ERITYISKERTOMUS N:o 1/97 varainhoitovuoden 1992 tilien ja tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 ja 20 päivänä marraskuuta 1996 tehdyistä komission päätöksistä sekä komission vastaus (97/C 52/01)

SISÄLLYS

Kohdat Sivu

1. JOHDANTO . 1.1-1.5 2

2. KOMISSION SOVELTAMAT MENETELMÄT . 2.1-2.9 2

Henkilöstöresurssit . 2.1-2.2 2

Riskianalyysi . 2.3-2.5 2

Tarkastustyön suorittaminen . 2.6 3

Työmenetelmät . 2.7-2.9 3

3. SOVITTELUELIN . 3.1-3.7 4

4. EI-HYVÄKSYTTYJÄ MÄÄRIÄ KOSKEVA ARVIOINTI . 4.1-4.25 4

Yleisiä huomioita . 4.1-4.4 4

Kiinteämääräiset oikaisut . 4.5-4.11 5

Varainhoidon valvojan päätöksen huomiotta jättäminen: Naudanlihan julkinen varastointi Irlannissa . 4.12-4.21 7

Tapauskohtaiset oikaisut . 4.22-4.25 7

5. TAPAUKSET, JOISSA OIKAISUA EI TEHTY LAINKAAN . 5.1 8

6. PÄÄTELMÄ . 6.1-6.3 8

LIITE: TAULUKOT 1-4 . 10

Komission vastaus . 12

1. JOHDANTO

1.1. Euroopan parlamentin annettua 17. maaliskuuta 1995 päätöslauselman, jonka mukaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien komission päätösten osalta oli toimitettava vastuuvapausmenettely, Euroopan parlamentin puhemies pyysi 26. kesäkuuta 1996 päivätyssä kirjeessään Euroopan tilintarkastustuomioistuinta laatimaan kertomuksen komission 10. huhtikuuta 1996 tekemästä päätöksestä, joka koski varainhoitovuoden 1992 menotilien ja varainhoitovuoden 1993 tiettyjen menotilien tarkastamista ja hyväksymistä (1).

1.2. Kyseisen päätöksen perusteella toteutettiin 825,1 miljoonan ecun oikaisut (ks. taulukko 1) ja varainhoitovuoden 1993 menojen osalta tehtiin kaksi yksittäistä oikaisua (106,9 miljoonaa ecua). Osasta varainhoitovuoden 1992 menoja oli huhtikuussa 1996 yhä käynnissä sovittelumenettely (ks. kohta 3.6), minkä vuoksi komissio teki myös toisen päätöksen, joka koski varainhoitovuoden 1992 tilien tarkastamista ja hyväksymistä. Kyseinen päätös tehtiin 20. marraskuuta 1996 (2) ja sen perusteella tehtiin 70,0 miljoonan ecun oikaisut (ks. taulukko 2) ja muutettiin 10. huhtikuuta 1996 tehtyä päätöstä.

1.3. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan (3) komission on tarkastettava ja hyväksyttävä jäsenvaltioiden esittämät vuositilinpäätökset, jotka koskevat jäsenvaltioiden EMOTR:n tukiosastosta suorittamia maksuja. Tavoitteena on varmistaa, että rahoitetaan ainoastaan sellaisia menoja, jotka ovat toteutuneet laillisesti ja yhteisön sääntöjen mukaisesti. Tavoitteen saavuttamiseksi komission vastaava osasto (PO VI) toimittaa menojen osalta tarkastuksia yleisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti. Kaikista havaituista virheistä ja puutteista ilmoitetaan kirjallisesti jäsenvaltioille. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus esittää vastauksensa. Komission yksiköiden ja jäsenvaltioiden välillä järjestetään myös kahdenvälisiä neuvotteluja, joissa kyseiset osapuolet voivat selostaa omia näkökantojaan. Tämän kahdenvälisen vaiheen jälkeen komissio antaa tiedoksi päätelmänsä, minkä jälkeen on mahdollista aloittaa sovittelumenettely (ks. kohdat 3.1-3.6). Sitten komissio laatii lopullisen yhteenvetokertomuksen (4) (5), joka esitetään jäsenvaltioiden edustajista muodostuvalle EMOTR-komitealle. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan lopullisen päätöksen komissio tekee kollegiaalisesti.

1.4. Tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn tehtiin merkittäviä muutoksia neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1287/95 (6), jolla muutettiin neuvoston asetusta (ETY) N:o 729/70 (7). Kyseiset muutokset tulevat voimaan vasta 16. lokakuuta 1995 alkaneesta EMOTR:n varainhoitovuodesta lähtien.

Nyt annettava kertomus on järjestyksessä toinen tilintarkastustuomioistuimen kertomus yksittäisen varainhoitovuoden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä (8), ja kertomuksen kohteena ovat molemmat kohdassa 1.2 mainitut päätökset. Kertomusta varten käytiin läpi komission yhteenvetokertomukset samoin kuin komission tarkastuskertomukset ja jäsenvaltioiden kanssa käyty kirjeenvaihto. Tarkastelun kohteena oli myös varainhoidon valvonnan (PO XX) työ, ja lisäksi käytiin keskusteluja sovitteluelimen edustajien kanssa. Tilintarkastustuomioistuin ei tehnyt tarkastuskäyntejä jäsenvaltioihin.

2. KOMISSION SOVELTAMAT MENETELMÄT

Henkilöstöresurssit

2.1. Käytettävissä olevat henkilöstöresurssit rajoittivat edelleen varainhoitovuoden 1992 tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä vastaavan komission yksikön työtä. Mielipiteen esittämiseksi yhteensä yli 30 000 miljoonan ecun menoista, jotka olivat toteutuneet 12 jäsenvaltiossa, oli käytettävissä korkeintaan 40 toimenhaltijaa käsittävä henkilöstö, joka jakautui markkinakohtaisesti (A ura-alueen toimia oli 19). Vaikka EMOTR-komitealle esitetyssä työohjelmassa (9) mainittiin, että käytettävissä oleva henkilöstömäärä oli liian pieni kaikkien merkittävien toimenpiteiden kattamiseen, tähän tehtävään ei siirretty lisähenkilöstöä.

2.2. Päätöslauselmassaan, jolla Euroopan parlamentti myönsi komissiolle vastuuvapauden EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä varainhoitovuoden 1991 osalta (10), parlamentti myönsi komission tavoin, että tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen tarvittiin enemmän henkilökuntaa, ja kehotti osoittamaan tehtävään 15 henkilöä lisää tai tekemään asianmukaisen ehdotuksen budjettivallan käyttäjälle, mikäli lisähenkilöstön osoittaminen olisi mahdotonta. Tähän mennessä henkilöstöä ei ole lisätty.

Riskianalyysi

2.3. Riittämättömän henkilöstömäärän vuoksi riskianalyysiin oli kiinnitettävä erityistä huomiota vähäisiä henkilöstöresursseja jaettaessa. Riskianalyysi toteutettiin kunkin budjettikohdan osalta ensin markkinakohtaisesti eikä keskitetysti. Markkinakohtaisesti jaotellut henkilös töresurssit olivat lähtökohtana ensisijaisia tehtäväalueita määritettäessä ja työtä suunniteltaessa.

2.4. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat huomiot:

a) Vientituet vastasivat kolmannesta talousarviosta, ja komission analyysin mukaan kyseisen alan riski oli suuri. Eniten vientitukia saaneissa kuudessa jäsenvaltiossa (DK, D, F, IT, NL, UK) toimitetut tarkastukset liittyivät fyysisiin tarkastuksiin ja/tai ennakkorahoitukseen eivätkä kohdistuneet maksujen perusteena oleviin asiakirjoihin maksajavirastossa.

b) Italiassa rasva-alan tarkastus toimitettiin ainoastaan oliiviöljyn ja auringonkukan siementen osalta. Soijalle maksetusta tuesta, johon komission mukaan liittyi yhtä suuri riski kuin sekä oliiviöljyn kulutustukeen että tuotantotukeen, aiheutui enemmän menoja (428 miljoonaa ecua, kun oliiviöljyn kohdalla kulutustukimenot olivat 368 miljoonaa ecua ja tuotantotukimenot 219 miljoonaa ecua), mutta alaa ei siitä huolimatta tarkastettu. Mainittakoon lisäksi, että vuosien 1988 ja 1992 välisenä aikana kyseistä budjettikohtaa ei ole tarkastettu yhdenkään vuoden tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä missään jäsenvaltiossa.

c) Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa rasva-alan toimista tarkastettiin pelkästään kuivattujen rehujen osuus, josta aiheutuneet menot olivat kuitenkin pienet ja johon liittyvä riski arvioitiin pieneksi tai keskimääräiseksi. Vähäisiä tarkastusvoimavaroja olisi riskianalyysin tulosten perusteella ollut paljon aiheellisempaa käyttää herneiden ja papujen (D, UK) ja rapsin siementen (D) aloihin.

2.5. Riskianalyysiä ei sovellettu käytännössä maitoalalla, sillä käytettävissä olevat resurssit oli sidottu maitokiintiöistä tehdyn neuvoston päätöksen seurantatyöhön Italian, Espanjan ja Kreikan osalta. Muita maitoalan toimia tarkastettiin vain vähäisessä määrin, eikä vuoden 1992 menojen tarkastuksesta ja sen ensisijaisista kohteista tehty tarkastussuunnitelmaa.

Tarkastustyön suorittaminen

2.6. Suunniteltuja tarkastustöitä ei eri syistä toteutettu tarvittavassa laajuudessa:

a) Erään Belgiaan tehdyn tarkastuskäynnin aikana toimitettiin kaikilta osin ainoastaan 64 yksityiskohtaista tapahtumatason testiä, kun suunniteltu testimäärä oli 129. Lisäksi suoritettiin 60 testiä, joissa tarkastelun kohteena oli yksittäinen tekijä tai osa-alue.

b) Irlannissa oli ensimmäisen tarkastuskäynnin aikana mahdotonta tarkastaa tyydyttävällä tavalla naudanlihan vientitukeen liittyviä asiakirjoja, sillä tositeaineisto ei ollut asianmukaisessa järjestyksessä. Toinen tarkastuskäynti tehtiin syyskuussa 1993, muun muassa vastaavien asiakirjojen läpikäyntiä varten, mutta aineisto oli edelleen epäjärjestyksessä, eikä asiakirjoja ajan puutteen vuoksi tarkastettu. Tarkastuskertomuksessa todettiin, että komission tarkastajat eivät pystyneet saamaan tarkastusta päätökseen, koska tositeaineisto ei ollut tarpeeksi hyvässä järjestyksessä. Lisäksi kertomuksessa tuotiin esille, että tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä Irlanti sai osakseen muista poikkeavan, suotuisamman käsittelyn. Ennakkorahoitusta koskevassa tarkastuksessa lokakuussa 1994 tilanteen todettiin parantuneen jonkin verran, mutta tuolloin ei toimitettu yksityiskohtaisia tapahtumatason testejä. Kyseisessä tapauksessa ei ole tehty oikaisuja.

c) Italian rasva-alaa varten laadittu tarkastussuunnitelma sisälsi kuivattuja rehuja koskevan tarkastuskäynnin, jota ei toteutettu vuoden 1992 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä.

d) Tanskassa rasva-alalla tehdyssä järjestelmätarkastuksessa osoittautui, että menojen asianmukaisuuden varmistamiseksi oli tarpeen testata toteutuneita maksutapahtumia yksityiskohtaisesti. Testejä ei ole tehty.

e) Kreikassa varainhoitovuoden 1991 osalta toimitetusta tarkastuksesta laaditun kertomuksen mukaan oli tarpeen tehdä lisätarkastuksia oliiviöljyn kulutustuen kohdalla petostapausten vuoksi, jotka kansallinen oliiviöljyn tarkastusvirasto oli havainnut. Vuoteen 1996 mennessä seurantaa ei ole toteutettu, minkä vuoksi varainhoitovuoden 1992 yhteydessä kyseisestä toimesta ei Kreikan osalta ole toimitettu tarkastusta.

f) Naudanlihan vientitukeen tehtiin Saksassa 5,8 miljoonan DEM:n (3,1 miljoonan ecun) suuruinen rahoitusta koskeva oikaisu. Lopullisesti päätetty oikaisumäärä perustui Saksan viranomaisten toimittamassa kertomuksessa esitettyihin lukuihin. Komission vastaavan yksikön oli määrä tarkistaa kyseisten lukujen perusteet paikan päällä, mutta tarkistus jäi tekemättä.

