Tilintarkastustuomioistuin - vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999 Kertomus yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista ja toimielinten vastaukset



Virallinen lehti nro 342 , 01/12/2000 s. 0001 - 0203



Tilintarkastustuomioistuin Perustamissopimusten (EHTY:n perustamissopimuksen 45 c artiklan 4 kohdan, EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan ja Euratomin perustamissopimuksen 160 c artiklan 4 kohdan) määräysten ja 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen (88 artikla), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 13 päivänä joulukuuta 1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY, EHTY, Euratom) N:o 2673/1999 sekä vastaavien, Euroopan kehitysrahastoista annettujen säännösten ja määräysten mukaisesti Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin on 11. ja 12. lokakuuta 2000 pitämässään kokouksessa hyväksynyt VUOSIKERTOMUKSEN varainhoitovuodelta 1999 (2000/C 342/01) Vuosikertomus, jossa ovat mukana toimielinten vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin, on toimitettu vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville ja muille toimielimille. Jan O. KARLSSON (presidentti) Bernhard FRIEDMANN John WIGGINS Giorgio CLEMENTE Hubert WEBER Aunus SALMI Jørgen MOHR Kalliopi NIKOLAOU François COLLING Maarten B. ENGWIRDA Jean-François BERNICOT Robert REYNDERS Juan Manuel FABRA VALLÉS Máire GEOGHEGAN-QUINN Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TOIMIELINTEN VASTAUKSET >TAULUKON PAIKKA> YLEINEN JOHDANTO 0.1 Tämä vuosikertomus vastaa rakenteeltaan kahden viime vuoden kertomusta eli sen luvuissa käsitellään tuloja sekä kutakin rahoitusnäkymien otsakkeiden mukaista menoalaa. Tarkastuslausuma selvennyksineen esitetään omassa luvussaan. Kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston toimia koskevat tilintarkastustuomioistuimen huomautukset esitetään erikseen. 0.2 Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt viime vastuuvapausmenettelyn jälkeen 24 erityiskertomusta; niissä on esitetty tarkastustulokset ja tuotu esiin useita erityisiä aloja, joilla yhteisön varainhoitoa voidaan parantaa. Kertomuksiin perustuvat havainnot on otettu huomioon, samoin kuin vastuuvapauden myöntävän viranomaisen tässä vuosikertomuksessa esittämät havainnot. Kertomuksen liitteessä II on luettelo kaikista kertomuksista ja lausunnoista, jotka tilintarkastustuomioistuin on antanut viiden viime vuoden aikana. 0.3 Vuosi 1999 oli erittäin merkittävä yhteisön varainhoidon kannalta. Komission hallintoon liittyvä luottamuspula, joka oli kehittynyt edeltävien vuosien kuluessa, kärjistyi kahteen riippumattoman asiantuntijakomitean laatimaan raporttiin, joista ensimmäisen jälkeen komissio erosi. Uusi komissio aloitti työnsä syyskuussa 1999 ja laati välittömästi uuden uudistusohjelman. Ohjelmaan kuuluu kolme toisiinsa liittyvää aihealuetta: poliittisten prioriteettien määritystavan ja varojen myöntämistavan uudistaminen, merkittävät henkilöstöpoliittiset muutokset sekä varainhoidon ja sen valvonnan radikaali kehittäminen. Komissio on vuoden 2000 aikana määrittänyt ehdotustensa yksityiskohtia ja aloittanut muutosten täytäntöönpanon. 0.4 Tilintarkastustuomioistuin on tuonut vuosien varrella useaan otteeseen kertomuksissaan esiin monia uudistuksen kohteena olevia keskeisiä puutteita, joista voidaan mainita esimerkkeinä yhteisön sopimusjärjestelyiden riittämättömyys, tulojen ja menojen hyväksyjien vastuualuetta kaventavat sisäisen valvonnan perustaan ja rakenteisiin liittyvät puutteet ja joidenkin ohjelmien hallinnointiin liittyvä jatkuva resurssipula; nämä tekijät ovat joissakin tapauksissa johtaneet siihen, että puutteita on pyritty korjaamaan säännönvastaisten menettelyiden avulla, esimerkiksi perustamalla niin sanottuja teknisen tuen toimistoja (BAT)(1). Puutteiden nopealle ja tehokkaalle käsittelylle annettiin aiemmin liian vähän painoarvoa. 0.5 Kuten tilintarkastustuomioistuin on tuonut esiin useissa eri yhteyksissä, sisäisen valvonnan perusteellinen kehittäminen edellyttää tulojen ja menojen hyväksyjien, varainhoidon valvojien ja tilinpitäjien vastuualueiden tasapainoon tehtävää muutosta, niin että operatiivisten pääosastojen tulojen ja menojen hyväksyjillä olisi täysi vastuu maksusitoumusten ja maksujen toteuttamisesta. Tässä yhteydessä on myös syytä lujittaa sisäisen tarkastuksen roolia, kuten komissio on esittänyt. Komission valkoiseen kirjaan sisältyvissä ehdotuksissa on otettu huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 4/97(2) esitetyt huomautukset, jotka liittyivät yleiseen talousarvioon sovellettavaa varainhoitoasetusta koskeviin komission muutosehdotuksiin. Komissio on asettanut uudistukselle - varainhoitoasetuksen 24 artiklan muutostarve sekä sisäisen tarkastusyksikön perustaminen ja siihen tarvittavan henkilöstön rekrytoiminen mukaan lukien - suuren painoarvon, mihin on syytä suhtautua erittäin myönteisesti. 0.6 Eräs uudistuksen osa-alue, joka vastaa läheisesti tilintarkastustuomioistuimen määrittämiä keskeisiä tekijöitä, on tulosten ja suorituskyvyn mittaamisen aiempaa suurempi painottaminen siten, että resursseja ohjataan johdonmukaisesti ennalta määritetyille painopistealoille ja tavoitteisiin, jotka on määritetty selkeästi ja jotka ovat mitattavissa. Tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoitovuotta 1998 koskevan vuosikertomuksen yleisessä johdannossa, että komission työn laatua olisi arvioitava sen mukaan, kuinka hyvin se saavuttaa eri toiminnanalojen tavoitteet pitäen samalla kustannukset mahdollisimman pieninä. Tilintarkastustuomioistuin korosti myös, että tämän edellytyksenä olevan kulttuurin ja käytännön muutoksen olisi oltava varainhoidon uudistamisprosessin ytimessä. Toimintojohtamisen (Activity Based Management, ABM) käyttöön ottamisen avulla komission pitäisi pystyä huomioimaan taloudelliset ja hallinnolliset resurssit aiempaa paremmin painopistealojen määrittämisen yhteydessä ja välttämään tilanteita, joissa suhteellisen pienet ohjelmat vaativat suhteettoman suuren panoksen henkilöstöltä. 0.7 Yleisen hallinnollisen ja taloudellisen uudistuksen lisäksi komissio on laatinut myös tiettyjä budjettialoja koskevat uudistusohjelmat; nekin liittyvät tilintarkastustuomioistuimen vuosien varrella esiin tuomiin ongelmiin. Komission vuoden 2000 toukokuussa tekemät, yhteisön ulkopuolelle suunnattavien tukiohjelmien parantamista koskevat ehdotukset perustuvat komission ohjelmien puutteisiin liittyvään analyysiin; se on hyvin samankaltainen kuin analyysi, jonka tilintarkastustuomioistuin on esittänyt useissa erityis- ja vuosikertomuksissaan, erityisesti vuoden 1997 vuosikertomuksen viidennessä luvussa. 0.8 Tällä hetkellä käynnissä oleva varainhoitoasetuksen kokonaisuudistus on välttämätön varainhoidon uudistamiseen sovellettavan asianmukaisen säännöstön käyttöönottamiseksi. Lausunnossaan nro 4/97(3) ja myös sen jälkeen tilintarkastustuomioistuin on esittänyt suosituksia, jotka liittyvät muun muassa tulojen ja menojen hyväksyjän vastuualueiden määrittämiseen, riippumattoman sisäisen tarkastuksen käyttöönottamiseen(4), tilien esittämiseen kansainvälisten standardien mukaisesti ja lainanottoon toimielinten käyttöön tarkoitettuihin rakennuksiin liittyvien investointien yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin on suosittanut myös maksusitoumusten määritykseen ja määrärahojen siirtämiseen liittyvien määräysten yksinkertaistamista ja varainhoitoasetuksen pääperiaatteisiin tehtävien poikkeusten määrän vähentämistä. Tilintarkastustuomioistuin tulee edelleen pitämään voimakkaasti kiinni näistä suosituksista ja seuraamaan kaikilta osin tarkasti varainhoitoasetuksen muuttamisprosessia; se tulee myös esittämään kantansa mahdollisten tulevien parannusten yhteydessä. 0.9 Tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota panemaan muutosehdotukset täytäntöön mahdollisimman nopeasti ottaen kuitenkin huomioon sen, että osa uudistuksista edellyttää varainhoitoasetuksen ja henkilöstösääntöjen muuttamista. Nyt uudistuksen alkuvaiheessa suurin osa uudistusohjelmasta on vielä panematta täytäntöön. Vasta rakenteiden ja menettelyiden perustamisen ja varsinaisen käyttöönoton jälkeen on mahdollista arvioida, kyetäänkö tavoitteena olevat varainhoitoa koskevat parannukset saavuttamaan. Komission tapaisen organisaation hallintokulttuurin muuttaminen on vaikeaa ja aikaavievää, mutta hallintokulttuurin muuttaminen on kuitenkin ainoa tapa saada muutosehdotukset toimimaan käytännössä. 0.10 Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut useissa eri yhteyksissä, komission varainhoidon kehittäminen on vain osa koko yhteisön varainhoidon kehittämistä. Yhteisen maatalouspolitiikan ja rakennerahastojen alalla jäsenvaltiot vastaavat yhteisön talousarviosta peräisin olevien varojen valtaosan päivittäisestä hallinnoinnista. Tässä vuosikertomuksessa ja viimeisen vastuuvapausmenettelyn jälkeen julkaistuissa erityiskertomuksissa painotetaan edelleen jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmiin liittyviä vakavia ja pysyviä puutteita. Merkittäviä aloitteita on tehty niiden varainhoidon valvontatoimien lujittamiseksi, joita jäsenvaltioilta itseltään edellytetään yhteisön rahoittamien (tai yhteisrahoitteisten) toimien(5) osalta. Tässä vuosikertomuksessa osoitetaan kuitenkin, että uusien järjestelmien täytäntöönpano on ollut puutteellista (ks. kohta 2.41, kohdat 3.69 - 3.74 ja kohta 3.78) ja että komission on painostettava jäsenvaltioita aiempaa voimakkaammin panemaan uudistukset kokonaisuudessaan täytäntöön. 0.11 Ottaakseen huomioon vastuuvapauden myöntävän viranomaisen ongelmallisina pitämät näkökohdat tilintarkastustuomioistuin on korostanut vuosikertomuksessaan aiempaa enemmän tarkastushavaintojen perusteella toteutettujen toimien seurantaa. Tässä vuosikertomuksessa osoitetaan, että - komission uudistusehdotusten lisäksi - tietyillä aloilla on tapahtunut jonkinasteista edistymistä. Komissio on ryhtynyt toimiin joihinkin hankkeisiin ja ohjelmiin liittyvien erityisten puutteiden korjaamiseksi (esimerkkeinä voidaan mainita Etelä-Afrikkaa koskeva tukiohjelma, eläinten ruokintaan tarkoitetun rasvattoman maidon ja maitojauheen tukea koskevien toimien uudistaminen ja jotkin omiin varoihin liittyvät kysymykset). Muiden alojen, kuten esimerkiksi viinialan yhteisen markkinajärjestelyn ja EAKR:n alalla havaittujen virheiden tai säännönvastaisuuksien perusteella toteutettavien oikaisutoimien, osalta toiminta on ollut hitaampaa tai vajavaista. 0.12 Varainhoitovuoden 1999 tilejä koskevassa tarkastuslausumassaan tilintarkastustuomioistuin kiinnittää jälleen huomiota ongelmiin, jotka liittyvät yhteisön tilinpäätökseen; ongelmat ovat aiempina vuosina havaittujen kaltaisia. Kirjanpitojärjestelmiin ja -menettelyihin liittyvät puutteet merkitsevät sitä, että esitetyt tiedot ovat joissakin tapauksissa virheellisiä tai puutteellisia. Toimintamenot kattaviin hallinto- ja valvontajärjestelmiin liittyvät, komission ja jäsenvaltioiden tasolla ilmenevät ongelmat aiheuttavat edelleen sen, että virheiden esiintyvyys on suuri etenkin lopullisen edunsaajan tasolla. Edellä esitettyjen havaintojen vuoksi tilintarkastustuomioistuin voi antaa myönteisen lausuman tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta ainoastaan omien varojen, maksusitoumusten sekä toimielinten henkilöstömenojen osalta. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuukin kannustavasti varainhoidon kehittämistä koskevaan komission suunnitelmaan, joka esitettiin vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle varainhoitovuoden 1998 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä. Tämän kertomuksen kohdassa 8.59 tuodaan esille, että mikäli hallinnointi- ja valvontamenettelyjen parantaminen komissiossa ja jäsenvaltioissa on tehokasta ja jatkuvaa, se vaikuttaa tarkastustuloksiin ja sitä kautta tilintarkastustuomioistuimen päätelmiin. Kukaan ei kuitenkaan voi määrittää etukäteen riippumattoman ulkoisen tarkastajan lausuntoa, jonka on perustuttava tarkastuksen yhteydessä todettaviin tosiasioihin. 0.13 Lopuksi korostetaan, että tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia virheitä ei pidä tulkita väärin eikä niitä tule pitää osoituksena yhteisön talousarvioon vaikuttavien petosten määrästä. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa olevat viittaukset maksuihin, jotka ovat määriltään virheellisiä tapahtuneiden virheiden ja säännönvastaisuuksien takia, koskevat lähinnä varainhoidon ja valvonnan puutteista johtuvia ongelmia. Valtaosa virheistä liittyy jäsenvaltioiden viranomaisten hallinnoimiin keskeisiin meno-ohjelmiin ja lähinnä tapauksiin, joissa viljelijöille on saatettu suorittaa hieman liian suuria maksuja tai on saatettu maksaa sellaisia viranomaisten menoja, jotka eivät kuulu EU:n yhteisrahoituksen piiriin. Ainoastaan pieni osa tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomista tapauksista, joissa säännöksiä ei ole noudatettu, on johtanut Euroopan petostentorjuntaviraston tai jäsenvaltioiden rikosoikeuden alan viranomaisten suorittamiin jatkotutkimuksiin. Petosten laajuus tulee esille yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevassa komission vuosikertomuksessa, johon on koottu komission yksiköistä ja jäsenvaltioista saadut tiedot. 0.14 Mikäli tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsee merkkejä tahallisista petoksista, se jatkaa yhteisen sopimuksen mukaisesti tiivistä yhteistyötä Euroopan petostentorjuntaviraston kanssa yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin korostaa, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole vieläkään ratifioineet vuonna 1995 tehtyä yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevaa yleissopimusta ja että vastaavan, EU:n talousarvioon liittyvää korruptiota koskevan sopimuksen on ratifioinut ainoastaan yksi jäsenvaltio. Tämä osoittaa, että vaikka perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisesti jäsenvaltioilla on merkittäviä velvoitteita yhteisön talousarvioon kohdistuvien petosten torjumiseksi, ne eivät vielä toteuta kyseisiä tehtäviä täysin tyydyttävästi. Näin ollen yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi on tarpeen perehtyä kaikkiin mahdollisiin keinoihin joko olemassaolevan yhteisön lainsäädännön tai asianmukaisten perustamissopimukseen tehtävien muutosten avulla. Lisäksi voidaan todeta, kuten Euroopan petostentorjuntaviraston valvontakomitea on hiljattain korostanut, että petostentorjuntaviraston ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön parantamiseksi on vielä tehtävä paljon työtä EU:n talousarvioon kohdistuvien petosten ja korruption aiheuttamien tutkinta- ja syytetoimien osalta. (1) Bureau d'assistance technique. (2) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun talousarvion muuttamisesta (EYVL C 57, 23.2.1998), kohdat 5.1- 5.17. (3) EYVL C 57, 23.2.1998. (4) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/2000 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta erottamalla sisäisen tarkastuksen tehtävä ennakkovalvonnan tehtävästä (varainhoitoasetuksen 24 artiklan viides kohta). Tilintarkastustuomioistuin hyväksyi tämän lausunnon 5. lokakuuta 2000. (5) Maatalousalan menoja koskeva yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä ja rakennerahastojen yhteisrahoittamien toimien varainhoidon valvontaa koskeva neuvoston asetus (EY) N:o 2064/97. Kertomus yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista Ensimmäinen luku(1) Omat varat 1.0 SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> JOHDANTO 1.1 Perinteisten omien varojen alalla tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa oli kohteena yhteisön saamisten toteaminen ja perintä komissiossa ja jäsenvaltioissa sekä yhteisön tullisäännösten soveltaminen erityisesti ulkoisen jalostusmenettelyn yhteydessä. 1.2 Alv- ja BKTL-varojen alalla tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset koskivat lähinnä verotietojen ja tilastotietojen vertailua petostentorjunnan alalla. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, mitä jatkotoimenpiteitä oli toteutettu niiden aikaisempien huomautusten perusteella, jotka tilintarkastustuomioistuin oli esittänyt kahden rinnakkaisen kansantalouden tilinpidon normijärjestelmän (EKT-79:n ja EKT-95:n) käytöstä. 1.3 Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 17/2000(2) esitetään huomautukset, jotka koskevat jäsenvaltioiden BKTL:n luotettavuuden ja vertailukelpoisuuden valvontaa komissiossa. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 1.4 Taulukossa 1.1 esitetään yhteenveto yhteisön tuloista varainhoitovuodelta 1999; kaaviosta 1.1 käyvät ilmi seuraavat seikat: a) varainhoitovuoden 1999 todelliset tulot, jotka lisääntyivät 2,8 prosenttia varainhoitovuoteen 1998 verrattuna (84529,7 miljoonaa euroa), olivat määrältään 86908,1 miljoonaa euroa; ne vastasivat näin ollen 101,5:tä prosenttia lopullisessa talousarviossa ennakoiduista tuloista b) varojen kantamisesta aiheutuneiden kulujen (1539,7 miljoonaa euroa) vähentämisen jälkeen nettomääräiset perinteiset omat varat olivat määrältään 13857,6 miljoonaa euroa, mikä vastaa 15,9:ää prosenttia todellisten tulojen koko määrästä; nämä varat, jotka vähenivät 1,8 prosenttia varainhoitovuoteen 1998 verrattuna, kertyivät - 13006,5 miljoonan euron bruttomääräisistä tullimaksuista, jotka vastaavat 84,5:tä prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä (15397,3 miljoonaa euroa)(3) - 1187,3 miljoonan euron bruttomääräisistä maatalousmaksuista, jotka vastaavat 7,7:ää prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä - 1203,5 miljoonan euron bruttomääräisistä sokeri- ja isoglukoosimaksuista, jotka vastaavat 7,8:aa prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä c) arvonlisäverosta (alv) saatavat omat varat olivat 31332,3 miljoonaa euroa(4) eli 36,1 prosenttia kaikista todellisista tuloista; todelliset tulot vähentyivät 5,3 prosenttia (33086,5 miljoonaa euroa) varainhoitovuoteen 1998 verrattuna d) BKTL-varat olivat 37512,0 miljoonaa euroa(5) (joista varauksia 305,4 miljoonaa euroa) eli 43,2 prosenttia kaikista todellisista tuloista; BKTL-varat Taulukko 1.1 - Tulot varainhoitovuosilta 1998 ja 1999 - Talousarvion toteuttaminen vuonna 1999 >TAULUKON PAIKKA> lisääntyivät 7,1 prosenttia (35026,1 miljoonaa euroa) edelliseen varainhoitovuoteen verrattuna e) edellisestä varainhoitovuodesta käytettävissä oleva ylijäämä (3022,2 miljoonaa euroa) ja sekalaiset tulot (1288,1 miljoonaa euroa) vastaavat 5,0:aa prosenttia kaikista todellisista tuloista; määrä on lisääntynyt varainhoitovuoteen 1998 verrattuna 94,2 prosenttia. 1.5 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tiedot, jotka komissio esittää tulostilin niteessä 1. Kyseisessä niteessä annetaan selvitys vuoden tuloista, ja lisäksi siinä esitetään syyt hyväksytyissä talousarvioissa esitettyjen määrien ja todellisten tulojen välisiin eroihin. Tarkastuksessa ei ollut tavoitteena varmistua selitysten luotettavuudesta vaan pikemminkin havaita toisaalta sellaiset mahdolliset merkittävät erot, joihin ei ole annettu selitystä, ja toisaalta mahdolliset selitykset, jotka saattaisivat olla harhaanjohtavia. Eräässä tapauksessa ilmeni, että selvitysosassa ei esitetä mitään syytä talousarvion mukaisen määrän (5,2 miljoonaa euroa) ja todellisten saatujen tulojen (31,4 miljoonaa euroa) väliselle erolle osastossa 9 (sekalaiset tulot). Taulukko 1.2 - Arvioidut ja todelliset omat varat vuonna 1999 jäsenvaltioittain eriteltynä >TAULUKON PAIKKA> Kaavio 1.1 - Yhteisön tulot (ks. yksityiskohtaiset tiedot taulukoista 1.1 ja 1.2) >PIC FILE= "C_2000342FI.001501.EPS"> (6)Lähde: vuosien 1998 ja 1999 tulostili. TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ARVIOINTI Perinteiset omat varat Sovellettavat säännökset 1.6 Perinteisiä omia varoja koskeva erityinen säännöstö käsittää a) Euroopan yhteisöjen omista varoista 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/728/EY, Euratom(7), sekä yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89(8), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 8 päivänä heinäkuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EY) N:o 1355/96(9) b) yhteisön tullikoodeksista 12 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92(10), sekä tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun asetuksen soveltamista koskevista säännöksistä 2 päivänä heinäkuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2454/93(11). Tarkastuksen sisältö 1.7 Tarkastuslausumaan (ks. kahdeksas luku) liittyvä perinteisten omien varojen tarkastus kattaa tulli- ja maatalousmaksut, jotka on todettu ja kirjattu jäsenvaltioiden tileihin (A-kirjanpitoon) tulliviranomaisille toimitettujen ilmoitusten pohjalta (ilmoitukset koskevat tavaroiden luovuttamista vapaaseen liikkeeseen yhteisössä). Tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastus ei kata sellaisia tuontitavaroita, joita ei ole ilmoitettu tullissa tai jotka on siirretty säännösten vastaisesti pois tullivalvonnasta. 1.8 Tilintarkastustuomioistuin ottaa erikseen huomioon säännönvastaiseen tuontiin jo itsessään liittyvät riskit sekä muut perinteisiin omiin varoihin liittyvät riskit, joiden seurauksena yhteisölle kuuluvat määrät saattavat jäädä kirjaamatta tileihin. Se suoritti muiden tehtäviensä yhteydessä erityistarkastuksia, joissa keskityttiin arvioimaan jäsenvaltioissa käytettäviä menettelyjä, joiden avulla yhteisölle kuuluvat perinteiset omat varat kannetaan. Viimeisimmät tarkastukset koskivat yhteisön tullikoodeksissa säädettyjen, perinteisten omien varojen suojaamiseen tarkoitettujen vakuuksien ja takaussitoumusten hallinnointia(12). Komissio laatii osana yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevaa työohjelmaansa vuosittain kertomuksen, jossa annetaan tiedot jäsenvaltioiden omissa tutkimuksissa havaituista säännönvastaisuuksista. Uusimmassa kertomuksessaan(13) komissio esittää 1096 miljoonaan euron määrän, joka vastaa jäsenvaltioiden vuosina 1995-1998 raportoimiin säännönvastaisuus- ja petostapauksiin liittyvien perinteisten omien varojen kumulatiivista määrää. 1.9 Tulostiliin tuloina merkittyjen määrien lisäksi taseen liitetiedoista on ensimmäisen kerran nähtävissä niiden jäsenvaltioilta saamatta olevien omien varojen kokonaismäärä, joita ei ole vielä kannettu ja jotka on jo kirjattu erilliseen kirjanpitoon eli B-kirjanpitoon (ks. kohta 8.6). Kyseisestä kirjanpidosta ilmenee, että saamisten määrä oli 1951,9 miljoonaa euroa 31. joulukuuta 1999. 1.10 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös menettelyt, joilla perinteiset omat varat viedään jäsenvaltioissa kirjanpitoon ja kootaan yhteen komissiolle tilittämistä varten. Tarkastushavainnot 1.11 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että yhteensä 3,0 miljoonan euron todetut maksut oli tilitetty komissiolle huomattavasti viivästyneinä. Kun tilitys tapahtuu myöhässä, jäsenvaltioiden on maksettava neuvoston asetuksen N:o 1552/8911 artiklassa säädetty viivästyskorko (asetus mainitaan kohdassa 1.6). 1.12 Kuten useana aikaisempana vuonna(14), ongelmia todettiin erillisen kirjanpidon (B-kirjanpidon) luotettavuudessa ja sisällössä. Neuvoston asetuksen N:o 1552/896 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot ottavat B-kirjanpitoon todetut maksut, joita ei ole vielä peritty ja joista ei ole toimitettu minkäänlaista vakuutta. Lisäksi kyseisessä artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat ottaa B-kirjanpitoon myös todetut vakuuden kattamat maksut, joista on syntynyt erimielisyyttä ja joihin saattaa riita-asian käsittelyn vuoksi kohdistua vaihteluja. 1.13 Vuoden 1999 lopussa B-kirjanpidon nettosaldo (1951,9 miljoonaa euroa) oli 212,5 miljoonaa euroa (12,2 prosenttia) suurempi kuin vastaava luku vuoden 1998 lopussa (1739,4 miljoonaa euroa). Tähän kasvuun ovat syynä uudet kirjaukset, joiden määrä on 514,4 miljoonaa euroa (23 prosenttia pienempi kuin vuonna 1998). Näiden uusien kirjausten määrästä on vähennetty varainhoitovuoden aikana perityt 216,2 miljoonaa euroa sekä yhteensä 85,7 miljoonan euron peruuntuneet määrät tai poistetut saamiset. Tuloksena saatu nettolisäys on normaalia luokkaa. 1.14 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ilmeni, että joissakin jäsenvaltioissa B-kirjanpidon menettelyt eivät ole täysin luotettavia, vaikka ongelma on tuotu jo aiemmin esille. Osa todetuista maksuista, jotka olisi pitänyt kirjata A-kirjanpitoon ja tilittää komissiolle, kirjattiin B-kirjanpitoon, mikä oli väärä menettelytapa. Lisäksi todettiin, että B-kirjanpitoon oli tehty kirjauksia myöhässä tai kahdesti. Havaituilla määrillä ei kuitenkaan ollut kaiken kaikkiaan olennaista vaikutusta tulostiliin. 1.15 B-kirjanpidon sisällön osalta havaittiin, että todetut eri maksut viedään säännösten seurauksena jäsentelemättöminä kirjanpitoon, toisin sanoen erittelemättä niitä mitenkään alkuperän tai sen mukaan, onko niiden myöhempi perintä todennäköistä. Osa B-kirjanpitoon viedyistä kirjauksista on käytännössä vakuudettomia määriä, joita ei ole riitautettu ja jotka yleensä maksetaan nopeasti. Osa kirjauksista taas liittyy konkurssin tehneisiin velallisiin tai velallisiin, joiden jäljittäminen on mahdotonta, ja joidenkin kohdalla on kyse pitkällisistä oikeudellisista menettelyistä. Lisäksi on havaittu, että asetusta tulkitaan eri tavoin eri jäsenvaltioissa (ks. erityiskertomus nro 8/99(15)). Tilintarkastustuomioistuin on tyytyväinen komission vastaukseen, jossa tämä ilmoittaa toteuttavansa epäröimättä tarvittavat toimenpiteet, jos sääntöjä ei noudateta. Samalla se kuitenkin muistuttaa komission tärkeästä tehtävästä varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa noudatetaan oikeita ja yhdenmukaisia käytäntöjä. 