ERITYISKERTOMUS nro 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (vuodet 1996-1997) sekä komission vastaukset (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla esitetyt huomautukset) (98/C 241/01)

>VIITTAUS KAAVIOON>

ESIPUHE - TAUSTATIETOJA ENTISESTÄ JUGOSLAVIASTA

1. Entisen Jugoslavian jälleenrakentaminen koskee pääasiassa kahta maata: Bosnia-Hertsegovinaa ja - vähäisemmässä määrin - Kroatiaa.

Bosnia-Hertsegovina

Daytonin sopimuksella luodut Bosnia-Hertsegovinan hallintorakenteet

2. Rauhansopimuksessa Bosnia jaettiin kahteen hallintoalueeseen, joilla kummallakin on suuri autonomia: Bosnia-Hertsegovinan liittovaltioon, joka käsittää muslimi- ja kroaattiväestöt, ja Bosnian serbitasavaltaan, joka käsittää serbiväestöt. Liittovaltioon perustettiin kymmenen kantonia, jotka muodostavat hallintoalueen ja kunnan välisen hallintotason.

3. Koska Bosnia ei ollut itsenäinen valtio ennen vihollisuuksia, oli luotava uusia hallintorakenteita kaikille valtion, hallintoalueiden ja kantonien tasoille. Perustamisvaiheessa olevien Bosnia-Hertsegovinan hallintorakenteiden hauraus, valtion ja liittovaltion hallintokoneistoissa toimivien, etnisiä yhteisöjä edustavien tahojen väliset jännitteet sekä vastuualueiden jako valtion, hallintoalueiden, kantonien ja kuntien välillä aiheuttivat erityisiä hankaluuksia etsittäessä osapuolia, jotka vastaisivat rahoittajien - joihin Euroopan komissio kuului koko jakson 1996-1997 ajan - käynnistämistä toimista.

Taloudellinen tilanne

4. Taistelujen suoraan aiheuttamien tuhojen rahalliseksi arvoksi Bosniassa on arvioitu 15 150-30 300 miljoonaa ecua (1). Riittämättömän huollon vuoksi maan infrastruktuurien kunto, joka oli huono jo ennen konfliktia, heikkeni entisestään. Teollisuustuotanto oli vuonna 1995 enää vain 10 prosenttia sotaa edeltävästä tasosta, ja talous vaati perusteellisia uudistuksia. Vuoden 1995 lopussa 80 prosenttia väestöstä oli humanitaarisen avun varassa.

5. Vuoden 1997 lopussa Bosnian tilanne oli yhä huolestuttava. Bruttokansantuote, joka kasvoi 50 prosenttia vuonna 1996 ja oli asukasta kohti laskettuna 554 ecua, kasvoi 35 prosenttia vuonna 1997, mutta sen taso oli edelleenkin hyvin alhainen (2). Tosiasiassa teollisuustuotanto oli vain 20 prosenttia sotaa edeltävästä määrästä (3). Vuoden 1997 lopussa noin 20 prosenttia väestöstä tarvitsi edelleen elintarvikeapua, ja terveydenhuolto toimi yhä kansainvälisen avun varassa (4).

Pakolaisten ja siirtymään joutuneiden tilanne

6. Sotaa ennen väestön määrä oli neljä miljoonaa, joista 250 000 kuoli selkkauksissa, miljoona joutui siirtymään maan sisällä ja 1,3 miljoonaa pakeni ulkomaille. Pakolaiset ovat pääasiassa peräisin Bosnia-Hertsegovinan kaupungeista, kun taas siirtymään joutuneet ihmiset ovat lähteneet sodan aikana kylistä saadakseen edes jonkinlaista suojaa kaupungeista, joissa he useimmiten sijoittuivat ulkomaille paenneiden ihmisten jättämiin asuntoihin. Pakolaisten paluun mahdollistamiseksi oli ensin autettava siirtymään joutuneita ihmisiä, jotta he voivat palata asuntoihinsa taisteluista kärsineillä alueilla.

7. Vuoden 1997 lopussa Bosnia-Hertsegovinassa oli vielä 800 000 siirtymään joutunutta ihmistä, ja pakolaisista vain 200 000 oli palannut. Pakolaisia oli edelleen ulkomailla 612 000, joista EU:n jäsenvaltioissa 263 000, joista puolestaan 220 000 oli Saksassa. Tilanteeseen ei ollut löydetty pysyvää ratkaisua (5) (6).

Kroatia

8. Kroatiassa jälleenrakennusohjelma painottui Itä-Slavoniaan, joka oli maan pahiten tuhoutunut alue ja Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikaisen hallinnon [UNTAES (7)] alaisena vuodet 1996-1997. Sodan suoranaisesti aiheuttamat tuhot on arvioitu noin 1 000 miljoonan ecun suuruisiksi. Alueen liittäminen takaisin Kroatian tasavaltaan - prosessi, joka edellyttää kroaattien rauhanomaista paluuta ja samanaikaisesti serbiväestön oikeuksien turvaamista - on hankaloittanut suuresti jälleenrakennustoimia (ks. taulukko A).

