ERITYISKERTOMUS NRO 10/98 Euroopan parlamentin jäsenten kuluista ja korvauksista sekä Euroopan parlamentin vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 243/01)

JOHDANTO

Tarkastuksen kohde

1.1. Euroopan parlamentin jäsenet saavat palkkion, joka vaihtelee maittain ja jonka maksajana on kukin kansallinen parlamentti. Euroopan parlamentti ei maksa heille palkkaa, vaan korvauksia kuluista, joita heille aiheutuu tehtäviensä hoidon yhteydessä; kulukorvaukset perustuvat Euroopan parlamentin puhemiehistön vuonna 1984 hyväksymiin sääntöihin (PE 133.116), joita päivitetään säännöllisesti (1).

1.2. Tarkastuksen kohteena oli yksinomaan sääntöjen täytäntöönpano Euroopan parlamentin jäsenille maksamien korvausten osalta:

a) kiinteämääräinen matkakulukorvaus (2)

b) enintään 3 000 ecun suuruinen matkakorvaus (3)

c) päiväraha (4)

d) sihteeristökorvaus (5)

e) yleinen kulukorvaus (6)

f) kieli- ja atk-kursseihin liittyvien matka-, oleskelu- ja koulutuskulujen korvaus (7).

1.3. Tarkastuksessa kartoitettiin, miten korvausjärjestelmä on kehittynyt sen jälkeen, kun tilintarkastustuomioistuin viimeksi toimitti järjestelmän tarkastukset varainhoitovuosilta 1990 ja 1991 (8). Asiakirjoihin perustuvat tarkistukset tehtiin pääasiassa varainhoitovuoden 1996 osalta. Käytössä olevat hallinnolliset ja kirjanpidolliset menettelyt käytiin läpi parlamentin hyväksymien erityisten sääntöjen, varainhoitoa koskevien yhteisön säännösten sekä moitteettoman varainhoidon periaatteen kannalta. Kaikki tässä kertomuksessa esiin tuodut epäkohdat ja riskitekijät perustuvat tarkastushavaintoihin.

Taloudelliset tiedot

1.4. Oheisista taulukoista (taulukot 1, 2 ja 3) käy ilmi, miten tarkasteltavana oleviin korvauksiin liittyvät maksut ovat kehittyneet vuosien 1990 ja 1997 välisenä aikana. Vuonna 1997 näiden menojen määrä oli yhteensä 142,6 miljoonaa ecua eli 16 prosenttia parlamentin hallintomenojen kokonaismäärästä. Maksuista 48 prosenttia liittyy sihteeristökorvauksiin, 33 prosenttia eri matkakorvauksiin ja päivärahoihin ja 16 prosenttia yleisiin kulukorvauksiin. Jäsentä kohti lasketut keskimääräiset vuotuiset, joko välittömästi tai välillisesti suoritetut menot ovat näiden korvausten kohdalla nousseet vuosien 1990 ja 1997 välisenä aikana 138 000 ecusta 227 000 ecuun (9), eli keskimääräinen kasvu on ollut 7,4 prosenttia vuodessa. Kasvu johtuu valtaosin sihteeristökorvauksen enimmäismäärän tarkistuksesta (keskimäärin +10,6 prosenttia vuodessa). Kesäkuusta 1996 lähtien sihteeristökorvaus on maksettu avustajille tai jäsenen nimeämälle kolmannelle osapuolelle, joka välittää maksun edelleen.

SÄÄNTÖJEN MUODOLLINEN NOUDATTAMINEN

1.5. Tarkasteltavana olevat korvaukset - kieli- ja atk-kursseihin liittyvien kulujen korvauksia lukuun ottamatta - hoidetaan parlamentin maksamista korvauksista vastaavassa yksikössä, joka käsittää kaksi erillistä jaostoa:

- jäsenten ennakkomaksujärjestelmästä vastaava jaosto, joka huolehtii matkakorvausten ja päivärahojen maksamisesta ja toimii tulojen ja menojen hyväksyjän yksikön valvonnassa; yksikkö tarkistaa ennakkomaksujärjestelmästä suoritettavat maksut, hoitaa tarvittaessa takaisinperinnät ja lisäsuoritukset sekä huolehtii budjettikirjanpidosta näiden toimien osalta

- sihteeristökorvauksista ja yleisistä kulukorvauksista vastaava jaosto, joka huolehtii yleisten kulukorvausten ja sihteeristökorvausten hyväksymisestä ja tarkastamisesta.

1.6. Parlamentin maksamista korvauksista vastaavassa yksikössä käytettyjen hallintojärjestelmien ansiosta parlamentin hyväksymiä sääntöjä pystytään kaiken kaikkiaan noudattamaan asianmukaisesti.

1.7. Ennakkomaksujärjestelmän maksujen ja muiden korvattavien menojen kohdalla sovelletut menettelyt tukeutuvat atk-välineisiin, joiden käyttö ja toiminta on moitteetonta. Menettelyt ovat johdonmukaiset, luotettavat ja nopeat. Menojen muodollinen asianmukaisuus parlamentin puhemiehistön vahvistamien sääntöjen kannalta varmistetaan säännöissä edellytettyjen asiakirjojen esittämisen ja järjestelmällisen tarkastuksen avulla.

JÄSENTEN ENNAKKOMAKSUJÄRJESTELMÄN KAUTTA HOIDETUT TOIMET

1.8. Jäsenten ennakkomaksujärjestelmän tehtävänä on maksaa - Brysselissä ja Strasbourgissa - kiinteämääräiset matkakulukorvaukset, matkakorvaukset ja päivärahat. Ennakkomaksujärjestelmästä suoritetut maksut olivat vuonna 1997 yhteensä 46,9 miljoonaa ecua eli 33 prosenttia parlamentin jäsenille maksettavista korvauksista. Järjestelmän sallimien uusittavien ennakoiden enimmäismäärä on ollut vuodesta 1991 lähtien 3,2 miljoonaa ecua.