1.16 Jäsenvaltioiden komissiolle neljännesvuosittain toimittamissa katsauksissa ei eritellä B-kirjanpidon saldoa kuluneen ajan tai muiden kriteerien perusteella, eikä komissio pysty näin ollen osoittamaan riittävän tarkkaan yhteisölle saamisten todellista arvoa (ks. kohta 8.6). Alun perin B-kirjanpitoon kirjatuista määristä on vuosina 1990-1999 peritty kaiken kaikkiaan vain 30 prosenttia. Saldoon sisältyy joitakin pitkäaikaisia kirjauksia, joiden kohdalla on nyt pidettävä hyvin epätodennäköisenä, että määrät saadaan kokonaisuudessaan perittyä, vaikka jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien huomattavat erot estävätkin asioiden yleistämisen. On siis mahdotonta luottaa siihen, että nykyisen saamisten määrän kohdalla perintäaste on sama kuin aikaisemmin. Komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot laativat yksityiskohtaisemman analyysin B-kirjanpidon saldoista. Tältä pohjalta tilinpäätöksessä olisi mahdollista esittää määrät, joiden perintää pidetään todennäköisenä, ja parantaa saamisten hallinnointia. Tällainen käytäntö olisi suositeltavampi kuin vuoden 1999 menettely, jossa tehtiin 100-prosenttinen varaus. Tarkastuksen tulos 1.17 Tarkastuksissa saatiin kaiken kaikkiaan tyydyttävä tulos tilien luotettavuuden ja jäsenvaltioissa tehtyjen tilikirjausten perustana olevien toimien (ks. kohta 1.7) laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta. Tarkastuksessa havaituilla tilikirjausten perustana oleviin toimiin liittyvillä virheillä ei ollut olennaista vaikutusta tulostiliin. Erään jäsenvaltion yksittäisessä tullitoimipaikassa havaittiin useita tapauksia, joissa tulli-ilmoituksiin liittyi virheitä ja ristiriitaisuuksia, jotka olisi pitänyt havaita tullivalvontamenettelyjen yhteydessä. Kansallisten viranomaisten ja komission on tällaisissa tapauksissa tehtävä tutkimuksia tilittämättömien tai myöhässä tilitettyjen perinteisten omien varojen osalta ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet. Alv:sta saatavat ja BKTL:oon perustuvat omat varat Sovellettavat säännökset 1.18 Alv:oon ja BKTL:oon perustuvia omia varoja koskeva erityinen säännöstö käsittää a) Euroopan yhteisöjen omista varoista 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/728/EY, Euratom(16), sekä yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89(17), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 8 päivänä heinäkuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EY) N:o 1355/96(18) b) Arvonlisäveroista kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89(19) c) Markkinahintaisen bruttokansantuotteen muodostamisen yhdenmukaistamisesta 13 päivänä helmikuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/130/ETY, Euratom(20). Tarkastuksen sisältö 1.19 Alv- ja BKTL-varojen määräytymisperusteet vahvistetaan tilastotietojen perusteella, mikä estää tilien perustana olevien tietojen tarkastamisen kirjanpidon pohjalta. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin tarkisti komission käyttämien alv- ja BKTL-tietojen perusteella, oliko kaikkien jäsenvaltioiden rahoitusosuudet laskettu oikein eri vaiheissa (asianomaisten varainhoitovuosien alkuperäisestä talousarviosta lopulliseen tarkistukseen saakka). Tarkastushavainnot 1.20 Jäsenvaltioiden on toimitettava varainhoitovuoden n-1 ja aikaisempien varainhoitovuosien määräytymisperusteet komissiolle 31. heinäkuuta mennessä alv:n osalta(21) ja 1. lokakuuta mennessä BKTL:n osalta(22). 1.21 Koska jäsenvaltiot vuonna 1999 toimittivat voimassa olevat määräytymisperusteet myöhässä erityisesti BKTL:n osalta, tarkastukseen käytettävissä oleva aika väheni. BKTL-tietoja koskevien komission tarkastusten laajuutta ja luonnetta ei ollut dokumentoitu asianmukaisella tavalla(23). Tarkastuksen tulos 1.22 Kun otetaan huomioon tarkastuksen sisältöä rajoittaneet tekijät, tilintarkastustuomioistuin sai riittävän varmuuden komission käyttämän alv- ja BKTL-varojen kantojärjestelmän luotettavuudesta. AIKAISEMPIEN HUOMAUTUSTEN SEURANTA Perinteiset omat varat 1.23 Tilintarkastustuomioistuin tutki toimenpiteet, jotka komissio on toteuttanut varainhoidon ja säännösten tasolla niiden keskeisten huomautusten perusteella, jotka tilintarkastustuomioistuin esitti varainhoitovuosia 1994-1997 koskevissa vuosikertomuksissaan sekä erityiskertomuksessaan nro 13/98 riskianalyysin käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä(24). Tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella toteutettujen korjaavien toimenpiteiden arviointi perustuu komissiossa saatavilla oleviin tietoihin. Seuranta varainhoidon tasolla 1.24 Varainhoitovuotta 1994 koskevassa vuosikertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin käsitteli tapauksia, joissa eräät jäsenvaltiot eivät olleet todenneet perinteisiä omia varoja tai tilittäneet niitä komissiolle säännösten mukaisesti. Näiden huomautusten seurauksena todettiin 0,4 miljoonan euron määrä viivästyskorkoja, jotka on kokonaisuudessaan peritty. Lisäksi komissio toimitti tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella tarkastuksia, joissa tutkittiin passitusmenettelyn päättämistä haittaavia systemaattisesti tapahtuvia viiveitä. Näiden tarkastusten perusteella todettiin 2,4 miljoonan euron määrä viivästyskorkoja, joista on kuitenkin peritty vain 0,1 miljoonaa euroa. Kahdessa niistä viidestä keskinäisen avunannon yhteydessä käsitellystä tapauksesta, jotka mainittiin varainhoitovuotta 1994 koskevassa vuosikertomuksessa, varainhoidollinen seuranta oli tarkastuksen aikaan vielä kesken. 1.25 Varainhoitovuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessa tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskivat sisäisen jalostusmenettelyn ja tullivarastointimenettelyn soveltamista sekä tulliliittosopimusten soveltamista. Komissio on perinyt näiden huomautusten seurauksena 3,6 miljoonaa euroa viivästyskorkoja ja 26530 euroa varsinaisia varoja. Tilintarkastustuomioistuin oli lisäksi todennut, että Turkin kanssa tehtyä tulliliittosopimusta noudatettiin virheellisesti vuosina 1973-1995. Tällöin Turkkiin oli viety ATR-todistuksilla sisäisen jalostusmenettelyn piiriin kuuluvia tuotteita, joita ei ollut sitä ennen luovutettu vapaaseen liikkeeseen. Komissio oli katsonut, että yhteisön lainsäädännön mukaan ei ollut mahdollista kantaa jälkeenpäin tulleja, jotka liittyivät asianomaisten tuotteiden vapaaseen liikkeeseen luovuttamiseen. Komissio totesi kuitenkin, että se pyytää jäsenvaltioita mitätöimään perusteitta annetut ATR-todistukset ja että Turkin viranomaisille ilmoitetaan asiasta. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio oli kääntynyt jäsenvaltioiden puoleen maaliskuussa 1997 ja pyytänyt näitä tarkistamaan vain 1. maaliskuuta 1994 ja 18. maaliskuuta 1995 välisenä aikana annetut todistukset; lisäksi komissiolla olevien tietojen mukaan yksikään jäsenvaltio ei ole mitätöinyt ATR-todistuksia. 1.26 Varainhoitovuotta 1996 koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa huomautusten aiheena olivat komission ja jäsenvaltioiden varainhoito, vapaa-alueet, sisäinen jalostusmenettely sekä perinteisten omien varojen toteaminen ja periminen jälkikäteen. Näiden huomautusten seurauksena on toteutettu asianmukaiset toimenpiteet. 1.27 Varainhoitovuotta 1997 koskevassa vuosikertomuksessa esitettiin huomautuksia riskianalyysitekniikoiden käytöstä; näillä huomautuksilla ei sinänsä ollut suoraa taloudellista vaikutusta. Lisäksi kertomus käsitti tilintarkastukseen perustuvia huomautuksia tilittämättä jääneiden tai myöhässä tilitettyjen omien varojen määristä. Viimeksi mainittujen huomautusten pohjalta on toteutettu asianmukaiset toimenpiteet, sillä komissio on perinyt 15,3 miljoonaa euroa varsinaisia varoja ja 1,3 miljoonaa euroa viivästyskorkoja. Seuranta yhteisön säännösten tasolla 1.28 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, mitä komissio oli tehnyt niiden muutosten toteuttamiseksi, joita se oli tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa 1994-1997 esitettyihin huomautuksiin antamissaan vastauksissa suunnitellut yhteisön säännöksiin. Komissio oli vastauksissaan maininnut muutoksista, joita tehtäisiin säännöksiin erityisesti passitusmenettelyn, sisäisen jalostusmenettelyn, etuuskohtelujen, ei-perittävissä olevien saamisten hallinnoinnin, toteamis- ja jälkitullausmenettelyjen sekä tullipetosten torjuntaan liittyvien keskinäisen avunannon menettelyjen osalta. 1.29 Tarkastuksen kohteena olleen ajanjakson aikana oli tehty yksi asetusta (ETY, Euratom) N:o 1552/89 koskeva muutos(25), jonka tavoitteena oli yhdenmukaistaa ne omiin varoihin liittyvät tiedot, jotka jäsenvaltiot toimittavat komissiolle. Toinen kyseisen asetuksen muutosehdotus, joka koski ehtoja perinteisten omien varojen määrien poistamiseksi kirjanpidosta, oli tarkastuksen aikaan edelleen käsiteltävänä(26). 1.30 Varainhoitovuotta 1994 koskevassa vuosikertomuksessa esitettyjen keskinäistä avunantoa ja jälkitullausta koskevien huomautusten perusteella oli määrä muun muassa parantaa niitä tullikoodeksin säännöksiä, jotka koskivat tullivelan vanhenemista ja tullivelan vakuutta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan näistä muutoksista keskusteltiin edelleen(27). 1.31 Yhteisön passituksen alalla komissio ei ole vielä pystynyt noudattamaan tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta tiukentaa yleisvakuuteen liittyviä tullikoodeksin säännöksiä. Nykyiset säännökset sallivat edelleen tavaroiden asettamisen passitusmenettelyyn, vaikka yleisvakuus ei enää olisi riittävä aiempien, vielä päättämättömien toimien vuoksi. Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat Johdanto 1.32 BKTL:a käytetään viiteaggregaattina yhteisön talousarvion rahoitukseen tarkoitetun neljännen varainlähteen laskennassa. Euroopan koottujen tilien järjestelmän toinen painos (EKT-79) korvattiin vuonna 1999 Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän uudella painoksella (EKT-95)(28). EKT-95:ssä otetaan paremmin huomioon viimeaikaiset taloudelliset muutokset ja tilastojen alalla viime vuosina tapahtunut kehitys. EKT-95:n mukaan laskettu BKTL on näin ollen aiempaa luotettavampi ja vertailukelpoisempi jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetin indikaattori. Tätä uutta painosta sovelletaan "kaikkiin yhteisön säädöksiin, joissa viitataan EKT:hen tai sen määritelmiin". On kuitenkin huomattava, että " talousarviota ja omia varoja varten voimassa oleva Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä on EKT:n toinen painos" (EKT-79)(29). 1.33 Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt kolme kertaa(30) huomautuksia ja kritiikkiä siitä, että käytössä on kaksi rinnakkaista kansantalouden tilinpidon normijärjestelmää (EKT-79 ja EKT-95). 1.34 Varainhoitovuotta 1997 koskevassa vuosikertomuksessa sekä alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta annetussa erityiskertomuksessa nro 6/98(31) tilintarkastustuomioistuin pitää kahden eri tilinpitojärjestelmän käyttöä valitettavana ja toteaa, että näin jää hyödyntämättä käytettävissä oleva tehokas väline. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että EKT-79 ilmentää jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia huonommin kuin EKT-95. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tuo esiin, että EKT-95:tä käytetään unionin politiikan muilla aloilla ja on siten vaarana, että tilinpidon normijärjestelmän valinta ei onnistu sekaannuksitta. 1.35 Euroopan unionin omien varojen järjestelmää koskevasta neuvoston päätösehdotuksesta antamassaan lausunnossa nro 8/99(32) tilintarkastustuomioistuin totesi vaikutukset, joita EKT-95:n yksinomaisella käytöllä ja sillä, että GNP-käsite (Gross National Product, vuoden 1994 omia varoja koskevassa päätöksessä käännetty "BKTL") korvattaisiin GNI-käsitteellä (Gross National Income; suomenkielisessä käsitteistössä "BKTL"), olisi omiin varoihin. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että unionin rahoituksen on perustuttava sellaisiin kriteereihin, joista käy parhaiten ilmi jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti. Nykyisistä rinnakkaisista tilinpidon normijärjestelmistä aiheutuvat kulut 1.36 Nykyinen järjestelmä ei ole tyydyttävä, kuten tilintarkastustuomioistuin on korostanut jo aikaisemmissa huomautuksissaan(33). Myös komissio pitää näitä huomautuksia perusteltuina(34) (se on ehdottanut pelkkää EKT-95:tä, jotta käyttöön saataisiin luotettavampi ja vertailukelpoisempi jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetin indikaattori). 