Erityiskertomus N:o 25/98 Euroopan unionin Keski- ja Itä-Euroopassa (KIE) sekä uusissa itsenäisissä valtioissa (UIV) ydinturvallisuuden alalla toteuttamista toimista (vuodet 1990-1997) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)



Virallinen lehti nro C 035 , 09/02/1999 s. 0001 - 0052



ERITYISKERTOMUS nro 25/98 Euroopan unionin Keski- ja Itä-Euroopassa (KIE) sekä uusissa itsenäisissä valtioissa (UIV) ydinturvallisuuden alalla toteuttamista toimista (vuodet 1990-1997) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (1999/C 35/01) ESIPUHE Kertomusta koskeva kuulemismenettely päättyi ennen lokakuun loppua. Tilintarkastustuomioistuin sai 10. marraskuuta komission vastauksiin uusia täydennyksiä, joista kaikkien se ei kuitenkaan katso olevan vakuuttavia. Jotta kertomuksen julkaiseminen ei olisi viivästynyt liiallisesti, tilintarkastustuomioistuin päätti 12. marraskuuta 1998 pidetyssä kokouksessaan hyväksyä kertomuksen lopullisesti huolimatta joitakin tekijöitä koskevista eriävistä käsityksistä. TÄRKEIMMÄT KÄYTETYT LYHENTEET >TAULUKON PAIKKA> 1. JOHDANTO Phare- ja Tacis-ydinturvallisuusohjelmat 1.1 T Osernobylin ydinvoimalan neljännessä yksikössä vuonna 1986 tapahtunut onnettomuus osoitti, kuinka tärkeää on ratkaista Neuvostoliitossa kehitettyjen ydinvoimaloiden turvallisuuteen liittyvät ongelmat. Vuodesta 1990 alkaen alalle on myönnetty kansainvälistä tukea G7-maiden (1), Yhdistyneiden kansakuntien (IAEA), OECD:n (NEA) ja EU:n aloitteesta. Edinburghin huippukokouksessa 1992 ja Korfun huippukokouksessa vuonna 1994 vahvistettiin suuntaviivat Itä-Euroopan maiden ydinvoima-alan rakenneuudistusta sekä T Osernobylin voimalan sulkemista varten. Neuvosto täsmensi 18. kesäkuuta 1992 antamassaan päätöslauselmassa, että näiden toimien tarkoituksena oli auttaa Itä-Euroopan maita saattamaan reaktoreidensa turvallisuus samalle tasolle kuin Länsi-Euroopassa (2). Tänä aikana on tehty useita aloitteita kansainvälisen tuen koordinoimiseksi niin olemassa oleviin tukiohjelmiin liittyvien, käytettävissä olevien tietojen yhdistämisen (NUSAC-koordinointiyksikön perustaminen komission yhteyteen vuonna 1992) kuin erityisten monenvälisten rahoitusvälineiden muodostamisen (Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin hallinnoiman NSA:n perustaminen vuonna 1993) osalta. Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että Phare- ja Tacis-menojen avulla voidaan saavuttaa ainoastaan rajallisia tuloksia, kuten komissio huomauttaa vastaustensa johdantoon liittyvien yleisten huomioiden viidennessä kappaleessa. Komissiolla on kuitenkin pääasiallinen koordinointivastuu toimista, joita OECD-maat ja muut kansainväliset instituutiot toteuttavat Keski- ja Itä-Euroopan maissa sekä uusissa itsenäisissä valtioissa ydinvoima-alan rakenneuudistuksen tukemiseksi. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin katsoi, että sillä on toimivalta tutkia, millä tavoin komissio kantaa vastuunsa ja miten paljon käytännössä on tosiasiassa edistytty. 1.2 Ensimmäiset ydinvoimaan perustuvaa sähköntuotantoa koskevat tekniset tutkimukset osoittivat, että entinen Neuvostoliitossa toiminut järjestelmä, jonka tehtävänä oli vastata sotilaallisiin ydinvoimatarpeisiin, perustui tuotantokeskeisiin vaatimuksiin ja että toimintaturvallisuuteen ja ympäristöön liittyvät kysymykset oli sivuutettu. Näiden voimalatyyppeihin ja teknisiin seikkoihin liittyvien ongelmien käsittelemisen lisäksi oli tarpeen perustaa asianomaisiin maihin vaikutusvaltaiset ydinturvallisuusviranomaiset, jotka ovat riippumattomia muihin alan toimijoihin nähden; tällaisen vastavoiman olemassaoloa pidetään kaikissa länsimaissa ydinturvallisuuden keskeisenä edellytyksenä. Koska tilanteen parantamiseksi suunnitelluilla toimilla oli taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia ja erityisesti koska vaarallisimmat voimalat (tietyt RBMK- ja VVER 440-230 -reaktorit) oli poistettava käytöstä, turvallisuuden parantamisen oli kytkeydyttävä energia-alan kokonaisvaltaiseen strategiaan Itä-Euroopan maissa, joissa ydinjätteen käsittely oli kiireellistä ratkaisua vaativa ongelma ja joissa ydinvoima-alalla oli niin suuri yhteiskunnallinen ja taloudellinen merkitys, että se oli ollut etuoikeutetussa asemassa muihin teollisuudenaloihin verrattuna. Kaikki nämä tekijät yhdessä länsimaiden taloudellisten etujen kanssa tekivät interventioiden toteuttamisen tällä alalla erityisen vaativaksi. 1.3 Tässä monenvälisen toimintaympäristön ja toimintasektorin luonteen vuoksi vaikeassa tilanteessa, jonka keskeiset osatekijät on esitetty liitteessä 1, EU on vuodesta 1990 alkaen osoittanut lähes 850 miljoonaa ecua (3) käyttöturvallisuuden ja ydinturvallisuuden (4) parantamiseen KIE-maissa ja entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa. Tästä oli vuoden 1997 loppuun mennessä aiheutunut maksuja kaikkiaan 355 miljoonaa ecua. Suurimman osan yhteisön tuesta on myöntänyt komissio Phare- ja Tacis-ohjelmien kautta; ydinturvallisuuteen on ohjelmien yhteydessä sidottu kaikkiaan 786,1 miljoonaa ecua eli 20 prosenttia Tacis-ohjelmaan liittyvistä ja 2 prosenttia Phare-ohjelmaan liittyvistä maksusitoumuksista. Kyseiset maksusitoumukset on esitetty taulukossa 1 edunsaajamaittain sekä komission päätöksiin kirjattujen keskeisten toiminta-alojen mukaisesti eriteltynä. Edunsaajat katsovat, että tämä rahoitus kattaa ainoastaan hyvin pienen osan (joitakin prosentteja) aloitetuista nykyaikaistamisohjelmista. Käytettävissä olevien tietojen perusteella on kuitenkin mahdotonta esittää lukuja näiden ohjelmien laajuudesta tai toteuttamisasteesta. Taulukko 1 Phare- ja Tacis-sitoumukset toiminta-aloittain ja maittain eriteltynä vuodesta 1990 vuoden 1997 loppuun >VIITTAUS KAAVIOON> >TAULUKON PAIKKA> 1.4 Polttoainetta ja radioaktiivista jätettä koskeviin toimiin sisältyy 200 miljoonan ecun osoittaminen halkeamiskelpoisten aineiden valvontaan. Käytöstä poistamisen osalta ohjelmat koskivat ainoastaan T Osernobyliä, ja tähän tarkoitukseen oli osoitettu vain 59 miljoonaa ecua. Muihin toimiin kuuluvat ydinturvallisuutta koskevat tutkimukset (2 miljoonaa ecua), Euratom-lainojen valmistelu (1,5 miljoonaa ecua), säteilyä koskevat mittaus- ja hälytysjärjestelmät (6,5 miljoonaa ecua), laitospaikan ulkopuolinen valmiusjärjestely (5 miljoonaa ecua), sähkönjakelua koskeva tutkimus (0,4 miljoonaa ecua) sekä erilaiset varaukset (2,8 miljoonaa ecua). 1.5 Ohjelmien keskeisen toimintalinjan muodostaa ydinvoimaloille myönnetty toimintaturvallisuutta koskeva suora tuki, johon on osoitettu 35 prosenttia varoista eli 272 miljoonaa ecua. Itä-Euroopan maiden voimaloille tarkoitetut talousarviomäärärahat on esitetty taulukossa 2 maittain ja reaktorityypeittäin jaoteltuna. Kyseisissä maissa toimivien, Neuvostoliitossa kehitettyä tyyppiä olevien ydinvoimaloiden maantieteellinen sijainti esitetään taulukossa 3. >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 3 Neuvostoliitossa kehitettyä tyyppiä olevien ydinvoimaloiden sijainti Keski- ja Itä-Euroopan maissa sekä uusissa itsenäisissä valtioissa >VIITTAUS KAAVIOON> Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus 1.6 Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena oli arvioida EU:n ydinturvallisuuden parantamiseen KIE-maissa ja entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa vuodesta 1990 alkaen osoitettujen EU:n resurssien hyödyntämistä ottaen huomioon monenvälinen toimintaympäristö sekä kansainvälisen yhteisön G7- ja G24-ryhmien kautta komission vastuulle antama koordinointitehtävä (5). 1.7 Komissiossa toimitetut tarkastukset koskivat Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluvia toimia, ja niitä täydennettiin tarkastuskäynneillä Ukrainaan, Bulgariaan, Liettuaan ja Venäjän federaatioon sekä useisiin EU:n alueella toimiviin erityisjärjestöihin. Nämä tarkastuksen eri osatekijät on esitetty liitteessä 2. Tilintarkastustuomioistuimella oli työssään apuna ydinturvallisuusalan asiantuntija. Ukrainan osalta tilintarkastustuomioistuin on julkaissut ydinturvallisuusohjelmiin liittyvät havainnot erityiskertomuksessa, joka koskee kaikkia Tacis-toimia Ukrainassa (6). 2. TIIVISTELMÄ TEHDYISTÄ HAVAINNOISTA Euroopan unionin soveltama lähestymistapa 2.1 Komission toimintastrategia, jonka se toi selkeästi esiin vasta vuonna 1996, on epäselvä vanhojen reaktorityyppien, käytöstä poistamisen ja purkamisen sekä ydinjätteen käsittelyn osalta (ks. kohdat 3.2 3.6). Lyhyen aikavälin kiireellisiä tarpeita ei ole määritelty tarkasti (ks. kohdat 3.8 3.10). Sellaisten rahoitusvälineiden, joiden avulla voitaisiin jatkaa Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluvien toimien kalleimpia hankkeita, käyttöön asettaminen on viivästynyt (ks. kohdat 3.7, 3.11). 2.2 Kansainväliseltä yhteisöltä (G24) saamansa tehtävän puitteissa komissio on koordinoinut ainoastaan tietojen vaihtoa rahoittajien, IAEA:n, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin sekä edunsaajien välillä (ks. kohdat 3.13 3.20). 2.3 Luottamuksellisten suhteiden sekä kumppanuuden - jolla on kuitenkin EU:lle ja sen ydinvoimateollisuudelle strategista merkitystä - kehittymistä hidastivat ensinnäkin jäsenvaltioiden epäyhtenäinen suhtautuminen korvausvastuuta koskeviin yleissopimuksiin (ks. kohta 5.18) sekä teknisten standardien ja ydinturvalainsäädännön laatimiseen (ks. kohta 3.1), toiseksi selkeän sopimuskehyksen puuttuminen Phare- ja Tacis-toimien osalta (ks. kohta 3.14) sekä kolmanneksi tiedonkulkuun liittyvät vaikeudet tiettyjen edunsaajien kanssa (ks. 4.3 4.4, 4.17 4.18, 5.1, 5.13, 5.18 5.20). Toimien hallinnointi 2.4 Koska ohjelmista vastaavan yksikön henkilöstö on epäyhtenäistä ja vaihtuvaa, hankkeiden hallinnointi- ja kirjanpitovälineet ovat riittämättömiä ja koska hallinnointi on löyhää, komission on mahdotonta varmistaa, että toimien seuranta on tyydyttävää, että ongelmat käsitellään nopeasti ja että sopimuspuolten työn laatu tarkastetaan (ks. kohdat 4.12 4.16, 5.14). 2.5 Lähes kolmannes sopimuksista (yhteisarvo 192 miljoonaa ecua) tehtiin ilman kilpailuttamista, mikä ei kuitenkaan nopeuttanut hankkeiden toteuttamista (ks. kohta 4.1 4.2, 4.11). 2.6 Hankintayritysten käyttäminen välikäsinä edunsaajien ja laitospaikalla annettavasta avusta vastaavien EU:n ydinvoimaloiden käyttäjien välillä monimutkaisti täytäntöönpanoa, aiheutti viivästyksiä sekä synnytti jännitteitä. Se myös mahdollisti liian suurten ennakoiden maksamisen, jolloin määrärahojen käyttöön asettamisesta syntyi todellisuutta parempi kuva (ks. kohdat 4.3 4.10, 5.9). 2.7 Jotkin niistä ulkopuolisista tahoista, jotka komissio otti ohjelmatyössä ja sopimusten käsittelyssä avukseen (ks. kohdat 4.5, 5.4 5.5), luotiin tapauskohtaisesti siten, että kaupalliset yhtiöt, jotka jo muutoinkin osallistuivat ohjelmista rahoitettujen sopimusten toteuttamiseen, liittyivät yhteen. Ohjelmatyön osalta komissio delegoi vastuuta liikaa, mikä vaikutti haitallisesti sen asemaan toimivallan käyttäjänä sekä sen riippumattomuuteen. 2.8 Ohjelmien hallinnointiin käytetyt varat eivät käy selvästi ilmi komission tileistä, ja niiden määrä ylittää budjettivallan käyttäjän vahvistaman tason. Ylityksistä huolimatta varoja ei ole käytetty havaittujen puutteiden korjaamiseen (ks. kohdat 4.19 4.20). Tuen asettaminen käyttöön ja saavutetut tulokset 2.9 On ilmennyt, että komission valitsema toimien toteuttamistapa on poikkeuksellisen hidas. Hitaimmin ovat edenneet etenkin niitä voimaloita koskevat ohjelmat, joissa ydinturvallisuusongelmat ovat suurimmat (ks. kohdat 5.8 5.12). Laitehankinnat on usein asetettu etusijalle muiden turvallisuusnäkökohtien kehittämiseen nähden. Ei ole selvitetty, onko määrärahojen jakaminen voimaloiden ja erilaisten toimien kesken ollut tarkoituksenmukaista (ks. kohdat 5.6 5.7). 2.10 Ohjelmien sisältö on muuttunut huomattavasti ohjelmia koskevan päätöksen tekemisen jälkeen. Avoimuuden puuttuminen aiheutti väärinkäsityksiä ja viivästyksiä sekä mahdollisti sen, että aktiivisimmat kumppanit saattoivat suunnata ohjelmia uudelleen. Jotkin hankkeet peruutettiin sen jälkeen, kun huomattava määrä menoja oli jo suoritettu. Joitakin hyödyllisiä hankkeita supistettiin riittämättömien talousarviovarojen vuoksi, kun taas toisaalla määrärahoja jäi käyttämättä erityisesti jo käynnissä oleviin ohjelmiin tehtyjen muutosten vuoksi (ks. kohdat 5.1 5.3). 2.11 Jotta laitteistohankkeet voidaan saada onnistuneesti päätökseen, edunsaajamaiden ydinturvallisuusviranomaisilta on saatava lupa (7). Tämä seikka otettiin kuitenkin huomioon vasta myöhäisessä vaiheessa ja asian koordinointi jäi liian vähäiseksi (5.15 5.17). 