ERITYISKERTOMUS N:o 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä (1990 1995) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (97/C 175/02)

SISÄLLYS

Kohdat 1. JOHDANTO . 1.1 1.6 5

2. HAJAUTETUN TÄYTÄNTÖÖNPANOJÄRJESTELMÄN TOIMINTA . 2.1 2.22 7

Analyysi PHAREa koskevan talousarvion toteuttamisesta . 2.1 2.3 7

Maksusitoumukset . 2.1 2.3 7

Ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvät viivästykset . 2.4 2.12 7

Koko PHARE-ohjelmaan vaikuttavat viivästykset . 2.5 2.7 7

Hajautettuihin täytäntöönpanomenettelyihin liittyvät viivästykset . 2.8 2.12 9

Komission yksiköiden organisaatio . 2.13 2.22 9

Edustustojen asema . 2.13 2.18 9

Komission keskusyksiköiden asema . 2.19 2.22 10

3. OHJELMIEN HALLINNOINTIYKSIKÖT . 3.1 3.34 11

Hallinnointiyksiköiden perustaminen . 3.1 3.4 11

Ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjän asema . 3.1 3.3 11

Hallinnointiyksiköiden määrän kasvaminen . 3.4 11

Hallinnointiyksiköiden asema . 3.5 3.18 12

Hallinnointiyksiköiden pääpiirteet . 3.5 3.9 12

Hallinnointiyksiköille tarkoitetun asiantuntija-avun merkitys . 3.10 3.15 13

Käsikirja hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelyistä . 3.16 3.18 14

Hallinnointiyksiköistä aiheutuvat kustannukset . 3.19 3.34 14

Hallinnointiyksiköiden hallintokulut . 3.20 3.30 14

Hallinnointiyksiköille tarkoitetusta ulkomaisesta asiantuntija-avusta aiheutuvat kustannukset . 3.31 3.34 16

4. HAJAUTETUN TÄYTÄNTÖÖNPANOJÄRJESTELMÄN SELKEYS . 4.1 4.35 17

Sopimusten tekeminen . 4.2 4.10 17

Menot . 4.11 4.18 20

Tulot . 4.19 4.21 21

Kirjanpito- ja rahoitusraportit . 4.22 4.28 21

Toimien kustannusvaikuttavuudesta annetut kertomukset . 4.29 4.35 22

5. LOPPUPÄÄTELMÄT . 5.1 5.24 23

Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän toiminta . 5.2 5.6 23

Ohjelmien hallinnointiyksiköt . 5.7 5.15 24

Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän selkeys . 5.16 5.23 25

Yleinen loppupäätelmä . 5.24 26

LIITTEET 1 3 . 27-29

Komission vastaukset . 30

1. JOHDANTO

1.1. PHARE-ohjelma perustettiin joulukuussa 1989 neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3906/89 (EYVL N:o L 375, 23.12.1989) tukemaan Puolan ja Unkarin uudistuskehitystä. Tavoitteena oli etenkin taloudellisten rakenteiden uudistamiseen liittyvien hankkeiden rahoittaminen (1). Perustamisen jälkeen PHARE-ohjelmaa on laajennettu ensin Bulgariaan, T Osekkoslovakiaan sekä Romaniaan (2) ja sitten Albaniaan, Viroon, Latviaan, Liettuaan (3) sekä Sloveniaan (4) ja viimeksi Kroatiaan (5), Bosnian ja Hertsegovinan tasavaltaan (6) sekä entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan (7). Joulukuussa 1994 pidetyn Essenin huippukokouksen jälkeen PHARE-ohjelma laajeni tärkeimmäksi rahoitusvälineeksi, jonka avulla tuetaan Keski- ja Itä-Euroopan maiden strategiaa Euroopan unioniin liittymistä edeltävänä aikana. Määrärahoja on sidottu vuodesta 1990 lähtien, ja 30. kesäkuuta 1996 niiden kokonaissumma oli 5 757 miljoonaa ecua. Tuki on jaettu kaikissa maissa talouden eri aloille, kuten liitteestä 1 käy ilmi.

1.2. Kolmansille maille suunnattujen yhteisön tukien edunsaajavaltiot osallistuvat yleensä saamiensa varojen hallinnointiin, mutta hajauttamisen aste ja hajauttamismenettelyt vaihtelevat merkittävästi eri ohjelmien välillä. PHARE-ohjelman osalta otettiin käyttöön hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä (8).

1.3. Hajautetun järjestelmän avulla välitettävän PHARE-tuen osuus kasvaa jatkuvasti. Esimerkiksi vuonna 1990 yhteensä 171 miljoonan ecun maksuista ohjattiin hajautetun menettelyn kautta 38 miljoonaa ecua eli 22 prosenttia, kun taas vuonna 1995 vastaava määrä oli 415 miljoonaa ecua eli 54 prosenttia maksuista. Vuoden 1995 lopussa Bulgariassa, T Osekin tasavallassa, Romaniassa, Slovakiassa, Unkarissa ja Puolassa PHARE-ohjelmaa toteutettiin pääasiallisesti hajautetun menettelyn kautta (ks. taulukko 1). Muissa PHARE-maissa hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä oli tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 1996 (9). Suurin osa 6 700 miljoonan ecun määrästä, jonka Eurooppa-neuvosto myönsi PHARE-ohjelmaan vuosien 1996 ja 1999 väliseksi ajaksi Cannesin huippukokouksessa kesäkuussa 1995, otetaan käyttöön hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla (10). Komissio korostaa hajautettuja menettelyjä koskevan käsikirjansa johdannossa, että hajauttamisen tavoitteena on sujuvoittaa ohjelmien täytäntöönpanoa ja nopeuttaa varojen käyttöön asettamista. Tämän näkemyksen mukaan menettelyjen hajauttaminen nostaisi osaltaan talousarviomäärärahojen käyttöastetta. Näkemystä kannatetaan melko laajalti, mutta sille ei ole saatu käytännön vahvistusta (ks. kohdat 2.2 ja 2.3). Itse asiassa edunsaajamaiden puutteelliset hallinnolliset järjestelmät hidastavat yhä huomattavasti ohjelmien täytäntöönpanoa (ks. kohta 3.2).

>TAULUKON PAIKKA>

1.4. Tilintarkastustuomioistuin alkoi tutkia hajautetun järjestelmän toimintaa nimenomaan siksi, että järjestelmän merkitys on lisääntynyt PHARE-ohjelmien täytäntöönpanossa. Tämä kertomus käsittelee hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää vuosien 1990 ja 1995 välisenä aikana. Kertomus on laadittu paikalle tehtyjen tarkastuskäyntien ja komissiossa toimitettujen tarkastusten perusteella. On syytä huomauttaa, että kertomuksen avulla ei pyritä millään tavoin arvioimaan alakohtaisten ohjelmien vaikutuksia ja tuloksia eri edunsaajamaissa.

1.5. Liitteessä 2 on lyhyt kuvaus hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän pääpiirteistä ja sen asemasta PHARE-varojen yleisessä hallinnoinnissa. Hajauttaminen tapahtuu järjestelmässä kahdella tasolla:

a) komissiossa, jonka edustustoille on annettu osa valvontatehtävistä (11)

b) edunsaajamaissa, joissa alakohtaiset hallinnointiyksiköt vastaavat sopimuksenteko- ja maksumenettelyistä (12).

1.6. Ottaessaan hajautetun järjestelmän käyttöön komissio asetti kaksi tärkeää tavoitetta. Ensimmäisenä tavoitteena on osoittaa konkreettisesti, että edunsaajamaita halutaan kohdella yhteistyökumppaneina, ja valmistella kyseisten maiden EU-jäsenehdokkuutta ottamalla maiden hallinnot mukaan PHARE-varojen hallinnointiin. Toisena tavoitteena on lisätä ohjelman toteuttamisen tehokkuutta, mikä ei olisi onnistunut ohjelman keskitetyn hallinnoinnin avulla komission rajallisten henkilöstöresurssien takia. Tässä yhteydessä komission on otettava huomioon varainhoitoasetuksen säännökset, joissa asetetaan hajauttamiselle raja. Asetuksessa säädetään, että avustushankkeiden täytäntöönpanossa edunsaajamaan ja komission on toimittava tiiviissä yhteistyössä ja että vastuu määrärahojen käytöstä säilyy komissiolla (13).

2. HAJAUTETUN TÄYTÄNTÖÖNPANOJÄRJESTELMÄN TOIMINTA

Analyysi PHAREa koskevan talousarvion toteuttamisesta

Maksusitoumukset

2.1. Taulukossa 2 esitetään lyhyesti PHARE-määrärahojen tilanne vuosina 1990 1995.

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukosta käy ilmi, että ohjelman taloudellista tehokkuutta ei voida arvioida yksinomaan maksusitoumusmäärärahojen toteutumisasteen perusteella. PHARE-ohjelman täytäntöönpanomenettelyt ovat itse asiassa sellaiset, että ensimmäisen maksusitoumuksen ja toimen päättämisen välinen aika on yleensä kolmesta neljään vuotta.

2.2. Pääasiassa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää soveltavissa maissa tehtyjä sopimuksia kuvaava prosenttiluku oli 59 prosenttia, kun taas keskitettyjä menettelyjä laajalti käyttävissä maissa vastaava luku oli suurempi (70 prosenttia). Käyttämättömiä varoja oli ohjelmien hallinnointiyksiköiden tileillä 31. joulukuuta 1995 yhteensä 497 miljoonaa ecua. Määrä on noin 38 prosenttia hajautetuin menettelyin osoitetuista varoista (1 294 miljoonaa ecua vuosien 1990 ja 1995 välisenä aikana).

2.3. Maksuja koskevat kirjanpitotiedot eivät siis anna todellista kuvaa PHARE-ohjelmien toteuttamisesta, sillä komission ohjelmien hallinnointiyksiköille suorittamia ennakkomaksuja käsitellään niissä kuten lopullisiin menoihin liittyviä maksuja. EU:n rakennerahastojen kirjanpidossa on todettu samankaltainen ilmiö. Tässäkin yhteydessä oli havaittavissa, että sopimuksiin liittyviä maksuja on suoritettu hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä hieman vähemmän (68 prosenttia) kuin keskitetyssä menettelyssä (73 prosenttia).

Ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvät viivästykset

2.4. Kaikki ohjelmien täytäntöönpanoa hidastaneet tekijät eivät johdu hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä. Kyseinen ohjelmahan perustuu komission ja edunsaajamaiden tiiviiseen yhteistyöhön, minkä vuoksi viivästykset johtuvat usein molemmista osapuolista.

Koko PHARE-ohjelmaan vaikuttavat viivästykset

2.5. PHARE-ohjelmaa määritettäessä ja sen vuotuisia talousarvioita vahvistettaessa ei ole otettu huomioon komission yksiköiden mahdollisuuksia ohjelman hallinnointiin. PHARE-ohjelma on otettu komission talousarvion B osaan (toimintamäärärahat). Ohjelman moitteettoman hallinnoinnin kannalta välttämättömiä henkilöstötarpeita ei ole kuitenkaan otettu huomioon määrärahoissa, jotka on tarkoitettu kattamaan hallinnosta johtuvat menot. PHARE-ohjelmaa ei myöskään ole perustamisensa yhteydessä suhteutettu edunsaajamaiden mahdollisuuksiin soveltaa sitä. Voidaan itse asiassa todeta, että vuotuisten talousarviomäärärahojen sitomisen jälkeen edunsaajamaat ovat usein hitaita muuttamaan alakohtaiset puiteohjelmat konkreettisiksi hankkeiksi. PHAREn lähtökohtana kuitenkin on kysynnän kattamisen periaate, jonka mukaan edunsaajamailla on ensisijainen vastuu ohjelmien sisällöstä. Kansallisissa hallintoelimissä ei ole aina vahvistettu alakohtaista strategiaa tai saatettu loppuun ohjelmien täytäntöönpanoa edeltäviä lainsäädännöllisiä uudistuksia, vaikka hallintoelimet ovat saaneet käyttöönsä asiantuntija-apua.

2.6. Vuoden aikana tapahtuvan talousarviomäärärahojen sitomisen ilmeinen tehokkuus on, paradoksaalista kyllä, saattanut myöhemmin hidastaa joidenkin ohjelmien täytäntöönpanoa. Rahoitusehdotusten (ks. liite 2, kohta A.2) laatimisaikataulut ovat itse asiassa olleet liian tiukat (ks. kohta 2.2), ja näin ollen hankkeiden toteuttaminen on viivästynyt ohjelmien epätarkkuuden vuoksi. Esimerkiksi Puolaa koskeva vuoden 1994 maaohjelma hyväksyttiin vasta kyseisen vuoden lokakuun puolivälissä. Tämän vuoksi ohjelmaan tarkoitettujen 174 miljoonan ecun sitomiseen tarvittavien viidentoista rahoitusehdotuksen laatimiseen ei jäänyt aikaa edes kolmea kuukautta. Tällaisessa tilanteessa ohjelmien täsmentämiseksi tarvitaan huomattavasti aikaa vielä varojen sitomisen jälkeen, tai muutoin kiireinen valmistelu on haitaksi toimien edistymiselle.

2.7. PHARE-ohjelmaa toteutettaessa komissio ei ole pyrkinyt riittävästi rajoittamaan ohjelmien, hankkeiden ja sopimusten määrää (14). Lisäksi PHARE-varojen jako liian monen ministeriön kesken on aiheuttanut kaikissa maissa rahoitusten hajaantumista useisiin eri osiin. Varoja olisi entistä enemmän keskitettävä rajoitettuun määrään ohjelmia, jotka vastaavat selkeästi määriteltyjä ensisijaisia kohteita ja tavoitteita. Eri ohjelmat pannaan usein täytäntöön lukuisina pieninä hankkeina, joiden toteuttamiseen tarvitaan useita sopimuksia. Vaikka pieniä sopimuksia tekemällä on mahdollista saada aikaan parempi kilpailutilanne suurten ja pienten konsulttitoimistojen välille, menettelyä ei pidä kuitenkaan käyttää verukkeena nykyisin todetulle rahoituksen hajaantumiselle. Tarjouspyyntöjen esittämiselle asetettu alaraja on melko alhainen (50 000 ecua ylittävät sopimukset) (15), mikä lisää ohjelmien hallinnointiyksiköiden sekä komission hallinnollisen työn määrää. Tämä hidastaa hankkeiden toteuttamisvauhtia. Taulukossa 3 esitetään ohjelmien lukumäärä eri vuosina maissa, joiden kohdalla PHARE-ohjelman toteuttamiseen on sovellettu pääasiassa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää (ks. kohta 1.3).

>TAULUKON PAIKKA>

Hajautettuihin täytäntöönpanomenettelyihin liittyvänviivästykset

2.8. Ennen alakohtaiseen ohjelmaan liittyvien sopimusten tekoa on nimettävä ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjä (16), perustettava ohjelman hallinnointiyksikkö ja laadittava työohjelma. Työohjelman laatii hallinnointiyksikkö, ja se hyväksytään komission keskusyksiköissä. Näin ollen työohjelma itse asiassa pakottaa ohjelmien hallinnointiyksiköt osoittamaan ennalta selkeästi, miten varat käytetään työohjelman toteuttamisen aikana, joka on yleensä puoli vuotta. Tämä menettely, joka on moitteettoman varainhoidon keskeisenä takeena hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä, on aiheuttanut käytännössä viivästyksiä, kun hallinnointiyksiköt ovat esittäneet työohjelmia ja kun ohjelmat on sittemmin hyväksytty komission yksiköissä.