1.37 EKT-79:n säilyttämisellä on se vaikutus, että nykyiset EKT-95:n mukaan laaditut tilit muunnetaan takaisin EKT-79:ään pelkästään omia varoja varten(35). Tällainen kaksoiskirjanpito aiheuttaa ylimääräisiä kuluja sekä jäsenvaltioiden tilastotoimistoille että komission sisäiselle valvonnalle. 1.38 Lisäksi on aina olemassa virheiden mahdollisuus muunnettaessa tietoja EKT-95:stä EKT-79:ään. Määräytymisperusteisiin liittyvien ennakkoarvioiden osalta on syytä huomata, että EKT-95:n mukaan laskettuja kasvulukuja sovelletaan likimääräisesti EKT-79:n perusteella johdettuihin määräytymisperusteisiin. 1.39 On lisäksi huomattava, että unioni jättää hyödyntämättä jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia paremmin osoittavan indikaattorin, kun EKT-95:tä ei käytetä omien varojen laskentaan. Omia varoja koskeva päätös 1.40 Neuvosto (ECOFIN) hyväksyi 8. toukokuuta 2000 kokoontuessaan yhteiset suuntaviivat päätösehdotukselle(36), jonka tavoitteena on, että kansantalouden tilinpidon yhteydessä käytettäisiin yksinomaan EKT-95:tä; näin ollen EKT-95:tä käytettäisiin myös yhteisön talousarvion omien varojen laskennassa. 1.41 Sen jälkeen kun kyseinen päätös on lopullisesti hyväksytty, se on vielä ratifioitava jäsenvaltioissa. Päätelmät 1.42 Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että viimeaikaiset päätösehdotukset ovat samansuuntaisia kuin tilintarkastustuomioistuimen aiemmin esittämät huomautukset. Mainitun päätösehdotuksen mukaan kansantalouden tilinpidossa käytetään yksinomaan EKT-95:tä (ks. kohta 1.40). Sitä soveltamalla voidaan välttää turhat kulut ja parantaa järjestelmää (ks. kohdat 1.37-1.39). ULKOISTA JALOSTUSMENETTELYÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET 1.43 Ulkoinen jalostusmenettely(37) on taloudellisesti vaikuttava tullimenettely, jota käytetään yhteisön kauppapolitiikan välineenä kaupan helpottamiseksi. Ulkoisessa jalostusmenettelyssä tavarat voidaan viedä väliaikaisesti yhteisön tullialueelta ja näistä tavaroista valmistetut tuotteet (jalostetut tuotteet) voidaan tämän jälkeen jälleentuoda kokonaan tai osittain tuontitulleitta. 1.44 Ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvä kauppa muodostaa yhä pienenevän osuuden (2,2 prosenttia vuonna 1997) yhteisön kaikesta tuonnista. Tämä johtuu erityisesti siitä, että suuri osa kyseisestä kaupasta ei ole enää tullinalaista, koska sellaisille perinteisille ulkoista jalostusmenettelyä käyttäville toimijoille kuin Keski- ja Itä-Euroopan maiden toimijat on myönnetty etuusmenettelyjä. Useimmissa tapauksissa toimijat käyttävät ulkoista jalostusta varokeinona siltä varalta, että niillä olisi vaikeuksia saada alkuperätodistus maissa, joissa ulkoinen jalostus suoritetaan. Vuonna 1995 komissio arvioi, että ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvä vapautus tulleista vähensi perinteisiä omia varoja 556 miljoonalla eurolla. 1.45 Ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvä kauppa on keskittynyt sekä maantieteellisesti että alakohtaisesti (tekstiilit, sähkökäyttöiset kodinkoneet ja elektroniikka, avaruusteknologia, koneet, jalkineet, moottoriajoneuvot, optiset ja valokuvaukseen liittyvät laitteet sekä huonekalut). Vuonna 1997 ulkoisen jalostusmenettelyn alaisesta tuonnista 48 prosenttia koski yhtä tiettyä jäsenvaltiota(38) ja 44 prosenttia kuutta muuta jäsenvaltiota(39). 1.46 Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt varainhoitovuotta 1990 koskevassa vuosikertomuksessaan samanlaisia päätelmiä kuin se esittää nyt kohdassa 1.56. Ulkoista jalostusmenettelyä koskevia yhteisön säännöksiä ei ole vielä muutettu. Taloudelliset edellytykset 1.47 Tullikoodeksin 148 artiklan c kohdassa säädetään, että "lupa voidaan myöntää ainoastaan, jos ulkoista jalostusmenettelyä koskevan luvan myöntäminen ei vakavasti haittaa yhteisössä toimivien tuottajien keskeisiä etuja (taloudelliset edellytykset)". 1.48 Tilintarkastustuomioistuimen vuosina 1990 ja 1991 toimittamissa tarkastuksissa ilmeni, että viranomaiset noudattivat taloudellisten edellytysten tutkimista koskevaa vaatimusta eri jäsenvaltioissa hyvin eri tavoin, vaikka kyseessä on perusluonteinen vaatimus. Kaksi jäsenvaltiota(40) oli jo vuoteen 1990 mennessä lakannut vaatimasta viranomaisilta, että näiden on otettava huomioon taloudelliset edellytykset hakemuksia käsitellessään. Kolme jäsenvaltiota(41) pitää lisäarvoa riittävänä perusteena. Kolme muuta jäsenvaltiota(42) vaatii valvontaa täsmentämättä mitään kriteereitä. Neljässä jäsenvaltiossa(43) lupahakemusten käsittely on keskitetty ministeriöiden välisiin hallintomenettelyihin. Yhdessä jäsenvaltiossa(44) ulkoisen jalostuksen lupamenettelyssä on mukana keskushallinnon virkamiehiä sekä edustajat kahdeksasta ministeriöstä ja yksityiseltä sektorilta. 1.49 Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut tarkastuksen aikana yhtäkään tapausta, jossa yhteisössä toimiva jalostaja olisi valittanut, että sen eduille oli koitunut huomattavaa haittaa ulkoista jalostusta koskevan luvan myöntämisestä. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään todennut ainuttakaan tapausta, jossa hakemus olisi hylätty. 1.50 Komission järjestämässä Matthaeus-seminaarissa syyskuussa 1998 jäsenvaltioiden tullihallintojen edustajat totesivat lopuksi, että taloudellisten edellytysten tarkistaminen etukäteen ei ollut enää aiheellista ulkoisen jalostuksen yhteydessä. Lupamenettely 1.51 Kaksi jäsenvaltiota(45), joiden osuus ulkoiseen jalostukseen liittyvästä jälleentuonnista on yli puolet, on yksinkertaistanut lupamenettelynsä vähimpään mahdolliseen: niiden myöntämät luvat ovat "jatkuvia" eli luvat myönnetään rajoittamattomille paljouksille ja määrittämättömäksi ajaksi. Toisessa jäsenvaltiossa(46) sovelletaan lupamenettelyä, jolla on samanlainen vaikutus. Nämä menettelyt ovat olleet käytössä useita vuosia. Vapautuksen määrän laskeminen 1.52 Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 1991, että tullin laskentaan käytettyä menetelmää piti yksinkertaistaa, sillä käytössä oleva differentiaalimenetelmä oli virheiden pääasiallinen lähde. Tammikuussa 1998, kun tilintarkastustuomioistuimen vuoden 1991 kertomus oli komissiossa tarkasteltavana, laskentamenetelmän muuttaminen nousi jälleen keskustelun aiheeksi. Tähän mennessä laskentamenetelmää ei ole muutettu. Differentiaalimenetelmä voitaisiin korvata jalostettujen tavaroiden arvonlisäykseen perustuvalla laskentamenetelmällä. Ulkoisen jalostusmenettelyn alttius petoksille ja säännönvastaisuuksille 1.53 Jäsenvaltioiden tulliviranomaiset eivät pidä ulkoista jalostusta tullimenettelynä, johon liittyisi suuri tai olennainen petoksen riski. Komission kertomuksen mukaan tätä näkemystä tukee kansainvälisestä kaupasta saatu laaja kokemus. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksessa ilmeni kuitenkin, että järjestelmä on altis virheille. Jalostusmenettelyyn liittyy joitakin erityisiä riskejä (sen yhteydessä on esimerkiksi tiedettävä kunkin jälleentuotuihin jalostettuihin tavaroihin sisältyvän yhteisöstä peräisin olevan ainesosan paljous ja arvo). Useimmat virheet havaittiin toimitettaessa toimijoiden asiakirjoja koskeva tuonnin jälkeinen tarkastus. 1.54 Vuotta 1998 koskeva komission vuosikertomus(47), jossa esitetään yhteenveto jäsenvaltioiden toimittamista, perinteisten omien varojen alalla toimitettuja tarkastuksia koskevista tiedonannoista (liite 7), sisältää yksityiskohtaisia tietoja tullimenettelyjen alttiudesta petoksille ja säännönvastaisuuksille. Ulkoiseen jalostukseen liittyviä tapauksia oli 309 (kokonaismäärä 1220411 euroa) yhteensä 125654 tapauksesta (kokonaismäärä 376959482 euroa). Ulkoisen jalostusmenettelyn yhteydessä tehtyjen petosten ja säännönvastaisuuksien suhteellinen osuus oli 0,3 prosenttia; prosenttiosuus oli sama kuin vuonna 1997 mutta pienempi kuin vuonna 1996 todettu 1,76 prosenttia. 1.55 Vuosina 1996-1999 kahdeksan jäsenvaltiota raportoi 70:stä ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvästä säännönvastaisuustapauksesta, joihin liittyvä rahamäärä oli yhteensä 5646109 euroa. Tilintarkastustuomioistuin tutki nämä tapaukset muodostaakseen niistä tarkan käsityksen ja totesi, että suurin osa säännönvastaisuuksista koskee maksujen laskentatapaa differentiaalimenetelmällä, kuten kohdassa 1.52 jo mainittiin. Lisäksi monet säännönvastaisuudet liittyvät muiden kuin yhteisön alkuperää olevien tekstiilituotteiden vientiin tai tämäntyyppisten tuotteiden käyttöön jalostetuissa tuotteissa. Päätelmät 1.56 Tilintarkastustuomioistuin tukee komission ehdotusta uudenaikaistaa taloudellisesti vaikuttavia tullimenettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin haluaa tuoda erityisesti ulkoisen jalostusmenettelyn osalta esiin seuraavat seikat: - taloudellisia edellytyksiä ei enää tarvitse ottaa yleisellä tasolla huomioon (ks. kohdat 1.47-1.50) - lupia ei pitäisi myöntää tapauksissa, joissa jalostetut tuotteet ovat oikeutettuja tullietuuskohteluun (ks. kohta 1.44) - menettely, jossa lupa annetaan ennakkoon, pitäisi supistaa vähimpään mahdolliseen, ja tulleista vapauttamisen tulisi tapahtua jälleentuontivaiheessa (ks. kohta 1.51) - laskentamenetelmää olisi yksinkertaistettava (ks. kohta 1.52). TIETOJEN VERTAILU PETOSTENTORJUNNASSA Alv-petos ja riskianalyysi 1.57 Alv-petos(48) tapahtuu silloin, kun myynti ilmoitetaan todellista pienemmäksi, tuotantokustannukset (välikustannukset) kirjataan todellista suuremmiksi tai kun nämä molemmat toimintatavat yhdistetään. Petostyypin valinta riippuu siitä, millä talouden alalla verovelvollinen toimii ja millaisia mahdollisuuksia siihen liittyy. 1.58 Rekisteröitymättömät toimijat (harmaa talous) muodostavat oman erikoistapauksensa, jossa on kyse kauttaaltaan petollisesta toiminnasta, sillä toimintaa ei ilmoiteta veroviranomaisille. 1.59 Alv:oon liittyy seuraava joukko tekijöitä, jotka lisäävät petosten riskiä: a) toimijoiden suuri määrä b) sääntöjen monimutkaisuus ja erityisjärjestelyt c) verottomien tavaroiden ja palvelujen liikkuminen eri jäsenvaltioihin sijoittautuneiden verovelvollisten välillä d) jäsenvaltioiden erilaiset alv-kannat e) petosmekanismien nopea käyttöönotto f) yhtenäismarkkinoiden jakautuminen viiteentoista hallinnolliseen alueeseen ja jäsenvaltioiden riittämätön yhteistyö g) rajalliset valvontaresurssit. 1.60 Petosilmiötä koskevat tutkimukset, joiden joukossa on komission tekemä tutkimus(49), ovat osoittaneet, että alv:oon liittyvä "itsevalvontamekanismi", jonka katsotaan perustuvan verovelvollisten keskenään ristiriitaisiin etuihin, on vain näennäinen(50). On havaittu lukuisia mekanismeja, joita käytettäessä kyseinen periaate ei pidä paikkaansa. 1.61 Koska jäsenvaltioiden verohallinnoilla on käytössään vain rajoitetusti resursseja, niiden kannattaa kohdentaa tarkastuksensa toimijoihin liittyvän petosriskin mukaan. Tarkastukset voidaan suunnata tarkoituksenmukaisella tavalla asianmukaisin riskianalyysein, joissa käytetään samanaikaisesti aiempiin tarkastuksiin perustuvia tietoja ja muista tietolähteistä peräisin olevia tietoja. 1.62 Eräs keino riskialttiiden alojen yksilöimiseksi on vertailla verotietoja (verovelvollisten eri verojen osalta antamia ilmoituksia) muista lähteistä saatuihin tilastotietoihin. Tilastojen käyttö 1.63 Yleensä tilastotietojen ja verotietojen vertailumenettelyt rajoittuvat siihen, että alv-ilmoituksista ilmenevä arvonlisäys täsmäytetään vastaavanlaiseen aggregaattiin, joka on johdettu kansantalouden tilinpidon tilastojen pohjalta. 1.64 Tällaisessa vertailussa on kuitenkin se huono puoli, että kohdassa 1.57 mainituista petostyypeistä voidaan sen avulla havaita vain yhteen ainoaan petostyyppiin kuuluvat petokset eli tapaukset, joissa myynti on ilmoitettu todellista pienemmäksi. Koska vertailun pohjana on arvonlisäys, siinä otetaan huomioon vain tavaroiden ja palveluiden tuotanto ja jätetään huomiotta niiden käyttökohde taloudellisessa prosessissa. Petosten yksityiskohtainen analysointi edellyttäisi kuitenkin, että seurataan tarkkaan myös niitä tapauksia, joissa verovelvolliset kirjaavat tuotantokustannukset liian suuriksi. Tätä varten on tutkittava suoraan arvonlisäyksen osatekijöitä kuten välituotekäyttöä. Välituotekäyttöjen keskinäinen vertailu 1.65 Tilintarkastustuomioistuin on tutustunut erään jäsenvaltion kehittämään menetelmään, jossa vertaillaan vero- ja tilastolähteistä saatuja tietoja keskenään. Vertailussa on lähtökohtana sekä tavaroiden tuotanto että niiden käyttökohde taloudellisessa prosessissa. 1.66 Tilastotiedot(51) käsittävät kokonaisestimaatin tavaroiden ja palvelujen tuottajien keskinäisestä kaupasta ennen tavaroiden ja palvelujen käyttöä lopullisten käyttäjien keskuudessa (pääasiassa kotitalouksissa). Näin voidaan suoraan arvioida tuotantoprosessiin sisältyvä välituotekäyttö. 