KERTOMUS Euroopan ympäristökeskuksen (Kööpenhamina) tilinpäätöksistä sekä keskuksen vastaukset (97/C 81/06)

(ajalta 1. syyskuuta 1994 - 31. joulukuuta 1995)

1.1. Tämä kertomus annetaan Euroopan ympäristökeskuksen johtokunnalle 7 päivänä toukokuuta 1990 annetun neuvoston asetuksen (ETY)N:o 1210/90 (1) 13 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

1.2. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Euroopan ympäristökeskuksen tilinpäätökset varainhoitovuosilta 1994 ja 1995. Neuvoston asetuksen (ETY)N:o 1210/90 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti talousarvion toteuttamisesta on vastannut toiminnanjohtaja. Hänen vastuualueeseensa kuuluu tilinpito ja tilinpäätöksen esittäminen (2) neuvoston asetuksen (ETY)N:o 1210/90 (3) 14 artiklassa säädettyjen varainhoitoa koskevien sisäisten sääntöjen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen on tarkastettava nämä tilit Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan nojalla. Tämä kertomus liittyy keskuksen ensimmäiseen tarkastukseen.

1.3. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa yleisesti hyväksyttyjen tilintarkastusnormien mukaisesti siltä osin kuin niitä voidaan soveltaa yhteisöön. Se suoritti kirjanpitoa koskevia tarkastuksia sekä toteutti muita tässä yhteydessä tarpeelliseksi arvioimiaan tarkastusmenettelyjä. Tärkeimmät tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen perusteella tehdyt huomautukset esitetään tämän kertomuksen toisessa osassa.

1.4. Varainhoitovuosien 1994 ja 1995 tilinpäätökset todettiin luotettaviksi ja tilien perustana olevat toimet kokonaisuudessaan laillisiksi ja asiamukaisiksi.

Euroopan ympäristökeskuksen varainhoitovuosille 1994 ja 1995 laatiman talousarvion toteuttamista koskevat tärkeimmät huomautukset

Komission tuki

1.5. Keskus käytti varainhoitovuoden 1995 aikana ainoastaan osan talousarvioon varatusta komission tuesta (talousarvio 12 miljoonaa ecua - saatu 6,2 miljoonaa ecua). Tilintarkastustuomioistuimen mukaan keskuksen olisi pitänyt antaa varainhoitovuoden 1995 aikana perintämääräys jäljellä olevalle maksamattomalle määrälle (5,8 miljoonaa ecua) voidakseen huolehtia varainhoitovuodelle 1996 siirretyistä maksusitoumuksista (yhteensä 7 miljoonaa ecua).

Määrärahojen ylitykset

1.6. Talousarvion I osastossa (henkilöstömenot) ja II osastossa (hallintomenot) havaittiin useita määrärahojen ylityksiä yhteensä noin 0,4 miljoonan ecun verran. Tämä määrä, jota ei voitu ottaa varainhoitovuoden 1995 talousarvioon, kirjattiin taseen vastaavaa-puolelle väliaikaistilinä (vastoin keskuksen varainhoitoasetuksen 4, 27, 29 c ja 43 artiklan säännöksiä), ja se on otettava varainhoitovuoden 1996 talousarvioon.

Ennakkomaksujärjestelmä

1.7. Lähes kaikki talousarvion I ja II osastoon kirjattavista maksuista suoritettiin ennakkomaksujärjestelmän kautta. Tämän järjestelmän käyttäminen oli vastoin keskuksen varainhoitoasetuksen 43 artiklan säännöksiä, koska ennakoiden hoitaja oli tuolloin samanaikaisesti tilinpitäjä ja tulojen ja menojen hyväksyjä tiettyjen budjettikohtien osalta. Lisäksi maksujen perusteena olevien asiakirjojen toimittamista koskevia määräaikoja ei noudatettu eikä maksuja suoritettaessa tarkistettu, olivatko sidotut määrärahat käytettävissä. Tämä tilanne vaikuttaa olevan suurin syy edellä esitettyihin määrärahojen ylityksiin.