Yhteisön toimien toteuttamisolosuhteet

9. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on tarpeen muistuttaa olosuhteista, jotka vallitsivat jälleenrakennustoimia käynnistettäessä ja vaikuttivat huomattavalla tavalla toimien täytäntöönpanoon. Silloiselle tilanteelle oli ominaista:

a) kiireellisyysaste, joka johtui poliittisesta tilanteesta ja pakottavista tekijöistä, joiden vuoksi jälleenrakentaminen oli käynnistettävä vuoden 1996 alussa

b) alueen epävakaa poliittinen tilanne, joka ilmeni muun muassa siten, että tietyt osapuolet jarruttivat rauhansopimuksen soveltamista

c) eri hallintoaluiden viranomaisten hyväksynnän saamiseen (yhteisön säännöksiin perustuvat ehdot) liittyvät vaikeudet, jotka aiheuttivat viivästyksiä toimien toteuttamisessa

d) monimutkaiset oikeudelliset ja rahoitukselliset välineet, jotka eivät olleet kovin joustavia ja jotka edellyttivät kahden asetuksen ja lukuisten budjettikohtien samanaikaista käyttöä. Neuvosto antoi jälleenrakentamista koskevan asetuksen (N:o 1628/96) heinäkuun lopulla 1996 saatuaan siitä Euroopan parlamentin lausunnon. Entisen Jugoslavian erityistilanteen kannalta oli epätarkoituksenmukaista, että tähän asetukseen sisällytettiin samat sopimusten tekemistä koskevat menettelyt ja vähimmäismäärät, joita sovelletaan myös Tacis-ohjelmassa. Asetus (EY) N:o 851/98, jonka neuvosto antoi 20 päivänä huhtikuuta 1998 (8) ottaen huomioon Euroopan parlamentin lausunnon sekä entiselle Jugoslavialle suunnatusta avusta esitetyn arvostelun, vastaa suurelta osin komission ehdotuksia, joiden tavoitteena oli sujuvoittaa menettelyjä ja nopeuttaa täytäntöönpanoa.

>TAULUKON PAIKKA>

1. JOHDANTO

1.1. Vuoden 1995 lopulla tehdyn Daytonin/Pariisin rauhansopimuksen (9) yhteydessä Euroopan unioni (EU) varasi entisen Jugoslavian jälleenrakentamista varten 1 000 miljoonan ecun ohjeellisen määrärahan vuosiksi 1996 1999 (10) (ks. taulukko 1). Valtaosa tästä määrästä on EU:n rahoitusosuutta Bosnia-Hertsegovinalle suunnatussa 5 100 miljoonan USD:n (3 880 miljoonan ecun) ensisijaisessa jälleenrakennusohjelmassa, jonka kansainvälinen yhteisö hyväksyi vuoden 1995 lopulla (11). EU:n myöntämän avun jakautuminen talousarviossa sekä tehtävien jako komission yksiköiden välillä esitetään pääpiirteittäin liitteessä 1.

>TAULUKON PAIKKA>

1.2. Varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin kiinnitti huomiota jälleenrakennusohjelman erittäin heikkoon toteutumisasteeseen. Hälyttävänä pidetyn tilanteen (12) vuoksi tilintarkastustuomioistuin suoritti vuoden 1996 lopussa tutkimuksen, jonka tulokset esitetään tässä kertomuksessa. Tilintarkastustuomioistuin tiedotti havainnoistaan komissiolle koko tutkimuksen ajan.

1.3. Taulukko 2 osoittaa, että vuosina 1996 1997 Bosnia-Hertsegovina oli jälleenrakennusavun pääasiallisin edunsaaja.

>TAULUKON PAIKKA>

1.4. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, miten komissio on hallinnoinut Bosnia-Hertsegovinalle ja Kroatialle myönnettyä jälleenrakennusapua, ja tutkia, mitkä olivat avun konkreettiset vaikutukset vuoden 1997 lopussa eli vuodet 1996-1999 kattavan ohjelman puolessavälissä (13). Paikan päälle tehtiin neljä tarkastuskäyntiä vuonna 1997, minkä lisäksi jäsenvaltioihin tehtiin vuoden 1996 lopulla kaksi käyntiä, joiden kohteina olivat Bosnian toimitusohjelmasta huolehtineet hankintayhtiöt (14). Lisäksi komission keskusyksiköissä käytiin läpi tilit ja asiakirjat.

2. YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA

2.1. Kaksi vuotta sen jälkeen, kun entisen Jugoslavian jälleenrakennusohjelma oli vuoden 1995 lopussa käynnistetty kiireellisesti, ohjelmaa toteutettiin pääasiallisesti Bosnia-Hertsegovinan kroaattien ja muslimien muodostamassa liittovaltiossa (ks. kohta 1.3 ja esipuheen kohta 2), ja ohjelman toteutumisaste oli edelleen heikko (ks. kohta 3.30).

2.2. Vaikka komissio esitti erittäin kunnianhimoisen strategian neljässä tiedonannossa (ks. kohta 3.1), se ei - selvistä suuntaviivoista huolimatta (ks. kohta 3.11) - kuitenkaan sittemmin tehnyt alakohtaista, käytännön tason porrastettua täytäntöönpanosuunnitelmaa, jonka avulla strategian soveltaminen olisi voitu sovittaa yhteen varsinkin ECHOn avun kanssa (ks. kohta 3.3). Suunnitelma olisi ollut erityisen hyödyllinen pakolaisten paluuseen liittyvien toimien yhteensovittamisen kannalta.

2.3. Komissio antoi Bosnia-Hertsegovinalle suunnatun, 125 miljoonan ecun suuruisen tarviketoimituksia koskevan ohjelman ilman riittäviä valmisteluja kahden hankintayhtiön huolehdittavaksi, mutta joutui sittemmin keskeyttämään ohjelman toteutuksen, sillä se oli yliarvioinut edunsaajaviranomaisten hallintokapasiteetin (ks. kohta 3.5).

2.4. Komissio suuntasi toimensa lukuisille toiminta-aloille (ks. kohdat 3.4-3.6), mutta ei huolehtinut siitä, että sillä olisi käytettävissä tavoitteita vastaavat resurssit, eikä se tehnyt uudelleenjärjestelyjä, jotta sen operatiivisilla yksiköillä olisi sekä päätoimipaikassa että paikan päällä käytössä riittävät henkilöstöresurssit lukuisten eri toimien moitteetonta hoitamista varten (ks. kohdat 3.13-3.25). Operatiivisissa yksiköissä sovellettuja menettelyjä ei myöskään riittävässä määrin mukautettu vastaamaan kiireellisyysnäkökohtia, ja tämän vuoksi päätöksenteko ja toimien toteutusvauhti hidastuivat (ks. kohdat 3.28-3.37, 3.41, 3.46-3.50).

2.5. Jälleenrakennustoimien rahoittamiseen käytetyt budjettikohdat perustuvat kolmeen eri asetukseen, minkä vuoksi samankaltaisiin toimiin sovellettiin eri sääntöjä ja Euroopan unionin hallinnointimenettelyt olivat raskaita (ks. kohdat 3.36-3.37).

2.6. UNHCR:n ottaminen mukaan asuntoalan jälleenrakennushankkeiden täytäntöönpanoon tarkoitti käytännössä sitä, että hankkeiden osallistujaketjuun tuli kallis lisälenkki, joka ei kuitenkaan tuonut mukanaan erityistä taitotietoa (ks. kohta 3.55). Yhteistyötavat, joita komissio edellyttää UNHCR:n noudattavan, eivät myöskään ole yhteensopivat kokonaisvaltaiseen toimintatapaan nähden, jota UNHCR soveltaa omien ohjelmiensa rahoituksessa (ks. kohta 5.7). Komissio ei ole myöskään voinut valvoa UNHCR:n toimia toivomallaan tavalla, ja se on usein joutunut toteamaan tapahtuneen jälkikäteen toimia hylättäessä tai supistettaessa (ks. kohta 4.13).

2.7. Siitä huolimatta, että useat joutuvat vieläkin miinojen uhreiksi ja miinat hidastavat jälleenrakennusohjelmaa, komissio on osoittanut miinanraivaukseen vain vähän varoja ja varojen käyttö on ollut erityisen hidasta (ks. kohta 3.32). Miinanraivaukseen tarkoitetut vuoden 1997 määrärahat jäivät käyttämättä.

2.8. Asuntojen jälleenrakentamisessa oli paljon hankaluuksia, jos hankkeita ei ollut alun perin suunniteltu riittävän huolellisesti, ja takaisinsijoitettujen perheiden määrä oli odotettua pienempi (ks. kohta 4.13). Kunnostustöiden kohteina olleet asunnot jäivät useissa tapauksissa tyhjiksi, koska kunnostustyöt oli keskeytetty tai asukkaat eivät voineet turvallisuussyiden tai elinolosuhteiden (työmarkkinat mukaan luettuna) vuoksi ottaa asuntoja käyttöön (ks. kohta 4.18). Kunnostettujen asuntojen vähäisyys on esteenä siirtymään joutuneiden ihmisten takaisinasettautumiselle ja pakolaisten paluulle, jotka ovat kuitenkin Euroopan unionin päätavoitteita (ks. kohdat 3.8 ja 4.8 sekä liite 3).