1.67 Käyttämällä samantyyppisiä, veroilmoituksista peräisin olevia tietoja on mahdollista todeta - myös talouden sektoreittain - tapaukset, joissa välituotekäyttö on ilmoitettu liian suureksi. Samassa yhteydessä voidaan todeta myös todellista pienempänä ilmoitettu myynti. 1.68 Eri alkuperää olevien, tilasto- ja verolähteistä saatujen tietojen vertailu on samaan aikaan todellinen ongelma, joka pitää ratkaista. Perustana olevat osatekijät täytyy yhdenmukaistaa. 1.69 Kyseinen menetelmä otettiin tilintarkastustuomioistuimen aloitteesta käyttöön myös eräässä toisessa maassa. Tämä toinen kokeilu on vahvistanut, että menetelmä on tarkoituksenmukainen ja käyttökelpoinen, vaikka siihen onkin jouduttu tekemään mukautuksia käytettävissä olevien tietojen erityispiirteiden vuoksi. Saadut tulokset 1.70 Vertailuissa todettiin molempien maiden kohdalla, että verottajalle ilmoitetut tuotantokustannukset ovat määrältään suuremmat kuin kansantalouden tilinpidon tilastojen mukaiset tuotantokustannukset. Ilmenneet erot olivat huomattavia(52). Tämä paljastaa, että on olemassa tietty petostyyppi, jossa on tavoitteena pienentää veron perustetta lisäämällä tuotantovaiheen kustannuksia perusteettomasti. 1.71 Kuten kohdassa 1.64 mainitaan, vertailujen merkitys vähenee, jos niissä on lähtökohtana pelkkä arvonlisäys, sillä tällöin ei oteta huomioon kyseisten tietojen (liikevaihto ja välikustannukset) perustana oleviin estimaatteihin liittyviä mahdollisia ongelmia. Päätelmät 1.72 Kyseisissä kahdessa jäsenvaltiossa käytettyjä menetelmiä olisi alettava soveltaa tarvittavien mukautusten ja parannusten jälkeen myös muissa maissa. Verohallintojen ja tilastotoimistojen yhteistyön ohella tämä voidaan toteuttaa olemassa olevien tietojen pohjalta, jolloin verovelvollisille ei aiheudu hallinnollista lisätyötä (kohta 1.69). 1.73 Näin oltaisiin paremmin selvillä siitä, millainen on talouden eri sektoreiden tilanne todellista pienempänä ilmoitetun myynnin ja liian korkeina kirjattujen välikustannusten osalta. Tämä puolestaan auttaisi tarkentamaan riskianalyysiä ja parantamaan tarkastusmenetelmiä tarkastusten tehostamiseksi (ks. kohta 1.70). Näin voitaisiin myös puuttua jäsenvaltioiden valvontastrategioiden merkittäviin heikkouksiin, joista komissio on ilmaissut huolestuneisuutensa(53). On komission ja jäsenvaltioiden tehtävä toteuttaa tarvittavat aloitteet, kun otetaan huomioon niiden vastuualueet kansallisten alv-järjestelmien arvioinnissa ja tilastojen tuottamisen valvonnassa. (1) Komission tätä lukua koskevat vastaukset alkavat sivulta 25. (2) Julkaistaan lähiaikoina virallisessa lehdessä; saatavilla tilintarkastustuomioistuimen Internet-sivustossa. (3) Perinteiset nettomääräiset omat varat (13857,6 miljoonaa euroa) + omien varojen kantamisesta aiheutuneet kulut (1539,7 miljoonaa euroa) = perinteiset bruttomääräiset omat varat (15397,3 miljoonaa euroa). (4) Alv:sta saatavat omat varat (31332,3 miljoonaa euroa) = varainhoitovuoden alv-varat (31381,6 miljoonaa euroa) + edellisten varainhoitovuosien saldot ja mukautukset (-49,3 miljoonaa euroa). (5) BKTL-varat (37512,0 miljoonaa euroa) = varainhoitovuoden BKTL-varat (37011,7 miljoonaa euroa) + edellisten varainhoitovuosien saldot ja mukautukset (500,3 miljoonaa euroa). (6) Määrästä on vähennetty 10 prosenttia jäsenvaltioille varojen kantamisesta aiheutuneita kuluja. (7) EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9. (8) EYVL L 155, 7.6.1989, s. 1, kodifioitu 22 päivänä toukokuuta 2000 annetulla ja 31 päivänä toukokuuta 2000 voimaan tulleella neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1150/2000. (9) EYVL L 175, 13.7.1996, s. 3. (10) EYVL L 302, 19.10.1992, s. 1. (11) EYVL L 253, 11.10.1993, s. 1. (12) Erityiskertomus nro 8/99 (EYVL C 70, 10.3.2000). (13) Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 1998, KOM(1999) 590 lopullinen. (14) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohta 1.10; tarkastuslausuma yleisestä talousarviosta rahoitetuista toimista varainhoitovuodelta 1997, kohdat 8.13-8.14 (EYVL C 349, 17.11.1998); tarkastuslausuma yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista varainhoitovuodelta 1996, kohdat 19.6-19.7 (EYVL C 348, 18.11.1997). (15) Erityiskertomus nro 8/99 (EYVL C 70, 10.3.2000), kohdat 51- 53. (16) EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9. (17) EYVL L 155, 7.6.1989, s. 1, kodifioitu 22 päivänä toukokuuta 2000 annetulla ja 31 päivänä toukokuuta 2000 voimaan tulleella neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1150/2000. (18) EYVL L 175, 13.7.1996, s. 3. (19) EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9. (20) EYVL L 49, 21.2.1989, s. 26. (21) Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/897 ja 9 artikla. (22) Direktiivin 89/130/ETY, Euratom 3 artiklan 2 kohta. (23) Erityiskertomus nro 17/2000 jäsenvaltioiden bruttokansantulojen (BKTL) luotettavuuden ja vertailukelpoisuuden valvonnasta komissiossa, kohta 57, julkaistaan lähiaikoina virallisessa lehdessä; saatavilla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen Internet-sivustossa. (24) EYVL C 375, 3.12.1998. (25) Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (EYVL L 155, 7.6.1989) muuttamisesta annettu asetus (Euratom, EY) N:o 1355/96 (EYVL L 175, 13.7.1996). (26) Asiakirja KOM(1998) 209 lopullinen. (27) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (EY) yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 muuttamisesta [KOM(1998) 226 lopullinen, 8.6.1998]. (28) Neuvoston asetus (EY) N:o 2223/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996 Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä (EYVL L 310, 30.11.1996), 1 artiklan 2 kohta. (29) Asetuksen (EY) N:o 2223/968 artiklan 1 kohta. (30) - Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997 (EYVL C 349, 17.11.1998) - erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta (EYVL C 241, 31.7.1998) - lausunto nro 8/99 Euroopan unionin omien varojen järjestelmää koskevasta neuvoston päätösehdotuksesta. (31) Erityiskertomuksen nro 6/98 kohdat 3.17, 3.20 ja 3.21. (32) Lausunnon nro 8/99 kohta 9. (33) Ks. kohta 1.34. (34) Komission vastaus erityiskertomuksen nro 6/98 kohtiin 3.17-3.22. Komission vastaus varainhoitovuotta 1997 koskevan vuosikertomuksen kohtaan 1.26. (35) Komission päätös 97/178/EY, tehty 10 päivänä helmikuuta 1997, menettelytapojen määrittelemisestä siirryttäessä Euroopan koottujen tilien järjestelmästä (EKT:n toinen painos) Euroopan kansantalouden tilinpidon ja aluetilinpidon järjestelmään (EKT 1995) (EYVL L 75, 15.3.1997). (36) Neuvoston päätös Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä. (37) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, 146-160 artikla (EYVL L 302, 19.10.1992), ja komission asetus (ETY) N:o 2454/93, 748-787 artikla (EYVL L 252, 11.10.1993). (38) Saksa. (39) Belgia, Luxemburg, Ranska, Italia, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta. (40) Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta. (41) Saksa, Suomi, Itävalta. (42) Espanja, Ranska, Portugali. (43) Belgia, Kreikka, Irlanti, Portugali. (44) Italia. (45) Saksa, Alankomaat. (46) Yhdistynyt kuningaskunta. (47) KOM(2000) 107 lopullinen, 29.2.2000. (48) Alv-petos on syynä vain osaan kaikista menetetyistä verotuloista. Välittömien verojen ja sosiaalimaksujen sekä mahdollisesti valmisteverojen yhteydessä on kyse paljon suuremmista rahamääristä kuin pelkän alv:n kohdalla. Kyseisten eri määräytymisperusteiden perustekijät ovat kuitenkin samat, minkä seurauksena kirjanpidollinen "yhdenmukaisuus" verovelvollisten tasolla vaikuttaa samanaikaisesti kaikkiin näihin veromaksuihin. (49) Ks. erityisesti komission neuvostolle ja Euroopan parlamentille antama kertomus, joka on laadittu asetuksen N:o 218/9214 artiklan ja asetuksen N:o 1553/8912 artiklan mukaan, KOM(2000) 28 lopullinen, 28.1.2000. (50) Teoriassa verovelvollisen kannattaa oman etunsa vuoksi aina pyytää kuitti ostoistaan, sillä muutoin olisi mahdotonta pyytää aiemmin maksetun alv:n vähennystä. (51) Kyse on erityisesti panos-tuotoskehikosta. Siinä kuvataan yksityiskohtaisesti tuotanto ja tuotetaloustoimet siten, että tarjonta ja käyttö ilmoitetaan samanaikaisesti. Tarkemman kuvauksen saamiseksi ks. määritelmät SEC 95 -asiakirjassa ja erityisesti sen 9 luvussa olevat määritelmät (EYVL L 310, 30.11.1996, s. 264- 286). (52) Erot ovat 10-20 prosentin luokkaa. Ne on todettu suoritettaessa vertailu makrotalouden aggregaattien tasolla yksityisen sektorin osalta (lukuun ottamatta rahoitussektoria ja maataloutta). (53) Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille asetuksen (ETY) N:o 218/9214 artiklan ja asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/8912 artiklan mukaan, KOM(2000) 28 lopullinen, 28.1.2000. Komission vastaus JOHDANTO 1.2 Komissio on erittäin kiinnostunut kaikista alv:hen liittyvistä petostentorjunta-aloitteista ja keskittyy etenkin toimiin, jotka se mainitsee vastauksissaan kohtiin 1.57-1.62. On kuitenkin todettava, että asetuksen nro 1553/89 mukaan jäsenvaltioiden alv-peruste lasketaan ainoastaan kunkin jäsenvaltion tiettynä vuonna kantaman verojen määrän perusteella. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 1.5 Kokemus on osoittanut, että on erittäin vaikeaa arvioida osastoon 9 "Sekalaiset tulot" kuuluvia tuloja, sillä varat kertyvät pieninä erinä lukuisilta tulojen ja menojen hyväksyjiltä. Samasta syystä komissio katsoo, että selvitysosan täsmentäminen ei välttämättä parantaisi jo käytettävissä olevia tietoja. TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ARVIOINTI Perinteiset omat varat Tarkastuksen sisältö 1.11 Komissio seuraa kaikkia tapauksia, joissa yhteisön omien varojen asettaminen komission käyttöön on viivästynyt. Heti kun viivästys on todettu joko komission tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten ansiosta, kyseiseltä jäsenvaltiolta ryhdytään perimään viivästyskorkoa. 1.12 Komissio vahvistaa, että erillisessä kirjanpidossa on sekä satunnaisia että rakenteellisia virheitä. Komissio on jo neljän vuoden ajan kiinnittänyt jäsenvaltioissa toimittamissaan tarkastuksissa erityistä huomiota erilliseen kirjanpitoon ja aikoo toimia samoin myös vastaisuudessa. Havaitessaan virheitä komissio toteuttaa asianomaisen jäsenvaltion suhteen tarvittavat toimet eli esimerkiksi aloittaa rikkomisesta johtuvan menettelyn. 1.14 Komissio on tietoinen vaikeuksista, joita erillisen kirjanpidon tietojen keskittämiseen liittyy eräissä jäsenvaltioissa. Komissio korostaa, että keskitettävät tiedot kerätään lukuisista paikallisista kirjanpitorekistereistä (esim. tullitoimipaikoista), joita ei kaikissa jäsenvaltioissa ole vielä tietokoneistettu. Komissio käy tarkastuskäyntiensä yhteydessä säännöllisesti läpi erillisen kirjanpidon kirjaukset ja toteuttaa havaitsemiensa virheiden edellyttämät korjaustoimet. 1.15 Erilliseen kirjanpitoon sovellettavien sääntöjen yhdenmukaistamiseksi komissio pyrkii tarkastustoimiensa yhteydessä varmistamaan, että erillinen kirjanpito hoidetaan yhteisön oikeudessa säädetyllä tavalla. Jos virheitä havaitaan, jäsenvaltioita kehotetaan tekemään tarvittavat oikaisut tai tarvittaessa muuttamaan kansalliset sääntönsä yhteisön oikeuden mukaisiksi. Esimerkiksi Saksa on kieltäytynyt noudattamasta komission kehotusta, minkä vuoksi sitä vastaan on aloitettu kaksi rikkomisesta johtuvaa menettelyä. Lisäksi komission yksiköt ovat tutkineet 282 Saksan hiljattain esittämää poistoksikirjaamispyyntöä, jolloin paljastui, että 56 prosenttia tapauksista oli merkitty kirjanpitoon virheellisesti. 1.16 Komissio katsoo, että kun omien varojen erillisen kirjanpidon saatavista tehdään varaus taseeseen, on perusteita tehdä se 100-prosenttisena. Varainhoitovuoden 2000 tilinpäätöksen laatimisen jälkeen se alkaa kuitenkin ottaa varauksen laskennassa huomioon edellisten vuosien perintää koskevat tilastot. Tarkastuksen tulos 1.17 Tilintarkastustuomioistuin on todennut erään tullitoimipaikan toiminnassa virheitä, ja komissio toteuttaa tarvittavat toimenpiteet heti kun tapauksen tutkinta on saatu päätökseen. Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat Tarkastushavainnot 1.21 On totta, että eräät jäsenvaltiot toimittivat vuotuiset BKTL-tietonsa myöhässä, mikä lyhensi tarkastuksiin käytettävissä olevaa aikaa. Tämän vuoksi BKTL-lukuja ei voitu toimittaa BKTL-komitealle ja budjettipääosastolle aikaisemmin. Eurostat on pyrkinyt poistamaan tällaiset viivästykset. Ne eivät kuitenkaan vaikuta tietojen tarkastamisen laatuun. Vuotuisen BKTL-kyselyn lisäksi komissio tutkii myös tarkastuskäyntien tulokset ja inventaariot. Komissio on todennut tarpeen kehittää dokumentaatiota vastauksessaan erityiskertomukseen nro 17/2000. AIKAISEMPIEN HUOMAUTUSTEN SEURANTA Perinteiset omat varat Seuranta varainhoidon tasolla 1.24 Varainhoitovuotta 1994 koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa mainittujen, keskinäiseen avunantoon liittyvien petosten ja sääntöjenvastaisuuksien käsittely on edelleen kesken, sillä kyse on monimutkaisista tapauksista. Tarvittavat perintätoimet aloitetaan heti kun hallinnolliset ja oikeudelliset muutoksenhakumenettelyt on saatu päätökseen. Perittävien ja maksettujen viivästyskorkojen määrien erotus selittyy lähinnä sillä, että Alankomaat, jolta peritään viivästyskorkoja 5323 395,06 NLG, on kieltäytynyt maksamasta niitä. Komissio on lähettänyt sille vuonna 1998 asiaa koskevan virallisen ilmoituksen ja 2. helmikuuta 2000 perustellun lausunnon. Koska Alankomaat kieltäytyy vastauksessaan edelleen maksamasta korkoja, komissio tutkii mahdollisuuksia nostaa kanne tuomioistuimessa. 