Neuvoston päätöslauselma, annettu 7 päivänä lokakuuta 1997, yhteisön ympäristölainsäädännön laatimisesta, voimaansaattamisesta ja täytäntöönpanosta



Virallinen lehti nro C 321 , 22/10/1997 s. 0001 - 0005



NEUVOSTON PÄÄTÖSLAUSELMA, annettu 7 päivänä lokakuuta 1997, yhteisön ympäristölainsäädännön laatimisesta, voimaansaattamisesta ja täytäntöönpanosta (97/C 321/01) EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, ottaa huomioon Dublinissa 25 ja 26 päivänä kesäkuuta 1990 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston julistuksen ympäristöön liittyvistä velvoitteista, jossa valtioiden ja hallitusten päämiehet painottivat muun muassa sitä, että ympäristölainsäädäntö on tehokasta ainoastaan, jos se saatetaan voimaan ja pannaan täytäntöön jäsenvaltioissa kaikilta osin, sekä uudistivat sitoumuksensa tältä osin, ottaa huomioon yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta 8 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston päätöslauselman (1) ja sen yleisen tavoitteen, yhteisön lainsäädännön ymmärrettävyyden parantamisen, ottaa huomioon ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvää politiikkaa ja toimintaa koskevasta yhteisön ohjelmasta, jäljempänä viides ympäristöohjelma, 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöslauselman (2) sekä komission ehdotuksen sen tarkistamiseksi, ottaa huomioon yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattamisesta 5 päivänä marraskuuta 1996 annetun komission tiedonannon, panee merkille komission tiedonannosta yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattamisesta 14 päivänä toukokuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin päätöslauselman, sekä katsoo, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajien konferenssi korosti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen liitteenä olevassa yhteisön oikeuden soveltamista koskevassa julistuksessaan (N:o 19), että jokainen jäsenvaltio saattaa sille osoitetut direktiivit kaikilta osin ja tarkasti osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiiveissä asetetuissa määräajoissa - ja tunnustaen sen, että jokaisen jäsenvaltion on määritettävä, miten yhteisön oikeuden säännöksiä sovelletaan parhaimmalla mahdollisella tavalla suhteessa jäsenvaltion omiin toimielimiin, oikeusjärjestykseen ja muihin edellytyksiin, kuitenkin kaikissa tapauksissa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 189 artiklan määräyksiä noudattaen - katsoi, että yhteisön moitteettoman toiminnan varmistamiseksi on erittäin tärkeää, että eri jäsenvaltioissa toteutettujen toimenpiteiden vaikutuksesta yhteisön oikeutta sovellettaisiin näissä valtioissa yhtä tehokkaasti ja ehdottomasti kuin kansallista lainsäädäntöä, kehittäessään edelleen tärkeimpiä ympäristöongelmia koskevaa lainsäädäntöä yhteisön on samanaikaisesti keskityttävä vahvistamaan ja lujittamaan olemassa olevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa myös nykyisten suuntausten, käytäntöjen ja asenteiden osalta, ottaen huomioon viidennen ympäristöohjelman 9 luvun on Euroopan unionin verkolla ympäristölainsäädännön voimaansaattamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi (IMPEL) epävirallisena verkkona tähän saakka ollut hyödyllinen tehtävä ympäristölainsäädännön voimaansaattamisen, tarkastamisen ja täytäntöönpanon parantamisessa keskittyen teolliseen pilaantumiseen liittyviin kysymyksiin, jaetun vastuun periaatteen noudattaminen yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattamisessa ja täytäntöönpanossa on yhteisön ympäristöpolitiikan tärkeimpiä tekijöitä, perustamissopimuksen 3 b artiklan mukaisesti toissijaisuusperiaate on yleinen perusperiaate yhteisön politiikassa ja lainsäädännössä, yhteisön