2.9. Infrastruktuurien jälleenrakentamisessa on yleensä saatu aikaan näkyviä vaikutuksia terveydenhuolto- ja opetusalalla. Kummallakin alalla on edelleen tarpeen uudistaa hallintorakenteita, jotta taattaisiin palvelujen vakiintuminen (ks. kohdat 4.22 ja 4.26).

2.10. Energia-alan toimien vaikutukset olivat vähäiset vielä vuoden 1997 lopussa (ks. kohdat 4.29-4.30). Komissio ei ollut varmistanut, oliko sen ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa toimitetut laitteet asennettu (ks. kohta 4.28), eikä muiden hankkeiden toteutusta ollut tarjouspyyntöjen valmistelussa tapahtuneiden viivästysten vuoksi käynnistetty (ks. kohta 4.30).

2.11. Liikenteen alalle osoitettiin huomattavia rahamääriä, vaikka käynnistetyillä toimilla oli vain välillinen yhteys pakolaisten paluuta koskevaan kysymykseen (ks. kohta 4.33). Sarajevon julkisen liikenteen linjojen uudelleenavaamiseen tarkoitettu tuki oli kuitenkin vaikutuksiltaan näkyvää, minkä ansiosta Euroopan unionin läsnäolo tuli huomatuksi (ks. kohta 4.34).

2.12. Maatalouteen osoitettu komission tuki oli vaatimaton, vaikka maatalous on työllisyyden kannalta merkittävä ala (ks. kohta 4.49). Vasta vuoden 1997 puolestavälistä alkaen toteutettiin joitakin vakuuttavia toimia Una Sanan ja Banja Lukan alueilla (ks. kohdat 4.52-4.53). Teollisuuden alallekin komissio myönsi vain vähän tukea (ks. kohdat 4.54-4.56).

2.13. Komissio ei ole kiinnittänyt tarpeeksi huomiota julkishallinnon uudistamiseen, vaikka Bosnia-Hertsegovinan hallintoelinten uudistustarpeet ovat valtavat (ks. kohta 3.7); poikkeuksena on kuitenkin perustettu tulli- ja veroasioista vastaava virasto (CAFAO), jonka tehokkuus on ilmeinen (ks. kohta 4.58).

3. AVUSTUSOHJELMIEN SUUNNITTELU JA TÄYTÄNTÖÖNPANO

Komission strategia

3.1. Daytonin rauhansopimuksen aikoihin komissio esitteli entisen Jugoslavian jälleenrakentamista koskevan strategiansa neljässä täydentävässä tiedonannossa vuoden 1995 lopulla (15).

Pääosaston IA toimien suunnittelu

3.2. Asetuksen (EY) N:o 1628/96 (16) mukaan jälleenrakennusohjelman tavoitteena on "tukea jälleenrakennustoimintaa, edistää pakolaisten paluuta, sovittelua ja taloudellista yhteistyötä alueella sekä luoda tarpeelliset taloudelliset ja yhteiskunnalliset edellytykset edunsaajamaiden kehityksen perustaksi". Nämä tavoitteet vastaavat tavoitteita, jotka on esitetty alaviitteen (15) a-kohdassa mainitussa tiedonannossa.

3.3. Komissio ei ole vahvistanut alakohtaista, käytännön tason porrastettua täytäntöönpanosuunnitelmaa strategiansa soveltamista varten. Ottaen huomioon kansainvälisen yhteensovittamisen, johon viitataan alaviitteen (15) d-kohdassa mainitussa tiedonannossa, komission olisi pitänyt laatia ohjelma, joka perustuu komission omien vahvuuksien ja heikkouksien arviointiin ja jossa otetaan huomioon muiden avunantajien vahvuudet ja heikkoudet, jotta olisi voitu määrittää, mille aloille komission osuus olisi mahdollisesti parasta suunnata. Komissio toi samassa tiedonannossa esille, että yhteensovittamisen avulla oli määrä taata eri avunantajien oman asiantuntemuksen ja taitotiedon käyttö. Komissio ei ole vahvistanut yhteensovitettua täytäntöönpanosuunnitelmaa edes omien yksiköidensä välille, eivätkä pääosaston IA ja ECHOn soveltamat toimintatavat ole aina täydentäneet toisiaan riittävästi.

3.4. Liitteistä 2.1 ja 2.2 käy ilmi, että komissio on päättänyt kohdistaa toimensa suurille aloille, minkä ansiosta se voi vastata kaikentyyppisiin avustuspyyntöihin; tämä on lopulta johtanut toimien hajaantumiseen, jota komission on ollut mahdotonta hallita, sillä sen käyttöönasettamat henkilöstöresurssit ovat olleet riittämättömät.

