FI Euroopan unionin virallinen lehti L 222/52

KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2016/1385,

annettu 1 päivänä lokakuuta 2014,

valtiontuesta SA.27408 (C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09), jota Castilla-La Manchan viranomaiset ovat myöntäneet maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle Castilla-La Manchan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla

(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 6846)

(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan,

ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,

on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa, ja ottaa huomioon nämä huomautukset,

sekä katsoo seuraavaa:

1. MENETTELY

(1) Komissio vastaanotti 14 päivänä tammikuuta 2009 kantelun Radiodifusión Digital SL:ltä, jäljempänä ’Radiodifusión’, ja 18 päivänä toukokuuta 2009 kantelun SES Astra S.A:lta, jäljempänä ’Astra’. Molemmat kantelut koskivat oletettua valtiontukiohjelmaa, jonka Espanjan viranomaiset olivat hyväksyneet ja joka liittyy siirtymiseen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla. Kiistanalainen tukiohjelma perustuu maanpäällisen verkon digitaalitelevision edistämistä, kaapelitelevisiotoiminnan vapauttamista ja moniarvoisuuden tukemista koskevista kiireellisistä toimenpiteistä 14 päivänä kesäkuuta 2005 annettuun lakiin 10/2005 (1). Muihin, maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymisen yhteydessä annettuihin säädöksiin kuuluvat muiden muassa 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu asetus 944/2005, jolla hyväksyttiin maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskeva kansallinen tekninen suunnitelma, jäljempänä ’kansallinen tekninen suunnitelma’ (2), 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu asetus 945/2005, jolla hyväksyttiin maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevat yleiset säännökset, 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu määräys ITC 2476/2005, jolla hyväksyttiin tekniset säännökset ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevat säännökset, sekä 28 päivänä heinäkuuta 2006 annettu asetus 920/2006, jolla hyväksyttiin radio- ja kaapelitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevat yleiset säännökset.

(2) Nämä toimenpiteet vaikuttavat koko Espanjaan. Siitä huolimatta komissio käynnisti kaksi eri menettelyä, yhden koko Espanjaa, Castilla-La Manchan itsehallintoaluetta lukuun ottamatta, koskevan menettelyn ja toisen pelkästään Castilla-La Manchan itsehallintoaluetta koskevan menettelyn. Vaikka molemmissa tapauksissa on kyse samasta tukitoimenpiteestä ja samoista ongelmista, Castilla-La Manchan itsehallintoalueella on käsiteltävä joitakin erityiskysymyksiä, joilla ei ole juurikaan merkitystä yleisen asian kannalta. Radiodifusiónin kantelu koskee ainoastaan Castilla-La Manchaa, koska Castilla-La Manchan aluehallitus sovelsi tukiohjelmaa eri tavalla kuin muut alueet, ja Castilla-La Manchan tapauksessa oli tehtävä yksityiskohtainen arvio taloustutkimuksesta.

(3) Komissio aloitti molemmissa asioissa muodollisen tutkintamenettelyn 29 päivänä syyskuuta 2010 väittämällä, että valtiontukiohjelma syrjii eri verkko-operaattoreita. Päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’aloituspäätös’, julkaistiin 11 päivänä joulukuuta 2010Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Kolme asianosaista on esittänyt huomautuksia: Radiodifusión, 11 päivänä tammikuuta 2011, Abertis ja SES Astra SA, jäljempänä ’Astra’, 4 päivänä helmikuuta 2011.

(4) Huomautukset toimitettiin 19 päivänä tammikuuta 2011 ja 9 päivänä helmikuuta 2011 Espanjalle, jolle annettiin mahdollisuus vastata niihin. Espanjan kuningaskunnan pysyvä edustusto lisäsi 18 päivänä helmikuuta 2011 ja 8 päivänä maaliskuuta 2011 Castilla-La Manchan aluevaltuuston, jäljempänä ’JCCM’, huomautukset kolmansien huomautuksiin. Komissio esitti Espanjalle 27 päivänä toukokuuta 2011 ja 9 päivänä elokuuta 2012 tietopyynnön, ja JCCM vastasi niihin 10 päivänä kesäkuuta 2011 ja 10 päivänä syyskuuta 2012. Komissio esitti 20 päivänä elokuuta 2011 tietopyynnön Radiodifusiónille, joka vastasi siihen 29 päivänä syyskuuta 2011. JCCM toimitti lisätietoja oma-aloitteisesti 14 päivänä lokakuuta 2011, 15 päivänä marraskuuta 2011 ja 6 päivänä joulukuuta 2012. Lisäksi komissio kokoontui 18 päivänä toukokuuta 2011 Espanjan viranomaisten ja JCCM:n kanssa.

(5) JCCM toimitti 15 päivänä toukokuuta 2013 tietoja verkkojen käyttöön ja ylläpitoon tarkoitettua tukea koskevan tarjouskilpailun järjestämisestä ja 20 päivänä joulukuuta 2013 tietoja Espanjassa vireillä olevista seuraamusmenettelyistä Radiodifusiónia ja sen emoyhtiötä INGESTiä vastaan sekä huomautuksia komission ja Espanjan viranomaisten käynnissä olevista, valtiontukea SA.28599 koskevista keskusteluista. JCCM esitti 6 päivänä kesäkuuta 2014 huomautuksia osoittaakseen, että sen toimet olivat markkinataloussijoittajaperiaatteen ja julkisia hankintoja koskevien EU:n sääntöjen mukaisia. Sen lisäksi komissio ja JCCM ovat toimittaneet toisilleen tutkimusten tuloksia useita kertoja.

(6) Komissio antoi 20 päivänä kesäkuuta 2013 kielteisen lopullisen päätöksen valtiontuesta SA.28599 maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (Castilla-La Manchan ulkopuolella) (4).

2. TOIMENPITEEN KUVAUS

2.1 TAUSTAA

2.1.1 Kantelijat

(7) Radiodifusión on paikallinen televiestintäalan toimija ja maanpäällisten televisiolähetysten verkko-operaattori. Se on rekisteröity Espanjan televiranomaisen (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones), jäljempänä ’CMT’, operaattorirekisteriin julkisena televiestintäverkkona ja sähköisen viestinnän palvelujen tarjoajana, erityisesti radio- ja televisiopalvelujen tarjoajana.

(8) Radiodifusión kanteli siitä, että rahoitusjärjestelmät Castilla-La Manchassa oli kohdennettu verkko-operaattoreille, joiden toiminta kattoi koko maan. Sen vuoksi kaikki muut, kuten paikalliset verkko-operaattorit, jäivät rahoitusjärjestelmien ulkopuolelle. Radiodifusiónin mukaan kiistanalainen tukiohjelma vaikeuttaa todellista kilpailua paikallistasolla ja potentiaalista kilpailua alueellisella ja kansallisella tasolla.

(9) Radiodifusión väitti myös, että suurinta osaa Castilla-La Manchan itsehallintoalueen sijoittamista varoista ei käytetty olemassa olevien analogisia lähetyksiä tarjoavien keskusten parantamiseksi vaan uusien rakentamiseksi. Tämän väitteen tueksi Radiodifusión vertasi niiden kuntien luetteloa, jotka saivat varoja, niiden kuntien luetteloon, joissa sijaitsi analogisia lähetyksiä tarjoava keskus. Kunnista, jotka saivat varoja, noin 80 prosentissa ei ollut analogisia lähetyksiä tarjoavaa keskusta ennen tukiohjelman käyttöönottoa. Radiodifusión korosti myös sitä, että pelkkä maanpäällisen verkon digitalisointi ei edellyttänyt keskusten voimakasta lisärakentamista. Sitä paitsi keskusten parantamiseen kohdistettujen varojen määrä oli suhteettoman suuri.

(10) Radiodifusión oli aikaisemmin päätellyt, että tuen todellisena tavoitteena ei ollut pelkästään olemassa olevan verkon digitalisoiminen vaan sellaisen uuden paremman ja laajemman verkon rakentaminen, jonka avulla perinteiset operaattorit (etupäässä TelecomCLM ja Abertis) pystyvät kilpailemaan aktiivisemmin paikallisten lähetyspalvelujen ja mobiilitelevisiolähetyspalvelujen markkinoilla. Radiodifusión katsoi, että näissä olosuhteissa tuen myöntämisessä ei ollut perusteltua olla noudattamatta avointa ja läpinäkyvää menettelyä, koska mikä tahansa verkko-operaattori olisi voinut rakentaa uusia keskuksia. Näin ollen Radiodifusión katsoo myös verkko-operaattoreiden markkinoiden vääristyneen.

(11) Toinen kantelija on satelliittiverkko-operaattori SES Astra. Se perustettiin vuonna 1985, ja se oli ensimmäinen yksityinen satelliittioperaattori Euroopassa. Astra tarjoaa kattavan valikoiman lähetys- ja laajakaistaratkaisuja asiakkaille niin Euroopassa kuin sen ulkopuolellakin. Se lähettää radio- ja televisio-ohjelmia suoraan miljooniin koteihin ja tarjoaa internetyhteyksiä ja verkkopalveluja julkisille ja yksityisille käyttäjille.

(12) Astra väittää, että toimenpide loukkaa teknologianeutraaliuden periaatetta, koska sillä tuetaan vain maanpäällisten lähetysten digitalisointia. Osoittaakseen, että satelliittiverkko olisi todellinen vaihtoehto, Astra viittaa erityisesti Cantabrian tapaukseen. Cantabrian aluehallitus järjesti tammikuussa 2008 tarjouskilpailun digitaalitelevision peittoalueen laajentamiseksi koko Cantabrian alueelle ja valitsi Astran tarjoamaan maksuttomia kanavia verkkonsa kautta. Aluehallitus kuitenkin irtisanoi sopimuksen marraskuussa 2008. Astran mukaan viranomaiset irtisanoivat sopimuksen saatuaan tiedon siitä, että keskushallinto rahoittaisi maanpäällisen analogisen verkon parantamista. Cantabrian viranomaisten 7 päivänä marraskuuta 2008 päivätyssä kirjeessä selitettiin sopimuksen irtisanomisen syyksi se, että keskushallinto oli sittemmin päättänyt laajentaa digitaalitelevision peittoalueen kattamaan koko Espanjan (5). Kantelijan mukaan Cantabrian tapaus osoittaa ensinnäkin, että Astra pystyisi kilpailemaan kyseisillä markkinoilla, ja toiseksi, että keskushallinnon päätökset tekivät kilpailemisesta mahdotonta.

2.1.2 Toimiala

(13) Asia koskee lähetystoiminnan alaa. Se on ala, jolla useat toimijat toimivat aktiivisesti lähetystoimintaan liittyvien palvelujen tuoteketjun eri vaiheissa.

(14) Lähetystoiminnan harjoittajat ovat televisiokanavien julkaisijoita, jotka ostavat tai tuottavat itse televisiosisältöjä ja yhdistävät niitä kanaviksi. Tämän jälkeen kanavia tarjotaan yleisölle erilaisten verkkojen kautta (esim. satelliittitelevisio, maanpäällinen digitaalitelevisioverkko, kaapelitelevisio, internetpohjainen televisio eli IPTV). Espanjassa lainsäätäjä on määritellyt lähetyspalvelut julkiseksi palveluksi, minkä vuoksi niitä tarjoavat sekä yleisradiotoiminnan harjoittaja (RTVE) että yksityiset lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on valtion myöntämä toimilupa (6). Näitä niin kutsuttuja vapaasti vastaanotettavia kanavia tarjotaan katsojille maksutta. Jotta varmistetaan, että väestö voi nauttia tehokkaasti tästä julkisesta palvelusta, laissa asetetaan lähetysten peittoaluetta koskevia vähimmäisvelvoitteita sekä julkiselle lähetystoiminnan harjoittajalle että toimiluvan saaneille yksityisille toimijoille. Julkisten lähetystoiminnan harjoittajien peittoalueen on katettava vähintään 98 prosenttia Espanjan väestöstä, kun taas yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien on katettava vähintään 96 prosenttia väestöstä. Espanjassa kansalliset lähetystoiminnan harjoittajat eivät omista kansallista lähetysverkkoa. Ne tekevät sen vuoksi sopimuksia verkko-operaattoreiden kanssa voidakseen lähettää sisältöjään ja täyttää peittoaluetta koskevat velvoitteensa.

(15) Telelaitteiden toimittajat ovat eri verkkojen rakentamisessa tarvittavien infrastruktuurien ja laitteiden valmistajia tai asentajia.

(16) Verkko-operaattorit ovat yksityisiä tai valtion valvonnassa olevia yksiköitä, jotka käyttävät yleisölle suunnattujen kanavien välittämiseen tarvittavaa infrastruktuuria ja lähettävät signaalin. Television alkuaikoina ainoa käytettävissä ollut verkko oli maanpäällinen analoginen verkko. Teknologian kehittyessä markkinoille on tullut enemmän verkkoja, esimerkiksi satelliittiverkko, kaapeliverkko ja äskettäin IPTV (7), joka käyttää laajakaistayhteyttä televisiosignaalin välittämiseksi.

(17) Maanpäällisissä televisiolähetyksissä televisiosignaali lähetetään televisiostudiolta lähetyskeskukseen (vahvistinasemalle), jonka yleensä omistaa ja jota käyttää verkko-operaattori. Sen jälkeen signaali siirretään ja jaetaan lähetyskeskuksesta (vahvistinasemalta) verkko-operaattorin ylläpitämiin linkkiasemiin (esim. televisiotorni). Toisinaan signaali välitetään satelliitin kautta. Lopuksi signaali lähetetään linkkiasemista koteihin. Maanpäällisen analogisen verkon digitalisoiminen edellyttää maanpäällisten lähettimien korvaamista. Koska digitaalisen signaalin kantama on pienempi kuin analogisen signaalin ja uusi teknologia edellyttää siten tiheämpää verkkoa, joissain tapauksissa peittoalueen laajentaminen edellyttää myös uusien lähetyskeskusten rakentamista. Katsojalla on oltava digisovitin, joka voi jo sisältyä televisiovastaanottimeen.

(18) Satelliittilähetyksissä signaali lähetetään lähetyskeskukseen (vahvistinasemalle) ja välitetään sitten satelliittiin, joka lähettää sen koteihin. Vaihtoehtoisesti signaali voitaisiin lähettää suoraan televisiostudiolta satelliittiin, jos studiolla on asianmukaiset laitteet. Katsojalla on oltava satelliittilautanen ja digisovitin. Satelliitin peittoalueen lisäämiseksi tietyllä alueella maalaitteisto on asennettava asiakkaan kotiin. Satelliittiverkon maantieteellinen kattavuus voisi siten olla lähes 100 prosenttia Espanjan alueesta, kun taas maanpäällinen verkko kattaa siitä noin 98 prosenttia.