Työmenetelmät

2.7. Tarkastuskäynneistä kului toisinaan pitkä aika (18 kuukautta) ennen kuin niiden tuloksista tehdyt kertomukset toimitettiin jäsenvaltioille. Viiveiden vuoksi komission oli hankalampi toteuttaa oikaisuja, kuten sovitteluelin on todennut (tapaukset FR/009, IT/010, UK/011 ja IR/013: naudanlihan julkinen varastointi).

2.8. Markkinoista (vientitukea lukuun ottamatta) vastaava henkilökunta ei seuraa järjestelmällisesti kaikkia mahdollisia oikaisuja eikä myöskään jäsenvaltioiden toimittamia vastauksia. Alankomaiden kaseiinia koskeva oikaisu, josta oli jo sovittu paikallisten viranomaisten kanssa, olisi unohtunut, ellei tilintarkastustuomioistuin olisi kiinnittänyt komission huomiota asiaan tammikuussa 1996.

2.9. Oikaisuille ei ole asetettu vähimmäisrajaa. Varainhoitovuotta 1992 koskevaan komission päätökseen sisältyy ainakin kolme alle yhden ecun suuruista oikaisua ja yksi alle 0,05 ecun oikaisu. Sellaiset oikaisut eivät ole oleellisia. Oliiviöljyn tuotantotuen kohdalla Espanjassa tehdyn oikaisun tapauksessa varainhoidon valvonta kuitenkin totesi oikaisun tarkistettuaan, että oli aiheellista jättää lisäksi hyväksymättä vielä 3,3 miljoonaa ESP (20 000 ecua). Vaikka PO VI oli samaa mieltä analyysin tuloksista, se ei kuitenkaan muuttanut oikaisua, sillä se katsoi, että kyseinen summa oli "pieni" ja että asiasta ilmoittaminen uudelleen jäsenvaltiolle olisi vaivalloista.

3. SOVITTELUELIN

3.1. Komission päätöksellä 94/442/EY (11) perustettiin sovittelumenettely, jota jäsenvaltiot saattoivat käyttää ensimmäisen kerran varainhoitovuoden 1992 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä.

3.2. Sovitteluelin on riippumaton elin, johon kuuluu neljä jäsentä ja puheenjohtaja, kaikki EMOTR:n tukiosastoon liittyvien kysymysten asiantuntijoita. Komissio nimittää jäsenet kuultuaan EMOTR-komiteaa.

3.3. Sovitteluelimen tehtävänä on pyrkiä lähentämään komission ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja ennen kuin komissio tekee lopullisen päätöksen tarvittavasta oikaisusta. Sovitteluelin laatii jokaisesta tapauksesta kertomuksen. Sovitteluelimen päätelmät eivät kuitenkaan sido komissiota.

3.4. Sovittelupyyntö voidaan ottaa käsiteltäväksi ainoastaan silloin, kun PO VI:n suositteleman rahoitusta koskevan oikaisun määrä on yli 0,5 miljoonaa ecua tai yli 25 prosenttia jäsenvaltion kyseistä budjettikohtaa koskevasta vuosittaisesta kokonaismenosta.

3.5. Varainhoitovuoden 1992 osalta sovitteluelimelle annettiin käsiteltäväksi 34 tapausta (ks. taulukko 3). Kolmea tapausta (joista kaksi koski Kreikkaa ja yksi Tanskaa) ei käsitelty, koska komissio oli jo peruuttanut oikaisun. Kolme muuta tapausta jätettiin käsittelemättä, koska niitä ei ollut toimitettu komission päätöksessä 94/442/EY (12) vahvistetussa määräajassa (kaksi näistä koski Italiaa ja yksi Portugalia). Sovitteluelimen tosiasiallisesti käsittelemien 28 tapauksen tulokset esitetään taulukossa 4.

3.6. Sovitteluelimen olemassaolo on tuonut komission tilintarkastajien työhön lisää kurinalaisuutta, sillä heidän on analysoitava havaintonsa entistä perusteellisemmin. Sovittelumenettely on kuitenkin samalla aiheuttanut ylimääräisiä viivästyksiä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn. Varainhoitovuotta 1992 koskeva täydentävä päätös, joka tehtiin marraskuussa 1996, oli komission mielestä tarpeen, koska maaliskuussa 1996 sovitteluelimen käsiteltävänä oli edelleen 13 tapausta. Kolmea näistä tapauksista (17,2 miljoonaa ecua) ei ollut kyseiseen ajankohtaankaan mennessä saatu ratkaistuksi, ja ne käsitellään päätettäessä varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä.

3.7. Sovitteluelimen yhtenä tarkoituksena on myös vähentää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi jätettävien asioiden määrää. Vuoden 1996 lopussa on vielä liian aikaista päätellä, onko tämä tavoite saavutettu.

4. EI-HYVÄKSYTTYJÄ MÄÄRIÄ KOSKEVA ARVIOINTI

Yleisiä huomioita

4.1. Vuoden 1992 menojen tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä toteutettiin kaksi oikaisua vuoden 1993 menojen osalta (106,9 miljoonaa ecua). Olisi ollut aiheellisempaa käsitellä kyseiset oikaisut vuoden 1993 tarkastus- ja hyväksymismenettelyssä.

4.2. Varainhoitovuoden 1991 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevasta komission päätöksestä annetussa lausunnossa N:o 6/95 (13) tilintarkastustuomioistuin esittää, että ensisijaisesti olisi käytettävä sellaisia tarkastusmenetelmiä - esimerkiksi tilastollisilla otantamenetelmillä saatujen tulosten ekstrapolointia - joiden avulla oikaisuille saadaan objektiivinen peruste.

4.3. Vastauksessaan komissio ilmoitti ottaneensa käyttöön kehittyneitä tietotekniikkavälineitä, joiden ansiosta voidaan soveltaa tilastollisesti päteviä otantamenetelmiä. Vuoden 1992 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten pohjatyöstä tätä ei kuitenkaan juuri ole havaittavissa.

4.4. Vuoden 1992 menojen tarkastamisen ja hyväksymisen perusteella komissio teki kolmenlaisia oikaisuja: kiinteämääräisiä oikaisuja, tapauskohtaisia oikaisuja (kieltäytyminen tiettyjen menojen rahoituksesta) ja tavanomaisia kirjanpitoon liittyviä oikaisuja.

Kiinteämääräiset oikaisut

4.5. Kuten vuoden 1991 osalta, useat oikaisut tehtiin nytkin kiinteämääräisinä. Vuoden 1992 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeviin päätöksiin liittyvien oikaisujen kokonaissummasta, 895,1 miljoonasta ecusta (ks. taulukot 1 ja 2), 336 miljoonaa ecua (37,5 prosenttia) oli kiinteämääräisiä.

4.6. Komissio on ottanut käyttöön sisäisen asteikon, jossa kiinteämääräiset oikaisut ovat 2, 5 tai 10 prosenttia järjestelmissä havaittujen puutteiden vakavuusasteen mukaan. Jäsenvaltion toteuttamat korjaavat toimet - jos niitä todella on toteutettu - voidaan komission mukaan ottaa huomioon vain sellaisissa tapauksissa, joissa sovellettavan oikaisun (2, 5 tai 10 prosenttia) määrittely on vaikeaa. Korkeampia oikaisuprosentteja voidaan käyttää poikkeustapauksissa. EMOTR-komitean hyväksymässä sisäisessä asiakirjassa määritellään kiinteämääräisten oikaisujen sovellusehdot (14).

4.7. Kiinteämääräisiin oikaisuihin on tarpeen turvautua silloin, kun järjestelmissä esiintyvien puutteiden tosiasiallisia taloudellisia vaikutuksia ei ole mahdollista määrittää. Kiinteämääräisiä oikaisuja sovellettiin kuitenkin epäjohdonmukaisesti, varsinkin niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltio oli toteuttanut parannuksia. Toteutettuja parannuksia ei toisinaan edes tarkistettu. Oikaisuprosenttia alennettiin tai oikaisu jopa peruutettiin, mikäli kyseinen jäsenvaltio pystyi osoittamaan, että havaittujen puutteiden poistamiseksi oli toteutettu korjaavia toimia, siinäkin tapauksessa että korjaavat toimet oli toteutettu useita vuosia tarkastuksen kohteena olleen varainhoitovuoden jälkeen.

4.8. Kyseisessä menettelyssä ei oteta huomioon Euroopan parlamentin johtopäätöksiä päätöslauselmassa A4-0058/96, jossa annetaan komissiolle vastuuvapaus EMOTR:n varainhoitovuotta 1991 koskevien tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta (15). Päätöslauselmassa ilmaistaan kielteinen kanta rahoitusta koskevien oikaisujen määrittelemiseen muilla tavoin kuin sellaisin kriteerein, jotka perustuvat objektiiviseen todistusaineistoon tarkastettavana olevan vuoden talousarvioon tosiasiallisesti aiheutuneista taloudellisista menetyksistä.

4.9. Seuraavissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä kävi ilmi, että kiinteämääräiset oikaisut eivät perustuneet tarkastettavana olleen vuoden EMOTR:n talousarvioon liittyneisiin menetyksiin tai mahdollisista menetyksistä tehtyihin arvioihin:

a) Oliiviöljyn tuotantotuki: Kreikka

Komissio on arvostellut tämän toimenpiteen toteuttamista useaan otteeseen (esimerkiksi vuosien 1990 ja 1991 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä), ja perustavaa laatua olevien puutteiden todettiin olevan edelleen korjaamatta vuoden 1992 tarkastuksen yhteydessä. Määrätty 10 prosentin kiinteämääräinen oikaisu (5 252 miljoonaa GRD eli 17,2 miljoonaa ecua, ks. taulukko 2) on komission oman asteikon mukaan suurin mahdollinen. Yhteenvetokertomuksessa (16) kuitenkin todetaan, että komissio saattaa alentaa tätä oikaisuprosenttia tulevan tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä, mikäli viimeaikaiset hallintoon ja valvontaan liittyvät muutokset parantavat merkittävästi yhteisön varojen suojaa säännönvastaisuuksia ja petoksia vastaan. Alennus olisi tehtävä vasta sen jälkeen kun vaaditut parannukset on pantu täytäntöön ja EMOTR:n talousarvioon liittyvä arvioitu riski on pienentynyt.

