Erityiskertomus nro 8/99 yhteisön tullikoodeksissa säädettyjen vakuuksien ja takaussitoumusten käytöstä perinteisten omien varojen kantamisen suojaamisessa sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 070 , 10/03/2000 s. 0001 - 0016



Erityiskertomus nro 8/99 yhteisön tullikoodeksissa säädettyjen vakuuksien ja takaussitoumusten käytöstä perinteisten omien varojen kantamisen suojaamisessa sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2000/C 70/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> Yhteenveto Huomattavasta osuudesta yhteensä 14,1 miljardin ecun perinteisiä omia varoja (pääasiassa tulleja), jotka jäsenvaltioiden tullihallinnot ovat kantaneet vuonna 1998 yhteisön puolesta, on annettu jonkinlainen vakuus tai takaussitoumus ennen lopullista tilittämistä komissiolle. Tämä vakuus- ja takaussitoumusjärjestelmä perustuu yhteisön lainsäädäntöön. Sen avulla pyritään helpottamaan kaupankäyntiä antamalla toimijoille mahdollisuus lykätä erääntyneiden tullivelkojen maksua ja saada suspensio mahdollisista tulleista tullimenettelyihin asetettujen tavaroiden osalta. Vakuudet tai takaussitoumukset ovat toisinaan pakollisia, toisinaan harkinnanvaraisia. Jos vakuuksia ja takaussitoumuksia koskevia menettelyjä ei noudateta ja tämän seurauksena jää kantamatta yhteisölle kuuluvia tullituloja, jäsenvaltiot joutuvat suorittamaan vastaavan määrän ylimääräisiä BKTL-maksuja. Kokonaistulojen määrä pysyy samana, mutta niiden rahoittaminen jakautuu eri tavalla veronmaksajien keskuudessa jäsenvaltioissa. Kertomuksessa tuodaan esille kysymyksiä jäsenvaltioiden vastuusta neljässä tapauksessa, joissa kansallisten järjestelyjen mukaiset vakuuksien ja takaussitoumusten hallinnointimenettelyt eivät ole yhteisön lainsäädännön vaatimusten mukaiset. Asianomaiset kansalliset viranomaiset eivät ole tässä suhteessa taanneet täysin yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Lisäksi kertomuksessa tarkastellaan, täyttääkö lainsäädäntö tehtävänsä eli saadaanko sen avulla suojattua yhteisön varat ja onko lainsäädäntö riittävän selvää ja yksiselitteistä, jotta sitä voidaan soveltaa yhdenmukaisella tavalla koko yhteisössä. Kertomuksessa kehotetaan komissiota käyttämään toimivaltuuksiaan havaittujen puutteiden ja moniselitteisyyksien korjaamiseksi. Koska tulliviranomaiset eivät joissakin tapauksissa pysty seuraamaan yksinkertaistettuja menettelyjä soveltavien toimijoiden maksunlykkäystilejä, nämä toimijat saattavat toisinaan päästä hyötymään liiallisesta luotosta, jota mikään vakuus ei kata. Yhteisön tulojen saaminen voi joskus viivästyä, jos tulliviranomaiset eivät seuraa ripeästi tapauksia, joissa tullivelat on suspendoitu tositteiden toimittamista odotettaessa tai joissa toimijat tai tuojat pitävät pysyvästi tavarat, jotka on tuotu väliaikaisesti yhteisön tullialueelle. Passitusjärjestelmässä, joka pitkään luettiin hyvin riskialttiiden alojen joukkoon tulliliitossa, on edelleen ilmeisiä puutteita, vaikka todellisia parannuksiakin on tehty. Joissakin jäsenvaltioissa yleisvakuuksien määrittämistä ja seurantaa koskevia säännöksiä ja näiden säännösten soveltamista ei voida pitää täysin luotettavana. Joissakin jäsenvaltioissa on liian helppoa saada vapautus vakuuden antamisesta. Koska yhtenäisessä hallinnollisessa asiakirjassa ei vaadita tietoja tavaroiden laadusta ja arvosta, tulliviranomaiset eivät pysty valvomaan riittävän tehokkaasti yhteisön passitustoimia. Lisäksi tulliviranomaiset eivät edelleenkään toimi riittävästi yhteistyössä päättämättömien passitustoimien jäljittämiseksi. Kolmessa jäsenvaltiossa kansallisen lainsäädännön mukaiset muutoksenhakua koskevat säännökset antavat monille toimijoille mahdollisuuden kiertää yhteisön tullilainsäädännön mukaiset hallinnolliset muutoksenhakumenettelyt ja välttyä siten vakuuden antamiselta. Tämän seurauksena yhteisön omien varojen saanti saattaa vaarantua. Tärkeimpään omien varojen kirjaamisesta annettuun asetukseen sisältyy säännös, jonka mukaan vakuuden kattamat velat on tilitettävä yhteisölle heti niiden toteamisen jälkeen (eli kun velat on yksilöity eikä vasta kun ne on maksettu). Jäsenvaltiot eivät useinkaan noudata tätä säännöstä, vaan odottavat mieluummin, että kyseiset määrät on kannettu. Tullivelat, joiden on oletettu olevan vakuuden kattamia passitusmenettelyn yhteydessä, ovat olleet useita vuosia maksamatta TIR-yleissopimuksen (TIR-tullitarkastusvihkoon merkittyjen tavarain kansainvälistä kuljetusta koskevan tulliyleissopimuksen) mukaiseen vakuutusjärjestelmään liittyvien ongelmien vuoksi. Lopuksi kertomuksessa korostetaan, että komission ja jäsenvaltioiden on päästävä yhteisymmärrykseen yhdenmukaistetun lainsäädännön laatimisesta ja täytäntöönpanosta. Komissiota kehotetaan käyttämään tarvittaessa aloitteentekovaltuuksiaan tarvittavien parannusten ehdottamiseksi. Johdanto 1. Yhteisön talousarvio rahoitetaan 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/728/EY, Euratom mukaan osittain tulleilla ja maatalousmaksuilla, joita yhdessä kutsutaan perinteisiksi omiksi varoiksi. Vuonna 1998 niiden nettomäärä oli 14,1 miljardia ecua, mikä vastaa noin 16,9:ää prosenttia omien varojen kokonaismäärästä. Jäsenvaltioiden tulliviranomaiset kantavat nämä tulot yhteisön tullikoodeksin(1) nojalla ja 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89(2) mukaisesti. 2. Lopullinen tullivelka syntyy pääasiassa silloin, kun tuontitavarat, joihin sovelletaan kyseisiä tulleja, "luovutetaan vapaaseen liikkeeseen" yhteisössä. 3. Kaupankäynnin helpottamiseksi yhteisön tullilainsäädännössä säädetään, että tullit suspendoidaan, jos tavarat siirretään suorasta tullivalvonnasta tullimenettelyihin. Näistä menettelyistä tärkeimmät ovat tullivarastointi, sisäinen jalostus, väliaikainen maahantuonti ja passitus. 4. Tullit voidaan suspendoida tai niiden kantamista voidaan lykätä myös seuraavissa tapauksissa: maahantuodut tavarat liikkuvat yhteisön tullialueella hyväksytyn passitusmenettelyn yhteydessä; tulliviranomaisen päätökseen haetaan muutosta; jotta jaksoittaisten maksujen suorittaminen olisi mahdollista; tavaroiden väliaikaisen liikkumisen helpottamiseksi; kun asiakirjat, jotka oikeuttavat alennettuihin tulleihin tai tullittomuuteen, eivät ole saatavilla tavaroiden tulliselvityksen yhteydessä. 5. Yhteisön tullilainsäädäntöön sisällytettyjen vakuuksia ja takaussitoumuksia koskevien säännösten(3) tarkoituksena on suojata yhteisön taloudellisia etuja ja varmistaa, että todetut omat varat kannetaan ajallaan. Luotettavia tilastotietoja ei ole käytettävissä, mutta tilintarkastustuomioistuin totesi, että huomattava osuus 14,1 miljardin ecun perinteisistä omista varoista, jotka on kirjattu yhteisön tileille vuoden 1998 osalta, on ollut vakuuden kattama vähintään kerran ennen tilittämistä. Vakuudet kattavat myös vahvistamattoman määrän mahdollisia suspensiomenettelyihin liittyviä velkoja. 6. Tullivelat on vietävä kirjanpitoon, jota pidetään kussakin jäsenvaltiossa (jäljempänä "A-kirjanpito"), ja tilitettävä komissiolle. Vakuudettomat velat ja vakuuden kattamat velat, jotka on riitautettu, voidaan kuitenkin merkitä erilliseen kirjanpitoon ("B-kirjanpito"). Kun komissiolle kuuluvat, B-kirjanpitoon merkityt määrät on peritty, ne on siirrettävä A-kirjanpitoon määräajan kuluessa. Euroopan yhteisön vuoden 1998 konsolidoidusta taseesta ilmenee B-kirjanpitoon vietyjen velkojen määräksi 1,739 miljardia ecua (1,362 miljardia vuonna 1997). Kyseiseen määrään sisältyvät sekä vakuudettomat velat, jotka ovat seurausta petoksista ja säännönvastaisuuksista, että vakuuden kattamat riitautetut velat. Yhteisön lainsäädäntö Pakolliset vakuudet 7. Yhteisön tullilainsäädännön mukaan vakuus on annettava seuraavissa tapauksissa: - kun tuodut tavarat luovutetaan vapaaseen liikkeeseen yhteisössä ja asianomaisten tullien suorittamiseen annetaan maksuaikaa(4), - kun tavarat, joista syntyisi tullivelka, liikkuvat tullialueella passitusmenettelyssä(5), - kun tavarat on tuotu yhteisöön väliaikaisesti(6), - kun tavaranhaltijalla, joka pyytää alennettujen tullien tai tullittomuuden soveltamista, ei ilmoituksen aikaan ole kaikkia tarvittavia todentavia asiakirjoja, mutta hän siitä huolimatta haluaa luovuttaa tavarat vapaaseen liikkeeseen heti (epätäydelliset