2.1.3 Tausta

(19) Tutkittavana olevaa toimenpidettä on tarkasteltava maanpäällisessä verkossa sekä satelliitti- ja kaapeliverkossa tehdyn tai parhaillaan tehtävän lähetysten digitalisoinnin yhteydessä. Analogisiin lähetyksiin verrattuna digitaalilähetysten etuna on lisääntynyt lähetyskapasiteetti, kun radiotaajuusspektriä voidaan käyttää aiempaa tehokkaammin. Tämä on erityisen tärkeää maanpäällisille lähetyksille, joissa on käytettävissä rajallinen taajuusspektri, koska ne kilpailevat matkaviestinnän kanssa laajakaistaverkon riittämättömästä kapasiteetista. Satelliittilähetysten etuna taas on se, että niissä käytetään täysin eri taajuuskaistaa, jossa ei ole pulaa taajuuksista.

(20) Siirtyminen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon vapauttaa huomattavan määrän korkealaatuisia radiotaajuuksia niin kutsutun taajuusylijäämän muodossa, jota voidaan käyttää sähköisen viestinnän palveluihin. Tämä taajuusylijäämä ja erityisesti taajuusalue 790–862 MHz (’800 MHz:n kaista’) voivat edistää sähköistä viestintäteollisuutta ja tarjota monia erilaisia sosiaalisia ja kulttuurisia etuja, minkä lisäksi niillä on merkittävä vaikutus kilpailukykyyn ja kasvuun (8).

(21) Taajuusylijäämää voitaisiin hyödyntää joko siirtymällä maanpäällisestä verkosta eri verkkoon tai siirtymällä analogisista lähetyksistä maanpäällisiin digitaalilähetyksiin. Myös eri verkkoja yhdistävä ratkaisu on mahdollinen (9).

(22) Maanpäällisissä lähetyksissä taajuuksien niukkuus on kuitenkin ongelma myös digitalisoinnin jälkeen. Pian sen jälkeen, kun siirtyminen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon oli saatu päätökseen huhtikuussa 2010, Espanjan hallituksen oli siirrettävä lähettimiä 800 MHz:n kaistalta toiselle alemmalle taajuuskaistalle (10). Lähetystoiminnan harjoittajien tehtäväksi annettu digitaalitelevision multipleksien siirtäminen johti lisäkustannuksiin ja uusiin valtiontukiin, mitä komissio parhaillaan tutkii muodollisessa tutkintamenettelyssä (11).

(23) Televisiolähetysten tärkeimpänä lähetysalustana käytetään lähitulevaisuudessa edelleen maanpäällisiä digitaalilähetyksiä, mutta laajakaistateknologiasta, kuten toisen sukupolven liityntäverkot (tai seuraavan sukupolven yhteystekniikat tai verkot, englanniksi NGA), tulee todennäköisesti merkittävä vaihtoehto johtavaksi lähetysteknologiaksi. Toistaiseksi tällaisten seuraavan sukupolven verkkojen maantieteellinen kattavuus Espanjassa ei kuitenkaan ole kovinkaan suuri.

(24) Espanjassa toimii nykyisin neljä lähetysalustaa: TDT – maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko (DBV-T), digitaalinen satelliittiverkko (DBV-S), digitaalinen kaapeliverkko (DVB-C) ja internetpohjainen televisio (IPTV). Maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko on maksuttomien julkisten ja yksityisten espanjalaisten kanavien käyttämä pääasiallinen verkko (12). Suurin maanpäällistä verkkoa käyttävä operaattori on Abertis. Abertisin hallinnassa on myös satelliittioperaattori Hispasat. Lisäksi on useita paikallisia televiestintäoperaattoreita, jotka välittävät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiosignaaleja ja jotka on yleensä liitetty Abertisin kansalliseen verkkoon. Castilla-La Manchan suurin alueellinen toimija on TelecomCLM (13). Maksullisia televisiokanavia lähetetään lähinnä satelliitin, kaapelin ja IPTV:n kautta. Tärkeimmät satelliittioperaattorit ovat Astra ja Hispasat.

(25) Aloittaakseen siirtymisen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon Espanja hyväksyi vuosina 2005–2008 useita maanpäällistä verkkoa koskevia sääntelytoimia, sellaisina kuin ne on kuvattu 2.2 kohdassa. Niissä Espanjan viranomaiset jakoivat maan seuraaviin kolmeen erilliseen alueeseen: i. Alue I – jolla asuu valtaosa Espanjan väestöstä ja siirtymisen kustannuksista vastasivat lähetystoiminnan harjoittajat – yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien osuus käsittää 96 prosenttia alueesta ja julkisten lähetystoiminnan harjoittajien 98 prosenttia. Alueella I ei myönnetty tukia, koska lähetystoiminnan harjoittajat vastasivat kustannuksista. ii. Alue II – vähemmän kaupungistuneet ja syrjäiset alueet, joilla asuu 2,5 prosenttia väestöstä, jotka ovat aiemmin vastaanottaneet julkisia ja yksityisiä kanavia maanpäällisen analogisen television kautta. Siirtyminen digitaaliteknologiaan edellytti kuitenkin olemassa olevien lähetyskeskusten parantamista ja uusien rakentamista, minkä vuoksi maanpäälliseen verkkoon oli investoitava merkittävästi. Yksityisillä lähetystoiminnan harjoittajilla ei ollut riittävää kaupallista intressiä tarjota palvelua alueella II, ja ne kieltäytyivät vastaamasta digitalisoinnin kustannuksista. Sen vuoksi Espanjan viranomaiset perustivat tutkittavana olevan valtiontukiohjelman olemassa olevien lähetyskeskusten parantamiseksi ja uusien digitaalisten keskusten rakentamiseksi. Tästä prosessista käytettiin yleisesti nimitystä ”maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentaminen” (millä tarkoitettiin maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamista kaupallisten lähetystoiminnan harjoittajien pakollista aluetta laajemmalle). iii. Alue III – jolla pinnanmuodostuksen vuoksi ei ole mahdollista tarjota televisiopalvelua maanpäällisen verkon kautta ja sitä tarjotaan sen vuoksi satelliitin kautta. Hispasat huolehtii maksuttomien televisiosignaalien lähettämisestä alueella III. Televisiopalvelun tarjoamisesta satelliitin välityksellä aiheutuu kustannuksia kuluttajille, joiden on hankittava satelliittilautaset ja digisovittimet.

2.2 TUEN KUVAUS

2.2.1 Yleinen toimenpide

(26) Tutkittavana oleva tukiohjelma perustuu Espanjan keskusviranomaisten vuodesta 2005 lähtien käyttöön ottamien säännösten muodostamaan monimutkaiseen järjestelmään. Näiden säännösten pohjalta itsehallintoalueet ja kunnat myönsivät vuosina 2008–2009 valtiontukea maanpäällistä digitaalitelevisioverkkoa varten alueella II. Ne ohjasivat varat tuensaajille keskushallinnon talousarviosta ja omista talousarvioistaan. Lisäksi itsehallintoalueet ovat vuodesta 2009 lähtien myöntäneet jatkuvaa tukea verkkojen ylläpitoon ja käyttöön alueella II.

(27) Digitaalitelevisioteknologiaan siirtymisen sääntely alkoi lain 10/2005 hyväksymisellä 14 päivänä kesäkuuta 2005. Siinä mainittiin tarve edistää siirtymistä analogisesta teknologiasta maanpäälliseen digitaaliteknologiaan ja edellytettiin, että hallitus ryhtyy asianmukaisiin toimiin siirtymisen varmistamiseksi.

(28) Laissa annetun tehtävän mukaisesti Espanjan ministerineuvosto hyväksyi asetuksella 944/2005 kansallisen teknisen suunnitelman (14), jossa vahvistettiin analogisen verkon sulkemispäiväksi 3 päivä huhtikuuta 2010.

(29) Alueiden II ja III osalta kansallisen teknisen suunnitelman 12. täydentävässä määräyksessä otettiin jo huomioon se mahdollisuus, että paikallis- ja alueviranomaiset laajentavat peittoalueen kattamaan 96–100 prosenttia väestöstä. Tältä osin teknisessä suunnitelmassa viitataan nimenomaisesti maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin ja asetetaan kuusi edellytystä, joiden täyttyessä paikallisviranomaiset voivat toteuttaa tällaisen laajentamisen. Edellytyksen e mukaan paikallisen laitteiston on oltava maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevan teknisen suunnitelman mukainen.

(30) Espanjan ministerineuvosto hyväksyi myöhemmin, 7 päivänä syyskuuta 2007, maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin siirtymistä koskevan kansallisen suunnitelman (15), jäljempänä ’siirtymissuunnitelma’, jolla pannaan täytäntöön tekninen suunnitelma. Siirtymissuunnitelmassa Espanjan alue jaettiin 90 tekniseen siirtymishankkeeseen (16), ja kussakin hankkeessa asetettiin määräaika analogisten lähetysten päättymiselle.

(31) Teollisuus-, energia- ja matkailuministeriö, jäljempänä ’elinkeinoministeriö’, hyväksyi 29 päivänä helmikuuta 2008 päätöksen, jolla pyrittiin parantamaan televiestintäinfrastruktuuria ja määrittämään niiden toimien rahoituksen kriteerit ja jakautuminen, joiden tarkoituksena oli kehittää tietoyhteiskuntaa vuoden 2008 Avanza-suunnitelman (17) pohjalta. Päätöksellä hyväksytty talousarvio oli 558 miljoonaa euroa. Varat kohdennettiin osittain laajakaistan kehittämiseen ja osittain televisiolähetysten digitalisointiin Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla, jotka eivät kuuluneet kaupallisten lähetystoiminnan harjoittajien lakisääteisten velvoitteiden piiriin (18). Digitalisoinnista kyseisillä alueilla käytettiin yleisesti nimitystä ”peittoalueen laajentaminen”. Päätös pantiin myöhemmin täytäntöön useilla voimassa oleviin puitesopimuksiin (19) tehdyillä lisäyksillä, jotka elinkeinoministeriö ja itsehallintoalueet allekirjoittivat heinä- ja marraskuun 2008 välisenä aikana, jäljempänä ’vuoden 2006 puitesopimusten lisäykset’. Kutakin itsehallintoaluetta koskevat lisäykset julkaistiin erikseen Espanjan virallisessa lehdessä. Useimmissa tapauksissa sopimusten sanamuodossa viitataan maanpäällisen verkon digitaaliteknologiaan ainoana rahoitettavana teknologiana. Sopimuksista seurasi, että elinkeinoministeriö siirsi varoja itsehallintoalueille, jotka kattoivat jäljelle jääneet toimintakustannukset omista talousarvioistaan. Vuoden 2006 puitesopimusten lisäyksiin sisältyi myös paikallisviranomaisten velvoite noudattaa kansallisen teknisen suunnitelman 12. täydentävän määräyksen säännöksiä.

(32) Espanjan ministerineuvosto päätti 17 päivänä lokakuuta 2008 osoittaa lisäksi 8,72 miljoonaa euroa maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamiseksi ja loppuun saattamiseksi niiden siirtymishankkeiden yhteydessä, jotka oli määrä saada päätökseen vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla siirtymissuunnitelman ensimmäisenä vaiheena. Rahoitusta myönnettiin sen jälkeen, kun elinkeinoministeriö ja itsehallintoalueet olivat allekirjoittaneet joulukuussa 2008 uudet puitesopimukset, jäljempänä ’vuoden 2008 puitesopimukset’. Sopimuksissa viitataan edellä mainittuun 8,72 miljoonan euron rahoitukseen, ja niiden otsikkona oli Teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriön ja – – itsehallintoalueen yhteistyöpuitesopimus maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin siirtymistä koskevan kansallisen suunnitelman kehittämiseksi. Niissä luetellaan keskus- ja alueviranomaisten rahoittamia toimia digitaalitelevisiolähetysten peittoalueen saamiseksi vastaamaan nykyisten analogisten televisiolähetysten peittoaluetta. Nämä toimet liittyvät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetysten levittämiseen.

(33) Espanjan ministerineuvosto hyväksyi 29 päivänä toukokuuta 2009 kriteerit 52 miljoonan euron jakamiseksi maanpäälliseen digitaaliseen lähetysverkkoon siirtymistä varten. Näillä varoilla oli tarkoitus rahoittaa siirtymissuunnitelman II ja III vaiheeseen kuuluvien hankkeiden peittoalueiden laajentamista (20). Espanjan ministerineuvoston päätöksessä luotiin suora yhteys siirtymissuunnitelmaan, koska siinä todettiin, että ”tarvitaan viranomaisten rahoitustukea, jotta saavutetaan maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa kansallisessa suunnitelmassa asetettu tavoite, jonka mukaan digitaalitelevisiolähetysten peittoalueen on vastattava nykyisten analogisten televisiolähetysten peittoaluetta”, ja että ”yhteistyötä tehdään maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa kansallisessa suunnitelmassa määritetyssä kehyksessä”.

(34) Vuoden 2009 loka- ja joulukuun välisenä aikana Espanjan virallisessa lehdessä julkaistiin vuoden 2006 puitesopimusten lisäykset (mainittu johdanto-osan (32) kappaleessa), mukaan lukien siirtymissuunnitelman II ja III vaiheen peittoalueen laajentamisen rahoitus. Lisäyksissä määritetään, mitä tarkoitetaan ”toimella peittoalueen laajentamiseksi” viittaamalla nimenomaisesti vain maanpäällisen verkon teknologiaan (vaikka niissä ei muodollisesti suljeta pois muita teknologioita) (21).

(35) Vuoden 2008 puitesopimusten ja edellä kuvattujen lisäysten (22) julkaisemisen jälkeen itsehallintoalueiden hallitukset aloittivat peittoalueen laajentamisen. Ne joko käynnistivät itse julkisia tarjouskilpailuja tai antoivat tarjouskilpailun toteuttamisen julkisten yritysten tehtäväksi. Tuista sovittiin osittain elinkeinoministeriön kanssa, ja ne rahoitettiin siten keskushallinnon talousarviosta tai osittain itsehallintoalueiden talousarvioista. Joissakin tapauksissa itsehallintoalueet antoivat peittoalueen laajentamisen kuntien tehtäväksi.