Määrärahojen siirrot

1.8. Samoin kuin jo varainhoitovuoden 1994 lopussa myös siirrettyjen määrärahojen prosentuaalinen osuus oli varainhoitovuoden 1995 lopussa hyvin suuri verrattuna käytettävissä olleisiin määrärahoihin (7 miljoonaa ecua - 57,2 prosenttia koko talousarviosta). Suurin osa siirroista koski III osastoa (toimintamenot) (6,4 miljoonaa ecua - 90,3 prosenttia osaston määrärahoista). Huomattava osa (1,8 miljoonaa ecua) varainhoitovuodelta 1994 varainhoitovuodelle 1995 siirretyistä määrärahoista (8,5 miljoonaa ecua) jouduttiin perumaan (21 prosenttia siirretyistä määrärahoista).

Asiakirjojen saattaminen varainhoidon valvojan hyväksyttäväksi jälkikäteen

1.9. Useita ehdotuksia maksusitoumuksiksi, (määrä 0,5 miljoonaa ecua) toimitettiin varainhoidon valvojalle jälkikäteen. Näissä tapauksissa varainhoidon valvoja kieltäytyi antamasta hyväksymismerkintää, mutta johtokunta jätti sen huomiotta. Tilintarkastustuomioistuin korostaa velvollisuutta noudattaa varainhoitoasetusta ja toimittaa ehdotus maksusitoumukseksi asianmukaisessa muodossa ennen "jokaista sellaista toimenpidettä, josta voi aiheutua menoja talousarvioon" (keskuksen varainhoitoasetuksen 27 artikla).

Tehtävien erottaminen toisistaan

1.10. Tehtäviä ei ole erotettu toisistaan keskuksen hallinnossa. Koska kirjanpito ja rahoitus -yksikössä ei ole ollut tarpeeksi henkilökuntaa, sama henkilö on toiminut sekä tilinpitäjänä, ennakoiden hoitajana että tulojen ja menojen hyväksyjänä tiettyjen budjettikohtien osalta.

Kirjanpitojärjestelmät

1.11. Talousarviokirjanpito ja yleinen kirjanpito on hoidettu kahdella erillisellä järjestelmällä, joita ei ole yhdistetty keskenään. Lisäksi talousarviokirjanpitoon käytetyssä järjestelmässä ei voida estää käytettävissä olevien määrärahojen tai sidottujen määrärahojen ylityksiä.

Varainhoidon valvoja

1.12. Johtokunta on nimennyt varainhoidon valvojaksi komission varainhoidon valvojan. Tilintarkastustuomioistuin pitää keskuksen nykyisen toiminnan perusteella suotavana kokopäivätoimisen varainhoidon valvojan osoittamista keskukseen.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. lokakuuta 1996 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Presidentti

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

(1) EYVL N:o L 120, 11.5.1990, s. 4.

(2) Kuten neuvoston asetuksen (ETY)N:o 1210/90 13 artiklan 3 kohdassa edellytetään, keskuksen kaikki tulo- ja menotilit varainhoitovuodelta 1995 laadittiin 20. kesäkuuta 1996, jolloin keskuksen toiminnanjohtaja allekirjoitti tilinpäätöksen, ja se toimitettiin komissiolle, johtokunnalle ja tilintarkastustuomioistuimelle. Tilintarkastustuomioistuin sai nämä tilit 28. kesäkuuta 1996. Tilinpäätösten lyhennetty versio esitetään tämän kertomuksen liitteenä olevissa taulukoissa.

EUROOPAN YMPÄRISTÖVIRASTON VASTAUKSET

Euroopan ympäristövirasto perustettiin Kööpenhaminassa vuoden 1994 puolivälissä. Ensimmäinen 10,2 miljoonan ecun määräinen budjetti hyväksyttiin jo 31. lokakuuta 1994. Nopeaa aloitusta tarvittiin, koska viraston sijoittamispäätös oli viivästynyt. Huomattavin ponnisteluin hankkeet identifioitiin ja budjettiin sitouduttiin, mutta ilmeisistä syistä budjettisitoumuksia ei voitu alkaa toimeenpanemaan ennen vuoden 1994 loppua.

Niin virastolla oli vuonna 1995 edessään valtava tehtävä toimeenpanna ei vain vuoden 1994 vaan myös vuoden 1995 10,5 miljoonan ecun määräinen uusi budjetti jo ennen kuin viraston varsinainen henkilökunta oli ottanut tehtävänsä vastaan. Viraston avoimista toimista julkaistiin ilmoitus marraskuussa 1994, ja hyväksytyt hakijat alkoivat ottaa tehtäviään vastaan kesällä 1995 enemmän kuin 7 000 hakemusta käsittäneen pitkän valintamenettelyn jälkeen.