2.12 Koska tutkimustuloksista tiedottaminen oli puutteellista, ei ole varmuutta siitä, oliko edunsaajille hyötyä Tacis 1991 -ohjelman yhteydessä aloitetuista lähes 40 miljoonan ecun arvoisista tutkimuksista (ks. kohta 5.18). Lisäksi tutkimuksiin osallistuneille venäläisille alihankkijoille annetut ehdot ovat kohtuuttomat. On olemassa vaara, että alihankintaehdot antavat yhteisöstä peräisin oleville sopimuspuolille mahdollisuuden saada suuria voittoja, joita ei voida tarkastaa (ks. kohdat 5.19 5.20). 2.13 Kirjanpitoon vietyihin sopimuksiin liittyvät määrät olivat varainhoitovuoden 1997 lopussa 20 prosenttia suuremmat kuin tosiasiallisesti toteutuneiden sopimusten mukaiset määrät, joten sopimusten mukaiset määrät kattoivat vain 63 prosenttia ja maksut 37 prosenttia päätöksiin liittyvistä määristä. T Osernobylin, jonka tilanne on erityisen vaikea, osalta vastaavat luvut olivat 20 prosenttia ja 8 prosenttia. Talousarvion rakennetta, hallinnointia ja tilejä koskevan avoimuuden puuttuminen johtaa siihen, ettei hallinnoinnista vastaavilla tahoilla ja budjettivallan käyttäjällä ole keinoja taata jatkuvasti varojen optimaalista kohdentamista (ks. kohdat 5.21 5.23). 3. EUROOPAN UNIONIN SOVELTAMA LÄHESTYMISTAPA Euroopan yhdentyminen 3.1 Koska velvoittavaa oikeusperustaa ei ollut (8), Euroopan tasolla ei vielä vuoden 1997 lopussa ollut muodollista yhteisymmärrystä ydinvoimaloiden suunnittelun turvallisuutta ja käyttöturvallisuutta koskevista teknisistä standardeista. IAEA:n julkaisemaa 25:ttä keskeistä ydinturvallisuusperiaatetta toteutetaan edelleen kunkin jäsenvaltion omien teknisten standardien ja säännösten avulla, mikä ei ole helpottanut EU:n interventioiden toteuttamista KIE-maiden ja entisen Neuvostoliiton uusien itsenäisten valtioiden ydinturvallisuusviranomaisten kanssa. Tavoitteet ja keinot 3.2 Vuosina 1990-1994 EU:n ydinturvallisuusohjelmista päätettiin ja ohjelmat pantiin täytäntöön ilman yksiselitteistä kokonaisstrategiaa. Kyseisenä aikana Phare-varoja ohjattiin Kozloduin (Bulgaria) VVER 440-230 -reaktoreita koskeville osa-alueille WANO:n vuonna 1991 määrittelemän toimintaohjelman mukaisesti. Tacis-ohjelmiin kuului aluksi tutkimuksia, joiden ansiosta yhteisöstä olevat osapuolet voivat tutustua Neuvostoliitossa kehitettyä tyyppiä olevien ydinvoimaloiden teknologiaan ja analysoida niiden turvallisuusongelmia. Myöhemmin ohjelmat suunnattiin laitospaikalla annettavaan apuun, johon kuului laitehankintoja ja jota täydennettiin ydinturvallisuusviranomaisille annetulla tuella. Komissio alkoi tarkastella asiaa vasta neuvoston (9) ja parlamentin toistuvasti esittämien pyyntöjen jälkeen vuonna 1995, ja komissio ehdotti kesäkuussa 1996 Phare/Tacis-komitealle uutta strategiaa, joka kattoi kaikki ydinturvallisuuteen liittyvät toiminta-alat. 3.3 Vielä vuonna 1996 Venäjän sähköntuotannosta 54 prosenttia perustui RBMK-tyyppisiin reaktoreihin. Liettuassa sijaitseva RBMK-tyyppinen Ignalinan ydinvoimala ja Bulgariassa sijaitsevat Kozloduin VVER 440-230 -tyyppiset reaktorit ovat taloudelliselta kannalta ratkaisevan tärkeitä näille kahdelle maalle. Edunsaajien ja komission välillä ei ole minkäänlaista sopimusta siitä, mitkä reaktorit olisi suljettava lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä, eikä siitä, millä edellytyksillä ne voitaisiin pitää toiminnassa. Komissio ei ole ohjelmissaan ottanut huomioon poliittisia, yhteiskunnallisia tai taloudellisia realiteetteja, eikä asiaa ole käsitelty riittävän avoimesti, mikä on synnyttänyt jännitteitä suhteessa edunsaajiin (kuten Kozloduin voimalan tapauksessa). 3.4 Komissio ei ole ohjelmissaan eriyttänyt tavoitteita ja keinoja sen mukaan, ovatko reaktorit turvallisuusnäkökulmasta katsottuna vanhanaikaisia vai uudenaikaisia. Parannuksia, joiden avulla reaktoreiden elinikää voitaisiin pidentää tavanomaisesta tai ainoastaan lisätä toimintaturvallisuutta lyhyellä aikavälillä, ei ole määritelty. Koska vanhojen yksiköiden sulkemisajankohdasta ei ollut varmuutta, kyseisenlaiset selvennykset olisivat olleet tarpeen ohjelmatyön ja hankkeiden valinnan johdonmukaisuuden vuoksi. Reaktoreiden käytöstä poistaminen ja purkaminen 3.5 Vaikka sellaisten reaktoreiden, joiden nykyaikaistaminen on mahdotonta, käytöstä poistaminen ja purkaminen sekä ydinjätteen käsitteleminen ovat tärkeitä tavoitteita, niiden osalta ei ole asetettu käyttöön merkittäviä määriä määrärahoja. On totta, että reaktoreiden purkaminen on teknisesti hankalaa ja hyvin kallista. Huolimatta siitä, että EU:ssa on saatu alan kokemusta joidenkin erityistapausten (10) yhteydessä, myös EU:lla on tältä osin vastassaan taloudellisia ja käytännön ongelmia. 3.6 Budjettivallan käyttäjä pyysi varainhoitovuoden 1995 talousarvion selvitysosassa komissiota osoittamaan 150 miljoonaa ecua, varainhoitovuoden 1996 talousarvion selvitysosassa jälleen 150 miljoonaa ecua ja varainhoitovuoden 1997 talousarvion selvitysosassa 100 miljoonaa ecua ympäristöalan hankkeisiin, etenkin RBMK-reaktoreiden purkamiseen. Tällainen esitystapa ei kuitenkaan sinällään riitä todelliseksi toimintakehykseksi, eikä se johda seurannan toteuttamiseen ja yksityiskohtaisten raporttien esittämiseen RBMK-reaktoreiden purkamista koskevan tavoitteen osalta. T Osernobyliä lukuun ottamatta tällaista tavoitetta ei ole kirjattu komission ohjelmiin. 3.7 Pelkästään Tacis-ohjelmien avulla ei T Osernobylin voimalan purkamisessa ole voitu saavuttaa merkittäviä tuloksia. Monenvälisen rahaston perustaminen Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin yhteyteen vuonna 1997 tapahtui myöhäisessä vaiheessa, mutta rahasto vastaa todellisen kansainvälisen yhteistyön tarpeita paremmin kuin kahdenväliset Tacis-ohjelmat, joiden voimavarat ovat rajalliset ja joissa ei kiinnitetä riittävästi huomiota yhteistyöhön muiden rahoittajien kanssa. Laitehankinnat 3.8 Komission mukaan laitehankintojen tarkoituksena on vastata kiireellisiin tarpeisiin. Toteuttamisaikojen tarkastelu osoittaa kuitenkin, ettei näihin kiireellisiin tarpeisiin ole aina voitu vastata tyydyttävällä tavalla. Kuolan ja Sosnovyi Borin voimaloiden johto on vahvistanut, että tällaiset toteuttamisajat ovat tehneet kiireellisten toimien rahoittamisen mahdottomaksi. 3.9 Koelaitteiden hankkimisen oli lisäksi tarkoitus mahdollistaa teknologian siirtäminen ja avata tietä laajemmille teollisille hankkeille, jotka rahoitettaisiin muista lähteistä kuin Tacis-varoista. Pilottihankkeet ovat saaneet osakseen tunnustusta ja arvostusta edunsaajien piirissä. Vaikka tietyt onnistuneet hankkeet, kuten Kalininissa toteutettu sähköläpivientien korvaaminen, osoittavat tämän toimintatavan olevan tarkoituksenmukainen, teknologian siirtämisen edellyttämä teollinen yhteistyö oli vielä vuoden 1997 lopussa melko kehittymätöntä. Muut kuin teolliset toimintaturvallisuusnäkökohdat 3.10 Teollisten hankkeiden ohjaamisen lisäksi laitospaikalla annettavaan apuun tulisi liittyä turvallisuusnäkökohtien parantamisesta huolehtiminen. Tällaisia koulutusta, organisaatiota ja menettelyjä koskevia toimia on kuitenkin vain harvoin toteutettu hankkeiden muodossa; ne on pikemminkin sisällytetty laitospaikalla annettavan avun yleisiin sopimusehtoihin. Näitä tehtäviä ei siis ole määritelty riittävän hyvin, eikä komissio valvo niitä riittävässä määrin niin, että niitä voitaisiin todella kehittää, seurata ja arvioida. Tilanne vaihtelee huomattavasti eri voimaloissa. Balakovon voimala, jossa on tällä alalla oltu kaikkein aktiivisimpia, voisi toimia esimerkkinä. Euratom-lainat 3.11 Euratom-lainoja, joita on ollut käytettävissä vasta maaliskuusta 1994 alkaen, ei ole käytännössä hyödynnetty vielä vuoden 1997 loppuun mennessä, vaikka vuonna 1995 aloitettiin kolmen merkittävän hankkeen käsittely (ks. liitteen 1 kohdat 4 ja 5). Monenvälinen koordinointi G24-ryhmän (NUSAC) antaman tuen koordinointi 3.12 Komission yhteyteen perustettu ydinturvallisuusasioita käsittelevä G24-ryhmän koordinointiyksikkö ei ole huolehtinut toimien varsinaisesta koordinoinnista. Itse asiassa sillä ei ole vastuuta (etenkään komission) tukiohjelmista. Yksikön havaitsemat puutteet ovat vain harvoin olleet perustana rahoittajien interventioille. NUSAC arvioi, että kansainvälisen yhteisön osoittamien varojen määrä on 1 480 miljoonaa ecua. Koska monet rahoittajista eivät toimittaneet tarvittavia tietoja (kuten ei komissiokaan ennen vuoden 1997 puoliväliä), NUSAC-koordinointiyksikön luvut ovat vain suuntaa-antavia. Laitetoimituksia koskeva yhteistyö Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa (NSA) 3.13 Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki ja komissio eivät ole voineet tehdä merkittävää yhteistyötä, vaikka niiden tavoitteet ovat laitehankintojen osalta samat ydinvoimaloissa, joissa kumpikin toteuttaa kyseisiä toimia (Kozlodui, Sosnovyi Bor, Kuola ja Novovoronez Oski). On totta, että Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin hallinnoimasta ydinturvarahastosta (NSA) rahoitetut tarjouspyyntömenettelyt ovat avoimia kaikille rahoittajamaille, kun taas komission järjestämiin tarjouspyyntömenettelyihin voivat osallistua ainoastaan EU-maat; kuitenkin se, että kummallakin elimellä on oma erillinen laitehankintaohjelmansa, johtaa päällekkäisyyksiin. Esimerkiksi kahden Kuolan voimalaa koskevan hankkeen (varoventtiilit ja vuodonetsintä) osalta ohjelmia toteutetaan ilman keskinäistä koordinointia. 3.14 NSA:n rahoitussopimukset muodostavat sopimuskehyksen, jota voitaisiin soveltaa komission hankintaohjelmiin, joihin liittyvät rahoitussopimukset ovat suppeita tai niitä ei ole lainkaan. NSA:n sopimuksissa täsmennetään tulevaisuudessa tapahtuvan vanhimpien RBMK- ja VVER 440-230 -yksiköiden käytön lopettamisen, jokaisessa voimalassa tehtävien turvallisuusanalyysien sekä laitehankinnat sisältävien nykyaikaistamisohjelmien ehdot. 3.15 NSA:n rahoitussopimusten yhteydessä laadittujen talousarvioiden, jotka liittyvät toimitettuja laitteita varten tarvittavien lupien myöntämiseen, sisältämät määrät ovat huomattavasti tarvetta pienemmät, kun taas Tacis-ohjelmissa rahoitusosuus on tältä osin selvästi suurempi. Tämän vuoksi on lisättävä toimien täydentävyyttä sekä komission ja NSA:n välistä koordinointia ydinturvallisuusviranomaisille annettavan tuen osalta. Yhteistyö muiden osapuolten kanssa 3.16 Komissio ei sopimuksissaan viittaa lainkaan IAEA:n kehittämiin työvälineisiin (11). Komission avoimuus ja yhteistyöhalukkuus IAEA:n suuntaan ovat vähäiset. 3.17 Osa Phare- ja Tacis-ohjelmista rahoitetuista toimista sisältyy jäsenvaltioiden omiin kaupallisiin strategioihin ja toimintaohjelmiin. Koska nämä kahdenväliset ohjelmat ovat taloudellisesti merkittäviä, ne liittyvät myös tärkeiden eurooppalaisten toimijoiden kaupallisiin strategioihin. Kyseisten ohjelmien yhteyttä komission ohjelmiin ei kuitenkaan ole tuotu esiin, joten toimien yhdenmukaisuutta ja tehokkuutta on vaikea todeta. 3.18 WANO:n ja myöhemmin TPEG-etuyhtymän käyttöä perusteltiin alun perin länsimaisten käyttäjien asiantuntemuksen hyödyntämisellä, mutta komissio ei ole riittävässä määrin sisällyttänyt WANO:n menetelmiä ja kokemuksia sopimuslausekkeisiinsa. Näin ollen sellaisia käytäntöjä kuin suoritusindikaattoreiden käyttö, saman alan asiantuntijoiden tekemät arvioinnit ja parhaiksi todettujen käytänteiden levittäminen ei ole toteutettu yhdenmukaisesti. 3.19 Tacis-ohjelman talousarvioista ISTC:lle suoritettava osuus maksettiin ISTC:n toimintatapoja huonosti vastaavien menettelyjen mukaisesti. Esimerkiksi vuonna 1997 komission menettelyt johtivat vakaviin rahoitusvaikeuksiin ISTC:ssä, jonka oli turvauduttava muihin perustajajäseniin kattaakseen komission viivästyneiden maksujen osuuden; kuitenkaan ei ollut kyse siitä, etteivät komission määrärahat olisi olleet käytettävissä. EU ei ollut vielä vuoden 1997 loppuun mennessä osallistunut USTC:n rahoittamiseen, vaikka vuoden 1996 ohjelman mukaan niin oli tarkoitus. 3.20 OECD:n alainen Ydinenergiajärjestö (NEA) on suositellut turvallisuustutkimukseen liittyvän strategisen suunnitelman laatimista yhdessä tärkeimpien kumppaneiden kanssa. Lisäksi osallistujien olisi oltava halukkaita jakamaan tutkimustulokset (12). Komission Phare- ja Tacis-interventioihin liittyvien turvallisuusalan tutkimusten osalta noudattaman strategian yhteydessä ei mainita ISTC:n toimia eikä pyritä yhteisvaikutuksen aikaansaamiseen alalla. Kuitenkin ISTC on rahoittanut 23 hanketta (6,5 miljoonaa ecua) ydinreaktorien turvallisuuden alalla sekä 41 hanketta (19,6 miljoonaa ecua), jotka koskevat ydinvoima-alan toiminnan turvallisuutta ympäristön kannalta. 