukumäärän sekä ilmoituksissa olleiden virheiden ja puutteiden vuoksi pelkästään asiakirjojen sisällön tutkimiseen olisi tarvittu UCLAFin kaikki resurssit huomattavan pitkäksi ajaksi. Tapauksia koskevia tietoja ei näin ollen tallennettu IRENE-tietokantaan, vaan ne palautettiin Italian pysyvälle edustustolle Brysseliin lisätutkimuksia ja luokittelua varten. Koska ilmoitukset vastaanotettiin, on äärimmäisen vaikea saattaa kyseisen alueen ohjelmat päätökseen laillisella ja asianmukaisella tavalla.

5. PETOSTENTORJUNTAA KOSKEVAAN VUOSIKERTOMUKSEEN SISÄLTYVIEN TIETOJEN LUOTETTAVUUS

Esitetyt tiedot

5.1. Yhteisön talousarvioon kohdistuvien säännönvastaisuuksien vaikutusta kuvaavat luvut, jotka komissio esittää petostentorjuntaa koskevissa vuosikertomuksissaan, osoittavat, että "jäsenvaltioiden virallisesti tiedoksi toimittamiin säännönvastaisuuksiin" liittyvät rahamäärät ovat suuria; samoissa kertomuksissa ilmoitetaan myös "komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä havaitsemiin säännönvastaisuuksiin" liittyvät rahamäärät.

5.2. Viimeisimmissä julkaisuissa kyseisiä lukuja pidetään eräänlaisena toiminnan tulosta kuvaavana indikaattorina, joiden avulla voidaan verrata säännönvastaisuustapauksiin liittyviä keskimääräisiä rahasummia ja kummassakin edellä mainitussa ryhmässä havaittujen säännönvastaisuuksien kokonaismääriä (41). Komissio esitti samanlaisia ajatuksia petostentorjuntaa koskevassa vuoden 1996 vuosikertomuksessaan. Komission hyväksymän kertomuksen mukaan komissiossa tutkittavana olevien tapausten (tapaukset, joista jäsenvaltiot eivät ole antaneet virallista ilmoitusta) rahallinen vaikutus talousarvioon on keskimäärin 1,6 miljoonaa ecua. Jäsenvaltioiden eri asetusten nojalla ilmoittamien petos- tai säännönvastaisuustapauksiin liittyvien varojen määrä on keskimäärin 130 000 ecua.

5.3. Komissio ilmoitti käsittelevänsä alle 5 prosenttia kaikista havaituista tapauksista tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden tutkintaviranomaisten kanssa. Näihin tapauksiin liittyvät määrät vastaavat yhteensä yli puolta kaikista asianomaisista määristä (42). Petostentorjuntaa koskevan vuosikertomuksen mukaan tämä on osoitus siitä, että komissio on vapaaehtoisesti halunnut keskittää toimintansa järjestäytyneiden tai pitkälle kehitettyjen petostentorjuntaan. Ilman aktiivista tukea jäsenvaltioiden on vaikea tunnistaa tällaisia petoksia, joiden tekijöinä ovat tavallisesti yhdestä tai useammasta maasta käsin toimivat henkilöt tai yritykset. Tällaista tukea voidaan antaa vain yhteisön tasolla (43).

Tietojen luotettavuus

5.4. Tilintarkastustuomioistuin yritti analysoida petostentorjuntaa koskevassa vuoden 1996 vuosikertomuksessa ilmoitettuja lukuja saadakseen selville, antavatko ne luotettavan kuvan todellisesta tilanteesta. Teoriassa luvut, joiden mainitaan olevan peräisin jäsenvaltioiden virallisista ilmoituksista, vastaavat niitä määriä yhteensä, jotka jäsenvaltiot ovat antaneet tiedoksi yhteisöjen tuloja ja menoja koskevien eri asetusten mukaisesti ja jotka on omia varoja lukuun ottamatta tallennettu IRENE-tietokantaan (ks. kohta 4.4 ja liite I, taulukko 1).

5.5. Vuoden 1996 osalta IRENE-tietokannassa on 645 perinteisiin omiin varoihin liittyvää tapausta, jotka jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet ja joiden yhteisarvo on 123,1 miljoonaa ecua. Petostentorjuntaa koskevassa vuoden 1996 vuosikertomuksessa ilmoitetaan 1 950 tapausta, joiden yhteisarvo on 320 miljoonaa ecua. Kertomukseen sisältyvässä alaviitteessä selvitetään, että näihin lukuihin sisältyvät vuoden 1996 jälkipuoliskon arvioidut määrät. Aikaisempina vuosina oli tapana kertoa kuutta ensimmäistä kuukautta vastaava tapausten lukumäärä/rahamääräinen arvo kahdella. Ero julkaistujen lukujen ja IRENE-tietokannassa olevien lukujen välillä on näin ollen merkittävä.