1.25 Komissio vahvistaa, että jos viejä ei ole pyytänyt luovutusta vapaaseen liikkeeseen, hallintoviranomaiset eivät yhteisön oikeuden mukaan voi periä tulleja vain sillä perusteella, että ATR-todistus on myönnetty väärin perustein. Ainoa mahdollisuus oli näin ollen mitätöidä kyseiset todistukset, jolloin Turkki saattoi kantaa vientitullit. Komissio katsoo, ettei perinteisiä omia varoja ole jäänyt kantamatta. Pyyntö, jonka komissio lähetti jäsenvaltioille tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen perusteella 18. maaliskuuta 1997 todistusten oikeellisuuden tarkistamista varten, koski ainoastaan maaliskuusta 1994 alkavaa kautta, koska sekä yhteisössä että Turkissa sovelletaan kolmen vuoden vanhentumisaikaa. Seuranta yhteisön säännösten tasolla 1.30 Vanhentumisaikaa koskevien säännösten parantamisesta keskustellaan edelleen (yhteispäätösmenettely). Jälkitullauksen yhteydessä vaadittavasta vakuudesta silloin kun tavarat on jo laskettu liikkeeseen on todettava, että kysymystä voidaan pitää käytännössä ratkaistuna niiden toimijoiden osalta, jotka antavat maksun viivästyessä veloilleen pysyvän vakuuden. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, etteivät ne kannata yleisen vakuudenantovelvollisuuden säätämistä tullivelallisille jälkitullauksen yhteydessä. 1.31 Komissio pyrkii ratkaisemaan havaitut ongelmat mm. uudistamalla lainsäädäntöä ja luomalla uuden tietokoneavusteisen passitusjärjestelmän, jonka ansiosta vakuuksia voidaan valvoa tehokkaasti tietokonejärjestelmien avulla. Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat Johdanto Nykyisistä rinnakkaisista tilinpidon normijärjestelmistä aiheutuvat kulut 1.32-1.39 Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä (EKT-95) annetun asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa määrätään soveltamaan talousarvion ja omien varojen osalta EKT:n toista painosta (EKT-79) niin kauan kuin omista varoista tehty päätös 94/728/EY, Euratom on voimassa. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen, jonka mukaan ratkaisu ei ole tyydyttävä ensinnäkin siksi, että EKT-95 tuo paremmin esiin jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetin, ja toiseksi siksi, että näin joudutaan soveltamaan rinnan kahta eri tilinpitojärjestelmää (EKT-95 ja EKT-79). Komissio on tästä täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Neuvoston suullisessa käsittelyssä komissio olikin todennut edellä mainitun asetuksen 8 artiklan 1 kohdasta, että se pitää valitettavana sitä, että kyseisen säännöksen vuoksi BKTL-varojen määrä joudutaan laskemaan talousarviota ja yhteisön omia varoja varten edelleen EKT:n toisen painoksen perusteella niin kauan kuin omista varoista tehty päätös 94/728 on voimassa, vaikka EKT-95:n perusteella laskettava BKTL-varojen määrä olisi kattavampi ja luotettavampi. ULKOISTA JALOSTUSMENETTELYÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET 1.46 Komissio esitti vuonna 1998 tullikoodeksin muuttamista koskevan ehdotuksen, jonka käsittely yhteispäätösmenettelyssä on edelleen kesken. Taloudelliset edellytykset 1.47-1.50 Komissio ei viime vuosina ole kertaakaan joutunut hylkäämään ulkoista jalostusmenettelyä koskevaa hakemusta taloudellisten edellytysten perusteella, mikä vahvistaa tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten tulokset (ks. kohta 1.49). Tullikoodeksin 148 artiklan c alakohdassa korostetaan, että yhteisön taloudellisia etuja suojataan suojalausekkeen avulla, ja hallintokäytäntö tukee tätä. Suojalausekkeen käyttö, joka todettiin hyväksi myös komission järjestämän Matthaeus-seminaarin yhteydessä, on säilytetty taloudellisesti vaikuttaviin tullimenettelyihin liittyviä tullikoodeksin soveltamissäännöksiä koskevassa uudistuksessa. Voidaan siis katsoa, että jäsenvaltioiden käytännöt ovat huomattavasti yhdenmukaistumassa. Lupamenettely 1.51 Komissio toimitti vuonna 1996 Saksassa, Italiassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tarkastuksia, jotka koskivat mm. ulkoista jalostusta. Niiden yhteydessä todettiin vähäisiä puutteita etenkin säännösten noudattamisessa. Luvan voimassaolon enimmäiskestoksi on taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen uudistushankkeessa kaavailtu kolmea vuotta. Uudistuksen myötä toimijoiden on huomattavasti helpompi käyttää hyödykseen ulkoista jalostusta ilman etukäteen hankittavaa lupaa. Vapautuksen määrän laskeminen Ulkoisen jalostusmenettelyn alttius petoksille ja säännönvastaisuuksille 1.52-1.55 Ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvä osittainen vapautus tuontitulleista lasketaan eriytetyn verotusmenettelyn mukaan. Tätä nykyä eriytetystä menettelystä voidaan poiketa tullikoodeksin mukaan vain silloin, kun kyseessä on tavaroiden korjaus maksua vastaan, jolloin osittainen vapautus tuontitullista määritetään ottamalla huomioon tavaran kolmannessa maassa saama lisäarvo. Taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen uudistushankkeessa on tarkoitus ottaa käyttöön lisäarvon verotus, mikä edellyttää sitä, että neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyvät komission vuonna 1998 esittämän tullikoodeksin muutosehdotuksen, joka on edennyt yhteispäätösmenettelyssä toiseen käsittelyyn. Komissio on tietoinen ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvistä virhemahdollisuuksista. Koska vaikutukset talousarvioon ovat kuitenkin varsin vähäiset, komissio on riskianalyysin perusteella keskittynyt tarkastuksissaan yhteisön talousarvion kannalta aremmille aloille. Tämä ei suinkaan merkitse sitä, että ulkoinen jalostusmenettely jätettäisiin kokonaan vaille huomiota; se oli aiheena neljässä vuonna 1996 toimitetussa tarkastuksessa. Ulkoiseen jalostusmenettelyyn liittyvät petosten ja sääntöjenvastaisuuksien riskit liittyvät eriytettyyn verotusmenettelyyn, koska se perustuu monimutkaiseen laskutapaan. Menettelyn pitäisi yksinkertaistua, kun laskentaperusteeksi otetaan lisäarvo. Vaikka ulkoisessa jalostuksessa oleviin tekstiilituotteisiin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia on vain pieni osa kaikista todetuista sääntöjenvastaustapauksista, niiden määrä selittyy sillä, että menettelyä sovelletaan ensisijaisesti juuri näihin tuotteisiin. Päätelmät 1.56 Komissio haluaa todeta seuraavaa: - taloudellisten edellytysten tutkinta perustuu turvalausekkeen käyttöön, - koska tullietuusmenettelyihin liittyy toimijoiden kannalta epävarmuustekijöitä, näiden halukkuus turvautua ulkoiseen jalostusmenettelyyn on sinänsä perusteltu, - tullikoodeksin uudistus vähentää etukäteishyväksynnän tarvetta, - uudistuksessa myös yksinkertaistetaan laskutapaa. TIETOJEN VERTAILU PETOSTENTORJUNNASSA Alv-petos ja riskianalyysi 1.57-1.62 Komissio otti alv-petokset esiin vuoden 2000 alkupuolella esittämässään kertomuksessa, joka perustuu asetuksen N:o 218/9214 artiklaan ja asetuksen N:o 1553/8912 artiklaan(1). Kyseisen kertomuksen sekä veropetoksia käsittelevän neuvoston työryhmän selvitysten perusteella alv-siirtymäjärjestelmän säilyttäminen edellyttää tarkastusten ja hallinnollisen yhteistyön lisäämistä. Komissio on ilmoittanut ehdottavansa tätä varten ensisijaisesti sitä, että hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevia, voimassa olevia yhteisön säädöksiä lisättäisiin(2). Edellä mainitussa kertomuksessa kehotetaan lisäksi jäsenvaltioita kehittämään riskianalyysimenetelmiään, jotta verohallinnon rajalliset voimavarat voitaisiin keskittää paremmin. Komissio edistää toimivaltuuksiensa rajoissa jäsenvaltioiden aloitteita tällä alalla mm. rahoittamalla Fiscalis-ohjelman avulla virkamiesvaihtoa ja riskianalyysia koskevien seminaarien järjestämistä. Komissio haluaa korostaa, että pahimmillaan alv-petokset voivat olla järjestäytyneen rikollisuuden muoto, jossa käytetään hyväksi yhteisön sisäiseen kauppaan liittyviä alv-siirtymäjärjestelmän heikkouksia toteuttamalla Euroopan yhteisön sisällä sarja rajatylittäviä rikollisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on joko kiertää arvonlisävero tai luoda perusteettomia alv-saatavia. 1.59 Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että mainitut seikat lisäävät petosriskiä. Lisäksi se katsoo, että petosriskiä lisää myös se, ettei ole olemassa selkeää oikeusperustaa, jonka nojalla OLAF/komissio voisi koordinoida kansainvälisiä alv-tutkimuksia. Tilastojen käyttö Välituotekäyttöjen keskinäinen vertailu 1.63-1.69 Riskianalyysi on järjestelmällinen päätöksentekomenetelmä, joka käsittää seuraavat vaiheet: ensin kootaan tiedot ja analysoidaan ne johdonmukaisesti, minkä jälkeen selvitetään niihin liittyvät riskit ja analysoidaan ne. Tarkoituksena on keskittää tarkastukset niihin toimijoihin, joihin vakavimmat riskit liittyvät. Alv:n alalla riskianalyysi perustuu lähinnä mikrotaloudellisiin tietoihin. Komissiolla ei ole edellytyksiä arvioida tilintarkastustuomioistuimen esittämää menetelmää. Se katsoo kuitenkin, että olisi suhtauduttava varovaisesti menetelmän soveltamiseen lisävälineenä alv-alaan liittyvien riskien arvioinnissa, sillä tähän mennessä tehdyistä selvityksistä ei ole vielä saatu lopullisia tuloksia. Päätelmät 1.72-1.73 Komissio on valmis tutkimaan tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa esiteltyä menetelmää, ja sen on tarkoitus esitellä sitä kaikkien jäsenvaltioiden edustajille yhteistyössä kahden sitä jo soveltaneen jäsenvaltion kanssa omien varojen neuvoa-antavassa komiteassa, joka on asiassa toimivaltainen elin. Jos kahdessa jäsenvaltiossa toteutettuja kokeiluja voidaan toistaa myös muualla ja luoda tällä tavoin menetelmä, josta on hyötyä myös muille kansallisille hallintoviranomaisille, komissio kannustaa viranomaisia ottamaan sen käyttöön muiden välineiden ohella, jotka on mainittu vastauksessa kohtiin 1.57-1.62. (1) KOM(2000) 28 lopullinen, 28. tammikuuta 2000. (2) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: "Strategia sisämarkkinoiden arvonlisäverojärjestelmän toiminnan parantamiseksi" (KOM(2000) 348 lopullinen, 7. kesäkuuta 2000). Toinen luku(1) Yhteinen maatalouspolitiikka 2.0 SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> JOHDANTO 2.1 Tässä luvussa käsitellään Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston (EMOTR-tuki) sekä luvun B2 - 51 (muu maataloustoiminta) menoja. 2.2 Jäsenvaltioiden maksajavirastot vastaavat lähes kaikista menoista. Komissio maksaa niille joka kuukausi ennakon, joka määritetään edellisessä kuussa ilmoitettujen maksujen perusteella. Maksut kirjataan menoihin kuukausittain sillä varauksella, että niihin saatetaan tehdä korjauksia tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä varainhoitovuoden päätyttyä. 2.3 Luku jakautuu neljään osaan, joissa käsitellään: a) varainhoitovuoden 1999 talousarvion toteuttamista b) varainhoitovuoden 1999 tarkastuslausumaan liittyvää arviointia c) tilien tarkastamista ja hyväksymistä d) eräiden erityiskertomusten seurantaa. 2.4 Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt myös muita yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyviä huomautuksia, jotka on julkaistu erityiskertomuksissa tai lausunnoissa. Julkaisut on lueteltu liitteessä. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN Alkuperäinen talousarvio 2.5 Varainhoitovuonna 1999 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston (EMOTR-tuki) talousarvion alaluokkaan B1 sisältyivät 40940 miljoonan euron alkuperäiset määrärahat (mukana ovat 205 miljoonan euron alustavat varaukset sekä 500 miljoonan euron rahoitusvaraus(2) (ks. taulukko 2.1); kyseinen summa on 50,5 prosenttia maksumääräyksiin käytettävien talousarvion toimintamäärärahojen kokonaismäärästä. Määrärahat vastasivat 90,6:ta prosenttia rahoitusnäkymien enimmäismäärästä (45188 miljoonaa euroa) eli maatalouden päälinjauksesta. Lopulliset määrärahat 2.6 Varainhoitovuoden aikana alkuperäisiä määrärahoja muutettiin kahdella korjaavalla ja täydentävällä talousarviolla(3). Muutokset johtivat määrärahojen vähenemiseen 402 miljoonalla eurolla (0,9 prosenttia). Lopullisten määrärahojen määrä oli siis 40038 miljoonaa euroa (rahoitusvarausta lukuun ottamatta) (ks. taulukko 2.1). Tapahtumien - toisin sanoen siirtojen (ks. kohdat 2.20-2.21) sekä korjaavien ja täydentävien talousarvioiden - arvo oli yhteensä 4142 miljoonaa euroa, mikä vastaa 10,2:ta prosenttia alkuperäisistä määrärahoista (varainhoitovuonna 1998 vastaava luku oli 5,2 prosenttia, ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohta 2.4). Menojen määrä 2.7 Menojen määrä oli 39541 miljoonaa euroa (+ 2 prosenttia verrattuna varainhoitovuoteen 1998) eli 98 prosenttia käytettävissä olleista määrärahoista (ks. taulukko 2.1) ja 87 prosenttia maatalouden päälinjauksesta. Menoista 67,6 prosenttia koski kasvikunnan tuotteita, 23,9 prosenttia eläinkunnan tuotteita, 1,9 prosenttia liitännäismenoja ja 6,6 prosenttia liitännäistoimenpiteitä. Menot voidaan luonteensa perusteella jakaa pääasiassa suoraan tukeen (74,09 prosenttia), vientitukeen (14,09 prosenttia), rakenteellisiin toimiin (6,94 prosenttia) ja interventiotoimenpiteisiin (3,6 prosenttia). Rakenteelliset toimet ja vähemmässä määrin myös vientituet ovat lisääntymässä, kun taas suora tuki ja interventiotoimenpiteet ovat hieman vähentyneet (ks. kaavio 2.1). Alustavat varaukset 2.8 Alun perin EMOTR-tukiosastolle tarkoitettuja alustavia varauksia (205 miljoonaa euroa) ei käytetty tähän alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa, vaan ne kohdennettiin korjaavien ja täydentävien talousarvioiden N:o 4/99 ja 5/99 avulla alaluokan B1 ulkopuolisiin alamomentteihin (Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja Kosovon hyväksi myönnettävän tuen rahoittamiseksi). Tästä syystä tiettyjä budjettikohtia oli myöhemmin vahvistettava 169 miljoonan euron suuruisten siirtojen avulla alustavien varauksien puuttumisen vuoksi(4). Rahoitusvarauksen käyttö 2.9 Dollarin ja euron pariteetin epäsuotuisa kehitys(5) aiheutti 219 miljoonan euron ylimääräiset menot. Kuten talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyn neuvoston päätöksen 94/729/EY 12 artiklan 1 kohdassa määrätään, rahoitusvarausta ei käytetty, koska menot voitiin kattaa kyseisten budjettikohtien käytettävissä olleilla määrärahoilla. Jos talousarviota koskevaa määriteltävyyden periaatetta(6)olisi noudatettu tiukasti, käytettävissä olleita määrärahoja ei kuitenkaan olisi tarvinnut käyttää valuutta-arvojen erotusten kattamiseen. Tulojen ottaminen talousarvion meno-osaan 2.10 Kokonaisvaltaisuuden periaatteen(7) mukaan tuloja ei voida kohdistaa tiettyihin menoeriin, ja tulot ja menot on otettava talousarvioon kokonaismääräisinä. EMOTR:n tukiosaston tileissä(8) on kuitenkin kaikkiaan 3057,7 miljoonan euron arvosta negatiivisia määriä (2498 miljoonaa euroa varainhoitovuonna 1998, ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohta 2.11). Niiden budjettikohtien, joiden saldo on negatiivinen, arvo on yhteensä 1473,1 miljoonaa euroa, vaikka talousarvio perustui ainoastaan 647 miljoonan euron ennakoituihin tuloihin (+ 127 prosenttia). Taulukko 2.1 - EMOTR-tuki 1999 >TAULUKON PAIKKA> Kaavio 2.1 - EMOTR:n menojen kehitys niiden luonteen mukaan eriteltynä (1988-1999) >PIC FILE= "C_2000342FI.003201.EPS"> (9)(10)(11)Muut toimenpiteet (elintarviketuki) ja muut menot paitsi liitännäistoimenpiteet eivät ole yllä olevassa kaaviossa. Niiden kehitys ei olisi luettavissa käytetyn asteikon takia. Lähde: komission tilit. 2.11 Mainituista 1473,1 miljoonasta eurosta 606 miljoonaa (41,2 prosenttia) liittyy edeltävien varainhoitovuosien tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen ja 497 miljoonaa euroa (33,7 prosenttia) maitokiintiöiden ylittämisen vuoksi maksettaviin lisämaksuihin. Talousarvioon ei kuitenkaan ollut ennakoitu lainkaan tuloja lisämaksuihin liittyvän alamomentin osalta. On huomattava, että vuotuisuuden periaatteen mukaisesti yli 40 prosenttia kyseisistä maksuista olisi pitänyt kirjata varainhoitovuonna 1998. 2.12 Tuloja saatiin myös maataloustuotteiden varastojen myynnin yhteydessä realisoituneista voitoista, jotka johtuivat etenkin liian suurina tehdyistä arvonalennuksista (alennukset vastaavat ostohinnan ja arvioidun myyntihinnan erotusta). Tuloja oli ennakoitu saatavan 143 miljoonaa euroa viiden varastoidun tuoteryhmän osalta. Voittoa kertyi kuitenkin 286 miljoonaa euroa(12) eli kaksinkertainen määrä. 2.13 Mainituista 1473,1 miljoonasta eurosta lähes 83 miljoonaa liittyy 19 budjettikohtaan, joiden osalta oli ennakoitu saatavan kaikkiaan ainoastaan 6 miljoonan euron tulot. Ennakoiden supistaminen 2.14 Varainhoitovuodelle 1999 oli tunnusomaista eri jäsenvaltioiden ennakoiden merkittävä supistaminen huomioon otettuihin määriin nähden toisaalta koska yhdennetyn järjestelmän soveltamisessa ja tarkastusten toimittamisessa ilmeni heikkouksia (Kreikka -108 miljoonaa euroa ja Portugali -5 miljoonaa euroa) ja toisaalta koska maitokiintiöiden ylittämisestä johtuvia lisämaksuja ei ollut maksettu (Kreikka -2 miljoonaa euroa, Espanja -5,5 miljoonaa euroa, Italia -104,7 miljoonaa euroa markkinointivuonna 1998/1999 ja -224,9 miljoonaa euroa markkinointivuonna 1997/1998 sekä Yhdistynyt kuningaskunta -0,5 miljoonaa euroa). 2.15 Italia toimitti vuoden 1999 maitokiintiöiden ylittämisestä aiheutuneita lisämaksuja koskevat tiedot myöhässä, mikä johti siihen, että 134 miljoonaa euroa kirjattiin varainhoitovuodelle 2000. Määrä liittyy varainhoitovuoteen 1999, joten sen sisällyttäminen varainhoitovuoden 2000 talousarviokirjanpitoon on vastoin vuotuisuuden periaatetta. Vastaavasti 224 miljoonaa euroa, jotka liittyvät varainhoitovuoteen 1998, saatiin ja kirjattiin kuluvana varainhoitovuonna. Määrärahojen siirtäminen edellisestä varainhoitovuodesta: elintarvikeapu Venäjälle 2.16 Varainhoitovuoden 1998 talousarvion elintarvikeapuohjelmia koskevaan lukuun siirrettiin joulukuussa 1998 hyväksytyn korjaavan ja täydentävän talousarvion avulla 400 miljoonaa euroa käyttämättömiä määrärahoja elintarvikeavun antamiseksi Venäjälle. Koska ohjelmaa ei voitu toteuttaa tuolloin (ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohta 2.16), esitettiin pyyntö määrärahojen siirtämistä varainhoitovuoteen 1999 koskevan päätöksen tekemisestä. Koska menettely oli aikaa vievä ja ohjelma oli pantava täytäntöön kiireellisesti, komissio siirsi välittömästi 8 miljoonaa euroa(13) momentista "koululaisten maito" momenttiin "elintarvikeapu Venäjälle". Näistä 400 miljoonasta eurosta 336 miljoonaa käytettiin, ja loput peruuntuivat. Olisi loppujen lopuksi ollut tarkoituksenmukaisempaa sisällyttää määrärahat oikaisukirjelmän avulla suoraan varainhoitovuoden 1999 talousarvioon. 2.17 Toimitetut elintarvikkeet olivat peräisin EU:n varastoista, ja komission ennakkoarvion(14) mukaan tämän piti vähentää varastointikustannuksia ja sianlihan vientitukea. Todellisuudessa varastointikustannusten kokonaismäärä ei alentunut, ja sianlihan vientitukeen tarkoitettuja määrärahoja oli lisättävä 61 miljoonalla eurolla (+ 29 prosenttia). Komission olisi syytä määrittää menojen kasvuun johtaneet syyt. Selittäviä tekijöitä saattaisivat olla toimitusten viivästyminen sekä se, että Venäjälle toimitetut määrät olivat aiottua pienempiä, minkä vuoksi varastoihin jäi enemmän elintarvikkeita. Vaikka elintarvikkeet toimitettiin vasta 15. lokakuuta 1999 jälkeen, 80,5 miljoonaa euroa kirjattiin varainhoitovuoden elintarvikeapua koskeviin menoihin. Määrä olisi pitänyt kirjata varastojen arvon alenemisena, sillä varainhoitovuoden lopussa elintarvikkeet olivat yhä varastossa. 2.18 Venäjälle annettava elintarvikeapu liittyi luonteeltaan pikemminkin ulkoisiin toimiin kuin maatalousmenoihin (kuten tilintarkastustuomioistuin huomautti jo vuosina 1991 ja 1992(15). Ohjelman rahoittaminen EMOTR-tukiosastosta ei ollut perusteltua etenkään, kun tällainen yhteisön ulkopuoliselle maalle annettu apu on perinteisesti kirjattu osastoon B7 - 2 "elintarvikeapu ja humanitaarinen apu". Talousarvion hallinnointi 2.19 Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi varainhoitovuoden talousarvion hallinnointiin liittyvässä tulostilissä esitetyt tiedot ja erityisesti alun perin hyväksytyn talousarvion ja käytettyjen määrärahojen välistä erotusta koskevat selvitykset. 2.20 Komissio perustelee useita määrärahojen siirtoja (ks. kohta 2.6) sillä, että vientitukeen liittyviä budjettikohtia oli vahvistettava alhaisten maailmanmarkkinahintojen vuoksi. Lisäksi siirtojen lukumäärään vaikutti se, että jäsenvaltioiden ennakkoarvioiden laatu vaihteli. Ennakkoarvioita voitaisiin parantaa, jos jäsenvaltioilta edellytettäisiin niiden esittämistä aiempaa lyhyemmän määräajan kuluessa ja jos otettaisiin käyttöön nykyistä tiukempi ennakkoarvioiden seurantajärjestelmä. Suoran tuen osalta olisi voitava vaatia, että maksuja koskevat ennakkoarviot toimitetaan nykyistä varhaisemmassa vaiheessa. Joidenkin siirtojen syynä olivat ylimääräiset menot(16), jotka johtuivat maksujen tai jäsenvaltioiden yhteisrahoittamien ohjelmien täytäntöönpanon myöhästymisestä. Komission olisi nykyistä paremmin seurattava aiempina varainhoitovuosina tapahtuneita viivästymisiä niin, että se voisi mukauttaa kuluvan varainhoitovuoden määrärahoja asianmukaisesti(17). 2.21 Eräissä tapauksissa (yhteensä 41,6 miljoonaa euroa(18) varojen siirtäminen tietyistä talousarvion alamomenteista oli kompensoitava osoittamalla niihin myöhemmin uudestaan varoja. Näillä siirroilla ei näytä olevan selkeitä loogisia perusteita(19). Eräät muut siirrot osoittavat lisäksi, että säännöksissä tai edelliseen markkinointivuoteen liittyvissä tekijöissä tapahtuneita muutoksia ei otettu huomioon. Komission olisi pitänyt ennakoida esimerkiksi lopullista viininviljelyaloista luopumista sekä tupakkaa koskevien palkkioiden (joista vähennettiin yhteensä 69 miljoonaa euroa(20) osalta, että varainhoitovuonna 1999 suoritettaisiin vain vähän maksuja. Komission olisi tehostettava siirtojen hallinnointia. 2.22 Tiettyjen maataloustuotteiden varastojen arvoa alennettiin uudelleen varainhoitovuoden lopussa. Samoin kuin varainhoitovuonna 1998 - ja samoista syistä(21) - aleneminen arvioitiin todellista suuremmaksi (80 miljoonaa euroa; ks. kohta 8.9). Arvon alenemisen ilmoittaminen liian suurena ei ole keskeisten talousarvion hallinnointiperiaatteiden mukaista, sillä liian suuri arvon aleneminen merkitsee, että määrärahoja on käytettävissä oletettua enemmän sinä varainhoitovuonna, jolloin varastot myydään (ks. kohta 2.12). Komission olisi näin ollen tarkistettava arvon alentamiseen liittyvää menettelyä. Tietojärjestelmä 2.23 Tilintarkastustuomioistuin arvosteli vuosikertomuksissaan varanhoitovuosilta 1997 ja 1998(22) maatalousmenojen hallinnoinnin tietojärjestelmää (AGREX) ja suositteli uuden järjestelmän ottamista käyttöön. Komissio ei ole edistynyt tässä asiassa huomattavassa määrin (ks. myös kohdat 8.41-8.56). Päätelmät 2.24 Alaluokan B1 menot olivat 39541 miljoonaa euroa eli 98 prosenttia lopullisista määrärahoista (ilman rahoitusvarausta) (ks. kohta 2.7). Siirrot, joiden arvo oli korjaavat ja täydentävät talousarviot mukaan lukien 4141 miljoonaa euroa (yli 10 prosenttia alkuperäisistä määrärahoista) (ks. kohta 2.6), mahdollistivat korkean käyttöasteen useimmissa budjettikohdissa. Siirrot kuvastavat tuloja (ks. kohdat 2.10-2.13) ja menoja (ks. kohdat 2.20 - 2.21) koskevien ennakkoarvioiden vaihtelevaa laatua. Komission olisi siis yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa parannettava ennakkoarvioiden laatua. Negatiivisiin menoihin liittyvää käytäntöä olisi tarkistettava erityisesti varainhoitoasetuksen uudistamisen yhteydessä (ks. kohta 2.10). TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ARVIOINTI Johdanto 2.25 Talousarvion alaluokkaan B1 kuuluviin varainhoitovuoden 1999 määrärahoihin liittyvistä maksuista (39541 miljoonaa euroa, ks. taulukko 2.1) annettavaa tarkastuslausumaa varten poimittiin otos tilien luotettavuuden ja tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastamiseksi. Jokainen poimittu toimi tarkastettiin maksajaviraston, toimivaltaisen paikallisen viranomaisen ja lopullisen edunsaajan tasolla. Tarkastuksissa havaitut sisältövirheet ja muodolliset virheet on esitetty kohdassa 2.26 ja sitä seuraavissa kohdissa. Tilien luotettavuutta koskevat havainnot on sen sijaan koottu kohtiin 8.1-8.19. Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus Sisältövirheet 2.26 Sisältövirheet ovat virheitä, jotka vaikuttavat poimitun toimen arvoon. Tällaisia virheitä on paljon, ja niiden vaikutus menojen kokonaismäärään on edelleen suuri. Enemmän kuin kaksi kolmasosaa näistä virheistä on kuitenkin tapahtunut lopullisten edunsaajien tasolla ja koskee pääasiassa pinta-alan ilmoittamista - usein vain hieman - liian suurena kasvikunnan tuotteiden tai liitännäistoimenpiteiden yhteydessä (Espanja, Italia, Portugali, Ranska, Saksa, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta) tai karjan pääluvun ilmoittamista hieman liian suurena eläinkohtaisten palkkioiden yhteydessä (Irlanti, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta). Jotkin sisältövirheet koskevat varastointikustannuksiin (tukeen oikeuttamattomia menoja, Suomi) tai naudanlihan erityispalkkioihin (teurastamista koskeva todentava aineisto puutteellista, Saksa) liittyviä aiheettomia maksuja. 