4. TOIMIEN HALLINNOINTI Kilpailuttaminen 4.1 Komissio on ydinturvallisuusalan ohjelmien yhteydessä alusta alkaen käyttänyt laajalti varainhoitoasetuksen 118 artiklan 2 kohtaa (13) perusteena tehdessään suoraan palvelusopimuksia, joihin sisältyy huomattavia rahamääriä. Nämä menettelyt koskivat 192 miljoonaa ecua eli 31 prosenttia hankkeista, joiden yhteisarvo on 610 miljoonaa ecua. 4.2 Varainhoidon valvoja hyväksyi heinäkuussa 1994 pääosaston IA ehdottamat poikkeukselliset ehdot, jotka pohjautuvat toimien luokitteluun ja tiettyihin kriteereihin, joilla poikkeus voidaan perustella. Ehdoissa ei kuitenkaan täsmennetä, millaisia asiakirjoja olisi esitettävä erityisesti sen takaamiseksi, että noudatetusta menettelystä riippumatta valituksi tulee taloudellisesti edullisin tarjous kuten varainhoitoasetuksen 117 artiklassa säädetään. Ehtojen soveltaminen on johtanut viivästyksiin sekä vaikeuksiin sopimusten käsittelyssä (asiantuntijoiden palkkiot). Hankintayritykset Laitehankintoja koskevien hankkeiden käsittely 4.3 Komissio päätti vuonna 1994 käyttää hankintasopimusten hallinnossa apunaan hankintayrityksiä, koska se ei tältä osin luottanut laitospaikalla annettavasta avusta vastaavien EU:n ydinvoimaloiden käyttäjien puolueettomuuteen tai niiden suoritusten laatuun. Tällainen järjestely synnytti jännitteitä, jotka eivät ole omiaan lisäämään työtehoa, ja hämärsi vastuualueita. 4.4 Komissio hyväksyi hankintayritysten toimia koskevat yksityiskohtaiset ostomenettelyt vasta vuonna 1996. Menettelyihin sisältyy 35 vaihetta, joista 11 kuuluu laitospaikalla apua antavien tahojen tehtäviin, 20 on hankintayrityksen vastuulla ja 2 komission vastuulla. Edunsaajat, jotka kuitenkin ovat olleet mukana allekirjoittamassa sopimusta, ovat vastuussa ainoastaan kahdesta vaiheesta: ydinturvallisuusviranomaisten esittämien, luvan myöntämiseen liittyvien vaatimusten sisällyttämisestä sopimusehtoihin sekä laitteiden lopullisesta hyväksymisestä. Toisin kuin Tacis-ohjelman säännöksissä säädetään, edunsaajat eivät aina osallistu tarjousten taloudelliseen arviointiin. Kirjaaminen tileihin ja toimien todellinen tilanne 4.5 Hankintayritysten kanssa tehtyjen Tacis-sopimusten (14) arvoksi on komission hankekirjanpidossa merkitty 167 miljoonaa ecua, josta 162,5 miljoonaa ecua vastaa ostojen arvioitua määrää ja sopimusten perusteella arvioitu määrä 4,5 miljoonaa ecua (eli keskimäärin 2,8 prosenttia) palkkioita ja hankintayrityksille ostojen hallinnosta maksettavaa korvausta. Tämän käytännön vuoksi talousarvion toteuttamisesta saadaan sopimusten sisältämien määrien osalta liioiteltu kuva. Hankintayritysten tekemien hankintasopimusten arvo oli vuoden 1997 lopussa itse asiassa vain 44,6 miljoonaa ecua, joten hankekirjanpitoon merkityistä menoista olisi vähennettävä 118 miljoonaa ecua, jotta ne vastaisivat tosiasiallisesti toteutuneiden sopimusten arvoa. 4.6 Maksusitoumusten tilanteesta annettiin näin ollen todellisuudesta poikkeava kuva esittämällä Venäjän (15) osalta 65,8 miljoonaa ecua, T Osernobyliin (16) liittyvien toimien osalta 38,5 miljoonaa ecua sekä muiden Ukrainan ja Armeniaan (17) voimaloiden osalta 13,7 miljoonaa ecua. Lisäksi suurin osa hankintayritysten kanssa tehdyistä sopimuksista tehtiin vuoden lopussa, koska niiden kirjaamistapa mahdollistaa huomattavien maksusitoumuksiin kirjattujen määrien asettamisen nopeasti käyttöön ja määrärahojen käyttöasteen nostamisen tällä tavoin varainhoitovuoden lopussa. 4.7 Maksujen osalta komission kirjanpitoon on merkitty lopullisina maksuina 43 miljoonan ecun ennakot, jotka on suoritettu hankintayritysten nimissä avatuille erityisille pankkitileille ja jotka on tarkoitettu hankintasopimusten kattamiseen. Vuoden 1997 loppuun mennessä hankintayritykset olivat suorittaneet maksuja ainoastaan 24,3 miljoonan ecun arvosta. Komission hankekirjanpitoa tarkasteltaessa olisi otettava huomioon, että siinä esitetty määrä on 18,7 miljoonaa ecua liian suuri toimien todelliseen tilanteeseen verrattuna. Tarvittavaa suurempien määrien maksaminen erityisille pankkitileille saa aikaan sen, että maksumäärärahojen käyttö nopeutuu (18). 4.8 Hankintayritysten tekemiä sopimuksia tai niiden suorittamia maksuja ei kirjata komission kirjanpitojärjestelmään eikä hallinnointijärjestelmään. 4.9 Hankintayritysten mukaan erityisille pankkitileille oli vuoden 1997 loppuun mennessä kertynyt korkoja 2,2 miljoonaa ecua, joita komission yksiköt eivät kuitenkaan ole ohjelmien aloittamisen jälkeen merkinneet kirjanpitoon eivätkä tarkastaneet. 4.10 Kaikki nämä käytännöt yhdessä vähentävät tilitietojen avoimuutta, joka olisi tapahtumien seurannan ja tarkastamisen kannalta tarpeen. Sopimusmenettelyt 4.11 Tammikuun 1994 jälkeen on tehty viiden eri hankintayrityksen kanssa 14 Tacis-ohjelmaan liittyvää sopimusta (ks. kohta 4.5); kuitenkin ainoastaan kahden ensimmäisen sopimuksen osalta järjestettiin avoin tarjouspyyntömenettely tammikuussa ja helmikuussa 1994. Neljä sopimusta tehtiin rajoitetun tarjouspyyntömenettelyn jälkeen. Loput kahdeksan sopimusta, jotka koskevat 82 miljoonan ecun arvoisia ostoja, tehtiin suoraan, vaikka palkkiot sekä erityisesti toiminnan laajuus olisivat edellyttäneet kilpailuttamista ja teknisen arvioinnin laatimista. Komission toimien seuranta 4.12 Pääosaston IA hallintoyksiköllä ei ole ohjelmien toteuttamisen asianmukaisen seurannan edellyttämää määrää henkilöstöä. Sen jälkeen kun yksikkö perustettiin vuonna 1993, sinne on osoitettu 25 toimihenkilöä (viisi vuonna 1994, kuusi vuonna 1995, kymmenen vuonna 1996 ja neljä vuonna 1997). Yksikön palveluksesta on lähtenyt tänä aikana 17 toimihenkilöä (kolme vuonna 1995, viisi vuonna 1996 ja yhdeksän vuonna 1997). Niistä 22 toimihenkilöstä, jotka työskentelivät yksikössä vuoden 1997 lopussa, viiden oli määrä siirtyä muualle vuoden 1998 ensimmäisen vuosipuoliskon kuluessa. Seitsemästä ura-alueen A toimihenkilöstä, jotka vastaavat hallinnoinnista, kolmella (yksi kansallinen asiantuntija ja kaksi ylimääräistä toimihenkilöä) oli vain määräaikainen työsopimus; kaksi näistä päättyi maaliskuun 1998 lopussa. Seitsemästä ura-alueen B toimihenkilöstä kolmella oli määräaikainen työsopimus (ylimääräisiä toimihenkilöitä), ja näistä yksi päättyi maaliskuun 1998 lopussa. Tällainen henkilökunnan vaihtuvuus ja työpaikkojen epävarma luonne ovat johtaneet epäyhtenäiseen hallinnointiin, josta aiheutuu välitöntä haittaa työn kurinalaisuudelle sekä jälkeenpäin tapahtuvalle toimien seurannalle. 4.13 Hallinnoinnista vastaava komission henkilöstö ei käytä yhtenäisiä menetelmiä eikä sillä ole käytettävissään luotettavia apuvälineitä hankkeiden seurantaan ja hallinnointiin. Tietokoneistetussa hallinnointijärjestelmässä (Désirée) on puutteita. Hallinnon organisointi tapahtuu suunnittelemattomasti; järjestelmällistä asiakirjojen laatimista ei edellytetä eikä asiakirjojen pitämisestä ajan tasalla ole annettu selviä suuntaviivoja. Komission yksiköiden suorittaman seurannan avulla ei ole mahdollista hallita toimien kehittymistä (ks. kohdat 5.2 5.3) eikä ratkaista nopeasti edunsaajien ja laitospaikalla annettavasta avusta vastaavien tahojen yksiköille esittämiä ongelmia (ks. kohdat 5.12 5.13). 4.14 Komissio on tehnyt laitospaikalla tapahtuvaa toimien seurantaa ja arviointia koskevat alihankintasopimukset konsulttien kanssa. Tätä menettelyä alettiin kuitenkin Venäjällä toteutettavien ydinturvallisuustoimien osalta soveltaa vasta syyskuussa 1995, ja seurantatoimet aloitettiin vasta vuoden 1996 puolivälissä. Monien toimien, kuten vuoden 1991 ohjelmaan liittyvien sopimusten, osalta ei siis suoritettu minkäänlaista seurantaa tai seuranta toteutettiin vasta myöhäisessä vaiheessa. Komissio ei myöskään ratkaise nopeasti konsulttien arviointikertomuksissa esiintuomia ongelmia (laitospaikalla annettava apu Sosnovyi Borissa, tuki Ukrainan ydinturvallisuusviranomaisille). 4.15 Usein palvelujen välisuorituksiin liittyvät laskut, joiden perusteeksi ei ollut esitetty riittäviä tositteita, maksettiin sen sijaan, että ne olisi hylätty; komission yksiköt vain pyysivät sopimuspuolta toimittamaan tositteet myöhemmin. Sopimusten rahoitusselvityksiin liittyvien, välisuoritusten yhteydessä ilmenevien ongelmien käsittelyä lykättiin tällä tavoin joskus loppumaksun suorittamiseen asti (19). Siinä vaiheessa sopimuspuoli ei kuitenkaan enää voi toteuttaa korjaavia toimia, joita sopimuksen täytäntöönpanon kannalta moitteeton varainhoito olisi edellyttänyt ensimmäisestä välisuorituksesta alkaen. Komissiolla oli näin ollen vuoden 1997 lopussa useita maksamattomia laskuja. Myöskään ei ole olemassa menettelyä tai sopimuslauseketta, jossa määrättäisiin sopimuksiin liittyvien tilien päättämisestä kirjanpidossa tietyn ajan kuluessa loppusuorituksen maksamisesta, jotta mahdolliset riita-asiat voitaisiin ratkaista, jotta hankkeiden tilit kuvaisivat toimien todellista tilannetta ja jotta jäljelle jääneiden määrien osoittamisesta muualle voitaisiin päättää ajoissa (20). 4.16 Phare- ja Tacis-sopimusten rahoitusselvityksen yhteydessä komissio kävi vuonna 1997 läpi sopimusten tilanteen, mikä osoittautui kuitenkin vaikeaksi sopimusperusteisen henkilöstön vaihtuvuudesta ja hyvien hallinnollisten käytänteiden puutteesta johtuvan taustatietojen puuttumisen takia. Mitään ei ole tehty vastaavanlaisten tilanteiden välttämiseksi tulevaisuudessa. Ohjelmien seuranta paikan päällä 4.17 Vuoden 1992 Tacis-ohjelman talousarviossa varattiin 1 miljoona ecua Moskovaan sijoitettavalle yhteiselle hallinnointiyksikölle (JMU) hankkeiden hallinnointiin ja koordinointiin (21). Ydinvoima-asioista vastaavan ministeriön (Minatom), ydinturvallisuusviranomaisten (GAN), ydinvoimaloiden käyttäjien (REA) ja muiden asianomaisten venäläisten järjestöjen edustajista sekä länsimaisista asiantuntijoista koostuvan yksikön tehtävänä oli valvoa, että Tacis-toimet toteutetaan asianmukaisesti, sekä helpottaa yhteydenpitoa länsimaisiin instituutioihin. Tällaisen yksikön tarpeellisuudesta mainittiin uudestaan vuoden 1993 Tacis-ohjelman yhteydessä; tällöin tuotiin esiin, että asiasta oli keskusteltu Venäjän viranomaisten kanssa yleisemmällä tasolla erityisesti ydinturvallisuutta koskevan sopimuspöytäkirjaluonnoksen yhteydessä. Sopimuspöytäkirja allekirjoitettiin helmikuussa 1995, mutta siinä käsiteltiin ainoastaan korvausvastuuseen liittyviä kysymyksiä. 4.18 Venäjän ydinvoima-asioista vastaavan ministeriön edustajat toivat lokakuussa 1997 käydyissä keskusteluissa esiin huolensa siitä, ettei yhteisen hallinnointiyksikön perustaminen ollut edistynyt. Lopulta marraskuussa 1997 tehtiin kaksi sopimusta yksikön rahoittamisesta 30. syyskuuta 1999 asti. Määrät kirjattiin vuoden 1994 (0,7 miljoonaa ecua) ja vuoden 1996 (0,3 miljoonaa ecua) ohjelmien yhteyteen. Kun otetaan huomioon, että komission edustusto Moskovassa ei ollut seurannut ydinturvallisuusohjelmia, yhteisen hallinnointiyksikön puuttuminen merkitsi sitä, että paikan päällä toteutettava, jatkuva ohjelmien seuranta ei ollut Venäjällä mahdollista vuoden 1997 loppuun mennessä. Hallinnointikustannukset 4.19 Ennen vuotta 1996 komissio ei voinut rahoittaa teknistä tukea toimintamäärärahoista, mutta myöhemmin tämä on ollut mahdollista talousarvion selvitysosan perusteella (22). Tämän teknistä tukea koskevan järjestelyn hyödyntämistä koskevassa kertomuksessa, jonka komissio esitti vuoden 1998 alussa, ei kuitenkaan ole tietoja pääosaston IA ydinturvallisuusohjelmiin kohdentamista tämän tyyppisistä varoista. Kirjanpitoon merkityt 29,2 miljoonaa ecua, eli 5 prosenttia kaikista vuodesta 1990 alkaen tehdyistä sopimuksista (23), ei vastaa varojen kokonaismäärää. Kyseisestä määrästä puuttuvat esimerkiksi hankintayrityksille suoritetut 1,8 miljoonan ecun palkkiot sekä laitospaikalla annettavasta avusta huolehtivien tahojen hallintoon ja toimien tekniseen seurantaan käyttämät varat, joita on vaikea eritellä, koska komissio ei edellytä, että asiantuntijat sisällyttävät kertomuksiinsa tarkkoja kirjanpitotietoja. 4.20 Ohjelmien ja hankkeiden hallinnoinnin (hallinto- ja toimintamäärärahoista suoritettavat) kokonaiskustannukset eivät käy ilmi komission käyttämien monimutkaisten mekanismien vuoksi (24). Kirjanpitoon merkityt 5 prosenttia ylittävät budjettivallan käyttäjän vuodesta 1996 alkaen asettamat rajat; ylityksillä ei ollut kuitenkaan ehkäisevää vaikutusta, vaan hallinnoinnissa todettiin sittemmin puutteita. 