b) Puuvillan tuotantotuki: Kreikka

Vuoden 1991 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen liittyvässä lausunnossa (17) selostetaan, että Kreikan puuvilla-alan 25 prosentin kiinteämääräinen oikaisu olisi mahdollista alentaa kymmeneen prosenttiin, jos Kreikan viranomaiset parantaisivat valvontajärjestelmää ja aloittaisivat uudelleen yhteistyön komission kanssa 31. joulukuuta 1995 mennessä. Samansuuruista 25 prosentin oikaisua ehdotettiin alun perin vuodelle 1992. Vuotta 1992 koskevassa lopullisessa päätöksessä (18) kyseisen vuoden oikaisuprosentti oli kuitenkin alennettu kymmeneen. Vuoden 1991 oikaisua alennettiin samoin, ja näin vuoden 1992 osalta päädyttiin positiiviseen oikaisuun, jolla hyvitettiin vuoden 1991 "liian suurta" oikaisua. Syyksi ilmoitettiin, että vuosina 1995 ja 1996 toimitetuissa tutkimuksissa kävi ilmi, että markkinointivuodesta 1996-1997 alkaen valvontajärjestelmä on toiminut hyvin ja Kreikan viranomaisten ja komission välinen yhteistyö on moitteetonta. Tämä koskee erityisesti jälkikäteistarkastusten toimittamista kyseisiltä markkinointivuosilta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat komission kertomuksista, että tosiasiassa parannukset oli otettu käyttöön vasta markkinointivuodesta 1993-1994 alkaen ja että markkinointivuodelta 1992-1993 ei ollut itse asiassa toimitettu tarkastuksia. Alennusten vaikutus on yhteensä 29 405 miljoonaa GRD (96,2 miljoonaa ecua).

c) Naudanlihan julkinen varastointi:

i) Saksa

Kiinteämääräinen oikaisu rajoitettiin kahteen prosenttiin (19,59 miljoonaa DEM eli 10,1 miljoonaa ecua; ks. taulukko 2) lähinnä sen vuoksi, että Saksan viranomaiset olivat toteuttaneet vuoden 1992 jälkeen järjestelmän soveltamista koskevia parannuksia.

ii) Italia

Tämän toimenpiteen tilien hyväksymiseen liittyvä tarkastus toimitettiin Italiassa vuosina 1990 ja 1991. Komissio rajoitti oikaisut kymmeneen prosenttiin vuosien 1990 ja 1991 menoista (yhteensä 54 927 miljoonaa ITL eli 28,4 miljoonaa ecua) "Italian viranomaisten ponnistelujen vuoksi". Vuoden 1992 osalta ei ole tehty lainkaan oikaisua, vaikka Italiassa toteutetut parannukset (jotka alkoivat aikaisintaan vuonna 1993) olivat komission mielestä epätyydyttäviä.

iii) Ranska

Komissio rajoitti kiinteämääräisen oikaisun viiteen prosenttiin (189,4 miljoonaa FRF eli 29,2 miljoonaa ecua) Ranskan viranomaisten osto- ja valvontamenettelyjen parantamiseen tähtäävien toimien johdosta. Parannusten täytäntöönpanoa koskeva suunnitelma annettiin komissiolle vasta maaliskuussa 1994.

iv) Yhdistynyt kuningaskunta

Alun perin komissio rajoitti oikaisun viiteen prosenttiin, koska Yhdistynyt kuningaskunta oli toteuttanut toimia parantaakseen valvontamenettelyjä. Oikaisuprosentti alennettiin lopulta kahteen (4,98 miljoonaa GBP eli 6,1 miljoonaa ecua), kun Yhdistyneen kuningaskunnan valvontajärjestelmä oli tutkittu uudelleen. Oikaisua sovellettiin ainoastaan vuoden 1991 menoihin. Vuoden 1992 menoihin ei sovellettu lainkaan oikaisua, vaikka tarkastuskäynnit tehtiin EMOTR:n varainhoitovuoden 1992 aikana ja havaittuja puutteita esiintyi kumpanakin vuonna. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset toteuttivat järjestelmän perusteellisen tarkistuksen vasta komission kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen varainhoitovuoden 1992 lopulla.

d) Persikoiden markkinoilta vetäminen: Kreikka

Toimenpidettä käsittelevissä tarkastuskertomuksissa todetaan merkittäviä puutteita järjestelmässä, ja vuosille 1992, 1993 ja 1994 ehdotettiin alun perin kymmenen prosentin kiinteämääräistä oikaisua. Komission Kreikalle toimittamassa kirjeessä ilmoitettiin kuitenkin, että vuosille 1992 ja 1993 ei ehdoteta oikaisua, koska elokuussa 1995 Kreikkaan tehdyn tarkastusmatkan aikana oli havaittu parannuksia Kreikan järjestelmässä. Kirjeessä huomautettiin silti, että vakavia puutteita esiintyi edelleen. Tämän seurauksena vuodelle 1992 ei määrätty lainkaan oikaisua, vaikka talousarvioon kohdistuneet riskit olivat tuona vuonna erittäin suuret.

e) Viiniköynnösten raivaus: Kreikka

Alun perin komissio ehdotti 10 prosentin oikaisua mutta määräsi lopulta kahden prosentin kiinteämääräisen oikaisun (61,1 miljoonaa GRD eli 0,2 miljoonaa ecua: ks. taulukko 2) tarkasteltuaan sovitteluelimen kertomusta. Tästä huolimatta

i) parannukset (joita komissio joka tapauksessa pitää riittämättöminä) toteutettiin vasta vuoden 1992 jälkeen

ii) viininviljelyrekisteriä, joka on tämän toimenpiteen yhteydessä olennainen valvontakeino ja jota jäsenvaltion olisi pidettävä yllä, ei vieläkään ole käytössä.

4.10. Todettiin myös sellaisia tapauksia, joissa kiinteämääräiset oikaisut eivät olleet tarpeen, koska oli mahdollista määritellä tarkasti rahastolle koitunut tappio tai jostakin säännöksestä poikkeaminen. Esimerkiksi Saksan tapauksessa komissio sovelsi viiden prosentin kiinteämääräistä oikaisua sekä perunatärkkelyksen että sokerin tuotantotuen osalta (5,2 miljoonaa DEM eli 2,7 miljoonaa ecua). Tapauksessa on kyse joistakin yrityksistä, jotka jättivät tukitodistushakemukset vasta tärkkelyksen (tai sokerin) jalostamisen jälkeen, mikä on säännösten vastaista. Olisi kuitenkin ollut asianmukaisempaa määritellä kyseisten tuotantotukien todellinen määrä.

4.11. Kiinteämääräisiä oikaisuja olisi sovellettava johdonmukaisesti ja avoimesti, jotta jäsenvaltiot hyväksyisivät ne.

a) Kohdassa 4.10 esitetyistä seikoista huolimatta perunatärkkelyksen ja sokerin tuotantotukeen liittyvässä tapauksessa Saksassa viiden prosentin kiinteä oikaisu tehtiin vain sen vuoksi, että samaa oikaisuprosenttia oli sovellettu aikaisempinakin vuosina (ennen asiakirjassa VI/216/93 Rev. 1 vahvistettuja uusia perusteita (19)), eikä tuolloin otettu huomioon, oliko oikaisu kyseisten perusteiden valossa yhä asianmukainen.

b) Naudanlihan erityispalkkioiden osalta Irlannin ja Espanjan järjestelmissä todettiin perustavanlaatuisia puutteita, erityisesti Irlannissa, jossa todettiin mm., että tuen piiriin ilmoitettujen eläinten päälukua oli mahdotonta määrittää tarkasti ja että eläimiä oli merkitty uudelleen ilmoittamatta siitä viranomaisille. Tästä huolimatta kiinteämääräinen oikaisu oli viisi prosenttia Espanjan osalta (0,96 miljoonaa ecua) ja ainoastaan kaksi prosenttia Irlannin osalta (0,91 miljoonaa ecua). Molemmissa tapauksissa olisi ollut aiheellista tehdä suurempi oikaisu puutteiden vakavuuden vuoksi.

Varainhoidon valvojan päätöksen huomiotta jättäminen: Naudanlihan julkinen varastointi Irlannissa

4.12. Komission yksiköt tutkivat vuosina 1990-1993 naudan- ja vasikanlihan julkista varastointia Irlannissa. Irlannin viranomaiset eivät kiistäneet havaittujen puutteiden laajuutta, mutta korostivat aloittaneensa välittömät korjaavat toimet tilanteen parantamiseksi jo vuonna 1991.

4.13. Pääosasto VI kirjoitti Irlannille, että viiden prosentin kiinteämääräistä oikaisua sovellettaisiin ainoastaan vuosiin 1990 ja 1991. Tämä sitoumus tehtiin varainhoidon valvojaa kuulematta, mikä johtaa komission aseman heikkenemiseen tämänkaltaisissa tapauksissa, joissa varainhoidon valvojan kanta on toinen.

4.14. Tässä tapauksessa varainhoidon valvoja katsoi, että havaitut puutteet olivat perustavanlaatuisia ja että kymmenen prosentin oikaisu olisi ollut aiheellinen sekä vuosien 1990 että 1991 osalta. Irlannin viranomaisille toimitettiin tieto asiasta. Irlanti antoi asian sovitteluelimen käsiteltäväksi, samoin kuin Italia, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta, joiden kohdalla tämän toimenpiteen oikaisuprosenttia oli myös korotettu. Sovitteluelin suositteli, että oikaisuprosentin määrittelyssä otetaan huomioon se vuosi, josta lähtien parannuksia on tehty. Tästä huolimatta PO VI ilmoitti Irlannin viranomaisille kirjeitse 13. marraskuuta 1995, ettei se nähnyt syytä oikaisuprosentin alentamiseen.

4.15. Irlannin viranomaiset pitivät vuosille 1990 ja 1991 vahvistettua kymmenen prosentin oikaisua sekä taloudellisesti että poliittisesti mahdottomana hyväksyä. Viranomaiset pyrkivät osoittamaan, minkälaisia parannuksia järjestelmässä oli toteutettu vuodesta 1991 alkaen.

4.16. Komissiossa ei missään vaiheessa tutkittu mainittuja parannuksia, ja parannusten toteuttamisajankohdista saatu todisteaineisto on ristiriitaista. Komission asiakirjoista käy ilmi, että mitään olennaisia toimia ei toteutettu ennen kuin alkusyksyllä 1991, EMOTR:n varainhoitovuoden 1992 puolella. Irlannin viranomaiset vahvistivat, että heidän tarkastusryhmänsä olivat toimittaneet 21 ennalta ilmoittamatonta tarkastusta EMOTR:n varainhoitovuoden 1991 aikana. Tämä oli heidän järjestelmässään toteutettu parannus sinä vuonna.

4.17. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa lopullisessa päätöksessä, joka annettiin varainhoidon valvojan hyväksyttäväksi, vahvistetaan eri oikaisuprosentit vuosille 1990 (10 prosentin oikaisu) ja 1991 (5 prosentin oikaisu). Alennuksen arvo oli 24 miljoonaa IEP (30,3 miljoonaa ecua). Kohdassa 4.14 mainituille kolmelle muulle jäsenvaltiolle ei vahvistettu kahdenlaisia oikaisuprosentteja.

4.18. Kyseinen kahden eri oikaisuprosentin soveltaminen johti välittömästi siihen, että varainhoidon valvoja peruutti hyväksyntänsä ja ilmoitti, että oletetut parannukset on tarkistettava.

4.19. Julkaisemattomassa päätöksessään (C(95) 2786 lopullinen), joka on tehty 10 päivänä huhtikuuta 1996, komissio jätti huomiotta varainhoidon valvojan päätöksen peruuttaa varainhoitovuoden 1992 tilien hyväksyminen.

4.20. Päättäessään jättää varainhoidon valvojan päätöksen huomiotta komissio viittasi Irlannin viranomaisten "haluun parantaa merkittävästi valvontajärjestelmäänsä" ja totesi lisäksi viranomaisten "aloittaneen tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisen havaittujen puutteiden korjaamiseksi".