1.9. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt näkemyksenään (10), että ennakkomaksujärjestelmän käyttö näin suurten maksujen kohdalla ei ole varainhoitoasetukseen (54 artikla) ja sen soveltamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin (82 artikla ja sitä seuraavat artiklat) sisältyvien periaatteiden mukaista. Maksamista ja tarkastamista koskevista tavanomaisista säännöistä ei ole tässä tapauksessa menojen luonteen eikä erityisen kiireellisyyden vuoksi perusteltua poiketa.

1.10. Jäsenillä on parlamentin sääntöjen 4 artiklan 5 kohdan mukaan mahdollisuus saada parlamentin matkatoimistosta yksityiseen käyttöönsä matkalippuja, joiden kustannukset vähennetään jäsenille maksettavista matkakulukorvauksista ja päivärahoista. Tämän järjestelyn takia parlamentti joutuu maksamaan väliaikaisesti laskuja, jotka eivät liity sen toimintaan, ja perimään niitä vastaavat summat myöhemmin takaisin varainhoitoasetuksen säännöksistä poiketen; parlamentti joutuu toisin sanoen myöntämään jäsenille ennakoita.

1.11. Tätä ennakkomaksujärjestelmää käytetään varainhoitoasetuksen vastaisesti perittäessä jäseniltä - ennen hyväksyntää ja ilman varainhoidon valvojan toimenpiteitä - summia, jotka jäsenet ovat eri syistä parlamentille velkaa (yksityiseen käyttöön tarkoitetut matkaliput; korvaukset, jotka on maksettu ilman asianmukaista osoitusta läsnäolosta).

1.12. Parlamentin sääntöjen 23 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ainoastaan päivärahat voidaan maksaa käteisenä, mutta määräys kumottiin vuonna 1990 kvestorikollegion tiedonannolla, jonka mukaan kaikki jäsenten ennakkomaksujärjestelmästä maksetut korvaukset on mahdollista suorittaa käteisenä. Käteismaksujen osuus oli vuonna 1997 yhteensä 42 prosenttia järjestelmän maksutapahtumien kokonaismäärästä.

1.13. Näistä poikkeusmenettelyistä aiheutuu huomattavia hallinnollisia kuluja ja riskejä. Jo itse ennakkomaksujärjestelmä, joka käsittää kassan ja tarkastuksesta ja hyväksymisestä vastaavan yksikön, edellyttää suuria henkilöstö- ja taloudellisia resursseja. Jäsenten yksityiskäyttöön myönnetyt ennakot työllistävät myös osaltaan ennakkomaksujärjestelmän henkilöstöä ja edellyttävät käteisvarojen käyttöä. Suurin osa parlamentin maksamista korvauksista vastaavan yksikön henkilöstöstä toimii nykyisin maksu- ja tarkastustehtävissä, jotka liittyvät vain pieneen osaan kaikista edellä mainituista korvaustyypeistä. Lisäksi koska käteismaksujen yhteydessä käsitellään suuria rahamääriä, varainhoidollinen riski on suurempi kuin muissa maksutavoissa.

1.14. Tavanomaisia maksu- ja tarkastusmenettelyjä soveltamalla olisi mahdollista jakaa työkuormitus entistä paremmin ja vähentää käteisvarojen käsittelyyn liittyviä riskejä. Menettelyihin voisi kuulua varainhoitoasetuksen 46 artiklan mukaisesti pysyvän ennakon järjestelmä, jonka avulla taattaisiin nykyistä ennakkomaksujärjestelmää parempi turvallisuus ja vältyttäisiin siltä, että jäsenet joutuvat ennalta itse maksamaan kuluja, jotka kuuluvat parlamentin rahoitettaviksi.

Kiinteämääräinen matkakulukorvaus ja päiväraha

1.15. Kiinteämääräinen matkakulukorvaus on parlamentin sääntöjen 1-7 artiklan mukaan tarkoitettu jäsenen asuinpaikan ja kokouspaikan välisten matkakulujen korvaamiseen tapauksissa, joissa jäsen osallistuu todistettavasti ja luvan saaneena Euroopan parlamentin virallisten elinten kokouksiin. Sääntöjen 11 ja 12 artiklan mukaan päivärahaa maksetaan kultakin päivältä, jolloin jäsen hoitaa tehtävää, mistä hänelle maksetaan kiinteämääräinen matkakulukorvaus.

1.16. Kiinteämääräinen matkakulukorvaus lasketaan jäsenen ilmoittaman, kokous- ja asuinpaikan välisen etäisyyden perusteella kilometriasteikkoa soveltaen. Asteikko on ollut "jäädytettynä" vuodesta 1994 lähtien. Päiväraha lasketaan jäsenen ilmoittaman läsnäolopäivien lukumäärän mukaan käyttäen perusteena vuorokausikohtaista korvausmäärää.

1.17. Kiinteämääräisen matkakulukorvauksen taso ei vastaa jäsenten tosiasiallisia matkakuluja. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksessa ilmeni, että jäsenten asuinpaikan ja kokouspaikkojen välisten matkojen perusteella vuonna 1996 maksetut korvaukset (27,6 miljoonaa ecua) olivat yhteensä keskimäärin 30 prosenttia suuremmat kuin liikemiesluokan lentotariffit, mikä merkitsee noin 6,5 miljoonan ecun eroa. Ero vaihtelee huomattavasti jäsenten asuinpaikan mukaan ja kasvaa etäisyyden kasvaessa. Tosiasiallinen ero on suurempi, sillä todellisuudessa käytetään usein edullisempia liikennevälineitä (juna, turistiluokan lento), minkä lisäksi jotkin kansalliset parlamentit myöntävät Euroopan parlamentin jäsenille matkaetuuksia kotimaan reiteillä.