5. TUEN ASETTAMINEN KÄYTTÖÖN JA SAAVUTETUT TULOKSET Ohjelmatyö 5.1 Ohjelmien alkuvaiheessa vuosina 1990 1992 valitut hankkeet perustuivat länsimaisten asiantuntijoiden ehdotuksiin, ja niistä oli vain vähän käytännön hyötyä edunsaajille (25). Vuodesta 1993 alkaen yhteistyö suuntautui hankkeisiin, jotka vastasivat tarpeita aiempaa paremmin. Asetettujen ensisijaisten tavoitteiden vuoksi vuosittaisten ohjelmien laatimiseen on kuitenkin aina liittynyt vaikeuksia ja väärinkäsityksiä edunsaajien keskuudessa, etenkin Venäjällä. Vuosien 1993 ja 1994 ohjelmissa ei eritelty edes alustavasti yhtään hanketta Sosnovyi Boria varten, vaan hankkeiden määrittely tapahtui vasta jälkeenpäin. Muiden venäläisten voimaloiden, joita koskevista talousarvioista päätettiin vuonna 1993, osalta talousarviovarojen käytön yksityiskohdista voitiin sopia vasta laadittaessa vuoden 1994 ohjelmaa. Paikan päälle tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä todettiin, että tiedonkulun ja selvitysten riittämättömyys aiheuttivat lisäksi väärinkäsityksiä, jotka haittasivat yhteistyön sujuvuutta. Tilannetta ei auttanut se, että komission edustajat kävivät paikalla vain harvoin. 5.2 Useissa tapauksissa ohjelmiin sisällytettäviä hankkeita peruutettiin tai muutettiin tai hankkeisiin lisättiin uusia osia vielä sen jälkeen, kun komissio oli jo tehnyt hankkeita koskevat päätökset. Näin ollen komissio ei aina kyennyt seuraamaan ohjelmien sisällön muuttumista eikä hallitsemaan resurssien kohdentamista: a) Niissä tapauksissa, joissa toimet on jaettu useisiin peräkkäisistä vuosittaisista ohjelmista rahoitettaviin osiin, eri vaiheiden tuloksia ei aina ole arvioitu ennen seuraavan vaiheen määrittelemistä ja aloittamista. Tämä puute on useissa tapauksissa johtanut siihen, että hankkeiden sisältö (tietokoneverkko ja myöhemmin käytönhallintajärjestelmä Sosnovyi Borissa sekä turvallisuusmuuttujien näyttö ja myöhemmin kunnossapito-osaston hallintajärjestelmä Kalininissa) tai sopimusten taloudellisuusnäkökohdat (RBMK-reaktoreiden turvallisuuden arvioiminen) eivät ole komission hallinnassa. Tämä vaara on olemassa myös Sosnovyi Borin valvomon parhaillaan valmisteltavan nykyaikaistamishankkeen kohdalla. b) Kaksi merkittävää hanketta, tekninen keskus (Nikiet) (2 miljoonaa ecua) ja reaktorisydämen suojaamishanke Kuolassa (4 miljoonaa ecua), peruutettiin, mutta jäljelle jääneitä talousarviovaroja (3,3 miljoonaa ecua) ei kohdennettu uudelleen. Kuolan tapauksessa peruuttaminen tapahtui sen jälkeen, kun oli maksettu 2,7 miljoonaa ecua tutkimuksista, jotka eivät kuitenkaan johtaneet alun perin suunniteltuihin investointeihin. c) Useita hyödyllisiä hankkeita (vesikemia Kuolassa sekä palonilmaisimet ja polttoaineen latauksen valvonta Balakovossa) supistettiin sellaisten rajoitusten vuoksi, joita oli asetettu hanketta tai voimalaa varten kyseisen vuosittaisen ohjelman talousarviossa alustavasti myönnetyille määrärahoille. Komission olisi tällaisissa tapauksissa arvioitava, kannattaisiko hankkeita jatkaa niin, että niille siirrettäisiin muualla käyttämättä jääneitä varoja. d) On myös toteutettu sellaisia töitä, jotka eivät ole olleet sopimusten mukaisia, koska komissio ei puuttunut asiaan silloin, kun tilanteen kehittyessä ilmeni, että alkuperäiset sopimusehdot eivät olleet tarkoituksenmukaiset (tuki Liettuan ydinturvallisuusviranomaisille). 5.3 Ohjelmien sisältö on siis vaihdellut kullekin voimalalle myönnettyjen määrärahojen rajoissa, ja toimet ovat usein kehittyneet aktiivisimman osapuolen haluamaan suuntaan. Koska osapuolia on monia ja koska toimet ovat erilaisia, on vaikea ylläpitää johdonmukaista kokonaisuutta. 5.4 TPEG-etuyhtymällä on vuodesta 1992 alkaen ollut kasvava merkitys komission ohjelmista käytävissä keskusteluissa ja ohjelmien laatimisessa. Komissio ei kuitenkaan ole osallistunut useisiin edunsaajien luo tehtyihin tarkastuskäynteihin. Komissio on tältä osin delegoinut tehtäviään liian suuressa määrin (26). 5.5 Niitä suhteita, joita yhteisellä tutkimuskeskuksella (YTK) oli jo entuudestaan Itä-Euroopan ydinvoimayhteisöön, on hyödynnetty vain harvoin yhdessä edunsaajien kanssa toteutetussa toimien suunnittelussa. Komissio päätti vasta varainhoitovuoden 1997 lopussa antaa YTK:n tehtäväksi laatia Tacis-ohjelmaan sisältyvien hankkeiden ehdot. Aiemmin tämä oli ollut TPEG-etuyhtymän tehtävänä. Toimivallan siirtäminen tällä tavoin YTK:lle on aiempaa parempi tapa huolehtia asianmukaisesti komissiolle kuuluvasta, ohjelmien käsittelyyn ja ohjelmia koskevien päätösten tekemiseen liittyvästä vastuusta. Lisäksi YTK on ydinvoima-alan toimijoihin nähden riippumaton, kun taas TPEG-etuyhtymän, onpa sen suhde EU:hun millainen hyvänsä, on vaikea irrottautua jäsentensä odotuksista toimia teollisuuden hyväksi. Laitospaikalla toteutettavaan toimintaan osoitetut talousarviovarat 5.6 Taulukossa 4 on luettelo hankkeista, jotka liittyvät neljässä venäläisessä voimalassa laitospaikalla annettavaan apuun. Taulukosta käy ilmi, että suurin osa hankkeista koskee teollisuuslaitteita. Hankkeet koskivat vain harvoin muita toimintaturvallisuuden parantamiseen liittyviä näkökohtia, joiden merkitystä on kuitenkin korostettu vuoden 1992 Tacis-ohjelmasta lähtien: a) organisaatioon ja inhimillisten tekijöiden huomioon ottamiseen liittyvät toimet (menettelyjen parantaminen, koulutus sekä ihmisen ja koneen vuorovaikutuskohta) b) laitehankintoihin liittyvät toimet, joiden tarkoituksena on parantaa laitteiden käyttöturvallisuutta (dokumentaatio, tapahtumaraportointi, tarkastukset, kunnossapito, koulutus) c) teknologian siirtäminen, jotta varmistetaan toimien jatkuvuus paikallisen laitetuotannon avulla. >TAULUKON PAIKKA> 5.7 Voimaloiden tilanteissa on huomattavia eroja, vaikka kunkin voimalan toimintaturvallisuuteen osoitetaan vuosittain sama määrä Tacis-talousarviovaroja (vuosittain noin 4 miljoonaa ecua voimalaa kohden), jotka myös jakautuvat yhdenmukaisesti laitospaikalla annettavan avun ja hankkeiden välillä. Laiteostojen osalta ei ole voitu osoittaa, että tällainen määrärahojen jakautuminen on vaikuttavuuden kannalta perusteltua. Viivästykset ja toimien täytäntöönpanon nykytilanne Sopimusten käsittelyn kesto 5.8 Taulukossa 5 tarkastellaan tutkittujen toimien osalta sitä, kuinka paljon aikaa kului komission päätöksestä sopimuksen allekirjoittamiseen. Eniten aikaa kului ydinturvallisuusviranomaisille annettavan avun (keskimäärin 882 päivää) sekä hankintasopimusten, joiden hallinnosta vastaavat hankintayritykset, yhteydessä (keskimäärin 705 päivää). Päätösten valmisteluvaiheen, joka jo sinällään on johtanut siihen, että komissio tekee suurimman osan hankkeita koskevista päätöksistä varainhoitovuoden lopussa, lisäksi aikaa saattaa näin ollen kulua noin kaksi vuotta. Taulukko 5 Komission päätöksen tekemisestä sopimuksen allekkirjoittamiseen kulunut aika tarkastettujen toimien osalta >VIITTAUS KAAVIOON> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 5.9 Hankintayritysten kanssa tehdyt sopimukset ovat ainoastaan välivaiheen asiakirjoja, joista ei ilmene, mikä on hankintatoimien tilanne. Varainhoitovuoden 1997 loppuun mennessä tutkitusta 38 toimesta vain 16 oli sellaisia, joiden osalta oli tehty sopimus; sopimuksen allekirjoittaminen oli tapahtunut keskimäärin 705 päivää (27) sen jälkeen, kun komissio oli tehnyt sen osalta päätöksen. Viisi tointa oli peruutettu ennen sopimusehtojen hyväksymistä. Muiden sopimusten, jotka kaikki koskivat Venäjää, osalta käsittelyyn oli kulunut kohtuuttoman paljon aikaa. Kahdeksan toimen sopimusehtoja ei ollut hyväksytty 31. joulukuuta 1997 mennessä, kun päätöksestä oli kulunut keskimäärin 725 päivää. Yhdeksän muun toimen osalta sopimusehdot oli hyväksytty, mutta sopimuksia ei ollut allekirjoitettu, vaikka komission päätöksestä oli kulunut keskimäärin 1 317 päivää. Toimintaturvallisuushankkeiden täytäntöönpanon tilanne 5.10 Taulukossa 6 on yhteenveto toimintaturvallisuutta koskevien Tacis-ohjelmien täytäntöönpanon tilanteesta vuosina 1992 1997 Sosnovyi Borin (RBMK 1000), Kuolan (VVER 440-320 ja 440-213) sekä Kalininin ja Balakovon (VVER 1000-320) voimaloiden osalta. Näissä neljässä voimalassa oli vuoden 1997 loppuun mennessä toteutettu laitospaikalla annettavaan apuun liittyvästä, vuosien 1992 1995 ohjelmiin kuuluvasta 52 hankkeesta ainoastaan 14 (kaikki Kalininissa ja Balakovossa). Kahta hanketta toteutettiin parhaillaan, ja 11 hanketta oli peruutettu. Muut hankkeet sekä vuosien 1996 ja 1997 ohjelmiin liittyvät hankkeet olivat vielä valmisteluvaiheessa. Taulukko 6 Laitospaikalla annettavaa apua sekä toimintaturvallisuuden parantamista koskevat vuosien 1992 1997 Tacis-ohjelmat, jotka toteutettiin Kuolassa, Sosnovyi Borissa, Kalininissa ja Balakovossa (Venäjän federaatio) >VIITTAUS KAAVIOON> >TAULUKON PAIKKA> 5.11 Mainittujen neljän voimalan osalta tehdyt sopimukset kattoivat vuoden 1997 lopussa 93 prosenttia laitospaikalla annettavaan apuun tarkoitetuista alustavista talousarviovaroista, mutta vastaava osuus oli laitospaikalla annettavaan apuun liittyvien käytännön hankkeiden kohdalla vain 19 prosenttia. Hankkeita koskevat sopimukset olisi pitänyt tehdä pian laitospaikalla annettavaa apua koskevien sopimusten tekemisen jälkeen, mutta useimpien voimaloiden osalta havaittiin tältä osin vakavia viivästyksiä. Näin laitospaikalla annettavaa apua koskevien sopimusten kesto ja kustannukset olivat suhteettoman suuret asianomaisiin käytännön hankkeisiin nähden. Komissio ei toteuttanut merkittäviä toimenpiteitä tämän kehityksen hillitsemiseksi, vaikka ongelma oli havaittu jo toteutettaessa vuoden 1992 ohjelmaa. Kahden vanhimman voimalan, joissa apua tarvittiin kaikkein kiireellisimmin (Sosnovyi Borin ja Kuolan voimalat), osalta toteutusta kuvaavat määrät ovat erityisen alhaiset huolimatta asiantuntija-apuun tehdyistä suurista investoinneista. Tämä epätasapaino korostuu erityisesti Kuolassa, missä suoritetut maksut ovat vain 2 prosenttia hankkeiden talousarviosta, vaikka 48 prosenttia laitospaikalla annettavaan apuun tarkoitetuista määristä on maksettu. 5.12 Hankkeiden myöhästymisen pääasialliset syyt ovat seuraavat: a) ostomenettelyjen ja etenkin laitteiden alkuperää koskevien kysymysten käsittelyn huomattava hitaus, jota vielä pahentaa se, että komissio ei vastaa lainkaan, kun sille ilmoitetaan ongelmista, tai se vastaa pitkän ajan kuluttua (vesianalysaattorit ja tietokonelaitteistot Kalininissa sekä varaosat Kuolassa ja Balakovossa); b) hallinnon raskaus, jonka vuoksi syntyy vaikutelma kilpailuttamisesta, vaikka kyseessä on tekninen tai kaupallinen monopolitilanne (jätteenpoltto Kuolassa); kuitenkin näitä tilanteita voitaisiin hallita vaihtoehtoisten menettelyjen (28) avulla sen takaamiseksi, että laitteet saadaan kohtuulliseen hintaan; c) lupien saaminen Venäjän viranomaisilta (vedyntorjunta, vesikemia ja jätteen bituminoinnin valvonta Kalininissa); d) eri voimaloita koskevien ohjelmien välisen mahdollisen synergian ottaminen huomioon myöhäisessä vaiheessa (Balakovon ja Kalininin varoventtiilit); e) sopimusehtojen ja teknisten arviointien riittämätön laatu (värähtelyanalyysi Kalininissa, vesikemia Balakovossa sekä varoventtiilit Kozloduissa); f) laitehankintoja ja atk-kehittämistyötä käsittävien yhdistelmähankkeiden käsittelyyn ja seurantaan tarkoitettujen tyydyttävien menettelyjen puuttuminen (tietokoneverkko Sosnovyi Borissa, simulaattorit Kuolassa ja kunnossapidon hallintajärjestelmä Kalininissa). 5.13 Sekä edunsaajat että paikan päällä olevat asiantuntijat korostavat sitä, ettei alkuperäisissä toimintasuunnitelmissa asetettuja määräaikoja noudateta sekä sitä, että laitetoimitusten tosiasiallisia aikatauluja ei voida ennakoida. Toimitusajankohta on erityisen tärkeä silloin, kun laitteet on asennettava paikalleen voimaloiden vuosiseisokin aikana. Keskeisinä epäkohtina pidetään tarjouspyyntöjen ja sopimusten käsittelyn hitautta, komission menettelyjen monimutkaisuutta ja hitautta, osapuolia velvoittavien aikataulujen puuttumista, epätietoisuutta asiakirjojen käsittelyn etenemisestä sekä edunsaajille annettujen osallistumismahdollisuuksien riittämättömyyttä hankkeiden hallinnoinnin (erityisesti tarjousten arvioimisen ja laskujen hyväksymisen) yhteydessä. 5.14 Hankkeiden täytäntöönpanon eteneminen riippuu pääasiassa laitospaikalla annettavaan apuun sisältyvien suoritusten laadusta. Valitun organisointitavan mukaisesti ainoastaan paikalla olevat asiantuntijat voivat tosiasiallisesti johtaa toimia. Komission valvonta on liian vähäistä, minkä vuoksi suorituksia ei ole voitu sovittaa vastaamaan parhaiksi todettuja käytänteitä. Tämä on johtanut siihen, että erilaisten interventioiden yhteydessä ja eri ydinvoimaloissa on saatu hyvin vaihtelevia tuloksia. Apu ydinturvallisuusviranomaisille 5.15 Ydinturvallisuusviranomaisille lupien myöntämistä varten annettavan avun osalta on saatu aikaan merkittävää edistystä huolimatta siitä, että asiaa koskevia standardeja ja säännöksiä ei ole Euroopassa yhdenmukaistettu (ks. kohta 3.1). EU:n avun ansiosta Venäjän ydinturvallisuusviranomaiset ovat saaneet käyttöönsä lainsäädännöllisiä välineitä sekä yleisiä menettelyjä, joiden avulla on mahdollista laatia suuntaviivat nykyaikaistamisohjelmien täytäntöönpanolle. Ydinturvallisuusviranomaisten toimintaa vaikeuttaa kuitenkin varojen vähäisyys. 