5.6. Omien varojen osalta tällaista ongelmaa ei pitäisi esiintyä tulevaisuudessa, sillä jäsenvaltioiden on raportoitava havaituista säännönvastaisuustapauksista neuvoston asetuksen (EY) N:o 1355/96 (44) mukaan entistä useammin eli kolmen kuukauden välein (ks. kohta 4.9).

5.7. Taulukon 5 luvut, joiden on ilmoitettu vastaavan "komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä havaitsemia säännönvastaisuuksia", muodostuvat UCLAFin tutkimiin tapauksiin liittyvistä arvioiduista rahamääristä. Tapaukset on koottu useista eri lähteistä ja niiden pitäisi teoriassa vastata UCLAFin pre-IRENE-tietokantaan tallennettujen tapausten yhteismäärää. Koska pre-IRENE ei ole vielä täysin operatiivinen, siitä on saatu luvut neljästä yksiköstä ainoastaan yhden osalta. Kolmen muun yksikön osalta laadittiin vuosikertomuksesta vastaavalle yksikölle selvitys, jossa ilmoitettiin kokonaisarvio havaittuihin tapauksiin liittyvistä rahamääristä. Näiden lukujen tarkastuksessa ilmeni, että noin 88 prosenttia ilmoitetuista määristä liittyi ainoastaan 12 prosenttiin tapauksista. Tupakka- ja alkoholialan työryhmien tutkimusten perusteella arvioitiin, että kierrettyjen ja näin ollen yhteisön omista varoista menetettyjen arvonlisäverojen määrä oli vuonna 1996 noin 36 prosenttia kyseisen ryhmän koko rahamääräisestä arvosta. Tämä määrä ei ole suoraan verrattavissa jäsenvaltioiden virallisesti ilmoittamiin lukuihin.

5.8. Taulukosta 5 ilmenevien tapausten kokonaisrahamäärä on suurempi kuin pre-IRENE-tietokantaan tallennettujen tapausten todellinen rahamääräinen arvo (2 460 miljoonaa ecua). Tämä johtuu siitä, että 49 tapauksesta on saatu tietoja useammasta kuin yhdestä tietolähteestä ja ne on näin ollen otettu mukaan useammin kuin kerran yllä olevan taulukon laskelmiin. Pre-IRENE-tietokannassa on yli 142 tapausta, joiden osalta tietolähdettä ei ole ilmoitettu.

5.9. Kertomuksissa ei mainita selvästi, että kyseiset havaittuja säännönvastaisuuksia kuvaavat luvut ovat arvioita. Komission tai jäsenvaltioiden ulkopuolisia tietolähteitä ei myöskään ilmoiteta. Lisäksi lukuja ei päivitetä vuosittain siten, että niistä ilmenisivät esimerkiksi tapausten vaikutusten muutokset, perityt määrät, arvioidun määrän muutokset tai tapaukset, joiden käsittelystä on luovuttu. Monista tapauksista, jotka ensin katsotaan komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä havaitsemiksi säännönvastaisuuksiksi, tehdään myöhemmin virallinen ilmoitus, minkä vuoksi niitä myöhemmin käsitellään tällaisina tapauksina. Aikaisempien vuosien tapausten päivittämättä jättäminen lisää riskiä siitä, että osa tapauksista ilmoitetaan kummassakin ryhmässä ja otetaan siksi laskelmiin mukaan kahteen kertaan.

5.10. Kahteen "UCLAFin tutkittavana olevaan tapaukseen", jotka havaittiin tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa, liittyvien rahamäärien ilmoitettiin pre-IRENE-tietokannassa olevan yhteensä 30 miljoonaa ecua. Tietolähdettä ei mainittu. Vuosien 1995 ja 1996 vuosikertomuksissa näihin kahteen tapaukseen liittyväksi rahamääräksi ilmoitettiin 58,5 miljoonaa ecua. IRENE-tietokantaan on tallennettu yhdeksän ilmoitusta, jotka ovat tulleet neljältä jäsenvaltiolta ja jotka liittyvät samoihin, yhteisarvoltaan 58,8 miljoonan

>TAULUKON PAIKKA>

ecun tapauksiin. Koska jäsenvaltioiden ilmoittamat ja IRENE-tietokantaan tallennetut säännönvastaisuudet kootaan (yksikköinä tai tapauksittain) yhdeksi UCLAFille kuuluvaksi tapaukseksi, vuosikertomusten lukija saa todenvastaisen kuvan, jonka mukaan UCLAF-tapauksiin liittyvät keskimääräiset rahasummat ovat suuremmat kuin jäsenvaltioiden käsittelemiin tapauksiin liittyvät keskimääräiset rahasummat. Edellä mainitun esimerkin kohdalla rahamääräinen arvo on UCLAFin osalta keskimäärin 29 miljoonaa ecua, kun vastaava määrä on jäsenvaltioiden osalta ainoastaan 7 miljoonaa ecua.

5.11. Erityistyöryhmien (esim. tupakka- ja tekstiilialalla) tutkimuksissa on vuosikertomusten mukaan saatu tulokseksi kaikkein suurimmat rahamäärät. Tähän on kuitenkin suhtauduttava varauksella, sillä luvut ovat arvioita eikä käytettävissä ole tarkkoja lukuja todellisuudessa perityistä määristä tai yhteisön talousarvioon kohdistuneista säästöistä.