2.2.2 Tukitoimenpiteen toteuttaminen Castilla-La Manchassa

(36) Toisin kuin suurin osa itsehallintoalueista, Castilla-La Mancha ei järjestänyt alueellisia tarjouskilpailuja digitaalitelevisiolähetysten peittoalueen laajentamiseksi. Kyseessä oli ilmeisesti ajan puute, koska oli parannettava yli 400:ää lähetyskeskusta (23). Sen sijaan JCCM jatkoi 2 päivänä joulukuuta 2008 annetussa asetuksessa 347/2008, jäljempänä ’asetus’, vahvistettua erityismenettelyä tavoitteenaan valita televiestintäoperaattorit digitalisoimaan lähetyskeskukset.

(37) Asetuksen mukaan oli mahdollista myöntää varoja olemassa olevien (analogisten) lähetyskeskusten omistajille keskusten digitalisointia varten. Se ei edellyttänyt avointa tarjouskilpailumenettelyä. JCCM:n oli noudatettava erityismenettelyä: i) analogisia lähetyksiä tarjoavien keskusten tekninen analyysi, ii) analyysi tavoitteena olevasta digitaalilähetysten peittoalueesta, iii) digitalisoitavien lähetyskeskusten valinta, iv) lähetyskeskusten omistajan tunnistaminen, v) itsehallintoalueen hallituksen ehdotus lähetyskeskusten omistajalle ja vi) tuen myöntäminen.

(38) Tämän jälkeen asetusta sovellettiin ottamalla suoraan yhteyttä olemassa olevien lähetyskeskusten omistajiin. Niille tiedotettiin, millaisin edellytyksin ne voisivat saada julkista rahoitusta. On erotettava toisistaan kolme erilaista tilannetta. Ensimmäiseksi useimmissa tapauksissa kunnat omistavat lähetyskeskukset ja vastaavat niiden käytöstä ja ylläpidosta. Saatuaan rahoitusta JCCM:ltä teknisen ja taloudellisen tarjouksen perusteella kunnat ostivat digitaaliset laitteistot Abertisilta tai TelecomCLM:ltä ja ulkoistivat niille laitteistojen asentamisen, käytön ja ylläpidon. Viranomaiset olivat yhteydessä ainoastaan kyseisiin kahteen yritykseen, jotka olivat ainoina esittäneet tekniset ehdotukset tuen hakemiseksi. Toiseksi noin neljäsosassa tapauksista valitut keskukset kuuluivat suoraan joko TelecomCLM:lle tai Abertisille. Näissä tapauksissa kyseiset kaksi yritystä saivat tukea laitteistonsa saattamiseksi ajan tasalle. Kolmannessa ja viimeisessä tapauksessa oli rakennettava muutama uusi lähetyskeskus. Vaikka rakentaminen rahoitettiin julkisilla varoilla, uudet lähetyskeskukset ovat nyt TelecomCLM:n omistuksessa.

(39) JCCM teki 147 sopimusta mainittujen kahden operaattorin kanssa ja 475 sopimusta kuntien kanssa. Noin 84 prosenttia näiden sopimusten kattamista laitteistoista oli maanpäällisiä digitaalitelevisiolähetyksiä lähettäviä laitteistoja ja 16 prosenttia satelliittivastaanottimia koteihin. Satelliittivastaanottimia käytettiin, jotta voitiin varmistaa maanpäällisten digitaalilähetysten vastaanotto erittäin pienillä paikkakunnilla. JCCM päätti käyttää tähän Hispasatin (24) satelliittiverkkoa. Menettelyn päätteeksi tieto olemassa olevien keskusten parantamisesta julkaistiin kuntien ilmoitustauluilla.

(40) Komissiolle ilmoitettiin, että yhteensä noin 46 miljoonaa euroa julkisia varoja käytettiin lähetyskeskusten parantamiseen, ja näistä varoista 32,6 miljoonaa euroa annettiin suoraan kunnille, jotka omistavat 355 lähetyskeskusta (25). JCCM:n ja kuntien välisissä sopimuksissa määrätään, että kunnat vastaavat sopimuksen tekemisestä valitun operaattorin kanssa, joka ottaa hoitaakseen laitteiston ja sen ylläpitopalvelut (26). Kunnat käyttivät erilaisia valintamenettelyjä. Toiset lähettivät kirjeen suoraan TelecomCLM:lle ja Abertisille, kun taas toiset julkaisivat kunnan ilmoitustaululla ilmoituksen, jossa ne pyysivät operaattoreita esittämään tekniset tarjouksensa.

(41) Sopimuksen mukaan JCCM maksaa jokaisen digitaalisen lähetyskeskuksen digitaalisen laitteiston hankinnan, asennuksen sekä käytön ja ylläpidon kahden ensimmäisen vuoden aikana. Koska sopimuksessa ei velvoiteta operaattoria maksamaan laitteistojen käyttöä ja ylläpitoa näiden kahden vuoden jälkeen, TelecomCLM siirsi laitteiston JCCM:lle (27). Siitä lähtien oli JCCM:n vastuulla maksaa maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteistojen käyttö ja ylläpito.

(42) Komissiolle ilmoitettiin, että käytetyistä julkisten varojen 46 miljoonan euron kokonaismäärästä vähintään 13,5 miljoonaa euroa siirrettiin verkko-operaattoreille: 13,2 miljoonaa euroa TelecomCLM:lle, joka omistaa 138 lähetyskeskusta, ja noin 250 000 euroa Abertisille, joka omistaa kolme lähetyskeskusta. TelecomCLM y Abertis digitalisoivat lähetyskeskuksensa omilla laitteistoillaan. Joissakin tapauksissa laitteistot, joilla digitalisoitiin TelecomCLM:n linkkiasemat, kuuluvat vielä julkisille viranomaisille. Tällaisissa tapauksissa operaattorin ei tarvitse maksaa laitteiston käytöstä. Lisäksi vuosina 2009–2011 käytetty varojen kokonaismäärä digitalisoitujen keskusten käyttöön ja ylläpitoon (jatkuva tuki) oli vähintään 6,5 miljoonaa euroa.

(43) Olemassa olevien lähetyskeskusten saattaminen ajan tasalle ei kuitenkaan riittänyt koko alueen peittämiseen. Sen vuoksi julkisilla varoilla rakennettiin 20 uutta lähetyskeskusta. Viranomaiset eivät järjestäneet avointa tarjouskilpailua vaan ottivat suoraan yhteyttä TelecomCLM:ään ja pyysivät tätä hoitamaan tehtävän. Komissiolle toimitettujen tietojen mukaan uusien keskusten rakentamiseen käytettiin yhteensä 2,26 miljoonaa euroa, mistä noin 751 000 euroa kuuden sellaisen keskuksen rakentamiseen, jotka siirrettiin myöhemmin TelecomCLM:lle. Jäljelle jää 14 keskusta, jotka ovat yhä kuntien omistuksessa.

(44) Kuten johdanto-osan 39 kappaleessa todetaan, silloin kun maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiä lähettävän keskuksen käyttöönotto olisi ollut liian kallista, käytettiin satelliittilähetyksiä. Tätä varten tehtiin 100 sopimusta satelliittivastaanottimien asentamiseksi kotitalouksiin. Satelliittivastaanottimet ovat osa satelliittilähetysten verkkoa.

(45) Viranomaiset allekirjoittivat yhteensä 622 sopimusta kuntien ja asianomaisten operaattoreiden kanssa. Komissiolle toimitettujen tietojen mukaan varat jaettiin seuraavasti: (miljoonaa euroa) Lähetyskeskusten saattaminen ajan tasalle Uudet lähetyskeskukset Kuntien infrastruktuurin saattaminen ajan tasalle (28) Käyttö ja ylläpito (29) TelecomCLM 13,2 2,26 32,6 Vahvistetaan myöhemmin Abertis 0,25 — Vahvistetaan myöhemmin Yhteensä 13,45 2,26 32,6 Vähintään 6,5

2.3 MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT

(46) Aloituspäätöksessään komissio huomautti, että edellä kuvattu toimenpide vaikutti täyttävän kaikki perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan kriteerit ja että sitä voitaisiin näin ollen pitää valtiontukena. Näyttää siltä, että kiistanalainen toimenpide suosii maanpäällisiä verkon operaattoreita ja loukkaa teknologianeutraaliuden periaatetta (30). Lisäksi näyttää siltä, että kiistanalainen toimenpide syrjii verkko-operaattoreita, jotka tarjoavat lähetyspalveluita alueellisille ja paikallisille maanpäällisen lähetystoiminnan harjoittajille. Jos näin on, tästä koituu etua kansallisille lähetystoiminnan harjoittajille ja verkko-operaattoreille.

(47) Komission alustavan päätelmän mukaan tukiohjelma on mahdollisesti tai tosiasiallisesti vääristänyt satelliittiverkkojen ja varsinaisten maanpäällisten verkkojen välistä kilpailua. Komissio ei nähnyt mitään perustelua sille, että tällaiset toimenpiteet soveltuisivat sisämarkkinoille, koska ei vaikuttanut siltä, että olisi voitu soveltaa yhtäkään poikkeusta.

(48) Tosiseikkoja kuvataan yksityiskohtaisemmin aloituspäätöksessä, jota on pidettävä olennaisena osana tätä päätöstä.

3. ESPANJAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET

3.1 YLEISTÄ

(49) Aloituspäätökseen esittämässään vastineessa Espanja ja Castilla-La Manchan itsehallintoalue ovat esittäneet lukuisia väitteitä. Ne jakaantuvat yleisesti ottaen kahteen ryhmään. Ensiksi Espanjan viranomaiset väittivät, ettei tuensaajille koitunut minkäänlaista etua. Toiseksi, jos kuitenkin katsottaisiin, että valtiontukea oli myönnetty, se olisi joka tapauksessa sisämarkkinoille soveltuvaa tukea (31). Nämä väitteet esitetään tiivistetysti jäljempänä.

3.2 KYSEESSÄ EI OLE TUKI

3.2.1 Kyseessä ei ole etu

(50) Castilla-La Manchan viranomaisten mukaan tutkittavana oleva toimenpide ei ole valtiontukea eikä siitä koidu etua yrityksille. Varainsiirrot tuensaajille on tehty Espanjan valtion ja itsehallintoalueiden varoista näiden toimiessa virallisessa asemassaan tai julkisena viranomaisena (32). Kiistanalaisia tukia käytettiin yksinomaan 141:n olemassa olevan analogisia lähetyksiä tarjoavan keskuksen digitalisointiin ja kuuden uuden keskuksen rakentamiseen. Lähetyskeskusten digitalisointi saatiin päätökseen sen jälkeen, kun niiden omistajina olevien operaattorien esittämästä teknisestä raportista tehtiin yksityiskohtainen arvio. Keskusten omistajien kanssa tehtiin sopimus yksinomaan näiden teknisten raporttien perusteella (33). Tätä ns. neuvottelumenettelyä on pidettävä avoimena, läpinäkyvänä ja syrjimättömänä, kun otetaan huomioon, että siitä ilmoitettiin kuntien ilmoitustaululla (ks. johdanto-osan 39 kappale).

(51) Kansalliset viranomaiset esittävät, että verkko-operaattorit saivat julkista rahoitusta yksinomaan kuntien omistuksessa olevien sähköisten lähetyslaitteistojen käyttöä ja ylläpitoa varten. Kunnat pelkästään toimittivat tai asensivat tekniset laitteistot, joita tarvittiin näiden keskusten saattamiseksi ajan tasalle ja mukauttamiseksi, mutta ne eivät toimineet verkko-operaattoreina (34). Kun alueella II tarjotaan palveluja julkisista varoista, kyseessä on yksinomaan maanpäällisen televisiosignaalinen tarjoaminen julkisena peruspalveluna.

(52) Yhteensä 475 kuntaa pyysi verkkojensa digitalisointia varten teknisiä asiakirjoja, joita laativat usein verkko-operaattorit. Tässäkään tapauksessa operaattoreille ei myönnetty taloudellista etua.

(53) Kansallisten viranomaisten mukaan TelecomCLM:n tai Abertis Telecomin omistamat digitalisoidut lähetyskeskukset olivat olemassa ennen kiistanalaisten tukien myöntämistä. Sen vuoksi kyseisiä tukia ei käytetty kummankaan maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamisessa mukana olevan verkko-operaattorin verkon laajentamiseen Castilla-La Manchan alueella II.

(54) TelecomCLM ja Abertis saivat julkista rahoitusta 141:n oman lähetyskeskuksensa digitalisoimiseen. Kansalliset viranomaiset ilmoittivat, että näin tehtiin vain alueilla, joilla kunnat eivät omistaneet lähetyskeskuksia tai -asemia, jotka olisivat olleet sopivia maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamiseen. Kansalliset viranomaiset kuitenkin esittävät, että TelecomCLM ja Abertis eivät saaneet näistä summista kilpailuetua liitännäismarkkinoilla, kuten paikallistelevisiomarkkinoilla tai Digital Video Broadcasting (DVB-H) -markkinoilla. TelecomCLM:n keskusten digitalisointi ei antanut sille mahdollisuutta tarjota alueellisia palveluja lähetystoiminnan harjoittajille eikä lisännyt sen verkoston laajuutta, jotta se olisi voinut tarjota uudenlaisia palveluja.

(55) Kolmenlaisten lähetyskeskusten digitalisointiprosessissa mukana olleet verkko-operaattorit alueella II eivät saaneet taloudellista etua. Verkko-operaattorit ovat tarjonneet maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteistojen toimitus-, asennus-, käyttö- ja ylläpitopalveluja kaikissa kolmenlaisissa keskuksissa.

3.2.2 Kilpailu ja kauppa eivät vääristy

(56) Toimenpide ei ole vääristänyt kilpailua eikä kauppaa. Kuka tahansa Espanjan televiranomaisen (CMT) rekisteriin rekisteröity televiestintäalan operaattori voi toimia kuntien alihankkijana ja siten hakea tukea asetuksen 347/2008 nojalla. Tämä pätee myös satelliitti-, kaapeli- tai televisio-operaattoreihin ja kaikkiin operaattoreihin siitä riippumatta, toimivatko ne kansallisella, alueellisella vai paikallisella tasolla.

(57) Kansallisten viranomaisten mukaan tutkittu valintamenettely oli läpinäkyvä, ja siinä noudatettiin niin Espanjan kuin EU:n julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä. Alueviranomaiset ovat julkistaneet tuet. Kaikki maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon laajentamiseen liittyvät menettelyt julkaistiin kuntien ilmoitustaululla ja alueen suurimmille verkko-operaattoreille, jotka ovat TelecomCLM ja Abertis Telecom, lähetettiin kirjeet.