5.16 Lupien myöntämisessä rahoittamilleen laitteille komissio soveltaa toimintatapaa, jota kutsutaan kaksi plus kaksi -toimintatavaksi ja johon sisältyy jokaisen hankkeen osalta yhtäältä laitospaikalla annettavaan apuun liittyvä apu käyttäjille ja toisaalta avun antaminen ydinturvallisuusviranomaisille lupien myöntämistä varten. Länsi-Euroopan ydinturvallisuusviranomaiset auttavat itäeurooppalaisia kollegoitaan ja siirtävät tällä tavoin heille taitotietoaan; näin toimii myös käyttäjille suunnattu apu. Toimintatapaan liittyvät ongelmat koskevat neljän osapuolen välistä yhteistyötä ja koordinointia. 5.17 Tacis-ohjelmista rahoitettuja laitteita koskevat, lupien myöntämiseen liittyvät ongelmat tulivat esiin vasta myöhäisessä vaiheessa, mikä johtuu ohjelmien toteuttamisen viivästymisestä sekä ydinturvallisuusviranomaisten toimintakyvyn asteittaisesta kasvamisesta. Venäjällä kyseiset menettelyt uhkaavat hidastaa ohjelmien toteuttamista yhä enemmän, koska olemassa olevat säännökset ja niiden soveltamisessa tarvittavat tehtävät ja resurssit ymmärrettiin ja otettiin huomioon vasta myöhäisessä vaiheessa eikä tuolloin huolehdittu riittävästi koordinoinnista. Myös laitospaikalla annettavan avun merkitys osapuolten välisten suhteiden katalysaattorina on tässä yhteydessä onnistumisen kannalta ratkaiseva tekijä. Komission olisi lisäksi huolehdittava siitä, että uusista menettelyistä kussakin voimalassa saadut kokemukset annetaan nopeasti tiedoksi muissa kohteissa. Turvallisuutta koskevat tutkimukset ja analyysit 5.18 Vuoden 1991 Tacis-ohjelman yhteydessä oli tarkoitus toteuttaa noin 40 miljoonaa ecua maksavat tutkimukset ja kyseisestä määrästä suoritettiinkin noin 34 miljoonaa ecua; kuitenkin Venäjän viranomaiset olivat kesäkuuhun 1997 mennessä saaneet ainoastaan yhden tutkimuksia koskevan loppukertomuksen. Huolimatta siitä, että komission ja Venäjän federaation helmikuussa 1995 allekirjoittama sopimuspöytäkirja selkeytti tilannetta, useat merkittävät sopimuspuolet katsovat voivansa kieltäytyä toimittamasta tutkimustuloksia edunsaajille sillä perusteella, että Venäjä ei ole ratifioinut Wienin sopimusta ja että korvausvastuujärjestelmään liittyy epävarmuustekijöitä. Näin ollen edunsaajien näistä tutkimuksista saama hyöty sekä tutkimusten vaikutus Venäjällä toteutettavien nykyaikaistamisohjelmien sisältöön jää vähäiseksi. 5.19 Suunnittelun turvallisuutta koskevat tutkimussopimukset annetaan pääsääntöisesti venäläisille instituuteille alihankintasopimusten kautta. Alihankintasopimusten sopimusehdot ovat usein täysin samanlaiset kuin pääsopimusten sopimusehdot, joten on erittäin vaikea arvioida EU:sta peräisin olevan sopimuspuolen ja venäläisen alihankkijan työmäärää. Kuitenkin töiden tarkka jakautuminen pääsopimuspuolen ja alihankkijan välillä on keskeinen tekijä hintojen avoimuuden kannalta, sillä länsimaisten asiantuntijoiden palkkiot ovat sopimuksista riippuen 10 15 kertaa korkeammat kuin itäeurooppalaisille asiantuntijoille, joilla on vastaava pätevyys, maksettavat palkkiot. Eräässä tarkastetussa tapauksessa (tutkimus reaktoriastian haurastumisesta Kuolan ja Novovoron Ozskin voimaloissa) komissio oli ilman riittäviä ennakkotutkimuksia edellyttänyt tarjoajilta tietyn hintaisia alihankintasopimuksia, ja hinnoista jouduttiin neuvottelemaan pääsopimuksen tarjouskilpailun jälkeen uudelleen, jolloin niiden arvo nousi. 5.20 Alihankintasopimuksiin sisältyy hyvin yksipuolinen lauseke, jonka mukaan maksut alihankkijalle suoritetaan vasta sen jälkeen, kun komissio on maksanut pääsopimuspuolen esittämän laskun. Kolmessa tapauksessa (29) komission kanssa pääsopimuksen tehneet osapuolet maksoivat venäläisille alihankkijoille vain pienen osan niille kuuluvista määristä, vaikka kaikki alihankintasopimuksissa määrätyt työt oli suoritettu. Pääsopimuspuolten ja komission hitaus varojen maksattamisessa aiheuttaa vahinkoa alihankkijoille sekä yhteistyölle EU:n kanssa. Määrärahojen tosiasiallinen käyttöönasettaminen 5.21 Taulukossa 7 esitetään ne komission päätökset, joita oli 31. joulukuuta 1997 mennessä alettu panna täytäntöön sopimusten avulla. Taulukossa on hankekirjanpitoon merkittyjen sopimusten ja maksujen osalta otettu huomioon havaitut pääasialliset määrittelyistä johtuvat poikkeamat, jotka liittyvät vuoden 1991 Tacis-ohjelman määrärahojen käsittelyyn hankekirjanpidossa sekä ennen kaikkea hankintayritysten kanssa tehtyihin sopimuksiin. Taulukko 7 Sopimusten tosiasiallisesti kattamat Phare- ja Tacis-päätökset 31. joulukuuta 1997 >VIITTAUS KAAVIOON> >TAULUKON PAIKKA> 5.22 Sopimukset kattavat 63 prosenttia ja maksut 37 prosenttia päätöksissä myönnetyistä määrärahoista. Määrärahojen tosiasiallinen käyttöönasettamisaste on ollut erityisen alhainen T Osernobylissä toteutettavien (sopimusten osalta 20 prosenttia ja maksujen osalta 8 prosenttia) sekä polttoainetta ja radioaktiivista jätettä koskevien toimien kohdalla (maksujen osalta 16 prosenttia). 5.23 Niiden määrärahojen, joiden osalta sopimuksia ei vielä ole tehty, arvo on 294 miljoonaa ecua eikä 176 miljoonaa ecua, kuten hankekirjanpidossa on esitetty. Nämä määrärahat perustuvat osittain kauan sitten tehtyihin päätöksiin, eivätkä ne aina vastaa todellisia tarpeita. Julkisten varojen asianmukaisen käytön takaava hyvä hallinnointitapa edellyttäisi, että jäljellä olevien varojen kohdentamista tutkittaisiin tarkasti ja että edunsaajien kanssa sovittaisiin joko ohjelmien päättämisestä tai varojen kohdentamisesta uudelleen nykyisiä tarpeita vastaavasti. 6. PÄÄTELMÄT Kokonaisarvio 6.1 Itä-Euroopan maissa ydinturvallisuuden alalla toteutettujen EU:n interventioiden tarkoituksena on suojella väestöä T Osernobylin onnettomuuden kaltaisten tilanteiden seurauksilta mutta myös saada Phare- ja Tacis-ohjelmien kautta aikaan EU:n ydinvoimateollisuuden ja Itä-Euroopan ydinvoimateollisuuden välistä markkinatalouteen mukautettua yhteistyötä. Nämä ovat ne kaksi tavoitetta, joiden saavuttamiseksi komissio osoitti vuosina 1990 1997 noin 850 miljoonaa ecua (30) ydinturvallisuuden tukiohjelmiin Keski- ja Itä-Euroopan maissa sekä entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa. Tästä määrästä 786 miljoonaa ecua (31) sidottiin Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä; maksuja on suoritettu noin 307 miljoonaa ecua (32). 6.2 Tällä EU:n kannalta uudella interventioalalla, jolla aiemmin oli melko vähän mahdollisuuksia kansainväliseen yhteistyöhön, on tapahtunut jonkin verran edistymistä. Toimien tarkastamisen yhteydessä todettiin kuitenkin, että tuloksia saadaan liian hitaasti ja että ohjelmien lyhyen aikavälin tavoitteita ei ollut saavutettu vuoden 1997 loppuun mennessä. Tämä johtuu sekä strategisista epäselvyyksistä että täytäntöönpanomenettelyistä, jotka soveltuvat huonosti tähän erityislaatuiseen ja poikkeuksellisen monimutkaiseen ympäristöön. Vuoden 1997 lopussa ei myöskään ollut käytettävissä menetelmiä, joiden avulla olisi voitu laatia kokonaisvaltainen arviointi kussakin voimalassa ydinturvallisuusalalla saavutetusta edistyksestä. IAEA järjestää vuonna 1999 kansainvälisen konferenssin, jonka tarkoituksena on arvioida edistymistä alalla, ja IAEA:ssa ollaan myös parhaillaan kehittämässä toistaiseksi puuttuvia turvallisuusindikaattoreita. Tällä hetkellä ei siis ole mahdollista laatia objektiivista selvitystä siitä, millaista edistystä alalla on saavutettu. Näin ollen on kiinnitettävä huomiota käytännön toimiin, joilla voidaan parantaa yhteisön toiminnan vaikuttavuutta, tehokkuutta, taloudellisuutta ja avoimuutta. Vaikuttavuus 6.3 Strategian selkiytymättömyys ja epärealistisuus (ks. kohdat 3.1 3.11), Phare- ja Tacis-ohjelmien kehittäminen suljetussa ympäristössä (ks. kohdat 3.12 3.20) sekä komission vastuualueiden liiallinen siirtäminen kolmansille osapuolille (ks. kohdat 4.3, 5.4 5.5) ovat johtaneet viivyttelyyn toimien aloittamisessa, epäjohdonmukaisuuteen resurssien kohdentamisessa (ks. kohdat 5.1 5.3, 5.6 5.7) sekä viivytyksiin, jotka ovat vähentäneet EU:n toimien arvoa (ks. kohdat 5.8 5.14). Muotoiltaessa uutta strategiaa on otettava entistä paremmin huomioon edunsaajamaiden todellinen taloudellinen tilanne - erityisesti kun kyse on vanhojen voimaloiden tulevaisuudesta. Yhteistyötä muiden osapuolten, erityisesti IAEA:n sekä Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa, olisi lujitettava; samoin olisi lujitettava yhteistyötä edunsaajamaiden kanssa. Keskinäiseen luottamukseen perustuvan yhteistyön kehittäminen edellyttää strategian ja sopimuskehyksen selkeyttämistä mutta myös sitä, että EU ja edunsaajat yhdessä määrittelevät tavoitteet ennalta. Ensisijaisesti huomiota on kiinnitettävä ohjelmien vaikuttavuutta ja kussakin voimalassa tapahtunutta turvallisuuden paranemista mittaavien indikaattoreiden kehittämiseen ja käyttämiseen yhdessä IAEA:n kanssa. Tehokkuus 6.4 Ohjelmien täytäntöönpanosta vastaavat yksiköt olisi yhdistettävä ja niille olisi annettava tarkoituksenmukaiset hallinto- ja henkilöstöresurssit ottaen huomioon niiden tehtävän monimutkaisuus ja laajuus sekä toimien toivottu edistymisnopeus; tällaisia resursseja niillä ei ole ollut missään vaiheessa vuoden 1990 jälkeen (ks. kohdat 4.12 4.16). Komission olisi harkittava johtotehtävistä vastaavan henkilöstön siirtoja sekä ohjelmien siirtämistä sellaisen pääosaston vastuulle, jonka erityisosaaminen vastaa nykyistä paremmin teknisesti vaativien hankkeiden hallinnointia. Tällainen uudelleenjärjestely vähentäisi tarvetta yksiköiden väliseen koordinointiin, jonka tehokkuudesta ei toistaiseksi ole näyttöä. Se myös mahdollistaisi komission käytettävissä olevien pitkälle erikoistuneiden asiantuntijaresurssien hyödyntämisen aiempaa paremmin. 6.5 Kyseisten yksiköiden olisi ilman liiallista välikäsiin turvautumista kyettävä takaamaan yhteistyön hallinta ja edunsaajiin nähden luottamuksellisten suhteiden jatkuvuus. Hankkeiden suunnitteluun, toteuttamiseen ja arviointiin liittyviä tehtäviä olisi lujitettava paikan päällä toteutettavan seurannan kautta. Näistä tehtävistä vastaavilla yksiköillä tulisi olla riittävästi toimivaltaa ja resursseja, jotta ongelmien nopea havaitseminen ja ratkaiseminen olisi mahdollista. 6.6 Lukuisia viivästyksiä aiheuttaneet menettelyt on tutkittava uudelleen ja mukautettava alalle ominaisen teknologian asettamiin vaatimuksiin parhaiksi todettujen käytänteiden mukaisesti (ks. kohdat 4.3 4.4, 5.12). Taloudellisuus 6.7 Kirjanpitoon merkittyjen tietojen olisi oltava avoimia (ks. kohdat 4.5 4.10, 4.19 4.20), jotta tilejä olisi mahdollista käyttää todellisina hallinnointivälineinä, joiden avulla voidaan saada tietoja saavutetuista tuloksista ja välttää varojen tarpeeton jäädyttäminen toimiin, joita ei ole määritelty tai jotka ovat ajan myötä menettäneet merkityksensä. Niiden varojen, joita ei ole otettu käyttöön sopimusten perusteella (294 miljoonaa ecua, ks. kohdat 5.21 5.23), kohdentaminen olisi tutkittava perusteellisesti ja ajanmukaistettava siten, että tarpeet ja saadut tulokset otetaan huomioon. 6.8 Kysymystä tiettyjen toimien antamisesta alihankintasopimusten avulla edunsaajamaiden elinten tai yritysten hoidettavaksi olisi arvioitava uudelleen, sillä on olemassa vaara, että länsimaiset sopimuspuolet teettävät eräitä niiltä tilattuja töitä Itä-Euroopan maissa toimivilla alihankkijoilla ja saavat sillä tavoin yhteisön talousarvion kustannuksella voittoja, jotka ovat suuremmat kuin tavanomaiset kaupalliset voittomarginaalit niiden toiminta-alalla (ks. kohta 5.19). Suora yhteistyö EU:n ja tiettyjen edunsaajamaissa toimivien elinten tai yritysten välillä voi vain vahvistaa osapuolten välillä tarvittavaa luottamusta, jota ei vielä ole tarpeeksi (ks. kohdat 4.17 4.18, 5.1, 5.18 5.20). 