6. KORRUPTIO JA VIRKAVELVOLLISUUDEN RIKKOMINEN

Korruption torjunta

6.1. Korruptio (ks. liitteen I kohta 26) liittyy kaikkeen sellaiseen vallan väärinkäyttöön tai säännönvastaiseen toimintaan, joka tapahtuu päätöksentekoprosessin yhteydessä tietyn vaikuttimen tai aiheettoman edun vuoksi. Korruption keinoin toimii usein järjestäytynyt rikollisuus. Korruptio on haitallista unionin etujen kannalta monella eri tavalla: se ei ainoastaan ole vahingollista Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen kannalta, vaan haittaa asianmukaista päätöksentekoa, vääristää kilpailua ja vaarantaa avoimien markkinoiden periaatteen ja erityisesti sisämarkkinoiden toiminnan.

6.2. Tarve EU:n tasolla tapahtuvaan korruption torjuntaan on jo tunnustettu ja useita korruption torjuntaan liittyviä aloitteita on tehty (45). Koska toimintaa ei ole kuitenkaan organisoitu yhdenmukaisella tavalla, komissio antoi 21. toukokuuta 1997 neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon (46), jossa vahvistetaan unionin kattavan korruptiontorjuntapolitiikan tärkeimmät osa-alueet. Kyseinen asiakirja on hyvä perusta korruption torjuntaa liittyviä komission ehdotuksia ja toimia varten joillakin yhteisön toiminnan erityisaloilla, mutta se ei kata yhteisön toimielinten sisäistä korruptiota. Petostentorjuntaa koskeviin komission työohjelmiin ei myöskään sisälly toimintastrategiaa korruption torjuntaa varten (47).

Vastuualueiden jakautuminen

6.3. Ei ole selkeästi määritelty, kenelle vastuu sisäisen korruption torjunnasta kuuluu. Pääsihteeri lähetti 14. huhtikuuta 1997 tiedonannon petos- ja säännönvastaisuustapauksissa sekä virkavelvollisuuden laiminlyöntitapauksissa toteutettavista toimista; tiedonannossa muistutettiin, että UCLAF vastaa kaikista sellaisiin tapauksiin liittyvistä asioista, joissa epäillään yhteisön talousarvioon kohdistuvaa petosta. UCLAFin johtaja korosti toukokuussa 1996, että UCLAFin vastuualueisiin liittyvien sekaannusten välttämiseksi olisi laadittava selvät kirjalliset ohjeet korruption torjunnasta; tästä huolimatta virallisia kirjallisia ohjeita siitä, mikä yksikkö hoitaa kyseisen tehtävän, ei ole vieläkään laadittu.

6.4. Nykyisin UCLAFilla on käsiteltävänä noin 40 tapausta, joihin liittyy "sisäinen ulottuvuus" (volet interne). UCLAF otti käyttöön kyseisen ilmaisun, sillä korruption, eturistiriitojen, suosimisen tai virkatehtävän laiminlyönnin välille on usein vaikea vetää rajoja; lisäksi tapauksiin saattaa liittyä yksi tai useampia mainituista osatekijöistä. Useimmat näistä tapauksista liittyvät välittömiin menoihin, mutta on myös tapauksia, jotka koskevat EMOTR:n tukiosastoa ja rakennerahastoja.

Hallinnollisia tutkimuksia koskevien selkeiden ohjeiden puute

6.5. Vaikka komission kokoisessa organisaatiossa voidaan olettaa esiintyvän korruptiotapauksia, tällaisten tapausten käsittelemistä varten ei ole otettu käyttöön minkäänlaista vakinaista menettelyä. Vaikka osa tapauksista oli havaittu jo useita vuosia aikaisemmin, niiden yhteydessä sovelletut tutkimusmenettelyt improvisoitiin tapauskohtaisesti. Selkeitä ohjeita siitä, kuinka hallinnolliset tutkimukset on toteutettava, ei ole laadittu. Ei ole myöskään selvää käsitystä siitä, mitkä ovat UCLAFin ja turvallisuustoimiston virkamiesten valtuudet toimitiloissa suoritettujen etsintöjen, omaisuuden ja asiakirjojen takavarikoinnin sekä virkamiesten kuulemisen suhteen ja mitkä ovat epäilyksenalaisten henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Vieläkin vakavampi seikka lienee se, että komissiossa ei ole määritelty, milloin jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille on tehtävä ilmoitus tai missä vaiheessa tapahtuu se merkittävä muutos, jolloin hallinnollinen tutkimus muuttuu tuomioistuinasiaksi (48).

6.6. Nykyisessä tilanteessa on olemassa vakava riski siitä, että tutkintamenettelyt saattavat epäonnistua, koska kyseisten tapausten tutkintaan liittyviä lakeja ei noudateta, mikä taas johtaa mahdollisten myöhempien kanteiden hylkäämiseen; tällaisen riskin olemassaoloa ei voida hyväksyä.