eri alueiden erilaiset tilanteet ja ympäristöolot on tarpeen ottaa huomioon asianmukaisesti laadittaessa lainsäädäntöä perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja jäsenvaltioiden erilaiset oikeus- ja hallintojärjestelmät ja -käytännöt olisi otettava paremmin huomioon, tiedon avoimuus ja saatavuus ovat merkittäviä seikkoja varmistettaessa kansalaisten ja valtioista riippumattomien järjestöjen sekä muiden asianosaisten toimijoiden osallistuminen tämän päätöslauselman alalla, ja kaikkien sääntelyyn sen eri vaiheissa osallistuvien toimijoiden on lisättävä ponnistelujaan yhteisön ympäristölainsäädännön laatimisen, voimaansaattamisen ja täytäntöönpanon parantamiseksi, 1. PITÄÄ MYÖNTEISENÄ komission tiedonantoa yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisesta sekä KATSOO sen olevan hyödyllinen aloite ympäristölainsäädännön tehokkaan ja yhtäläisen voimaansaattamisen ja täytäntöönpanon edistämiseksi ja parantamiseksi kaikkialla yhteisössä. YMPÄRISTÖNSUOJELUN ERITYISLUONNE JA SEN VAIKUTUKSET YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNTÖÖN 2. ON TIETOINEN siitä, että ympäristönsuojeluun liittyy erityisiä haasteita, jotka tekevät siitä monella tavalla erilaisen verrattuna muihin politiikan ja lainsäädännön kohteisiin ja että tämä olisi otettava huomioon, kun ympäristölainsäädäntöä laaditaan, saatetaan voimaan ja pannaan täytäntöön. 3. KOROSTAA sitä, että ympäristönsuojelussa on otettava huomioon muun muassa ympäristön osatekijät (ilma, vesi, maaperä) ja elävät organismit (ihmiset, kasvit ja eläimet) sekä niiden väliset vuorovaikutussuhteet, jatkuvasti muuttuvat ympäristötilanteet, tieteellisen tiedon kehittyminen sekä ympäristönsuojelun ja monimuotoisen ja kehittyvän tekniikan kiinteä yhteys, asiaan liittyvien julkisten ja yksityisten toimijoiden suuri lukumäärä, kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen ja lainsäädännön käytännön soveltamiseen liittyvät valtuudet, jotka on usein siirretty ja jaettu julkishallinnon eri tasoille, sekä lopuksi muttei vähäisimpänä se tosiasia, että ympäristö on yhteinen hyödyke, johon ei liity yksityisiä etuja. 4. KATSOO, että nämä ominaisuudet ja olosuhteet, vaikka ne eivät liity yksinomaan ympäristönsuojeluun, auttavat selittämään, miksi ympäristölainsäädännön ja erityisesti yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattaminen ja täytäntöönpano on niin monimutkaista eikä aina tyydyttävää sekä miksi tarvitaan kaikkien asianomaisten toimijoiden erityisiä ponnisteluja ympäristölainsäädännössä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. YHTEISÖN YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN LAATIMINEN 5. KEHOTTAA komissiota paitsi lainsäädännön tulevan käsittelyn myös sen voimaansaattamisen ja täytäntöönpanemisen helpottamiseksi kuulemaan konkreettisen lakiehdotuksen alkuvaiheessa tärkeimpiä asianomaisia toimijoita mukaan lukien ne, jotka todennäköisesti osallistuvat kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen ja käytännön soveltamiseen kansallisella tasolla ja komissiossa. KEHOTTAA lisäksi komissiota kiinnittämään edellä mainitussa kuulemisessa riittävästi huomiota Euroopan unionin kielelliseen monimuotoisuuteen ja siten takaamaan tärkeimpien asianomaisten toimijoiden tehokkaan ja tasapuolisen osallistumisen. KEHOTTAA jäsenvaltioita samalla tavoin käymään neuvotteluja tärkeimpien asianomaisten toimijoiden kanssa lainsäädännön, kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen, täytäntöönpanon ja käytännön soveltamisen kaikissa vaiheissa. 6. KATSOO, että avoimuutta politiikan kehittämisessä ja ehdotusten laatimisessa olisi myös muilla tavoin parannettava ja KEHOTTAA siksi komissiota antamaan asianmukaisella tavalla muille toimielimille ja jäsenvaltioille säännöllisesti tietoa valmistelutyöstään sekä tässä yhteydessä huolehtimaan tutkimusten ja tarpeellisen aineiston saatavuudesta. 