(58) Sen vuoksi kunnille myönnetyt tuet eivät vahvistaneet yhdenlaisten verkko-operaattorien kilpailuasemaa muihin, kilpaileviin operaattoreihin nähden. Suurimpia tuensaajia ovat kunnat. Verkko-operaattorit vain toimittivat lähetyslaitteiston sekä ylläpitopalvelut enintään kahden vuoden ajan. Radiodifusióniin ei otettu yhteyttä, koska tuolloin mikään ei osoittanut, että siitä tulisi yhden alueella toimivan lähetyskeskuksen omistaja.

(59) Castilla-La Manchan viranomaiset väittävät tutkineensa huolellisesti satelliittiverkkoratkaisua vaihtoehtona digitaalilähetysten peittoalueen laajentamiseksi ennen asetuksen 347/2008 antamista. Eräässä sisäisessä tutkimuksessa (35) vertailtiin kahta digitaalitelevisiolähetysten laajentamiseen käytettävää teknologiaa: maanpäällistä verkkoa ja satelliittia. Tutkimuksessa otettiin huomioon edellytykset, joiden perusteella myönnetään tukia digitaalisignaalin peittoalueen kattamiseksi alueella II. Tähän sisältyy myös se, että analogisista lähetyksistä on siirryttävä digitaalisiin ilman lisäkustannuksia tai muita haittoja kansalaisille ja että on käytettävä olemassa olevaa infrastruktuuria.

(60) Tutkimuksessa tultiin sellaiseen tulokseen, että kymmenen vuoden aikana maanpäälliseen digitaalitelevisioverkkoon liittyvät kokonaiskustannukset olisivat noin 15,2–17,3 miljoonaa euroa, kun taas satelliittiteknologiavaihtoehdon hinta olisi yli 47 miljoonaa euroa.

(61) Tutkimuksessa annetaan erilaisia suosituksia siitä, mitkä ovat sopivimpia menetelmiä maanpäällisen verkon kautta lähetettävän digitaalisen televisiosignaalin peittoalueen laajentamisen päätökseen saattamiseksi niissä paikoissa Castilla-La Manchan alueella, jotka eivät sisältyneet alueellisten eivätkä kansallisten lähetystoiminnan harjoittajien virallisiin peittoaluetta koskeviin suunnitelmiin. Siinä arvioidaan myös kaikki kustannukset, joita aiheutuisi satelliittiratkaisusta digitaalitelevision peittoalueen laajentamiseksi. Tutkimuksessa päätellään, että satelliittitekniikan käyttö olisi kolmesta kuuteen kertaan kalliimpaa kuin maanpäällisen tekniikan. Erot kustannuksissa johtuvat suoraan satelliittilähetyslaitteistojen vuokrakustannuksista satelliittivastaanotossa tarvittavien digisovittimien kustannuksista riippumatta. Voidaan siis kohtuudella katsoa, että maanpäällisten digitaalitelevisiolähetysten yleispalvelun laajentaminen kattamaan Castilla-La Manchan väestö olisi toteutettava käyttämällä maanpäällistä digitaalitelevisiotekniikkaa (36).

(62) Lisäksi Espanjan hallitus esitti elinkeinoministeriön heinäkuussa 2007 toteuttaman sisäisen tutkimuksen, jossa tarkasteltiin mahdollisuutta tarjota maanpäällisten digitaalitelevisiolähetysten yleispalvelua käyttämällä maanpäällistä digitaalista lähetysverkkoa tai satelliittia. Viranomaiset katsoivat, että tutkimuksessa otetaan huomioon realistiset kustannukset, joita aiheutuu käytettäessä joko maanpäällistä digitaalitelevisioverkkoa tai satelliittilähetyksiä. Molempia tutkimuksia tarkastellaan yksityiskohtaisemmin 5.3.2.2 kohdassa.

(63) JCCM väittää, että se otti huomioon ainoastaan teknistä ja taloudellista tehokkuutta koskevat kriteerit päättäessään maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamisesta Castilla-La Manchan alueella II. Mikä tahansa verkko-operaattori – maanpäällinen, satelliitti-, kaapeli- tai muu operaattori – olisi voinut esittää teknisen tarjouksen, koska ainoa vaatimus oli olla rekisteröity CMT:n rekisteriin (37). Tämän vuoksi päätös oli teknologianeutraaliuden periaatteen mukainen. Tätä vahvistaa myös se, että tietyissä tapauksissa JCCM valitsi Abertisin aikaisemmin kehittämän satelliittiverkon yksinomaan kustannusanalyysikriteerin pohjalta (38).

(64) Tarkasteltaessa paikallisoperaattoreiden väitettyä syrjintää JCCM myöntää, että asetuksen 4 artiklan mukaisesti nimenomaan lähetystoiminnan harjoittajia (siitä riippumatta, toimivatko ne kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla) ei sisällytetty tuensaajiin (39). Asetuksella ei kuitenkaan estetä minkään verkko-operaattorin osanottoa.

(65) Espanjan viranomaisten mukaan Radiodifusión olisi kuitenkin voinut osallistua samoin edellytyksin kuin muutkin verkko-operaattorit digitalisoimalla yhden kansallista tai alueellista julkista analogista televisiosignaalia lähettävän lähetyskeskuksensa. Tätä varten se olisi voinut allekirjoittaa sopimuksen JCCM:n kanssa tai se olisi voinut tehdä tarjouksia kunnalle CMT:n rekisteriin rekisteröitynä televiestintäalan operaattorina.

3.2.3 Kantelijana olevan Radiodifusiónin oikeusasema ja verkko-operaattorin velvoitteiden laiminlyönti Castilla-La Manchassa

(66) JCCM:n mukaan Radiodifusión on rekisteröity CMT:n rekisteriin televiestintäalan operaattorina, joka tarjoaa seuraavia palveluja: ”Maanpäällinen verkko – radio- ja televisiolähetyspalvelujen tuki”. Se kuitenkin korostaa, että rekisteröityminen mainittuun rekisteriin ei riitä niiden televiestintäalan operaattorin velvoitteiden täyttämiseksi Castilla-La Manchassa, joista säädetään Castilla-La Manchan asiaa koskevassa laissa 8/2001. Tämä pätee erityisesti lähetystoimintaa harjoittavien operaattoreiden velvoitteeseen ”esittää verkon levittämistä koskeva aluesuunnitelma, jossa tarkastellaan jo olemassa olevia kiinteitä asemia sekä koko verkon perustamista ja kehittämistä koskevia suunnitelmia …”. JCCM ei toistaiseksi ole tietoinen siitä, että Radiodifusión olisi esittänyt minkäänlaista aluesuunnitelmaa. Toisaalta se ei myöskään tiedä, jakaako Radiodifusión infrastruktuuria jonkun toisen operaattorin kanssa. Sen vuoksi JCCM toteaa, että Radiodifusiónin väite, jonka mukaan sen peittoalue Castilla-La Manchassa on 60 prosenttia, on perusteeton (40).

(67) JCCM huomauttaa lisäksi, että on toinen samaan konserniin kuuluva yritys, jolla on samat osakkeenomistajat kuin Radiodifusiónilla, nimittäin INGEST, Infraestructuras y Gestión 2002, S.L., jäljempänä ’INGEST’, joka on osallisena useissa vireillä olevissa menettelyissä. Niissä kaikissa INGESTiä syytetään kansallisille maanpäällisille digitaalisille lähetyksille varatun lähetystaajuuden luvattomasta käytöstä. Vastaajaa syytetään siitä, että tämä on käyttänyt taajuutta paikallistelevisiosignaalin lähettämiseen. Toisaalta Radiodifusiónilla ei ole lupaa lähettää edelleen Radio-Televisión de Castilla-La Manchan, jäljempänä ’RTV C-LM’, maanpäällisen verkon kautta lähetettävää digitaalista televisiosignaalia.

3.2.4 Käyttö ja ylläpito

(68) JCCM:n mukaan sen enempää TelecomCLM kuin Abertis Telecom ei ole saanut kiistanalaista tukea kuntien maanpäällisten keskusten käyttöön ja ylläpitoon liittyvien toistuvien kustannusten kattamiseen. Aikaisemmin mainittujen sopimusten tarkoituksena on ”rahoittaa viranomaisten ja luvan saaneiden yritysten signaalin peittoalueen laajentamisen ja lähettämisen yhteydessä tarvittavaa infrastruktuuria, jotta ne voivat tarjota keskeisiä televisiopalveluja”. Sen vuoksi niille myönnetään rahoitusta ainoastaan radioviestintälaitteiden ja antennien kaltaisten laitteistojen tai rakennusosien hankintaan tai asentamiseen. Alueella II kunnat vastaavat kustannuksista, koska ne omistavat kyseiset keskukset. Kahden ensimmäisen vuoden aikana 516 keskuksen käyttö- ja ylläpitokustannukset arvioitiin yhteensä 6,5 miljoonaksi euroksi. Seuraavien viiden vuoden aikana, vuosina 2010–2015, näiden 516 keskuksen käyttö- ja ylläpitokustannusten arvioidaan nousevan noin 15 miljoonaan euroon (keskimäärin 29 000 euroa keskusta kohden).

3.2.5 Poikkeus ns. yleisestä infrastruktuurista

(69) JCCM:n mukaan sekä kuntien että verkko-operaattoreiden omistuksessa olevien digitalisoituja lähetyskeskuksia voidaan pitää ’yleisenä infrastruktuurina’ eli kaikille mahdollisille käyttäjille avoimena infrastruktuurina samoin edellytyksin ilman syrjintää. Tästä seuraa, että digitalisoidun infrastruktuurin ansiosta kaikki käyttäjät Castilla-La Manchan alueella II voivat vastaanottaa maanpäälliset digitaaliset televisiolähetykset samoin edellytyksin sen jälkeen, kun analogiset televisiolähetykset lopetetaan.

3.2.6 Poikkeus markkinataloussijoittajaperiaatteesta

(70) JCCM väittää, että kyseessä olevien julkisten varojen siirto on markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen markkinahintojen vertailevan analyysin perusteella. Maksut TelecomCLM:lle tietyistä palveluista suoritettiin markkinahintaan.

(71) Vertaillessaan tosiasiallista rahoitusta ja maksua, jonka tavanomaisissa olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja olisi suorittanut vastaavasta palvelusta, JCCM tulee siihen tulokseen, että sopimukset perustuivat puolueettomiin taloudellisiin kriteereihin. Joten verkko-operaattoreita ei suosittu verrattuna siihen, mitä ne olisivat voineet saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Sen vuoksi verkko-operaattoreille ei ole myönnetty valikoivaa etua.

3.2.7 Perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen poikkeus

(72) JCCM viittaa perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaan. Se väittää, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa alueella II, joka ei ole herättänyt lähetystoiminnan harjoittajien eikä verkko-operaattoreiden kaupallista intressiä. Kunnat ovat täyttäneet aukon markkinoilla tarjoamalla maanpäällisen digitaalitelevisioverkon palveluja ja teettämällä alihankintana maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteistojen hankinnan, asentamisen, käytön ja ylläpidon, mikä on johtanut alueen II asukkaiden elinolojen paranemiseen ja yleensä Castilla-La Manchan itsehallintoalueen talouden paranemiseen.

3.2.8 Abertis verkko-operaattorina

(73) JCCM ei yhdy Abertisin väitteeseen, jonka mukaan sitä ei pitäisi katso verkko-operaattoriksi alueella II. JCCM toteaa, että Abertis teki sopimuksia JCCM:n kanssa asetuksen 347/2008 nojalla laajentaakseen maanpäällisten digitaalitelevisiolähetysten peittoaluetta alueella II (41). Abertis ja TelecomCLM on katsottava alueella II toimiviksi verkko-operaattoreiksi, koska alueella on RTVE:n ja/tai Tele5:n analogisia televisiolähetyksiä tarjoavia virallisia lähetyskeskuksia (Abertis) ja CMT:n analogisia televisiolähetyksiä tarjoavia virallisia lähetyskeskuksia (TelecomCLM).

(74) Kunnan digitaaliset laitteistot sijaitsivat useissa tapauksissa joko Abertisin tai TelecomCLM:n omistamissa keskuksissa. Tällöin maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteistot kuuluvat asianomaisille kunnille. Abertis väittää, ettei sitä voida pitää kiistanalaisten tukien suorana tuensaajana, koska se ei ole verkko-operaattori alueella II, ja että ”kyseiset laitteistot kuuluvat TelecomCLM:lle ja muille paikallisille operaattoreille, jotka käyttävät niitä” (42). JCCM katsoo, ettei tämä väite pidä paikkaansa.

4. KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET

4.1 RADIODIFUSIÓN DIGITAL SL:N HUOMAUTUKSET

(75) Radiodifusión toteaa vastauksessaan komission aloituspäätökseen, että Espanjan viranomaiset eivät ole virallisesti antaneet tuensaajille yleisen taloudellisen edun mukaista tehtävää. Sen lisäksi keskuskohtainen tuki vaikutti liian suurelta, jos sitä sovellettiin vain olemassa oleviin keskuksiin, kuten Espanjan viranomaiset vakuuttivat. Radiodifusiónin mielestä tukea käytettiin lähinnä uusien lähetyskeskusten luomiseen koko Castilla-La Manchan itsehallintoalueella ja sääntöjenvastaisen tuen kätkemiseen.

(76) Radiodifusión väittää, että Castilla-La Manchan viranomaiset myönsivät tukea ilman tarjouskilpailumenettelyä ja että varoja siirrettiin valikoivasti, koska muihin teknologioihin perustuvat verkot, kuten kaapeli- ja satelliittiverkot, jätettiin ilman tukea.

(77) Radiodifusiónin mukaan TelecomCLM on saanut ratkaisevaa etua kiistanalaisista toimenpiteistä. Alueviranomaiset valitsivat sen suoraan ilman minkäänlaista tarjouskilpailumenettelyä. Tämän vuoksi se pystyi kasvattamaan verkkonsa maantieteellistä kattavuutta huomattavasti alueilla, joille kukaan ei olisi muutoin investoinut. Lisäksi TelecomCLM hyötyi lakisääteisen valvonnan puutteesta, koska siihen ei sovellettu minkäänlaisia lakisääteisiä velvoitteita tarjota pääsy äskettäin rakennettuun tai parannettuun verkkoon. Radiodifusión huomauttaa, että asetuksen 347/2008 mukaan valtiontuen tavoitteena on luoda uusia lähetyskeskuksia eikä digitalisoida olemassa olevia keskuksia.

(78) Radiodifusiónin mielestä tuki vahvistaa perinteisiä operaattoreita sillä ainoalla markkinasegmentillä, jolla on jonkin verran tilaa kilpailla. Käytännössä Abertis on oletettavasti pystynyt vahvistamaan monopoliasemaansa ja käyttämään julkista rahoitusta kehittääkseen uuden ja tiheämmän verkon, jonka ansiosta se voi kilpailla uusilla markkinoilla.