6.9 Laitospaikalla annettavan avun yhteydessä ei sovelleta kilpailuttamismenettelyjä, ja hankintayritystenkin kohdalla niitä käytetään harvoin, mikä johtaa korkeisiin palkkioihin (ks. kohdat 4.1 4.2, 4.11). Hankintasopimusten kohdalla menettelyt sen sijaan ovat liian raskaat, mikä aiheuttaa viivästyksiä hankkeiden täytäntöönpanossa (ks. kohdat 4.4, 5.12). Komission olisi tältä osin otettava mallia muiden rahoittajien parhaiksi todetuista käytänteistä varmistaakseen, että sovitut hinnat ovat kohtuulliset, että alkuperäsääntöjen soveltaminen ei hidasta toimia tai tee niistä epäjohdonmukaisia muiden rahoittajien toimiin nähden ja että edunsaajat osallistuvat nykyistä enemmän prosessin tärkeimpiin vaiheisiin. Joka tapauksessa on tarpeen täsmentää poikkeusjärjestelyn yksityiskohtaiset soveltamissäännöt, jotta vältetään liialliset myönnytykset, joilla voisi olla kielteisiä vaikutuksia yhteisön talousarvioon (ks. kohta 4.2). Toimien avoimuus 6.10 Ydinturvallisuuden parantamiseen Itä-Euroopassa tarkoitettujen tukitoimien erityislaadun vuoksi ne olisi EU:n talousarviossa erotettava muista Phare- ja Tacis-ohjelmista. Ydinvoima-alan toimien eritteleminen selkeästi antaisi budjettivallan käyttäjälle mahdollisuuden toimien avoimempaan seurantaan, sillä se edellyttäisi, että komissio esittää säännöllisesti seikkaperäisiä kertomuksia ohjelmien tilanteesta ja todetusta edistymisestä (ks. kohta 3.6). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. marraskuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN Presidentti (1) Kanada, Ranska, Saksa, Italia, Japani, Yhdistynyt kuningaskunta ja Yhdysvallat. (2) Neuvoston päätöslauselma, annettu 18 päivänä kesäkuuta 1992, ydinturvallisuuden teknisistä ongelmista, kohta 5 (EYVL C 172, 8.7.1992, s. 2). (3) Ks. liitteen 1 taulukko 1.1. Vertailun vuoksi todettakoon, että uuden voimalan, jossa on neljä reaktoria ja jonka kokonaisteho on 5 000 MW, rakennuskustannukset ovat noin 5 000 miljoonaa ecua. (4) Käyttöturvallisuudeksi kutsutaan kaikkia niitä turvallisuustoimenpiteitä, jotka koskevat nimenomaan ydinvoimaloiden toimintaa. Ydinturvallisuus on laajempi käsite, johon sisältyvät muun muassa väestönsuojelu ja täydellinen ydinpolttoainekierto. (5) Ks. liite 1, kohta 8. (6) Erityiskertomus nro 6/97 Ukrainalle myönnetystä Tacis-tuesta (EYVL C 171, 5.6.1997). (7) Lupa muuttaa laitoksia ja ottaa käyttöön uusia laitteita. (8) Komission tiedonanto Euroopan unionin ydinenergiateollisuudesta (Euratomin perustamissopimuksen 40 artiklan mukainen ohjeellinen ydinenergiaohjelma) kohta V.3, KOM(97) 401 lopullinen, 25. syyskuuta 1997. (9) Erityisesti 27. heinäkuuta 1995 pidetyn Phare/Tacis-komitean kokouksen aikana esitetty pyyntö. (10) Grundremmingen A ja Greifswald Saksassa, Chinon ja Saint-Laurent Ranskassa, Windscale AGR ja Berkeley Yhdistyneessä kuningaskunnassa sekä Vandellos 1 Espanjassa. (11) Turvallisuusongelmia koskeva luettelo ja luokittelu, ASCOT-suuntaviivat turvallisuusnäkökohtien omaan arviointiin, ASSET- ja OSART-menetelmät toimintaturvallisuuden arvioimiseen jne. (12) NEA:n vuoden 1998 alussa julkaisema kertomus Neuvostoliitossa kehitettyä tyyppiä olevien reaktoreiden turvallisuutta koskevasta tutkimuksesta. (13) Palvelusopimukset voidaan tehdä suoraan, kun kyseessä ovat rahalliselta arvoltaan pienet (perättäisistä Tacis-asetuksista riippuen aluksi enintään 0,3 miljoonan ecun ja myöhemmin enintään 0,2 miljoonan ecun arvoiset) tai lyhytaikaiset hankkeet, voittoa tavoittelemattomille elimille uskotut hankkeet, jo käynnistettyihin hankkeisiin liittyvät lisähankkeet tai kun tarjouspyyntö ei ole tuottanut tulosta. (14) Ks. liitteen 2 taulukko 2.4. Vuoden 1997 lopussa tehtiin vain yksi Phare-ohjelmaan liittyvä sopimus; sopimuksen arvo on 1 miljoona ecua (viitenumero: ZZ95280701 97-0779). (15) Italtrendin ja Crown Agentsin kanssa tehdyt sopimukset. (16) GTZ:n (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit) kanssa tehdyt sopimukset. (17) Europan ja Fichtnerin kanssa tehdyt sopimukset. (18) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997, kohta 5.8 (EYVL C 349, 17.11.1998). (19) Sopimukset 94-0046, 93-0504, 94-1281 ja 95-0242 kuvastavat tätä ilmiötä. (20) Tutkituista 43 sopimuksesta 15:een liittyi 31. joulukuuta 1997 maksattamatta olevia määriä yhteensä 5,9 miljoonan ecun arvosta siitä huolimatta, että sopimusten voimassaolo oli lakannut yli vuotta aikaisemmin (sopimukset 93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895 ja 94-0028). (21) Myös Kiovassa, Ukrainassa, sijaitsevaa yhteistä hallinnointiyksikköä (Joint Management Unit) varten varattiin 1 miljoona ecua. (22) Kyseisten menojen kokonaismäärä ei saa ylittää 2:ta prosenttia Phare-määrärahoista eikä 3,5:tä prosenttia Tacis-määrärahoista. (23) Ks. taulukko 1, sarake "Ohjelmatyö, hallinnointi, arviointi". (24) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997, kohdat 5.37 5.39 (EYVL C 349, 17.11.1998). (25) Suomessa 27. 29. elokuuta 1997 järjestetyn VVER-käyttäjämaiden ydinturvallisuusviranomaisten yhteistyökokouksen (Cooperation Forum for VVER Regulators) pöytäkirjat. (26) Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin MED-ohjelmista antamassaan erityiskertomuksessa nro 1/96 tarkastellut niitä edellytyksiä, joilla komissio julkisen vallan käyttäjänä voi siirtää toimivaltaa ulkopuolelleen (EYVL C 240, 19.8.1996, kohdat 39 57). (27) Sopimusehtojen hyväksymiseen oli kulunut 446 päivää ja sopimuksen tekemiseen 259 päivää. (28) Samanlaisessa tilanteessa länsimaiset toimijat hyödyntävät korvaavia menetelmiä, kuten hintojen erittelemistä ja analysoimista tai puitesopimusten tekemistä. (29) Sopimukset numero 93-0490, 93-0502 ja 95-0844. (30) Ks. taulukko 1.1 liitteessä 1. (31) Ks. taulukko 1. Kyseiseen määrään sisältyvät ISTC:lle ja USTC:lle myönnetyt varat, joiden yhteismäärä on 65 miljoonaa ecua. (32) Ks. taulukko 1. LIITE 1 Phare- ja Tacis-ydinturvallisuusohjelmien taustaa Yhteisö 1. Neuvosto antoi vuonna 1975 päätöslauselman (1), jossa tarkennettiin komission tehtäviä ydinturvallisuuden teknisten ongelmien osalta. Koska ongelmat ulottuvat yhteisön rajojen ulkopuolelle, komission tehtäväksi annettiin toimia jäsenvaltioiden tekemien aloitteiden katalysaattorina, pyrkiä löytämään yhteinen kanta kansainvälisten järjestöjen piirissä, edistää turvallisuusvaatimusten ja -kriteerien asteittaista yhdenmukaistamista sekä esitellä tältä pohjalta neuvostolle ehdotukset parhaiten tilanteeseen soveltuviksi yhteisön säännöksiksi. 2. Vuonna 1986 tapahtuneen T Osernobylin ydinvoimalaonnettomuuden vuoksi havaittiin, kuinka tärkeitä Neuvostoliitossa kehitettyihin reaktoreihin liittyvät turvallisuuskysymykset ovat. Euratomin perustamissopimukseen sisältyvän tehtävän (2) mukaisesti yhteisön toimet rajoittuivat aluksi väestön suojelemiseen säteilyltä ydinonnettomuuden sattuessa (3). 3. Neuvosto antoi kesäkuussa 1992 ydinturvallisuudesta uuden päätöslauselman (4), jolla korvattiin vuoden 1975 päätöslauselma, jotta voitaisiin tehdä yhteistyötä Keski-ja Itä-Euroopan maiden sekä entisen Neuvostoliiton uusien itsenäisten valtioiden kanssa. Päätöslauselmassa jäsenvaltioita ja komissiota pyydettiin: a) lisäämään kyseisten maiden kanssa toteutettavia yhteisiä toimia; b) toimimaan Itä-Euroopan maiden ydinvoimalaitosten turvallisuustason nostamiseksi yhteisössä noudatettavaa vastaavalle tasolle; c) toimimaan IAEA:n yhteydessä koordinoidulla tavalla kansainvälisesti hyväksyttävien ydinturvallisuusvaatimuksia ja -kriteereitä koskevan järjestelmän määrittelemiseksi. Euratom-lainat 4. Euratom-lainojen osuus hankkeiden kustannuksista voi olla korkeintaan 50 prosenttia. Jos hanke yhteisrahoitetaan Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa, pankilta saatavan rahoituksen ja Euratom-rahoituksen yhteenlaskettu määrä ei saa ylittää 70:tä prosenttia kokonaiskustannuksista. Edunsaajavaltion on taattava lainat. Hankkeiden on sisällyttävä kokonaisvaltaiseen energiasuunnitelmaan, ja niiden on voitava osoittaa olevan taloudellisesti elinkelpoisia. Nämä erilaiset tekijät saavat aikaan sen, että lainahakemusten käsittely on monimutkaista. Yhtään lainaa ei ollut myönnetty vielä 31. joulukuuta 1997 mennessä, mutta kolmea hanketta harkittiin parhaillaan: a) 100 miljoonan ecun laina 220 miljoonaa ecua maksavaan Kozlodouin (Bulgaria) voimalan yksiköiden 5 ja 6 nykyaikaistamiseen; lainahakemus jätettiin elokuussa 1995, ja hankkeen rahoittamiseen on lainan lisäksi tarkoitus käyttää Ranskan, Saksan ja Venäjän myöntämiä vientiluottoja sekä kansallista luottoa; jos lainasopimus allekirjoitetaan ennen vuoden 1998 loppua, asian käsittely on kestänyt kolme ja puoli vuotta; b) 623 miljoonan ecun laina 1 265 miljoonaa ecua maksavaan Chmel'nyc'kyj 2- ja Rovno 4 -yksiköiden (Ukraina) nykyaikaistamiseen; lainahakemus jätettiin heinäkuussa 1995, ja hankkeen rahoittamiseen on lainan lisäksi tarkoitus käyttää Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin myöntämää luottoa sekä Ukrainan omia varoja; jos lainasopimus allekirjoitetaan heinäkuussa 1998, asian käsittely on kestänyt kolme vuotta; c) 335 miljoonan ecun laina alustavan arvion mukaan 670 miljoonaa ecua maksavaan hankkeeseen, jonka avulla pyritään saamaan valmiiksi sekä nykyaikaistamaan Kalininin 3-yksikkö (Venäjä); lainahakemus jätettiin joulukuussa 1995, ja hankkeen rahoittamiseen on lainan lisäksi tarkoitus käyttää omia varoja; hankkeen käsittelemistä hidastutti helmikuussa 1998 se, että hankkeen venäläinen osapuoli ei ollut toimittanut hankkeen arvioinnissa tarvittavia taloudellisia tietoja. 5. Euratom-lainoja on vain harvoin hyödynnetty laajamittaisissa toimissa. Sen sijaan Sosnovyi Borin voimalan (simulaattori) ja Balakovon voimalan (jätteenkäsittelylaitokset) pieniä hankkeita on rahoitettu EU:n alueella, etenkin Saksassa, toimivien pankkien myöntämillä luotoilla. Monenvälisyys 6. Vastatakseen kansainvälisen yhteisön odotuksiin 144 ydinvoimalan käyttäjää kaikkialta maailmasta kokoontui Moskovassa 15. toukokuuta 1989. Käyttäjät perustivat WANO-yhdistyksen edistämään ydinturvallisuuden ja ydinvoimaloiden tehokkuuden parantamista. WANO päätti heinäkuussa 1990 laatia ohjelman VVER 440/230 -reaktoreiden turvallisuuden parantamiseksi. Ohjelma esiteltiin heinäkuussa 1991, ja ydinturvallisuutta käsittelevä IAEA:n komitea (IAEA's Nuclear Safety Committee, INSAG) antoi sille tukensa. Ohjelman toteuttaminen aloitettiin Bulgariassa Phare-ohjelmasta rahoitettujen toimien avulla. Laajentaakseen toimintaa muihin voimaloihin WANO perusti VVER-ohjauskomitean, johon kuuluvat Novovorone Ozskin, Kuolan, Bohunicen ja Kozloduin voimalat sekä länsimaisia toimijoita. Kun laitospaikalla annettavaa apua koskevat Tacis-ohjelmat käynnistettiin vuonna 1993, EU pyysi WANO:a huolehtimaan niihin liittyvistä koordinointi- ja neuvonantotehtävistä. VVER-ohjauskomitea laajensi toimintansa kattamaan kaikki neuvostoliittolaista alkuperää olevat reaktorityypit; komitea otti nimekseen WANO:n neuvoa-antava komitea - Pariisin ja Moskovan keskukset. 7. Vastaavasti IAEA aloitti vuonna 1990 yhteistyön Itä-Euroopan maiden kanssa käynnistääkseen ydinturvaohjelmia, joissa vallitsi kansainvälinen konsensus. Lisäksi IAEA teki vuonna 1994 aloitteen ydinturvallisuutta koskevan yleissopimuksen laatimiseksi. Sopimuksen oli vuoden 1997 loppuun mennessä allekirjoittanut 66 maata. 8. Koska Itä-Euroopan maiden hyväksi myönnettävät määrät ovat suuria, G7-ryhmän jäsenmaat pyysivät vuonna 1992 (5) G24-ryhmään kuuluvia maita täydentämään kahdenvälisiä ohjelmiaan monenvälisen rahaston avulla sekä lujittamaan koordinointimekanismeja. Ydinturvarahastoksi (NSA) nimetty monenvälinen rahasto perustettiin Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin yhteyteen maaliskuussa 1993. Komission, jolle oli jo Pariisissa vuonna 1989 järjestetyssä G7-maiden huippukokouksessa annettu tehtäväksi koordinoida yleisesti G24-maiden Itä-Euroopan maille myöntämää apua, yhteyteen perustettiin kansainvälisen yhteistyön lisäämiseksi NUSAC:ksi kutsuttu rakenne (6). 9. T Osernobylin osalta G7-maat ja EU sopivat vuonna 1994 (7) täydentävästä toimintasuunnitelmasta, jota varten allekirjoitettiin joulukuussa 1995 sopimuspöytäkirja Ukrainan kanssa. Toimintasuunnitelman tarkoituksena oli sulkea T Osernobylin voimala ennen vuotta 2000 ja edistää vastineeksi kolmen rakenteilla olevan reaktorin, jotka sijaitsevat Zaporizhzhian, Rovnon ja Chmel'nyc'kyjin voimaloiden yhteydessä, valmistumista. Ukrainan kanssa vuonna 1995 tehtyyn pöytäkirjaan lisättiin vuonna 1997 suunnitelma reaktorisuojan toteuttamiseksi (Shelter Implementation Plan, SIP) T Osernobylin voimalan yksikössä 4. Denverissä kesäkuussa 1997 järjestetyn G7-maiden huippukokouksen seurauksena perustettiin Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin yhteyteen uusi monenvälinen rahasto reaktorisuojan rahoittamista varten. Komissio ehdotti syyskuussa 1997 neuvostolle, että rahastolle myönnettäisiin enintään 100 miljoonaa ecua, jotka otettaisiin vuosien 1998 ja 1999 Tacis-määrärahoista. 10. Taulukossa 1.2 ovat suuruusjärjestyksessä kansainvälisen yhteisön ydinturvallisuuteen Keski- ja Itä-Euroopan maissa sekä entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa myöntämät määrät (NUSAC:n toimittamat tiedot ovat epätäydelliset). 