7. PYYTÄÄ komissiota ehdotustensa perusteluissa antamaan yksityiskohtaisempia tietoja: - niiden soveltamisalasta, - välineen muodon valinnasta, - oikeudellisesta perustasta ja muista oikeudellisista näkökohdista, - ehdotetusta voimaantulon määräajasta, - voimaansaattamiseen ja täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa liittyvistä käytännön näkökohdista, - toiminnan tai sen puuttumisen mahdollisista eduista ja kustannuksista, - ehdotetun toimenpiteen yhtenäisyydestä yhteisön lainsäädännön kanssa, - kokonaisstrategiasta, jossa selkeästi esitellään ratkaistava ympäristöongelma, - Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 3 b artiklan periaatteiden toteuttamisesta. 8. KOROSTAA sitä, että olisi lisättävä ponnisteluja sen varmistamiseksi, että yhteisön lainsäädäntötyön eri vaiheiden tuloksena syntyvät tekstit eivät ole tarpeettoman epäselviä tai monimutkaisia, jotta vähennetään kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen ja käytännön soveltamiseen liittyviä ongelmia, jotka johtavat lainsäädännön epätäydelliseen tai eriasteiseen täytäntöönpanoon yhteisössä. 9. PALAUTTAA MIELIIN yhteisön ympäristölainsäädännön koko järjestelmän yhtenäisyyden tärkeyden; KEHOTTAA siksi komissiota tutkimaan yhteisön ympäristölainsäädännön yleistä yhtenäisyyttä ja ehdottamaan neuvostolle mahdollisia parannuksia alentamatta kuitenkaan ympäristönsuojelun tasoa. Ympäristön osatekijöiden välisten kytkentöjen huomioon ottaminen on tässä tärkeää. 10. KEHOTTAA komissiota parantamaan yhteisön lainsäädännön yhtenäisyyttä muun muassa puitedirektiivien sekä lainsäädännön kodifioinnin ja konsolidoinnin avulla. Tässä yhteydessä olisi myös otettava huomioon työ, jota tehdään neuvoston direktiivien nojalla perustetuissa komiteoissa ja etenkin niissä komiteoissa, joiden tehtävänä on yhteisön lainsäädännön mukauttaminen ja täytäntöönpano. Myös muilla aloilla tehtävä yhteisön lainsäädäntötyö olisi otettava huomioon. TOTEAA lisäksi, että on tärkeää varmistaa yhteisön ympäristölainsäädännön yhdenmukaisuus kansainvälisten ympäristösäännösten kanssa. KEHOTTAA jäsenvaltioita varmistamaan samalla tavoin ympäristölainsäädäntöjensä yhtenäisyyden ja erityisesti niiden yhteensopivuuden yhteisön lainsäädännön kanssa. SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ JA KÄYTÄNNÖN SOVELTAMINEN 11. KOROSTAA yhteisön ympäristölainsäädännön kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen ja käytännön soveltamiseen liittyvien konkreettisten ongelmien järjestelmällisemmän käsittelyn tarvetta. Jäsenvaltioiden välinen kokemusten vaihto yhteisistä käytännön ongelmista on tältä osin tärkeä perusta, kun harkitaan mahdollisia ratkaisuja, mukaan lukien tarvittaessa olemassa olevan lainsäädännön tarkistaminen. Eräiden ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä 23 päivänä joulukuuta 1991 annetussa neuvoston direktiivissä 91/692/ETY (3) luotu yhdenmukaistettu kertomusten laatimisjärjestelmä auttaa tässä yhteydessä jäsenvaltioiden yhteisten ja yksittäisten kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen ja käytännön soveltamiseen liittyvien ongelmien käsittelyssä sekä jäsenvaltioiden kannustamisessa näkemysten vaihtoon. 12. KATSOO, että yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpanossa jäsenvaltioiden olisi säädetävä asianmukaisista seuraamuksista yhteisön ympäristölainsäädännön yhtenäisemmän täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten, jotka kuuluisivat edelleen jäsenvaltioiden valtuuksien piiriin, olisi oltava avoimia, vakuuttavia, rikkomukseen suhteutettuja ja niitä olisi tosiasiallisesti sovellettava käytännössä. Yhteisön oikeuden yhdenmukaisesta ja tehokkaasta soveltamisesta ja tämän oikeuden rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista sisämarkkinoiden alalla 29 päivänä kesäkuuta 1995 annettu neuvoston päätöslauselma (4) olisi tässä yhteydessä otettava huomioon. 