1.18. Ennakkomaksujärjestelmästä maksetut kiinteämääräiset matkakulukorvaukset ja päivärahat suoritettiin vuoden 1997 loppuun saakka jäsenten tekemien ilmoitusten perusteella. Maksuihin liittyvissä tarkastuksissa ei selvitetty, olivatko matkat ja oleskeluajat todellisia, vaan niissä tarkistettiin, olivatko jäsenet olleet läsnä kokouspaikoilla, mistä oli periaatteessa osoituksena istuntosalin läsnäolorekisteriin merkitty allekirjoitus.

1.19. Jäsenen osallistuminen parlamentin työskentelyyn voidaan sääntöjen mukaan todistaa myös muiden asiakirjojen avulla. Tietyissä tehtävissä toimivat jäsenet (11) voivat poiketa kokoussalissa kirjoitettavaa allekirjoitusta koskevasta periaatteesta ja merkitä allekirjoituksensa erityiseen luetteloon. Lisäksi kaikki jäsenet voivat - jos he eivät ole merkinneet allekirjoitustaan läsnäolorekisteriin - esittää vaihtoehtoisia todentavia asiakirjoja, kuten matkalippuja tai hotellilaskuja. Tällaisten todentavien asiakirjojen esittäminen on kuitenkin sallittua ainoastaan viidesti kahden ja puolen vuoden pituisen jakson aikana.

1.20. Läsnäolorekistereihin tai -luetteloihin merkittävän allekirjoituksen sijasta hyväksytyt vaihtoehtoiset asiakirjat, kuten lento- ja junaliput tai hotellilaskut, ovat todistusvoimaltaan kyseenalaisia. Tällaisia todentavia asiakirjoja oli vuonna 1996 toimitettu noin puolessa niistä tapauksista, joissa oli esitetty vaihtoehtoinen osoitus läsnäolosta. Kaikissa vuonna 1996 tarkastetuissa tapauksissa oli todettavissa, että läsnäolon osoitukseksi hallinnolle toimitetut hotellilaskut koskivat osallistumista viikoittaisen kokouksen alkuun tai loppuun.

1.21. Läsnäolorekisterien allekirjoittamisen avulla ei voida myöskään todistaa, että jäsenet ovat todella osallistuneet parlamentin työskentelyyn.

1.22. Kiinteämääräistä matkakulukorvausta haettaessa ilmoitettujen matkojen tosiasiallisuus jätettiin vuoden 1997 loppuun asti tarkastamatta, joten korvauksia voitiin suorittaa ilman, että vastaavaa matkaa oli todellisuudessa tehty.

1.23. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi, että lähtöpaikkaa (jäsenen oman harkinnan mukaan ilmoittama asuinpaikka) koskevat perusteet olivat määrittämättä, mistä oli seurauksena avoimuuden ja tarkastusten puuttuminen.

1.24. Tilintarkastustuomioistuin on pannut merkille, että parlamentin puhemiehistö toteutti vuonna 1997 tiettyjä toimia näiden epäkohtien korjaamiseksi:

a) Kiinteämääräisiä matkakulukorvauksia varten luotiin jatkuvan tarkastuksen käytäntö, joka perustuu tositteiden esittämiseen. Kiinteämääräisten matkakulukorvausten maksaminen on 1. marraskuuta 1997 lähtien edellyttänyt, että jäsen esittää tarkistuskortin lentomatkastaan, junalipun junamatkastaan tai itse laatimansa yksityiskohtaisen ilmoituksen omalla autolla tekemästään matkasta.

b) 1. helmikuuta 1998 tuli voimaan sääntö, jonka mukaan jäsenet menettävät puolet päivärahastaan, jos he eivät ole läsnä puolessa nimenhuutoäänestyksistä päivinä, joina parlamentti käsittelee lainsäädäntöön liittyviä kysymyksiä (Strasbourgissa tiistaisin, keskiviikkoisin ja torstaisin sekä Brysselissä pidettävien täysistuntojen yhteydessä torstaisin).

c) Brysselissä jäsenet voivat merkitä allekirjoituksensa valiokuntien ja puolueryhmien kokousten sekä muiden Euroopan parlamentin virallisten kokousten yhteydessä läsnäololuetteloihin tai keskusrekisteriin.

Enintään 3 000 ecun matkakorvaus

1.25. Tämä kiinteämääräisen matkakulukorvauksen ja päivärahan ulkopuolinen korvaus, jonka vuotuiseksi enimmäismääräksi on vahvistettu 3 000 ecua, on tarkoitettu (sääntöjen 10 artikla) jäsenelle tehtäviensä hoidon yhteydessä aiheutuneiden matkakulujen korvaamiseen lukuun ottamatta matkoja maassa, jossa jäsen on valittu.

1.26. Menot, jotka jäsenet suorittavat kyseiseen korvaukseen oikeuttavilla matkoilla, korvataan ennakkomaksujärjestelmästä käyttäen perusteena ilmoitusta, jonka liitteenä ovat matkatositteet ja matkaa koskeva kutsu tai ohjelma. Jos vahvistettaisiin perusteet, joissa määritetään, mitkä jäsenten matkat liittyvät heidän tehtäviensä hoitoon, olisi mahdollista toimittaa myös menojen korvauskelpoisuuteen kohdistuvia tarkastuksia.

YLEISEN KULUKORVAUS - SIHTEERISTÖKORVAUS

1.27. Sihteeristökorvauksista ja yleisistä kulukorvauksista vastaava jaosto maksattaa ja hyväksyy nämä korvausmäärät, jotka maksetaan kuukausittain pankkisiirtona jäsenen valitsemana yhteisön valuuttana parlamentin puhemiehistön vahvistaman enimmäismäärän rajoissa. Kyseiset menot olivat 93,6 miljoonaa ecua vuonna 1997.

1.28. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa säädetään (11 artiklan 4 kohta), että ecun ja kansallisten valuuttojen välinen muuntaminen suoritetaan periaatteessa soveltaen muuntamispäivänä voimassa olevaa valuuttakurssia ja että asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa voidaan soveltaa sen kuukauden toiseksi viimeisen työpäivän kurssia, joka edeltää sitä kuukautta, joksi kurssit vahvistetaan.