11. Apu on annettu tilanteessa, joka on ollut ydinenergia-alalle taloudellisesti epäsuotuisa ja kaupalliselta kannalta monimutkainen. Euroopan unioniin kuuluvien maiden sekä Pohjois-Amerikan ydinvoimateollisuus on saanut havaita perinteisten markkinoidensa pienenevän. Jo toiminnassa olevien voimaloiden korvaamista ja nykyaikaistamista varten on olemassa investointiohjelmia, mutta mahdollisuudet rakentaa uusia yksiköitä ovat hyvin vähäiset. Japanissa ja Kaukoidässä näkymät ovat paremmat, ja Japanin ja Yhdysvaltojen ydinvoimateollisuus ovat kiinteässä yhteistyössä niiden hyödyntämiseksi. 12. Mahdolliset kaupalliset yhteydet Itä-Euroopan markkinoille, jotka aiemmin olivat suljetut, sekä teollisen yhteistyön kehittäminen kyseisten maiden ydinteollisuuden kanssa ovat Euroopan unionin ydinteollisuuden kannalta strategisesti tärkeitä tekijöitä. 13. Taulukossa 1.3 eritellään rahoitussopimukset, jotka Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki on tehnyt Ydinturvarahaston nimissä. Edunsaajamaat 14. Suurin osa Keski- ja Itä-Euroopan maissa olevista reaktoreista on Neuvostoliitossa kehitettyjä RBMK- ja VVER-tyyppisiä reaktoreita. RBMK-teknologiaa kehitettiin kolmessa peräkkäisessä vaiheessa. Tämäntyyppisistä reaktoreista ensimmäinen otettiin käyttöön vuonna 1973 (Sosnovy Bor 1) ja viimeisin vuonna 1990 (Smolensk 3). Myös VVER-teknologiasta on kehitetty kolme pääasiallista reaktorisukupolvea. VVER 440-230 -teknologia, joka otettiin käyttöön vuosien 1972 (Novovorone Ozski 3) ja 1982 (Kozlodui 4) välisenä aikana, on näistä vanhin. Sitä seurasi reaktorityyppi VVER 440-213, jollaisia otettiin käyttöön vuosien 1982 (Paks 1 ja Kuola 3) ja 1988 (Dukovany 4) välillä. Nykyaikaisin reaktorisukupolvi, VVER 1000-320 -reaktorit, otettiin käyttöön vuosien 1981 (Novovorone Ozski 5) ja 1995 (Zaporizhzhia 6) välisenä aikana, ja tällaisia reaktoreita hyödynnetään nykyisinkin rakenteilla olevissa yksiköissä (Rovno 4, Chmel'nyc'kyj 2 ja Kalinin 3). Neuvostoliitossa kehitetyt reaktorit eivät ole keskimäärin vanhempia kuin länsimaiden reaktorit. Jaottelu vanhoihin ja nykyaikaisiin reaktoreihin perustuu pikemminkin siihen, millä tavoin turvallisuus on otettu huomioon reaktoreita suunniteltaessa, kuin siihen, minä vuonna reaktorit on otettu käyttöön. Turvallisuuden osalta VVER 1000-320 -reaktorit muistuttavat eniten länsimaissa kehitettyjä reaktoreita. 15. Vaikea taloudellinen tilanne Keski- ja Itä-Euroopan maissa (varsinkin Bulgariassa) sekä erityisesti entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa hidastaa kansallisten nykyaikaistamisohjelmien ja niihin liittyvien länsimaisten avustusohjelmien toteuttamista sekä suurien lainojen (muun muassa Euratom-lainojen) ottamista. >KAAVION ALKU> Taulukko 1.1 Euroopan unionin vuosina 1990 1997 myöntämät määrärahat ydinturvallisuuteen Keski- ja Itä-Euroopan maissa sekä entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa (miljoonaa ecua)Budjettikohta ja hallinnoinnista vastaava yksikkö Myönnetyt määrärahat Määrärahojen jakautuminen1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Phare- ja Tacis-ohjelmat 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 josta Phare: Apu KIE-maiden talouden rakenteiden uudistamiseen (B7-5 0 0, PO 1A) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 Tacis: Asiantuntija-apu entisen Neuvostoliiton uusille itsenäisille valtioille (B7-5 2 0, PO 1A) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Muut budjettikohdat 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 josta ydinturvallisuusasiantuntijoiden koulutus ja vaihto KIE-maissa sekä uusissa itsenäisissä valtioissa; halkeamiskelpoisten aineiden rekisteröintijärjestelmän perustaminen Venäjällä (B4-2 0 0 1, PO XI). 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 ydinturvallisuusalan yhteistyö Neuvostoliiton ja (vuodesta 1993 alkaen) KIE-maiden sekä uusien itsenäisten valtioiden kanssa (B6-8 2 0 1, PO XII). 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 ydinturvallisuusalan yhteistyö KIE-maiden ja uusien itsenäisten valtioiden kanssa (B7-5 3 4, PO 1A). 7,5 3,6 3,9 yhteisön rahoitusosuus EBRD:n ydinturvarahastoon (NSA) (B7-6 3 0, PO 1A). 20,0 20,0 Kaikki yhteensä 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Lähde: Phare- ja Tacis-ohjelmia koskevat ydinturvallisuuteen liittyvät komission päätökset (nimenomaisen budjettikohdan puuttuessa) ja maksusitoumusmäärärahat muiden budjettikohtien osalta.> KAAVION LOOPU> Taulukko 1.2 Kansainvälisen yhteisön tekemät sitoumukset edunsaajamaan sekä rahoituksen lähteen mukaan jaoteltuna >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> (1) Neuvoston päätöslauselma, annettu 22 päivänä heinäkuuta 1975, ydinturvallisuuden teknisistä ongelmista (EYVL C 185, 14.8.1975, s. 1). (2) Euratomin perustamissopimus ei koske suoraan ydinvoimalaitosten turvallisuutta. Kuitenkin sopimuksen luvusta 3, jossa käsitellään säteilysuojelua, sekä luvusta 7, jossa halkeamiskelpoisten aineiden valvonta annetaan komission tehtäväksi, seuraa velvoitteita, jotka käytännössä liittyvät voimaloiden tasolla toteutettaviin turvallisuustoimiin. (3) Neuvoston direktiivi 89/618/Euratom, annettu 27 päivänä marraskuuta 1989, säteilyvaaratilanteessa tarvittavia suojelutoimenpiteitä ja noudatettavia ohjeita koskevien tietojen antamisesta väestölle. (4) Neuvoston päätöslauselma, annettu 18 päivänä kesäkuuta 1992, ydinturvallisuuden teknisistä ongelmista (EYVL C 172, 8.7.1992, s. 2). (5) Münchenissä 10. heinäkuuta 1992 järjestetyn G7-maiden (seitsemän maailman kehittyneintä maata) huippukokouksen päätelmät. (6) Pariisissa heinäkuussa 1989 järjestetyssä G7-ryhmän huippukokouksessa komission tehtäväksi annettiin koordinoida 24 kehittyneimmän maan (G24-ryhmän) Puolalle ja Unkarille antamaa apua; apu laajennettiin myöhemmin koskemaan myös muita Keski- ja Itä-Euroopan maita. G7-maat korostivat Lontoon huippukokouksessaan (heinäkuu 1991), että olisi kehitettävä erityisiä ydinturvallisuusalalla sovellettavia avunanto- ja koordinointimuotoja. Münchenin huippukokouksessa (heinäkuu 1992) avun antamista ydinturva-alalla laajennettiin entisen Neuvostoliiton uusiin itsenäisiin valtioihin. Komissiolle annettu yleinen koordinointitehtävä pidettiin voimassa jokaisen laajennuksen yhteydessä. (7) Napolissa heinäkuussa 1994 järjestetty G7-maiden huippukokous. LIITE 2 Tarkastetut toimet sekä suoritetut tarkastuskäynnit >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.1 Komission tekemät ydinturvallisuutta koskevat Phare- ja Tacis-päätökset vuodesta 1990 alkaen >VIITTAUS KAAVIOON> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> KOMISSION VASTAUKSET YLEISTÄ Erityiskertomuksen luonnos perustuu huolellisiin tutkimuksiin, ja siinä esitetään myös aiheellista kritiikkiä. Useissa tapauksissa komissio on jo ryhtynyt toimiin tilanteen korjaamiseksi. Joissain tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen esiin nostamia kysymyksiä on tarkoitus käsitellä komission ehdotuksessa uudeksi Tacis-asetukseksi ja varainhoitoasetuksen ajantasaistamiseksi. Komissio esittää kuitenkin jäljempänä eriävän kantansa useisiin tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin. Kuten tilintarkastustuomioistuin myöntää, ydinturvallisuutta koskevat Phare- ja Tacis-ohjelmat on pantu täytäntöön vaativissa olosuhteissa. Niinpä komissio panee tyytyväisyydellä merkille jo saavutetun edistyksen haluamatta kuitenkaan kieltää tarvetta tuen parantamiseen. Kehitystä on saavutettu erityisesti luotaessa luottamuksen ja yhteistyön ilmapiiriä kumppanuusmaiden välille, nostettaessa näiden tietämystä ja osaamista ydinturvallisuuteen liittyvissä kysymyksissä sekä vahvistettaessa kumppanuusmaiden kansallisten ydinalan sääntelyviranomaisten toimintaa. Turvallisuuskulttuuri on siis tullut tutuksi, vaikkakin sitä on vielä tehostettava. Strategia Uusissa itsenäisissä valtioissa toimivia ydinreaktoreita on tällä hetkellä Venäjällä 29; Ukrainassa 14; Armeniassa yksi ja Kazakstanissa yksi. KIE-maissa on tällä hetkellä 20 Neuvostoliitossa suunniteltua yksikköä, joista kuusi Bulgariassa; neljä Unkarissa; neljä T Osekin tasavallassa; neljä Slovakiassa ja kaksi Liettuassa. Kaikkia näitä reaktoreita ei voida saattaa länsimaisten turvallisuusstandardien tasolle. Parannettavissa olevien reaktoreiden parannuskustannukset ovat korkeat, noin 100 200 miljoonaa ecua yksikköä kohti, mikä kutistaa Tacis-tukea ydinturvallisuudelle. Komission ydinturvallisuusohjelman kautta toteuttamassa strategiassa otetaan huomioon edellä mainittu tilanne. Komissio pyrkii erityisesti tukemaan ja nopeuttamaan kansallisia ydinturvallisuuden parannusohjelmia sellaisissa kumppanuusmaissa, jotka eivät ole EU-jäsenyysehdokkaita. Tämä tapahtuu erityisesti laitospaikalla annettavaa tukea koskevan laajan ohjelman kautta, johon kuuluu laitteiston toimittamista mutta myös turvallisuuskulttuurin juurruttamista kumppanuusmaihin sekä riippumattomien ydinalan sääntelyviranomaisten tukemista. Erityiskertomuksen sisällön tarkastelun perusteella näyttää siltä, että siihen sisältyy ajatusvirhe. Ydinturvallisuuden ulkoisen avun myös Phare- ja Tacis-ohjelmien avun tavoitteeksi on kertomuksessa asetettu Neuvostoliitossa suunniteltujen ydinreaktoreiden tilan kohentaminen vastaamaan kansainvälisiä turvallisuusvaatimuksia. Tuen myöntäjät eivät kuitenkaan ole ottaneet itselleen tällaista tehtävää, vaan ne ovat ainoastaan auttaneet edunsaajia hoitamaan omat velvollisuutensa. Ei voida myöskään ajatella, että komissio voisi ottaa tekniseen apuun varatuista 100 miljoonasta ecusta vuodessa (Phare- ja Tacis-säädöksissä rajoitetaan investointien rahoitusta) 50 60 miljardia ecua sulkeakseen tai nykyaikaistaakseen Itä-Euroopan ja entisen Neuvostoliiton alueen 65 ydinreaktoria. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei komissio pyrkisi parantamaan strategista lähentymistapaansa tai mukauttamaan sitä poliittista kehitystä silmällä pitäen. Komissio on määritellyt erityisesti Agenda 2000 -asiakirjassa selkeän kannan ydinturvallisuuteen EU:n laajenemisen yhteydessä. "Siellä, missä toiminnassa tai rakenteilla olevien Neuvostoliitossa suunniteltujen ydinvoimalaitosten turvallisuutta voidaan parantaa vastaamaan kansainvälisiä turvallisuusnormeja, uudenaikaistamisohjelmat olisi toteutettava kokonaan 7 10 vuoden aikana. Tämä koskee T Osekissä sijaitsevia Dukovanyn ja Temelinin voimalaitoksia, Unkarissa sijaitsevaa Paksia sekä eräitä Slovakiassa sijaitsevien Bohunicen ja Mochovcen ja Bulgariassa sijaitsevan Kozlodujin yksiköitä. Kyseisten hallitusten sopimia aikatauluja on tietyin edellytyksin noudatettava sellaisten yksiköiden sulkemisessa, joiden turvallisuutta ei voida parantaa. Tämä koskee Slovakiassa sijaitsevaa Bohunicea, Liettuassa sijaitsevaa Ignalinaa ja eräitä Bulgariassa sijaitsevan Kozlodujin yksiköitä (1). (1) Agenda 2000, luku 6, s. 53."Uudet linjaukset Phare- ja Tacis-ohjelmille on esitetty myös komission tiedonannossa neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimista ydinalalla jäsenyyttä hakeneissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa ja uusissa itsenäisissä valtioissa. Lisäksi korkean tason neuvonantajista koostuva neuvosto on asetettu vuoden 1998 alusta antamaan komission toimia koskevia lisäsuosituksia alalle. Sen raportti, jonka otsikkona on "Nuclear Safety in Central and Eastern Europe and in the New Independent States, A Strategic View for the Future of the European Union's Phare and Tacis Programmes", on julkaistu äskettäin. Komissio tulee tarkastelemaan siinä esitettyjä suosituksia, ja erityisesti sitä, miten ne voidaan sisällyttää komission tuleviin toimiin alalla. Ohjelmatyö Komissio myöntää, että ongelmia on ilmennyt tavassa, jolla sen strategiaa on sovellettu käytännön toimiin. Näiden puutteiden voidaan katsoa johtuneen useimmin ensimmäisten ohjelmien käynnistämisen kiireellisyydestä, Itä- ja Länsi-Euroopasta peräisin olevien asiantuntijoiden välisistä mielipide-eroista sekä ohjelmien toteuttamisen riittämättömistä henkilöresursseista (kohta 2.4). Tämän johdosta komissio on joutunut turvautumaan usein ulkopuolisiin konsultteihin määriteltäessä ydinturvallisuusohjelmia ja näiden osahankkeita. Komissio on kuitenkin tilintarkastustuomioistuimen kanssa täysin samaa mieltä siitä, että järjestelyjä on parannettava. Niinpä komissio pyrkii rajoittamaan konsulttien roolia esimerkiksi TPEG-eturyhmässä. Pääosasto IA on myös tehnyt puitesopimuksen Yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa hyödyntääkseen toimielinten omaa teknistä osaamista. On kuitenkin selvää, ettei Yhteinen tutkimuskeskus voi kattaa kaikkia ydinturvallisuuteen liittyviä tarpeita, jotka nousevat esiin ohjelmaa toteutettaessa. Toteutus Komissio myöntää, että ohjelmat ovat kärsineet viivästyksistä ja hallinnon puutteista, ja se onkin toteuttanut useita, muun muassa seuraavia korjaavia toimia: - vähennetään hankkeita, joille on myönnetty rahoitusta; - perutaan hankkeet, joiden käynnistyminen on lykkääntynyt kohtuuttomasti; - varat myönnetään vasta, kun hanke on suunniteltu tarpeeksi pitkälle, jotta se voitaisiin käynnistää nopeasti rahoituspäätöksen jälkeen; - parannetaan edunsaajien kanssa viestimistä esimerkiksi Moskovaan perustettavan yhteisen hallinnointiyksikön kautta. Tässä yhteydessä tulee mainita, että hankkeen keskimääräisen elinkaaren vuoksi toimista voidaan hyötyä täysimääräisesti vasta muutamien vuosien kuluttua. Henkilöstön suuri vaihtuvuus asioista vastaavissa komission yksiköissä aiheuttaa yhä huolestuneisuutta. Lopuksi komissio toteaa, etteivät sen yleismenettelyt sovellu aina ydinturvallisuusohjelmien erityispiirteisiin, mikä myös hidastaa niiden toteuttamista. Se haluaa korostaa, että näitä menettelyjä sovelletaan neuvoston vaatimuksesta. 