(79) Radiodifusión on vakuuttunut, ettei tutkittavana oleva valtiontuki ole oikeasuhteista. Jotta tuki täyttäisi oikeasuhteisuutta koskevan edellytyksen, sitä pitäisi soveltaa vain syrjäisiin maaseutualueisiin, ja sen pitäisi hyödyttää yhtä lailla kaikkia operaattoreita siten, että operaattoreille asetetaan tehokasta pääsyä koskevia velvoitteita.

(80) Radiodifusión vastasi 27 päivänä syyskuuta 2011 komission tietopyyntöön, joka koski Espanjan esittämiä kysymyksiä oikeusasemasta, selittämällä, että sen ensisijaisena tehtävänä on tarjota palveluja audiovisuaalisia mediapalveluja tarjoaville paikallisille lähetystoiminnan harjoittajille. Se toimitti luettelon Castilla-La Manchan 18 kunnan alueella käyttämistään laitteistoista. Radiodifusiónin mukaan kyseisiä laitteistoja voitaisiin käyttää lähettämään kansallisia ja alueellisia lähetyksiä, minkä vuoksi niitä olisi voitu käyttää, jos se olisi voinut osallistua kilpailuun tuesta.

4.2 ASTRAN HUOMAUTUKSET

(81) Astra katsoo, että toimenpide, mukaan lukien jatkuva tuki verkon käyttöä ja ylläpitoa varten, loukkaa teknologianeutraaliuden periaatetta maanpäällisen verkon valinnan vuoksi. Astra korostaa, että satelliittilähetykset olisivat olleet maanpäällisiä digitaalitelevisiolähetyksiä halvemmat alueella II (43), minkä todistaa selkeästi Astran menestys Cantabrian tarjouskilpailussa. Satelliittiratkaisu olisi huomattavien mittakaavaetujensa avulla mahdollistanut merkittävät kustannussäästöt, jos useat alueet olisivat koordinoineet verkkovalintansa alueella II. Myös sellaisessa tilanteessa, jossa Espanjan hallitus ei perustuslaillisista syistä olisi voinut määrätä, että alueiden väliset synergiaedut olisi otettava huomioon edellytyksenä rahoituksen myöntämiselle, alueet olisivat voineet tehdä sen itse. Ainostaan tällöin aluehallitukset olisivat voineet taata veronmaksajilleen, että ne olivat valinneet kustannustehokkaimman ratkaisun.

(82) Eri verkkoja vertailtaessa olisi Astran mukaan pitänyt ottaa huomioon laitteistojen suorien asennuskustannusten lisäksi myös muut myönteiset vaikutukset, joita satelliittiratkaisulla olisi ollut. Siirtymisprosessi olisi ollut paljon yksinkertaisempi ja edullisempi. Televisionkatsojille olisi ollut etua siirtymäkaudesta, jolloin kanavat olisivat olleet käytössä niin satelliitin kuin maanpäällisten verkkojen kautta samanaikaisesti. Kun otetaan huomioon laajakaistan riittämättömyys maanpäällisessä verkossa ja tarve vapauttaa lisäkapasiteettia televiestintäpalveluille tulevaisuudessa, maanpäällisen verkon käytöstä aiheutuu muita kustannuksia kotitalouksille ja lähetystoiminnan harjoittajille. Laajakaistan vaihto tulevaisuudessa edellyttää asukkailta alueella II antennin mukauttamista. Lähetystoiminnan harjoittajille koituu lisäkustannuksia myöhemmin, kun toimintaa on harjoitettava samanaikaisesti useampia vaihtoehtoja käyttäen. Tällaisia kustannuksia ei aiheutuisi, jos olisi valittu satelliittiteknologia.

(83) Astra väittää, että verkko-operaattorit eivät saaneet etua toimenpiteestä. Verkon digitalisointi suosii erityisesti Abertisin kaupallista tarjontaa lähetystoiminnan harjoittajille, koska maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon väestöpeitto on lähes sataprosenttinen ilman lisäkustannuksia.

(84) Kilpailun vääristymisestä Astra arvioi, että sekä satelliittiverkot että maanpäälliset verkot kuuluvat samoille markkinoille. Sen mukaan ei ole tiukkaa jakoa maksulliseen ja maksuttomaan televisioon ainakaan verkkojen keskinäisen kilpailun kannalta. Nykyisin on useita maksukanavia, jotka tarjoavat lähetyksiään maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kautta ja yhtä lukuun ottamatta myös satelliittilähetyksinä.

(85) Satelliittiverkon mahdollisista eduista Astra mainitsee erityisesti tarpeen taata pääsyn ja salauksen ehdollisuus. Immateriaalioikeuksien suojaaminen ei aiheuttaisi ongelmia maksuttomia satelliittikanavia käyttäville lähetystoiminnan harjoittajille. Tällaista teknologiaa käytetään jo monilla maksukanavilla satelliittiverkossa. Lisäksi Cantabrian viranomaiset hyväksyivät Cantabriassa ehdolliseen pääsyyn ehdotetun ratkaisun, jossa viranomaiset voivat päättää, mitkä käyttäjät aktivoidaan palvelun vastaanottamista varten.

4.3 ABERTISIN HUOMAUTUKSET

4.3.1 Valtiontuen olemassaolo

(86) Abertis katsoo, ettei kiistanalainen toimenpide peittoalueen laajentamiseksi alueella II ole perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(87) Ensinnäkin tutkinnan kohteena olevat varainsiirrot olivat pelkästään keskushallinnon toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli saattaa ajan tasalle lähetyskeskukset, jotka ovat joko suoraan julkishallinnon omistuksessa tai julkishallinto on käyttöoikeuksien haltija. Valtion varoja ei siis siirretty yrityksille vaan ne säilyivät valtionhallinnolla.

(88) Toiseksi Abertis korostaa, että verkko-operaattorit eivät hyötyneet kiistanalaisista toimenpiteistä. Abertisin ei voida katsoa saaneen niistä etua, koska se ei ole alueella II toimiva verkko-operaattori eikä se käytä verkkoa, jota käytettiin maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laajentamiseksi Castilla-La Manchassa. TelecomCLM omistaa ja käyttää muun muassa kyseisiä laitteistoja.

(89) Kolmanneksi teknologianeutraaliuden osalta Abertis korostaa, ettei kiistanalainen toimenpide hankaloita verkkojen välistä kilpailua, koska maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen hienoisella laajentamisella alueella II ei ole minkäänlaista taloudellista vaikutusta alueella I. Toisaalta alueen II digitalisointi ei vaikuta siihen hintaan, jonka Abertis voi saada lähetyspalveluistaan. Itse asiassa sen hinnat määräytyvät sen pääoman ja käyttökustannusten perusteella. TelecomCLM:n laitteistot puolestaan ovat siirtyneet Castilla-La Manchan itsehallintoalueen omistukseen. Itsehallintoalue myös hallinnoi alueellista verkko-operaattoria TelecomCLM:ää.

(90) Neljänneksi kiistanalaisesta toimenpiteestä ei koitunut etua lähetystoiminnan harjoittajille, koska niiden tulot eivät kasvaneet alueen II digitalisoinnin jälkeen. Telelaitteiden toimittajienkaan ei voida katsoa hyötyneen välillisesti toimenpiteestä, koska pelkän laitteiston hankinnan analogisten lähetyskeskusten saattamiseksi ajan tasalle eli digitalisoimiseksi ei ole havaittu vaikuttaneen telelaitteiden markkinoiden kilpailurakenteeseen eikä vääristäneen sitä.

(91) Viidenneksi Abertis katsoo, ettei kiistanalaisella toimenpiteellä ollut minkäänlaista huomionarvoista vaikutusta verkko-operaattoreiden väliseen kilpailuun. Vaikka Radiodifusión olisi hyötynyt toimenpiteestä, se ei olisi pystynyt kilpailemaan Abertisin kanssa kansallisella tasolla, koska Radiodifusiónin käyttämät keskukset eivät vastaa alueella I tarvittavia keskuksia, mikä pätee kaikkiin alueen II keskuksiin.

(92) Kuudenneksi, jos kiistanalainen toimenpide katsotaan tueksi, se olisi Abertisin mielestä voimassa olevaa tukea. Lähetysverkkojen levittäminen alueella II alkoi vuonna 1982 lähetystoiminnan alalla, jolla kilpailu ei ollut vapaata. Tuolloin Espanjan valtiolla oli lakisääteinen monopoli maanpäällisten lähetysten markkinoilla. Alueella II sijaitsevien, ennen alan vapauttamista käyttöön otettujen paikallisverkkojen asentamista, ylläpitämistä ja käyttöä rahoitetaan nykyisin julkisista varoista. Tutkittavana oleva toimenpide on siten jatkuvaa voimassa olevaa tukea.

(93) Abertis toteaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta soveltuvuudesta sisämarkkinoille, että TelecomCLM ja muut paikalliset verkko-operaattorit eivät todennäköisesti ylittäneet keskimääräisen vuotuisen liikevaihdon 100 miljoonan euron raja-arvoa ennen veroja kahden yleishyödyllisen taloudellisen palvelun toimeksiantamista edeltäneen varainhoitovuoden aikana. Vuotuinen korvaus kyseisestä palvelusta on 30 miljoonaa euroa.

(94) Sitä paitsi Abertis väittää, että mahdollinen valtiontuki on joka tapauksessa sisämarkkinoille soveltuvaa perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Espanjan viranomaisten hyväksymien toimenpiteiden tarkoituksena on vauhdittaa digitalisointiprosessia Espanjassa, mikä on tunnustettu yhteisen edun mukaiseksi tavoitteeksi. Tuki oli asianmukainen väline, koska maanpäällinen digitaalinen televisiotekniikka soveltuu paremmin peittoalueen laajentamiseen (44). Taloudellisia syitä lukuun ottamatta Abertis myös huomauttaa, että lähetystoiminnan harjoittajat ovat vastahakoisia käyttämään satelliittiverkkoja niiden rajoitteiden vuoksi, joita lähetystoiminnan harjoittajat kohtaavat hankkiessaan sisältöoikeuksia maksuttomille ohjelmilleen. Useimmissa tapauksissa ne hankkivat vain oikeuden lähettää sisältöjä tietyn verkon, nimittäin maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kautta, koska tämä teknologia mahdollistaa kohdennetut lähetykset ja maantieteellisen rajaamisen. Toimenpiteet ovat lisäksi oikeasuhteisia, koska niillä katetaan vain kustannukset, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä, jotta alueella II voidaan siirtyä analogisista digitaalisiin televisiopalveluihin.

4.4 LÄHETYSTOIMINNAN HARJOITTAJIEN HUOMAUTUKSET

(95) Lähetystoiminnan harjoittajien mielestä toimenpidettä ei voida pitää valtiontukena, koska siitä ei ole aiheutunut taloudellista etua yhdellekään yritykselle, etenkään lähetystoiminnan harjoittajille. Toimenpiteet eivät ole lisänneet lähetystoiminnan harjoittajien katsojamääriä analogisiin lähetyksiin verrattuna. Peittoalueen laajentamisen piiriin kuuluvien alueiden eli syrjäisten ja harvaan asuttujen maaseutualueiden asukkailla ei ole vaikutusta mainosmarkkinoihin, eivätkä he kuulu lähetystoiminnan harjoittajien kohdeyleisöön. Näissä olosuhteissa yksityiset operaattorit eivät korottaneet mainosmaksuja laajennuksen seurauksena.

(96) Lähetystoiminnan harjoittajat katsoivat myös, ettei niillä ollut intressiä siirtyä satelliittiverkkoon, jossa niiden ohjelmat kilpailisivat satojen muiden kanavien kanssa. Maanpäällisen verkon etuna on rajallinen kapasiteetti, mikä tarkoittaa maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajille vähemmän kilpailua. Ne korostivat lisäksi ostavansa yleensä sisältöjä vain tietynlaista – tässä tapauksessa maanpäällistä – verkkoa varten. Tämä johtuu siitä, että maanpäällinen lähetystoiminta takaa lähetysten maantieteellisen rajaamisen, toisin kuin satelliittiverkko.

(97) Lähetystoiminnan harjoittajat painottivat myös, että sen jälkeen kun Astra oli valittu Cantabrian tarjouskilpailussa, ne ilmoittivat Cantabrian viranomaisille vastustavansa satelliittilähetyksiä, koska ne olivat hankkineet oikeudet lähettää sisältöjä vain maanpäällisessä verkossa.

5. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI

5.1 TUEN OIKEUSPERUSTA

(98) Kuten kuvataan yksityiskohtaisesti 2.2 kohdassa, johdanto-osan 26–44 kappaleessa ja asiassa SA.28599 – maanpäällisen verkon digitaalitelevisio Espanjassa (45) – annetussa päätöksessä, digitaalilähetyksiin siirtymistä Espanjassa koskeva lainsäädäntökehys on monimutkainen verkosto, joka koostuu useista sekä keskushallinnon että itsehallintoalueiden ja paikallisviranomaisten neljän vuoden aikana antamista säädöksistä. Maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevassa vuoden 2005 kansallisessa teknisessä suunnitelmassa ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa vuoden 2007 kansallisessa suunnitelmassa säännellään lähinnä siirtymistä maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella I, mutta ne muodostavat myös perustan toimenpiteille, joilla peittoaluetta laajennetaan edelleen alueella II. Alueviranomaiset toteuttivat laajentamistoimet tehtyään useita puitesopimuksia keskushallinnon kanssa (vuoden 2008 puitesopimukset) ja vuonna 2008 lisäyksiä aiemmin tehtyihin vuoden 2006 puitesopimuksiin sekä vuonna 2009 lisäyksiä vuoden 2008 puitesopimuksiin.

(99) Näiden sopimusten ja lisäysten seurauksena alue- ja/tai paikallisviranomaiset toteuttivat monia erilaisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli laajentaa maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoaluetta alueella II. Komissio katsoo näin ollen, että keskushallinnon tasolla hyväksytyt useat eri säädökset sekä elinkeinoministeriön ja itsehallintoalueiden väliset sopimukset muutoksineen muodostavat perustan tukiohjelmalle peittoalueen laajentamiseksi alueella II. Kyseisten säädösten ja sopimusten perusteella itsehallintoalueet toteuttivat toimia, jotka eivät olleet teknologianeutraaleja (46).