1.29. Euroopan parlamentin sääntöjen mukaan (26 artikla) sihteeristökorvausten ja yleisten kulukorvausten kuukausittaiset maksut muunnetaan kansalliseksi valuutaksi käyttämällä viitevuotta edeltävän vuoden marraskuun viimeistä edellisen työpäivän vaihtokurssia, ja säännöissä taataan, että sihteeristökorvaus maksetaan vähintään edellisenä vuonna maksetun, kansallisessa valuutassa ilmoitetun määrän suuruisena toimikauden aikana. Jäsenet voivat vapaasti määrätä ja muuttaa maksuvaluutan. Nämä poikkeukset tavanomaisista muuntosäännöistä voivat aiheuttaa toimielimelle huomattavia kuluja. Olisi pyrittävä löytämään muita, varainhoitoasetuksen säännösten mukaisia järjestelyjä, jotta avustajien palkkoja ja palkkioita maksettaessa voitaisiin - oikeutetusti - suojautua kurssiriskeiltä.

Yleinen kulukorvaus

1.30. Yleinen kulukorvaus on sääntöjen 13 artiklan mukaan tarkoitettu sellaisten jäsenenä toimimisesta aiheutuvien kulujen korvaamiseen, joita ei kateta muilla korvauksilla. Korvaus suoritetaan puhemiehistön vahvistaman määrän suuruisena (vuonna 1997 korvaus oli 38 304 ecua vuodessa) vuotuisen hakemuksen perusteella. Korvausta pienennetään 50 prosenttia niiden jäsenten osalta, jotka osallistuvat alle puoleen täysistunnoista.

1.31. Tämä kiinteämääräinen korvaus ei perustu maksettujen kulujen täsmälliseen erittelyyn eikä siinä oteta huomioon yleiskuluja, joista mahdollisesti saadaan korvaus esimerkiksi joiltakin kansallisilta parlamenteilta.

Sihteeristökorvaus

1.32. Sihteeristökorvauksen tarkoituksena on sääntöjen 14 16 artiklan mukaan kattaa kulut, jotka aiheutuvat yhden tai useamman avustajan palkkaamisesta tai tämän tai näiden palveluista. Korvaus maksetaan kuukausittain puhemiehistön vahvistaman vuotuisen enimmäismäärän rajoissa (110 460 ecua vuonna 1997).

1.33. Säännöissä ei tarkenneta, mitkä todelliset kulut oikeuttavat vahvistettuun enimmäismäärään. Parlamentti on viitannut tähän kysymykseen ainoastaan vuosien 1993 ja 1994 talousarvioiden selvitysosassa täsmentämällä, että kukin jäsen voi palkata kaksi avustajaa: yhden Brysseliin ja toisen siihen jäsenvaltioon, jossa jäsen on valittu. Vuoden 1994 jälkeen näitä mainintoja ei enää ole talousarviossa. Sihteeristökorvauksen tason tuntuvaa nousua ei näin ollen ole sittemmin selitetty, vaan selkeä viittaus kuluihin, joiden kattamiseen korvaus on tarkoitettu, puuttuu. Sihteeristökorvauksen maksamisessa ei myöskään oteta huomioon korvauksia, joita jotkin kansalliset parlamentit myöntävät Euroopan parlamentin jäsenille samaa tarkoitusta varten.

1.34. Sihteeristökorvauksen kuukausittainen maksu edellyttää, että jäsen esittää laatimansa hakemuksen, jossa pyydetään jäsenen avustajalle tarkoitetun maksun suorittamista kerta- tai toistuvaissuorituksena, tai että esitetään tutkimus-, dokumentointi- tai sihteerintöitä koskeva lasku. Vuoden 1996 kesäkuusta lähtien avustajien palkka ja palkkiot on maksettu suoraan tai jäsenen nimeämän välittäjän kautta. Jäsenet voivat valita avustajansa oman harkintansa mukaan, kuitenkin ottaen huomioon rajoitukset, jotka koskevat puolueryhmien ja yhteisön toimielinten työntekijöiden toimimista avustajina.

1.35. Säännöissä täsmennetään, että jäsenen ja avustajan välinen sopimus on tehtävä asianomaisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti, mutta säännöissä ei kuitenkaan edellytetä sopimusasiakirjan esittämistä. Parlamentissa ei valvota, onko säännöissä tarkoitetut sopimukset todella tehty, eikä tarkasteta, ovatko sopimuslausekkeet pätevät verotusta ja sosiaaliturvaa koskeviin säännöksiin nähden. Parlamentissa ei myöskään tarkasteta, ovatko laskut korvausedellytysten mukaiset.

1.36. Sopimukseen perustuvilla maksuilla ja laskutettuihin suorituksiin perustuvilla maksuilla ei käytännössä ole eroa. Avustajat voivat itse asiassa esittää laskuja varsinaisen työsopimuksen ulkopuolella, tai he voivat toimia palvelujen suorittajina kuulumatta sopimussuhteisten työntekijöiden piiriin. Vastaavasti korvaushakemus voi koskea kestoltaan määrättyä sopimusta, tai yhtä hyvin sen kohteena voi olla "kertaluonteinen maksu", joka ei oikeastaan eroa millään tavoin laskusta.

1.37. Budjettivallan käyttäjällä ei ole riittäviä takeita sihteeristökorvauksen mahdollisen epäasianmukaisen käytön estämisestä, sillä sovelletut säännöt ovat joustavia, mikä sopimuslausekkeiden ja sopimusmuotojen osalta ilmenee avoimuuden ja valvonnan puutteena. Sovelletut säännöt mahdollistavat liian laajan oikeudellisten sopimusmuotojen ja katettavien menolajien kirjon takaamatta sitä, että työsuoritukset ovat olleet todellisia.