ilmoitukset)(7), - kun tavaranhaltija haluaa hakea muutosta tulliviranomaisen päätökseen ja saada lykkäystä asianomaisen päätöksen täytäntöönpanoon, mikäli kyseinen päätös johtaa tuonti- tai vientitullien kantamiseen(8). Harkinnanvaraiset vakuudet 8. Lainsäädännön mukaan tulliviranomaiset voivat vaatia vakuuden myös seuraavissa tapauksissa: - kun toimija soveltaa suspensiomenettelyä, kuten tullivarastointia(9), sisäistä jalostusta(10) ja tullivalvonnassa tapahtuvaa valmistusta(11), - kun tavarat ovat väliaikaisesti varastoituna ja odottavat, että niille osoitetaan tulliselvitysmuoto(12), - kun on kyse tuoduista tavaroista, joihin sovelletaan edullista tullikohtelua niiden ilmoitetun käyttötarkoituksen vuoksi(13). Vakuuden määrän vahvistaminen 9. Jos vakuuden antaminen on pakollista, tulliviranomaisten on vahvistettava vakuuden määrä tasolle, joka vastaa kyseisen tullivelan tarkkaa määrää (mikäli tämä määrä on varmasti laskettavissa), tai muissa tapauksissa tulliviranomaisten arvioimaa(14) suurinta mahdollista syntyvien tai mahdollisesti syntyvien yhden tai useamman tullivelan määrää. Passitusmenettelyn yhteydessä sovelletaan erityisiä säännöksiä. Jos vakuuden antaminen on harkinnanvaraista, jäsenvaltion tulliviranomaiset vahvistavat vakuuden määrän arvioituaan ensin yksittäisiä tavaranhaltijoita koskevat tietyt taloudelliset ja muut tekijät. Tarkastuksen sisältö ja tavoitteet 10. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin pääasiassa vakuuksien ja takaussitoumusten hallinnointiin jäsenvaltioiden tullihallinnoissa sekä lisäksi tärkeimpiin tullimenettelyihin, joiden yhteydessä vaaditaan vakuus tai takaussitoumus yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Tarkastuksessa tutkittiin myös perintätoimenpiteitä, jotka tulliviranomaisilla on käytettävissään silloin, kun vakuudet tai takaussitoumukset osoittautuvat riittämättömiksi tai epäasianmukaisiksi. 11. Tarkastuksen päätavoitteina oli arvioida, missä määrin jäsenvaltiot noudattavat säännöksiä ja kuinka näillä säännöksillä ja niihin liittyvillä käytännöillä torjutaan riskitekijät, jotka liittyvät tulliviranomaisten hoitamaan yhteisön omien varojen kantamiseen. Tarkastus toimitettiin kahdeksassa jäsenvaltiossa eli Belgiassa, Saksassa, Espanjassa, Ranskassa, Italiassa, Alankomaissa, Itävallassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, joiden osuus yhteensä vastaa 90:tä prosenttia kaikista komissiolle vuonna 1998 tilitetyistä perinteisistä omista varoista. Tarkastushavainnot Tullimaksun lykkääminen 12. Yhteisön tullikoodeksin(15) 74 artiklan 1 kohdassa ja 192 artiklassa säädetään, että tapauksissa, joissa tullivelka on syntynyt tulli-ilmoituksen vastaanottamisen seurauksena, ilmoituksessa tarkoitettuja tavaroita ei saa luovuttaa tavaranhaltijalle ennen kuin tämä on maksanut tuontitullit tai antanut vakuuden tullivelan maksamisesta. Yhteisön tullikoodeksin mukaan tavaranhaltijalle voidaan myöntää maksuaikaa vain, jos tämä antaa asianomaisen tullivelan määrää vastaavan vakuuden. Yleensä maksuaikaa myönnetään sillä ehdolla, että toimija sitoutuu olemaan ylittämättä sallittua määrää. 13. Neljässä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa kohdassa 12 mainittujen säännösten noudattamista ei pystytä varmistamaan käytössä olevien menettelyjen avulla. Tästä ovat osoituksena seuraavat esimerkit: - Kahdessa näistä valtioista tulliviranomaiset eivät pysty vahvistamaan tai valvomaan, että näitä säännöksiä noudatetaan, jos tavarat luovutetaan vapaaseen liikkeeseen yksinkertaistetuin menettelyin, joissa annetaan kokoava ilmoitus määräajoin. Tämä johtuu siitä, että ne saavat tiedot kyseisin menettelyin vapaaseen liikkeeseen luovutetuista tavaroista vasta seuraavan kuukauden alussa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden tapauksen, jossa toimija oli luovuttanut tavarat vapaaseen liikkeeseen tämän menettelyn mukaisesti ja asianomaiset tullit ylittivät annetun vakuuden määrän 10,5-kertaisesti. - Eräässä toisessa tapauksessa kansalliset menettelyt, jotka antavat toimijoille mahdollisuuden tullata tavarat missä tahansa tullitoimipaikassa todistusjärjestelmän puitteissa, eivät toisinaan mahdollista tullivelkojen ja sallittujen määrien täsmäyttämistä, sillä tullaustiedot lähetetään postitse maksunlykkäyksistä vastaavaan keskusyksikköön ja täsmäyttäminen tapahtuu vasta useita päiviä tavaroiden tullauksen jälkeen. Lisäksi äskettäin käyttöönotetussa tietokoneistetussa kirjanpitojärjestelmässä ei ole mahdollista kirjata vakuuden osittain kattamia tullivelkoja A-kirjanpitoon ja tilittää niitä komissiolle asianmukaisella tavalla. Tämän seurauksena tapauksissa, joissa vakuus ei riitä kattamaan koko tullivelkaa, kyseistä velkaa ei tilitetä edes osittain ennen kuin koko määrä on kannettu. 14. Kun tulliviranomaiset tavallisissa olosuhteissa havaitsevat maksulykkäyksiä seuratessaan, että toimija on ylittämäisillään sallitun määrän, toimijaa vaaditaan korottamaan vakuuden määrää tai suorittamaan maksu ennen tavaroiden luovuttamista. Tulli ei voi järjestelmiensä ja toimintamenettelyjensä puutteiden vuoksi valvoa kaikissa olosuhteissa tehokkaasti vakuuksia koskevien vaatimusten noudattamista. Jotta yksikään toimija ei joutuisi epäedulliseen asemaan, yhteisön tullikoodeksin 232 artiklan 1 kohdan säännösten systemaattinen noudattaminen saattaa olla tarpeen. Nämä säännökset koskevat viivästyskoron perimistä siitä tullivelan osasta, joka on ylittänyt sallitun määrän. Tavaroiden väliaikainen maahantuonti 15. Tavarat voidaan tuoda yhteisön tullialueelle tulleitta näyttelyä, testausta tai muuta väliaikaista tarkoitusta varten. Yhteisön tullilainsäädännössä(16) säädetään 24 kuukauden määräajasta, jonka ajan tavarat voivat olla väliaikaisen maahantuonnin menettelyssä. Asianomaisen suostumuksella tulliviranomaiset voivat kuitenkin asettaa lyhyempiä määräaikoja. Poikkeuksellisissa olosuhteissa määräaikaa voidaan pidentää. Käytännössä sovelletaan tavallisesti 24 kuukauden määräaikaa. Tällaista mahdollisuutta voidaan käyttää antamalla vakuus, joka vastaa asianomaisten tullien määrää - käytännössä toimijoiden on hyvin usein annettava vakuus käteistalletuksena. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot: - Yhdessä jäsenvaltiossa todettiin tarkastuksen yhteydessä, että huomattava toimija, joka käyttää usein väliaikaisen maahantuonnin menettelyä, oli antanut 470 väliaikaista maahantuontia koskevaa ilmoitusta, jotka olivat vielä kahden vuoden kuluttua selvittämättä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tulliviranomainen päättää usein väliaikaisen maahantuonnin menettelyn kirjaamalla käteistalletuksena annetun vakuuden tileille tulleina määräajan päättyessä. On mahdotonta selvittää, olisiko omat varat näissä tapauksissa pitänyt ja kuinka paljon niitä olisi pitänyt tilittää komissiolle aikaisemmin, jos käytössä olisi ollut tehokkaampi tarkistusmenettely, jonka avulla olisi voitu selvittää tullivelan syntymisen todellinen ajankohta. - Toisessa jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhdessä tarkastetussa tullitoimipaikassa väliaikaisen maahantuonnin menettelyyn asetetuista tavaroista oli vaadittu vakuus, joka kattoi vain 10 prosenttia mahdollisista tulleista. Näyttää siltä, että vaadittu prosenttiosuus vaihtelee tullitoimipaikoittain ja olosuhteittain; toisaalta vakuuden on katettava mahdolliset tullit 100-prosenttisesti, kun tavaroita aiotaan käyttää jossakin toisessa jäsenvaltiossa. Tullilainsäädännössä kuitenkin säädetään, että kaikissa tapauksissa, joissa vakuuden antaminen on pakollista (kuten väliaikaisen maahantuonnin yhteydessä), vakuuden määrän on vastattava vähintään asianomaisten tullien määrää(17). 16. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten on noudatettava väliaikaisen maahantuonnin kahden vuoden määräaikaa ja tiedostettava, että kyseisen menettelyn mukaisesti yhteisöön tuotujen tavaroiden huolellisen seurannan puuttuminen saattaa viivästyttää huomattavasti yhteisölle kuuluvien tullien maksua. Suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja kunnolla komission olisi varmistuttava siitä, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön asianmukaiset seurantamenettelyt, joiden avulla voidaan ajoissa yksilöidä sellaiset väliaikaiseen maahantuontiin liittyvät ilmoitukset, joita ei ole selvitetty tulliviranomaisten myöntämän määräajan kuluessa tai viimeistään 24 kuukauden kuluttua alkuperäisestä ilmoituksesta. Epätäydelliset ilmoitukset(18) 17. Yhteisön tullilainsäädännön mukaan(19) tulliviranomaiset voivat myöntää toimijoille enintään kuukauden aikaa puuttuvien asiakirjojen tai muiden tietojen toimittamiseksi tulli-ilmoituksen perustaksi. Jos puuttuvien asiakirjojen esittäminen voi johtaa alennettujen tullien tai tullittomuuden soveltamiseen, tulliviranomaiset voivat myöntää enintään kolme kuukautta lisäaikaa, jonka kuluessa asiakirjat on esitettävä. Toimijoilta vaaditaan kuitenkin vakuus, joka kattaa tavanomaisen tullin ja mahdollisen alennetun tai nollatullin välisen erotuksen. Jos puuttuvia asiakirjoja tai tietoja ei toimiteta määräajan kuluessa, annetun vakuuden määrä kirjataan viipymättä A-kirjanpitoon. 18. Kolmessa jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa määräaika oli päättynyt, mutta käytössä olevilla menettelyillä ei pystytty takaamaan, että vakuuden kattamat tavanomaiset tullit kirjattiin A-kirjanpitoon ja tilitettiin komissiolle ajallaan. 19. Koska niin sanottuja epätäydellisiä ilmoituksia koskeva yhteisön lainsäädäntö on täysin selvää, tilintarkastustuomioistuin pitää syynä viivästyksiin, joita ilmenee asianomaisten tullien kirjaamisessa A-kirjanpitoon, pikemminkin jäsenvaltioiden hallintoja kuin toimijoita. Tässä yhteydessä voisi olla asianmukaista soveltaa takaisinmaksujärjestelmää. Passitus 20. Yhteisön tullikoodeksissa(20) säädetään ulkoisesta passitusmenettelystä, jossa seuraavassa mainitut tavarat voivat liikkua yhteisön tullialueella sijaitsevasta paikasta toiseen: - muut kuin yhteisötavarat tuontitullitta tai ilman muita maksuja ja niihin sovellettavia kauppapoliittisia toimenpiteitä, - yhteisötavarat, joihin kohdistetaan niiden vientiä kolmansiin maihin edellyttävä yhteisön toimenpide ja vastaavat vientiä koskevat tullimuodollisuudet. Merkittävin tavaroiden liikkuminen tapahtuu ulkoisessa passitusmenettelyssä ja TIR-yleissopimuksen mukaisella TIR-carnet'lla(21). Yleisvakuuksien seuranta ja riittävyys 21. Yhteisön tullikoodeksin soveltamista koskevissa säännöksissä vaaditaan, että passitusmenettelyä käyttävien toimijoiden on annettava yksi kolmesta seuraavasta säädetystä vakuudesta: yksittäinen vakuus luetteloitujen arkojen tavaroiden joukon osalta; kiinteä vakuus tapauksissa, jossa toimija käyttää menettelyä ajoittain; yleisvakuus sellaisten vakituisten toimijoiden tapauksessa, jotka täyttävät tietyt kriteerit. Yhteisön tullikoodeksin soveltamista koskevien säännösten 361 artiklassa säädetään menettelystä, jolla vahvistetaan toimijoilta vaadittavan yleisvakuuden taso. Menettelyn mukaan vakuuden määrä vahvistetaan yhden viikon passitustoimien perusteella. Tulliviranomaisten on tarkistettava, että vakuuden taso on riittävä, ja tarvittaessa mukautettava sitä vuosittain. Tarkistusta varten niiden on käytettävä lähtötoimipaikoista saatuja tietoja. Koska nykyisin ei kuitenkaan ole käytössä menettelyjä, joiden avulla tällaisia tietoja voitaisiin saada muissa jäsenvaltioissa sijaitsevista lähtötoimipaikoista, tilintarkastustuomioistuin pitää tarpeellisena tyydyttävään tulokseen pääsemiseksi toimijan kaupallisten asiakirjojen ja kirjanpitoaineiston käyttöä(22). 22. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että osassa jäsenvaltioita järjestelyt kyseisten tarkistusten suorittamiseksi olivat riittämättömät. Tästä ovat osoituksena seuraavat esimerkit: - Kahdessa jäsenvaltiossa tulliviranomaiset hyödynsivät passitusta käyttävien toimijoiden antamia tietoja, jotka kattoivat vain tietyn viitejakson koko vuoden toiminnasta. Vaikka nämä tulliviranomaiset pitivät viitejaksoja edustavina, oli mahdotonta varmistaa, että valitut jaksot edustivat toimijoiden tyypillistä toimintaa ja että yleisvakuudet olivat riittäviä. - Eräässä toisessa jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vakuuksia ei ollut tarkistettu viiteen vuoteen. - Viidessä jäsenvaltiossa tarkistuksia oli suoritettu, mutta tarkistusten tiheys ja menetelmät eivät olleet yhteisön lainsäädännön vaatimusten mukaisia. Esimerkkinä voidaan mainita seuraavat tapaukset: - Yhdessä jäsenvaltiossa on käytössä tietokoneistettu tarkistusjärjestelmä, mutta sen avulla ei voida taata, että vakuuden määrä pysyy jatkuvasti riittävänä, sillä järjestelmässä ei (kuten ei myöskään muiden jäsenvaltioiden järjestelmissä) ole pääsyä muissa jäsenvaltioissa aloitettuja passitustoimia koskeviin tietoihin (ks. kohta 21). - Eräässä toisessa jäsenvaltiossa tarkistuksia suoritettiin vain joka toinen vuosi, kun taas erään jäsenvaltion tullitoimipaikassa suoritettiin tarkistuksia vain pistokokein vuosina 1996 ja 1997. - Neljännessä jäsenvaltiossa tarkistuksia suoritetaan säännöllisesti, mutta joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa tapauksissa tulli oli hyväksynyt toimijoiden ilmoittamat vakuuden kokonaismäärät, ilman että toimijoiden kaupallisiin asiakirjoihin tai kirjanpitoaineistoon sisältyvistä tiedoista olisi ollut mainintaa tai niitä olisi tarkistettu. - Lisäksi kahdessa jäsenvaltiossa tulliviranomaisilla ei ole keskustoimipaikkaa passitusta varten. Tämä tarkoittaa sitä, että yksittäiset tullitoimipaikat, jotka antavat passitustodistuksia, eivät pysty valvomaan sellaisia passitustoimia, jotka suoritetaan kyseisten todistusten perusteella muissa lähtötoimipaikoissa. Kansalliset viranomaiset eivät siksi pysty tarkistamaan, että annetut yleisvakuudet ovat riittävät niiden alueella aloitettujen toimien osalta. 23. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi passitustapauksen, jossa savukkeiden laittoman yhteisöön tuonnin seurauksena oli vaadittu noin 2,8 miljoonan ecun tullien maksamista. Yleisvakuus, joka oli annettu erään EU:n ulkopuolisen maan tulliviranomaiselle yhteisen passitusmenettelyn yhteydessä, oli suuruudeltaan vain noin 200000 ecua. Sopimusvaltion viranomaiset vastaavat hyväksymiensä vakuuksien riittävyyden valvonnasta. Tässä tapauksessa riittämätön vakuus oli käytetty kokonaan jo aiempien maksuvaatimusten yhteydessä. 24. Tämä tapaus osoittaa, kuinka puutteellisesti yleisvakuutta koskevilla säännöksillä onnistutaan suojaamaan yhteisön taloudellisia etuja. Yhteisön tullikoodeksin soveltamista koskevien säännösten 360 artiklan mukaan tulliviranomaiset voivat antaa takaustodistukset useana kappaleena, joiden jokaisen perusteella voi takauksen rajoissa suorittaa passituksia mistä tullialueen lähtötoimipaikasta tahansa. Tämä seikka, samoin kuin suoritettujen passitustoimien päättämiseen liittyvä aikaviive ovat syynä siihen, että velat, joiden oletetaan olevan vakuuden kattamia, ovatkin todellisuudessa moninkertaiset vakuuteen verrattuna. Tämä johtaa väistämättä siihen, että tapauksissa, joissa passitustoimea ei suoriteta loppuun ja toimija ei tämän jälkeen maksa velkojaan, takaaja vastaa veloista vain asetettuun enimmäismäärään saakka. Vapautus yleisvakuuden antamisesta passituksessa 25. Jäsenvaltiot voivat myöntää vapautuksen yleisvakuuden antamisesta yhteisön lainsäädännön mukaisesti(23) toimijoille, jotka: - ovat sijoittautuneet siihen jäsenvaltioon, jossa vapautus vakuuden antamisesta myönnetään, - käyttävät säännöllisesti yhteisön passitusmenettelyä, - ovat taloudellisesti kykeneviä täyttämään sitoumuksensa, - eivät ole syyllistyneet vakavaan tulli- tai verolainsäädännön rikkomiseen, sekä - sitoutuvat tulliviranomaisten ensimmäisestä kirjallisesta pyynnöstä maksamaan yhteisön passituksessa suorittamiensa kuljetusten perusteella vaadittavat maksut. 26. Yhteisön lainsäädännön mukaan(24) vakuudesta ei pitäisi antaa vapautusta, jos kuljetettavien tavaroiden arvo on yli 100000 ecua. 27. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vapautusta koskevia säännöksiä sovellettiin joissakin jäsenvaltioissa; kahdessa jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt varmistumaan siitä, että näiden valtioiden tulliviranomaiset käyttivät virallisia menettelyjä tarkistaakseen vapautusta hakeneiden toimijoiden taloudellisen tilanteen. 28. Tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt varmistumaan siitä, että käyttöön oli otettu menettelyt, joiden avulla valvotaan, että vakuuden antamisesta ei myönnetä vapautusta, jos tavarat ovat arvoltaan yli 100000 ecua. Se, että passituksessa käytetyssä yhtenäisessä hallinnollisessa asiakirjassa ei ole tietoja lähetysten arvosta eikä yhdistetyn nimikkeistön koodista, ei edistä kyseisen säännöksen soveltamisen tosiasiallista valvontaa jäsenvaltioissa. Tietojen puuttuminen myös estää tulliviranomaisia arvioimasta yksittäisiin passitustoimiin itsessään liittyvää riskiä ja varmistamasta, että annetut vakuudet ovat riittävät. 29. Kun otetaan huomioon se, että jäsenvaltiot helposti kirjaavat kaikki päättämättömistä passitustoimista syntyneet velat B-kirjanpitoon, voidaan kysyä, ovatko vakuudesta vapautuksen ehtona olevat sitoumukset "omia vakuuksia" ja voidaanko vastaavia velkoja pitää neuvoston asetuksessa (ETY, Euratom) N:o 1552/89 tarkoitettuina vakuuden kattamina velkoina, jotka näin ollen pitäisi tilittää komissiolle viipymättä. 30. Tarkastaessaan päättämättömiä passitustoimia eräässä jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi neljä tapausta, joissa tulliviranomaiset olivat todenneet omiin varoihin liittyviä velkoja sellaisten toimijoiden kohdalla, joille oli myönnetty vapautus vakuuden antamisesta. Tarkastuksen aikaan maksuja ei ollut yhdessäkään tapauksessa vielä saatu eikä komissiolle ollut tilitetty määriä, jotka sille oli todettu kuuluvan. On selvää, että vakuuden antamisesta pitäisi myöntää vapautus ainoastaan niille toimijoille, jotka ovat osoittaneet haluavansa noudattaa passitusmenettelyn säännöksiä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että äskettäin on esitetty ehdotuksia(25), joiden mukaan vapautuksen myöntämisen ehtona tulisi olla toimijoiden luotettavuus, oli kyseessä sitten tapa, jolla nämä soveltavat passitusmenettelyä tai toimijoiden yhteistyö tulliviranomaisten kanssa. Mahdollisista tulliveloista ilmoittaminen takaajille 31. Yhteisön tullilainsäädännön(26) mukaan takaaja vapautuu päättämättömistä passitustoimista aiheutuneiden tullivelkojen takaamista koskevista sitoumuksistaan, jos hänelle ei ole ilmoitettu mahdollisesta velasta kahdentoista kuukauden kuluessa asianomaisen toimen kirjaamispäivästä. Tilintarkastustuomioistuin totesi kymmenen B-kirjanpitoon vietyä tapausta, joissa tulliviranomainen ei ollut ilmoittanut takaajille määräajan kuluessa noin 200000 ecun mahdollisista veloista, jotka liittyivät annettuihin vakuuksiin. Erään toisen jäsenvaltion tulliviranomainen ei vaatinut takaajaa maksamaan B-kirjanpitoon vietyä noin 330000 ecun todettua velkaa, joka liittyi päättämättömään vakuuden kattamaan passitustoimeen. Tämä johtui siitä, että tulliviranomainen katsoi jättäneensä vahvistamatta velan määrän ajallaan, vaikka olikin toimittanut ilmoituksen takaajalle määräajan kuluessa. 32. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan asianomaiset omat varat olisi pitänyt viedä A-kirjanpitoon ja tilittää komissiolle, sillä määristä oli annettu vakuus eikä niitä ollut riitautettu määräajan kuluessa. Tämän tullin erehdyksen tai laiminlyönnin seurauksena kyseisten jäsenvaltioiden olisi huolehdittava taloudellisista seuraamuksista ja tilitettävä todetut määrät viipymättä riippumatta siitä, peritäänkö velat velallisilta tai takaajilta vai ei. Komission olisi perittävä viivästyskorko määristä, jotka tilitettiin myöhässä edellä mainittujen hallintokäytäntöjen vuoksi. Keskinäinen avunanto 33. Tulliliiton ja yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä on tärkeimpänä yhteisön petostentorjunnan välineenä neuvoston asetus (EY) N:o 515/97(27) jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä. Asetuksen mukaan "toimiva yhteistyö tällä alalla tehostaa yhteisön taloudellisten etujen suojaamista". 34. Tarkastuksensa aikana tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka keskinäisen avunannon menettelyjä noudatetaan passituksessa. Se havaitsi neljään jäsenvaltioon liittyvän tapauksen, jossa oli kannettu vain 99707 ecua yhteensä 645557 ecun tullivelasta; syynä olivat ilmeiset viivästykset maksuvaatimusten toimittamisessa, riittämätön vakuus ja takaajan virheelliset nimitiedot. 35. Tilintarkastustuomioistuin esitti varainhoitovuotta 1994 koskevassa kertomuksessaan(28) huomautuksia jäsenvaltioiden ja komission puutteellisesta yhteistyöstä ja seurannasta keskinäistä avunantoa koskevien asetusten täytäntöönpanossa. Tilintarkastustuomioistuin on lisäksi tuonut aiemmissa kertomuksissaan esiin, että yhtenäismarkkinoista on tullut todellisuutta toimijoiden kohdalla - etenkin niiden toimijoiden kohdalla, jotka haluavat välttää tullit ja maksut - kun taas yhteisön yksiköissä nämä markkinat näyttävät edelleen rajoittuvan kansallisten rajojen sisäpuolelle. TIR (kansainvälinen maantiekuljetus) 36. Yhteisön tullikoodeksin(29) 91 artiklan 2 kohdassa säädetään muun muassa, että muut kuin yhteisötavarat voivat liikkua tietyin edellytyksin 14. marraskuuta 1975 tehdyn TIR-yleissopimuksen mukaisesti TIR-carnet'lla. Näissä tapauksissa hyväksytyt takaavat yhteenliittymät toimivat takaajina 50000 Yhdysvaltain dollarin määrään saakka TIR-carnet'ta kohden (riippuen asianomaisesta jäsenvaltiosta), ja toimijan ei näin ollen tarvitse antaa erityistä passitusvakuutta. 37. Takaavat yhteenliittymät ovat poikkeuksetta eri valtioissa (sekä yhteisön että yhteisön ulkopuolisissa valtioissa) toimivien kuljetusliikkeiden järjestöjä. Yleissopimuksessa määrätään, että missä tahansa valtiossa, jonka kautta tavaroita kuljetetaan, asianomainen yhteenliittymä sitoutuu maksamaan mahdolliset velat, jotka syntyvät TIR-toimen päättämättä jättämisestä, vaikka TIR-carnet'n haltija olisi tehnyt sopimuksen jonkin muun yhteenliittymän kanssa, joka on rekisteröitynyt ja toimii toisessa valtiossa. 38. Takaavat yhteenliittymät ovat järjestäneet Kansainvälisen maantiekuljetusliiton (IRU) kautta vakuutuksen, joka kattaa mahdolliset velat, joita niille saattaa aiheutua yleissopimuksen mukaisten TIR-carnet'iden antamisesta. Toimittaessaan tarkastusta joissakin jäsenvaltioissa ja komissiossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi ongelmia, jotka liittyvät kyseisiin vakuutusmenettelyihin. Vakuutusyhtiöiden pooli, joka on sitoutunut vastaamaan mahdollisista IRU:n veloista, kieltäytyi noudattamasta vakuutussopimuksia Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja yhteisön välisessä kaupassa syntyneiden velkojen suuruuden vuoksi. Pääosa näistä veloista aiheutui yhdessä jäsenvaltiossa, sillä tämä jäsenvaltio sijaitsee kyseisten maiden läheisyydessä. 39. Yhteisön sääntöjen mukaan päättämättömissä TIR-tapauksissa tullien kantamisesta vastaa se jäsenvaltio, jossa tavaroiden on tiedetty viimeksi olleen tai jossa tavarat ensimmäisen kerran tuotiin yhteisöön (jos tavaroiden sijaintipaikkaa ei tiedetä). Maantieteellisen sijaintinsa vuoksi yksi jäsenvaltio saa osakseen suhteettoman määrän selvittämättömiä passitustapauksia. 40. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi komission sisäisestä kertomuksesta, joka koskee valvontakäyntiä kyseiseen jäsenvaltioon, että kansallinen viranomainen oli tehnyt erään takaavan yhteenliittymän kanssa sopimuksen, jonka mukaan yleissopimuksen mukaisen maksun suorittamista ei kiirehditä vaan sovelletaan välimiesmenettelyä. 41. Yhteisön lainsäädännössä(30) edellytetään, että todetut omiin varoihin kuuluvat määrät, joita ei ole kannettu ja joista on annettu vakuus, tilitetään komissiolle velan toteamista seuraavan toisen kuukauden 19. päivään mennessä. Tilintarkastustuomioistuin on pyytänyt kansalliselta viranomaiselta oikeudellista perustelua sille, miksi kyseisessä tapauksessa velkoja ei tilitetty ajallaan. 42. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että takaavalle yhteenliittymälle osoitetut tullien maksuvaatimukset oli vedetty takaisin, kun oli huomattu, että nämä vaatimukset oli erehdyksessä toimitettu takaajalle ennen kuin maksuvaatimus oli lähetetty asianomaiselle velalliselle. Takaajaa ei voida nyt haastaa oikeuteen näistä veloista. Kyseisiä tulleja ei ole tilitetty komissiolle huolimatta siitä, että niiden kantamatta jättäminen johtui tulliviranomaisten virheestä. Komission olisi toteutettava toimenpiteet tullien ja niihin liittyvien viivästyskorkojen perimiseksi. 