(100) Kansallinen tekninen suunnitelma koskee siirtymistä maanpäälliseen digitaalitelevisioon alueella I, minkä lisäksi siinä annetaan paikallisviranomaisille tehtäväksi rakentaa yhteistyössä itsehallintoalueiden kanssa uusia lähetyskeskuksia, joita tarvitaan maanpäällisen digitaalitelevision vastaanottamiseen alueella II. Keskushallinto suunnitteli siis jo tuolloin maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamista. Digitaalitelevisioon siirtymisestä annettuun tärkeimpään säädökseen sisältyvässä tehtävässä viitataan vain maanpäälliseen verkkoon. Käytännössä itsehallintoalueet ovat näin ollen soveltaneet maanpäällisen keskushallinnon ohjeita digitaalitelevisioverkon laajentamisesta (47).

(101) Ajankohta, jona valtiontuki maanpäällisen digitaalitelevisioverkon levittämiseen alueella II tosiasiallisesti maksettiin, oli se ajanjakso, jona keskus- ja alueviranomaiset siirsivät varat tuensaajille. Ajanjakson pituus vaihteli eri itsehallintoalueilla. Jatkuvasta tuesta verkkojen käyttöön ja ylläpitoon päätettiin itsehallintoalueiden tasolla.

(102) Castilla-La Manchassa päädyttiin erilaiseen menettelyyn, kuten johdanto-osan 36–45 kappaleessa selitetään yksityiskohtaisesti. Toisin kuin suurin osa itsehallintoalueista se ei käyttänyt alueellisia tarjouskilpailuja digitaalitelevisiolähetysten peittoalueen laajentamiseksi vaan 2 päivänä joulukuuta 2008 annettua asetusta 347/2008, jonka mukaan oli mahdollista myöntää varoja suoraan olemassa olevien (analogisten) lähetyskeskusten omistajille keskusten digitalisointia varten. JCCM ei siis käyttänyt avointa tarjouskilpailumenettelyä vaan valitsi suoraan televiestintäoperaattorit. Kyseiset yritykset suorittivat myös käyttö- ja ylläpitotehtäviä.

(103) Silloin, kun lähetyskeskukset olivat suoraan TelecomCLM:n tai Abertisin omistuksessa, kyseiset yritykset saivat tukea laitteiston saattamiseksi ajan tasalle. Silloin kun rakennettiin uusi lähetyskeskuksia, rakentaminen rahoitettiin julkisista varoista, mutta TelecomCLM:stä tuli keskusten omistaja. Useimmissa tapauksissa analogiset lähetyskeskukset ovat kuntien omaisuutta. Kunnat ostivat digitaalilaitteistot Abertisilta tai TelecomCLM:ltä ja ulkoistivat niille laitteistojen asentamisen, käytön ja ylläpidon.

5.2 VALTIONTUEN ARVIOINTI PERUSSOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDAN PERUSTEELLA

5.2.1 Onko kyseessä perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki?

(104) Tarkasteltavana oleva toimenpide, johon sisältyy jatkuvaa tukea käyttöön ja ylläpitoon, voidaan katsoa perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Kyseisessä määräyksessä asetetaan edellytykset valtiontuen olemassaololle. Ensinnäkin toimenpiteen on oltava valtion toteuttama tai valtion varoista myönnetty. Toiseksi toimenpiteestä on oltava tuensaajalle valikoivaa taloudellista etua. Kolmanneksi sen täytyy vääristää tai uhata vääristää kilpailua. Neljänneksi on oltava todennäköistä, että toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

5.2.1.1 Valtion varat ja valtion toimenpide

(105) Tarkasteltavana oleva toimenpide perustuu edellä kuvattuun, keskus-, alue- ja paikallistasolla hyväksyttyjen säädösten muodostamaan järjestelmään sekä elinkeinoministeriön ja Castilla-La Manchan viranomaisten välisiin sopimuksiin. Castilla-La Mancha ei myöskään kiistänyt aloituspäätökseen sisältyvää päätelmää, jonka mukaan toimenpide rahoitettiin talousarviosta. Espanjan viranomaiset kuitenkin väittivät, että toimenpidettä rahoitettiin sekä keskushallinnon että aluehallinnon ja kuntien talousarvioista. Se myös katsoi, että toimenpide koostui tosiasiassa pelkästään varojen siirrosta eri hallintotasojen välillä. Näin Castilla-La Mancha myönsi, että varat olivat osittain peräisin keskushallinnon talousarviosta. Toimenpiteessä ei myöskään ollut kyse pelkästä varojen siirrosta eri hallintotasojen välillä, koska viime kädessä varat käytettiin maanpäällisen digitaalitelevisioverkon levittämiseen, jonka suorittivat taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt (kuten jäljempänä 5.2.1.2 kohdassa on selitetty).

(106) Näissä olosuhteissa on osoitettu, että tutkittava toimenpide rahoitettiin suoraan valtion talousarviosta ja eri kuntien ja itsehallintoalueen talousarvioista. Jatkuvaa tukea ei rahoitettu valtion talousarviosta vaan suoraan itsehallintoalueen talousarviosta.

(107) Koska toimenpide on valtion rahoittama joko keskus-, alue- tai paikallistasolla, se on katsottava valtion toimenpiteeksi ja siihen sisältyy valtion varojen käyttöä.

5.2.1.2 Taloudellinen etu taloudellista toimintaa harjoittaville yksiköille

(108) Abertis on kansainvälinen Espanjan pörssissä listattu yritys, joka toimii moottoritiemaksujen sekä maanpäällisen ja satelliittivälitteisen televiestintäinfrastruktuurin hallinnoinnin alalla. Se toimii 12 maassa Euroopassa ja Amerikassa, ja noin kaksi kolmasosaa konsernin tulosta tulee Espanjan ulkopuolelta. Abertis Telecom omistaa ja käyttää televiestintäinfrastruktuuria Espanjassa. Se omistaa myös radio- tai televisiosignaalien jakelua ja lähettämistä Espanjassa harjoittavien keskusten ydinverkon. TelecomCLM, SA puolestaan on Castilla-La Manchassa palveluja tarjoava alueellinen televiestintäoperaattori. Sen tarjoamiin palveluihin kuuluvat muun muassa radio- ja televisiosignaalien siirtämis-, tuki- ja levittämispalvelut; laitteiden ja säteilyjärjestelmien varastoiminen; infrastruktuurin yhteiskäyttö; ja infrastruktuurin yhtenäinen ylläpito. Yritys tarjoaa palveluja paikallisille, autonomisten alueiden ja kansallisille operaattoreille. […].

(109) Kyseessä olevassa toimenpiteessä valtion varoja siirrettiin tietyille yrityksille. Vaikkei yrityksen käsitettä määritellä perussopimuksessa, sillä tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta riippumatta. Komission päätöskäytännössä, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sen vahvistanut, televisiolähetysverkkojen käyttöä pidetään taloudellisena toimintana (48) muiden sellaisten tapausten tavoin, joissa alueviranomaiset vastaavat infrastruktuurin hallinnosta (49). Käsiteltävänä olevassa asiassa julkiset yritykset on rekisteröity CMT:n rekisteriin verkko-operaattoreina. Tämä viittaa siihen, että ne tarjoavat tiettyjä palveluja, jotka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ovat taloudellista toimintaa. Markkinat ovat olemassa, jos muilla operaattoreilla on halukkuutta tai valmiudet tarjota kyseistä palvelua, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Esimerkiksi Astra tapasi itsehallintoalueiden edustajia useita kertoja esitelläkseen niille tarjouksensa ennen peittoalueen laajentamista alueella II koskevien toimien toteutusta. Lisäksi maaliskuussa 2008 Astra osallistui Cantabriassa julkaistun, digitaalitelevision tarjoamista alueella II ja III koskevaan teknologianeutraaliin tarjouskilpailuun, jonka se voitti. Se, etteivät julkiset yritykset ja kunnat saa korvausta tarjotuista palveluista, ei estä pitämästä kyseisiä toimintoja taloudellisena toimintana (50).

(110) Komissio ei yhdy Espanjan väitteeseen, jonka mukaan maanpäällisen verkon käyttö, josta vastaavat itsehallintoalueet, julkiset yritykset ja kunnat, on viranomaisen julkisen vallan käyttöä ja jää siten perussopimuksen 107 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Komission mukaan toiminta, joka liittyy valtion erioikeuksien käyttämiseen valtion itsensä tai julkisen toimivaltansa rajoissa toimivien viranomaisten toimesta, ei ole kilpailusäännöissä tarkoitettua taloudellista toimintaa (51). Voitaisiin katsoa, että tällainen toiminta kuuluu poikkeuksellisiin toimiin kuten valtion keskeisiin tehtäviin tai liittyy näihin tehtäviin luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä esitetään useita esimerkkejä toiminnoista, jotka kuuluvat tähän ryhmään, ja erotetaan näin puhtaasti valtion toiminta ja kaupallinen toiminta, johon valtiollinen yksikkö voi osallistua. Tähän luetteloon kuuluvat toiminnot, jotka liittyvät armeijaan tai poliisiin, lentoliikenteen turvallisuuden ylläpitoon ja parantamiseen, lentoliikenteen hallintaan (52), saastumisen estämistä koskevaan valvontaan, jossa on kyse yleisen edun vuoksi toteutettavasta tehtävästä, joka kuuluu valtion keskeisiin toimintoihin merialueiden ympäristön suojelussa (53), standardointitoiminta ja siihen liittyvä tutkimus- ja kehitystoiminta (54).

(111) Tässä yhteydessä komissio katsoo, että käsiteltävänä olevassa asiassa maanpäällisen lähetysverkon käyttö ei kuulu valtion velvoitteisiin tai erioikeuksiin eikä ole tyypillinen toiminto, jonka voi suorittaa vain valtio. Tarkasteltavana olevat palvelut eivät ole tyypillisesti viranomaisen tarjoamia palveluja, ja ne ovat itsessään luonteeltaan taloudellisia, mistä on osoituksena se, että useat yritykset toimivat aktiivisesti markkinoilla alueella I. Toiseksi yksityinen yritys, joka ei ole riippuvainen viranomaisista – nimittäin Astra (kuten sen osallistuminen vuonna 2008 Cantabriassa järjestettyyn tarjouskilpailuun osoittaa) – oli kiinnostunut tarjoamaan tätä palvelua alueella II. Astran kantelussa viitataan myös Castilla-La Manchan alueeseen, jolla se haluaa myös tarjota digitaalisia lähetyspalveluja verkko-operaattorina. Kolmanneksi verkon levittäminen alueella II koskee vain kansallisten ja alueellisten yksityisten kanavien lähettämistä (55). Näin ollen voidaan päätellä, ettei maanpäällisen verkon käyttö itsehallintoalueiden, julkisten yritysten ja kuntien toimesta ole julkisen vallan käyttöä viranomaisena.

(112) Komissio ei yhdy JCCM:n väitteeseen siitä, että toimenpide olisi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Sen mukaan yksityinen sijoittaja olisi voinut investoida hankkeeseen samoin ehdoin kuin julkinen sijoittaja julkista investointia koskevan päätöksen tekoajankohtana. Käsiteltävänä olevassa asiassa julkinen investointi tarkoittaa sitä, että JCCM rahoittaa Telecom CLM:n ja Abertisin maanpäällisten lähetysverkkojen digitalisoinnin. Silloin kun laitteisto on edelleen julkisten viranomaisten (kuntien) omaisuutta, sitä käyttävät vanhat yritykset. Operaattorien kanssa tehdyissä sopimuksissa ei määrätä varojen takaisinmaksusta eikä julkisten viranomaisten omistuksessa olevan laitteiston käytöstä maksettavasta korvauksesta. Tämä on suoraan ristiriidassa yksityisen sijoittajan käsitteen kanssa, sillä yksityinen sijoittaja vaatisi joko takaisinmaksun tai korvauksen lisäksi myös tuottoa omalle sijoitukselleen. Maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon julkisen rahoittamisen tarkoituksena ei ollut itsessään tuottavan sijoituksen tekeminen. Sen vuoksi JCCM:n sijoitus maanpäällisen verkon digitalisoimiseen alueella II ei ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen.

(113) Näin ollen kun operaattori saa julkisia varoja oman laitteistonsa digitalisoimiseksi tai uusien lähetyskeskusten rakentamiseksi, se saa taloudellista etua. Toiseksi silloin kun julkinen viranomainen valitsee suoraan (ts. ilman julkista tarjouskilpailua) operaattorin, joka toimittaa maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteiston ja tarjoaa käyttö- ja ylläpitopalveluja, se ei noudata markkinaehtoja. Myös tästä koituu operaattorille taloudellista etua.

Suorat tuensaajat

(114) Kuten johdanto-osan 36 ja 37 kappaleessa esitetään, JCCM ei järjestänyt alueellisia tarjouskilpailuja analogisten verkkojen parantamiseksi eikä digitaalitelevisiolähetysten peittoalueen laajentamiseksi. Sen sijaan varat osoitettiin suoraan kunnille tai olemassa oleville maanpäällisen verkon operaattoreille. Kunnat vuorostaan valitsivat operaattorit hoitamaan tehtävän ilman julkista tarjouskilpailua. Tästä seurasi, ettei muille verkko-operaattoreille, olivat ne sitten verkko-operaattoreita tai muita, tiedotettu asiasta asianmukaisesti, minkä vuoksi ne eivät voineet tehdä teknistä ehdotusta infrastruktuurin saattamiseksi ajan tasalle tai digitaalitelevisiolähetysten peittoalueen laajentamiseksi itsehallintoalueen alueella II (56).

(115) Abertis y TelecomCLM saivat varoja verkkonsa parantamiseen ja laajentamiseen tai joissakin tapauksissa kunnat sopivat niiden kanssa tällaisista infrastruktuuritöistä (57). Kummassakin tapauksessa operaattori valittiin ilman julkista tarjouskilpailua. Yleensä kunnat omistavat maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteiston, joka on liitetty operaattoreiden linkkiasemiin, eivätkä operaattorit maksa kunnille näiden laitteistojen käytöstä.

(116) TelecomCLM allekirjoitti suoraan 133 sopimusta JCCM:n kanssa omien lähetyskeskustensa digitalisoimiseksi. Tätä pidettiin tarpeellisena maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laajentamiseksi sellaisille harvaan asutuille maaseutualueille, joihin sijoittamiseen yksikään operaattori ei ole osoittanut kiinnostusta. Katsaus kustannuksiin, joita TelecomCLM:lle aiheutui JCCM:n siirtämien varojen vastaanottamisesta, osoittaa, että TelecomCLM käytti saamansa varat yksinomaan maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laitteistojen hankintaan ja asentamiseen sekä sittemmin käyttöön ja ylläpitoon kahden ensimmäisen vuoden aikana.