3.5. Vuonna 1996 etusijalle asetettiin 125 miljoonan ecun suuruinen ensisijaista tukea koskeva ohjelma (Essential Aid Programme, EAP), jossa oli tarkoituksena tervehdyttää Bosnia-Hertsegovinan taloutta toimittamalla kiireellisesti tarvikkeita yhdeksän alan ensisijaisia tarpeita varten (17). Komissio käynnisti toimen, vaikka sillä oli vain vähän kokemusta jälleenrakennusalan toimitusohjelmista. Pääosasto toimitti lääkintä- ja koulutarvikkeita ottamatta tuolloin huomioon toimia, joita ECHO toteutti samoilla aloilla. Ensisijaista tukea (tarvikkeet) koskevan ohjelman osalta komissio tukeutui suuressa määrin paikallisiin viranomaisiin kysymyksissä, jotka koskivat tarvikkeiden määrittämistä ja jakelua. Komissio yliarvioi Bosnia-Hertsegovinan viranomaisten hallintokapasiteetin, minkä vuoksi se ei huolehtinut asiantuntijatuesta eikä valvonnasta, joita olisi tarvittu. Täytäntöönpanossa ilmenneiden vaikeuksien vuoksi komissio joutuikin keskeyttämään ensisijaista tukea koskevan ohjelman marraskuussa 1996 ja käyttämään ohjelmaan sidotuista 83 miljoonasta ecusta jäljellä olevat 42 miljoonaa ecua apuun, joka toteutettiin perinteisinä hankkeina eli hankkeina, joista komissiolla on - toisin kuin tarviketoimituksia sisältävissä toimissa - vastuu töiden lopulliseen luovuttamiseen saakka.

3.6. Vuoden 1997 osalta pääosaston IA ohjelma käsitti kolme alakokonaisuutta, jotka yhdessä kattoivat vielä käytännössä kaikki alat:

a) yksityisen sektorin kehittäminen ja hallintoelinjärjestelmän vahvistaminen

b) sosiaalisen alan tuki (pakolaiset, asunnot, terveydenhuolto ja opetus)

c) infrastruktuurit (energia, liikenne, televiestintä, vedenjakelu).

3.7. Vuosina 1996-1997 komission panos ei ollut merkittävä taloudellisten uudistusten ja hallintoelinjärjestelmän vahvistamisen alalla (ks. kohdat 4.54 ja 4.57) eikä varsinkaan terveydenhuollon ja opetuksen aloilla, joilla tarpeet olivat erityisen pakottavat (ks. kohdat 4.22 ja 4.26).

3.8. EU:n jäsenvaltiot pitävät pakolaisten paluuta ensisijaisen tärkeänä asiana, minkä vuoksi komissionkin olisi pitänyt asettaa pakolaisten paluuta koskeva kysymys etusijalle jo toimiensa alkuvaiheessa vuonna 1996. Tämä olisi ollut sitäkin johdonmukaisempaa, kun otetaan huomioon, että kaksi muuta tärkeää rahoittajaa (USAID ja Maailmanpankki) myöntävät vain vähän apua asuntoalalle. Komission, joka voi vapaasti päättää tehtävien jaosta omien yksiköidensä välillä, olisi pitänyt antaa pakolaisten paluuta koskeva kysymys mieluummin ECHOn kuin pääosaston IA hoidettavaksi, sillä ECHOlle on karttunut kokemusta sosiaalisista aloista sotavuosien aikana. Pakolaisasiain päävaltuutetun toimisto (UNHCR), joka vastaa pakolaisille suunnatun avun yhteensovittamisesta (18), pitää ECHOa ensisijaisena yhteistyökumppaninaan, minkä lisäksi on otettava huomioon, että valtioista riippumattomat järjestöt, joiden kanssa ECHO on tehnyt kumppanuutta koskevia sopimuksia, vastaavat useimmiten myös pakolaiskysymyksiin liittyvien hankkeiden toteutuksesta. Humanitaariseen apuun liittyvien menettelyjen ansiosta ECHOn on myös mahdollista hoitaa kiireelliset kunnostustoimet pääosastoa IA nopeammin (ks. kohta 3.31); varsinkin niiden menettelyjen osalta, jotka liittyvät paikallisilta viranomaisilta saatavaan hyväksyntään, kilpailuttamiseen ja yhteistyökumppaneille suoritettavien ennakkomaksujen määrään (enimmillään 80 prosenttia toimien sopimussummasta).

3.9. Infrastruktuurien osalta voidaan todeta, että Euroopan unionilla ei ole - toisin kuin muilla avunantajilla - riittävän nopeita menettelyjä ja asiantuntijataitoja, joita tarvitaan, jotta saataisiin aikaan todellisia vaikutuksia hyväksyttävissä aikarajoissa.