2.9. Tarkastus osoitti, että ohjelman aloittamisen (määrärahojen sitomisen mahdollistavan komission rahoituspäätöksen päivämäärä) ja komission hyväksymän ensimmäisen ennakkomaksun välillä oli suunnilleen yksi vuosi (ks. taulukko 4).

>TAULUKON PAIKKA>

2.10. Vuoden 1994 ensimmäisen vuosipuoliskon aikana kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä esitti lopullisen työohjelman keskimäärin vasta 34 päivää sen jälkeen, kun työohjelman toteuttaminen oli alkanut. Vuoden 1995 ensimmäisellä vuosipuoliskolla tilanne oli parantunut sikäli, että työohjelmat esitettiin keskimäärin seitsemän päivää ennen niiden toteuttamisen alkua. Viivästykset olivat kuitenkin yhä vakavia, jos otetaan huomioon komission ohjelmien hallinnointiyksiköille asettama velvoite, jonka mukaan niiden on esitettävä työohjelmansa 90 päivää ennen toteuttamisvaiheen alkua. Tämä aika on varattu komissiossa suoritettavaa ohjelman tarkastusta ja hyväksyntää varten.

2.11. Komissio vaatii työohjelman hyväksymiseen mainitun ajan, koska menettely on raskas (komission edustustojen, keskeisten toiminnallisten ja rahoituksesta vastaavien keskusyksiköiden sekä varainhoidon valvojan suorittama käsittely). Vuoden 1994 ensimmäisellä vuosipuoliskolla tähän menettelyyn kului keskimäärin 106 päivää. Vuoden 1995 ensimmäisen vuosipuoliskon aikana menettelyyn kulunut keskimääräinen aika lyheni 87 päivään, mikä on vieläkin liikaa, koska työohjelmat on hyväksytty keskimäärin vasta toteuttamisvaiheensa jälkipuoliskolla.

2.12. Merkittävä syy viivästyksiin on myös se, että yli 500 000 ecun arvoisille sopimuksille on saatava komission keskusyksiköiden hyväksyntä kolmessa vaiheessa: ensin hyväksytään tarjouspyyntöä koskeva asiakirja-aineisto ja siihen liittyvä luettelo hyväksytyistä tarjouksentekijöistä, seuraavaksi arviointikertomus saaduista tarjouksista ja lopuksi varsinainen sopimus. Komission lopullinen hyväksymismenettely puolestaan kestää keskimäärin seitsemän viikkoa siitä kun ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjä on allekirjoittanut sopimuksen. Välttääkseen hyväksyttämistä komission keskusyksiköissä ohjelmien hallinnointiyksiköt ovat monesti jopa supistaneet sopimuksiaan siten, että niiden arvo jäisi alle 500 000 ecun.

Komission yksiköiden organisaatio (17)

Edustustojen asema

2.13. Työohjelmien ja sopimusten hyväksymiseen liittyvät viivästykset johtuvat suurelta osin siitä, että komission keskusyksiköt osallistuvat hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän käytännön toimintaan, vaikka komission ja edunsaajamaiden välisten puitesopimusten määräyksissä korostetaan komission edustustojen asemaa:

Tämän sopimuksen perusteella rahoitettavien toimien osalta komissiota edustaa ... edustusto ... joka vastaa komission lukuun siitä, että kyseisten toimien täytäntöönpanossa noudatetaan asianmukaisia varainhoidollisia määräyksiä ja käytännön menettelytapoja (18).

2.14. Edustustojen asema on vahvistettu huhtikuussa 1991 annetussa komission sisäisessä tiedoksiannossa, jonka mukaan kullakin edustustolla on maassaan täysi vastuu hankkeiden ja ohjelmien toteuttamisesta.

2.15. Useissa maissa komission edustustojen perustaminen on ollut aikaa vievää, mikä on hankaloittanut hajautettujen menettelyjen käyttöönottoa (ks. taulukko 5).

>TAULUKON PAIKKA>

2.16. Perustetuissa edustustoissa on erityisesti ollut ongelmana se, että PHARE-ohjelman hoitoon on voitu osoittaa vain vähän henkilöstöä. Esimerkiksi Slovakiassa (maaliskuussa 1995) avatussa uudessa edustustossa oli ainoastaan kaksi vakinaista ulkomaalaisille tarkoitettua tointa; edustuston päällikön sekä talousasiain neuvonantajan toimi. Romanian edustustossa oli vain kolme ulkomaalaista työntekijää vuoden 1994 puolivälistä lähtien. Jo vuonna 1990 avattuun Puolan edustustoon myönnettiin maatalousasiain neuvonantajan toimi vasta vuonna 1994 huolimatta Puolan maatalouden merkityksestä; maatalouteen oli myönnetty 100 miljoonaa ecua vuosien 1990 ja 1993 välisenä aikana. Tilanteen korjaamiseksi komissio on käyttänyt laajalti paikallista henkilöstöä, kuten taulukosta 6 käy ilmi.

>TAULUKON PAIKKA>

2.17. Silloinkin kun edustustojen henkilöstön määrää kuvaavassa taulukossa on toimia, niiden täyttäminen saattaa viivästyä huomattavasti. Esimerkiksi Puolassa maatalousasiain neuvonantajan tointa, joka perustettiin viimein heinäkuussa 1994 edustuston lehdistöavustajan toimen tilalle, ei ollut täytetty vielä vuoden 1995 lopussa (ks. kohta 2.16). Edustuston päällikön toimi oli Puolassa täyttämättä kymmenen kuukautta heinäkuusta 1994 huhtikuuhun 1995, talousasiain neuvonantajan toimi toukokuusta syyskuuhun vuonna 1994 ja hallinnollisen avustajan toimi heinäkuusta marraskuuhun vuonna 1994. Romaniassa lokakuussa 1993 avattu edustusto sai kaksi neuvonantajaansa vasta vuoden 1994 puolivälissä.

2.18. Edustustot ovat noudattaneet hyvin hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelyjä, kuten sopimusehtojen, tarjouksentekijöistä laadittavien luetteloiden sekä työohjelmien ja sopimuslausekkeiden hyväksymistä. Edustustot ovat kuitenkin jättäneet huomiotta muita olennaisia tekijöitä, jotka kuuluvat niiden tehtäviin. Ne ovat käyttäneet vain vähän aikaa hankkeiden toteuttamisen valvontaan, olipa kysymys käynneistä paikan päällä edunsaajien luona tai konsulttien laatimien kertomusten tarkastamisesta. Vähäinen kontaktien määrä lopullisten edunsaajien kanssa pienentää huomattavasti edustustojen tehokkuutta PHARE-maissa.

Komission keskusyksiköiden asema

2.19. Komissio pyysi huhtikuussa 1991 keskusyksiköitään määrittelemään suuntaviivat varojen käytön suunnittelua varten ja tukemaan sen jälkeen edustustoja eri ohjelmien valinnassa ja seurannassa (ks. kohta 2.14). Käytännössä komission keskusyksiköiden tehtäväkenttä on paljon laajempi. Työohjelmien osalta komission yksiköiden osallistuminen on aiheuttanut päällekkäistä työtä, koska edustustotkin valvovat työohjelmiin liittyviä teknisiä kysymyksiä. Tämän lisäksi komission keskusyksiköt sitovat edelleen keskitetyin menettelyin osan varoista, jotka on myönnetty hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän maille (taulukko 1).

2.20. Komissio julkaisi joulukuussa 1995 uusia ohjeita edustustojensa ja keskusyksiköidensä välisestä työnjaosta. Ohjeet ovat kieltämättä merkki edistyksestä, mutta niiden arvoa vähentää se, ettei komission keskusyksiköissä ole edelleenkään määritelty toimenkuvia. Lisäksi toiminnallisia vastuualueita on vielä selkeytettävä. Edustustojen päälliköt ovat vastuussa PHAREen liittyvistä kysymyksistä ohjelman johtajalle, joka työskentelee pääosastossa (PO) IA, eikä saman pääosaston alueellisten yksiköiden päälliköille, joille raportoiminen olisi kuitenkin loogista. Edustustojen neuvonantajien osalta ei ole täsmennetty, raportoivatko he PHAREen liittyvistä toimista edustuston päällikölle vai komission keskusyksiköille. Komissio ei myöskään edellytä edustustoilta raportointia kaikkien alakohtaisten ohjelmien toteuttamisesta.

2.21. Toimien jakautuminen edustustojen ja keskusyksiköiden välillä osoittaa komission päätoimipaikan henkilöstön tärkeän aseman ohjelmien käytännön toteuttamisessa (19). PHAREn osalta 70 ura-alueisiin A ja B kuuluvaa työntekijää on sijoitettu keskusyksiköiden kolmeen alueelliseen yksikköön, kun taas edustustojen henkilöstöön kuuluu ainoastaan 23 PHARE-asioita hoitavaa työntekijää, joihin sovelletaan henkilöstösääntöjä. Lisäksi komission keskusyksiköissä on sijoitettu 19 työntekijää alakohtaisen tuen yksikköön, sekä 15 muuta työntekijää yleisistä poliittisista kysymyksistä ja G-24-ryhmän kanssa tehtävästä yhteistyöstä vastaavaan yksikköön (ks. liite 3). Komission keskusyksiköiden on vastedes kiinnitettävä enemmän huomiota Eurooppa-sopimuksiin ja liittymistä edeltävään strategiaan, ja siksi keskusyksiköiden osallistuminen PHARE-ohjelman käytännön seurantaan vähenee väistämättä.

2.22. Sopimus- ja talouskysymyksiin erikoistunut henkilöstö on sijoitettu kokonaisuudessaan keskusyksiköihin, mikä heikentää edustustojen toimintaa. Todelliset hajauttamismahdollisuudet kasvaisivat, jos edustustoihin perustettaisiin talousasiantuntijoille tarkoitettuja toimia, ainakin osittain siirtämällä niihin toimia keskusyksiköistä.

3. OHJELMIEN HALLINNOINTIYKSIKÖT

Hallinnointiyksiköiden perustaminen

Ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjän asema

3.1. Varainhoitoasetuksen 107 ja 109 artiklan määräysten mukaisesti komissio on antanut laajan vastuualueen edunsaajamaiden nimeämille ohjelmien tulojen ja menojen hyväksyjille. Komissio julkaisi ensimmäiset toiminnalliset suuntaviivat vuonna 1990, ja niiden perusteella kunkin hankkeen pankkitilien ja ennakoiden hoidosta, tarjouspyyntöjen esittämisestä sekä sopimusten tekemisestä vastaa ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjä. Yleisesti ottaen ohjelmien tulojen ja menojen hyväksyjien tehtävänä on:

taata hankkeen moitteeton toteutuminen halutussa ajassa ja erityisesti yhteisön myöntämien varojen asianmukainen käyttö rahoitussopimuksen määräyksiä ja moitteettoman varainhoidon periaatteita noudattaen, taloudellisuuden ja kustannusvaikuttavuuden periaatteet mukaan lukien (20).

3.2. Komissio ei ole kiinnittänyt tarpeeksi huomiota paikallisten hallintoelinten voimavaroihin; niissä ei yleensä pystytä suoriutumaan tyydyttävästi näin laajoista toimista, sillä PHARE-maiden kirjanpitokäytäntöihin ja julkisiin hankintoihin on perinteisesti liittynyt vain vähän avoimuutta. Lisäksi hajauttaminen on toteutettu ilman, että komissiolla olisi ollut riittävät tiedot menettelyistä, joiden avulla kansallisten hallintoelinten on varmistettava varainhoidon moitteettomuus. Ennen hajauttamista olisi ollut syytä järjestää enemmän koulutusta paikallisille hallinnoille.

3.3. Ohjelmien tulojen ja menojen hyväksyjinä toimivat käytännössä usein korkean tason virkamiehet, jotka eivät toimensa takia voi puuttua ohjelmien juoksevaan hallintoon. Komission vuonna 1995 tekemä tutkimus osoitti itse asiassa, että ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjä pystyi yleensä käyttämään vain vähän aikaa PHARE-ohjelmaan. Tämän vuoksi ohjelmien yksityiskohtainen suunnittelu ja niiden toteuttaminen on siirretty ohjelmien hallinnointiyksiköille, vaikka asiaa ei mainittu vuonna 1990 julkaistuissa toiminnallisissa suuntaviivoissa.

Hallinnointiyksiköiden määrän kasvaminen

3.4. Varojen myöntäminen useille eri aloille on lisännyt ohjelmien hallinnointiyksiköiden määrää, sillä aina kun on perustettu ohjelma uudelle alalle on lähes poikkeuksetta perustettu myös uusi hallinnointiyksikkö. Taulukosta 7 käy ilmi, että vuosien 1990 ja 1995 välisenä aikana hallinnointiyksiköiden lukumäärä kasvoi jatkuvasti; vuoden 1995 lopussa niitä oli jo 138. Komissio puolestaan ei ollut tuolloin ottanut käyttöön strategiaa hallinnointiyksiköiden määrän lisääntymisen hallitsemiseksi.

>VIITTAUS FILMIIN>

Hallinnointiyksiköiden asema

Hallinnointiyksiköiden pääpiirteet

3.5. Hajauttamisperiaatteen hyötynä on se, että hajauttamisen myötä edunsaajamaat otetaan mukaan PHARE-varojen hallinnointiin. Ohjelmien hallinnointiyksiköiden suoritustaso on kuitenkin käytännössä vaihdellut huomattavasti. Kaikissa tapauksissa on käynnistetty koulutus, jossa perehdytään PHAREen liittyviin menettelyihin ja yleensäkin julkisten varojen hallinnointimenetelmiin. Koulutusprosessi on usein vaikuttanut ohjelmiin haitallisesti pääasiassa hidastamalla niiden täytäntöönpanoa (ks. kohdat 2.8 2.10) ja vaikeuttamalla sopimusten tekemistä (ks. kohdat 4.6 4.9), varainhoitoa (ks. kohdat 4.14 4.21) sekä toteuttamista koskeviin selontekoihin liittyviä menettelyjä (ks. kohta 4.27).

3.6. Hallinnointiyksiköiden suuresta lukumäärästä olisi voinut olla hyötyä taitotiedon siirtomahdollisuuksien moninkertaistumisen myötä. Hallinnointitaitojen kehittäminen osoittautui kuitenkin usein käytännössä hankalaksi. Vaikka ohjelmien hallinnointiyksiköt olivat alkuvuosina tärkeä yhdysside komission ja edunsaajamaiden ministeriöiden välillä, yksiköt integroitiin kuitenkin usein huonosti ministeriöihin. Tämä vähensi taitotiedon siirtämistä ja etäännytti ohjelmien hallinnointiyksiköitä jossain määrin kansallisista politiikoista ja painopistealueista.

3.7. Vaikka ohjelmien hallinnointiyksiköt ovat olleet linkkinä kansallisiin hallintoelimiin, olisi ollut suotavampaa pitää niitä tilapäisenä ratkaisuna, kunnes julkishallintojen uudistamisen ja komissiolle kertyneen kokemuksen myötä olisi mahdollista sisällyttää PHARE-ohjelma kokonaisuudessaan kansallisten ministeriöiden tehtäviin. Komissio ei ole noudattanut integrointistrategiaa, jonka mukaan ohjelmien hallinnointiyksiköiden tehtävät siirretään asteittain kansallisille hallintoelimille, mutta toisaalta myöskään edunsaajamaat eivät ole antaneet riittävästi painoarvoa julkishallinnon uudistukselle PHARE-ohjelman alkuvaiheessa.