6.7. Todistusaineiston keräämiseen ja myöhempään käyttöön liittyvät säännöt vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä, erityisesti sellaisten asiakirjojen osalta, jotka rikosoikeudessa syytettynä olevaa henkilöä on vaadittu esittämään alustavassa hallinnollisessa tutkimuksessa. Myös säännöt, jotka koskevat laittomasti hankitun todistusaineiston hylkäämistä sekä sitä, mistä lähtien epäilyksenalaisesta henkilöstä tulee syytetty ja mistä lähtien hänellä on näin ollen tiettyjä oikeuksia (erityisesti oikeus saada tietää häntä vastaan esitetyt syytteet, oikeus pidättyä vastaamasta tiettyihin kysymyksiin, oikeus syytetyn valitsemaan puolustusasianajajaan jne.), vaihtelevat jäsenvaltioittain (49).

Tavoite, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä

6.8. Useat UCLAFin tutkimista tapauksista ovat saaneet alkunsa siten, että komission henkilöstön jäsenet ovat ilmoittaneet muihin virkamiehiin kohdistuvista epäilyksistään. Tällainen toimintatapa on osoittautunut kaikentyyppisissä organisaatioissa yhdeksi tärkeimmistä tietolähteistä, joiden perusteella voidaan havaita korruptiotapauksia (50). Jotta jatkossakin voitaisiin taata, että tämäntyyppisten tietojen perusteella ryhdytään toimiin ja että petollisia tai korruptioon liittyviä käytäntöjä ei hyväksytä, komissiolla on oltava selkeä ja yksiselitteinen toimintatapa.

6.9. Organisaation on perustuttava petostenvastaisuuden periaatteeseen, ja johdon on oltava valmis osoittamaan, että kaikki tapaukset, joihin liittyy epäilty sisäinen petos, korruptiota, virkavelvollisuuden rikkominen tai virkatehtävän laiminlyönti, tutkitaan asiantuntevalla tavalla. Asianmukaisia kurinpitotoimia on lisäksi sovellettava tiukasti ja avoimella tavalla silloin, kun ne osoittautuvat aiheellisiksi. Jos tällaista periaatetta, jonka mukaan minkäänlaisia säännönvastaisuuksia ei hyväksytä (51), noudatetaan yhteisön toimielimissä, toiminnan on perustuttava henkilöstösääntöjen ja varainhoitoasetuksen tarkkaan noudattamiseen. Asian osalta ei ole kuitenkaan annettu lainkaan määritelmää tai ohjeita, jotka koskisivat kurinpitomenettelyä ja korvausvelvollisuutta varainhoitomenettelystä vastaavien henkilöiden - tulojen ja menojen hyväksyjien, varainhoidon valvojien, tilinpitäjien ja ennakoiden hoitajien - kohdalla. Tilintarkastustuomioistuin on jo aikaisemmin huomauttanut asiasta (52).

6.10. Lisäksi olisi otettava käyttöön velvoite, jonka perusteella kaikista petos- ja korruptioepäilyistä on ilmoitettava vastuullisille oikeusviranomaisille. Tässä yhteydessä on tehtävä selväksi se, että erioikeuksista ja vapauksista tehtyä pöytäkirjaa ei voida eikä ole määrä käyttää suojaamaan johdon tai henkilöstön jäseniä. Komissio ei myöskään saisi vaatia jäsenvaltion vastuullisia oikeusviranomaisia perustelemaan koskemattomuuden perumista koskevaa pyyntöä siten, että kyseisten viranomaisten on lähetettävä asiaan liittyvät asiakirjat. Tällaisessa tapauksessa pitäisi riittää, että esitetään perusteltu pyyntö erityisten kansallisten sääntöjen ja menettelyjen perusteella. Jos komissio on vakuuttunut, että sen palveluksessa oleva virkamies on noudattanut velvoitteitaan, se voi myöntää kyseiselle virkamiehelle oikeussuojan henkilöstösääntöjen 24 artiklan nojalla. Tässä yhteydessä olisi muistettava, että ainoastaan virallisen tuomioistuinkäsittelyn ja mahdollisen oikeudenkäynnin perusteella voidaan todeta, onko syytetty henkilö syyllinen vai ei rikoslainsäädännön nojalla (53).