ECHOn toimien suunnittelu

3.10. Pääosasto IA voi useita vuosia kattavan rahoituskehyksen ansiosta suunnitella sille kuuluvat kunnostustoimet, kun taas ECHOn kohdalla tilanne on toinen (ks. taulukko 1), ja vaikka perinteinen humanitaarinen apu on mahdollista mukauttaa vuotuisiin määrärahoihin, kunnostukseen liittyvän avun kohdalla on kuitenkin tarpeen käyttää pitempää suunnittelujännettä. Todellisuudessa ECHO ei voi edes tehdä vuotuisia arvioita, eikä budjettikohdan B7-214 alkuperäisillä määrärahoilla pystytty kattamaan kokonaan vuotta 1997 (liite 1, kohta 3). Hätäapua varten tehtyä varausta (luku B7-910) jouduttiin vuonna 1996 käyttämään paljon, ja vuonna 1997 otettiin puolestaan lisää määrärahoja Phare-ohjelmasta varainhoitovuoden jälkipuoliskolla (19).

3.11. Vaikka komissio esitteli suunnitelmansa neuvostolle ja parlamentille osoitetussa tiedonannossaan "Avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämisestä" (20), pääosasto IA ja ECHO eivät sopineet yhdessä, miten humanitaarisen toimiston asteittainen vetäytyminen käytännössä hoidettaisiin vuosina 1996-1999. Humanitaarisesta avusta huolehtivien virkamiesten ja kehitysapuyksiköiden virkamiesten muodostama työryhmä (task force), jonka oli määrä vastata siirtymävaiheen koordinoinnista, ei myöskään saanut tehtäväkseen valmistella avustusohjelmia.

3.12. ECHOn toiminta asuntoalalla oli vuonna 1996 vähäistä, sillä sen toimet painottuivat sosiaalisiin perusinfrastruktuureihin (erityisesti koulu- ja terveydenhuoltoalan rakennuksiin) sekä veden- ja sähkönjakelun infrastruktuureihin. Valtioista riippumattomien järjestöjen ehdottamien hankkeiden läpikäyntiä varten ei vahvistettu perusteita, joiden avulla valinta olisi voitu toteuttaa järjestelmällisesti ja avoimesti. Vuoden 1997 hankkeiden osalta ECHO sitä vastoin sovelsi monialaista toimintatapaa sekä yhtenäisiä perusteita. Tämän ansiosta sen avustustoimien vaikutukset todennäköisesti kasvavat erityisesti asuntoalalla, jolla se on lisännyt toimintaansa.

Pääosaston IA yksiköiden organisaatio

3.13. Entiseen Jugoslaviaan suunnatun ohjelman suurimpana kompastuskivenä on ollut se, että komissio ei ole pystynyt järjestelemään uudelleen jälleenrakennustoimiin tarvittavia henkilöstöresursseja. Yhteensä 1 000 miljoonan ecun summa vahvistettiin poliittisella tasolla ilman että komission hallintokapasiteetti olisi edeltä käsin arvioitu asianmukaisesti. Toisaalta komissio oli korostanut tiedonannossaan "Jälleenrakennus entisessä Jugoslaviassa: Euroopan unionin avustusta koskeva hallinto ja kansainvälisen avun yhteensovittaminen", että sen yksiköissä oli "liian vähän henkilöstöä", ja ilmoittanut, että se toteuttaisi tarvittavat toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi (alaviite (15), d-kohta).

3.14. Aietta koskevasta ilmoituksesta ja ohjelman rahoituksellisesta ja poliittisesta merkityksestä huolimatta oli todettavissa, että alakohtaisten suunnitelmien kehittämisestä sekä hankkeiden hallinnoinnista ja paikan päällä toteutettavasta seurannasta huolehti vuonna 1997 ainoastaan viisi keskusyksiköiden toimihenkilöä, joista yhdelläkään ei ollut vakinaista virkaa komissiossa ja joiden työsopimusten voimassaolo päättyy valtaosin vuoden 1998 puolessavälissä. Komission Sarajevon edustustossakaan ei ole ollut riittävästi henkilöstöä huolehtimassa jälleenrakennusohjelman seurannasta: seurantatehtäviin oli osoitettu vain kaksi ylimääräistä toimihenkilöä, jotka työskentelivät edustuston päällikön ja apulaispäällikön alaisuudessa. Komissio avasi toimiston Kroatiassa vasta huhtikuussa 1997. Syyskuussa 1997 toimistossa työskenteli ainostaan yksi erityislähettiläs, jonka apuna oli paikallista henkilöstöä (21). Toisin kuin muut avunantajat, komissio ei ole käyttänyt Bosniassa eikä Kroatiassa paikallisia toimihenkilöitä ohjelmien seurantatehtävissä, kun taas Phare-maissa sijaitsevissa edustustoissaan komissio on osoittanut kyseisiin tehtäviin paikallista henkilöstöä.