3.8. Hallinnointitaitojen kehittämistä PHARE-maiden julkishallinnoissa hidastivat myös kansalliset tulo- ja menoarvioon liittyvät rajoitteet sekä yksityisen ja julkisen sektorin väliset huomattavat palkkaerot. Kansalliset viranomaiset eivät toisin sanoen ole pystyneet osoittamaan ohjelmien hallinnointiyksiköihin riittävästi toimia eivätkä maksamaan sellaisia palkkoja, joilla yksiköissä taattaisiin korkeatasoisen henkilöstön pysyvyys. Tämä on vaikuttanut hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän koko toimintaan, ja henkilöstön vaihtuvuus on ollut suurta ohjelmien hallinnointiyksiköissä. PHARE-ohjelmaan liittyvää koulutusta saaneet työntekijät ovat hyvin usein siirtyneet yksityisen sektorin paremmin palkattuihin tehtäviin. Jatkuva työvoiman menettäminen ohjelmien hallinnointiyksiköistä on hidastanut taitotiedon siirtämistä hallintoelimille.

3.9. Puolassa ohjelmien hallinnointiyksiköt ovat usein eräänlaisia säätiöitä. Tällä tavoin on voitu välttää julkisen sektorin alhaisesta palkkatasosta johtuvat rekrytointivaikeudet. Julkisen sektorin palkka-asteikot eivät sido kyseisiä yksiköitä, ja niissä voidaan maksaa jopa kaksi kertaa korkeampia palkkoja kuin hallintoelimissä. Yksityisen sektorin palkkataso on kuitenkin vielä korkeampi. Tästä syystä työvoiman vaihtuvuus on pienentynyt, muttei kokonaan lakannut.

Hallinnointiyksiköille tarkoitetun asiantuntija-avun merkitys

3.10. Hallinnointiyksiköihin sijoitetulla asiantuntija-avulla on useimmiten kaksitahoinen tehtävä. Toisaalta sen on annettava hallinnollista tukea alakohtaisten ohjelmien toteuttamista varten, ja toisaalta sen on tarjottava kansallisille viranomaisille toiminnallista tukea kansallisen alakohtaisen politiikan määrittelyä ja PHARE-ohjelmasta rahoitettujen toimien toteuttamista varten. Asiantuntija-apu on toisin sanoen ollut ohjelmien hallinnointiyksiköiden pääasiallinen väline niiden kehittäessä hallinnointitaitojaan. Apu rahoitetaan PHARE-varoin ja sitä antavat useimmiten länsimaiset asiantuntijat.

3.11. Edellisissä kohdissa kuvatuista syistä asiantuntijoiden taitotiedon siirtämiseen ohjelmien hallinnointiyksiköiden henkilöstölle kuluu yleensä useita vuosia. Vuoden 1995 puolivälissä lähes kaksi kolmasosaa yli kolme vuotta toimineista ohjelmien hallinnointiyksiköistä, joiden ohjelmat olivat yhä toteuttamisvaiheessa, sai edelleen ulkomaista asiantuntija-apua. Vaikka asiantuntija-apu on tarkoitettu avuksi paikalliselle henkilöstölle, apu on ollut usein pääasiallinen jatkuvuutta ylläpitävä tekijä PHARE-ohjelmien hajautetussa hallinnoinnissa. Tästä syystä asiantuntija-avusta on tullut välttämätöntä.

3.12. Suurin osa asiantuntija-apua koskevista sopimuksista tehdään keskitetysti. Vaikka asiantuntijoiden tehtävät ovat samankaltaisia, sopimusten laatimisessa ei noudateta tiettyä vakiotyyppistä toimeksiantoa. Toisten sopimusten ehdoissa korostettiin taitotiedon siirtämisen merkitystä, kun taas toisten sopimusten sanamuodossa asia tuotiin esille vain lyhyesti tai ei lainkaan. Romaniassa oleville ohjelmien hallinnointiyksiköille suunnattavaa asiantuntija-apua koskevista 30 sopimuksesta ainoastaan neljässä oli selkeä maininta taitotiedon siirtämisestä. Asiantuntija-avusta vastaavat henkilöt eivät saaneet erityistä koulutusta hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään liittyvistä menettelyistä ennen kuin he aloittivat työnsä edunsaajamaassa, eikä komissiolla ole erityistä käytäntöä heidän työnsä tulosten jälkeenpäin tapahtuvaa arviointia varten. Asiantuntija-apu on kuitenkin olennainen osa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää.

3.13. Päättyvien sopimusten osalta ei otettu käyttöön tarkkaa menettelyä. Komissio hyväksyi sopimusten voimassaoloajan pidentämisen yksinkertaisesti kunkin ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjän esittämien, asiantuntija-avun jatkamista koskevien pyyntöjen perusteella. Pyyntöjä perustellessaan tulojen ja menojen hyväksyjät totesivat yleensä vain, että taitotiedon siirtämistä ei ollut saatu toteutetuksi alun perin asetettuun määräaikaan mennessä. Tällaisissa tilanteissa hallinnointiyksiköt saattavat pyrkiä pidentämään sopimusten voimassaoloa; yksiköt eivät pyri sopimusten voimassaoloajan pidentämiseen siksi, että konsulteilla on hallinnointiyksiköiltä puuttuvia teknisiä voimavaroja, vaan yksinkertaisesti saadakseen lisää henkilöstöä. Konsulttitoimistot ovat puolestaan luonnollisesti halukkaita pidentämään sopimustensa voimassaoloaikaa (21).

3.14. Asiantuntija-avun antamista ohjelmien hallinnointiyksiköille on hankaloittanut se, että asiantuntijoiden asemaa tai kirjanpitoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ei ole määritelty selkeästi. Erityisesti olisi täsmennettävä, onko asiantuntijoiden valvottava ohjelmien hallinnointiyksiköitä komission lukuun ja missä määrin asiantuntijoiden on opastettava hallinnointiyksiköitä ohjelmien hallinnoinnissa. Komissio määrittää yleensä asiantuntijoiden toimeksiannon ja tekee sitten heidän sopimuksensa. Tästä aiheutuu sekaannuksia, sillä ohjelmien hallinnointiyksiköt ja myös konsultit katsovat usein asiantuntija-avun kuuluvan enemmän komission kuin ohjelman hallinnointiyksikön alaisuuteen. Sopimuksissa tuetaan monesti tätä näkemystä määräämällä, että konsultin on raportoitava komission keskusyksiköille.

3.15. On yleistä, että ohjelmien hallinnointiyksiköt hyödyntävät heikosti asiantuntija-avun tarjoamia koulutusmahdollisuuksia. Yksiköissä ei kannusteta työntekijöitä toimimaan tiiviissä yhteistyössä asiantuntijoiden kanssa. PHARE on ollut monille ohjelmien hallinnointiyksiköiden työntekijöille ensimmäinen tilaisuus työskennellä länsimaisten konsulttien kanssa. Aiemman kokemuksen puute on kuitenkin heikentänyt yhteistyön tehokkuutta. Yhteistyötä ovat myös haitanneet huomattavat palkkaerot ulkomaisten asiantuntijoiden ja ohjelmien hallinnointiyksiköiden paikallisen henkilöstön välillä.

Käsikirja hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelyistä

3.16. Komissio ei ole antanut yksiköille riittävästi suoraa koulutustukea ja opastusta. Vasta vuonna 1994 julkaistiin käsikirja, jossa esitetään hajautetut menettelyt. Kyseinen käsikirja olisi kuitenkin ollut jo alusta pitäen tärkeä väline PHAREn hallinnoinnin parantamiseksi kansallisissa hallintoelimissä. Vuonna 1994 menettelykäsikirjan sopimuksia koskeva V-A osa ei ollut valmis, eikä puuttuvia lukuja, eritoten urakkasopimuksia käsittelevää lukua, ollut julkaistu vielä vuoden 1995 lopullakaan. Komissio ei ollut käännättänyt menettelykäsikirjaa PHARE-maiden kielille, vaikka käsikirja olisi erittäin tärkeä kansallisille hallintoelimille. Menettelykäsikirjan tarkistettu painos oli tarkoitus julkaista vuoden 1997 alussa, mutta se on todennäköisesti saatavilla vasta kyseisen vuoden lopulla sen jälkeen kun komissio on määrittänyt uudelleen PHAREn tärkeimmät suuntaviivat.

3.17. Vuonna 1994 jakeluun saadun menettelykäsikirjan valmistelutyöstä annettiin suuri osa tehtäväksi eräälle konsulttitoimistolle, jonka sopimus tehtiin tammikuussa 1993 suoraan siitä huolimatta, että sopimuksen arvo (59 581 ecua) ylitti suoraan tehtäville sopimuksille asetetun 50 000 ecun rajan. Vaikka töiden oli määrä alkaa lokakuussa 1992 ja menettelykäsikirjan oli tarkoitus olla valmis maaliskuussa 1993, konsultit jatkoivat työtään maaliskuuhun 1994 asti ja heille maksettiin palkkioita yhteensä 212 634 ecua.

3.18. Kun menettelykäsikirjan keskeneräinen versio julkaistiin PHARE-maissa vuoden 1994 puolivälissä, komissio järjesti kussakin maassa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevan koulutusviikon. Tämän suppean toimen lisäksi komissio on järjestänyt vain vähän muuta koulutusta hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä: yhdellekään komission keskusyksiköiden työntekijöistä ei ole annettu tehtäväksi järjestää hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevaa koulutusta ohjelmien hallinnointiyksiköissä, eikä edustustojen henkilöstöllä ole ollut tarpeeksi aikaa huolehtia hallinnointiyksiköiden työntekijöiden perehdyttämisestä paikan päällä.

Hallinnointiyksiköistä aiheutuvat kustannukset

3.19. Hallinnointiyksiköistä aiheutuvat kustannukset jaetaan PHARE-ohjelman ja edunsaajamaiden kesken. PHARE-maiden osalle tulevista kustannuksista ei kuitenkaan ole mahdollista saada tarkkaa tietoa, sillä rahoitussopimuksissa ei määrätä, että maiden on ilmoitettava kuhunkin ohjelmaan antamansa rahoitusosuus. On myös mahdotonta osoittaa ohjelmien hallinnointiyksiköiden kustannusten määrää, joka rahoitetaan itse PHARE-ohjelmasta, sillä komissio ei ole ottanut käyttöön riittävän tarkkaa kirjanpitojärjestelmää kustannusyhteenvetojen laatimista varten. Komission kirjanpidosta ei itse asiassa pystytä erottamaan hallintokuluja, jotka aiheutuvat ohjelmien hallinnointiyksiköistä, hallintoa tukevasta asiantuntija-avusta ja toiminnalliseen tukeen liittyvästä asiantuntija-avusta (ks. kohta 3.10). Käytetty tilisuunnitelma puolestaan vaihtelee alakohtaisen ohjelman mukaan.

Hallinnointiyksiköiden hallintokulut

3.20. PHARE-maiden tulo- ja menoarvioihin liittyvien rajoitteiden (ks. kohta 3.8) ja ohjelmien hallinnointiyksiköiden lukumäärän kasvun (ks. kohta 3.4) vuoksi komissio on joutunut osallistumaan ohjelmien hallinnointiyksiköiden hallintomenojen rahoittamiseen, vaikka PHAREa koskevassa asetuksessa (6 artikla) rajoitetaan kyseisten menojen rahoittamista:

"Ylläpito- ja käyttökuluista voidaan vastata koulutus- ja tutkimusohjelmien samoin kuin muiden hankkeiden osalta, viimeksi mainittujen osalta kuitenkin vain käynnistysvaiheessa ja asteittain alenevasti."

3.21. Tällä alalla on havaittu monenlaisia puutteita komission toiminnassa. Komissio ei ole määritellyt, mitä "käyttökuluihin" olisi luettava, eikä se ole myöskään täsmentänyt "käynnistysvaiheen" kestoa tai vahvistanut sääntöjä asteittaisen alenemisen periaatteen soveltamiseksi (22).

3.22. Koska PHARE-ohjelman käyttökulujen rahoittamisesta ei ole olemassa yleistä politiikkaa eikä sovellettavia suuntaviivoja, komissio on käsitellyt asioita tapauskohtaisesti. Komissio aloitti vasta vuoden 1995 puolivälissä ohjelmien hallinnointiyksiköiden organisaatioon liittyvän tutkimuksen. Tutkimus koski noin sataa ohjelmien hallinnointiyksikköä. Siinä havaittiin, että yksiköiden palveluksessa oli keskimäärin 9 10 työntekijää, ja 57 prosentille heistä maksettiin palkka PHAREn kautta. PHAREsta rahoitettu henkilöstö puolestaan koostui keskimäärin 1,2 ulkomaisesta asiantuntijasta ja keskimäärin 4,2 paikalliseen henkilöstöön kuuluvasta. Taulukossa 8 esitetään yksityiskohtainen analyysi tilanteesta vuoden 1995 puolivälissä.

>TAULUKON PAIKKA>

3.23. Puola on PHARE-ohjelman pääasiallinen edunsaajamaa; ohjelmien hallinnointiyksiköitä on siellä paljon ja ne ovat laajoja. Hallinnointiyksiköissä työskentelee ulkomaiset asiantuntijat mukaan lukien yhteensä 430 henkilöä (joista 87 prosentille maksetaan palkka PHARE-ohjelman kautta). Lisäksi 60 prosenttia ohjelmien hallinnointiyksiköistä on sellaisia, joissa kaikki palkkakustannukset katetaan PHARE-ohjelmasta. Koska ohjelmien hallinnointiyksiköt, joista puolet on säätiöitä (ks. kohta 3.9), ovat riippuvaisia PHARE-rahoituksesta, niiden toiminnan jatkuvuus ei ole taattu. Seuraavat kaksi ohjelmien hallinnointiyksikköä saivat Puolassa eniten henkilöstön palkkakustannuksiin tarkoitettuja PHARE-tukia:

a) tärkeästä STRUDER-ohjelmasta (23) (76,7 miljoonaa ecua) vastannut Puolan aluekehitysvirasto (Polish Agency for Regional Development, PARD), jonka 90 paikalliselle työntekijälle maksettiin palkka PHARE-ohjelman kautta; palkkamenot olivat yhteensä 625 000 ecua vuonna 1995.

b) maatalousohjelmien tukisäätiö (Foundation for the Assistance of Agricultural Programmes, FAAP), jossa 49 paikalliselle työntekijälle 53:sta maksettiin palkka PHARE-ohjelman kautta; palkkamenot olivat noin 600 000 ecua vuonna 1995.

3.24. Muissa maissa PHARE-varoin rahoitettujen ohjelmien hallinnointiyksiköiden henkilöstömenojen osuus oli pienempi, mutta kuitenkin 35 55 prosenttia. Seuraavat tapaukset ovat esimerkkejä ohjelmien hallinnointiyksiköistä, joissa PHARE-rahoituksen osuus oli erityisen suuri:

a) kansainvälisen johtamistaidon säätiö (Foundation for International Management, FIMAN) ja Romaniassa koulutusalasta vastaava hallinnointiyksikkö, jossa 33 paikallisesta työntekijästä 32 kuului PHARE-rahoituksen piiriin vuonna 1995 (350 000 ecua)

b) Bulgarian teollisuusministeriön hallinnointiyksikkö, jossa seitsemän paikallista työntekijää kuului PHARE-rahoituksen piiriin (35 000 ecua vuonna 1995).