Lyhyesti ilmaisten virastolla oli kunnianhimoinen työohjelma ja teoriassa kaksi budjettia hallinnoitavanaan, mutta hyvin vähän henkilökuntaa tehtävän suorittamiseksi. Tästä huolimatta työ eteni, ja vuonna 1995 virasto saattoi loppuun sellaisia merkittäviä hankkeita kuten viidettä ympäristötoimintaohjelmaa koskeva katsaus ja Dobrisin arviointi. Viisi eurooppalaista aihepiirikohtaista keskusta perustettiin, ja EIONET:n rakentaminen edistyi. Viraston vakinaisen henkilökunnan hankkiminen edistyi niin, että henkilökunnan määrää lisättiin 1. tammikuuta 1995 yhdestä viranhaltijasta (jota tuki 10 määräaikaista työntekijää kuten kansalliset asiantuntijat ja ylimääräinen henkilökunta) 22 viranhaltijaan 31. joulukuuta 1995 mennessä. Heitä tuki edelleen 10 määräaikaista työntekijää.

Viraston hallintoa kehitettiin progressiivisesti ja rekrytointiin sovellettiin yllä kuvatun kaltaista avointa menettelyä. Virasto oli kuitenkin selvästi alimiehitetty vuonna 1995 kyetäkseen suoriutumaan työn taloudellisista ja menettelytapoihin liittyvistä puolista. Vain yksi henkilö kykeni käsittelemään työohjelman taloudellisia, budjettiin liittyviä ja sopimuspohjaisia puolia vuoden alkupuolella. Kesäkuussa 1995 hallintopäällikkö astui toimeen, ja vasta vuoden 1996 alussa tulivat muut talous- ja hallintohenkilökunnasta.

Virasto vastasi menestyksellä haasteisiin, mutta talouden ja budjetin aloilla tehtiin joitain virheitä.

Budjetin ylitykset

Joitakin budjettikohtia ylitettiin. Syy tähän oli toisaalta se, että viraston budjetin seurantajärjestelmä ei toiminut tyydyttävällä tavalla, ja toisaalta se, että joitakin suoritettuja maksatuksia ei kirjattu siitä syystä, että viraston talousosastosta puuttui vakavalla tavalla henkilökuntaa. Tämän seurauksena tilejä päätettäessä budjetoitujen määrien ja todellisuudessa suoritettujen maksatusten välinen ero osoitti tiettyjen budjettikohtien ylitystä. Koska budjettikohtien välisiä siirtoja ei 1. tammikuuta jälkeen voida suorittaa, ylitykset on kirjattava vuoden 1996 tileihin, ts. ne on rahoitettava vuoden 1996 budjetista.

Vuonna 1996 menoja ja kohtien 1 ja 2 käytettävissä olevia määrärahoja, joissa esiintyi ongelmia vuonna 1995, seurataan tarkasti ylitysten välttämiseksi.

Laatimatta jääneet menettelyt (Saisine a postériori)

Viraston perustamisen aikana laadittiin ja alettiin toteuttaa työohjelmaa jo ennen kuin hallinnolliset menettelyt oli laadittu ja virastossa oli hallinto seuraamassa, että näitä menettelyjä noudatettiin. Erityisesti painotetaan, että työ suoritettiin ilman, että varainhoidon valvoja Brysselissä oli antanut suostumustaan, mikä on tämänkaltaisten toiminnallisten menojen edellytys. Kysymys ei ollut varojen tuhlauksesta tai siitä, että varoja ei ollut käytettävissä. Erehdys liittyi menettelytapoihin ja heijasti sitä, että työ oli tehtävä, vaikka ei ollut vielä henkilökuntaa varmistamassa, että työ tehdään Brysselin antamien sääntöjen mukaan.

Tällä hetkellä on käytettävissä menettelyt vastaavanlaisten ongelmien välttämiseksi. Selvä päätösvallan delegointimenettely on laadittu ja henkilökunnalle on tiedotettu säännöistä.