3.15. Vertailutietona voidaan mainita Puola, jolle osoitetut vuotuiset määrärahat vastaavat suuruudeltaan Bosnian määrärahoja ja jossa Varsovan edustuston henkilöstöön kuuluu 18 ura-alueen A toimihenkilöä, joista 10 on paikallisia toimihenkilöitä.

3.16. Komission Sarajevon toimiston rahoitus hoidettiin vuonna 1996 laajasti improvisoiden. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman varoilla katettiin huomattava osa toimiston kustannuksista: henkilöstö (463 582 ecua), laitteet (282 000 ecua), hallintokulut (157 000 ecua), vaikka kyseiset menot olisi kuulunut kattaa komission talousarvion A osan (hallinto) määrärahoin (22). Hallintokulujen rahoittamiseen käytettiin käteisvaraennakoita, joita komissio maksoi ohjelman toteuttamisesta vastanneille hankintayhtiöille. Tämän säännönvastaisen ja avoimuudeltaan huonon menettelyn vuoksi komission toimisto tuli aiheettomasti riippuvaiseksi yhtiöistä, joita sen oli määrä valvoa. Lisäksi komission piti maksaa yhtiöille 5 000 ecua välityspalkkioita pelkistä varojen siirroista.

3.17. Myös Itä-Slavoniassa pääosasto IA käytti hallinnollisten menojensa rahoittamiseen epäasianmukaisia menettelyjä. Kyseisessä tapauksessa pääosasto käytti välikätenä erästä valtioista riippumatonta järjestöä, joka toimi sopimussuhteisen asiantuntijan valvonnan alaisena, ottaakseen Vukovarissa palvelukseen 27 työntekijää huolehtimaan pääosaston jälleenrakennusohjelman suunnittelusta ja täytäntöönpanosta (23). Komissio on pitänyt Vukovarin "toimipisteensä" ennallaan senkin jälkeen, kun Zagrebiin avattiin komission toimisto huhtikuussa 1997. Euroopan unioni tekee alueella yhteistyötä muiden avunantajien sekä Yhdistyneiden Kansakuntien Itä-Slavonian väliaikaisen hallinnon (UNTAES) kanssa, ja komissio on Itä-Slavonian tärkein avunantaja; näin ollen edellä selostetun kaltaiset järjestelyt eivät ole Euroopan unionin kannalta hyväksyttäviä, vaikka ne ovatkin hätäratkaisuja avun kanavoimiseksi.

3.18. Komission Sarajevon edustuston henkilöstöpula ja rajoitettu päätösvalta ovat heikentäneet edustuston mahdollisuuksia koordinoida toimintaa paikallisesti muiden avunantajien kanssa. Korkean tason edustajan (OHR) Bosnian toimisto (24) on perustanut koordinoinnin edistämistä varten alakohtaisia työryhmiä, joiden jäsenet edustavat eri avunantajia, mutta paikallisen resurssipulan vuoksi komissio ei ole puheenjohtajana missään työryhmässä eikä pysty osallistumaan merkittävästi ryhmien toimintaan.

3.19. Vaikka Phare-ohjelman hallinto on suurelta osin hajautettu ja vaikka asetuksessa (EY) N:o 1628/96 (25) säädetään, että komission apu on mahdollisuuksien mukaan myönnettävä hajautetusti, Bosniassa ohjelman hallinto on hoidettu valtaosin keskitetysti (26). Näin ollen komission Sarajevon edustuston osallistuminen on ollut erittäin vähäistä, koska tehtävät on usein määritetty huonosti.

3.20. Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa (tarvikkeet) ilmenneet vaikeudet ovat osaselityksenä komission keskitettyyn toimintatapaan (ks. kohta 3.5), mutta toisaalta jo itse keskittäminen aiheutti ongelmia neuvoteltaessa rahoitussopimuksista Bosnia-Hertsegovinan viranomaisten kanssa sekä päätettäessä hankkeiden sisällöstä. Muissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa komissio käyttää hallinnointiyksiköihin (Programme Management Unit, PMU) perustuvaa järjestelmää Phare-tukiensa käyttöönasettamista varten. Tämä järjestelmä, jonka täytäntöönpanossa on otettu huomioon Phare-ohjelman hajautettua hallintoa koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa esitetyt suositukset (27) rajoittamalla hallinnointiyksiköiden määrää ja keskittämällä varainhoito yhteen hallinnointiyksikköön, olisi ollut Bosnian tapauksessa kompromissi hajauttamisen ja käytännössä sovelletun liiallisen keskittämisen välillä. Hallinnointiyksiköt toimivat edunsaajamaiden ministeriöiden yhteydessä ja niihin kuuluu kansallisia työntekijöitä sekä ulkomaisia, Phare-ohjelmasta rahoitettuja konsultteja. Maassa sijaitseva komission edustusto valvoo hallinnointiyksiköitä. Järjestelmä on tärkeänä linkkinä komission ja ministeriöiden välillä, mikä helpottaa tuen täytäntöönpanoon liittyvää tietojenvaihtoa.