4.21. Järjestelmiin tehtyjen parannusten tunnustamisen periaate on oikeutettu, mutta kiinteämääräistä oikaisua voidaan alentaa vasta parannusten toteuttamispäivästä alkaen. Lisäksi vuodelle 1992 ei ole ehdotettu lainkaan oikaisuja, vaikka vuoden 1992 menoihin liittyvän tarkastuskertomuksen perusteella on selvää, että kyseisenä vuonna havaittiin edelleen vakavia puutteita.

Tapauskohtaiset oikaisut

4.22. Tilintarkastustuomioistuin on huolestunut tavasta, jolla tietyt tapauskohtaiset oikaisut laskettiin.

4.23. Italiassa myöhässä maksetuista naudanlihan erityispalkkioista määrättyä oikaisua alennettiin 2 855 miljoonaa ITL (1,5 miljoonaa ecua) jäsenvaltion toimittaman lisäaineiston perusteella. Aineisto ei kuitenkaan ollut sellaista, että alennus olisi sen perusteella ollut oikeutettu.

4.24. Komissio oli havainnut kahdella Kreikan hallintoalueella (Nomos) 10,53 prosentin virheen vuoden 1992 uuhipalkkioissa. Vastauksessaan varainhoitovuoden 1991 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevasta päätöksestä (20) annettuun lausuntoon komissio ilmoitti, että vuotta 1992 koskeva oikaisu tehtäisiin sen vuoden päätöksen yhteydessä. Komissio sovelsi kuitenkin ainoastaan viiden prosentin oikaisua (221,5 miljoonaa GRD eli 0,73 miljoonaa ecua, ks. taulukko 1) kummankin hallintoalueen kohdalla.

4.25. Tanskan vilja-alan yhteisvastuumaksun osalta komissio laski Tanskan EUROSTATille toimittamien lukujen pohjalta, että Tanskan olisi maksettava lisämaksu 710 000 tonnista. Jäsenvaltio kuitenkin kiisti nämä luvut (jotka oli laskettu sellaisella menetelmällä, jota käytetään kaikkien jäsenvaltioiden kohdalla ja jonka kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet) ja toimitti uusia tietoja saadakseen vajauksen alennetuksi 206 000 tonniin. Komissio hyväksyi korjatut luvut suoralta kädeltä. Lisäksi Tanskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että korjaamaton vilja ei kuulu maksun piiriin (kanta perustuu asiantuntijoiden kanssa vuonna 1988 käytyyn keskusteluun, josta ei ole olemassa todisteita) ja vaati vielä 147 840 tonnin vähentämistä. Lopullinen oikaisu tehtiin vain 58 160 tonnista, mikä merkitsee 49,3 miljoonan DKK:n (6,7 miljoonaa ecua) erotusta.

5. TAPAUKSET, JOISSA OIKAISUA EI TEHTY LAINKAAN

5.1. Todettiin myös tapauksia, joissa ei vuoden 1992 osalta tehty lainkaan oikaisua, vaikka jäsenvaltioiden järjestelmissä todettiin EMOTR:n talousarviota mahdollisesti vahingoittavia puutteita.

a) Komissio toteutti mittavia tarkastuksia naudanlihan ja viljan vientitukien ennakkorahoituksesta. Näissä tutkimuksissa paljastuneet lukuisat puutteet otetaan komission mukaan huomioon vasta vuoden 1993 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä. Minkäänlaista oikaisua ei ole tehty vuoden 1992 menoihin, vaikka kyseiset puutteet vaikuttivat jo tuohon vuoteen.

b) Viennin yhteydessä toimitettavista fyysisistä tarkastuksista tehdyssä tutkimuksessa paljastui myös monia puutteita. Komissio ei ehdottanut lainkaan korjauksia vuoden 1992 osalta, vaikka se pidättikin itselleen oikeuden muuttaa kantaansa tulevia vuosia silmällä pitäen, mikäli suositeltuja korjaavia toimenpiteitä ei toteuteta. On aiheellista korostaa, että:

i) Jäsenvaltioiden oli mukauduttava asiasta annettuihin säännöksiin 1. lokakuuta 1990 alkaen, ja koska kaikissa jäsenvaltioissa vuosina 1992 ja 1993 toimitetuissa tarkastuksissa todettiin säännösten soveltamisen olevan epätyydyttävää, rahoitusta koskeva korjaus olisi pitänyt tehdä.

ii) Vientitukien alalla riskialttiiden EMOTR:n varojen suhteellinen osuus ja niiden absoluuttinen arvo vaihtelivat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Rahoitusta koskevien korjausten tekemättä jättäminen tarkoittaa, ettei jäsenvaltioita kohdella tasapuolisesti.

iii) Pääosasto VI ilmoitti jäsenvaltioille kirjeitse alkuvuodesta 1994, että oikaisuja ei tehdä, jos korjaavat toimet aloitetaan 1. heinäkuuta 1994 mennessä. Varainhoidon valvontayksikköä ei kuultu tämän sitoumuksen yhteydessä, vaikka sillä on suuri vaikutus talousarvioon.

c) Belgiassa komission vientitukia koskevan tarkastuskäynnin yhteydessä todettiin maksuviivästyksiä, joiden perusteella yleensä on tehtävä oikaisu. Tässä tapauksessa ei tehty oikaisua.

d) Saksassa naudanlihan erityispalkkion tapauksesta annetussa tarkastuskertomuksessa samoin kuin kansallisille viranomaisille toimitetussa kirjeessä todetaan, että havaitut hyvin vakavat puutteet epäilemättä rasittivat rahastoa liikaa ja perusteettomasti. Oikaisuja ei kuitenkaan tehty. Seuraamusten määräämättä jättäminen perusteltiin ainoastaan sillä, että vuosi 1992 oli viimeinen vuosi, jonka aikana Saksa hoiti järjestelyt kyseisellä tavalla.

e) Limburgissa (NL) 800:sta uuhipalkkiohakemuksesta katosi 500. Asiakirjoja ei tämän vuoksi katsottu tarpeelliseksi tutkia. Oikaisuja ei tehty. Ei ole hyväksyttävää, että asianmukaisia tarkastuksia ei ollut mahdollista suorittaa.

f) Yksityiset tilintarkastustoimistot tarkastivat varainhoitovuoden 1992 tilit 19:ssä kaikkiaan 44:stä maksajavirastosta. Toimistojen pääasiallisina tehtävinä oli vuosittaisten menoilmoitusten täsmäyttäminen vastaaviin kirjanpitotietoihin ja maksajaviraston sisäisen organisaation tarkastaminen. Yksityiset toimistot toimittivat hyödyllisiä järjestelmäkuvauksia ja havaitsivat vakavia puutteita, jotka liittyivät varainhoitovuoteen 1992. Minkäänlaisia oikaisuja ei kuitenkaan tehty.

6. PÄÄTELMÄ

6.1. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (21) 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan tietyn vuoden tilit on tarkastettava ja hyväksyttävä seuraavan vuoden loppuun mennessä. Näin ollen vuoden 1992 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös tehtiin kolme vuotta myöhässä, samoin kuin vuotta 1991 koskeva päätös.

6.2. Sovitteluelimen perustamista voidaan pitää positiivisena kehityksenä. On aiheellista korostaa, että sovitteluelimen olemassaolo on lisännyt komission tarkastajien työn kurinalaisuutta. Vuoden 1992 tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä tapahtui kuitenkin sovittelumenettelyn vuoksi jonkin verran ylimääräisiä viivästyksiä (ks. kohta 3.6).

6.3. Muita parannuksia olisi mahdollista saavuttaa

a) tekemällä komissiossa henkilöstösiirtoja siten, että tarkastustyöhön olisi osoitettavissa riittävästi henkilöstöresursseja (ks. kohdat 2.1-2.2)

b) soveltamalla keskitetysti tehtyä riskianalyysiä henkilöstön osoittamiseksi avainaloille (ks. kohta 2.3)

c) soveltamalla kiinteämääräisiä oikaisuja vain sellaisissa tapauksissa, joissa EMOTR:n talousarvioon aiheutuvien menetysten todellista määrää ei voida laskea. Kiinteämääräisten oikaisujen käytön tulisi olla avointa ja tasapuolista (ks. kohdat 4.10-4.11)

d) varmistamalla, ettei jäsenvaltiota kannusteta rahallisesti toteuttamaan sellaisia toimia, joihin sitä velvoittaa jo voimassa oleva lainsäädäntö (ks. kohdat 4.7-4.9 ja 4.12-4.21).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 9. tammikuuta 1997 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

(1) Komission päätös 96/311/EY (EYVL N:o L 117, 14.5.1996, s. 19).

(2) Komission päätös 96/701/EY (EYVL N:o L 323, 13.12.1996).

(3) EYVL N:o L 94, 28.4.1970.

(4) VI/6355/95, 27.3.1996.

(5) VI/5112/96, 14.6.1996.

(6) EYVL N:o L 125, 8.6.1995.

(7) EYVL N:o L 94, 28.4.1970.

(8) EYVL N:o C 10, 15.1.1996.

(9) VI/193/93.

(10) EYVL N:o C 141, 13.5.1996, s. 107, kohta 7.

(11) EYVL N:o L 182, 16.7.1994.

(12) EYVL N:o L 182, 16.7.1994.

(13) EYVL N:o C 10, 15.1.1996.

(14) Asiak. N:o VI/216/93 Rev. 1, 12.9.1994.

(15) EYVL N:o C 141, 13.5.1996, s. 107, kohta 7.

(16) VI/6355/95, 27.3.1996.

(17) EYVL N:o C 10, 15.1.1996.

(18) Komission päätös 96/701/EY (EYVL N:o L 323, 13.12.1996).

(19) Asiak. N:o VI/216/93 Rev. 1, 12.9.1994.

(20) EYVL N:o C 10, 15.1.1996.

(21) EYVL N:o L 94, 28.4.1970.

LIITE

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

KOMISSION VASTAUS

1. JOHDANTO

1.1-1.5 Tilintarkastustuomioistuimen kertomus koskee varainhoitovuoden 1992 tilien tarkastamista ja hyväksymistä ja eräitä vuoteen 1993 liittyviä menoja. Komissio suoritti suurimman osan päätöksensä perustana olevasta työstä maaliskuun 1993 ja maaliskuun 1994 välisenä aikana. Eräät tutkimukset vaativat myöhempinä kuukausina lisätyötä ja käyntejä itse paikalla. Komission työmenetelmien kehittämistä ja viimeistelyä on jatkettu vuodesta 1994, ja kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa kohdassa 1.4, komissio ehdotti vuonna 1994 menettelyyn huomattavia muutoksia, jotka tulivat voimaan varainhoitovuonna 1996 sen jälkeen, kun parlamenttia oli kuultu ja neuvosto oli hyväksynyt tarvittavan oikeusperustan.

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskevat pääasiallisesti rahoituksellisia seuraamuksia, joista komissio päätti vuoden 1992 tilien tarkastuksen jälkeen. Korjaukset ovat vain yksi, vaikkakin julkisesti näkyvin osa tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä. Tilikauden päättymisen jälkeen suoritettujen tilintarkastusten lisäksi, jotka johtavat joissakin mutta eivät kaikissa tapauksissa korjauksiin, komissio suoritti monia ennakkotarkastuksia, joiden tarkoituksena oli saada jäsenvaltiot parantamaan menettelyjään ennen maksujen suorittamista, jotta vältettäisiin valvonnan epäonnistuminen, vähennettäisiin yhteisön varojen menettämisen vaaraa ja poistettaisiin siten syyt menojen korjaamiseen. Esimerkiksi vuodesta 1993 on yritetty suurin ponnistuksin kannustaa jäsenvaltioita toteuttamaan asianmukaisesti yhdennettyä valvontajärjestelmää ja valvoa menettelyjä, joita sovelletaan itse paikalla yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen perusteella esitettyjen vaatimusten todentamiseksi.

Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa keskitytään enemmän korjauksien suuruuteen kuin tarkastamis- ja hyväksymistyön muihin puoliin kuten ehkäiseviin tilintarkastuksiin tai siihen usein mittavaan työhön, joka tehdään sen määrän määrittämiseksi, johon korjauksen olisi perustuttava, tai sovittelumenettelyn aikana keskusteltuihin asioihin.

2. KOMISSION SOVELTAMAT MENETELMÄT

Henkilöstö

2.2. Huhtikuun 17 päivän 1996 jälkeen, jolloin Euroopan parlamentti antoi 15:tä lisätoimea koskevan päätöslauselmansa, PO VI varasi kyseiseen tehtävään kolme uutta toimea, jotka ovat pääosaston koko toimilisäys vuodeksi 1996. Komissio yrittää löytää ratkaisun lisähenkilöstön tarpeeseen ja ottaa asian esille vuoden 1998 talousarviota koskevissa neuvotteluissa.

Henkilöstöä on yleisesti liian vähän komission jäsenvaltioissa suorittamia tarkastuksia varten. Paitsi tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn komissio tarvitsee lisää henkilökuntaa myös viinialan sekä hedelmä- ja vihannesalan tarkastajien ryhmiin. Nämä kaksi ryhmää vastaavat laatua ja etiketöintiä koskevien tarkastusten valvonnasta, joka käsittää sekä näiden kahden alan taloudellisen toiminnan että tuotannon, jolle yhteisön tukea on haettu. Kumpaankin ryhmään kuuluu nykyisin kaksi henkilöä ja molempiin tarvitaan vähintään kolmen henkilön lisäys, jotta voitaisiin toteuttaa mielekkäitä työohjelmia. Nämä vaatimukset eivät sisälly edellä mainittuihin 15 toimeen.

Riskianalyysi

2.3. Tilintarkastustuomioistuin käsittelee ainoastaan yhtä henkilöstön sijoittamiseen ja komission työn suunnitteluun vaikuttanutta tekijää. Tämä tekijä on jokaisen budjettikohdan menojen painottaminen toimenpiteen arvioiduilla riskeillä ja kunkin jäsenvaltion hallinnollisilla menettelyillä. Lopullinen suunnitelma laadittiin keskustasolla, ja siinä otettiin huomioon tämän analyysin lisäksi monia muita tekijöitä kuten ehkäisevien tilintarkastusten tarve uusilla menoaloilla sekä velvollisuus kattaa kohtuullisesti monet riskialat, jotta komission tekemä päätös varainhoitovuoden kokonaismenojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä olisi mielekäs. Hyväksytyssä suunnitelmassa nämä tekijät olivat kohtuullisessa tasapainossa. Yksi sen tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistuksen tavoitteista, johon viitataan tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kohdassa 1.4, on antaa komissiolle mahdollisuus keskittyä aikaisempaa vähempiin samanaikaisesti tehtäviin tutkimuksiin, koska tutkimuksia ei enää tarvitse kytkeä vuosittaiseen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen. Tämä uudistus tuli voimaan vasta varainhoitovuonna 1996, joten kaikki työsuunnitelmat vuoteen 1995 saakka tehtiin samoin perustein kuin vuoden 1992 suunnitelma.

2.4. a) Kuten yhteenvetokertomuksen kohdassa 4.2.1 selitetään, oli täysin aiheellista ensisijaistaa asetuksen (ETY) N:o 386/90 soveltamisen ja ennakkorahoitusjärjestelmän tarkastaminen, koska ne ovat vientitukien keskeisimmät valvontatavat. Useimmat maksajavirastot, joita asia koski, tutkittiin rahoitustarkastusohjelman yhteydessä, ja koska PO VI:n käytettävissä oleva henkilöstö on riittämätön, varainhoidon valvonta toteuttaa näiden virastojen vuosien 1994 ja 1995 tilien tarkastusohjelman.

b) Soijalle myönnettävä tuki käsiteltiin samojen säännösten mukaisesti kuin öljykasvien siementen tuotantotuki, jonka komissio oli tutkinut tarkastaessaan ja hyväksyessään vuosien 1990, 1991 ja 1992 tilit. Soijajärjestelmä lakkautettiin 30 päivänä kesäkuuta 1992 ja korvattiin nopeutetulla tuella, joka on tarkoitettu sellaisia viljelyaloja varten, joilla kasvatetaan öljykasvien siemeniä. Koska uuteen toimenpiteeseen liittyy aina huomattava riski ja koska tämä toimenpide oli yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen edeltäjä, sitä pidettiin tärkeämpänä kuin lakkautettua soijan tuotantotukea koskevien tilintarkastusten jatkamista, ja sen tutkivat perusteellisesti sekä PO VI:n että PO XX:n tilintarkastajat.

c) Komission tavoitteena on tasapuolinen käsittely, johon se pyrkii tutkimalla toimeenpanon kaikissa niissä jäsenvaltioissa, joita asia pääasiallisesti koskee, ennen kuin se tekee lopulliset päätelmänsä. Tästä syystä se suoritti kuivarehua koskevan tiedustelunsa kaikissa niissä kuudessa jäsenvaltiossa, joita toimenpide koski, Yhdistynyt kuningaskunta ja Saksa mukaan lukien. Menojen nopea kasvu kummassakin jäsenvaltiossa oli lisäperusteena valvontatoimien tutkimiseksi molemmissa maissa. Sen vuoksi komissio ei ole yhtä mieltä siitä, että kuivarehu ei kuulunut ensisijaisiin aloihin vuonna 1992, etenkin kun rapsin osuus oli tutkittu Saksassa vuosien 1988 ja 1989 tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä ja siihen liittyvää riskiä pidettiin pienenä ja koska Yhdistyneen kuningaskunnan tekemä tutkimus herneitä ja papuja koskevista jälkikäteen suoritetuista tarkastuksista osoitti, että nämä kansalliset tarkastukset olivat olleet perusteellisia.

2.5. Ei ole aiheellista kiistää sitä, että komission mielestä oli tärkeää varmistaa maitokiintiöjärjestelmän täydellinen käyttöönotto Italiassa, Espanjassa ja Kreikassa. Sekä parlamentin että neuvoston asiaa kohtaan osoittama mielenkiinto todistaa, että oli perusteltua asettaa asia etusijalle, vaikka oltiinkin täysin tietoisia siitä, että komissio pystyisi tutkimaan muut maitoalan toimenpiteet vasta myöhempinä varainhoitovuosina.

Tarkastustyön suorittaminen

2.6. Komission vuosittaiset työsuunnitelmat ovat ainoastaan suuntaa antavia. Joitakin tutkimuksia on laajennettava, kun paikalla on todettu puutteellisuuksia, jolloin vuosiohjelmaa on muutettava vastaavasti, ja vuoden aikana ilmaantuu uusia tärkeitä asioita. Ennalta suunnittelematonta toimintaa varten ei ole varattu henkilöstöä. Työsuunnitelma on suunnitteluväline, joka ei voi rajoittaa tarkastamis- ja hyväksymistyötä ohjelmaan, jota on seurattava sokeasti. Joksikin vuodeksi suunniteltu tarkastamis- ja hyväksymistyö, joka on jäänyt kesken, on saatettava loppuun seuraavana vuonna, jos sitä pidetään yhä aiheellisena sen jälkeen, kun on tarkasteltu sen vuoden ensisijaisia kysymyksiä.

a) On totta, että käytettävissä oleva henkilöstö ei aina riitä kaiken halutun työn suorittamiseen.

b) Lokakuussa 1994 tehdyllä uudella tarkastuskäynnillä todettiin, että Irlannin viranomaiset olivat toteuttaneet parannukset, joita niitä oli vaadittu tekemään todistusaineistoonsa, ja komissio oli vakuuttunut siitä, että tilintarkastus oli mahdollista tehdä aineiston avulla. On kuitenkin totta, että suunniteltuja syventäviä testejä ei suoritettu loppuun.

c) Riittämättömän henkilöstön vuoksi kuivarehu tutkittiin vuoden 1993 työohjelmaan kuuluvalla tarkastuskäynnillä eikä vuoden 1992 ohjelman mukaisesti.

d) Tanskaan ei tehty uutta tarkastuskäyntiä öljyjä ja rasvoja koskevan todistusaineiston tutkimiseksi, koska henkilöstöä ei ollut riittävästi, menot olivat suhteellisen pienet ja koska kaikki Tanskan esittämiä menoja koskevat tilit oli tarkastettu rahoitustarkastusohjelman yhteydessä.

e) Käytettävissä oleva henkilöstö ei anna mahdollisuutta toteuttaa kaikkia toivottavia tarkastuskäyntejä. Komission mielestä oliiviöljyalan valvontaelimen havaitsemat sääntöjenvastaisuudet ovat todisteena siitä, että kansalliset tarkastukset olivat tehokkaita. Sen vuoksi etusija annettiin oliiviöljyn tuotantotukialan ja puuvilla-alan käynneille, sillä näillä aloilla tehtyjen kansallisten tarkastusten oli todettu olevan erityisen heikkoja. Jäsenvaltiot lakkaisivat ilmoittamasta sääntöjenvastaisuuksia, jos nämä kertomukset johtaisivat tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kiristämiseen.

f) Komissio teki kolme tarkastuskäyntiä tutkiakseen naudanlihan vientiä Saksasta ja erityisesti niiden selvitysten tuloksia, joita Saksan viranomaiset olivat tehneet vaadituista tuista. Komission tutkimusten tulosten nojalla Saksan viranomaisia kehotettiin tekemään lisätutkimuksia, ja heinäkuussa 1995 ne esittivät seikkaperäisen kertomuksensa näistä tutkimuksista. Sen jälkeen, kun komissio oli pyytänyt ja saanut täydentäviä tietoja, sillä oli vahva perusta kertomuksissa esitettyjen päätelmien sekä niiden taloudellisten seuraamusten arvioimiseksi, joiden kokonaisarvo oli 30,0 miljoonaa Saksan markkaa, joihin sisältyi tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat 5,8 miljoonaa Saksan markkaa. Lisäksi komissio pidätti itselleen oikeuden yhteenvetokertomuksen kohdassa 4.2.9.5 periä takaisin lisämääriä, jos tutkimuksia, joita Saksan viranomaiset olivat parhaillaan tekemässä, ei päätettäisi tyydyttävällä tavalla ja jos tarvittavia määriä ei saataisi perityksi.

Työmenetelmät

2.7. Viive tulosten toimittamisessa oli pikemminkin poikkeus kuin sääntö, sillä se liittyi petosta ja sääntöjenvastaisuuksia koskevaan tutkimukseen, joka tehtiin naudanlihan julkisesta varastoinnista ja oli kuutta jäsenvaltiota koskeva pitkällinen menettely. Koska on välttämätöntä käyttää oikeudenmukaista menettelytapaa ja säilyttää tulosten luottamuksellisuus, tulokset toimitettiin vasta sitten, kun tutkimuksissa oli edetty varsin pitkälle. On tarpeen korostaa, että tulokset saatettiin kansallisten viranomaisten tietoon tarkastuskäyntien aikana sekä niiden jälkeen Brysselissä pidetyissä kokouksissa.

2.8. Kohta koskee vähäistä 6 000 ecun määrää ja vaikuttaa ristiriitaiselta niiden epäolennaisia korjauksia koskevien huomautusten kanssa, jotka esitetään seuraavassa kohdassa.