Havaitut ongelmat

6.11. Komission nykyinen toimintatapa on kaikkea muuta kuin selkeä. Tapausten käsittely pitkittyy vuosia, ja asianomaiset henkilöstön jäsenet on siirretty johonkin toiseen toimeen, edelleen kuitenkin samassa organisaatiossa (54). Useissa tapauksissa UCLAF ei pystynyt esittämään riittävää näyttöä korruptiosta. Tähän saattoi olla syynä se, että epäilys ei ollut alun perin aiheellinen tai että UCLAF ei pystynyt paljastamaan vääriä toimintatapoja. UCLAFin on joka tapauksessa vaikea saada riittävästi todistusaineistoa tapauksissa, joissa maksut on esimerkiksi suoritettu ulkopuolisille henkilöille, sillä Euroopan yhteisön toimielimillä ei ole valtuuksia suorittaa esimerkiksi kotietsintää tai pankkitilejä koskevia tarkistuksia. Tällaiset toimet voidaan suorittaa ainoastaan asianomaisten henkilöiden suostumuksella tai toimivaltaisten oikeusviranomaisten myöntämällä luvalla. UCLAF onnistui kuitenkin löytämään kaikissa oletetuissa korruptiotapauksissa selvää näyttöä virkavelvollisuuden rikkomisesta (virkatehtävän vakava laiminlyönti, suosiminen, eturistiriidat jne.). Kurinpitomenettelyihin ryhdyttiin kuitenkin vain poikkeustapauksissa (55).

6.12. Joissakin tapauksissa oli aloitettu hallinnollinen tutkimus (tutkinnan aikana tai UCLAFin loppukertomuksen jälkeen), joka ei kuulu henkilöstösääntöjen tai muiden säännösten alaan. Näissä tapauksissa kyseisen nimenomaisen tapauksen tutkinnasta vastaava virkamies (tavallisesti asianomaisesta pääosastosta riippumaton johtaja) saattaa kohdata ongelmia (kuulemisia/kuulusteluja/haastatteluja koskevien pöytäkirjojen puhtaaksikirjoitus; lakimiehen läsnäolo; asiakirjojen etsintä ja takavarikointi). Tällaiseen tutkintaan liittyvistä menettelyistä ei ole myöskään olemassa ohjeita.

6.13. Tähän mennessä saatujen kokemusten perusteella herää kysymys, onko UCLAF nykyisessä muodossaan sopiva käsittelemään korruptiotapauksia, joissa on mukana komission henkilöstöä. Tämä saattaisi olla ristiriidassa siihen nähden, että UCLAFin tutkintamenettelyjen onnistuminen edellyttää UCLAFin ja operatiivisten pääosastojen välistä "kumppanuutta". Olisikin harkittava sellaisen erillisen yksikön perustamista, jolle ilmoitettaisiin automaattisesti kaikista korruptioepäilyistä ja jolla olisi tutkinnan suorittamisessa tarvittavat toimivaltuudet ja resurssit.

7. LOPPUPÄÄTELMÄT

7.1. Koska tämä tutkimus ei kattanut perusteellisesti jäsenvaltioita ja komission operatiivisia pääosastoja, suurin osa havainnoista koskee UCLAFia. Komissio on erityisesti vuodesta 1990 lähtien toteuttanut merkittäviä toimenpiteitä Euroopan yhteisön varoihin kohdistuvien petosten torjunnassa. Näiden toimien ansiosta on saatu parannettua petostentorjunnan oikeudellisia ja hallinnollisia puitteita. Vuoden 1994 lopussa komissio alkoi järjestää UCLAFista keskusyksikköä, jolla olisi tarvittava asiantuntemus talouden, poliisitoimen, tullin, oikeuden ja verotuksen alalla. On kuitenkin olennaisen tärkeää kehittää suojatoimenpiteitä, sisäisiä hallintomenettelyjä, tiedonhankinta- ja tietojärjestelmiä sekä yhteistyötä jäsenvaltioiden vastuullisten viranomaisten kanssa.

7.2. On vaikea laatia kattavaa arviota UCLAFin tähän mennessä saavuttamista tuloksista. Jäsenvaltioiden ilmoittamat ja petostentorjuntaa koskeviin vuosikertomuksiin sisältyvät tiedot takaisinperityistä määristä eivät ole luotettavia eikä niissä erotella UCLAFin tutkimusten seurauksena perittyjä määriä jäsenvaltioiden viranomaisten tutkimusten seurauksena perityistä määristä. On myös huomattava, että välittömien menojen osalta ei ole saatavilla helposti tietoja UCLAFin tutkintatoimien seurauksena takaisinperittävistä yhteismääristä. Lisäksi "mustan listan" ja "lainsäädännön aukkojen poistamisen" kaltaiset keinot on otettu käyttöön vasta vähän aikaa sitten, ja niiden vaikutukset ovat toistaiseksi olleet vähäiset.

7.3. UCLAF tarvitsee hallintojärjestelmän, jossa on tiedot tämänhetkisten tai aikaisempien tapausten tilanteesta kaikissa eri vaiheissa (epäilysten perustana olevien tietojen saaminen tai hankkiminen, hallinnollinen tutkimus, tapauksen käsittelyn siirtäminen jäsenvaltioiden viranomaisille, esitutkinta, syyttäminen, oikeudenkäynti, tuomio ja takaisinperintä). Ilman tällaista järjestelmää on käytännössä mahdotonta suorittaa kokonaisarviota UCLAFin toiminnan tuloksista.