3.25. Hallintomenoja koskevat säännöt eivät ole selkeitä, mikä saattaa myös haitata yksittäisten ohjelmien täytäntöönpanoa. Esimerkiksi Puolassa vuoden 1991 yksityistämisohjelmaan (50 miljoonaa ecua) liittyvien työohjelmien hyväksyminen viivästyi vuonna 1994, kun komissio tutki kyseisen hallinnointiyksikön ja ministeriön henkilöstöjen palkkoihin liittyvää rahoitusperiaatetta ja rahoituksen laajuutta. Puolassa työvoiman suureen vaihtuvuuteen vaikutti myös tuleviin PHARE-rahoituksiin liittyvä epävarmuus.

3.26. Komissio on ehdottanut palkkauksen tasoeroihin liittyvän ongelman ratkaisemiseksi (ks. kohta 3.8), että ohjelmien hallinnointiyksiköiden henkilöstöille maksetaan lisäpalkkaa PHARE-varoista edellyttäen, että kansalliset hallintoelimet antavat siihen virallisen hyväksynnän. Tätä menetelmää ei ole käytetty, sillä suuret palkkaerot voisivat aiheuttaa jännitteitä kansallisissa hallintoelimissä. Useat ohjelmien hallinnointiyksiköt voivat kuitenkin maksaa palkanlisiä epäsuorasti esimerkiksi maksamalla työntekijöilleen päivärahaa matkojen ajalta. Päivärahat lasketaan Yhdistyneiden Kansakuntien taulukoiden mukaan ja ne ovat erityisen korkeita keskimääräisiin kuukausipalkkoihin verrattuna. Esimerkiksi Romaniassa, jossa ohjelmien hallinnointiyksiköiden johtajien kuukausipalkka oli noin 90 ecua vuonna 1995, päiväraha oli 224 ecua.

3.27. Ohjelmien hallinnointiyksiköiden henkilöstömenojen lisäksi PHARE-varoista on usein rahoitettu autoja ja toimistolaitehankintoja sekä hallintokuluja (tietoliikenne, ajoneuvojen polttoaine ja huolto, vuokrat, lämmitys- ja sähkökulut). PHARE-rahoituksen suuruutta mainituilla aloilla on vaikea määritellä selkeän tilisuunnitelman puuttumisen takia: komission vuonna 1995 tekemää, ohjelmien hallinnointiyksiköitä koskevaa tutkimusta ei voida itse asiassa pitää luotettavana, sillä se perustui ainoastaan hallinnointiyksiköiden ilmoituksiin. On kuitenkin ilmeistä, että investointimenot ja muuhun kuin palkkoihin liittyvät hallintomenot ovat joissakin hallinnointiyksiköissä olleet merkittäviä. Komissiolta tutkimustoimeksiannon saanut asiantuntija arvioi, että esimerkiksi Puolassa kolmesta tärkeimmästä PHARE-toimenpideohjelmasta (yksityistäminen, maatalous ja alueellinen kehittäminen) vastaavien hallinnointiyksiköiden muut kuin palkoista aiheutuneet vuotuiset kulut olivat noin 1,1 miljoonaa ecua vuonna 1995.

3.28. Hallinnosta aiheutuneita menoja on rahoitettu kahdella tavalla: suorittamalla ohjelmien hallinnointiyksiköille ennakkomaksuja työohjelmien hyväksymisen jälkeen tai ottamalla kyseiset menot huomioon ohjelmien hallinnointiyksiköiden tueksi tarkoitettua asiantuntija-apua koskevissa sopimuksissa. Epäsuorat rahoitusmuodot vaikeuttavat kuitenkin kustannusten seurantaa ja valvontaa. Tästä syystä komission varainhoidon valvoja on edellyttänyt, että PHARE-asetuksen 6 artiklan säännöksiä noudatetaan hyväksyttäessä ennakoita koskevia maksupyyntöjä. Koska komission varainhoidon valvoja ei kuitenkaan osallistu sopimusten hyväksymismenettelyihin, hän ei ole aina voinut estää tämän tyyppisiä hallintomenoja.

3.29. Ohjelmien hallinnointiyksiköt ovat nykyisten järjestelyjen mukaan aina vastuussa ohjelmien teknisen toteuttamisen (hankkeiden määritteleminen ja sopimusten laatiminen) lisäksi myös niiden taloushallinnosta (maksut alihankkijoille, pankkitilien hoito). Tämä on lisännyt huomattavasti henkilöstön tarvetta yksiköissä.

3.30. Hajauttaminen olisi voitu toteuttaa myös siten, että ohjelmien hallinnointiyksiköt olisivat vastanneet teknisestä toteuttamisesta, mutta taloushallinnosta olisi huolehtinut kussakin maassa yksi ministeriö tai virasto. Tätä menettelyä on käytetty vuonna 1997 sovelletussa hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän muunnetussa versiossa Baltian maissa, missä on avattu rahoitus- ja sopimusasioita hoitavia yksiköitä (CFCU) (24). Tämän uuden menettelyn myötä on mahdollista vähentää taloushallintoon erikoistuneiden työntekijöiden määrää; kyseisistä työntekijöistä aiheutuvat kustannukset ovat usein suuret ja heidän rekrytoimisensa on vaikeaa. Järjestelmän etuna on lisäksi se, että komission varainhoito helpottuu, kun varoja hallinnoi kussakin maassa ainoastaan yksi taho.

Hallinnointiyksiköille tarkoitetusta ulkomaisesta asiantuntija-avusta aiheutuvat kustannukset

3.31. Ohjelmien hallinnointiyksiköille tarkoitettu asiantuntija-apu (ks. kohta 3.10) on kallista. Hallinnointiyksiköille annetun asiantuntija-avun tarkastus osoitti, että sopimuskustannukset vaihtelivat tuen laadun mukaan ja olivat keskimäärin 700 000 ecua (25). Useimmiten oli kyse kahden asiantuntijan muodostamasta työryhmästä, joka oli lähetetty hallinnointiyksikköön noin kahdeksi vuodeksi; työryhmän apuna oli muita asiantuntijoita, jotka toimivat lyhytaikaisissa erityistehtävissä. Hallinnointiyksikköön lähetetyn ulkomaisen asiantuntijan keskimääräinen kuukausipalkkio oli noin 12 000 ecua. Palkkiot olivat harvoin alle 10 000 ecua, mutta joissakin tapauksissa niiden määrä oli jopa 17 000 ecua.

3.32. Tarkasteltaessa yhteensä noin kolmeakymmentä PHARE-varoin rahoitettua sopimusta, jotka oli tehty Euroopan yhteistyöneuvoston (AEC) (26) rekrytoimien yksittäisten konsulttien kanssa, havaittiin, että keskimääräinen kuukausipalkkio oli 8 000 ecua ja että yhdellekään konsultille ei maksettu yli 10 000 ecua. Slovakiassa yksityistämisestä vastaavaan hallinnointiyksikköön lyhytaikaisia tehtäviä varten lähetetyn konsultin edustama konsulttitoimisto laskutti konsultin työstä 20 000 ecua kuukaudessa, mutta komissio käytti sopimuksen päätyttyä samaa asiantuntijaa pitkäaikaisessa toimeksiannossa Euroopan yhteistyöneuvoston sopimukseen perustuen ja maksoi asiantuntijalle 9 000 ecun kuukausipalkkiota. Konsulttitoimistojen palkkiot kattavat asiantuntijoille maksettujen palkkioiden lisäksi tuen, jota konsulttitoimistot antavat sopimuksen kestäessä, samoin kuin niiden yleiskulujen ja katteen osuuden. Konsulttitoimiston antama tosiasiallinen tuki on kuitenkin usein rajallista, ja useissa tapauksissa lisätuesta laskutetaan erikseen. Konsulttitoimistoilta saatu tuki koostuukin käytännössä useimmiten asiantuntijoiden palkkaamisesta ja heidän korvaamisestaan uusilla asiantuntijoilla silloin, kun he lopettavat hankkeen parissa työskentelyn ennen sopimuksensa päättymistä.

3.33. Vaikka ohjelmien hallinnointiyksiköille annettavaa asiantuntija-apua koskevat sopimukset tehdään tarjouspyyntöjen perusteella, yritysten kilpailuttaminen ei aina johda menojen pienenemiseen. Tarjousten arvioinnin aikana komissio kiinnittää aluksi huomiota saatujen tarjousten tekniseen laatuun. Taloudellisen puolen läpikäynti muodostaa vain 30 prosenttia koko arvioinnista. Taloudellinen puoli tarkastetaan ainoastaan sellaisista yritysten esittämistä tarjouksista, joiden tekninen laatu on arvioitu tietyn rajan yläpuolelle (27). Koska lopullisessa arvioinnissa käytetään vain rajoitettuja luetteloja, menetelmä vähentää hintakilpailua. Kilpailu on sitä paitsi yleensä vähäistä sopimusten suuruuteen nähden, jos mittapuuna käytetään saatujen tarjousten lukumäärää. Ohjelmien hallinnointiyksiköille annettavan asiantuntija-avun osalta valittiin 35 tarjouspyynnön otos, josta havaittiin, että saatuja tarjouksia oli keskimäärin ainoastaan 4,4 kun tarjouspyyntö oli esitetty 7,6 yritykselle. Pyydettyjen ja saatujen tarjousten välisen eron syyksi esitetään useimmiten sitä, että osa luetteloon hyväksytyistä tarjouksentekijöistä antaa yhteisen tarjouksen. Komissio kannustaa tähän käytäntöön, sillä se toimittaa tarjouspyynnön yhteydessä luettelon kaikista tarjouksentekijöiksi hyväksytyistä yrityksistä. Saatujen tarjousten pieni lukumäärä vaikuttaa puolestaan niiden tarjousten määrään, joiden osalta tarkastetaan hintatarjous (sopimusta kohden on käyty läpi keskimäärin ainoastaan 2,1 hintatarjousta). Yhteensä 29 prosenttia tarjouspyynnöistä oli sellaisia, joissa oli käyty läpi ainoastaan yksi hintatarjous. Tällaisissa tapauksissa hintakilpailu puuttuu kokonaan.

3.34. Lähes 90 prosentissa tapauksista ohjelmien hallinnointiyksiköille annettavaa asiantuntija-apua koskevien sopimusten voimassaoloa jatkettiin alun perin tarkoitettua pidemmäksi ajaksi. Tämän takia sopimusten arvo nousi keskimäärin 67 prosenttia. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tapaukset:

a) Unkarissa maataloudesta vastanneen hallinnointiyksikön alkuperäistä 0,6 miljoonan ecun sopimusta (lokakuu 1990), joka oli tehty 15 kuukaudeksi, jatkettiin kolmesti, kaiken kaikkiaan heinäkuuhun 1995 asti. Lisäsopimusten arvo oli yhteensä 2,3 miljoonaa ecua. Vasta heinäkuussa 1995 esitettiin uusi tarjouspyyntö 1 miljoonan ecun lisäsopimusta varten.

b) Unkarissa yksityistämisestä ja rakenteiden uudistamisesta vastanneen hallinnointiyksikön alkuperäinen 2,6 miljoonan ecun sopimus kattoi vuosien 1990 ja 1991 ohjelmat ja oli voimassa kesäkuuhun 1994 asti. Sopimusta jatkettiin kahdessa erässä vuoden 1996 loppuun. Lisäsopimusten arvo oli yhteensä 1,7 miljoonaa ecua.

c) T Osekkoslovakiassa ympäristöasioihin tarkoitettua asiantuntija-apua koskeva, alun perin 18 kuukaudeksi tarkoitettu sopimus tuli voimaan toukokuussa 1991. Sopimuksen arvo oli 1 miljoonaa ecua, ja sitä jatkettiin kolmesti, kaiken kaikkiaan kesäkuuhun 1994 asti. Kokonaisarvo nousi 2,6 miljoonaan ecuun.

d) Bulgariassa teollisuusministeriön hallinnointiyksikölle annettavaa asiantuntija-apua koskeva, alun perin 1,6 miljoonan ecun sopimus tehtiin 30 kuukaudeksi kesäkuussa 1991, ja sitä jatkettiin 12 kuukaudella, mistä aiheutui 1 miljoonan ecun lisäkustannukset. Kun otetaan huomioon muut lisäsopimukset, jotka koskevat korvausten maksamista lyhytaikaisissa tehtävissä työskenteleville asiantuntijoille ja paikalliselle henkilöstölle, sopimuksen kokonaissummaksi saadaan 2,9 miljoonaa ecua.

4. HAJAUTETUN TÄYTÄNTÖÖNPANOJÄRJESTELMÄN SELKEYS

4.1. Jos täytäntöönpanojärjestelmä ei ole selkeä, toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden määrittäminen voi osoittautua vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi. Sen vuoksi tässä luvussa otetaan ensin tarkasteltavaksi menettelyjen selkeys ja menettelyihin perustuvat toimet. Toiseksi arvioidaan järjestelmät, jotka on kehitetty varojen käytöstä annettavia selvityksiä varten. Lopuksi tarkastellaan tulosten arvioinnissa sovellettuja menettelyjä.

Sopimusten tekeminen

4.2. Noin 80 prosenttia hajautetusti hallinnoiduista PHARE-varoista suunnataan sopimuksiin, jotka koskevat palveluja (asiantuntija-apu), hankintoja tai urakoita. Suurin osa sopimuksista on palvelusopimuksia. Palvelusopimusten tekemisestä säädetään varainhoitoasetuksen 118 artiklassa ja PHAREa koskevan asetuksen 7 artiklassa. Varainhoitoasetuksessa edellytetään, että sopimukset tehdään poikkeuksia lukuun ottamatta "rajoitetun tarjouspyynnön esittämisen jälkeen". PHAREa koskevan asetuksen 7 artiklassa puolestaan säädetään, että:

"yli 50 000 ecun suuruisten avustusten osalta ... osallistuminen tarjouspyyntöihin, kauppoihin ja sopimuksiin on yhtäläisin ehdoin avointa kaikille jäsenvaltioiden [ja PHARE-maiden] luonnollisille ja oikeushenkilöille".

Komissio on asettanut etusijalle varainhoitoasetuksen 118 artiklan päättämällä, että yli 50 000 ecun arvoisista palvelusopimuksista on esitettävä rajoitettu tarjouspyyntö. Näin ollen PHAREa koskevan asetuksen 7 artiklan vaatimusta "yhtäläisin ehdoin" ei ole aina noudatettu.

4.3. Vaikka kilpailuttamisperiaatteen noudattamista pidetään tärkeänä, komission keskusyksiköissä ei ole järjestelmää, jonka avulla voitaisiin kaikilta osin tarkastaa, soveltavatko edustustot kyseistä periaatetta. Tarkastaessaan rajoitetut luettelot, jotka koskivat 320 tarjouspyyntöä vuosilta 1993 ja 1994, tilintarkastustuomioistuin totesi, että joissakin PHARE-maissa tiettyjen jäsenvaltioiden yrityksiä valittiin luetteloihin muita useammin. Joissakin PHARE-maissa oli erityisen selvästi havaittavissa, että niissä pyrittiin jättämään kohtuullisen maantieteellisen tasapainon velvoite (28) huomiotta. Esimerkiksi Puolassa ja Unkarissa käytetään ylivoimaisesti eniten sellaisia yrityksiä, joilla on toimistoja kyseisissä maissa (ks. taulukko 9).