1.38. Voimassa olevaa säännöstöä on määrä kehittää lähiaikoina. Komissio on laatinut alustavan esityksen asetukseksi, jolla muuhun henkilöstöön sovellettaviin palvelussuhteen ehtoihin lisätään parlamentin jäsenten avustajien asemaa koskeva uusi artikla. Uusien säännösten mukaan parlamentin olisi määritettävä jäsenten avustajien käyttöä koskevien määräysten tarkka sisältö. Käytettävissä olevien tietojen mukaan jäsenen avustajaa koskeva uusi järjestely täydentäisi - mutta ei korvaisi - nykyistä mahdollisuutta palkata avustaja kansallisen oikeuden säännösten mukaisesti; uuden järjestelyn myötä on tarkoitus parantaa avustajia koskevan hallinnon avoimuutta, mutta säilyttää samalla nykyisin voimassa olevan järjestelmän joustavuus.

LOPPUPÄÄTELMÄT

1.39. Jäsenten korvauksia koskevien sääntöjen tavoitteena on oltava se, että jäsenille tehtävien hoidon yhteydessä aiheutuneet kulut katetaan asianmukaisesti. Hallinnollisten ja kirjanpidollisten menettelyjen ansiosta parlamentin hyväksymiä sääntöjä pystytään kaiken kaikkiaan noudattamaan moitteettomasti. Parlamentin puhemiehistö toteutti varainhoitovuonna 1997 eri toimia, joiden tarkoituksena on korjata tiettyjä järjestelmään liittyviä epäkohtia. Lisäksi parhaillaan käsitellään esitystä, joka koskee parlamentin jäsenten avustajien asemaa.

1.40. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus antaa kuitenkin aiheen jäljempänä esitettyihin huomautuksiin ja suosituksiin, joiden perusteella lienee aiheellista uudistaa säännöt läpikotaisin.

Hallintojärjestelmän parantaminen

1.41. Tietyt parlamentin sääntöihin sisältyvät määräykset poikkeavat varainhoitoa koskevista yhteisön säännöksistä ja aiheuttavat suuria hallinnollisia kustannuksia. Näitä ovat ennakkomaksujärjestelmä sekä järjestely, jossa jäsenille myönnetään ennakkoa yksityistä käyttöä varten. Käytetyt vaihtokurssit olisi laskettava varainhoitoasetukseen sisältyvien sääntöjen mukaisesti, ja kurssiriskeiltä olisi tarvittaessa suojauduttava muita keinoja käyttäen (ks. kohdat 1.13 ja 1.29).

Korvausjärjestelmän sopeuttaminen vastaamaan todellisia kuluja

1.42. Menettelyjen avulla ei pystytä takaamaan, että moitteettoman varainhoidon periaatetta noudatetaan kaikilta osin. Useimmat korvaukset ovat luonteeltaan kiinteämääräisiä, tai niille on asetettu vuotuiset enimmäismäärät ilman että ne vastaisivat tarkoin todellisia tilanteita ja kustannuksia. Olisi eriteltävä sisällöllisesti ja määrällisesti, mitä kustannusten osia yleisellä kulukorvauksella ja sihteeristökorvauksella tarkasti ottaen voidaan kattaa, ja tuolloin olisi otettava huomioon jäsenille muutoin mahdollisesti myönnetyt suoritukset ja etuudet. Olisi harkittava järjestelyä, jossa matkakulut korvataan todellisten kulujen mukaan. Tarvittaessa voitaisiin ottaa käyttöön pysyvän ennakon järjestelmä, jonka avulla vältyttäisiin siltä, että jäsenet joutuvat itse ennalta maksamaan kuluja, jotka kuuluvat parlamentin rahoitettaviksi. Nykyaikaisia keinoja - esimerkiksi liikennöintiyhtiöiden maksuvälinekortteja - käyttämällä laskut voitaisiin maksaa suoraan palvelujen suorittajille (ks. kohdat 1.14 1.17, 1.31 ja 1.33).

Järjestelmän parantaminen avoimuuden ja tarkastettavuuden kannalta

1.43. Korvausten maksaminen perustuu valtaosin ilmoitusjärjestelmään, johon liittyy vain vähän tositteita ja tarkastuksia. Lisäksi perussääntöjä on monilla aloilla muutettu määräyksin, jotka heikentävät perussääntöjen sitovuutta. Korvausjärjestelmän olisi oltava avoimuuden ja tarkastusten kannalta asianmukainen, jotta voitaisiin varmistua siitä, että maksetut varat käytetään säännöissä eriteltyjen tarkoitusten mukaisesti (ks. kohdat 1.18 1.23, 1.26 ja 1.35).

Nykyisten puutteiden korjaaminen

1.44. Säännöissä olevat puutteet voivat johtaa epäasianmukaiseen varojen käyttöön. Jos jatkossakin sovelletaan enimmäismääriin perustuvaa korvausjärjestelmää, järjestelmään kuuluvien maksutapojen olisi oltava selkeät ja niiden olisi perustuttava tositteisiin (sopimukset, asianmukaisesti laaditut laskut). Ottamalla käyttöön parlamentin jäsenten avustajia koskevat palvelussuhteen ehdot, jotka mahdollisesti kasvattavat budjettimenoja, voidaan lisätä avoimuutta ja parantaa avustajiin liittyvien kulujen hallinnointia, kuitenkin ainoastaan sillä edellytyksellä, että uudet ehdot ovat Euroopan parlamentin jäseniin nähden sitovat ja että niiden myötä voidaan tarkastaa, vastaavatko maksetut työsuoritukset tosiasiallista tilannetta (ks. kohdat 1.36 1.38).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. heinäkuuta 1998 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

(1) Ks. PE 133.116/KVEST/korj. VII/1-97.

(2) Kiinteämääräinen matkakulukorvaus on tarkoitettu jäsenen asuinpaikan ja kokouspaikan välisten matkakulujen korvaamiseen tapauksissa, joissa jäsen osallistuu todistettavasti ja luvan saaneena Euroopan parlamentin virallisten elinten kokouksiin.