2.9. On erotettava toisistaan ne lukuisat aritmeettiset korjaukset, jotka tehdään jäsenvaltioiden ilmoittamiin, usein pieniin lukuihin, ja kieltäytymiset osallistumisesta ilmoitettujen menojen rahoitukseen sillä perusteella, että yhteisön lainsäädäntöä ei ole noudatettu, millä on lähes aina huomattava merkitys. Vaikka korjauksille, jotka johtuvat lainsäädännön noudattamatta jättämisestä, ei ole asetettu vähimmäismäärää, komissio antoi joitakin suuntaviivoja päätöksessään sovittelumenettelyn perustamisesta, kun se päätti, että korjauksen määrän ollessa alle 0,5 miljoonaa ecua tai alle 25 prosenttia jäsenvaltion kyseisestä budjettikohdasta ei ole perusteltua ryhtyä sovitteluun. Lisäksi kiinteämääräisiä korjauksia koskevissa suuntaviivoissa määrättiin, että pienin kiinteämääräisen korjauksen määrä on 2 prosenttia toimenpiteeseen liittyvistä kuluista.

Komissio on valmis tutkimaan tarkemmin tilintarkastustuomioistuimen esiin ottamaa asiaa. Se on tietoinen siitä, että ne monet korjaukset, jotka määrätään jäsenvaltioille, vaikuttavat osaltaan siihen, että komission ja jäsenvaltioiden yksiköiden välille ei muodostu rakentavaa suhdetta, kun on kyse yksiköiden tarkastusmenettelyjen tehokkuuden jatkuvasta parantamisesta. Jos korjaukset, jotka johtuvat lainsäädännön noudattamatta jättämisestä, rajoitetaan vain niihin tapauksiin, joissa valvontaan on liittynyt erityisen vakavia puutteita, mikä oikeuttaa huomattaviin rahoituksellisiin seuraamuksiin, on mahdollista, että nämä yksiköt saadaan nykyistä myötämielisemmiksi komission suosituksia kohtaan. Mutta jos komissio ottaa tämän kannan, sitä voidaan arvostella siitä, ettei se korjaa järjestelmällisesti kaikkia puutteita, aivan kuten sitä on arvosteltu tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kohdassa 4.7.

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa tapauksessa korjauksen laskemisessa esiintynyt virhe havaittiin sen jälkeen, kun lopulliset päätelmät oli ilmoitettu jäsenvaltiolle ja sovittelumenettely aloitettu. Katsottiin, ettei ollut kohtuullista viivyttää tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä uudella tiedonannolla niin pienen summan vuoksi.

3. SOVITTELUELIN

3.6. Sovittelumenettelyn olemassaolo pidentää väistämättä tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä, sillä voi kulua jopa kuusi kuukautta siitä päivästä, jolloin korjaus on ilmoitettu, päivään, jolloin sovittelupyynnön määräaika päättyy. Marraskuussa 1996 tehty täydentävä päätös viivästyi, koska oli tarve suorittaa lisätutkimuksia tai hankkia lisätietoja erityisesti Kreikkaa koskevissa tapauksissa.

Komission mielestä sovittelumenettely on toiminut tyydyttävästi ensimmäisenä vuotenaan, varsinkin kun otetaan huomioon, että komissio ja sovitteluelimen jäsenet tarvitsevat aikaa ottaakseen tällaisen uudistuksen käyttöön. Menettelyn käyttöönottoa valvotaan jatkuvasti, ja kaikki tarpeelliseksi osoittautuneet muutokset tehdään kolmen vuoden koejakson jälkeen, joksi menettely on otettu käyttöön.

4. EI-HYVÄKSYTTYJÄ MÄÄRIÄ KOSKEVA ARVIOINTI

Yleisiä huomioita

4.1. Vuoden 1992 tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sisällytettiin kaksi vuoden 1993 menoerää, joista kummatkin liittyivät erityisen suuriin sääntöjenvastaisuuksiin (tuotu oliiviöljy Ranskassa, 7,7 miljoonaa ecua, ja viljan varastointi Italiassa, 99,2 miljoonaa ecua), koska katsottiin, että tämänsuuruiset selvästi sääntöjenvastaiset määrät olisi saatava takaisin yhteisön talousarvioon mahdollisimman lyhyessä ajassa. Tälle menettelytavalle ei ole laillista estettä.

4.2.-4.4. Komissio voi tietotekniikan avulla tehdä monia erilaisia analyysejä ja käyttää monia erilaisia menetelmiä valitakseen tarkastettavat liiketoimet ja tuensaajat. Tilastollista otantaa tarvittiin kaikkia ilmoitettuja menoja varten, kun tehtiin maksajavirastoja koskevia rahoitustarkastuksia. Sitä ei kuitenkaan tarvittu tilintarkastuksissa, jotka liittyivät lain noudattamatta jättämiseen, koska kyseinen otanta ei sovellu niihin lukuisiin tarkastuksiin, joilla tutkitaan ja kokeillaan valvontajärjestelmän toimintaa, erityisesti kun käytettävissä olevassa ajassa voidaan tutkia ainoastaan pieni määrä alueita tai tullitoimipaikkoja.

Rahoitusta koskevien korjausten arvioinnissa on harvoin mahdollista arvioida yhteisön varojen menetykset todistusaineistoa tutkimalla, koska tavaroita tai eläimiä, jotka jäsenvaltio on tarkastanut puutteellisesti, ei enää ole silloin, kun komission tilintarkastus tehdään. Sen vuoksi komissio käyttää yleisesti hyväksyttyä menettelytapaa, jonka mukaan ensiksi analysoidaan ja testataan järjestelmä ja menettelyt ja sen jälkeen arvioidaan riskit. Koska tarvitaan suuri, taloutta rasittava henkilöstömäärä tutkimaan riittävä määrä tuensaajia, jotka on valittu tilastollisilla otantamenetelmillä jäsenvaltion koko alueelta, ja koska fyysisten todisteiden löytäminen on ongelmallista, komissio on monissa tapauksissa joutunut turvautumaan parhaimpaan arvioonsa sopivista kiinteämääräisistä rahoitusta koskevista korjauksista niiden tulosten perustella, jotka se on saanut järjestelmätesteistään ja riskiarvioistaan. Tilintarkastustuomioistuimen esitettyä huomautuksensa vuoden 1991 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä Euroopan parlamentti hyväksyi päätöslauselmassaan, jolla se myönsi vastuuvapauden vuoden 1991 osalta, että nämä rahoitusta koskevat korjaukset ovat laillinen tapa periä takaisin varoja.

Kiinteämääräiset oikaisut

4.7. Komissio ei ole yhtä mieltä siitä, että kiinteämääräisiä korjauksia sovellettiin epäjohdonmukaisesti. Korjausprosentit määrätään hyvin huolellisesti ja useimmissa tärkeissä tapauksissa riippumattoman sovitteluelimen tutkittua tapauksen perusteellisesti. Alun perin ehdotettuja korjauksia on alennettu silloin, kun jäsenvaltio on voinut todistaa, että rahastolle aiheutunut riski on aluksi arvioitua pienempi, ja jäsenvaltioiden esittämät todisteet tarkistetaan aina itse paikalla, sikäli kuin henkilöstöresurssit sen sallivat. Esimerkissä, joka koski puuvillan tuotantotuen korjausta ja jota käsitellään tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kohdassa 4.9 b), komissio teki viisi uutta tarkastuskäyntiä ja piti neljä yhteisen työryhmän kokousta tarkistaakseen valvonnan parantamiseksi toteutetut toimet ja vuonna 1992 kärsityt todelliset menetykset. Yhdessä tapauksessa, joka koski naudanlihan julkista varastointia Irlannissa (kohta 4.17), komissio ei voinut suorittaa lisätutkimuksia, koska naudanlihan interventio-ostot oli lopetettu. Olisi kohtuutonta epäillä jäsenvaltiota silloin, kun näyttö puuttuu ja jäsenvaltio ei voi vaikuttaa syihin. Tapauksessa, jossa vuoden 1992 korjaus peruutettiin, ehdotettiin viimein korjausta vuodeksi 1994 sen sijaan, että se olisi määrätty alkuperäisen suunnitelman mukaan vuosiksi 1992 ja 1993 (vrt. 4.9 d)).

4.8. Komissio ei ole yhtä mieltä siitä, että korjauksia tehtiin toisin perustein kuin yhteisön varojen todellisten menetysten puolueettoman arvioinnin perusteella. Arvioita tukevat todisteet tutkittiin seikkaperäisesti ja testattiin, sikäli kuin käytettävissä olevan henkilöstön määrä ja olosuhteet sen sallivat.

4.9. Komission mielestä kaikki korjaukset perustuvat arvioituun EMOTR:n talousarviovarojen menetyksen riskiin.

a) Oliiviöljyn tuotantotuki Kreikassa

Kymmenen prosentin korjaus jokaisen vuoden menoihin vuodesta 1990 lähtien on vakava seuraus Kreikan valvontajärjestelmän puutteista. Komissio aikoo jatkaa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kohdassa 4.6 esitettyjen kriteerien käyttöä, kun se päättää korjauksien suuruudesta kutakin vuotta koskevien käytettävissä olevien todisteiden perusteella.

b) Puuvillan tuotantotuki

Vuoden 1991 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessään komissio määräsi 25 prosentin korjauksen ilmoitettuihin menoihin mutta säilytti samalla mahdollisuuden alentaa korjauksen määrä 10 prosenttiin, jos valvontaa vahvistettaisiin ennen joulukuun 31 päivää 1995. Tämä korjausprosentti oli poikkeuksellisen korkea ja kuvastaa sen seikan kyseenalaistamista, että markkinointivuoden 1991-1992 tukea varten ilmoitetun puuvillan määrä oli todella kasvanut 20 prosenttia. Vakavat rahoitukselliset seuraamukset olivat yksi niistä tekijöistä, jotka saivat Kreikan viranomaiset parantamaan valvontajärjestelmiään. Ne tutkivat myös sitä, olivatko markkinointivuonna 1991-1992 tukea varten ilmoitetut määrät todellisia, erityisesti vertaamalla myytyjä puhdistetun puuvillan määriä vastaaviin ilmoitettuihin raakapuuvillan määriin. Kun nämä määrät poikkesivat toisistaan, aloitettiin erotukselle myönnetyn tuen takaisinperintä. Yhteensä alettiin periä takaisin 1,208:aa miljardia Kreikan drakmaa. Tämän tutkimuksen tulokset todistivat komission tyydytykseksi, että puutteellisista valvontajärjestelmistä aiheutuva menetyksen riski ei ylittänyt 10:tä prosenttia vuosina 1991 ja 1992.

Komissio tutki puuvilla-alan sääntöjenvastaisuuksia syyskuun ja joulukuun välisenä aikana 1992. Kreikan viranomaiset ryhtyivät välittömiin toimiin marraskuusta 1992 lähtien parantaakseen puuvilla-alan valvontaansa. Nämä toimet estivät suureksi osaksi edellisenä markkinointivuonna esiintyneet sääntöjenvastaisuudet. Komissio teki lukuisia käyntejä tarkistaakseen valvontajärjestelmien tehokkuuden sekä niiden tarkastusten toteutuksen ja tulokset, jotka oli tehty taannehtivasti markkinointivuoden 1992-1993 tuensaajista, ja suosittaakseen lisäparannuksia valvontamenettelyihin.