>TAULUKON PAIKKA>

4.4. Yritysten valitseminen luetteloihin ei ole myöskään säännöllistä. Niistä 1 102 yrityksestä, joilta pyydettiin tarjousta tutkittuihin 320 sopimukseen, 818 eli noin kolme neljäsosaa valittiin luetteloihin ainoastaan kerran. Sen sijaan pieni 24 yrityksen joukko, jonka osuus kokonaismäärästä oli ainoastaan 3 prosenttia, otettiin luetteloihin 10 31 kertaa (ks. taulukko 10).

>TAULUKON PAIKKA>

4.5. Tärkein rajoitettuihin tarjouspyyntöihin liittyvä tekijä on luettelojen laatiminen yrityksistä, joilta pyydetään tarjousta (ks. kohta 3.33). Hajautetussa järjestelmässä luettelojen laatimisesta vastaavat ohjelmien hallinnointiyksiköt, minkä jälkeen luettelot toimitetaan komission edustustolle. Vuonna 1990 laaditut alkuperäiset suuntaviivat olivat erityisen epäselviä luettelojen laatimista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta, sillä suuntaviivoissa määrättiin ainoastaan, että ohjelmien tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävänä on varmistaa, että toteutetaan asianmukaiset toimet, joiden avulla edistetään laajaa osallistumista tarjouspyyntöihin ja hankintoihin. Vuonna 1994 julkaistussa menettelykäsikirjassa, joka koskee hajautetun järjestelmän kautta tapahtuvia julkisia hankintoja, todettiin, että on tarpeen taata kohtuullinen maantieteellinen tasapaino. Käsikirjassa tuotiin samalla esille tiettyjä edellytyksiä, jotka täytyy ottaa huomioon (29).

4.6. Vaikka konsulttitoimistojen koko vaikuttaa siihen, kuinka monta sopimusta ne voivat ottaa hoidettavaksi samanaikaisesti, koko ei voi kuitenkaan olla ainoa selitys havaitulle keskittymiselle. Keskittyminen johtuu osittain siitä, että ohjelmien hallinnointiyksiköillä ei ole ollut suoraa yhteyttä komission konsulteista pitämään keskusrekisteriin, johon sisältyvät kaikki tiedot yrityksistä, jotka haluavat osallistua PHARE-sopimuksiin. Näin ollen hallinnointiyksiköt ovat usein valinneet tarjoajiksi nimeltä tuntemiaan suuria ja kuuluisia kansainvälisiä yrityksiä.

4.7. On syytä ottaa huomioon, että asiantuntija-avulla on hallinnointiyksiköissä tärkeä tehtävä laadittaessa rajoitettuja luetteloja. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa yksiköillä on vain vähän tietoja mahdollisesti sopivista yrityksistä. Tässä tilanteessa on olemassa todellinen riski, että asiantuntija-apua antava toimisto suosittelee rajoitettuun luetteloon otettavaksi toimistoja, joihin sillä on hyvät suhteet (30). Tällaisen käytännön laajuutta on vaikea arvioida.

4.8. Tarjousten arviointikaan ei ole avointa. PHARE-sopimuksia arvioivien komiteoiden pöytäkirjoista olisi käytävä ilmi, miten sopimuspuoli on valittu, mutta niissä esitetään yleensä niukasti ja epätarkasti eri tarjousten edut ja heikkoudet tai syyt siihen, miksi komitean jäsenten arviot vaihtelevat huomattavasti.

4.9. Ongelma johtuu osittain siitä, että arviointikomiteoiden jäsenistä suurin osa tai kaikki edustavat PHARE-maita, missä kokemus tarjousten arvioinnista on usein rajallista. Tämän lisäksi hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään liittyvien menettelyjen avulla ei voida varmistua, että komiteoiden jäsenet ovat tarpeeksi riippumattomia tai että heillä on tarjousten etujen arviointiin vaadittavat (kielelliset ja tekniset) taidot.

4.10. Hajautettua järjestelmää koskevassa käsikirjassa määrätään, että arviointivaiheen jälkeen ennen sopimuksen viimeistelyä neuvotellaan edullisimman tarjouksen esittäneen tarjoajan kanssa, mikäli palkkioiden taso ylittää palveluista normaalisti maksetun hinnan. Komissio ei ole kuitenkaan täsmentänyt, mikä on normaalisti maksettu hinta.

Menot

4.11. Hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä ohjelmien hallinnointiyksiköt suorittavat maksut ilman komission yksiköiden ennalta suorittamaa tarkastusta (31). Komissio toteutti tämän erittäin tärkeän hajauttamistoimen, vaikka sillä ei ollut tarpeeksi tietoja edunsaajamaissa kansallisella tasolla voimassa olevista valvontamenettelyistä tai ohjelmien hallinnointiyksiköiden käyttöön ottamista menettelyistä. Varainhoitoa ja varainkäytön valvontaa koskevat määräykset vaihtelevat kuitenkin paljon eri hallinnointiyksiköiden välillä, ja useissa tapauksissa puuttuu hallinnollinen perusvalvonta, kuten työtehtävien erillään pitäminen, kahden allekirjoituksen edellyttäminen maksumääräysten osalta sekä pankkitilien täsmäyttäminen. Komissio ei ole myöskään antanut asiasta selkeitä ohjeita hallinnointiyksiköille, ja vuonna 1994 julkaistussa käsikirjassakin tuodaan esille vain vähäisessä määrin varainhoitoa ja hallintoa koskevia valvontamenettelyjä.

4.12. Hajautetussa järjestelmässä komission suorittamiin tarkastuksiin on menojen osalta kuulunut:

a) työohjelmien tarkastus ennen niiden hyväksymistä

b) sopimusehtojen ja tarjouspyyntöasiakirjojen tarkastaminen

c) valmiiden sopimusten ja niihin liittyvien asiakirjojen tarkastaminen sekä maksuihin sovellettavien ehtojen läpikäynti; alle 150 000 ecun sopimuksissa allekirjoittamisen jälkeen ja yli 150 000 ecun sopimuksissa ennen allekirjoittamista

d) eri ohjelmien kirjanpidon tarkastus jälkikäteen, mikä on annettu riippumattomien asiantuntijoiden tehtäväksi.

4.13. Vaikka komission vuonna 1990 määrittämien suuntaviivojen mukaan ohjelmat oli määrä tarkastaa kaksi kertaa vuodessa, tarkastuksia on suoritettu vuodesta 1990 vuoden 1994 loppuun vain satunnaisesti ja rajoitetusti. Ennen vuotta 1995 oli 108:sta vuosien 1990 ja 1992 välisenä aikana rahoitetusta PHARE-ohjelmasta tarkastettu ainoastaan 34. Tämä on vakava puute komission valvontajärjestelmässä. Vuoden 1995 alusta lähtien on kuitenkin ollut havaittavissa huomattavaa parannusta, ja säännöllisiä tarkastuksia suoritetaan tällä hetkellä ohjelmien toteuttamisvaiheen puolivälissä, sopimuksen mukaisessa päättymisvaiheessa sekä lopettamisen yhteydessä. Vuoden 1996 puoliväliin mennessä näiden tarkastusten tuloksia oli kuitenkin hyödynnetty vain vähän.

4.14. Konsulttipalkkioiden maksumenettelyihin liittyy yhä merkittävä epäkohta. Hallinnointiyksiköt eivät nimittäin ole tarkastaneet järjestelmällisesti, onko konsultti todella työskennellyt yhtä monta päivää kuin sopimuksessa oli edellytetty. Tälläkin alalla on yhä todettavissa ainakin selkeyden ja tarkkuuden puutetta.

4.15. Vaikka suurin osa PHARE-maksuista kattaa määrättyihin sopimuksiin liittyvät menot, maksut voivat koskea myös muita toimia, kuten esimerkiksi ohjelmien yleiskuluja. Kyseisiin toimiin liittyy riski, sillä kukin hallinnointiyksikkö suorittaa maksut itselleen. Komissio valvoo periaatteessa kyseisiä menoja edellyttämällä, että kaikki toimet kirjataan aikatauluineen ja kustannuksineen työohjelmaan, joka annetaan komission hyväksyttäväksi. Tällainen valvonta ei riitä yleiskulujen osalta. Vaikka valvonta voitaisiin suorittaa vertaamalla menoja budjetoituihin määriin, yleiskuluja ja tiettyjä ohjelmia varten ei ole olemassa selkeää tilisuunnitelmaa eikä edes osoitettuja määrärahoja. Silloinkin kun yleiskulut on budjetoitu, hallinnointiyksiköt saattavat ylittää budjetin kirjaamalla maksut muihin ohjelmiin komission huomaamatta, koska se ei tutki tehtyjä kirjauksia, vaan tarkastaa ainoastaan, ettei eri hankkeiden budjetteja ole ylitetty.

4.16. Puolan vuoden 1990 yksityistämisohjelmassa oli erityisen selvästi havaittavissa, että hallintokuluja oli kirjattu toimintakuluihin. Ohjelmassa oli budjetoitu tähän tarkoitukseen 1,22 miljoonaa ecua 9 miljoonan ecun kokonaissummasta, mutta tilintarkastustuomioistuimen suorittamassa tarkastuksessa kävi ilmi, että vuosina 1991 1994 menoja oli suoritettu yhteensä 3,08 miljoonan ecun arvosta erityisesti palkkoihin (1,35 miljoonaa ecua), laitteisiin (0,8 miljoonaa ecua) ja vuokriin (0,6 miljoonaa ecua). Nämä maksut oli suurimmaksi osaksi kirjattu muihin budjettikohtiin kuin hallintokuluihin.

4.17. Valvonnan puuttuminen sopimusten ulkopuolisten maksujen osalta on aiheuttanut myös tilanteita, joissa hallinnointiyksiköille asiantuntija-apua antava taho on saanut korvauksen menoista, jotka pääsopimus on jo kattanut. Näin kävi annettaessa asiantuntija-apua unkarilaiselle yritystukisäätiölle, joka sai ohjelman hallinnointiyksiköltä maksuja ajoneuvojen huoltoa ja vakuuttamista, sihteeri- ja käännöskuluja sekä tietoliikenne- ja painatuskuluja varten. Säätiö sai näihin tarkoituksiin jo ennestään korvausta sopimuksen perusteella. Samankaltaisia ongelmia on havaittu Romaniassa vuonna 1992 pieniin ja keskisuuriin yrityksiin liittyneen ohjelman yhteydessä.

4.18. Myös Puolassa on tietyissä ohjelmien hallinnointiyksiköissä ilmennyt kahteen otteeseen kustannusylityksiä, jotka johtuvat riittämättömästä valvonnasta. Ensimmäisessä tapauksessa puolalaisen yksityistämisestä vastanneen säätiön pääjohtaja maksatti vuonna 1992 aiheettomasti itselleen 27 174 ecua. Kyseiset maksut oli viety ohjelman hallinnointiyksikön kirjanpitoon rahoituskuluina, ja komissio jätti tuolloin toteuttamatta toimet, joiden avulla varat olisi voitu todella periä takaisin. Hallinnointiyksikkö palautti myöhemmin kyseisen summan siirtämällä muista varojen talletuksista saatuja korkoja. Toisessa tapauksessa joulukuussa 1994 siirrettiin ilman hyväksyntää 127 338 ecua Puolassa teollisuuden kehityksestä vastanneen viraston hallinnointiyksikön tililtä ulkomaiselle pankkitilille. Hallinnointiyksikön pankki palautti summan yksikön tilille sen jälkeen kun oli todettu, että petoksen oli tehnyt pankin työntekijä.

Tulot

4.19. PHARE-ohjelmien tulot koostuvat ohjelmien hallinnointiyksiköiden tileille talletettujen varojen koroista. Tilien erittäin suurten saldojen syynä ovat viiveet komission suorittaman varojen siirron ja niiden varsinaisen käytön välillä. Komissio ei kiinnitä tähän riittävästi huomiota. PHARE-ohjelman alun ja vuoden 1995 joulukuun 31. päivän välisenä aikana tileille kertyi korkotuloja 34,7 miljoonaa ecua. Komission yksiköissä ei valvota kyseisiä korkoja läheskään riittävästi, vaikka niiden osuus PHARE-ohjelmien varoista on kasvanut merkittävästi (32). Valvonnan puute johtuu osaksi siitä, että komissiolta ei vaadita selvitystä ohjelmien korkotuloista.

4.20. Mainittu 34,7 miljoonan ecun summa on tietenkin huomattava. Se perustuu kuitenkin siihen, että hallinnointiyksiköt saavat itse valita pankin ja neuvotella koron suuruudesta. PHARE-varoja on usein talletettu tileille, joiden korko on liian alhainen.

4.21. PHAREa koskevan asetuksen 5 artiklan mukaan maksetuista tuista kertyneet tulot on käytettävä hankkeiden rahoittamiseen. Useissa tapauksissa tuloja käytetään kuitenkin yhä enemmän hallinnointiyksiköiden yleiskulujen kattamiseen. Esimerkiksi Unkarissa vuonna 1990 pieniin ja keskisuuriin yrityksiin liittyneen ohjelman varoista kertyneitä korkoja käytettiin ohjelman loppuvaiheessa (joulukuussa 1994) hallinnointiyksikössä 26 uuden auton hankkimiseen, mistä aiheutuneet kokonaiskustannukset olivat 198 430 ecua. Puolassa kaikki vuonna 1991 yksityistämistä koskeneeseen PHARE-ohjelmaan perustuneet korkotulot, joiden suuruus oli vuoden 1995 lopussa 1,6 miljoonaa ecua, osoitettiin hallintomenoihin mukaan lukien myös hallinnointiyksikön henkilöstön palkat. Näin hallinnointiyksikön johto pystyi - pyytäessään heinäkuussa 1993 PHAREn hallintokomitealta varojen uudelleenkohdentamista ohjelman eri osien välillä - osoittamaan hallintomenojen jääneen 0,4 miljoonaa ecua budjetoitua pienemmiksi, vaikka menot olivat todellisuudessa kasvaneet 1,2 miljoonalla eculla.

Kirjanpito- ja rahoitusraportit

4.22. On tarpeen, että ohjelmien hallinnointiyksiköt pitävät kirjanpitoa, josta käy selvästi ilmi, miten saadut varat on käytetty. Avoimessa hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä - jollaista ei vielä tähän mennessä ole otettu käyttöön - on olennaista, että rahoitusraporttien toimittamista varten on olemassa tehokas ja nopea järjestelmä, jonka ansiosta komission keskusyksiköt voivat valvoa varojen käyttöä ja esittää sitä koskevia kertomuksia.

4.23. PHARE-ohjelmista tehtyjen rahoitussopimusten yleisten ehtojen 16 artiklan mukaan edunsaajien on pidettävä yleisesti hyväksyttyjä kirjanpitomenettelyjä noudattaen rekistereitä ja kirjanpitoa, joiden avulla on mahdollista yksilöidä rahoitussopimuksen perusteella rahoitetut työt, toimitukset ja palvelut. Luotettavan kirjanpidon pitäminen on tärkeää jälkikäteistarkastuksen kannalta. PHARE-maissa hallinnointiyksiköillä on ollut kirjanpitoon liittyviä vaikeuksia. Vaikeuksien syynä ei ole ainoastaan taloushallinnon menetelmien huono tuntemus, vaan myös se, että hallinnointiyksiköt ovat saaneet komissiolta liian vähän käytännön ohjeita ja koulutusta. Kukin hallinnointiyksiköissä asiantuntija-avusta vastaava taho on kehittänyt oman kirjanpitojärjestelmän; tästä on aiheutunut paljon päällekkäistä työtä PHARE-maissa. Lisäksi käyttöön otetut järjestelmät ovat vain harvoin olleet kahdenkertaisen kirjanpidon periaatteen mukaisia. Oikeudellisten ja kirjanpidollisten menettelyjen moninaisuuden vuoksi on hankalaa soveltaa täsmälleen samaa atk-pohjaista kirjanpitojärjestelmää jokaisessa maassa. Vähimmäisvaatimukset täyttävä yhtenäisyys olisi kuitenkin ollut mahdollista saavuttaa kansallisella tasolla, jos olisi toimittu yhteistyössä kansallisten koordinoijien kanssa ja pidetty lähtökohtana kaikille PHARE-ohjelmille yhteistä runkoa.