(3) Matkakorvaus on kiinteämääräisen matkakulukorvauksen ja päivärahan ulkopuolinen korvaus, jonka vuotuiseksi enimmäismääräksi on vahvistettu 3 000 ecua ja joka on tarkoitettu jäsenelle tehtäviensä hoidon yhteydessä aiheutuneiden matkakulujen korvaamiseen lukuun ottamatta matkoja maassa, jossa jäsen on valittu.

(4) Päivärahaa maksetaan kultakin päivältä, jolloin jäsen hoitaa tehtävää, mistä hänelle maksetaan kiinteämääräinen matkakulukorvaus.

(5) Sihteeristökorvauksen tarkoituksena on kattaa kulut, jotka aiheutuvat yhden tai useamman avustajan palkkaamisesta tai tämän tai näiden palveluista.

(6) Yleinen kulukorvaus on tarkoitettu sellaisten jäsenenä toimimisesta aiheutuvien kulujen korvaamiseen, joita ei kateta muilla korvauksilla.

(7) Näiden korvausten osalta tarkastus ei antanut aihetta merkittäviin huomautuksiin.

(8) EYVL C 324, 13.12.1991, 15. luku ja EYVL C 330, 15.12.1992, 18. luku.

(9) Parlamenttiin 1.11.1996 kuuluneista jäsenistä yhteensä 82 prosenttia sai korvauksina määrän, joka vastasi +/- 20 prosentin marginaalilla keskimääräistä vuotuista korvaustasoa.

(10) Ks. varainhoitovuotta 1990 koskevan vuosikertomuksen kohdat 15.22 15.23 ja varainhoitovuotta 1991 koskevan vuosikertomuksen kohdat 18.7 18.8.

(11) Puhemies, varapuhemiehet, kvestorit, valiokuntien puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat, esittelijät jne.

LIITE

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

EUROOPAN PARLAMENTIN VASTAUS TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN KERTOMUKSEEN EUROOPAN PARLAMENTIN JÄSENTEN KULUISTA JA KORVAUKSISTA

JOHDANTO

Kohdat 1.1 - 1.4

Jotta tilintarkastustuomioistuimen kertomus auttaisi parlamenttia edistämään jäsenille maksettavien korvausten avoimuutta, parlamentti haluaa korostaa olosuhteita, joissa korvausjärjestelmä on kehittynyt, rajoitteet, joita parlamentin on otettava huomioon toimintaansa järjestäessään, itse parlamentin luonnetta toimielimenä, sen jäsenten asemaa sekä uudistuksia, joita puhemiehistö on jo tehnyt nykyiseen järjestelmään - muutosprosessi aloitettiin ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta.

Tässä yhteydessä on tärkeää huomata palkkioiden yhteisen tason puuttuminen, mikä johtuu siitä, että parlamentin jäsenillä ei vielä ole yhteistä ohjesääntöä toisin kuin komission, tuomioistuimen, ensimmäisen asteen tuomioistuimen ja tilintarkastustuomioistuimen jäsenillä.

Ylikansallisella tasolla toimivalla parlamentilla on omat erityispiirteensä: kunkin jäsenen edustamien kansalaisten määrä, vaalipiirien koko, jäsenten toistuvat matkat (jäsenen kotivaltiosta toimipaikoille, toimipaikkojen välillä ja muihin jäsenvaltioihin). Tilintarkastustuomioistuin ei ole käsitellyt näitä kysymyksiä.

Ei myöskään oteta huomioon sitä, että parlamentin jäsenten voidaan katsoa olevan "töissä" muulloinkin kuin silloin, kun he ovat toimielimen virallisten elinten virallisissa kokouksissa. Huomiotta jää tällöin suuri määrä erilaisia julkisia tilaisuuksia, joihin parlamentin jäsenet osallistuvat.

Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa parlamentin omasta aloitteestaan jo toteuttamat jatkuvat toimet korvausjärjestelmän saattamiseksi entistä terveemmälle pohjalle:

- parlamentin vaatimus, että komissio tekee ehdotuksen yhteisön oikeudellisen kehyksen luomiseksi jäsenten avustajille; ehdotus on nyt tehty

- asiakirjatodisteiden vaatiminen matkan suorittamisesta

- läsnäolokorvauksen maksaminen nimenhuutoäänestyksiin osallistumisen perusteella

- matkakorvausten määrän jäädyttäminen usean vuoden ajan.

Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään mainitse vertailua kansallisten parlamenttien järjestelmiin ja tarkastuksiin. Esimerkkinä voidaan mainita, että useimmissa kansallisissa parlamenteissa jäsenet eivät joudu todistamaan läsnäoloaan allekirjoituksellaan kuten Euroopan parlamentissa. Kansallisesti ei myöskään aina vaadita todisteita matkoista. Tilintarkastustuomioistuin ei selitä, millä perusteella se on arvioinut käyttöönotetun valvonnan tehokkuutta, mutta on selvää, että mitä tahansa kriteereitä onkin käytetty, ne eivät perustu jäsenvaltioiden parlamenttien normaaliin käytäntöön.

Kulujen ja korvausten kasvu (kohta 1.4) johtuu siitä, että budjettivallan käyttäjä hyväksyi korvauksen nostamisen jäsenten saaman avun parantamiseksi etenkin toimielimen ja sen jäsenten merkityksen lisääntyessä Maastrichtin sopimuksen voimaantulon myötä.

On myös mainittava, että edellinen laajentuminen, jossa kaksi kolmesta maasta sijaitsee kaukana Euroopan keskuksesta, on ollut merkittävä osatekijä matka- ja päivärahakustannusten nousussa. Kun nämä tekijät otetaan huomioon, lukijat saavat selkeämmän kuvan kahden tärkeimmän jäseniin liittyvän menoluokan kehityksestä (avustajat ja matkat: 82 % kaikista menoista).