Komissio on vakuuttunut siitä, että Kreikan viranomaiset todella paransivat menettelyjään marraskuusta 1992 lähtien, että ne tutkivat sen puuvillan olemassaolon, jota varten tukea oli vaadittu edellisenä markkinointivuonna, ja todistivat, ettei rahaston varojen menetyksen riski ylittänyt 10:tä prosenttia. Näissä olosuhteissa ei voitu pitää voimassa rahoitusta koskevaa 25 prosentin korjausta.

c) Naudanlihan julkinen varastointi

i) Saksa

Oikeudenmukaisuuden vuoksi komissio antaa aina yhteenvetokertomuksessaan tunnustusta sille, että jäsenvaltio parantaa järjestelmäänsä tarkastuskäynnin jälkeen, koska parannusten aikaansaaminen on yksi tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn tavoitteista. Suuntaviivoissa hyväksytään, että parannukset voivat vaikuttaa korjausprosenttiin, jos on epävarmuutta siitä, mitä korjausprosenttia on käytettävä. Tässä tapauksessa ei ollut juuri epävarmuutta sovellettavasta korjausprosentista. Tarkastuskertomusten ja niiden asiakirjojen tutkiminen, jotka esitettiin kahdenvälisissä kokouksissa ja sovittelumenettelyn aikana, osoittaa, että järjestelmässä havaitut heikkoudet eivät olleet riittävän vakavia oikeuttaakseen käyttämään suurempaa korjausprosenttia kuin kaksi, ja toisin kuin muista jäsenvaltioista, joita koskevia korjauksia tehtiin tämän tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen yhteydessä, Saksasta ei löydetty sääntöjenvastaista lihaa komission tutkimusten aikana.

ii)-iv) Italia, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta

Korjaukset olivat seuraus petostutkimuksesta, joka koski interventiovarastoissa tutkimuksen aikana vuosina 1990 ja 1991 (Italia), 1991 (Yhdistynyt kuningaskunta) ja 1992 (Ranska) olleen lihan laatua. Joissakin tapauksissa tehtiin myöhemmin uusi tarkastuskäynti, jonka aikana tutkittiin aikaisemmin valittu, sulatusta vaativa liha. Tutkimusta ei voitu tehdä seuraavina vuosina uudelleen, koska interventio-ostot loppuivat alkuvuodesta 1993, joten ei ollut tuloksia, joihin rahoitusta koskeva korjaus olisi voitu perustaa. Interventio-ostot aloitettiin uudelleen vuoden 1996 keskipaikkeilla, ja ostoja tutkitaan parhaillaan tilintarkastuksissa, jotka koskevat tilien tarkastamista ja hyväksymistä.

d) Persikoiden vetäminen pois markkinoilta Kreikassa

Korjauksia ehdotettiin ainoastaan varainhoitovuodeksi 1994, jota tutkimus itse asiassa koski.

e) Viiniköynnösten raivaus Kreikassa

Korjausprosentti alennettiin 10 prosentista 2 prosenttiin sovitteluelimen laatiman kertomuksen perusteella, koska Kreikan viranomaiset olivat myöntyneet kaikkiin muihin valvontavaatimuksiin paitsi viinitilarekisterin laatimiseen ja tutkineet 100-prosenttisesti kaikki tukivaatimukset ennen viiniköynnösten raivausta ja sen jälkeen tutkineet vielä uudelleen 1 prosentin kaikista sitä koskevista asiakirjoista.

4.10. Kahta Saksassa toteutettua toimea koskeva 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus sai vuonna 1993 tuomioistuimen vahvistuksen ja pidettiin sen vuoksi voimassa kaikissa tarkastamis- ja hyväksymispäätöksissä, kunnes Saksan viranomaiset muuttivat sääntöjenvastaista järjestelmäänsä.

4.11. b) Kyseisten kahden tapauksen välillä on perusluonteisia eroja ei ainoastaan sen vuoksi, että Irlanti käytti maatiloilla tehtävien tarkastusten järjestelmää, kun taas Espanja sovelsi teurastusmallia, vaan myös siksi, että Irlanti otti hyvin huomioon komission arvostelun ja korjasi tilanteen vuodesta 1992 lähtien (maksut oli suoritettava vuonna 1993), kun taas Espanja ei toiminut samoin. Tähän on lisättävä se seikka, että Irlanti teki tarkastuksia noin 50 prosentilla maatiloista vuonna 1991, mikä on huomattavasti enemmän kuin vaaditut 10 prosenttia, ja perusti järjestelmänsä karjantunnistusjärjestelmään; nämä kaikki ovat tekijöitä, jotka vähentävät huomattavasti olemattomista eläimistä maksamisen vaaraa. Espanja ei sen sijaan voinut lainkaan taata, että sen käyttämä teurastuksen todistamiseen perustuva järjestelmä oli varma. Kumpikin maa jätti täsmennetyt tarkastukset tekemättä; ongelmana oli pikemminkin tarkastusten suunnittelu ja laatu kuin niiden fyysinen toteutus. Sen vuoksi suurempia korjauksia ei pidetty asianmukaisina. Vastaavat yksiköt jatkavat menettelyjen valvontaa molemmissa jäsenvaltioissa.

Varainhoidon valvojan päätöksen huomiotta jättäminen

4.13. PO VI pyytää nykyisin järjestelmällisesti varainhoidon valvojaa esittämään huomautuksensa, ennen kuin se ilmoittaa ehdotetut korjaukset jäsenvaltioille, ja molemmat ovat yksimielisiä menettelystä, jota on noudatettava aina silloin, kun ne pitävät kiinni erilaisista näkemyksistään.

4.14. PO VI:n 13 päivänä marraskuuta 1995 päivätyn kirjeen ja komission 27 päivänä maaliskuuta 1996 tekemän tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen välisenä aikana Irlannin viranomaiset esittivät mittavan kirjeenvaihdon väitteidensä tueksi.

4.16. Interventiovarastoissa olleen lihan laadussa havaitut puutteet johtuivat komission mielestä pääasiassa Irlannin järjestelmän heikkoudesta, sillä järjestelmä perustui virkamiesten jatkuvaan läsnäoloon interventiokeskuksissa, mutta siitä puuttui tehokas valvonta ja virkamiesten kierto. Parannuksilla, jotka Irlannin viranomaiset vakuuttivat toteuttaneensa varainhoitovuoden 1991 alusta lähtien, pyrittiin korjaamaan tämä heikkous ja vähentämään sen rahastolle aiheuttamaa riskiä siten, että taattiin alalla työskentelevän henkilöstön tehokas ohjaus ja valvonta sekä varmistettiin johdonmukainen ja virheetön lihan luokitus oston yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat ennalta ilmoittamattomat tarkastukset olivat osa interventioelimen johdon vaatimaa vahvistettua valvontaa. Näiden väitettyjen parannusten tehokkuutta ei voitu tarkistaa, sillä Irlannissa ei tehty jatkotutkimuksia ennen vuotta 1993, jolloin interventio-ostot lopetettiin.

4.17. Mikään muu jäsenvaltio kuin Irlanti ei voinut vakuuttaa parantaneensa järjestelmäänsä sen vuoden aikana, jota korjaus koski, mistä syystä korjauksia ei eriytetty muita jäsenvaltioita varten. Ei ollut epäilystä siitä, että Irlanti oli toteuttanut joitakin parannuksia. Sen sijaan epäiltiin, olivatko parannukset riittäviä oikeuttaakseen alhaisemman korjausprosentin käyttöön. Viimein komissio katsoi, ettei ollut näyttöä korjausprosentin muuttamiseksi.

4.18.-4.19. Kyseisten parannusten tehokkuutta ei voitu tarkistaa, koska interventio-ostot oli lopetettu vuonna 1993 ja ajankohtana, jolloin komissio teki päätöksensä, niiden ei odotettu alkavan uudestaan. Komission mielestä olisi ollut kohtuutonta rangaista Irlantia siitä, ettei se voinut todistaa parannusten tehokkuutta syystä, johon se ei voinut vaikuttaa. Sen vuoksi komissio jätti varainhoidon valvojan päätöksen huomiotta. BSE:n aiheuttaman pelon takia interventio-ostot aloitettiin uudelleen pian komission päätöksen jälkeen, ja paikalla tehty tutkimus on nyt vahvistanut, että valvontaa on lujitettu huomattavasti.

4.21. Komissio tunnustaa sen periaatteen, että korjauksia on alennettava ainoastaan siitä vuodesta lähtien, jolloin parannukset toteutettiin. Vuoden 1991 kiinteämääräisiä korjauksia päätettiin alentaa juuri sen vuoksi, että Irlannissa oletettavasti toteutetut parannukset olivat juuri siltä vuodelta. Muita jäsenvaltioita koskevia korjauksia ei alennettu, koska ne olivat toteuttaneet parannuksensa myöhempinä vuosina.

Korjaukset tehtiin sen jälkeen, kun oli tutkittu interventiovarastoissa kyseisenä ajankohtana olleen lihan laatua. Tutkimusta ei voitu toistaa seuraavina vuosina, koska interventio-ostoja ei tehty vuonna 1993, joten ei ollut tuloksia, joihin myöhempiä vuosia koskevat korjaukset olisi voitu perustaa.

4.22. Kaikki korjaukset lasketaan hyvin huolellisesti niiden tietojen perusteella, jotka ovat käytettävissä silloin, kun päätöstä tehdään.

Tapauskohtaiset oikaisut

4.23. Italian viranomaisten mukaan huomattava osa viivästyneistä maksuista, joita ehdotettiin korjattavaksi vuoden 1992 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä, johtui tutkimuksista, joita tehtiin yksittäisissä kunnissa Sisiliassa vuodesta 1988. Tarkoituksena oli suojella yhteisön varoja tekemällä laajoja tarkastuksia ennen maksujen suorittamista. Komissio oli valmis hyväksymään tämän perusteen päteväksi syyksi maksujen lykkäämiseen sillä ehdolla, että selityksen tueksi oli olemassa todisteita. Valitettavasti Italian keskusviranomaisilla oli suuria vaikeuksia saada tietoja Sisiliasta vuonna 1996, useita vuosia tutkimusten jälkeen. Alun perin ehdotetut myöhästyneitä karjan tukipalkkioita koskevat korjaukset olivat yhteensä 20,767 miljardia Italian liiraa, ja kun esitetty todistusaineisto oli tutkittu, korjauksia vähennettiin 14,925 miljardiin liiraan, johon sisältyi naudanlihan erityispalkkioita koskeva 2,855 miljardin liiran vähennys.

On totta, että Italian toimittamat tiedot naudanlihan erityispalkkioista eivät olleet yhtä selviä kuin muita järjestelmiä koskevat tiedot (jotka tilintarkastustuomioistuin on tutkinut), mutta kun tiedettiin, että Sisiliassa oli tehty laajoja tutkimuksia, jotka aiheuttivat maksujen viivästymisen, epäselvyyksien annettiin koitua Italian viranomaisille hyödyksi. Ei ole yhteisön edun mukaista velvoittaa jäsenvaltiota suorittamaan maksuja, kun epäillään niiden sääntöjenmukaisuutta. Sisiliassa sitä epäiltiin.

4.25. Laskelmat, joilla pyritään tarkistamaan, että kultakin jäsenvaltiolta perittävät maksut ovat kohtuullisia, perustuvat jäsenvaltion Eurostatille toimittamiin tilastoihin, ja niissä otetaan huomioon tilastoihin myöhemmin tehdyt korjaukset. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavalla yksiköllä ei ollut resursseja tutkia lukujen paikkansapitävyyttä jäsenvaltioiden tilastoyksikköihin tehdyillä tarkastuksilla. Komissio vahvistaa hyväksyneensä vuonna 1988, että korjaamaton vilja ei kuulu maksun piiriin. Toukokuussa 1994 tehdyllä käynnillä se tarkisti Tanskan esittämät luvut tältä näkökannalta ja hyväksyi ne. Lisäksi se tutki sille esitetyt asiakirjat, jotka tukivat vajauksen vähentämistä 206 000 tonniin päivitettyjen tilastotietojen perusteella. Vajauksen vähentäminen 710 000 tonnista 206 000 tonniin vastaa noin 5,5:tä prosenttia viljan tuotannosta jäsenvaltiossa.