7.4. Ensimmäisiin toimenpiteisiin on ryhdytty aloittamalla kunnianhimoinen ohjelma, jonka tarkoituksena on petostentorjunta samanaikaisesti kaikilla osa-alueilla (petosten torjunta ja ehkäisy, hallinnollinen ja oikeudellinen yhteistyö). Näiden aloitteiden kokonaisvaltainen täytäntöönpano edellyttää kuitenkin vielä huomattavia ponnistuksia. Yhtäkään kolmannen pilarin yhteydessä tehdyistä sopimuksista ja pöytäkirjoista ei ole vielä ratifioitu.

7.5. Yhteisön talousarvioon kohdistuvat petokset ovat usein luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä. Petosten ehkäisystä vastaavat yksiköt joutuvat siksi noudattamaan hyvin monia erilaisia menettelyjä sekavassa järjestyksessä tavalla, jossa aikaa kuluu paljon hukkaan. Petokseen syyllistyneet voivat sitä vastoin toimia reaaliajassa hyödyntäen kansainvälisiä yhteysverkostojaan. Käytössä olevat menettelyt eivät yksinkertaisesti tehoa uusiin rikollisverkostoihin. Komission antama apu ja UCLAFin ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten keskinäinen tiedonvaihto ovat ensimmäinen askel ratkaisuun pääsemiseksi. Suurin este on kuitenkin vieläkin todistusaineistoa koskevien yhteisten standardien puuttuminen, mikä estää jäsenvaltioita hyväksymästä muissa jäsenvaltioissa kerättyä todistusaineistoa. Näin ollen olisi tarpeen perustaa "Euroopan oikeusalue" (56), jolla olisi selvät ja tarkkaan määritetyt tavoitteet, jotka vastaisivat toimielinten erityisiä vastuualueita yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla.

7.6. UCLAFin asema on vaikea. Sillä on ensimmäisen pilarin alaan kuuluvia hallinnollisia tehtäviä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla, mutta lisäksi sillä on oikeudenkäyntimenettelyihin liittyviä velvollisuuksia, jotka kuuluvat kolmannen pilarin alaan; UCLAFilla ei ole kuitenkaan tukenaan riippumatonta eurooppalaista oikeusviranomaista, joka voisi aloittaa ja johtaa tutkintatoimia ja nostaa syytteen tarpeen vaatiessa. Kohdassa 3.4. mainittua rikosoikeuden asiantuntija- ja yhteistyöryhmää voidaan pitää vain ongelmien alustavana ratkaisuna (57). Komissio lähetti 25. marraskuuta 1997 Euroopan parlamentissa toimivalle talousarvion valvontavaliokunnalle tiedonannon (asiakirja SEC(97) 2182/2), jonka aiheena oli epäpätevyyden, talouteen liittyvien säännönvastaisuuksien, petosten ja korruption vastaisten toimien tehostaminen.

3.7. UCLAFilla ei ole valtuuksia suorittaa tutkimuksia, jotka koskevat muita yhteisön toimielimiä. Yhteisön tapauksessa tätä on pidettävä merkkinä vakavista puutteista petostentorjuntaan liittyvissä oikeussäännöksissä ja organisaatiossa. Tärkeimpänä tavoitteena olisi pidettävä ratkaisun löytämistä kyseiseen ongelmaan, ja ongelma olisikin otettava huomioon kaikissa yhteisön tasolla tapahtuvan petostentorjunnan uudelleenorganisointia koskevissa ehdotuksissa. Samassa yhteydessä on myös tarpeen määrittää Europolin ja UCLAFin vastuualueet siten, että synergiavaikutuksista voidaan hyötyä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. ja 11. kesäkuuta 1998 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Presidentti

(1) Oikeudellisten ja hallinnollisten puitteiden mukaan toimet yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjumiseksi kuuluvat pääasiassa jäsenvaltioille (ks. luku 2). Näin ollen tähän tarkastusosuuteen päätettiin sisällyttää tarkastuksia kansallisella tasolla.

(2) KOM(87) 572 lopullinen.

(3) SEC(95) 249. On syytä huomata, että UCLAFilla on tutkimustoiminnan lisäksi myös muita vastuualueita, ks. kohta 2.20.

(4) KOM(94) 92 lopullinen.

(5) Yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevaan komission vuoden 1997-1998 työohjelmaan (KOM(97) 199) sisältyy lisäksi lyhyt arvio vuoden 1994 jälkeen saavutetuista tuloksista.

(6) EYVL C 251, 15.8.1997.

(7) EYVL C 316, 27.11.1995.

(8) Ks. "Fraud without frontiers", Euroopan komissiolle suoritettu tutkimus (oikeus- ja sisäasioita käsittelevä task force -ryhmä, oikeusasioihin liittyvän yhteistyön yksikkö), joka koskee kansainvälisiä petoksia Euroopan unionissa, tekijöinä Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Ks. loppukertomus "Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation"; Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994.

(10) Ks. "Corpus Juris introducing penal provisions for the purpose of the financial interests of the European Union" (jäljempänä `Corpus Juris`). Tutkimuksen on suorittanut Euroopan parlamentin pyynnöstä "Associations of European Lawyers for the Protection of the Financial Interests of the Community" komission varainhoidon valvonnasta vastaavan pääosaston alaisuudessa, Pariisi 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (SEM-ohjelman suosituksen nro 7 täytäntöönpano, vaihe II).