4.24. PHARE-ohjelman ensimmäisinä toteutusvuosina komissio ei kiinnittänyt tarpeeksi huomiota rahoitusraporttien esittämiseen eikä luotettavien kirjanpitojärjestelmien käyttöönottoon. Tästä johtuvia haittavaikutuksia on vielä nykyisinkin todettavissa hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä. Yhteisen atk-järjestelmän (PHACSY) käyttöönotto hallinnointiyksiköissä aloitettiin vasta vuonna 1992. Vuonna 1994 julkaistussa hajautetun täytäntöönpanon käsikirjassa määrätään, että kirjanpidon osalta kunkin hallinnointiyksikön on huolehdittava siitä, että kaikista ohjelman aikana toteutetuista toimista pidetään yksityiskohtaista kirjanpitoa ja että tämä on hoidettava käyttämällä apuna PHACSYä, joka on komission tätä tarkoitusta varten kehittämä raportointijärjestelmä. Käytännössä järjestelmää voidaan hyödyntää ainoastaan kustannusselvitysten esittämiseen, sillä on havaittu, ettei järjestelmä sovellu kirjanpitoon.

4.25. PHACSY on turhan monimutkainen, kun otetaan huomioon järjestelmän suhteellisen yksinkertainen käyttötarkoitus: kuukausittainen raportointi komissiolle kaikista tehdyistä sopimuksista ja paikallisesti maksetuista varoista. Lisäksi järjestelmästä on vain vähän hyötyä yksityiskohtaisten hallinnointitietojen välittämisen kannalta. Järjestelmää ei kehitetty yhteistyössä hallinnointiyksiköiden kanssa, minkä vuoksi se soveltuu huonosti yksiköiden tarpeisiin ja aiheuttaa päällekkäistä työtä. Itse asiassa tiedot on kirjattava erikseen hallinnointiyksiköiden kirjanpitojärjestelmään ja PHACSYyn.

4.26. Vuonna 1994 komissio käytti apunaan konsultteja (konsulttiavun kustannukset: 614 200 ecua) kyseisten järjestelmän toimintaan liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi, mutta ensimmäisistä toimeksiannoista saadut tulokset eivät olleet tyydyttäviä, minkä vuoksi vuonna 1995 tehtiin uusi, 188 770 ecun suuruinen sopimus muiden konsulttien kanssa. Näin ollen käytettiin yhteensä yli 900 000 ecua konsulttisopimuksiin PHACSY-järjestelmän parantamiseksi. Järjestelmän epäkohdat olivat kuitenkin edelleen niin perustavaa laatua, että vuoden 1995 lopussa komissio suunnitteli PHACSYn korvaamista uudella järjestelmällä. Tässä yhteydessä on paikallaan tuoda esille, että komission muissa yksiköissä (erityisesti pääosastossa VIII) on jo käytössä kirjanpitojärjestelmiä, joiden avulla voidaan seurata kunkin rahoitussopimuksen täytäntöönpanoa sopimus- ja maksukohtaisesti, ja että tiettyjä järjestelmiä ollaan ottamassa myös edustustojen käyttöön.

4.27. PHACSYyn kirjattujen tietojen vähäinen luotettavuus on vaikuttanut hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän sisäiseen valvontaan. PHACSYn tiedot ovat itse asiassa epätäydelliset, sillä monissa hallinnointiyksiköissä ei ole säännöllisesti täsmäytetty yksiköiden tietoja tiliotteiden tietoihin. Vaikeuksia on aiheutunut myös siitä, että komissio on saanut PHACSYn raportit myöhässä. Vuoden 1995 kesäkuussa tilanne oli se, että 38 prosenttia ohjelmien hallinnointiyksiköistä oli jättänyt toimittamatta raporttinsa edellisessä kuussa ja kolmen kuukauden viiveitä todettiin tuolloin 15 prosentissa hallinnointiyksiköistä. Slovakiassa vastaavat luvut olivat 57 prosenttia ja 29 prosenttia. Vuoden 1995 toisen vuosipuoliskon aikana raporttien jättämisajat lyhenivät merkittävästi.

4.28. PHACSY-järjestelmän puutteellisesta luotettavuudesta ja päivittämisestä aiheutuu vakavia vaikutuksia PHARE-ohjelman raportointiin, jossa vastaanottajina ovat kolmannet osapuolet. Tämä koskee etenkin Euroopan parlamentille esitettyjä neljännesvuosittaisia kertomuksia, joiden aiheena on ohjelman taloudellinen toteuttaminen. Ennen raporttien toimitusaikojen äskettäistä lyhenemistä oli todettavissa, että paikallisten sopimusten arvo oli selvästi aliarvioitu. Kyseisissä raporteissa annetaan vuosikohtainen selonteko sopimuksista. Käytäntö aiheuttaa sekaannuksia, sillä tiedot eivät vastaa vuotta, jonka kuluessa sopimukset on tehty, vaan vuotta, jonka aikana sopimukset on kirjattu. PHACSYn käyttöönotto aloitettiin vasta vuonna 1992, ja järjestelmän varsinainen asennus hallinnointiyksiköihin myöhästyi huomattavasti. Tämän vuoksi tietojen kirjaamisviiveet saatiin kurotuksi umpeen vasta vuonna 1995.

Toimien kustannusvaikuttavuudesta annetut kertomukset

4.29. PHARE-varojen käytön arviointi on selkeän hallinnoinnin olennainen osatekijä. Hajautettujen menettelyjen osalta komissio ei voi valvoa toimintaa päivittäin, ja näin ollen on tärkeää arvioida ohjelmien tulokset. Jos ohjelmille asetettujen tavoitteiden saavuttamista ei osoiteta luotettavasti, ei ole myöskään takeita siitä, että varoja on käytetty moitteettomasti. Komission on otettava käyttöön menettelyt, joiden avulla voidaan varmistaa talousarviomäärärahojen moitteeton hallinnointi (33).

4.30. PHARE-ohjelman arviointi on monessa suhteessa vaikeaa, koska ohjelmassa on pikemminkin kyse taitotiedon siirtämisestä eikä esimerkiksi infrastruktuurihankkeista, joiden tulokset voidaan helpommin yksilöidä ja eritellä määrällisesti. PHARE-ohjelman tulokset eivät ole luonteeltaan kovin konkreettisia: siksi on sitäkin tärkeämpää tarkastaa, että varat on käytetty asianmukaisesti. Vuoden 1995 lopussa eli kuusi vuotta PHARE-ohjelman käynnistymisen jälkeen komissiossa oltiin vasta kehittä mässä arviointijärjestelmää, jonka avulla voidaan varmistua varojen moitteettomasta käytöstä (34).

4.31. On yllättävää, että arviointitehtävä on lyöty laimin pääosastossa IA, kun taas pääosastossa VIII, joka vastaa Euroopan kehitysrahastoista, arviointiin on kiinnitetty yhä enemmän huomiota 1980-luvun lopusta lähtien. Pääosaston VIII arviointiyksikköä vahvistettiin huomattavasti ottamalla käyttöön "loogisen kehyksen" menetelmä (35) ja toteuttamalla kaikkien uusien ohjelmien arvioinnit järjestelmällisesti ohjelman puolivälissä ja ohjelman jälkeen. Tässäkin tapauksessa PHARE-ohjelmassa olisi voitu hyödyntää muiden komission yksiköiden valmiita menetelmiä ja asiantuntemusta, jotka liittyivät samankaltaisiin aloihin.

4.32. Vuodesta 1991 alkaen rahoitussopimuksiin on sisältynyt liite, jossa on yhteenveto "loogisen kehyksen" menetelmästä. Menetelmän tarkoituksena on helpottaa arviointia, sillä menetelmässä yhdistetään hankkeiden suunnittelu-, valvonta- ja arviointivaiheet. Käsikirjan määräysten mukaisesti ohjelmien hallinnointiyksiköiden on vuoden 1993 ohjelmista alkaen kuulunut laatia strateginen suunnitelma ohjelman alussa. "Loogisen kehyksen" yksityiskohtainen matriisi on tärkeä osa kyseistä suunnitelmaa. Lisäksi käsikirjassa edellytetään, että hallinnointiyksiköt laativat niin sanottuja seuranta- ja arviointikertomuksia (36), joiden tarkoituksena on antaa vuosittain kokonaiskuva kunkin ohjelman toteuttamisesta ja tuloksista. Lisäksi kertomuksia on määrä käyttää perustana, kun strategista suunnitelmaa tarkistetaan vuosittain.

4.33. Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän käsikirjassa annetaan joitakin käytännön ohjeita "loogisen kehyksen" matriisien laatimista varten. Lisäksi ohjelmien hallinnointiyksiköt ovat saaneet alan koulutusta siinä vaiheessa, kun käsikirjaa jaettiin ensimmäistä kertaa. Matriiseissa on kuitenkin edelleen todettavissa suuria laadullisia eroja, jotka johtuvat järjestelmän monimutkaisuudesta ja PHARE-maiden tilastojen puutteellisuudesta. Luotettavien tulosindikaattorien määrittäminen onkin usein osoittautunut vaikeaksi.

4.34. Strategisia suunnitelmia on tehty lähes järjestelmällisesti, mutta sittemmin laadittavien seuranta- ja arviointikertomusten osalta tilanne on toinen. Vuoden 1995 lopussa kertomuksista oli toimitettu ainoastaan 30 prosenttia.

4.35. Tilanteen korjaamisen kannalta saavutettiin tärkeä vaihe, kun valvonta- ja arviointiyksikkö perustettiin PHARE-keskusyksiköiden uudelleenorganisoinnin yhteydessä vuoden 1995 puolivälissä. Vuoden 1995 jälkimmäisellä puoliskolla valvonta- ja arviointiyksikön pääasiallisena tehtävänä oli kuitenkin laatia konsulttiapua koskeva tarjouspyyntö; tarvittiin konsultteja, jotka pystyisivät hoitamaan arvioinnin pääosaston IA lukuun. SEM 2000 -aloitteessakin (37) korostetaan, että arviointiin on kiinnitettävä yhä enemmän huomiota kaikilla komission tasoilla, minkä vuoksi olisi vielä selkeytettävä kyseisen yksikön asema siihen arviointiyksikköön nähden, joka on perustettu PO IA:n uuden varainhoidon johdon yhteyteen.

5. LOPPUPÄÄTELMÄT

5.1. PHARE-ohjelmaa on toteutettu erityisen vaikeissa olosuhteissa, joiden taustalla on jatkuva muutos. Ohjelmiin kuuluvien maiden ja alojen lukumäärä sekä tuen määrä ovat kasvaneet nopeasti (ks. kohta 1.1). Samanaikaisesti komissio on joutunut sitomaan PHARE-ohjelman vuotuisen talousarvion kokonaisuudessaan, vaikka sen kokemus Keski- ja Itä-Euroopan maista on ollut vähäistä ja se on saanut henkilöstöresursseihinsa vain vähän täydennystä. Mainittakoon lisäksi, että komissio ei ole hyödyntänyt kolmansiin maihin suunnatun tuen alalta kertynyttä kokemustaan jälkeenpäin tehtävissä arvioinneissa (ks. kohta 4.31) eikä kirjanpitoon perustuvassa hankeseurannassa (ks. kohta 4.26).

Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän toiminta

5.2. Yhtenä komission ensisijaisena tavoitteena oli PHARE-talousarviomäärärahojen sitominen kokonaisuudessaan, mikä toteutui (ks. kohta 2.2). Vastaavalla vauhdilla ei kuitenkaan edetty sopimusten tekemisessä eikä varojen maksamisessa. Nopeuttamisen sijasta hajautetut menettelyt pikemminkin hidastivat sopimusten tekoa (ks. kohta 2.2). Maksujen määriä koskeva komission kertomus ei anna oikeaa kuvaa menoista, sillä 31. joulukuuta 1995 ohjelmien hallinnointiyksiköiden pankkitileillä oli käyttämättömiä varoja yhteensä 497 miljoonaa ecua eli 38 prosenttia hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän kautta kanavoiduista varoista (ks. kohta 2.3).

5.3. PHARE-ohjelman eri yleispiirteet sekä jotkin hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän ominaisuudet haittasivat toimien asianmukaista etenemistä. Haittaavia tekijöitä olivat muun muassa seuraavat:

a) komissio ei asettanut PHARE-ohjelman käyttöön tarpeeksi henkilöstöä ohjelman käynnistyessä vuonna 1990 (ks. kohta 2.5)

b) ohjelman soveltamismahdollisuudet olivat edunsaajamaissa heikot (ks. kohta 2.5)

c) suhteettoman suuri painoarvo annettiin sille, että vuotuiset talousarviomäärärahat on sidottava kokonaisuudessaan (ks. kohta 2.6); voimavarojen painottuminen määrärahojen sitomiseen oli haitaksi yksittäisten hankkeiden valmistelulle

d) ohjelmien, hankkeiden ja sopimusten määrää ei rajoitettu riittävässä määrin ottaen huomioon komission yksiköiden vähäiset henkilöstöresurssit (ks. kohta 2.7).

Itse hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä oli komission keskusyksiköiden kohdalla havaittavissa huomattavia viivästyksiä työohjelmien ja sopimusten esittämisessä ja hyväksymisessä (ks. kohdat 2.10 2.12).

5.4. Todetut vaikeudet osoittavat, että komissio ei riittävässä määrin hallitse hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää. Tehtäviä on hajautettu liian vähän komission edustustoihin ohjelmien käytännön toteuttamisen painottuessa edelleen liiaksi keskusyksiköihin (ks. kohdat 2.19 2.22). Edustustoissa oli todettavissa henkilöstövajausta ja viivästyksiä toimien täyttämisessä (ks. kohdat 2.15 2.17).

5.5. PHARE-ohjelmaan kuuluvien toimien päivittäinen seuranta olisi annettava kokonaisuudessaan edustustojen tehtäväksi, kuten periaatteessa on tarkoitettu meneteltävän. Jotta edustustot pystyisivät huolehtimaan kaikkien työohjelmien ja sopimusten hyväksymisestä, niiden palveluksessa olisi oltava etenkin taloushallinnon ja sopimusten hallinnoinnin asiantuntijoita (ks. kohta 2.22). Lisäksi olisi aiheellista nopeuttaa henkilöstösiirtoja PHARE-keskusyksiköistä ja muista edustustoista PHARE-maissa avattuihin edustustoihin.

5.6. Komission keskusyksiköissä olisi panostettava periaatteiden ja menettelyjen kehittämiseen samoin kuin kaikkien ohjelmien valvontaan ja arviointiin (ks. kohta 2.21). Komission olisi huolehdittava, että rahoitettujen ohjelmien lukumäärää pienennetään ja hankkeiden ja sopimusten määrää rajoitetaan kussakin ohjelmassa; yksiköissä pystyttäisiin seuraamaan toimia paremmin, mikäli niiden lukumäärä olisi pienempi.