Toimintojen eriyttäminen

Viraston - kuten kaikkien julkisten instituutioiden - taloudellisessa viitekehyksessä tulee pitää erillään tietyt toiminnot. Perusperiaate on, että saman henkilön ei tulisi tehdä varoja koskevia sitoumuksia ja antaa maksumääräyksiä. Virastoa perustettaessa henkilökunnan määrä oli niin pieni, ettei ollut mahdollista noudattaa tätä periaatetta. Tätä epäkohtaa tilintarkastustuomioistuin kritisoi syystä. Kuitenkin viraston henkilökunnan lukumäärän alkaessa kasvaa epäkohta korjattiin, ja kyseiset toiminnot on erotettu jyrkästi toistaan syksystä 1995 alkaen.

Maksujen laaja suorittaminen ilman ennakkohyväksymistä

Tavanomainen menettely EU:n järjestelmässä on maksusitoumusten ja -määräysten osalta saada käytännössä kaikissa tapauksissa ennakkohyväksyminen varainhoidon valvojalta. Viraston tapauksessa varainhoidon valvoja on sama kuin komission, ja hänen toimipaikkansa on Brysselissä. Kaikkien taloudellisten transaktioiden lähettäminen Brysseliin ennen kuin ne voidaan suorittaa olisi liian raskas menettely. Se hidastaisi vakavasti viraston työskentelyä.

Tämän dilemman ratkaisu on maksujen suorittaminen ilman ennakolta tapahtuvaa hyväksymistä. Järjestelmä toimii periaatteessa käteiskassavarantona, vaikka kyse on merkittävistä rahasummista. Varainhoidon valvojalta pyydettävän ennakkohyväksynnän sijasta virasto suoritta maksatukset, ja tilinpito lähetetään kerran kuukaudessa varainhoidon valvontaan suoritettujen maksatusten jälkikäteiseksi hyväksymiseksi. Tämä toisaalta helpottaa viraston toimintaa, mutta toisaalta se tuo viraston sisäiselle tarkastukselle ja talousosastolle lisävastuuta, joka niiden täytyy kyetä kantamaan.

Tilintarkastustuomioistuimen kritiikki on siis ymmärrettävää, mutta niin kauan kuin varainhoidon valvoja on Brysselissä, ei viraston mielestä järjestelmän laajalle käytölle ole vaihtoehtoa.

Virasto on siksi mitä suurimmalla mielenkiinnolla pannut merkille tilintarkastustuomioistuimen suosituksen, jonka mukaan komission varainhoidon valvojan tulisi määrätä virastoon varainhoidon valvoja. Virasto toivottaa tämän toimenpiteen tervetulleeksi.

Tietokonepohjainen taloushallintojärjestelmä

Tilintarkastustuomioistuin painottaa viraston tarvetta löytää ajanmukainen tietokonepohjainen taloushallintojärjestelmä, joka voi yhdistää kirjanpidon ja budjetin seurannan. EU:n monimutkaisessa taloushallintojärjestelmässä tällainen tietokonejärjestelmä on keskeinen, sillä sen avulla vältytään sitomasta paljon voimavaroja talouteen ja hallintoon liittyvään työhön.

Virasto tukee täysin tilintarkastustuomioistuimen johtopäätöksiä tässä suhteessa. Vuoden 1995 alusta asti virasto on yhä uudelleen yrittänyt löytää ratkaisun tähän ongelmaan, joka on yhteinen Euroopan ympäristövirastolle ja muille EU:n virastoille. Vuonna 1995 virastot julkaisivat yhteisen tarjouskilpailukutsun ratkaisun löytämiseksi, mutta se ei osoittautunut menestykseksi, ts. tyydyttävää järjestelmää ei löydetty. Siksi virasto on tällä hetkellä tutkimassa mahdollisuuksia käyttää uutta Sincom 2-budjetinvalvontajärjestelmää. Suunnitelmana on asentaa ja saada järjestelmä toimintakuntoon ajoissa vuoden 1997 budjetin toimeenpanemiseksi tämän järjestelmän avulla. Edelleen tulee kuitenkin olemaan yksi ohjelmisto budjetin seurantajärjestelmää ja toinen yleistä tilikirjaa varten. Maksuja ilman ennakkohyväksymistä koskevaa järjestelmää ei myöskään yhdistetä ohjelmistoon. Virasto tulee etsimään tuloksekasta tapaa näiden ongelmien ratkaisemiseksi ja yrittämään koordinoida tämän työn muiden virastojen kanssa.