43. TIR-yleissopimus on osa yhteisön mekanismia, jolla helpotetaan tavaroiden liikkumista yhteisön alueella ja sen myötä kaupankäyntiä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vaikeudet, joiden seurauksena huomattava määrä TIR-toimiin liittyviä tulleja ja muita maksuja jää kantamatta, johtuvat siitä, että käytössä ei ole tehokasta seurantajärjestelmää, joka kattaisi tavarakuljetusten koko alan. Seurannalla ei tässä yhteydessä tarkoiteta pelkästään vakuuksien riittävyyden ja takaajien luotettavuuden valvontaa vaan myös suoritettujen toimien päättämistä ajallaan. Muutoksenhaku 44. Jos riidanalaisen päätöksen perusteella syntyisi tullivelka, tulliviranomainen voi yhteisön tullikoodeksin 244 artiklan mukaan lykätä päätöksen täytäntöönpanoa, jos tullivelan maksamisesta on annettu tai annetaan vakuus. Vakuutta ei tarvitse vaatia, jos sen vaatiminen voisi aiheuttaa vakavia taloudellisia tai sosiaalisia vaikeuksia muutoksenhakijalle. Seuraavissa tapauksissa vakuutta ei ole vaadittu: - Erään jäsenvaltion tullissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi B-kirjanpitoa läpi käydessään, että päättämättömiin TIR-toimiin liittyviä omia varoja (yhteensä 10737 129 ecua) koskevat maksuvaatimukset eivät olleet vielä marraskuussa 1998 johtaneet tullien kantamiseen. TIR-carnet'n haltija haki näihin vaatimuksiin muutosta; muutoksenhaku otettiin tutkittavaksi ja päätöksen täytäntöönpanoa lykättiin, mutta vakuutta ei vaadittu. Muutoksenhaku hylättiin perusteettomana joulukuussa 1998. - Kolmessa muussa jäsenvaltiossa kansallinen lainsäädäntö antaa monelle toimijalle mahdollisuuden kiertää yhteisön tullikoodeksin 244 artiklassa säädetty hallinnollinen muutoksenhakumenettely. Kansallista lainsäädäntöä soveltamalla toimijat voivat välttää vakuuden antamista koskevan vaatimuksen hakemalla muutosta suoraan asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa. 45. Komission olisi tarkistettava muutoksenhaun yhteydessä vaadittuja vakuuksia koskevat kansallisen lainsäädännön säännökset ja selvitettävä, kuinka paljon kansallinen lainsäädäntö eroaa yhteisön tullikoodeksin vaatimuksista. Tilanteet, joissa ei vaadita vakuutta 46. Aiemmin tässä kertomuksessa (ks. kohta 25) tilintarkastustuomioistuin esitti huomioita jäsenvaltioiden vastuualueista silloin, kun tullivelkoja ei voida kantaa ja asianomaiselle velalliselle on myönnetty vapautus vakuuden antamisesta passitusmenettelyssä. 47. On olemassa myös muita tilanteita, joissa vakuutta ei vaadita, vaikka omiin varoihin liittyviä velkoja saattaa syntyä, esimerkiksi: - yhteisön tullikoodeksin 189 artiklan mukaan vakuutta ei voida vaatia, jos velallinen tai se, josta voi tulla velallinen, on viranomainen, - yhteisön tullikoodeksin 94 artiklassa säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden rautatieyhtiöiden suorittamissa kuljetuksissa vakuutta ei tarvitse antaa. 48. Mainitun 189 artiklan säännösten osalta voidaan todeta, että viranomaisen käsite - siten kuin tulliviranomaiset sitä käyttävät - on jäsenvaltioissa monissa tilanteissa kaikkea muuta kuin yhdenmukainen. On olemassa suuri määrä riippumattomia virastoja ja julkisia laitoksia, joiden kohdalla ei ole mitenkään varmaa, että jäsenvaltiot sitoutuvat vastaamaan kyseisten virastojen tai laitosten veloista. Tullikoodeksin 94 artiklan osalta voidaan todeta, että useissa jäsenvaltioissa rautatieyhtiöt ovat nykyisin yksityisiä. 49. Kun tulliviranomaiset päättävät olla vaatimatta harkinnanvaraista vakuutta, niiden päätökset perustuvat asianomaisten toimijoiden luotettavuudesta tehtyyn arvioon. Näin ollen jäsenvaltioiden on vastattava mahdollisista perimättömistä tulliveloista. 50. Ainoastaan silloin, kun tullivelkaa koskeva maksuvaatimus esitetään tavaroiden tullauksen jälkeen, yhteisön tullilainsäädäntö ei velvoita tulliviranomaisia vaatimaan vakuutta. Kaikissa muissa tapauksissa tulliviranomaiset arvioivat tai niiden oletetaan arvioivan, kuinka mahdollista on, että tullivelat jäävät kantamatta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/8917 artiklan 2 kohdan säännökset ovat riittävän selvät kysymyksen osalta. Komission kuuluu hoitaa valvontatehtävänsä ja varmistaa, että jäsenvaltiot soveltavat kyseisen artiklan nojalla saamaansa etuoikeutta vain tapauksissa, joissa on kyse "ylivoimaisesta esteestä" tai joissa tullivelkoja ei voida kantaa, koska "jäsenvaltioista riippumattomista syistä on täysin mahdotonta toteuttaa perintää". Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan se, että tullivelkojen kantamatta jäämisen riskiä ei arvioida asianmukaisesti, ei ole peruste omien varojen tilittämättä jättämiselle (tilittämisestä säädetään mainitussa artiklassa). Vakuuden kattamien todettujen maksujen tilittäminen komissiolle 51. Neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/896 artiklan 2 kohdassa säädetään omien varojen tilittämisestä yhteisölle seuraavaa: a) "Maksut, jotka on todettu 2 artiklan mukaisesti, otetaan kirjanpitoon viimeistään maksun toteamiskuuta seuraavan toisen kuukauden 19 päivän jälkeisenä ensimmäisenä työpäivänä, jollei tämän kohdan b alakohdasta muuta johdu" (A-kirjanpito). b) "Maksut, jotka on todettu ja joita ei ole otettu a alakohdassa tarkoitettuun kirjanpitoon, koska niitä ei ole vielä peritty ja minkäänlaista vakuutta ei ole toimitettu, otetaan erilliseen kirjanpitoon a alakohdassa säädetyssä määräajassa. Jäsenvaltiot voivat menetellä samalla tavoin, kun todetuista, takuiden kattamista maksuista syntyy erimielisyyttä ja niihin saattaa riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja" (B-kirjanpito). 52. Näitä säännöksiä ei noudateta jäsenvaltioissa kovin yleisesti, minkä seurauksena yhteisölle kuuluvia maksuja ei useinkaan tilitetä komissiolle vaaditussa ajassa. Tästä ovat osoituksena seuraavat esimerkit: - Monessa jäsenvaltiossa vakuuden kattamat tullivelat, joita ei ole kannettu ja joita ei ole riitautettu, kirjataan virheellisesti B-kirjanpitoon siihen asti, kunnes ne on kannettu, ja siirretään sitten A-kirjanpitoon. - Yhdessä jäsenvaltiossa viranomaiset toteavat seuraavaa: jäsenvaltiot eivät voi tietää, onko velka hyväksytty, ennen kuin se on annettu tiedoksi velalliselle. Tästä luonnollisesti seuraa, että niillä pitäisi aina olla mahdollisuus kirjata maksujen määrä B-kirjanpitoon, sillä ne eivät tiedä, onko maksut riitautettu. Lisäksi kansallisen lainsäädännön mukaan maksun suorittamatta jättäminen määräajassa riittää osoitukseksi siitä, että velka on riitautettu. - Eräässä toisessa jäsenvaltiossa viranomaiset väittävät, että yhteisön lainsäädäntö ei salli määrän siirtoa A-kirjanpidosta B-kirjanpitoon, minkä vuoksi ei ole viisasta viedä A-kirjanpitoon velkoja, jotka saatetaan riitauttaa. - Yhden jäsenvaltion tulliviranomainen myöntää, että säännösten mukaan tullivelat, jotka ovat vain osittain vakuuden kattamia, on kirjattava A-kirjanpitoon viipymättä; tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että käytännössä kyseiset määrät kirjataan kokonaisuudessaan B-kirjanpitoon. - Eräässä toisessa jäsenvaltiossa puolestaan säännellään kansallisilla ohjeilla sellaisten kantamattomien velkojen kirjaamista, jotka ovat yleisvakuuksien kattamia yhteisön passitusmenettelyn ja TIR-menettelyn yhteydessä. Ohjeiden mukaan tällaisia velkoja on pidettävä vakuudettomina velkoina neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 säännöksiä sovellettaessa. Tähän näkemykseen yhtyy kaksi muuta jäsenvaltiota, jotka väittävät olevan mahdotonta varmistaa passitustoimeen liittyvän velan toteamisen aikaan, että yleisvakuutta ei ole käytetty loppuun aikaisempien vaatimusten yhteydessä; ne pitävät siksi asianmukaisena määrän kirjaamista B-kirjanpitoon siihen saakka, kunnes se on kannettu. 