13. KEHOTTAA komissiota harkitsemaan tarvittaessa ja tapauskohtaisesti sekä toissijaisuusperiaatteen huomioon ottaen sellaisen säännöksen sisällyttämistä tuleviin ympäristötoimenpiteitä koskeviin ehdotuksiinsa, jossa edellytetään, että kansallisiin täytäntöönpanotoimenpiteisiin sisällytetään asianmukaiset vakuuttavat seuraamukset niitä tapauksia varten, joissa asianmukaisia yhteisön säädösten vaatimuksia ei noudateta. 14. KEHOTTAA komissiota varmistamaan, että yhteisön ympäristötavoitteet ja yhteisön ympäristölainsäädännön vaatimukset on kaikilta osin sisällytetty olemassa oleviin yhteisön rahoitustukijärjestelmiin sekä yhteisön rahoittamien hankkeiden seurantaan. MUISTUTTAA lisäksi, että kaikkien hankkeiden, riippumatta siitä, vaaditaanko niihin yhteisön tai kansallista rahoitusta, on oltava muun muassa yhteisön ympäristölainsäädännön mukaisia. TARKASTUKSET 15. KOROSTAA sitä, että tarkastukset ovat välttämätön edellytys ympäristölainsäädännön yhtäläistä käytäntöön soveltamista ja täytäntöönpanoa kaikissa jäsenvaltioissa koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. 16. PANEE MERKILLE, että jäsenvaltioissa on jo olemassa erilaisia tarkastusjärjestelmiä ja -käytäntöjä sekä KATSOO, että tällaiset erilaisuudet olisi tunnustettava; KATSOO lisäksi, ettei niitä pidä korvata yhteisön tason tarkastusjärjestelmällä. PANEE MYÖS MERKILLE, että vapaaehtoisten ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmien laajempi soveltaminen ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmästä annetun asetuksen mukaisesti voisi olla hyödyllinen parannettaessa Euroopan yhteisön ympäristölainsäädännön käytännön soveltamista lisääntyneen itse tehtävän valvonnan ja tarkastuksen avulla. 17. PYYTÄÄ komissiota, ottaen huomioon olemassa olevien järjestelmien moninaisuuden, tekemään erityisesti IMPELin työn pohjalta ehdotuksen neuvostolle jatkotarkastelua varten vähimmäisperusteista ja/tai suuntaviivoista jäsenvaltioiden tasolla toteutettaville tarkastustehtäville ja niiden mahdollisista jäsenvaltioissa toteutettavista käytännön soveltamisen valvontatavoista ympäristölainsäädännön yhtäläisen soveltamisen ja täytäntöönpanon varmistamiseksi. 18. KEHOTTAA jäsenvaltioita rohkaisemaan asianmukaisissa puitteissa yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä ja niiden sisällä rajat ylittävien ympäristöalan laittomuuksien torjumiseksi, muun muassa tukemalla IMPEL-verkossa esitettyjä aloitteita. IMPEL 19. TUNNUSTAA, että IMPEL, jossa kaikki jäsenvaltiot ja komissio ovat edustettuina, on erittäin hyödyllinen epävirallinen väline voimaansaattamisen, tarkastuksen ja täytäntöönpanon parantamisessa muun muassa hallinnon eri tasoilla tapahtuvan tiedon ja kokemusten vaihdon kautta samoin kuin koulutuksen sekä ympäristöasioita ja täytäntöönpanoon liittyviä näkokohtia koskevien perusteellisten keskustelujen kautta. 20. KATSOO, että IMPEL-verkolla olisi jatkossakin sääntelyn eri vaiheissa oltava tärkeä osa ja se voisi erityisesti antaa neuvoja - pyynnöstä tai omasta aloitteestaan - voimaansaattamista ja täytäntöönpanoa koskevissa yleisluontoisissa kysymyksissä sekä laadittaessa uusia ehdotuksia yhteisön lainsäädännöksi erityisesti silloin, kun tarvitaan käytännön kokemusta. 