JÄSENTEN ENNAKKOMAKSUJÄRJESTELMÄN KAUTTA HOIDETUT TOIMET

Kohdat 1.8 - 1.14

Mitä tulee jäsenten ennakkomaksujärjestelmän kautta hoidettuihin toimiin (kohdat 1.8 - 1.14), parlamentti ei edelleenkään hyväksy tilintarkastustuomioistuimen jo aiemmissa kertomuksissaan ilmaisemaa arviota, jonka mukaan matkakorvauksen ja päivärahan maksaminen ennakkomaksujärjestelmän kautta ei olisi varainhoitoasetuksen periaatteiden ja sen soveltamissääntöjen mukaista. Parlamentin mukaan näiden maksujen suuri määrä ja maksutiheys ovat tässä tapauksessa täysimääräisiä perusteita varainhoitoasetuksen 54 artiklassa ja sen soveltamissääntöjen 82 artiklassa (ja sitä seuraavissa artikloissa) säädetyn ennakkomaksujärjestelmän soveltamiselle. Parlamentti toistaa siten tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuosien 1990 ja 1991 vuosikertomuksiin antamansa vastaukset, joiden mukaan varainhoitoasetuksen 54 artikla mahdollistaa tiettyjen menojen ennakkomaksujärjestelmän luomisen eikä varainhoitoasetuksessa aseteta ehtoja maksettavien summien suuruudelle (EYVL C 324, 13.12.1991, s. 14 ja EYVL C 330, 15.12.1992, s. 453). Parlamentti haluaa myös korostaa, että jos maksut hoidettaisiin siten, että tulojen ja menojen hyväksyjä antaa allekirjoittamansa maksumääräyksen, joka varainhoidon valvojan on hyväksyttävä ennen kuin tilinpitäjä voi suorittaa maksun, tässä nimenomaisessa tapauksessa aiheutuisi huomattavia viivästyksiä ilman, että asiaa hoitavien yksiköiden työmäärä tai hallintokustannukset vähenisivät merkittävästi.

Kun tarkastelemme huomautusta, joka koskee mahdollisten ennakkojen saamista ilman asianmukaista osoitusta läsnäolosta (kohta 1.11), on korostettava, että nämä tapaukset ovat harvinaisia; perusteettomasti maksetut summat voidaan periä järjestelmällisesti takaisin, kun korvauksen maksamiseen oikeuttava läsnäololistan allekirjoitus on tarkistettu. Ennakkoina saadut korvaukset eivät ole lopullisia ja ne kirjataan talousarvioon vasta selvitysten ja oikaisujen jälkeen. Tämä merkitsee, että tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa varainhoitoasetuksen mukaiset varmennukset, allekirjoittaa oikaisumääräykset ja toimittaa ne sitten varainhoidon valvojan hyväksyttäväksi.

Huomautus (kohta 1.10), joka koskee jäsenten epävirallisista matkoista aiheutuvien korvausten maksamista ennakkomaksujärjestelmästä (kunnes maksut oikaistaan ja aiheettomasti maksetut summat peritään takaisin), on totuudenmukainen. Kyse on kuitenkin hyvin pienestä määrästä matkalippuja, ja parlamentti on valmis tarkastelemaan asiaa uudelleen.

Sama koskee maksutapoja, joiden tarkoituksena on käteisen käsittelyyn liittyvien riskien rajoittaminen tai jopa poistaminen.

Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa, että sen ehdottama parannettu menetelmä voisi sisältää tarvittaessa pysyvän ennakon järjestelmän, jonka avulla vältyttäisiin siltä, että jäsenet joutuvat maksamaan kulut itse. Tämä merkitsisi käytännössä 626:tta erillistä parlamentin jäsenen tiliä, ja järjestelmän hallinta olisi käytännössä erittäin hankalaa. Parlamentti harkitsee vakavasti ehdotuksia sen nykyisen järjestelmän uudistamiseksi ja muuttamiseksi.

Matkakustannusten ja päivärahojen kiinteämääräinen korvaus

Kohdat 1.15 - 1.26

Kiinteämääräiselle korvaukselle on luonteenomaista, että se ei täysin vastaa todellisia kustannuksia.

Kuten tilintarkastustuomioistuin tunnustaakin, parlamentin puhemiehistö on vuoden 1997 jälkeen vahvistanut kiinteämääräisen matkakorvauksen maksuedellytysten tarkistusjärjestelmää (maksu matkan suorittamista koskevia todisteita vastaan).

Tilintarkastustuomioistuin pitää kyseenalaisena todistusvoimaa, joka on läsnäolorekistereihin ja -luetteloihin merkittävän allekirjoituksen sijasta hyväksyttävillä vaihtoehtoisilla asiakirjoilla, kuten lento- ja junalipuilla (kohta 1.20). Toisaalta läsnäolorekisterien allekirjoittaminen ei sen mielestä riitä todisteeksi todellisesta osallistumisesta parlamentin työskentelyyn (kohta 1.21). Työ parlamentissa edellyttää usein esimerkiksi toistuvia tapaamisia ja kokouksia parlamentin tilojen ulkopuolella mutta myös itse parlamentissa. Parlamentin tiloja ei ole otettu huomioon.

Kun tarkastellaan jäsenten virallisten tehtävien hoidon yhteydessä toteuttamiin matkoihin liittyvien menojen (yläraja 3 000 ecua) kelpoisuutta ilman, että on olemassa kriteerejä näiden matkojen luonteen määrittämiseksi (kohta 1.26), arvostelu on syytä suhteuttaa asiayhteyteen, koska jäsenten osallistuminen lukuisiin erilaisiin julkisiin tilaisuuksiin kuuluu poliitikon tehtäviin. Käytännössä jokainen korvauspyyntö tarkastetaan sen varmistamiseksi, että tilaisuudella on virallinen ohjelma. Jos ilmenee epäilyksiä, asia siirretään vastuussa olevalle kvestorille. Lisäksi on syytä palauttaa mieleen, että tämäntyyppiset menot kattavat hyvin pienen osuuden parlamentin maksamista korvauksista, että ne maksetaan ainoastaan todentavia asiakirjoja vastaan (todelliset kulut) ja että yksi kolmasosa jäsenistä ei hae näitä korvauksia.