(12) SEC(97) 1562.

(13) SEC(95) 249.

(14) Kyseisten yleisten ohjeiden lisäksi on annettu yksityiskohtaiset vastuualueiden jakautumista koskevat säännöt maatalouden, tullin ja välillisen verotuksen alalla.

(15) Hallinnon tarkastusta ei pidetä asianmukaisena yhteydenottotahona tällaisissa tapauksissa, sillä se ei huolehdi päivittäiseen hallintoon liittyvistä tehtävistä. Sen tehtävänä on valvoa komission eri yksiköiden tehokkuutta niiden oikeudellisten puitteiden, varojen käytön ja toiminnan tuloksen kannalta.

(16) Jäsenvaltioiden turvallisuusviranomaisiin kohdistuvien komission suorien yhteydenottojen on tapahduttava turvallisuustoimiston kautta.

(17) KOM(94) 3282, 1.3.1995; asiakirja korvaa 7 päivänä heinäkuuta 1986 tehdyn päätöksen, jossa määritetään asiakirjojen luottamuksellisuuden luokittelu ja vahvistetaan luottamuksellisiksi luokiteltuihin asiakirjoihin sovellettavat suojatoimenpiteet.

(18) Asiakirja pääosasto IX, viite IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Ks. suositus-nro 20 Euroopan parlamentissa toimivan yhteisön passitusjärjestelmän tutkintavaliokunnan yhteisön passitusjärjestelmää koskevasta loppukertomuksesta (PE 220.895/lop).

(20) Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen määräys 13.7.1990, asia C-2/88 Imm. ZARTFELD, (1990) ECR I-3372, 19 kohta.

(21) Ks. myös järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma (97/251/01, EYVL C 251, 15.8.1997), erityisesti s. 9.

(22) ETY-EFTA yhteiskomitean päätös N:o 2/94 yhteisestä passitusjärjestelmästä (94/948/EY), tehty 8 päivänä joulukuuta 1994 (EYVL L 371, 31.12.1994). Herkät tuotteet ovat tuotteita, joilla on korkea yhteisön tuontivero tai joihin sovelletaan erityisen korkeita vientitukia yhteisön ulkopuoliseen maahan kohdistuvan viennin yhteydessä.

(23) EMOTR:n tukiosaston osalta asetus (ETY) N:o 595/91, rakennerahastojen osalta asetus (ETY) N:o 4253/88 ja omien varojen osalta asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89.

(24) Komissiolla ei ole kuitenkaan täytäntöönpanovaltaa todettujen saamisten perinnän osalta.

(25) EYVL C 395, 31.12.1996.

(26) Ks. komission vuosikertomus vuodelta 1993 "Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen. Petostentorjunta", KOM(94) 94 lopullinen, s. 49.

(27) Tähän mennessä ei ole saatu yhtään asetuksen (EY) N:o 1831/94 mukaista ilmoitusta.

(28) Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus vuodelta 1996.

(29) Menettelystä säädetään neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdassa ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdassa.

(30) Jäsenvaltio joutuu maksajaksi silloin, kun se ei ole toteuttanut kaikkia mahdollisia toimia periäkseen kyseiset määrät tai kun sen on todettu laiminlyöneen tehtävänsä.

(31) EYVL L 145, 29.6.1995.

(32) EYVL L 102, 25.4.1996.

(33) Ranska, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(34) Asiakirjassa KOM(97) 417 komissio tuo esiin, että pelkästään vientitukien alalla jäsenvaltiot ilmoittivat 72 säännönvastaisuudesta, joihin liittyvä rahamäärä ylittää 100 000 ecun rajan (asetuksen (EY) N:o 745/96 2 artiklan 1 kohdan mukaan saman toimijan yhden vuoden aikana suorittamiin säännönvastaisuuksiin liittyvät rahamäärät on laskettava yhteen).

(35) Ks. KOM(97) 417 lopullinen, sivut 2 ja 3.

(36) Asia 303/90, Ranskan tasavalta v. komissio, tuomio 13.11.1991.

(37) Ks. komission vuosikertomus vuodelta 1994: "Yhteisön taloudellisten etujen suojeleminen, petollisten menettelytapojen torjuminen", KOM(95) 98 lopullinen, s. 10.

(38) EYVL L 178, 12.7.1994.

(39) Ks. myös asetus (C(97) 3151 lopullinen - II) (EY) N:o 2064/97, 15.10.1997 (EYVL L 290, 23.10.1997).

(40) Asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2082/93, 24 artikla.

(41) Ks. Böschin mietintö (PE 222.169), sivu 8, tai yhteisön lainsäädäntöä käsittelevä Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin valiokunta: Petostentorjuntaohjelma, Lontoo 1997, s. xxiii.