(117) Näin TelecomCLM ja Abertis pystyivät julkisen tuen avulla parantamaan olemassa olevia lähetyskeskuksiaan ja voivat nyt hyödyntää maanpäällistä digitaalitelevisioverkkoa alueella II. Ne voivat myös käyttää uutta infrastruktuuria tarjotakseen muita palveluja, joihin kuuluvat esimerkiksi WiMax (langattomat laajakaistastandardit, joilla voidaan tarjota kiinteää tai liikkuvaa laajakaistaa). TelecomCLM käytti keskuksiaan […] sekä useita kuntien omistamia digitalisoituja keskuksia asentaakseen niihin JCCM:n WiMax-laitteiston […] […] (58). Näiden rinnakkaistuotannon etujen ansiosta maanpäällisten digitaalilähetysten verkko-operaattoreilla on mahdollisuus saada tuloja julkisesti rahoitetusta infrastruktuurista. […].

(118) Määrällisesti ilmaistavissa oleva etu on suorille tuensaajille, TelecomCLM:lle ja Abertisille, peittoalueen laajentamiseen saadun tuen kokonaismäärä (mikä kattaa myös lähetyskeskusten parantamiseen tai uusien keskusten rakentamiseen saadut varat).

(119) Silloin kun kunnat toimivat itse verkko-operaattoreina, ne saivat julkisia varoja alueillaan sijaitsevien lähetyskeskusten digitalisoimiseen ja uusien keskusten rakentamiseen. Viranomaiset väittävät, että kyse oli pelkästään eri hallintotasojen välisistä varainsiirroista ja että laajentamalla omistuksessaan olevia verkkoja kunnat pelkästään täyttivät hallinnollisia velvoitteitaan asukkaita kohtaan. On kuitenkin todettava, että verkko-operaattoreina toimiessaan kunnat harjoittivat taloudellista toimintaa. Niistä monet olivat rekisteröityneet CMT:n verkko-operaattorien rekisteriin. Kuitenkin koska kunnat ostivat digitaalilaitteistot Abertisilta tai TelecomCLM:ltä ja ulkoistivat niille laitteistojen asentamisen, käytön ja ylläpidon ilman julkista tarjouskilpailua, myös tässä tapauksessa Abertis ja TelecomCLM ovat suoria tuensaajia.

(120) Rahoitus kattaa myös verkon käytön ja ylläpidon, mistä vastasivat TelecomCLM ja Abertis. Tätä pidetään jatkuvana tukena, ja operaattoreita, joille on annettu tehtäväksi verkon käyttö ja ylläpito, tuensaajina. Yleisemmin tarkasteltuna Abertis ja TelecomCLM myös hyötyivät siitä, että muut verkko-operaattorit eivät päässeet maksuttomien televisiosignaalien lähettämistä Espanjassa koskeville markkinoille (59).

Välilliset tuensaajat

(121) Telelaitteiden toimittajat. Telecom CLM ja Abertis toimittivat laitteiston sekä sisäiset telelaitteet. Koska kunnat ostivat laitteistot ilman julkista tarjouskilpailua kahdelta Castilla-La Manchassa toimivalta maanpäällisten lähetysten verkko-operaattorilta, TelecomCLM ja Abertis hyötyivät suoraan tuesta [ks. johdanto-osan 119 kappale]. Operaattoreiden laitteistohankinnat telelaitteiden toimittajilta tapahtuivat vapailla markkinoilla. Tästä seuraa, että telelaitteiden toimittajia, TelecomCLM:ää ja Abertisia (suorat tuensaajat) lukuun ottamatta, ei pidetä tuensaajina, koska ne eivät saaneet tukitoimenpiteestä valikoivaa etua. Kuten Italiassa digitaalisille sovittimille myönnettyä tukea koskevassa asiassa (60), ei ole ollut mahdollista erottaa toisistaan erityyppisten digitaalisten infrastruktuurien valmistajien eri ryhmiä, koska valmistajien pitäisi pystyä valmistamaan kaikentyyppisiä laitteistoja. Yritykset, jotka toimittavat näitä telelaitteita verkko-operaattoreille, eivät eroa niistä yrityksistä, jotka olisivat osallistuneet tarjouskilpailuihin, jos tukiohjelma olisi ollut teknologianeutraali verkko-operaattorien osalta (61). Espanjassa yritykset, jotka integroivat, asentavat ja toimittavat maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laajentamisessa tarvittavia telelaitteita, tarjoavat yleensä myös muita palveluja. Tällaisten laitteiden valmistajat, samoin kuin televiestintäoperaattorit, voivat myös tarjota maanpäällisiä ratkaisuja, satelliittiratkaisuja tai näiden kahden yhdistelmää (62).

(122) Kyseessä olevalla toimenpiteellä ei pyritä sen tavoitteella tai yleisellä rakenteella antamaan etua valmistajille. Mikä tahansa (kaikkein teknologianeutraaleintakin) digitalisointia edistävä julkinen aloite suosisi digitaalisten laitteistojen valmistajia. Sen vuoksi sitä, että laitteistojen valmistajat hyötyivät toimenpiteestä johtuneesta myynnin kasvusta, voidaan pitää automaattisena sivuvaikutuksena. Periaatteessa millä tahansa valtiontuella on heijastusvaikutus valtiontuen saajan toimittajiin. Tästä ei kuitenkaan synny välttämättä valikoivaa etua tällaisille toimittajille. Telelaitteiden toimittajat eivät olleet tuen kohderyhmä eivätkä siksi hyötyneet kohdennetusta välillisestä vaikutuksesta.

(123) Lähetystoiminnan harjoittajat. Espanja on osoittanut riittävästi, etteivät maanpäällisen verkon lähetystoiminnan harjoittajat saaneet peittoalueen laajentamisen seurauksena minkäänlaista etua. Toisin kuin alueella I, lähetystoiminnan harjoittajat kieltäytyivät maksamasta digitalisointia alueella II, koska ne eivät olisi saaneet siitä lisätuloja. Itse asiassa koska kyseessä oli niin pieni väestönosa, joka ei vaikuttanut olevan mainostajien kaupallinen kohderyhmä, lähetystoiminnan harjoittajat eivät voineet korottaa merkittävästi mainosmaksuja senkään jälkeen, kun digitalisointi oli ulotettu alueelle II. Maanpäällisen verkon lähetystoiminnan harjoittajat eivät siten ole tutkittavana olevan toimenpiteen välillisiä tuensaajia.

5.2.1.3 Valikoivuus

(124) Toimenpiteellä verkko-operaattoreille ja lähetystoiminnan harjoittajille annettu etu on valikoivaa, koska se vaikuttaa vain maanpäällisen verkon markkinoilla toimiviin yrityksiin. Toisaalta verkko-operaattoreita, joille annettiin tehtäväksi verkon laajentaminen, ei valittu tarjouskilpailun perusteella vaan asetuksessa vahvistetulla erityismenettelyllä, mikä tarkoitti, että viranomaiset valitsivat verkko-operaattorit. Sen vuoksi siitä riippumatta, suljettiinko kansallisessa lainsäädäntökehyksessä muut teknologiat kuin maanpäällinen teknologia tuen ulkopuolelle, Castilla-La Manchan itsehallintoalue oli lainsäädäntöä soveltaessaan yhteydessä vain tiettyihin verkko-operaattoreihin.

5.2.1.4 Kilpailun vääristyminen

Verkko-operaattorit

(125) Myöntäessään rahoitusta suoraan maanpäällistä verkkoa käyttäville operaattoreille, Telecom CLM:lle ja Abertisille, Espanjan viranomaiset syrjivät kaikkia muita maanpäällistä verkkoa käyttäviä operaattoreita, jotka olisivat voineet tarjota kyseiset palvelut. Jos olisi järjestetty julkinen tarjouskilpailu, olisi voitu määrittää, täyttivätkö muut olemassa olevat operaattorit, kuten Radiodifusión, vaatimukset lähetyspalvelujen tarjoamiseksi alueellisille ja paikallisille lähetystoiminnan harjoittajille Castilla-La Manchan alueella II. Muut operaattorit eivät voineet puolustaa oikeuksiaan JCCM:ssä, koska niille ei ilmoitettu toimenpiteestä eikä niitä pyydetty jättämään tarjousta. Tämän seurauksena tuensaajien suora valinta johti siihen, että kaikki muut mahdolliset kilpailijat maanpäällisen teknologian alalla jätettiin toimenpiteen ulkopuolelle.

(126) Kun kunnat saattoivat verkkonsa ajan tasalle, ne ottivat joissakin tapauksissa suoraan yhteyttä TelecomCLM:ään tai Abertisiin. Tällöin muut televiestintäoperaattorit eivät voineet tehdä edes tarjousta. Kuten johdanto-osan 39 ja 40 kappaleessa todetaan, muut kunnat julkaisivat asiasta lyhyen ilmoituksen ilmoitustaulullaan. Niissä ilmoitettiin, että oli tarkoitus valita asetuksen 347/2008 mukaisesti televiestintäoperaattori digitalisoimaan kunnan lähetyskeskus. Operaattorin oli esitettävä tekninen muistio. Asiasta kiinnostuneita operaattoreita kehotettiin pyytämään tekniset erittelyt kunnan sihteeristöstä. Ilmoitusten julkaiseminen ilmoitustaululla ei kuitenkaan ole teknologianeutraaliuden periaatteen mukaista, koska niissä viitattiin vain olemassa olevien maanpäällisten lähetyskeskusten parantamiseen. On myös todettava, että ilmoitusten ei voida katsoa vastaavan julkista tarjouskilpailua, vaikka niiden mukaan kaikki CMT:n rekisteriin rekisteröidyt televiestintäalan operaattorit olisivat voineet tehdä tarjouksen. Ilmoituksen julkaiseminen ilmoitustaululla ei ole yhtä näkyvää kuin tarjouskilpailu Espanjan virallisessa lehdessä. Lisäksi useimmissa tapauksissa nimenomaan TelecomCLM:lle ja Abertisille – mutta ei muille yrityksille – ilmoitettiin menettelystä etukäteen, minkä ansiosta ne pystyivät jättämään tarjouksen (63). Lopputuloksena oli, että kaikissa kunnissa, jotka julkaisivat ilmoituksen, tehtävään valittiin TelecomCLM tai Abertis.

(127) Espanja ja Abertis väittävät, että maanpäällisen digitaalitelevision teknologia ja satelliittiteknologia muodostavat kahdet erilliset markkinat. Maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko on maksuttomien maanpäällisten televisiolähetysten pääasiallinen verkko. Operaattorien määrä kansallisilla markkinoilla puolestaan määräytyy Espanjan hallituksen myöntämien toimilupien perusteella. Maksuttomien maanpäällisten televisiokanavien rahoitus tulee mainonnasta. Suuri määrä satelliittitelevisiokanavia on saatavilla Espanjassa vain maksullisessa verkossa, jossa Astra toimii verkko-operaattorina. Näitä kanavia rahoitetaan tilauksilla. Yleensä tilataan kanavapaketteja. Espanjan viranomaiset myös korostavat, että Espanjassa satelliittijakelusta lähetystoiminnan harjoittajille syntyvät kustannukset ovat paljon suuremmat kuin maanpäällisten lähetysten kustannukset, minkä vuoksi maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajat, alueelliset ja paikalliset lähetystoiminnan harjoittajat mukaan luettuina, eivät ole kiinnostuneita satelliittiverkkoon siirtymisestä.

(128) Useista päätöksessä esitetyistä syistä on katsottava, että maanpäällinen verkko ja satelliittiverkko toimivat samoilla markkinoilla.

(129) Ensinnäkin vuonna 2008 Astra osallistui digitaalitelevision peittoalueen laajentamisesta järjestettyyn tarjouskilpailuun Cantabriassa ja voitti sen. Se järjesti vuonna 2008 useita tapaamisia itsehallintoalueiden kanssa ja esitti tarjouksensa niiden digitaalitelevisiokanavien lähettämisestä, joita oli siihen saakka lähetetty maanpäällisessä verkossa. Vaikka Cantabrian viranomaiset myöhemmin irtisanoivat Astran kanssa tekemänsä sopimuksen, satelliittioperaattorin kiinnostus palvelujen tarjoamiseen maanpäällisen verkon kanssa kilpaillen viittaa siihen, että satelliittioperaattoreiden on mahdollista tarjota samanlaisia palveluja.

(130) Toiseksi useita julkisia ja yksityisiä kanavia, joita jaetaan maanpäällisessä verkossa, lähetetään myös satelliittiverkoissa, ja näin tekee myös Astra (64). Kolmanneksi, kun tarkastellaan alueellisia kanavia, osa niistä on tai oli vielä äskettäin saatavilla satelliittiverkossa. Tämä on ristiriidassa sen väitteen kanssa, etteivät alueelliset lähetystoiminnan harjoittajat ole kiinnostuneita satelliittiverkosta.

(131) Neljänneksi osa lähetystoiminnan harjoittajista on ilmoittanut suosivansa maanpäällisiä lähetyksiä, koska ne ovat hankkineet oikeudet lähettää sisältöä vain maanpäällisessä verkossa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että maanpäällisille lähetyksille ja satelliittilähetyksille olisi eri markkinat. Koska lähetystoiminnan harjoittajat ovat hankkineet sisältöoikeudet maanpäällistä verkkoa varten, ne voisivat tarvittaessa tehdä samoin satelliittiverkon osalta. Jos lisäksi satelliittiverkko valitaan julkisen tarjouskilpailun perusteella, lähetystoiminnan harjoittajille voitaisiin asettaa siirtovelvoite. Tällainen siirtovelvoite asetettiin lähetystoiminnan harjoittajille alueella III, kun valittiin satelliittiverkko.

(132) Toukokuulta 2010 peräisin olevien tietojen mukaan (65) maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalue Espanjassa kattaa 98,85 prosenttia väestöstä, vaikka vain 93,5 prosenttia kotitalouksista katsoo televisiota maanpäällisessä verkossa. Tämä tarkoittaa sitä, että 5 prosentilla kotitalouksista on pääsy maanpäälliseen digitaalitelevisioverkkoon, mutta ne eivät käytä sitä, koska useimmat näistä kotitalouksista tilaavat maksutelevisiota satelliitin kautta.

(133) Kun otetaan huomioon, että satelliittiverkko ja maanpäällinen verkko kilpailevat keskenään, on todettava, että toimenpide, joka koskee maanpäällisen digitaalitelevisioverkon levittämistä, käyttöä ja ylläpitoa alueella II, vääristää näiden kahden verkon välistä kilpailua.