21. KATSOO lisäksi, että IMPEL-verkkoa olisi kehitettävä edelleen muun muassa kehottamalla sitä pohtimaan, olisiko sen valtuuksia ja nykyistä toimintaa laajennettava. IMPEL-verkon rakenteen olisi heijastettava sen tärkeimpiä tehtäviä, jotka koskevat oikeuspolitiikkaa, voimaansaattamis- ja täytäntöönpanokysymyksiä sekä teknisiä kysymyksiä, käytännön täytäntöönpanoa, tarkastusta ja ympäristönhoitoa, samalla kun sen epävirallinen luonne olisi säilytettävä. 22. KEHOTTAA jäsenvaltioita rohkaisemaan kansallisten koordinaatioverkkojen luomista, joissa olisivat mukana asiaankuuluvat julkisen hallinnon eri tasoilla toimivat viranomaiset. 23. KATSOO lisäksi, että edellä mainittujen tehtävien toteuttamiseksi IMPEL-verkko tarvitsee asianmukaiset rahoituskeinot ja sihteeristön. KANSALAISTEN JA VALTIOISTA RIIPPUMATTOMIEN JÄRJESTÖJEN OIKEUSSUOJA JA NIIDEN ESITTÄMIEN VALITUSTEN KÄSITTELEMINEN 24. KANNUSTAA jäsenvaltioita, komissiota ja muita toimijoita kehittämään olemassa olevia ja uusia aloitteita jäsenvaltioissa soveltamiseen ja täytäntöönpanoon osallistuvien tärkeimpien toimijoiden tietoisuuden, tiedon ja käytäntöön soveltamisen parantamiseksi yhteisön ympäristölainsäädännön osalta. 25. KOROSTAA sen merkitystä, että ympäristöasioita koskevien riitojen ratkaisemisen tehostamiseksi (eli nopeammin ja pienemmin kustannuksin) ja helpottamiseksi sekä kansalaisten että kansallisten viranomaisten osalta kaikki jäsenvaltiot harkitsevat tarkoituksenmukaisia keinoja asianmukaisilla tasoilla kansalaisten ja valtiosta riippumattomien järjestöjen esittämien ympäristölainsäädännön noudattamatta jättämistä koskevien valitusten käsittelemiseksi sekä antavat tietoa valitusten käsittelymahdollisuuksista jäsenvaltion tasolla. 26. KEHOTTAA komissiota antamaan neuvostolle kertomuksen käytössä olevista kansalaisten ja valtioista riippumattomien järjestöjen sekä muiden asianomaisten toimijoiden valitusten hallinnollisista ja oikeudellisista käsittelymenettelyistä ja lisäksi olemassa olevista oikeussuojajärjestelmistä mukaan luettuna kansalaisten ja valtioista riippumattomien järjestöjen mahdollisuus saada oikeussuojaa. Tämä kertomus olisi esitettävä ennen kuin YK:n Euroopan talouskomission (ECE) ympäristöasioita koskevan tiedon saantia ja julkista osallistumista ympäristöasioiden päätöksentekoon koskevaa yleissopimusta käsittelevä tilapäinen työryhmä saattaa neuvottelunsa päätökseen tämän vuoden 1997 lopulla. KEHOTTAA lisäksi komissiota arvioimaan edellä mainitun kertomuksen perusteella, onko tarpeen kehittää vähimmäiskriteerejä tai suuntaviivoja, jotka koskevat: - valitusten käsittelyä sekä kansallisella että yhteisön tasolla ja - tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten käyttömahdollisuuksien parantamista toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ja ottaen huomioon jäsenvaltioiden erilaiset oikeusjärjestelmät. Tässä erityisessä yhteydessä olisi, silloin kun se on tarkoituksenmukaista, kiinnitettävä huomiota kuluttajansuoja-alalla käynnissä olevien oikeussuojan saamisen helpottamista koskevien keskustelujen tuloksiin. 27. KEHOTTAA komissiota antamaan neuvostolle yhteisön oikeuden soveltamisen valvontaa koskevan vuosikertomuksensa lisäksi ympäristöä koskevan vuosikatsauksen, joka sisältää muun muassa yksityiskohtaista tietoa yhteisön ympäristölainsäädännön kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisesta ja käytännön soveltamisesta jäsenvaltioissa sekä lisäksi tietoa IMPEL-verkon pääasiallisista toiminnoista ja konkreettisista tuloksista, mukaan lukien sen nykyinen ja tuleva työohjelma, IMPEL:in toimittaman selonteon perusteella. 28. SITOUTUU tarkastelemaan säännöllisesti tältä pohjalta yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattamis- ja täytäntöönpanotilannetta. (1) EYVL C 166, 17.6.1993, s. 1. (2) EYVL C 138, 17.5.1993, s. 1. (3) EYVL L 377, 31.12.1991, s. 48. (4) EYVL C 188, 22.7.1995, s. 1.