(42) Ks. petostentorjuntaa koskeva vuosikertomus vuodelta 1996 (KOM(97) 200 lopullinen, 6.5.1997), s. 20. Tällä välin on julkaistu vuoden 1997 vuosikertomus; kertomus ei ole ollut tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena.

(43) Ks. petostentorjuntaa koskeva vuosikertomus vuodelta 1995 (KOM(96) 173 lopullinen), s. 80.

(44) EYVL L 175, 13.7.1996.

(45) Korruption torjuntaa koskevassa yleissopimuksessa (ks. kohta 2.4), 15 päivänä joulukuuta 1995 annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa korruption vastaisista toimista (esittelijänä Heinke Salisch), järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa (EYVL C 251, 15.8.1997) korostetaan korruption torjunnan tehostamisen tärkeyttä. Lisäksi on annettu yhteinen kanta 6 päivänä lokakuuta 1997 Euroopan neuvostossa ja OECD:ssä käytävistä lahjonnan torjuntaa koskevista neuvotteluista (EYVL L 279, 13.10.1997).

(46) KOM(97) 192 lopullinen. Kyseisen asiakirjan on laatinut oikeus- ja sisäasioita käsittelevä task force -ryhmä.

(47) Euroopan parlamentti on arvostellut avoimesti kyseistä seikkaa vuoden 1997 työohjelmassa (ks. PE 222.169).

(48) Myös Böschin mietinnössä (PE 222.169, s. 4) arvostellaan komission sisäiseen lahjontaan "puuttumista koskevien määräysten riittämättömyyttä".

(49) Ks. "Corpus Juris", s. 134-140.

(50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy August 1997.

(51) Ks. Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the European Union, Deloitte & Touche European Fraud and International Disputes Group, s. 1.

(52) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 4/97, joka koskee ehdotusta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1997 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta (EYVL C 57, 23.2.1998). Jäljempänä `lausunto 4/97`.

(53) Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen määräys 13.7.1990, asia C-2/88 Imm. Zwartfeld, (1990) ECR I-3372, 19 kohta.

(54) Myös Böschin mietinnössä (PE 222.169, s. 15) arvostellaan sellaisen periaatteen puuttumista, jossa ei hyväksytä minkäänlaista säännönvastaisuutta: "joukko viimeaikaisia tapahtumia on saanut huomion kiinnittymään siihen, kuinka komission melko löysä varainhoito on mahdollistanut sisäiset lahjontatapaukset, ja mikä kenties vielä huolestuttavampaa, siihen, että niitä koskevien tutkimusten aloittaminen on kestänyt kauan".

(55) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen lausunto 4/97, erityisesti kohdat 5.20-5.23.

(56) Euroopan parlamentin puhemiehen Klaus Hänschin puhe petoksia koskevassa parlamenttien välisessä kokouksessa, joka järjestettiin parlamentissa toimivan talousarvion valvontavaliokunnan aloitteesta 23.-24. huhtikuuta 1996.

(57) Näin ei kuitenkaan ratkaista sitä ongelmaa, että UCLAFilta puuttuu oikeus käsitellä muissa yhteisön toimielimissä tapahtuneita petoksia. Lisäksi on kyseenalaista, pitäisikö UCLAFin olla vastuussa korruption torjunnasta.

LIITE I

PETOSTENTORJUNTAA KOSKEVA PERUSLAINSÄÄDÄNTÖ

Johdanto

1. Jäsenvaltiot keräävät käytännössä kaikki yhteisön omat varat, ja noin 80 prosenttia yhteisön varoista (erityisesti EMOTR:n tukiosaston ja rakennerahastojen alalla) maksetaan lopullisille edunsaajille jäsenvaltioiden välityksellä (välilliset menot). Maatalouden alan menojen hallinnoinnista huolehtivat jäsenvaltioiden maksutoimistot. Rakennerahastojen hallinnoinnista huolehtivat ne jäsenvaltioiden viranomaiset, jotka vastaavat yhteisön ohjelmien täytäntöönpanosta, erityisesti alueellisella ja paikallistasolla. Komissiolla on tärkeä koordinaattorin ja valvojan tehtävä. Viimeaikaiset lainsäädännön muutokset ovat vahvistaneet komission asemaa valvonnan alalla.

2. Välittömien menojen hallinnoinnista huolehtii komissio itse sopimuksen mukaisesti; jäsenvaltioilla ei ole välittömien menojen hallinnoinnissa virallisia velvoitteita hallinnon, energian, tutkimuksen, ympäristön, sisämarkkinoiden, teollisuuden, matkailun, kulttuurin ja audiovisuaalisten viestimien, Euroopan kehitysrahaston (EKR) sekä Keski- ja Itä-Euroopan maiden (Phare), entisen Neuvostoliiton itsenäisten valtioiden (Tacis), Välimeren alueen maiden (MED) sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian kanssa toteutettavan yhteistyön alalla.

Kaksi pilaria ja petostentorjunta

3. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa luotiin petostentorjuntaa varten uusi institutionaalinen kehys, joka perustuu ensimmäiseen ja kol