5. TAPAUKSET, JOISSA KORJAUKSIA EI TEHTY LAINKAAN

5.1. a) Komissio ei voi laajentaa järjestelmällisesti tutkimustensa tuloksia käsittämään aikaisinta varainhoitovuotta, jonka tilejä ei ole vielä tarkastettu ja hyväksytty ajankohtana, jona tutkimus tehdään. Jos se toimisi niin, tarkastamis- ja hyväksymispäätökset viivästyisivät epämääräiseksi ajaksi, koska uusia tutkimuksia tehtäisiin jatkuvasti sinä aikana, jona aikaisempia tutkimuksia koskevat kahdenväliset ja sovittelumenettelyt olisivat käynnissä. Ennakkorahoitustutkimuksessa tarkasteltiin varainhoitovuosien 1993 ja 1994 aikana käytössä olleita tullimenettelyjä, ja sen tuloksia käsitellään näitä vuosia koskevassa tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Tämän menettelytavan käytölle ei ole laillista estettä.

b) Fyysisiä tarkastuksia koskevalla tutkimuksella pyrittiin tarkistamaan, noudattavatko jäsenvaltiot asetusta (ETY) N:o 386/90, jonka mukaan tullilaitoksen on toimitettava fyysiset tarkastukset vähintään 5 prosentille viennistä, jolle tukea haetaan. Komission tilintarkastajat eivät havainneet huomattavia poikkeuksia tämän prosenttimäärän noudattamisesta, joten ei ollut vankkoja laillisia perusteita korjaukseen. He totesivat kuitenkin, että eri paikoissa oli tehty hyvin erilaisia tarkastuksia, ja sen vuoksi PO VI ilmoitti jäsenvaltioille kirjeitse alkuvuodesta 1994, mitä tarkastusmuotoja se piti tehokkaina, ja vaati kaikkia jäsenvaltioita suorittamaan niiden mukaiset tarkastukset yhdenmukaisella tavalla. Samalla se ilmoitti, että se aikoi ehdottaa rahoitusta koskevia korjauksia, jos näitä sääntöjä ei noudatettu. Asetus (EY) N:o 163/94 ja 1 päivänä tammikuuta 1996 voimaan tullut asetus (EY) N:o 2221/95 olivat PO VI:n kannan vankat oikeusperustat. Rahoitusta koskevia korjauksia voidaan määrätä ainoastaan silloin, kun jäsenvaltio ei ole noudattanut oikeussäännöksiä, ja näitä oikeussäännöksiä ei voida soveltaa takautuvasti. Vuoden 1994 kirjettä voidaan käyttää tulkinnan perusteena vuodesta 1995 lähtien tehtäville korjauksille mutta ei takautuvasti, ja alkuvuodesta 1996 on ollut käynnissä tutkimus sen ehtojen noudattamisesta. Komission omaksuma menettelytapa on saanut aikaan sen, että tullitarkastusten laatu on parantunut melkoisesti, ja tähän kehitykseen kulunut aika on huomattavasti lyhyempi kuin muodollisen lainsäädännön hyväksymiseen vaadittu aika. Varainhoidon valvontaa kuullaan nykyisin järjestelmällisesti, ennen kuin tilintarkastuksen päätelmät ilmoitetaan jäsenvaltioille.

c) Belgian viranomaiset ilmoittivat viivästysten syiksi vireillä olevat oikeudenkäynnit, jotka koskivat puolta kyseisestä 1 miljoonan ecun määrästä, sekä tarpeen tehdä toista puoliskoa koskevia lisätarkastuksia. Komissio ei voi rangaista jäsenvaltiota siitä, ettei se maksa kiistanalaisia tai kyseenalaisia vaatimuksia.

d) Lukuun ottamatta komission yksiköiden maatiloilla tekemiä tarkastuksia, useimmat kielteiset huomautukset perustuvat niiden vaatimusten ja tarkastustilastojen tutkimiseen, jotka koskevat vuosia 1990 (maksuvaatimukset) ja 1991 (maksujen suorittaminen). Tarkastuskertomus käsittelee paljon yksityiskohtaisemmin varainhoitovuotta 1991, jonka aikana menot todella korjattiin. Toteuttaakseen parannuksia Saksan viranomaiset ryhtyivät moniin tärkeisiin hallinnollisiin toimiin muutaman päivän kuluttua toukokuun 1991 tilintarkastuskäynnistä, jonka aikana puutteet alun perin havaittiin (eli hyvissä ajoin ennen vuonna 1992 maksettavien, vuoden 1991 vaatimusten pidätyskautta). Saksa toteutti tehokkaita tarkastuksia maatiloilla, ja tarkastusprosentti oli korkeampi kuin vaaditut 10 prosenttia. Näissä olosuhteissa ei katsottu aiheelliseksi korjata vuoden 1992 menoja.

e) Alankomaiden viranomaiset, jotka olivat pyytäneet saada jakaa kyseiset 1,0 miljoonaa ecua, pystyivät esittämään pyyntönsä tueksi luettelon, joka todisti, ettei rahastolle ollut koitunut tappiota. Lisäksi ne ilmoittivat komissiolle, että Alankomaiden maatalousministeriön oma tilintarkastuselin oli tehnyt kansallisella tasolla tilintarkastuksen, joka koski 80:tä prosenttia uuhipalkkiohakemuksista, tarkistaakseen, että hakemukset olivat täydellisiä ja virheettömiä ja että maksut oli suoritettu oikein.

Komission yksiköt ottivat huomioon niille esitetyt selvitykset ja asiakirjat, ja koska ne katsoivat, että rahaston asiattoman rasittamisen vaara oli häviävän pieni, ne eivät ehdottaneet korjauksia vaan huomauttivat, että tilanne oli epätyydyttävä ja ettei samanlaisia tapauksia hyväksyttäisi tulevaisuudessa.

f) Yksityiset tilintarkastustoimistot tarkastivat maksajavirastojen taloudelliset järjestelmät ja menettelyt, mutta niillä ei ollut mahdollisuutta tarkistaa, olivatko suoritetut maksut yhteisön asetusten mukaisia, koska asetuksessa (ETY) N:o 729/70 olevassa 9 artiklassa säädetään, että ainoastaan komission valtuuttamilla virkamiehillä on oikeus tehdä sellaisia tarkistuksia. Joka tapauksessa vuonna 1992 ei ollut nimenomaisia oikeudellisia vaatimuksia siitä, mitä järjestelmiä maksajavirastojen olisi käytettävä, ja sen vuoksi ei ollut oikeusperustaa korjauksia varten. Komissio ryhtyi toimiin oikeusperustan luomiseksi ja vaatiakseen jäsenvaltioita noudattamaan rahoitusjärjestelmiä koskevia yksityiskohtaisia suuntaviivoja. Kyseinen oikeusperusta tuli voimaan varainhoitovuonna 1996, ja komissio valvoo tarkoin, että jäsenvaltiot noudattavat sitä.

6. PÄÄTELMÄT

6.1.-6.3. Komissio on valmis keskustelemaan niitä suuntaviivoja koskevista parannuksista, joita se nykyisin noudattaa arvioidessaan korjauksien suuruutta, sekä siitä, missä määrin korjauksia voidaan käyttää pedagogisena välineenä. Vaikka komission velvollisuutena on periä takaisin väärin käytetyt varat, ei ole perusteltua, että kaikki ehdotukset jäsenvaltioiden menetelmiin tehtävistä parannuksista johtaisivat rahoitusta koskevaan korjaukseen.

Komissio on pannut kiinnostuneena merkille tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kohdassa 2.10 esitetyn näkemyksen siitä, että korjauksille olisi asetettava vähimmäisraja. Tämä näkemys on yhdenmukainen tarkastamis- ta hyväksymismenettelyä koskevan uudistuksen periaatteiden kanssa, jotka komissio hyväksyi vuonna 1993 niin kutsutun Bellen kertomuksen perusteella ja joista parlamentti antoi myönteisen lausunnon ja joiden oikeusperustan neuvosto hyväksyi vuonna 1995. Tämän uudistuksen päämääränä oli kehittää tarkastamis- ja hyväksymistyötä niin, että se estäisi sen, että jäsenvaltiot jättävät yhteisön lainsäädännön noudattamatta. Siten vältettäisiin ristiriidat, joita syntyy silloin, kun korjauksista päätetään kauan sen jälkeen, kun jäsenvaltio on jo parantanut menettelyjään. Ehkäisevä tilintarkastus johtaa luonnollisesti lukuisiin parannussuosituksiin, mutta tämä ei välttämättä merkitse sitä, että rahastolle aiheutunut riski katsotaan niin suureksi, että on tehtävä korjaus. On olemassa pätevät perusteet sille, että korjauksia tehdään ainoastaan niissä tapauksissa, joissa yhteisön sääntöjen noudattamatta jättäminen on ollut vakavaa, mikä oikeuttaa merkittäviin korjauksiin.

6.1. Monen vuoden kokemus osoitti sen, että oli mahdotonta noudattaa tarkastamista ja hyväksymistä koskevalle päätökselle asetettua määräaikaa, kun käytettiin ennen vuotta 1992 voimassa olleita menettelyjä, ja sovittelumenettelyn käyttöönoton jälkeen tarvittiin vielä enemmän aikaa. Tämä on yksi niistä syistä, jotka johtivat tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistukseen, joka tuli voimaan varainhoitovuonna 1996.

6.3. Komissio on samaa mieltä niistä tavoitteista, joille tilintarkastustuomioistuimen näissä päätelmissä esitetyt näkemykset perustuvat, mutta se haluaa esittää seuraavat huomautukset:

a) Komissio yrittää löytää ratkaisun lisähenkilöstön tarpeeseen ja ottaa asian esille vuoden 1998 talousarviota koskevissa neuvotteluissa. Komissiolla ei ole riittävästi resursseja jäsenvaltioissa tehtäviä tarkastuksia varten, ja tämä koskee sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä että tarkastajakuntaa.

b) Komission mielestä riskianalyysi toteutettiin keskitetysti sen vuoksi, että henkilöstö olisi voitu osoittaa vuoden 1992 tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn tärkeimmille aloille. Näin toimittiin siinä määrin kuin se vastasi niitä vaatimuksia, että kaikki ilmoitetut menot oli tarkastettava ja hyväksyttävä ja että oli tehtävä niitä uusia toimia koskevia ehkäiseviä tilintarkastuksia, joista aiheutuisi huomattavia menoja tulevaisuudessa.

c) On harvinaista, että valvonnan puutteista aiheutuvat talousarvion varojen todelliset menetykset voidaan varmistaa. Sen vuoksi komission on luotettava menetysriskistä tekemäänsä arvioon ja sovellettava kiinteämääräisiä korjauksia, mikä on parlamentin mielestä pätevä menettelytapa.

d) Rahoitusta koskevien korjausten vaaran olemassaolo kannustaa jo sinänsä varsin tehokkaasti jäsenvaltioita noudattamaan yhteisön asetuksia. Suuntaviivojen mukaan valvontajärjestelmiin tehtyjä parannuksia pidetään lieventävänä tekijänä silloin, kun on epävarmuutta siitä, kuinka suuri korjaus on määrättävä. Korjausten, jotka lopulta määrätään, on kestettävä mahdolliset tuomioistuimen tutkimukset, ja niiden on oltava oikeudenmukainen ja tasapuolinen arvio rikkomuksen vakavuudesta ja rahaston varojen todellisesta menetyksestä. Komission yksiköt, sovitteluelin ja itse kollegio tekevät voitavansa päästäkseen sellaiseen arvioon unohtamatta päätavoitetta. Tämä päätavoite on saada jäsenvaltiot ottamaan käyttöön menettelyjä, jotka suojelevat rahastoa tehokkaasti petoksen vaaralta ja sääntöjenvastaisuuksilta.