(134) Lisäksi on syytä huomata, että toimenpide syrjii myös muita verkkoja, etenkin IPTV:tä. Vaikka laajakaista ei vielä katakaan koko aluetta II, on hyvin todennäköistä, että tulevaisuudessa sen kattavuus laajenee merkittävästi. Kattava väestöpeitto alueella II olisi kenties saavutettu tehokkaimmin yhdistämällä eri teknologioita. Tässä tapauksessa muut verkot olisivat voineet edistää tavoitteen saavuttamista, ja ne olisivat voineet hyötyä tukitoimenpiteestä.

5.2.1.5 Vaikutus kauppaan

(135) Toimenpide vaikuttaa EU:n sisäiseen kauppaan. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan ”silloin kun esillä olevan asian tavoin valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” (66).

(136) Verkko-operaattorit toimivat alalla, jolla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä. Abertis kuuluu kansainväliseen konserniin, kuten yksi kantelijoistakin eli Astra. Toiseen jäsenvaltioon (Luxemburgiin) sijoittautunut Astra olisi esittänyt tarjouksen digitaalisen verkon tarjoamiseksi Castilla-La Manchan itsehallintoalueella, jos asiasta olisi järjestetty teknologianeutraali tarjouskilpailu. Toimenpide vaikuttaa siis jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

5.2.2 Päätelmät tuen olemassaolosta

(137) Edellä esitettyjen väitteiden perusteella komissio katsoo, että toimenpide täyttää perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset. Toimenpidettä on näin ollen pidettävä perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.

5.3 SISÄMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI

(138) Komissio tukee aktiivisesti televisio- ja radiolähetysten digitalisointia. Digitaalisiin lähetyksiin siirtymisen etuja kuvaillaan perusteellisesti toimintasuunnitelmassa ”eEurope 2005: Tietoyhteiskunta kaikille” ja digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevissa kahdessa tiedonannossa (67). Komissio myös tietää, että digitaalilähetyksiin siirtyminen voi viivästyä, jos se jätetään kokonaan markkinavoimien varaan.

(139) Jäsenvaltiot saavat myöntää valtiontukia tietyn markkinahäiriön poistamiseksi taikka sosiaalisen tai alueellisen yhteenkuuluvuuden varmistamiseksi (68). Tällöin on kuitenkin kaikissa tapauksissa osoitettava, että suunnitellut tuet ovat tarkoituksenmukainen keino ongelman ratkaisemiseksi, että ne rajataan välttämättömään vähimmäismäärään ja etteivät ne vääristä kohtuuttomasti kilpailua. Vastaavasti digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevassa tiedonannossa (69) todetaan, että digitalisoinnin alalla valtion toimenpiteet ovat oikeutettuja kahden edellytyksen täyttyessä: kyseessä on yleinen etu ja markkinoiden toiminta on puutteellista, toisin sanoen kun markkinavoimat eivät pysty yksin saavuttamaan yleisen edun nimissä asetettuja tavoitteita. Joka tapauksessa julkisten viranomaisten toteuttaman toimenpiteen on tiedonannon mukaisesti perustuttava huolelliseen markkina-analyysiin.

(140) Digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevassa tiedonannossa siirtymisen myös todetaan olevan alalla suuri haaste, johon on vastattava markkinavoimin. Periaatteessa jokaisen verkon tulisi kilpailla omien vahvuuksiensa turvin. Jotta tätä periaatetta voitaisiin noudattaa, valtion toimenpiteiden on oltava mahdollisimman teknologianeutraaleja. Poikkeukset ovat sallittuja ainoastaan silloin, kun suunnitellun toimenpiteen tavoitteena on poistaa tietty markkinahäiriö tai epätasapaino ja kun kyseinen tuki on välttämätön, tarkoituksenmukainen ja oikeasuhteinen keino tällaisten ongelmien poistamiseksi.

(141) Jos siirtyminen jätetään markkinoiden vastuulle, on olemassa vaara, että kaikki väestöryhmät eivät heikomman sosiaalisen asemansa vuoksi pääse osalliseksi digitaalitelevision mukanaan tuomista eduista. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vuoksi jäsenvaltiot haluavat ehkä varmistaa, että kaikilla kansalaisilla on mahdollisuus vastaanottaa digitaalisia televisiolähetyksiä analogisten lähetysten lopettamisen jälkeen. Koska digitaalilähetyksiin siirtyminen aiheuttaa kuluttajille jonkin verran kustannuksia ja edellyttää muutoksia tottumuksissa, jäsenvaltiot saattavat haluta tukea erityisesti heikommassa asemassa olevia yhteiskuntaryhmiä, kuten iäkkäämpiä henkilöitä, matalatuloisia kotitalouksia tai syrjäseutujen asukkaita.

(142) Komissio on soveltanut digitaaliteknologiaan siirtymistä koskeviin tiedonantoihin perustuvia sääntöjä useisiin valtiontukipäätöksiin (70). Jäsenvaltioilla on käytettävissään lukuisia mahdollisuuksia rahoittaa lähetystoiminnan digitalisointia toimenpiteillä, joilla varmistetaan, että kaikilla maantieteellisillä alueilla on edelleen saatavilla kohtuullista televisiotarjontaa. Näihin kuuluu tuki lähetysverkon levittämiseen alueilla, joiden televisiotarjonta olisi muussa tapauksessa riittämätöntä (71). Tällainen rahoitus ei kuitenkaan saa aiheuttaa tarpeettomia kilpailun vääristymiä eri teknologioiden tai yritysten välillä, ja se on rajattava ehdottoman välttämättömään vähimmäismäärään.

5.3.1 Suunnitellun toimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnissa käytettävät oikeusperustat

(143) Espanjan viranomaiset ovat vedonneet perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan ja 106 artiklan 2 kohtaan perustellakseen toimenpiteen soveltumista sisämarkkinoille, jos sitä pidetään perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Komissio arvioi seuraavassa toimenpiteen soveltumista sisämarkkinoille näiden määräysten nojalla ottaen huomioon edellä esitetyt yleiset näkökohdat.

5.3.2 Perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohta

(144) Jotta tuen voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, komissio punnitsee sen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia. Soveltaessaan tasapainotestiä komissio arvioi seuraavia kysymyksiä: (1) Onko tukitoimenpide selvästi määritelty ja onko sen tavoite yhteisen edun mukainen? (2) Onko tukiväline sellainen, että yhteisen edun mukainen tavoite voidaan saavuttaa vai voidaanko sillä esimerkiksi poistaa markkinahäiriö tai saavuttaa muu tavoite? Erityisesti: (a) Onko tukitoimenpide tarkoituksenmukainen väline vai onko käytettävissä muita, soveltuvampia välineitä? (b) Onko sillä kannustava vaikutus vai muuttaako tuki yritysten toimintatapaa? (c) Onko tuki oikeasuhteinen vai voitaisiinko sama toimintatapojen muutos saada aikaan vähäisemmällä tuella? (3) Onko kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan niin vähäistä, että vaikutukset ovat kokonaisuudessaan myönteisiä?

5.3.2.1 Yhteisen edun mukainen tavoite

(145) Castilla-La Manchan aluevaltuuston kansallisen tukiohjelman tarkoituksena on nopeuttaa digitaalilähetyksiin siirtymistä Espanjassa ja varmistaa, että tiettyjen syrjäisten maaseutualueiden asukkaat vastaanottavat jatkossakin televisiosignaalin. Tässä suhteessa toimenpiteellä pyritään antamaan kyseisillä alueilla asuville mahdollisuus katsoa televisiota ja käyttää perustuslaillista tiedonsaantioikeuttaan. Kuten johdanto-osan 138 kappaleessa todetaan, komissio on tunnustanut digitaalisten lähetysten merkityksen ja edut eEurope 2005 -toimintasuunnitelmassa (72) ja kahdessa siirtymistä analogisista digitaalisiin lähetyksiin käsittelevässä tiedonannossaan (73). Tiedonannossa ”i2010 – kasvua ja työllisyyttä edistävä eurooppalainen tietoyhteiskunta” (74) komissio huomauttaa, että maanpäällisten analogisten televisiolähetysten lopettaminen vuoteen 2012 mennessä parantaa taajuuksien käyttömahdollisuuksia Euroopassa. Koska taajuuksia käytetään digitaalisissa lähetyksissä tehokkaammin, taajuuskapasiteettia vapautuu muille käyttäjille, kuten uusille lähetys- ja matkapuhelinpalveluille, mikä puolestaan stimuloi innovointia ja kasvua televisiotoiminnan ja sähköisen viestinnän aloilla.

(146) Näin ollen komissio katsoo, että toimenpiteen tavoitteet on määritelty selvästi ja ne ovat yhteisen edun mukaisia.

5.3.2.2 Asianmukaisella tavalla suunniteltu tuki

Markkinahäiriö

(147) Kuten Espanjan viranomaiset ovat todenneet, yleisesti tunnustetaan, että on olemassa vaara, että kaikki väestöryhmät eivät pääse osalliseksi digitaalitelevision mukanaan tuomista eduista (sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvä ongelma). Markkinahäiriö voi syntyä esimerkiksi silloin, kun markkinatoimijat eivät ota riittävästi huomioon digitaalilähetysten aloittamisen myönteisiä vaikutuksia koko yhteiskunnan kannalta, koska niillä ei ole siihen taloudellisia kannustimia (myönteiset ulkoiset vaikutukset). Lisäksi sosiaalisen yhteenkuuluvuuden osalta jäsenvaltiot saattavat haluta varmistaa, että kaikilla kansalaisilla on mahdollisuus vastaanottaa digitaalilähetyksiä analogisten lähetysten lopettamisen jälkeen, mitä varten ne voivat myös harkita toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että kaikilla maantieteellisillä alueilla on edelleen saatavilla kohtuullista televisiotarjontaa.

(148) Aloituspäätöksessä komissio totesi, että kyseessä on markkinahäiriö, koska lähetystoiminnan harjoittajat ovat haluttomia vastaamaan lisäkustannuksista, joita aiheutuu peittoalueen laajentamisesta niiden lakisääteisten velvoitteiden käsittämän alueen ulkopuolelle. Satelliittiverkot sen enempää kuin yksityiset kotitaloudetkaan eivät ole tehneet investointeja sen varmistamiseksi, että kaikki alueen II asukkaat voivat vastaanottaa digitaalisia kanavia satelliitin välityksellä. Näin ollen komissio katsoo, että maaseutualueella vakinaisesti asuvat henkilöt voivat jäädä kokonaan maksuttoman digitaalisen televisiosignaalin vastaanottoalueen ulkopuolelle, jos digitaalilähetysten kattavuus jätetään kokonaan markkinavoimien varaan, ja että julkisen vallan toimet voivat olla hyödyllisiä yksittäisille toimijoille myönnettävän taloudellisen tuen muodossa.

Teknologianeutraalius

(149) Digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevissa tapauksissa teknologianeutraaliuden periaatetta on korostettu useissa komission päätöksissä (75). Unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin ovat vahvistaneet sen (76).

(150) Teknologian valinnan olisi tavallisesti perustuttava teknologianeutraaliin tarjouskilpailuun, kuten muissa jäsenvaltioissa on tapahtunut (77). Tarjouskilpailun järjestäminen voi olla kallista ja viivästyttää hankkeen toteutusta. Joissakin tapauksissa tällaisen menettelyn järjestäminen ei ehkä ole perusteltua, jos voidaan osoittaa etukäteen, että ainoastaan yksi teknologia tai yksi toimittaja voi tarjota tarvittavat palvelut. Tietyn teknologian valinta voidaan hyväksyä, jos tämä vaihtoehto on perusteltu alustavan tutkimuksen tulosten perusteella. Tällaisessa tutkimuksessa olisi otettava huomioon hinta- ja laatukriteerit. Koska päätöksellä valita yksi tietty teknologia estetään muiden toimittajien kilpailu – niitä estetään esittämästä tuotettaan ja tekemästä hintatarjouksia – mainitun tutkimuksen tulosten on oltava täysin selvät ja hyvin perustellut.

(151) Komissio on hyväksynyt aikaisemmin, että tietyn teknologian valinta voi perustua tutkimukseen (78). Todistustaakka on kuitenkin jäsenvaltiolla, jonka on osoitettava, että tällaisen tutkimuksen tulokset ovat riittävän luotettavat ja että tutkimus tehtiin mahdollisimman puolueettomasti (79).

(152) Espanjan viranomaiset ja Abertis ovat viitanneet useisiin tutkimuksiin, joita kommentoidaan jäljempänä.

Kustannustutkimukset

(153) Castilla-La Manchan viranomaiset ovat väittäneet, että tutkittavana oleva toimenpide oli suunnattu maanpäällisen digitaalisen lähetystoiminnan harjoittajille ennen asetuksen antamista tehdyn alustavan tutkimuksen tulosten perusteella. Johdanto-osan 59–61 kappaleessa tiivistetysti esitetyssä sosioekonomisessa tutkimuksessa ”Estudio Comparativo Socioeconómico” (80) tullaan siihen tulokseen, että maanpäällinen ratkaisu olisi kannattavin.

(154) Tutkimuksen lähtökohtana on määrittää sen väestön määrä, jota varten teknologinen valinta tehdään. Suurin osa Castilla-La Manchaa kuuluu alueeseen I, jolla on jo siirrytty maanpäälliseen digitaalitelevisioverkkoon. Muutamissa tapauksissa alue I ja alue II ovat osittain samat. Tutkimuksessa todetaan, että kyseisillä alueilla (joilla maanpäällinen digitaalitelevisioverkko on jo paikoitellen käytössä) pitäisi teknisistä syistä harkita vain maanpäällisen digitaalitelevisioverkon laajentamista. Vertailtaessa vaihtoehtoja, jotka olivat satelliittiverkko ja maanpäällinen digitaaliverkko, tutkimuksessa otettiin kuitenkin huomioon vain noin 9,8 prosenttia väestöstä. Toiseksi tutkimuksen laatija katsoo, että tässä alaryhmässä osa väestöstä vastaanottaa lisäksi aluetelevisiopalvelun maanpäällisen verkon kautta. Ilman lisäarvioita tutkimuksessa tullaan kyseisistä palveluista siihen tulokseen, että ”olisi loogisempaa toimia niin, että väestö ottaa käyttöönsä erilaisia vastaanottomahdollisuuksia”. Vaihtoehtoista teknologiaa olisi harkittava 2,85 prosentille väestöstä eli 57 510 asukkaalle yhteensä 689 kylässä.

(155) Tutkimuksessa esitetään ensin arvio satelliittiverkon kokonaiskustannuksis