YLEISEN KULUKORVAUS - SIHTEERISTÖKORVAUS

Kohdat 1.27 - 1.38

Tilintarkastustuomioistuimen huomautus, joka koskee säännöissä määriteltyä, korvausten maksamisessa sovellettavaa ecun ja kansallisten valuuttojen välistä vaihtokurssia (kohdat 1.27 - 1.29), on asiasisällöllisesti oikea, mutta kyseessä on lähinnä historiallinen seikka, koska euron käyttöönoton myötä EMUun osallistuvien jäsenvaltioiden välisiä vaihtokurssieroja ei enää ole. Kuten tilintarkastustuomioistuin tunnustaakin, vuosittaiseen kiinteään vaihtokurssiin turvautuminen johtui siitä että pyrittiin löytämään järjestelyjä, jotta avustajien palkkoja ja palkkioita maksettaessa voitaisiin suojautua kurssiriskeiltä. On mahdollista löytää tarkoituksenmukaisia väliaikaisia ratkaisuja muiden jäsenvaltioiden valuutoille.

Yleinen kiinteämääräinen kulukorvaus on tarkoitettu kattamaan kaikki kulut, joita Euroopan parlamentin jäsenille aiheutuu etenkin alkuperämaassa, kuten toimiston ylläpitokulut, televiestintäkulut, postikulut, atk- ja telematiikkalaitteiden aiheuttamat kulut jne. Korvauksen kiinteämääräisyyden perusteena on sen kattamien kulujen monimuotoisuus ja se, että on pyritty välttämään ylimääräisiä hallintokuluja ja väistämättömiä viivästyksiä, jotka johtuvat viidestätoista eri jäsenvaltioista peräisin olevan 626 jäsenen toimittamiin todentaviin asiakirjoihin perustuvasta järjestelmästä ja kunkin valtion omista, tehtävien yhdistämistä koskevista säännöistä.

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset sihteeristökorvauksesta koskevat enemmänkin itse sääntöjä kuin niiden soveltamista. Parlamentti haluaa korostaa seuraavia seikkoja:

- vaikka parlamentin vastuulla on varmistaa avustajia varten tarkoitettujen määrärahojen asianmukainen toteutus, avustajien palkkaaminen on jäsenen ja avustajan välinen asia ja heidän välinen sopimuksensa on yksityisoikeudellinen eikä parlamenttia toimielimenä sitova. Tästä seuraa, että parlamentin hallinto ei pysty varmistamaan, että nämä yksityiset sopimukset noudattavat sovellettavia kansallisia säädöksiä (siviilioikeudelliset, kauppaan liittyvät, verotukselliset ja sosiaaliset säädökset), jos se haluaa välttyä siltä, että kansallinen tuomari katsoo sen olevan avustajien välitön työnantaja;

- säännöstön (työsopimukset, palvelusopimukset, maksu laskua vastaan jne.) joustavuudella pyritään takaamaan, että jäsenet voivat mukauttaa avustajatarvettaan toimenkuvansa kehittyessä ja heille annettujen erityistehtävien mukaan.

Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, sääntökehystä ollaan tarkistamassa yhteistyössä komission ja neuvoston kanssa, jotta muuhun henkilöstöön sovellettaviin palvelussuhteen ehtoihin voitaisiin ottaa uusi henkilöstökategoria eli jäsenten avustajat. Tämän uudistuksen pitäisi parantaa avoimuutta ja tehokkuutta avustajiin liittyvien asioiden hoidossa, kuten tilintarkastustuomioistuinkin toteaa (kohta 1.38).

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että jäsenet voivat saada joitakin matkakorvauksia myös jäsenvaltioilta Euroopan parlamentin maksamien matkakorvausten lisäksi. Tämä ei ole laajalle levinnyt käytäntö. Parlamentti on kuitenkin valmis sisällyttämään sääntöihinsä määräyksen, jolla estetään tällaiset kaksinkertaiset maksut ja varmistetaan asianmukaisten tarkastusten suorittaminen.

Euroopan parlamentti ei ole tietoinen tapauksista, joissa kansalliset parlamentit maksavat tai ovat maksaneet ylimääräisiä sihteeristökorvauksia Euroopan parlamentin jäsenille, paitsi kun jäsen toimii sekä kansallisessa parlamentissa että Euroopan parlamentissa.

LOPPUPÄÄTELMÄT

Kohdat 1.39 - 1.44

Parlamentti panee merkille tilintarkastustuomioistuimen loppupäätelmät, joiden mukaan käytetyt hallinnolliset ja kirjanpidolliset menettelyt varmistavat parlamentin ao. sääntöjen noudattamisen.

Tilintarkastustuomioistuimen huomautusten yhteydessä tulisi ottaa huomioon nykyisen korvausjärjestelmän toimintakehys: jäsenten yhteisen ohjesäännön ja yhtenäisen palkkiotason puuttuminen ja etenkin jäsenten työolosuhteet ylikansallisessa parlamentaarisessa toimielimessä.

Parlamentti katsoo, että varainhoitovuoden 1997 aikana toteutetut toimet ovat parantaneet nykyistä järjestelmää. Samoin tulee tekemään komission ehdotus jäsenten avustajien uudesta oikeudellisesta kehyksestä.

Parlamentti jatkaa vuonna 1995 alkamaansa nykyisen korvausjärjestelmän tarkastelua ja pyrkii lisäämään avoimuutta ja parantamaan tarkastuksia sekä järjestelmän johdonmukaisuutta. Se ottaa tilintarkastustuomioistuimen suositukset huomioon siltä osin, kun niitä voidaan soveltaa.

Vaikka parlamentti on sitoutunut nykyisten sääntöjen kehittämiseen, se jatkaa myös jäsenten yhteistä ohjesääntöä koskevaa työtään, jotta jäsenten palkkioperusta olisi tulevaisuudessa moitteeton ja oikeudenmukainen.