Ohjelmien hallinnointiyksiköt

5.7. PHARE-ohjelman alussa ei ollut tarkoituksena perustaa hallinnointiyksiköitä. Silti niiden määrä moninkertaistui nopeasti, sillä komissiossa ei ole kiinnitetty huomiota yksiköiden määrän rajoittamiseen (ks. kohta 3.4). Hajautettaessa ohjelmien täytäntöönpanoa hallinnointiyksiköihin, joiden voimavarat olivat vähäiset, todettiin tiettyjä vaikeuksia. Vaikeuksien voidaan katsoa johtuvan kompromissista, joka heikentää lyhytaikaisesti täytäntöönpanon tehokkuutta. Mutta keskipitkän ajan tavoitteena on, että kansallisten hallintojen asiantuntemus ohjelmien täytäntöönpanon alalla kasvaa PHARE-ohjelmaan osallistumisen myötä (ks. kohta 3.5).

5.8. Ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvän asiantuntemuksen hankintaa kansallisiin hallintoelimiin rajoitti se, että lukuisat ohjelmien hallinnointiyksiköt olivat vain löyhästi sidoksissa niihin (ks. kohdat 3.6 3.7). Lisäksi edunsaajamaiden budjettirajoitteet vähensivät mahdollisuuksia toimien perustamiseen ja asiantuntevan henkilöstön pysyvyyden takaamiseen (ks. kohta 3.8).

5.9. Komissio on käyttänyt pääasiassa länsimaista asiantuntija-apua hallinnointiyksiköiden tukena, mutta taitotiedon siirtäminen ei ole tapahtunut tarpeeksi tehokkaasti seuraavista syistä:

a) asiantuntijoiden tehtävien ja aseman epäselvä määrittäminen (ks. kohta 3.14)

b) asiantuntijoita koskevat raportointiehdot (ks. kohta 3.14)

c) asiantuntija-avun suorituksia ei arvioida jälkeenpäin (ks. kohta 3.11)

d) asiantuntija-apua koskevien sopimusten voimassaolon jatkamista varten ei ole kehitetty riittävää ohjeistusta (ks. kohta 3.12)

e) hallinnointiyksiköissä työskentelevän paikallisen henkilöstön kokemuksen ja koulutuksen puute on hankaloittanut henkilöstön yhteistyötä länsimaisten asiantuntijoiden kanssa (ks. kohta 3.15).

5.10. Komissio on kehittänyt vain vähäisessä määrin muita vaihtoehtoja hallinnointiyksiköiden työn tukemiseksi. Se on pelkästään julkaissut hajautettuja menettelyjä koskevan käsikirjan, joka saatiin jakeluun vasta vuonna 1994. Käsikirjaa ei ole käännetty PHARE-maiden kielille. Komissio on lisäksi järjestänyt hallinnointiyksiköille vain vähän koulutusta hajautetuista menettelyistä (ks. kohdat 3.16 3.18).

5.11. PHARE-mailla oli vaikeuksia rahoittaa ohjelmien hallinnointiyksiköiden hallintomenoja. Sen vuoksi komissio rahoitti niistä osan varmistaakseen, että ohjelmat toteutettaisiin asianmukaisesti (ks. kohta 3.20). Komissio ei ole kuitenkaan määritellyt toimintaperiaatteita, joita noudattamalla voitaisiin ottaa huomioon PHARE-asetuksen 6 artiklan säännökset, joiden mukaan rahoituksen on katettava ainoastaan ohjelman käynnistysvaihe ja oltava asteittain aleneva (ks. kohta 3.21). Komissio ei ole myöskään laatinut tilisuunnitelmaa kyseisten menojen kirjaamista, seurantaa ja valvontaa varten (ks. kohdat 3.19 ja 3.26 3.29).

5.12. Ulkomaisia asiantuntijoita on käytetty paljon hallinnointiyksiköiden tukena, ja siitä on aiheutunut huomattavasti kustannuksia (ks. kohdat 3.31 3.34). PHAREssa noudatetut kilpailuttamismenettelyt eivät ole aina johtaneet kyseisten menojen pienenemiseen (ks. kohta 3.33).

5.13. Ohjelmien hallinnointiyksiköiden hallintomenoja koskeva kysymys on ratkaistava. Yhtenä ratkaisumallina olisi se, että edunsaajamaiden kanssa tehtäviin rahoitussopimuksiin lisättäisiin kohta, jossa edunsaajamaat sitoutuvat vastaamaan henkilöstön käyttöön asettamisesta ja tietyistä muista kuluista. Olisi myös otettava käyttöön aikataulu, jonka mukaan kyseinen edunsaajamaiden rahoitusosuus nousisi ohjelman aikana. Komission olisi valvottava, että sitoumusta noudatetaan ja toimittava lujin ottein laiminlyöntitapauksissa.

5.14. Olisi myös harkittava sitä, että taloushallinnon toiminnot keskitettäisiin kussakin maassa yhdelle yksikölle, esimerkiksi valtiovarainministeriölle. Keskitetyn kassanhallinnan periaatetta soveltamalla voitaisiin pienentää hallinnointiyksiköiden hallintokustannuksia, ja samalla tehostettaisiin PHARE-ohjelman varainhoitoa (3.30).

5.15. Parhaita henkilöstöresursseja käyttämällä ja hallinnointiyksiköille kuuluvia toimintoja karsimalla olisi periaatteessa mahdollista vähentää asiantuntija-avun tarvetta ja nopeuttaa taitotiedon siirtoa. Lisäksi olisi aiheellista lujittaa hallinnointiyksiköiden ja asiantuntijoiden välistä yhteistyötä: aluksi hallinnointiyksiköiden henkilöstölle voitaisiin järjestää koulutusta sopimusten hallinnoinnista ja konsulttitoimeksiantojen laadinnasta. Hallinnointiyksiköille olisi järjestelmällisesti toimitettava kopiot asiantuntija-apua koskevista sopimuksista. Lisäksi olisi vahvistettava selkeät menettelyt asiantuntijapalveluiden arviointia ja asiantuntijoiden sopimusten uusimista varten.

Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän selkeys

5.16. Sopimusten tekomenettelyt eivät ole aina olleet avoimia. PHARE-asetuksessa edellytetään sopimusten teon osalta, että tarjouspyyntöihin osallistujiin on sovellettava yhtäläisiä ehtoja, mutta komission keskusyksiköt eivät ole aina valvoneet, että tätä sääntöä sovelletaan kaikissa tapauksissa. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimat tarjouspyynnöt osoittivat, että tietyt maat ja tietyt konsulttitoimistot ovat hyötyneet erityisen edullisista sopimusten saantiehdoista (ks. kohdat 4.2 4.7).

5.17. Rajoitettuja tarjouspyyntöjä koskevaa varainhoitoasetuksen 118 artiklaa (38) tarkistettiin vuoden 1995 lopulla. Hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään liittyvien sopimusten teossa sovellettavien ehtojen pitäisi tarkistuksen ansiosta tulla entistä avoimemmiksi. Komission on kuitenkin varmistuttava siitä, että hallinnointiyksiköt todellisuudessa myös noudattavat uusia säännöksiä.

5.18. Vuodesta 1990 alkaen komissio on tarkastanut hallinnointiyksiköiden suorittamat varojen maksut pääsääntöisesti jälkeenpäin (ks. kohta 4.12). Kuitenkin vasta vuoden 1994 lopusta lähtien komissio on toimituttanut nämä tarkastukset säännöllisesti. Tarkastustulosten hyödyntäminen on vielä vähäistä (ks. kohta 4.13). Lisäksi jätetään vertaamatta, onko konsulttien laskuttamien työpäivien lukumäärä yhtäpitävä heidän sopimustensa kanssa. Maksuja, jotka hallinnointiyksiköt suorittavat hallintokulujensa kattamiseksi, ei myöskään tarkasteta (ks. kohdat 4.14 4.18).

5.19. Kaikissa konsulttitoimistojen esittämissä laskuissa olisi oltava liitteenä hallinnointiyksiköiden hyväksymät listat, joista käy ilmi tehtävään käytetty aika. Jälkeenpäin suorittamissaan varainhoidon tarkastuksissa edustustojen olisi kiinnitettävä huomiota tähän seikkaan samoin kuin hallinnointiyksiköiden hallintokuluihin. Tässä yhteydessä voisi olla hyvä käyttää paikallisia tarkastajia.

5.20. Hallinnointiyksiköiden pankkitilien suurista saldoista oli 31. joulukuuta 1995 mennessä kertynyt korkotuloja 34,7 miljoonaa ecua. Jotkin hallinnointiyksiköt pitävät käteisvaransa talletettuina pankkitileille, joille ei makseta riittävästi korkoa. Edustustojen olisi seurattava enemmän, millaista korkoa hallinnointiyksiköiden pankkitalletuksille maksetaan, ja kannustettava saman maan hallinnointiyksiköitä yhteisiin neuvotteluihin, jotta ne voisivat eri pankkeja kilpailuttamalla saada korkeamman koron (ks. kohdat 4.19 4.20).

5.21. Komissio ei ole ottanut hallinnointiyksiköissä käyttöön yhtenäisiä kirjanpitojärjestelmiä, minkä vuoksi kukin yksikkö on vastannut oman järjestelmän kehittämiskustannuksista (ks. kohdat 4.22 4.23). Raportointia varten kehitetty työväline, jonka avulla komissio voi periaatteessa tarkastaa ohjelmien täytäntöönpanon talouden kannalta, otettiin käyttöön myöhässä. Siinä oli puutteita, jotka saatiin konsulttien kalliiden (yli 900 000 ecua) toimenpiteiden avulla ratkaistuiksi vain osittain (ks. kohdat 4.24 4.27). Puutteet vaikuttivat myös komission esittämien kertomusten luotettavuuteen (ks. kohta 4.28).

5.22. Nykyinen PHACSY-tietojärjestelmä, jota komissio käyttää hallinnointiyksiköiden sopimusten ja maksujen seurantaan, olisi aiheellista korvata toisella järjestelmällä, joka vastaisi paremmin hallinnointiyksiköiden tarpeita ja liitettäisiin hallinnointiyksiköiden kirjanpitoon (ks. kohdat 4.25 4.28).

5.23. Monista PHARE-varoin rahoitetuista hankkeista puuttuu selvästi määritellyt tavoitteet. Lisäksi valtaosa talousarviosta on tarkoitettu asiantuntija-apuun, jonka tulokset eivät yleensä ole kovin konkreettiset. Näiden seikkojen takia on entistä vaikeampaa arvioida, onko varat käytetty asianmukaisesti (ks. kohta 4.30). PHARE-ohjelman kuuden täytäntöönpanovuoden jälkeen komissiossa oltiin vasta kehittämässä arviointijärjestelmää. Ohjelmien tulosten huolellinen arviointi on sitäkin tärkeämpää, sillä kyseessä on hajautettu järjestelmä, jonka osalta komission on määrä toteuttaa pelkästään etävalvontaa. Hankkeiden vuotuista arviointia varten kehitetyssä järjestelmässä todettujen puutteiden vuoksi (ks. kohdat 4.32 ja 4.34) ei ole käytettävissä luotettavia tietoja, joiden perusteella voitaisiin päätellä, missä määrin tavoitteet on saavutettu eri ohjelmissa. PHARE-varojen käyttö ei tästä syystä ole selkeää. Vastuualueiden jako arvioinnin osalta olisi määriteltävä selkeämmin komission yksiköissä. Jokainen alakohtainen ohjelma olisi arvioitava järjestelmällisesti (ks. kohdat 4.29 4.34).

Yleinen loppupäätelmä

5.24. Tilintarkastustuomioistuimen kantana on, että hajauttamisperiaatetta on aiheellista soveltaa - sikäli kuin paikalliset olosuhteet sen sallivat - sekä edustustojen että edunsaajavaltioiden tasolla. Varsinkin PHARE-maiden liittymisen valmistelun kannalta hajauttaminen on tärkeää. Periaatteen käytännön soveltamista näyttää kuitenkin olevan tarpeen järkeistää määrittämällä tehtävät paremmin ja vähentämällä ohjelmien lukumäärää. Alakohtaisissa ohjelmissa komission edustustojen huolehdittavaksi on annettava laajemmat valvontatehtävät. Tätä varten on arvioitava uudelleen edustustojen henkilöstöresurssit. Lisäksi olisi paikallaan kytkeä edunsaajamaat asteittain ohjelmien rahoittamiseen ja suorittaa järjestelmällisesti arviointeja, joita voitaisiin käyttää perustana jaettaessa varoja eri maiden ja alojen välillä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. maaliskuuta 1997 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

(1) Joulukuun 18 päivänä 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3906/89 (EYVL N:o L 375, 23.12.1989) 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että hankkeita rahoitetaan "varsinkin maatalouden, teollisuuden, investointien, energian, koulutuksen, ympäristönsuojelun sekä kaupan ja palvelujen aloilla".

(2) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2698/90, annettu 17 päivänä syyskuuta 1990 (EYVL N:o L 257, 21.9.1990). Asetuksessa säädettiin PHARE-tuen antamisesta myös Saksan demokraattiselle tasavallalle ja Jugoslavialle. Neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3800/91, annettu 23 päivänä joulukuuta 1991 (EYVL N:o L 357, 28.12.1991), lakkautettiin kuitenkin PHARE-tuen myöntäminen Saksan demokraattiselle tasavallalle Saksojen yhdistymisen jälkeen, ja tuen myöntäminen Jugoslavialle lakkautettiin vuonna 1991 sodan takia. Tammikuusta 1993 alkaen perustettiin kaksi eri ohjelmaa T Osekin tasavaltaa sekä Slovakiaa varten T Osekkoslovakian hajoamisen seurauksena.

(3) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3800/91, annettu 23 päivänä joulukuuta 1991 (EYVL N:o L 357, 28.12.1991).

(4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2334/92, annettu 7 päivänä elokuuta 1992 (EYVL N:o L 227, 11.8.1992).

(5) Neuvoston asetus (EY) N:o 1366/95, annettu 12 päivänä kesäkuuta 1995 (EYVL N:o L 133, 17.6.1995).

(6) Neuvoston asetus (EY) N:o 462/96, annettu 11 päivänä maaliskuuta 1996 (EYVL N:o L 65, 15.3.1996).

(7) Neuvoston asetus (EY) N:o 463/96, annettu 11 päivänä maaliskuuta 1996 (EYVL N:o L 65, 15.3.1996).

(8) Decentralised implementation system (DIS). Järjestelmä sai vakiintuneen muodon vuonna 1994 uuden menettelykäsikirjan julkaisemisen yhteydessä.

(9) Vuonna 1995 sopimukset tehtiin valtaosin tai täysin keskitetysti seuraavissa maissa: Albania, Viro, Latvia, Liettua, Slovenia ja entinen Jugoslavia.

(10) Euroopan parlamentti on korostanut jatkuvasti, että PHARE-ohjelman täytäntöönpano olisi hoidettava mahdollisimman pitkälti hajautetulta pohjalta (Valmisteluasiakirja varainhoitovuotta 1994 koskevasta vastuuvapausmenettelystä, E. Kjer Hansen, maaliskuu 1996 - EP 215.707, kohta 2.1).

(11) Varainhoitovuoden 1994 vastuuvapausmenettelyä koskevissa suosituksissaan ja päätöslauselmissaan neuvosto sekä Euroopan parlamentti painottivat komission edustustojen aseman vahvistamista PHARE-ohjelman hajautetussa täytäntöönpanossa.