2.27 Paikallisen hallinnoinnin tasolla tapahtuneiden virheiden osalta voidaan todeta, että Kreikassa tietyt alueelliset(23) osuuskuntien liitot pidättävät varoja maksettavasta hehtaarituesta sekä oliiviöljyn ja tupakan tuotantotuesta(24). Keskitetyn hallinnoinnin tasolla oliiviöljyn, tupakan ja puuvillan tuottajille maksettavasta yhteisön tuesta pidätetään lisäksi kolme prosenttia pakollisen vakuutusrahaston (ELGA) hyväksi. Oliiviöljyn tuotantotuesta pidätetään myös yksi prosentti kansallisen oliiviöljyn tuottajien liiton hyväksi. Lisäksi Espanjassa hedelmien ja vihannesten tuottajien järjestön toimintarahastosta katettiin menoja, joita ei voitu kelpuuttaa yhteisön yhteisrahoitukseen. Italia vapautti jälleen(25) tietyt maataloustuottajat maitokiintiöiden ylittämisestä aiheutuvista lisämaksuista (238,7 miljoonaa euroa, ks. kohdat 2.14 - 104,7 miljoonaa euroa - ja 2.15 - 134 miljoonaa euroa), minkä ansiosta nämä saivat kilpailuedun. Systemaattiset virheet 2.28 Nämä virheet eivät liity otokseen poimittuihin tapahtumiin suorasti, mutta ne vaikuttavat koko menoluokkaan tai sen osaan. 2.29 Kuten kohdassa 2.27 esitettiin, Kreikassa pidätettiin järjestelmällisesti vakuutusrahaston hyväksi kolme prosenttia oliiviöljyn, tupakan ja puuvillan tuottajille maksettavasta yhteisön tuesta. Näiden maksujen, jollaisten perimistä ei sallita yhteisön säännöksissä, kokonaismäärä oli 49,4 miljoonaa euroa. Paikallisen hallinnoinnin tasolla (Sapesin kunta, Kreikka) pidätettiin järjestelmällisesti kaksi prosenttia peltokasveille myönnetystä tuesta, mikä vastasi 0,27 miljoonan euron aiheettomia maksuja paikallisen osuuskuntien liiton hyväksi. Messaran (Iráklionin prefektuuri, Kreikka) osuuskuntien liiton oliiviöljyn tuotantotuesta pidättämä 2,2 prosentin osuus merkitsi 0,16 miljoonan euron aiheettomia maksuja. 2.30 Ruotsissa tuottajat joutuivat ennen peltokasveille myönnettävän tuen hakemista maksamaan kustannukset, jotka aiheutuivat kartografisten selvitysten laatimisesta vuonna 1998. Toisin sanoen yhteisön tuesta maksetaan kansallisia hallintokustannuksia yhteisön säännösten vastaisesti. Tällaisen käytännön vuoksi Ruotsi sai 3,5 miljoonaa euroa. 2.31 Itävallassa Öpul-ympäristöohjelman, jonka rahoittamiseen yhteisö osallistuu, yhteydessä ei ole otettu huomioon takaisin perittäviin määriin liittyviä korkoja. Muodolliset virheet 2.32 Havaitut muodolliset virheet eivät vaikuta tarkasteltavien tapahtumien arvoon. Virheet aiheutuvat säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisestä ja johtuvat usein puutteista hallinnointijärjestelmien tasolla. Myös näitä virheitä esiintyy paljon (vaikka huomioon ei otettaisi tapauksia, joissa yhteen tapahtumaan vaikuttaa useita virheitä). Näistä virheistä kahdeksan kymmenestä on tapahtunut keskus- tai paikallisen hallinnon tasolla jäsenvaltioissa. 2.33 Analysoitaessa kuukausittaisia maksumääräyksiä havaittiin komission maksujen hallinnoinnin osalta, että yhtenätoista kuukautena kahdestatoista (mikä vastaa yhteensä 37521:tä miljoonaa euroa eli 94,4:ää prosenttia maksuista) maksumääräykset oli hyväksytty säädettyjen määräaikojen päätyttyä(26). Äärimmäinen esimerkki on marraskuussa 1998 tehty sitoumus (15101 miljoonaa euroa), joka kirjattiin 19. elokuuta 1999, vaikka säännöksissä vahvistettu määräaika päättyi 20. helmikuuta. 2.34 Keskeiset jäsenvaltioissa havaitut muodolliset virheet johtuvat siitä, että säädettyjen tarkastusten toimittaminen on puutteellista. Esimerkiksi Ranskassa ja Suomessa ei noudatettu paikalla toimitettavista tarkastuksista säädettyä korotettua vähimmäisprosenttimäärää hehtaaritukien osalta aina silloin, kun asiakirjoja koskevassa ensimmäisessä tarkastuksessa havaittujen virheiden määrä oli liian suuri. Tätä kuitenkin edellytetään komission asetuksessa (ETY) N:o 3887/92(27). Sokerin vientituen osalta ei aina voitu varmistua siitä, että tarkastusten vähimmäismäärästä annettuja säännöksiä noudatettiin. 2.35 Muita muodollisia virheitä aiheutuu siitä, ettei pakollisten rekisterien pitämisestä annettuja säännöksiä noudateta. Esimerkiksi Kreikassa ei vieläkään ole oliivirekisteriä, ja viinitilarekisteri on keskeneräinen. Toisissa tapauksissa on käynyt ilmi, että oliiviöljyn tuotantoon (Espanja) sekä maidon tuotantoon ja karjaan (Portugali) liittyvät rekisterit ovat joskus puutteellisia. Säännökset 2.36 Säännöksissä ei ole vahvistettu täsmällisiä kriteereitä, mikä saattaa johtaa erilaisiin tulkintoihin jäsenvaltioissa ja siis tuensaajien epätasapuoliseen kohteluun. 2.37 Esimerkiksi komission asetuksessa (ETY) N:o 3887/92 jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määritellä viljelylohkojen mittaustapa ja niiden käyttöä koskevat tavanomaiset säännöt. Asetusta on täydennetty soveltamista koskevilla suosituksilla(28). Säännöksissä annetaan paikallisille viranomaisille hyvin suuri liikkumavara. Tästä seuraa, että tekniset mittauspoikkeamat vaihtelevat jopa olosuhteiden ollessa samat. Myös paikalliset käytännöt - joista riippuu esimerkiksi se, voidaanko pensasaita ottaa huomioon hehtaaritukea laskettaessa - vaihtelevat, koska paikalliset viranomaiset päättävät niistäkin, eikä tarkkoja kriteereitä ole. Tämä saa aikaan sen, että eri jäsenvaltioiden viljelijöitä ei kohdella samalla tavoin. Komission olisi tarkistettava asianomaisia säännöksiä niin, että paikallisille viranomaisille jätettyä liikkumavaraa vähennettäisiin. 2.38 Ruotsissa metsäalan kansalliset viranomaiset (Skogsstyrelsen) järjestävät ympäristöohjelman yhteydessä kursseja, harjoittelupaikkoja ja esittelyhankkeita, joista puolet rahoitetaan EU:n talousarviosta (3,3 miljoonaa euroa varainhoitovuonna 1999). Hankkeiden kustannuksiin sisältyivät välittömät kustannukset sekä osa hankkeesta vastaavien alueellisten viranomaisten (Skogvårdsstyrelsen) yleiskustannuksista. Paikalla (Uumajan alueelliset viranomaiset) toimitetussa tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, että käytetyt yleiskustannusten jakoperusteet johtivat siihen, että EU:n yhteisrahoittamiin hankkeisiin kohdennettiin suurempi osuus yleiskustannuksista kuin ainoastaan Ruotsin rahoittamiin hankkeisiin. Alueelliset viranomaiset perustelevat tätä suurempaa osuutta sillä, että yhteisrahoitetut hankkeet vievät tavallista enemmän hallintohenkilöstön energiaa ja aikaa. Asetuksessa (ETY) N:o 2078/92(29) tai sen soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä(30) ei täsmennetä hankkeiden kustannusten luonnetta tai niiden jakamismenetelmää. Tämän vuoksi komission olisi laadittava tarvittavat käytännön ohjeet jäsenvaltioita varten. 2.39 Saman asetuksen (ETY) N:o 2078/92 mukaisesti Lombardian alue (Italia) maksaa yhteisön yhteisrahoittamaa tukea (6 miljoonaa euroa varainhoitovuonna 1999) viljelijöille, jotka ovat sitoutuneet vähentämään lannoitteiden käyttöä ainakin 20 prosentilla. Aiempia vuosia koskevia objektiivisia viitetietoja siitä, kuinka paljon lannoitteita alun perin käytettiin, ei kuitenkaan ole olemassa (asetuksessa ei ole selkeästi esitetty tällaista vaatimusta), joten on mahdotonta saada varmuutta siitä, että tavoite voidaan saavuttaa. Lisäksi yksinomaan hallinnollisten tarkastusten toimittaminen ostettujen tai varastoitujen kasvinsuojeluainemäärien perusteella - vahvistamatta tuloksia analysoimalla kemiallisesti kyseisillä noin 22000 tilalla olevien puiden lehtiä - ei anna mahdollisuutta varmistua siitä, että edes sallittuja tuotteita käytetään vähemmän, eikä siis myöskään maksetun tuen aiheellisuudesta. 2.40 Lampaiden ja vuohien rekisteröinnistä säädetään direktiivissä 92/102/ETY. Direktiivin (4 artiklan 1 kohdan b alakohdan) mukaan lampaita ja vuohia pitävien on pidettävä rekisteriä, jossa on oltava "ajan tasalla olevat tiedot sellaisten naaraseläinten määrästä, jotka ovat vanhempia kuin 12 kuukauden ikäisiä tai ovat poikineet ennen tätä ikää ja ovat tilalla"(31). Irlannin viranomaiset (Irlannille maksettiin uuhi- ja vuohipalkkioita 102,8 miljoonan euron arvosta varainhoitovuonna 1999) tulkitsivat artiklaa suppeasti. Näin ollen Irlannissa pidetty rekisteri ei ole jatkuvasti ajan tasalla pidetty luettelo siellä olevista eläimistä. Siitä ilmenevät tiedot ovat riittäviä ainoastaan eläinten pitoajan osalta. Rekisterin avulla ei siis voida toimittaa asianmukaisia tarkastuksia tämän ajan ulkopuolella. Komission olisi toteutettava tarvittavat toimet, jotta lampaiden ja vuohien rekisteröinnissä sovellettavat vaatimukset olisivat mahdollisimman tiukat kaikissa jäsenvaltioissa. Päätelmät 2.41 Tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tilanne ei näytä parantuneen merkittävästi varainhoitovuonna 1999. Tämän olisi kannustettava jäsenvaltioita ja komissiota lisäämään tarkastusten vaikutusta erityisesti: a) viemällä päätökseen yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän toteuttaminen - tämä saattaisi olla olennainen tekijä tarkastusten parantamisen kannalta b) ottamalla käyttöön vaikutuksiltaan vastaavanlaisia toimia sellaisten yhteisten markkinajärjestelyjen osalta, joihin ei vielä sovelleta yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää. TILIEN TARKASTAMINEN JA HYVÄKSYMINEN Johdanto 2.42 Varainhoitovuoden 1999 aikana komissio teki seitsemän päätöstä tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä (ks. taulukko 2.2) kaksi varainhoitovuoteen 1995 liittyvää päätöstä sekä toisen varainhoitovuoteen 1997 ja ensimmäisen varainhoitovuoteen 1998 liittyvän varsinaista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen sekä kolme sääntöjenmukaisuutta koskevaa päätöstä. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastellut kaikkia näitä päätöksiä. Yllä mainittujen päätösten lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti ne vuonna 2000 tehdyt päätökset, jotka liittyvät erityisesti varainhoitovuosiin 1995, 1998 ja 1999. Näitä olivat varainhoitovuoteen 1998 liittyvä toinen varsinaista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös, varainhoitovuoteen 1999 liittyvä varsinaista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös sekä kaksi muuta, varainhoitovuoteen 1995 liittyvää päätöstä. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen ennen varainhoitovuotta 1996 voimassa olleen järjestelmän mukaisesti Varainhoitovuoden 1995 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen Taloudellinen analyysi 2.43 EMOTR:n varainhoitovuoden 1995 osalta ilmoitetut menot tarkastettiin ja hyväksyttiin helmikuun 1999 ja heinäkuun 2000 välisenä aikana tehdyn neljän päätöksen yhteydessä (ks. taulukko 2.2). Viive johtui pääasiassa siitä, että oli tarpeen odottaa sovittelun tuloksia ennen kuin sovellettavista korjauksista voitiin päättää. Kyseiset menot oli tällä välin jätetty päätösten ulkopuolelle. Taulukko 2.2 - Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyt päätökset >TAULUKON PAIKKA> 2.44 Varainhoitovuoden 1995 osalta korjausten määrä oli noin 592 miljoonaa euroa (ks. taulukko 2.3), joten niitä oli lähes kaksi kertaa niin paljon kuin varainhoitovuoden 1994 osalta (308 miljoonaa euroa). Kasvu johtuu ennen kaikkea peltokasveihin ja eläinkohtaisiin palkkioihin, joiden kohdalla yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä(32) ilmeni puutteita, sekä oliiviöljyyn liittyvistä huomattavista korjauksista. Mainituista 592 miljoonasta eurosta noin 140 miljoonan euron korjaukset näiden kolmen alan osalta liittyvät varainhoitovuoteen 1994 ja sitä edeltäviin varainhoitovuosiin (tästä määrästä 90 miljoonaa euroa oli jätetty varainhoitovuoden 1994 tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen ulkopuolelle - ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998(33). Tarkastamis- ja hyväksymismenettely Tarkastuskertomukset ja havainnoista tiedottaminen 2.45 Varainhoitovuoden 1995 tilanteen todettiin olevan samankaltainen kuin varainhoitovuoden 1994. Peltokasvien alaa lukuun ottamatta tarkastuskertomukset ja havainnoista tiedottaminen viivästyivät huomattavasti. Esimerkiksi liha-alalla havainnoista tiedotettiin keskimäärin 10 kuukautta tarkastuskäynnin jälkeen. Julkisen varastoinnin ja maitoalan osalta tutkituissa tapauksissa tarkastuskäynnin ja korjauksista ilmoittamisen välillä kului yli 24 kuukautta. Tämä on eräs niistä syistä, joiden vuoksi ensimmäinen päätös tehtiin vasta helmikuussa 1999 eli yli 36 kuukautta EMOTR:n varainhoitovuoden 1995 päättymisen jälkeen. Sovitteluelin 2.46 Varainhoitovuoden 1994 tili