53. Tässä kertomuksessa tuodaan esiin joitakin tilanteita, joissa jäsenvaltiot eivät tilitä toteamisajankohtana omia varoja, jotka ovat kokonaan tai osittain vakuuden kattamia ja joihin velalliset eivät ilmeisestikään hae muutosta. Tilintarkastustuomioistuin on huolestunut seuraavista seikoista: - huolimatta siitä, että se on tuonut kyseisen asian esiin useaan kertaan menneinä vuosina, ja - huolimatta siitä, että komission yksiköt ovat myös ilmoittaneet ongelmasta jäsenvaltioille vuosien mittaan, ei ole saatu aikaan merkittävää ratkaisua, jonka avulla voitaisiin taata, että yhteisö saa sille kuuluvat varat ajallaan(31). Tämä on erityisen tärkeää siksi, että 24. - 25. maaliskuuta 1999 Berliinissä kokoontunut Eurooppa-neuvosto sopi, että määrä, jonka jäsenvaltiot vähentävät omien varojen kantamisesta aiheutuvina kuluina(32), nousisi 10 prosentista 25 prosenttiin vuodesta 2001 alkaen. Päätelmät 54. Tässä kertomuksessa tuodaan esiin tilanteita, joissa jäsenvaltioiden soveltamat vakuuksien ja takaussitoumusten hallinnointimenettelyt joko poikkeavat yhteisön tullilainsäädännön vaatimuksista tai ovat yksinkertaisesti tehottomia (ks. kohdat 13 ja 14). Jäsenvaltioiden tulliviranomaisilla on selvä vastuu näiden puutteiden korjaamisesta. Kuitenkin myös komission on käytettävä toimivaltuuksiaan parannusten täytäntöönpanemiseksi. Jos lainsäädännön puutteiden ja moniselitteisyyksien vuoksi on ongelmallista varmistaa, että tullisäännöksiä sovelletaan yhdenmukaisella tavalla, komissio voi ottaa kaikki tällaiset ongelmat esiin jäsenvaltioiden kanssa tullikoodeksikomiteassa ja etsiä keskustelujen avulla sopivaa ratkaisua. Jos ratkaisua ei löydy komiteassa, komissio voi käyttää aloitteentekovaltuuksiaan ja ehdottaa tarvittavia parannuksia - vaikka parannusten täytäntöönpanon onnistuminen riippuukin siitä, haluavatko neuvosto ja parlamentti hyväksyä ne ja haluavatko jäsenvaltiot toteuttaa tarvittavat toimet paikan päällä. 55. Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli menettelyjen soveltuvuuden arviointi. Se teki seuraavat tärkeimmät päätelmät: a) Olisi perittävä hyvityskorko toimijoilta, jotka todellisuudessa hyödyntävät luvatonta luottoa maksunlykkäystileillään, jotta voitaisiin varmistaa, että kaikkia toimijoita kohdellaan samalla tavalla (ks. kohta 14). b) Ottamalla käyttöön takaisinmaksumenettely epätäydellisten ilmoitusten yhteydessä voitaisiin puolestaan taata, että komissio ja jäsenvaltiot saavat tullit ajallaan; lisäksi voitaisiin vähentää seurantaa nykyisestä tasosta, jota menettelyt edellyttävät (ks. kohta 19). c) Yhteisön passitusjärjestelmä - Yleisvakuuden käyttö ja tehokkuus yhteisön tulojen suojaamiseen tarkoitettuna rahoitusvälineenä ovat kyseenalaiset järjestelmän puutteiden vuoksi. - Kun otetaan huomioon tarkastuksessa ilmenneiden päättämättömien passitustoimien määrä, tilintarkastustuomioistuin kysyy, painotetaanko yleisvakuuden yhteydessä enemmän tavaroita kuin toimijoita. Järjestelmä antaa nykyisessä muodossaan toimijalle mahdollisuuden käyttää useita vakuustodistuksia, joista jokaista voidaan käyttää vakuuden rajoissa; tämä johtaa siihen, että suuressa osassa toimia vakuus on käytännössä merkityksetön (ks. kohta 24). - Tähän asti toimijoiden osalta vahvistettujen vakuuksien määrän seurantaan ei ole kiinnitetty tarpeeksi huomiota, mutta parannuksia on havaittavissa: jotta seurantaprosessi olisi tehokas, siihen on aina sisällyttävä toimijan kirjanpidon ja kaupallisten asiakirjojen tarkastus (ks. kohdat 21 - 24). - Tarkistusten helpottamiseksi ja tulliviranomaisten saattamiseksi tietoiseksi arvokkaisiin tavaroihin liittyvistä mahdollisista riskeistä, passitusta koskevassa yhtenäisessä hallinnollisessa asiakirjassa vaadittavat vähimmäistiedot on muutettava siten, että vastedes asiakirjassa vaaditaan tiedot lähetysten arvosta ja yhdistetyn nimikkeistön koodeista (ks. kohta 28). - Vapautus vakuuden antamisesta pitäisi myöntää vain sellaisille toimijoille, joiden luotettavuus ja taloudellinen vakaus ovat osoittautuneet pysyviksi. Luotettavuus olisi arvioitava tarkkaan ja dokumentoitava. Vakuuden antamisesta vapautettaessa ei pitäisi olla tarvetta rajoittaa lähetysten arvoa 100000 ecuun (säännös ei ole nykyisin sovellettavissa) (ks. kohdat 27 - 30). d) Kun otetaan huomioon asianomaisten maksamattomien tullien huomattava määrä, komission olisi toteutettava toimenpiteet, joilla voidaan ratkaista nopeasti TIR-carnet'iden käyttöön liittyvät esille tuodut ongelmat (ks. kohdat 36 - 43). e) Kertomuksessa tuodaan esiin, että jäsenvaltioilla on huomattavan erilainen näkemys siitä, mitä tarkoitetaan vakuuden kattamalla velalla tai milloin velkaa voidaan pitää riitautettuna. Komission on tarkasteltava uudelleen lainsäädännössä esitettyjä vaatimuksia varmistaakseen, että ne ovat selkeät, annettava neuvoja kirjanpidosta vastaaville yksiköille jäsenvaltioissa tai annettava uusia ohjeita (ks. kohdat 51 - 52). f) Passitusjärjestelmässä näennäisesti yleisvakuuden kattamien velkojen käsite pitäisi selventää, sillä mitä ilmeisimmin tulliviranomaiset ovat hankalassa asemassa, jossa ne eivät pysty tarkistamaan, onko tietty lähetys passitusmenettelyssä todella vakuuden kattama (ks. kohta 52). g) Komission on tarkasteltava, missä määrin muutoksenhakua koskevat jäsenvaltioiden kansalliset lainsäädännöt ovat yhteisön lainsäädännön mukaisia. Nykyisin tulliviranomaiset voivat (yhteisön tullikoodeksin 244 artiklan nojalla) olla soveltamatta vakuuden antamista koskevaa vaatimusta tapauksissa, joihin liittyvät suurimmat riskit - kun vakuuden antaminen asettaisi asianomaisen toimijan vaikeaan taloudelliseen tilanteeseen. Jos kansallinen lainsäädäntö kuitenkin antaa toimijoille mahdollisuuden tullikoodeksissa säädetyn muutoksenhakumenettelyn kiertämiseen, kyseisiä kansallisia säännöksiä olisi tarkistettava, sillä tällainen yhteisön lainsäädännön kiertomahdollisuus estää yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen (ks. kohta 44). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. joulukuuta 1999 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, annettu 12 päivänä lokakuuta 1992, yhteisön tullikoodeksista (EYVL L 302, 19.10.1992, s. 1). (2) Neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989, yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 1). (3) Vakuus voidaan antaa monessa eri muodossa: käteistalletuksina, tavaroiden panttaamisena, vekseleinä, omaisuutta vastaan jne., kun taas takaussitoumukset ovat takaajien erityisiä sitoumuksia suorittaa maksu vaadittaessa. (4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 224 artikla ja sitä seuraavat artiklat. (5) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 94 artikla. (6) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 88 artikla ja komission asetus (ETY) N:o 2454/93, annettu 2 päivänä heinäkuuta 1993, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä, 700 artikla (EYVL L 253, 11.10.1993, s.1). (7) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä, 257 artikla. (8) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 244 artikla. (9) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 104 artikla ja sitä seuraavat artiklat. (10) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 88 artikla. (11) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 88 artikla. (12) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 51 artikla. (13) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 82 artikla. (14) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 192 artikla. (15) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista. (16) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 140 artikla. (17) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 192 artikla. (18) Tavaranhaltija antaa epätäydellisen ilmoituksen, kun hän pyrkii alennettuihin tulleihin tai tullittomuuteen, mutta hänellä ei ole ilmoituksen aikaan kaikkia tarvittavia todentavia asiakirjoja ja hän kuitenkin haluaa tavarat luovutettavan vapaaseen liikkeeseen heti. (19) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä, 256 artikla. (20) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 91 artikla. (21) Tulliyleissopimus TIR-carnet'isiin merkittyjen tavaroiden kansainvälisistä kuljetuksista (TIR-yleissopimus) (EYVL L 252, 14.9.1978, s. 2). (22) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä, 361 artikla. (23) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 95 artikla. (24) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista, 95 artikla. (25) Komission lausunto EY:n perustamissopimuksen 189 b artiklan 2 kohdan d alakohdan nojalla Euroopan parlamentin esittämästä muutoksesta, joka koskee neuvoston yhteistä kantaa ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (EY) yhteisön tullikoodeksista annetun asetuksen (ETY) N:o 