(12) Ohjelman hallinnointiyksikkö (Programme Management Unit).

(13) Joulukuun 21 päivänä 1977 annetun varainhoitoasetuksen 107 artikla (EYVL N:o L 356, 31.12.1977), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 18 päivänä syyskuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom, EHTY) N:o 2335/95 (EYVL N:o L 240, 7.10.1995, s. 12).

(14) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1990, kohta 12.77 (EYVL N:o C 324, 13.12.1991).

(15) Verrattuna esim. TACIS-ohjelmien 300 000 ecun rajaan.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) Liitteessä 3 esitetään kaavio, joka kuvaa PHARE-ohjelman hallintoa pääpiirteissään vuoden 1995 lopussa.

(18) Puitesopimuksen 3 artikla.

(19) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 12.29 (EYVL N:o C 327, 24.11.1994).

(20) Ennakoiden maksujärjestelmän toteuttamista koskevat määräykset.

(21) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994, kohta 10.29 (EYVL N:o C 303, 14.11.1995).

(22) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohta 14.46 (EYVL N:o C 330, 15.12.1992), ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 12.10 (EYVL N:o C 327, 24.11.1994).

(23) Tiettyjen alueiden rakenteellisen kehittämisen ohjelma.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Sopimusten voimassaolon jatkamisia ei ole otettu huomioon.

(26) Komission perustama ja johtama aatteellinen yhteisö.

(27) Rajana on yleensä 65 prosenttia pisteistä.

(28) Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän sopimustenteko- ja hankintasääntöjä koskeva käsikirja - Osa 2-A, kohta 5.

(29) Yrityksen soveltuvuus, pätevyys ja kokemus kyseisellä alalla; kokemus asianomaisessa PHARE-maassa tai maissa tai kolmansissa maissa; yrityksen suoritustaso aiempien sopimusten yhteydessä.

(30) Bulgariassa tehtiin vuoden 1991, rahoitusalan kehittämiseen liittyneen ohjelman yhteydessä 28 770 ecun sopimus suoraan sellaisen yrityksen kanssa, joka oli tehnyt asiantuntija-apua koskevan sopimuksen ohjelman hallinnointiyksikön kanssa.

(31) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 12.45 (EYVL N:o C 327, 24.11.1994).

(32) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohta 14.52 (EYVL N:o C 330, 15.12.1992); vuosikertomus varainhoitovuodelta 1992, kohta 11.96 (EYVL N:o C 309, 16.11.1993), ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994, kohta 10.36 (EYVL N:o C 303, 14.11.1995).

(33) Joulukuun 21 päivänä 1977 annetun varainhoitoasetuksen 2 artikla (EYVL N:o L 70, 16.3.1990).

(34) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1990, kohta 12.72 (EYVL N:o C 324, 13.12.1991); vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohta 14.55 (EYVL N:o C 330, 15.12.1992); vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 12.132 (EYVL N:o C 327, 24.11.1994), ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994, kohta 10.62 (EYVL N:o C 303, 14.11.1995).

(35) Logical framework.

(36) `Monitoring and assessment` reports.

(37) Sound and Efficient Management.

(38) Tarkistus koski palvelusopimuksista tehtyjen arvioiden julkaisemista ennalta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä; tarkoituksena on tiedottaa tarjoajille paremmin mahdollisuuksista osallistua tarjouspyyntöihin.

LIITE 1

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 2

PHARE-OHJELMAN ETENEMINEN: HAJAUTETTU MENETTELY

>VIITTAUS FILMIIN>

LIITE 3

PO IA/B:n JA EDUSTUSTOJEN HALLINTOKAAVIO 31.12.1995

>VIITTAUS FILMIIN>

>KAAVION ALKU>

Huom:

1. Toimien (A+B) lukumäärä suluissa. Alueellisten yksiköiden ja edustustojen osalta on ilmoitettu ainostaan sellaisten toimien lukumäärä, joihin liittyy vastuu PHARE-ohjelman täytäntöönpanosta.

2. Vuoden 1995 lopussa komissiolla ei ollut vielä edustustoja Baltian maissa, Kroatiassa, Bosniassa eikä entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Viimeksi mainitut kolme maata ovat olleet mukana PHAREssa vasta vuodesta 1996 alkaen.>KAAVION LOOPU>

KOMISSION VASTAUS

2. HAJAUTETUN TÄYTÄNTÖÖNPANOJÄRJESTELMÄN TOIMINTA

Analyysi PHAREa koskevan talousarvion toteuttamisesta

Maksusitoumukset

2.1 Liitteessä 1 esitetään lukujen vuosittainen erittely, mikä selvästi osoittaa ohjelmien 3 4-vuotista jaksottumista.

2.2 Monissa maissa on yhdistelmä sekä hajautetusti täytäntöönpantuja että keskitetysti täytäntöönpantuja ohjelmia (katso 2.7 kohta), minkä vuoksi täytäntöönpanolukuja on vaikeata verrata. Jopa tietyn ohjelman sisällä voi olla osia, jotka on rahoitettu hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla, ja osia, joita koskevat sopimukset on tehty keskitetysti.

Lisäksi hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän nojalla komission on hyväksyttävä työohjelmat, joissa kaikki sopimusten kohteena olevat hankkeet yksilöidään ja perustellaan rahoitusmuistion avulla, ennen kuin tarjouskilpailu ja sopimuksen teko ovat mahdollisia ja ennen kuin varat voidaan siirtää kyseisiin maihin. Tätä vaatimusta ei sovelleta komission keskusyksikköjen suoraan hallinnoimiin hankkeisiin. Tämä selittää osittain tuomioistuimen mainitseman hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää soveltavien ja keskitetysti hoidettujen ohjelmien välillä vallitsevan täytäntöönpanoeron.

2.3 Nykyinen järjestelmä liittyy kaikkea komission kirjanpitoa koskevan varainhoitoasetuksen vaatimuksiin. Hallinnointiyksiköiden suorittamien lopullisten maksujen osalta on olemassa sisäinen järjestelmä (PHACSY), jolla mitataan ja kirjataan hallinnointiyksiköiden suorittamat maksut. Lisäksi olisi otettava huomioon, että komissio tarkistaa etukäteen hallinnointiyksiköille ennakkomaksuina siirretyn lopullisen määrän varmistaakseen, että se vastaa mahdollisimman tarkoin työohjelmien avulla tehtyjen maksuennusteiden perusteella hallinnointiyksiköiden todellista maksuvelvollisuutta.

Ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvät viivästykset

Koko PHARE-ohjelmaan vaikuttavat viivästykset

2.5 Komissio yhtyy tuomioistuimen ensimmäiseen huomautukseen. PHAREn kokonaistalousarvio määriteltiin pääasiassa poliittisten perusteiden pikemminkin kuin maiden soveltamismahdollisuuksien perusteella. Komissio on kyseisenä aikana määritellyt vuotuiset yksittäisille maille osoitetut budjettivarat paitsi taloudellisten tekijöiden, väestön koon, edistymisvaiheen ja tarpeiden yleisarvioinnin myös maiden soveltamiskyvyn mukaan.

Vuotuiset alakohtaiset ohjelmat määriteltiin pääasiassa kyseisen maan sisäisen päätöksentekorakenteen mukaan ottaen huomioon PHARE-asetuksessa määritelty PHARE-ohjelman kysynnän kattamisen periaate. Tämän seurauksena aiheutui toisinaan viivästyksiä, koska yksityiskohtaisista ohjelmista voitiin sopia vasta sen jälkeen, kun hallituksen kanssa oli solmittu maaohjelma ja sen jälkeen allekirjoitettu rahoitusmuistio.

2.6 Ennen kuin monivuotiset maaohjelmat otettiin käyttöön vuonna 1995, vuotuinen ohjelmista sopiminen ja talousarviomäärärahojen sitominen tarkoitti käytännössä sitä, että ohjelmista sopiminen ja määrärahojen sitominen oli aloitettava alusta kunkin vuoden alussa. Tämä johti itse asiassa malliin, joka ei ollut toivottu ja jonka mukaan kunkin vuoden määrärahojen sitominen keskittyi kyseisen vuoden loppupuolelle.

Vuonna 1995 käyttöön otettu monivuotinen ohjelmakehys on osittain korjannut tämän ongelman, koska se toimii ennen maakohtaisten varojen sitomista kansallisten strategioiden ja tavoitteiden pohjalta.

Tässä yhteydessä käytetään esimerkkinä Puolaa koskevia ohjelmia vuonna 1994, jolloin vuotuinen maaohjelma hyväksyttiin vasta tuon vuoden lokakuussa, kun neuvottelut hallituksen kanssa saatiin päätökseen, ja tämän vuoksi rahoitusehdotukset oli laadittava vain kolmessa kuukaudessa. Tällaisessa tapauksessa tärkeysjärjestyksen laatiminen on osa jatkuvaa vuoropuhelua kumppanuusmaan kanssa, ja Puolan osalta vuonna 1994 monista rahoitettavista ohjelmista oli keskusteltu tiiviisti Puolan viranomaisten kanssa vuoden 1994 lokakuuta edeltävinä kuukausina, ja tämän vuoksi rahoitussuunnitelmia voitiin laatia lyhyessä ajassa, sitäkin suuremmalla syyllä, koska eräät ohjelmat olivat aikaisempina vuosina hyväksyttyjen ohjelmien seurantavaiheita. Vuoden 1994 rahoitusmuistiot allekirjoitettiin vuoden 1995 helmikuussa ja maaliskuussa, ja näin saatiin kolme kuukautta lisäaikaa kyseisten ohjelmien suunnittelemiseen, ennen kuin lainvoimainen sopimus solmittiin komission ja Puolan viranomaisten välillä.

2.7 Siirtymäkauden varhaisvaihe antoi perusteen kohdistaa varoja useille aloille, eikä komissio olisi poliittisesti voinut hyväksyä joidenkin tärkeiden alojen jättämistä tietyn maaohjelman ulkopuolelle komission henkilöstöön perustuvien rajoitteiden vuoksi.

Komissio on todennut ongelman, joka aiheutui siitä, että joitakin ohjelmia toteutettiin käyttämällä hyvin monia pieniä ja keskisuuria sopimuksia, mikä on joissakin tapauksissa johtanut suuriin hallinto- ja hoitokuluihin sekä hallinnointiyksiköissä että komissiossa. Komission DESIREE-tietokantaan kirjattujen sopimusten määrä sinänsä saattaa kuitenkin johtaa harhaan, koska siihen kirjataan yksittäisiksi sopimuksiksi pienetkin hallinnointiyksiköiden kulut (esimerkiksi viestintä, pienet ostokset, jne.). Vaikka pienet sopimukset saattoivatkin useissa tapauksissa olla perusteltuja joustavuutensa vuoksi, niiden määrää ei voitu säilyttää ennallaan. Sen vuoksi komissio otti vuoden 1996 elokuussa käyttöön 13 alakohtaista puitesopimusta, joiden kautta pitäisi periaatteessa panna täytäntöön kaikki korkeintaan 300 000 ecun hankkeet. Puitesopimukset johtavat pienten sopimusten määrän huomattavaan vähenemiseen.

Taulukko 3 ei osoita sitä, että ohjelmat ovat useissa tapauksissa edellisten vuosien ohjelmien jatkoa (esimerkiksi Unkarin ohjelmista viisi on saman hallinnointiyksikön hallinnoimien vuosien 1990, 1991, 1992, 1993 ja 1994 ympäristöohjelmien jatkoa). Komissio arvioi, että kyseisenä jaksona kukin hallinnointiyksikkö hallinnoi keskimäärin kolmea tai neljää ohjelmaa. Lisäksi taulukko sisältää muita kuin hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän kautta hallinnoituja ohjelmia esimerkiksi Bulgariassa, jonka 56 ohjelmasta 15:ttä ei pantu täytäntöön hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla.

Hajautettuihin täytäntöönpanomenettelyihin liittyvät viivästykset

2.9 On syytä ottaa huomioon, että hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän kautta hallinnoiduissa ohjelmissa kumppanuusmaan ja komission on rahoituspäätöksen ja ensimmäisen ennakkomaksun välissä allekirjoitettava rahoitusmuistio, mikä osittain selittää viivästyksen.

2.10 Kuten tuomioistuimen huomautukset osoittavat, työohjelmia koskevia selkeitä menettelytapoja sisältävän hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelykäsikirjan käyttöönotolla oli myönteinen vaikutus vuodesta 1995 lähtien.

2.11 Samalla, kun komissio toteaa, että 87 päivän käsittelyaika ei ole paras mahdollinen, se arvioi tähän tarvittavan ajan realistisesti, mikä heijastui sen hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevan menettelykäsikirjan säännön käyttöönottamisessa, että hallinnointiyksiköiden olisi esitettävä kaikki työohjelmat komissiolle 90 päivää etukäteen.

Hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevan tarkistetun menettelykäsikirjan yhteydessä uudistetaan ja yksinkertaistetaan työohjelmia koskevaa menettelytapaa.

2.12 Varainhoitoasetuksen mukaan komission on hyväksyttävä sopimukset. Keskusyksiköiden hyväksyntä yli 500 000 ecun sopimuksille vaadittiin PHARE-ohjelman ensimmäisinä vuosina ohjelman aiheellisen taloudellisen valvonnan varmistamiseksi ottaen huomioon edustustojen voimavarojen puute. Komissio harkitsee tätä parhaillaan uudelleen, ja uudesta keskusyksikön hyväksymistä edellyttävästä kynnyksestä voidaan sopia tapauskohtaisesti maittain riippuen valtuuskunnan mahdollisuuksista ottaa tämä lisävelvoite vastuulleen.

Komission yksiköiden organisaatio

Edustustojen asema

2.13 Katso 2.19 kohtaa työohjelmien hyväksymisestä.

2.16 Koska Keski-Euroopan edustustojen avaaminen vuosien 1990 ja 1995 välillä toteutettiin hyvin rajoitetuin voimavaroin, komissio ei pystynyt lujittamaan yksiköidensä läsnäoloa kentällä, siten kuin budjettiviranomainen ja tilintarkastustuomioistuin pyysivät.

Todeten edustustojensa voimavarojen heikkouden komissio päätti kuitenkin vuoden 1996 maaliskuussa, samalla kun se osoitti uusia toimia ja siirsi ensimmäisen kerran ulkoisen palvelun virkamiehiä, antaa etusijan taulukossa 6 mainittujen edustustojen lujittamiselle. Lisäksi vuoden 1996 voimavarojen myöntämisen yhteydessä paikallisten edustajien lukumäärää on lisätty huomattavasti (30 prosenttia). Tämän johdosta taulukossa 6 esitetyn henkilöstön kokonaismäärää voitiin lisätä huomattavasti 65:stä 80 henkilöön (+ 20 prosenttia vuonna 1996).

Komission yksiköiden hallinto-, arviointi- ja valvontakapasiteetin lujittamiseksi sekä keskusyksiköissä että edustustoissa budjettiviranomainen on muuttanut PHARE-ohjelmaa koskevan talousarvion selvitysosaa. Tämän vuoksi 20 25 uutta ALAT-tointa (Agents locaux d'assistance technique) sijoitetaan PHARE-ohjelman hallinnosta vastuussa oleviin edustustoihin.

2.17 Tuomioistuimen mainitsemat huomattavat viivästykset vapaiden toimien täyttämisessä johtuvat osittain erityishenkilöstön rekrytoinnissa koetuista vaikeuksista, mitä osoittaa se, että edustustossa täyttämättä olleesta maatalousasiain neuvonantajan toimesta