1. JOHDANTO Phare- ja Tacis-ydinturvallisuusohjelmat 1.1 1.2 Tilintarkastustuomioistuimen kuvaamassa toimintaympäristössä Euroopan komissio on saanut neuvostolta valtuudet toimia ydinturvallisuuden parantamiseksi niin Keski- ja Itä-Euroopan maissa kuin entisen Neuvostoliiton alueella. Nämä valtuudet tuovat mukanaan myös haasteita, sillä alaan kohdistuu paljon voimakkaampia rajoituksia kuin muihin Phare- ja Tacis-ohjelmista rahoitettuihin toimiin. Näitä rajoituksia on neljä: 1) Tekniset rajoitukset ovat muita toimia voimakkaammat, ei pelkästään monimutkaisen tieteellisen ja teknisen sisällön vuoksi, vaan koska Euroopassa oli 90-luvun alussa vain vähän tietoa Neuvostoliiton ydinvoimaverkosta, johon liittyi sotilaallisten kytkentöjen vuoksi salailu. Voittaakseen tämän esteen komissio on kääntynyt alan eurooppalaisten toimijoiden puoleen (ydinvoimaloiden käyttäjät, teollisuus, turvallisuusviranomaiset) saadakseen riittävää tietoa asiasta ja määritelläkseen tähän liittyvän strategian. Tilintarkastustuomioistuin on kritisoinut näin syntynyttä riippuvuutta. 2) Poliittiset rajoitukset ovat samoin muita aloja raskaammat. Ohjelmien suuntaaminen kysynnän mukaan ("demand-driven" -periaate), jonka neuvosto on esittänyt niin Phare- kuin Tacis-ohjelmalle on ollut muita aloja rajoittavampi ydinalalla kahdestakin syystä. Alaa hallitsevat voimakkaat järjestöt, jotka ovat usein valtioita valtioissa, tai voimaloiden johto, joilla on vaihtoehtoisten energiamuotojen puuttuessa merkittävä vaikutusvalta kokonaisilla alueilla (esimerkiksi T Osernobylin tapauksessa). Nämä tahot eivät ole useimmiten halukkaita keskustelemaan strategioistaan ja pitävät lännen turvallisuuskäsityksiä liioiteltuina. Vaikka komissio on onnistunut vähitellen voittamaan tämän esteen sellaisissa ehdokasmaissa kuten Bulgariassa ja Liettuassa liittymispaineiden ja liittymistä valmistelevan strategian vuoksi, on tilanne yhä vaikea Venäjällä, joka asettaa mahdolliselle yhteistyölle omat ehtonsa näitä yleensä tarpeettomina pitävällä alalla. 3) Rahoitukselliset rajoitukset ovat myös muita aloja tuntuvampia, sillä noin viidestäkymmenestä reaktorista koostuvan ydinvoimalan turvallisuuden parantaminen edellyttäisi valtavaa rahoitusta, joka ei olisi missään suhteessa Phare- ja Tacis-ohjelmiin. Tämä rajoitus on erityisen raskas, eikä komissio voi sen vuoksi edesauttaa konkreettisesti ongelmien ratkaisua, kuten voimaloiden sulkemista. 4) Juridiset rajoitukset ovat samoin olleet muita aloja merkittävämpiä, sillä Phare- ja Tacis-asetuksissa on asetettu ydinalalle samat tarjouskilpailusäännöt kuin muille aloille. Tämä ei ollut kuitenkaan kovin perusteltua alan pätevien toimijoiden vähyyden ja näiden taustan vuoksi. Niinpä komissiota pyydettiin kilpailuttamaan jäsenvaltioiden turvallisuusviranomaisia. Komissio on pyrkinyt ratkaisemaan ongelman turvautumalla laajalti varainhoitoasetuksessa sallittuihin poikkeuksiin suorien sopimusten yhteydessä: tilintarkastustuomioistuin on kritisoinut poikkeusten laajuutta. 2. TIIVISTELMÄ TEHDYISTÄ HAVAINNOISTA Euroopan unionin soveltama lähestymistapa 2.1 Komission ohjelmien määrittelyssä käytetty strategia on G7-maiden Münchenin huippukokouksessa omaksuma. G7-maiden toimintaohjelma perustui seuraaviin toimiin: - toimintavarmuuden parantaminen, - turvallisuuden arviointiin perustuvien tekniikoiden parantaminen, - turvallisuudesta vastaavien viranomaisten toiminnan tehostaminen. Kyseinen toimintasuunnitelma sisältää myös pidemmän aikavälin toimia, jotka koostuvat vähiten varmojen reaktorien korvaamisesta ja uusimpien reaktorien parantamisesta. Komission strategiaan on nojauduttu tehtäessä kyseisten maiden kanssa alustavia rahoitussopimuksia, ja lopulliseen muotoon se on muotoiltu vuonna 1995. Hallintokomitea hyväksyi sen vuonna 1996. Kyseisten ehdokasmaiden strategian pääasialliset toimintalinjat muotoiltiin selkeästi Agenda 2000 -asiakirjassa. Reaktoreiden poistaminen käytöstä ja purkaminen sekä ydinjätteiden käsittely eivät ole niinkään toissijaisia tavoitteita, vaan tavoitteita, joille ei ole osoitettu tällä hetkellä yhtä paljon rahoitusta kuin toiminnassa olevien ydinreaktorien turvallisuuteen. Kertomuksessa korostetaan samoin vaikeuksia, joita asianomaiset maat kohtaavat suunnitellessaan ydinreaktoreidensa sulkemista. On kuitenkin korostettava seuraavia seikkoja: - Tacis-ohjelmassa on valmisteltu suunnitelma T Osernobylin ydinreaktoreiden poistamiseksi käytöstä. Tacis-varoista rahoitettiin myös Rovno 4- ja Khmelnitsky 2 -reaktoreiden loppuunsaattaminen miltei kokonaisuudessaan, minkä puolestaan tulisi mahdollistaa T Osernobylin lopullinen sulkeminen. - Agenda 2000:ssa muotoiltiin selkeä strategia jäsenyysehdokasmaille vähiten varmojen reaktorien sulkemiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen huomio siitä, että rahoitusvälineet, joilla voitaisiin jatkaa Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluvien toimien kalliimpia hankkeita, ovat viivästyneet käyttöönotoltaan, osoittaa ydinalan teknisen, taloudellisen ja rahoituksellisen monimutkaisuuden. 2.2 G24 NUSACia perustettaessa pääpaino pantiin tietojen vaihdolle, joka mahdollistaa eri toimijoiden keskinäisen koordinoinnin. Siihen osallistuvat osapuolet eivät ole koskaan harkinneet antaa NUSACille valtuuksia varojen ohjaamiseen. Lopuksi on selvennettävä, että G24 NUSACilla on erinomaiset suhteet IAEAan ja EBRD:hen, joiden kanssa sillä on jatkuvaa kanssakäymistä. Ydinturvarahaston (NSA) kanssa käytävä yhteistyö joidenkin laitteiden ostamiseksi on ollut työlästä erilaisten menettelytapojen vuoksi erityisesti tarjouskilpailuun osallistumiskelpoisten yritysten osalta. 2.3 Suhteita kumppanuusmaiden edunsaajiin ovat säädelleet normaalisti Tacis-ohjelman edunsaajiin sovellettavat säännöt. Niitä on sovellettu kaikkeen ohjelmatyöhön ja tarjouskilpailuihin liittyviin arviointeihin. Edunsaajajärjestöt valittavat paikoin tiedonkulkuun liittyvistä ongelmista, jotka johtuvat paikoin siitä, että ne eivät ole samaa mieltä tarjouskilpailuihin liittyvien arvioiden tuloksista. Edunsaajat osallistuvat yleensä arviointiin. Joskus edunsaajia ei kuitenkaan pyydetä saapumaan rahoitustarjousten arviointiin, koska arviointi keskittyy alimman tarjouksen hyväksymiseen. Toimien hallinnointi 2.4 Komissio toteaa, että vaikka sen vastauksista käy ilmi toimien hallintaan liittyvät ajoittaiset puutteet (jotka johtuvat usein henkilöresurssien epätasaisuudesta ja rajallisuudesta monissa hankkeissa), ei tästä voi vetää yleisiä johtopäätöksiä. Ohjelman käynnistämisen jälkeen on otettu käyttöön tehokkaampia hallinnoinnin välineitä. 2.5 Ydinturvallisuuden monimutkainen ja erityinen luonne on edellyttänyt laajempaa tarjousmenettelyä kuin muilla suoria sopimuksia sisältävillä aloilla. Kilpailuttamismenettelyihin liittyvät poikkeukset ovat koskeneet ennen kaikkea ydinturvallisuusviranomaisten avustushankkeita sekä sopimuksia unionin energialaitosten kanssa laitospaikalla annettavasta avusta. 2.6 Hankintayritysten välikätenä käyttämisen tarkoituksena on lisätä laitteiden hankinnan avoimuutta vastapainona unionin sähköntuottajien vahvalle panokselle. Ennakoista puhuttaessa komissio haluaa korostaa, että sen on valittava joko pieni joukko määrältään suuria ennakoita (jotka katetaan pankkitakuulla) tai suuri joukko määrältään pieniä ennakoita. Henkilöstövajauksen vuoksi, mitä myös tilintarkastustuomioistuin korostaa, komissio ei voi todellisuudessa turvautua jälkimmäiseen vaihtoehtoon. 2.7 Ohjelmatyön puutteet johtuvat suurelta osin kiireestä, jolla ensimmäiset ohjelmat käynnistettiin, ja ohjelmien toteutukseen riittämättömistä henkilöresursseista (kohta 2.4). Tämän vuoksi komissio on joutunut käyttämään ulkopuolisia konsultteja ydinturvallisuusohjelmien ja sen osahankkeiden määrittelyyn. Komissio on kuitenkin sittemmin ottanut käyttöön sopivampia menettelyjä. Konsulttien asemaa TPEG-etuyhtymässä on tarkoin rajattu. Pääosasto IA on myös tehnyt puitesopimuksen Yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa hyödyntääkseen toimielinten omaa teknistä osaamista. Ydinalan monimutkaisuuden vuoksi komissio ja erityisesti sen Yhteinen tutkimuskeskus eivät voi katsoa, että niillä on riittäviä resursseja kaikkien ohjelmatyötarpeiden tyydyttämiseen ja sen puitteiden laatimiseen. Lopuksi voidaan mainita, että erityisten yhteenliittymien käyttö johtuu ydinalan toimijoiden rajallisesta määrästä. 2.8 Budjettivallan käyttäjän asettamia normeja ei ole ylitetty. Hallintokulut, joiden tilintarkastustuomioistuin katsoo ylittävän asetetut rajat, eivät kuulu talousarvion selvitysosassa asetettuihin enimmäismääriin. Tuen asettaminen käyttöön ja saavutetut tulokset 2.9 Komissio ei kiellä, etteikö joidenkin toimien toteuttaminen olisi ollut hidasta. Toteutustavan valintaan ovat vaikuttaneet ennen kaikkea pyrkimys avoimuuteen ja valvontaan. Myös hankintayritykset on valittu näiden perusteella. Laitehankintojen ensisijaisuudesta puhuttaessa on korostettava, etteivät laitteiden toimittaminen ja turvallisuuskulttuurin edistäminen ole ristiriidassa keskenään. Laitetoimitushankkeiden tuleekin edesauttaa turvallisuuskulttuuriin perustuvien menettelyjen käyttöönottoa. Juuri samaisesta syystä komissio on jakanut myöntämänsä rahoituksen monien voimaloiden kesken. 2.10 Koska tarpeet ylittävät joka tapauksessa käytettävissä olevat voimavarat, tulee parhaita hankkeita valitessa ottaa huomioon useita kriteereitä. Näissä hankkeissa kumppaneiden aktiivinen osallistuminen voidaan katsoa osoitukseksi toteutuksen loppuun saattamisesta. Muutosten tarve on johtunut muun muassa seuraavista: tarjouseritelmien valmistelun hitaus (Nikietin tekninen keskus), talousarvion arvioiminen liian pieneksi, turvallisuusviranomaisten myöhäisessä vaiheessa asettamat tiukemmat kriteerit, edunsaajamaiden viranomaisten toimintalinjojen muuttuminen (Euratomin lainalla rahoitetun investointihankkeen hylkääminen Kuolan ydinvoimalassa Taciksesta rahoittavan valmisteluvaiheen lopussa). 2.11 Joissain tapauksissa komissio on saanut edunsaajilta muodollisen vakuutuksen siitä, että ne ovat saaneet turvallisuusviranomaisten suostumuksen tarpeellisille luville. Myöhemmin on selvinnyt, ettei näin ollut kuitenkaan tapahtunut. Tämä esitetään kommenttina tilintarkastustuomioistuimen kommenttiin kohdassa 2.3, joka koski suhteita edunsaajiin. 2.12 Koska EU:n sopimuspuolilta puuttuu asianomainen suoja ydinonnettomuuksien varalle, ei tiettyjä ennen yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista vuonna 1995 allekirjoitettuja sopimuksia ole voitu saattaa edunsaajien vapaaseen käyttöön. Yhteisymmärryspöytäkirja suojaa Venäjän federaatiota ja estää rajoituksen ulottumisen myöhemmin tehtyihin sopimuksiin. Kyseisiä, ennen yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamista tehtyjä sopimuksia koskeva ongelma on kuitenkin ratkaistu, ja kyseisten hankkeiden tulokset ovat edunsaajien käytettävissä. Samoin tulee huomata, että venäläiset instituutit ovat tehneet alusta asti tiivistä yhteistyötä kyseisten tutkimusten laatimiseksi ja hyötyneet myös näin ollen niistä itsekin suoraan. Joidenkin hankkeiden tuloksia on hyödynnetty myöhemmissä osahankkeissa. Sopimuspuolten ja alihankkijoiden väliset ehdot eivät kuulu komission suoraan vastuualueeseen. 2.13 Hankkeiden kirjanpito on asianmukaista, eikä sitä ole arvioitu yläkanttiin. Hankintasopimusten kirjanpitoon otettuja summia ei tule kuitenkaan käyttää ostojen kehityksen indikaattorina. T Osernobylin osalta tuen käyttöön asettamisen vähäisyys