2913/92 muuttamisesta (passitus), KOM(1999) 47 lopullinen. (26) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä, 374 artikla. (27) Neuvoston asetus (EY) N:o 515/97, annettu 13 päivänä maaliskuuta 1997, jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi (EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1). (28) EYVL C 303, 14.11.1995, s. 1. (29) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, yhteisön tullikoodeksista. (30) Neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89, yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta. (31) Eurooppa-neuvosto 24. - 25. maaliskuuta 1999, puheenjohtajan päätelmät. Lehdistötiedote: Bryssel (25.3.1999), nro SN 100 (Presse). (32) Neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89, yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta, 10 artikla. Komission vastaukset Yhteenveto Vakuuksia ja takaussitoumuksia käsittelevässä tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa tarkastellaan vakuuksia koskevien yhteisön säännösten soveltamista. Kaikkia kolmea eri vakuustapausta on sivuttu: pakollinen vakuus, jolla katetaan maksulykkäyksen myöntämisestä tavaroiden luovutuksen yhteydessä syntyvä tullivelka, ehdollinen vakuus, joka voi olla pakollinen, osittainen tai vapaaehtoinen ja jolla katetaan odotettavissa oleva tullivelka: kertomuksessa tarkastellaan vakuuksien käsittelyä eräiden tullijärjestelmien kuten ulkoisen passituksen ja väliaikaisen maahantuonnin sekä hallinnollisen tai oikeudellisen muutoksenhaun yhteydessä. Edelleen kertomuksessa tarkastellaan vapautusta vakuuden antamisesta koskevien säännösten täytäntöönpanoa. Havaintojensa lomassa tilintarkastustuomioistuin arvostelee kahdeksan jäsenvaltion tapaa soveltaa vakuutta koskevia yhteisön säännöksiä ja huomauttaa soveltamisen vaikutuksesta kirjanpitoon. Etenkin TIR-passitusjärjestelmään todetaan sisältyvän ongelmia. Komissio yhtyy tähän arvosteluun, joka vahvistaa sen omien tutkimusten tuloksia. Komission tutkimusten seuranta on pitkällä, ja yhdessä tapauksessa se on johtamassa perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen rikkomisesta johtuvan menettelyn aloittamiseen. Ulkoisen passitusjärjestelmän osalta komissio on tietoisena ongelmasta hyväksynyt toimenpiteet, joilla tilannetta voidaan parantaa niin lainsäädännöllisesti kuin toiminnallisestikin, muun muassa vuoteen 2003 mennessä käyttöönotettavan uuden tietokonejärjestelmän avulla. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä myös siitä, että yhteisön ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen yhdenmukaisuus on tarkistettava vakuuden osalta muutoksenhakutilanteissa (yhteisön tullikoodeksin 244 artikla). Komissio on myös valmis tutkimaan tilintarkastustuomioistuimen ehdottamaa hyvityskorkojen soveltamista eräisiin vakuuden määrän ylitystapauksiin. Komissio on kuitenkin eri mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että epätäydellisten ilmoitusten yhteydessä olisi turvauduttava laajemmin yhteisön säännösten mukaiseen takaisinmaksujärjestelmään. Komission mielestä menettelyn järjestelmällisestä soveltamisesta saatava hyöty ei näyttäisi vastaavan kustannuksia. Tarkastushavainnot Tullimaksun lykkääminen 13. Komissio edellyttää, että tullivelka, jonka maksamista lykätään ja jolla on näin ollen oltava täysimääräinen vakuus, viedään aina kirjanpitoon ja, asian ollessa riidaton, tilitetään sovittuna määräaikana. Komissio on aloittanut seurantatoimet tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien poikkeamien suhteen. Jos asiasta on taloudellisia seurauksia, komissio ryhtyy tarvittaviin toimiin. Saksan osalta erääntyneitä määriä on jo vaadittu. 14. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimet maksulykkäyksiä koskevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanemiseksi. Niille lähetetään asiasta muistutus. Komissio on valmis tutkimaan tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta yhteisön tullikoodeksin 232 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännösten soveltamisen varmistamiseksi, myös maksun lykkäystä varten annetun vakuuden ylittyessä, sikäli kuin se ei vaaranna tullivelan perimistä. Tavaroiden väliaikainen maahantuonti 15. Komissio tutkii jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen mainitsemiin tapauksiin. Se muodostaa niihin kantansa ja ryhtyy tarvittaessa korjaustoimiin. 16. Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden on varmistettava yhteisön säännöstön moitteeton soveltaminen ja vastattava omassa toiminnassaan esiintyvistä puutteista. Jäsenvaltioille lähetetään asiasta muistutus. Epätäydelliset ilmoitukset 18. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista tapauksista voidaan Belgian ja Espanjan osalta todeta komission seurannan tuloksena taloudellisen vaikutuksen jäävän vähäiseksi. Yhdistyneen kuningaskunnan osalta komissio ryhtyy tarvittaviin toimiin tutkittuaan maan antaman vastauksen. 19. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan jäsenvaltioiden vastuusta yhteisön säännösten moitteettoman noudattamisen valvomisessa epätäydellisten ilmoitusten osalta. Takaisinmaksujärjestelmä, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, on osa yhteisön lainsäädäntöä ja edellyttää tavaranhaltijan hakemusta. Tullikoodeksin 257 artiklan mukaan tavaranhaltija voi maksettuaan tavarasta korkeimman mahdollisen tullin hakea palautusta saatuaan puuttuvan asiakirjan. Komissio kuitenkin katsoo, että tämän menettelyn järjestelmällinen käyttöönotto johtaisi hyötyä suurempiin kustannuksiin, etenkin laskentatoimessa. Passitus Yleisvakuuksien seuranta ja riittävyys 22. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen tavoin yleisvakuutta koskevien säännösten puutteellista noudattamista ongelmallisena. Se edellyttää, että vakuuden tasoa määrättäessä otetaan huomioon toimijan taloudellinen toiminta. Komissio tulee teroittamaan asianomaisille jäsenvaltioille vakuuksia koskevien säännösten noudattamista ja näihin liittyviä kirjanpitovelvoitteita lähettämällä niille asiaa koskevan tiedonannon. Vakuuksien tarkastaminen on passitusta koskevien yhteisten tavoitekehysten mukaisesti jäsenvaltioiden tullihallinnon keskeisiä tehtäviä. Komissio kehittää passituksen uudistamiseksi tietokonejärjestelmän, jonka valmistuminen venyy vuoteen 2003 toissijaisuusperiaatteen, hankkeen laajuuden sekä (niin yhteisön kuin jäsenvaltioidenkin) voimavarojen rajallisuuden takia. Komissio ja jäsenvaltioiden hallinto ovat tietoisina nykyisen passitusjärjestelmän varmuuden nopean turvaamisen tarpeellisuudesta yhdessä päättäneet vaiheittaisesta menettelytavasta, jolla parannetaan olennaisesti passitusmenettelyjen hallinnointia ja tarkastamista. Näin voidaan jo ensimmäisessä käyttöönottovaiheessa seurata passitusta reaaliajassa, lyhentää olennaisesti selvitysaikaa ja poistaa suurin osa nykyisen paperipohjaisen järjestelmän puutteista. Nämä toiminnot ulotetaan myöhemmin koskemaan kaikkien yhteisön ja yhteisen passitusjärjestelmän osapuolten vakuuksien yhteistä tietokoneistettua hallinnointia. Samalla tavoin jäsenvaltiot pystyvät heti uuden tietokoneistetun passitusjärjestelmän tultua käyttöön kehittämään sen vaatimusten mukaisen vakuuksien tietokoneistetun hallinnointijärjestelmän kansallisella tasolla. Komissio laatii myös käsikirjan passituksista, jossa esitetään esimerkkejä vakuuden määrittelyä varten, ja suunnittelee vuodeksi 2001 seurantatoimintaa passituksesta vakuuksien hallinnointi painopistealueena. 23. Tilintarkastustuomioistuimen esittämä tapaus seurauksineen on tarkasteltavana komissiossa, joka on pyytänyt Italialta lisätietoja. Toimiin ryhdytään tarvittaessa. 24. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin yleisvakuutta koskevien säännösten mukauttamistarpeesta, etenkin useampien takaustodistusten antamismahdollisuuden osalta. Se on tehnyt useita samansuuntaisia ehdotuksia tullikoodeksikomitealle. Valitettavasti ne eivät ole saaneet kannatusta jäsenvaltioilta, jotka pitävät uutta tietokoneistettua passitusjärjestelmää (NCTS) ainoana pätevänä parannuskeinona. Vapautus yleisvakuuden antamisesta passituksessa 27. Komissio tutkii parhaillaan jäsenvaltioiden vastauksia todetakseen, onko vapautusta vakuuden antamisesta sovellettu puutteellisesti. Jos näin on, se muistuttaa asianomaisia jäsenvaltioita yhteisön tullikoodeksin asettamista velvollisuuksista. 28. Komissio on tietoinen vaikeuksista, joita passitusasiakirjojen tietojen puuttuminen aiheuttaa. Se on tehnyt asianomaiselle komitealle ja yhteistä passitusta käsittelevälle EY - EFTA-työryhmälle ehdotuksia tavaroiden tullitariffin ja arvon merkitsemisestä passitusasiakirjaan. Keskustelussa näyttää ainakin tällä hetkellä vallitsevalta näkemys, että tullitariffin esittämisvaatimusta laajennettaisiin vain rajoitetusti. Komission on määriteltävä vuoden 2003 alkuun mennessä yhteistyössä järjestelmän käyttäjien kanssa tilanteet ja edellytykset tariffikoodin ja mahdollisten muiden järjestelmän piirin kuuluvia tavaroita koskevien tietojen pakollisen esittämisen laajentamiselle mahdollisimman moneen passitustoimeen. 29 - 30. Komissio ei pidä vakuudesta vapautumisen ehdoksi annettua sitoumusta varsinaisena vakuutena. Sen mielestä velkoja ei saa kirjata A-kirjanpitoon silloin, kun vakuuden antamisesta on annettu vapautus. Sen sijaan jäsenvaltiot kantavat vastuun puutteellisin perustein myönnetyistä vapautuksista vakuuden antamisesta. Mahdollisista tulliveloista ilmoittaminen takaajille 31. Komissio tutkii parhaillaan tilintarkastustuomioistuimen ilmoittamia tapauksia jäsenvaltioilta saatujen vastausten pohjalta. Saatuaan lisätietoja komissio ottaa perusteellisen tarkastelun jälkeen kantaa ja tekee tarvittavat päätelmät, joilla saattaa olla myös taloudellista vaikutusta. 32. Komissio tulkitsee täsmälleen samoin kuin tilintarkastustuomioistuin niitä seurauksia, joita aiheutuu, kun B-kirjanpitoon viedään riidattomia rahamääriä, joilla on vakuus. Jos havainnot saavat vahvistusta, komissio saattaa jäsenvaltiot vastuuseen sekä rahamäärien että niistä kertyneiden viivästyskorkojen osalta. Keskinäinen avunanto 34. Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat poikkeamat. Tutkittuaan vastaukset se tekee tarvittavat päätelmät. Jäsenvaltion saattamista taloudelliseen vastuuseen harkitaan aina, jos pakollisen vakuuden muodostamisessa todetaan puutteita. 35. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset on otettu huomioon keskinäisen avunannon järjestelmän uusimistyössä, jonka pohjalta neuvosto on antanut 13. maaliskuuta 1997 asetuksen (EY) N:o 515/97. Asetuksella on uudistettu olennaisesti keskinäisen avunannon institutionaalisia puitteita. Sen käyttöönotolla päästäneen vanhoista puutteista. TIR (kansainvälinen maantiekuljetus) 39. Komissio katsoo, että riidattomat rahamäärät, joilla on vakuus, tulee ottaa A-kirjanpitoon ja tilittää. Saksaa on muistutettu näistä säännösten mukaisista velvollisuuksista ja sille on lähetetty maksukehotus. Jäsenvaltion kieltäydyttyä maksamasta komissio harkitsee perustamissopimuksen 226 artiklassa määrätyn rikkomisesta johtuvan menettelyn aloittamista. 40. Komissio tuntee tilintarkastustuomioistuimen mainitseman sopimusjärjestelyn ja sen sisällön. Se on ollut useamman kerran yhteydessä Saksaan saadakseen kyseisen asiakirjan. Tähän ei ole vielä suostuttu, mutta komissio käsittelee sopimuksen seurauksia edellisessä kohdassa mainittua rikkomisesta johtuvaa menettelyä silmälläpitäen. 41. Ks. vastauksia kohtiin 39 ja 40. 42. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen tavoin tapausta kyseenalaisena. Saatuaan jäsenvaltion vastauksen se ryhtyy tarvittaviin toimiin ja vaatii tarvittaessa viivästyskorkoja. 43. Komissio on tietoinen TIR-yleissopimuksen täytäntöönpanossa esiintyneistä vaikeuksista. Yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tehdyt toimet tilanteen parantamiseksi ovat johtamassa kansainvälisellä tasolla TIR-yleissopimuksen tarkistamiseen. Muutoksenhaku 44 - 45. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista tapauksista komissio pyytää Saksalta perusteluja vakuuksien vaatimatta jättämiselle. Muiden tapausten ongelmat komissio tuntee havaittuaan ne jo omissa tarkastuksissaan. Komissio suorittaa tutkimuksen kunkin jäsenvaltion vakuutta koskevasta menettelystä muutoksenhakutilanteessa. Eräissä jäsenvaltioissa kansalliset lait ovat ristiriidassa yhteisön tullikoodeksin 244 artiklan kanssa. Tutkimuksen valmistuttua komissio ryhtyy tarvittaviin korjaustoimiin. Tilanteet, joissa ei vaadita vakuutta 48. Komissio on tietoinen siitä, että rautatiemarkkinoiden vapauttamisen vuoksi on tarkasteltava uudelleen luopumista jäsenvaltioiden rautatieyhtiöitä koskeneen vakuuden vaatimisesta. Tullikoodeksikomitea ja yhteistä passitusta käsittelevä EY - EFTA-työryhmä ovat jo tarttuneet asiaan. Uusia säännöksiä on tulossa. 49. Komissio vahvistaa, että tapauksissa, joissa vakuuden vaatiminen on vapaaehtoista ja vakuudetonta osaa ei voida periä, jäsenvaltio vastaa seurauksista. Tätä periaatetta on jo sovellettu ja kyseiset rahamäärät on tilitetty. 50. Ks. vastaus kohtaan 49. Vakuuden kattamien todettujen maksujen tilittäminen komissiolle 52. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa virheellisten kirjanpitotapausten vakavuudesta. - Belgian tapauksen komissio jo tunsi omien tarkastustensa perusteella ja seuraa sitä asianmukaisesti. - Itävallan perusteluissa sivuutetaan yhteisön säännös kirjata A-kirjanpitoon vakuuden kattamat riidattomat tullivelat. Jos tilittämisen määräajan jälkeen esitetään muutoksenhakua, ainoa tapa korjata A-kirjanpitoa olisi yhteisön tullikoodeksin mukainen palautus- tai peruuttamismenettely. - Italiassa havaittuja tapauksia seurataan asianmukaisesti yhteisön talousarvioon kohdistuvien vaikutusten toteamiseksi. - Vakuuden kattamien tullivelkojen kirjanpitotilanne Saksassa on komission tutkittavana rikkomisesta johtuvaa menettelyä silmälläpitäen (ks. myös vastaus kohtaan 39). 53. Komissio vahvistaa, että perinteisten omien varojen kirjanpidossa voi olla sekä satunnaisia että järjestelmän rakenteesta johtuvia virheitä. Siksi se tarkastaa säännöllisesti jäsenvaltioiden hallinnon kirjanpitojärjestelmiä. Jos säännöksiä ei noudateta, komissio ryhtyy tarvittaviin toimiin, joihin voi kuulua rikkomisesta johtuvan menettelyn aloittaminen. Se suojaa unionin taloudellisia etuja vaatimalla viivästyskorkoja näissä tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa tapauksissa, jos huomautuksen kohteena olevista menettelyistä seuraa tilitysten myöhästyminen. Päätelmät 55. a) Komissio on valmis tutkimaan vakuuksien maksulykkäyksiä koskevia tilintarkastustuomioistuimen esityksiä, jotta myönnettyjen vakuuksien ylittämistapauksiin voitaisiin soveltaa hyvityskorkoja. b) Takaisinmaksujärjestelmä, joka tosin edellyttää tavaranhaltijan hakemusta, on luotu yhteisön lainsäädännössä epätäydellisiä ilmoituksia varten. Komissio ei kuitenkaan pidä ilman muuta selvänä, että tämän menettelyn järjestelmällisellä käytöllä päästäisiin tavoiteltuun kustannus-hyötysuhteeseen. c) Komissio on tietoinen passitusjärjestelmään liittyvistä vaikeuksista. Jäsenvaltiot eivät ole hyväksyneet komission esityksiä (esimerkiksi useamman takaustodistuksen käyttämisestä), mutta komissio on ottamassa käyttöön uutta tietokonejärjestelmää, joka tarjoaa yleisesti ottaen ratkaisut ongelmiin. Nykyisin painopistealueena on tavaroiden arkuusluokitus. Jatkossa tullaan asetuksen (EY) N:o 955/1999 mukaisesti ottamaan huomioon sekä toimijan laatu että tavaroiden luonne yleisvakuuden määrän rajoittamisessa tai vakuuden antamisesta vapauttamisessa. d) Komissio toimii yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tilanteen parantamiseksi ennen kaikkea TIR-yleissopimuksen tarkistamiseksi kansainvälisellä tasolla. e) Komissio saattaa joka tapauksessa jäsenvaltioiden tietoon kohdatut ongelmat ja omat vastauksensa. Ne ovat esillä omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean kokouksissa, ja komissio vastaa kaikkien poikkeamien seurannasta. f) Kun perusperiaatteena on, että todettu riidaton tullivelka on otettava A-kirjanpitoon yhteisön lainsäädännön edellyttämässä määräajassa, jäsenvaltiot ovat aina vastuussa laiminlyönneistä. Lisäksi komissio seuraa asiaa tarkoin. g) Komissio selvittää jäsenvaltioiden kanssa, että kansalliset lainsäädännöt vastaavat tullikoodeksin 244 artiklaa vakuuden antamisesta muutoksenhakutapauksissa. Tulosten perusteella se ryhtyy tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.