3.21. Koordinoimansa kansainvälisen avun hallinnointia varten Maailmanpankki on perustanut Bosniaan rakenteita, jotka vastaavat edellä selostettuja hallinnointiyksiköitä ja sijaitsevat kummankin hallintoalueen eri ministeriöissä. Komissio on käyttänyt näitä rakenteita vain vähän. Vuoden 1997 lopussa Maailmanpankki arvioi saavansa nopeasti maksetuksi valtaosan varoista, jotka sen oli määrä osoittaa jälleenrakentamiseen. Näin ollen komission olisi jälleen ryhdyttävä toiminnan vetäjäksi ja annettava näille hallinnointirakenteille asiantuntija-apua, jotta edesautettaisiin Bosnian kestävää elpymistä varten tarvittavaa hallintoelinjärjestelmän vahvistamista.

3.22. Myös avun täytäntöönpanomenettelyjen hitaus (ks. kohdat 3.28-3.50) on seurausta siitä, että hallintoa ei ole hajautettu riittävästi komission Sarajevon edustustoon. Tilanne on täysin päinvastainen kuin Euroopan unionin toteuttamassa Mostarin jälleenrakennusohjelmassa, jossa ohjelman hallinnosta huolehtimaan osoitettiin paikan päälle 39 henkilön suuruinen ulkomainen (siviili)henkilöstö.

3.23. Tässä yhteydessä on syytä tuoda esille yksi komission onnistuneimmista Bosnian toimista (ks. kohdat 4.58-4.59) eli tulli- ja veroasioista vastaava virasto (CAFAO) (28), jota pääosasto XXI (29) johtaa pitäen toimintamallina erittäin pitkälle vietyä hajautusta. Virasto, jossa työskentelee noin 25 henkilöä, toimii paikallisen edustajan - pääosaston XXI käyttämän konsultin - alaisuudessa. Edustaja voi toimia varsin itsenäisesti ja vastata hänelle kuuluvan ohjelman täytäntöönpanosta ilman päätoimipaikan liiallista asioihin puuttumista.

3.24. Maailmanpankki päätti samoin vuonna 1996 soveltaa laajaa hajautusta Bosnian toimiensa osalta. Maailmanpankilla on Bosniassa noin kaksitoista ulkomaista työntekijää ja noin kaksikymmentä paikallista työntekijää. Myös USAID, kolmas avunantaja, perusti Sarajevoon toimiston, jonka palveluksessa on noin kaksikymmentä ulkomaista työntekijää ja noin sata paikallista työntekijää ja josta käsin hoidetaan USAIDin kaikki Bosnian toimet.

3.25. Täytäntöönpanosuunnitelman puuttuminen avun jakamisen sekä pääosaston IA yksiköiden lisäresurssien ja uudelleenjärjestelyn osalta kytkeytyy osittain muutoksiin, joita on tapahtunut entisen Jugoslavian jälleenrakentamisohjelmaan osoitetussa johtohenkilöstössä. Alun perin ja lokakuuhun 1996 asti jälleenrakennusohjelman hallinnosta vastasi pääosastossa IA kaksi erillistä osastoa: toinen hoiti Pharen hallinnon ja toinen huolehti hallinnosta muiden budjettikohtien osalta. Näiden osastojen johtajien tilalle tuli vuoden 1996 lopussa yksi ainoa johtaja, joka puolestaan sai vuoden 1997 puolessavälissä siirron, ja hänen virkaansa nimitettiin toinen henkilö vasta marraskuussa 1997. Ohjelman johtamisessa esiintyneen jatkuvuuden puutteen vuoksi päätöksenteko hidastui ja toimien etenemisessä tapahtui viivästyksiä.

ECHOn yksiköiden organisaatio

3.26. Päinvastoin kuin pääosaston IA tapauksessa, Bosnia-tehtävistä vastaava ECHOn henkilöstö toimii käytännössä kokonaisuudessaan paikan päällä. Esimerkiksi vuoden 1997 syyskuussa 17 toimihenkilöä (joista 16 oli sopimussuhteisia asiantuntijoita) oli sijoitettuna viiteen aluetoimistoon. Aluetoimistojen ansiosta ECHO on pystynyt huomattavasti paremmin kartoittamaan mahdollisia hankkeita, jotka vastaisivat paikallisia tarpeita. On kuitenkin vaarana, että tämän järjestelyn toimivuus heikkenee niiden epätyydyttävien menettelyjen vuoksi, joita sovelletaan kokeneen, mutta henkilöstösääntöjen alaisuuteen kuulumattoman henkilöstön sopimuksia jatkettaessa.

3.27. Henkilöstön osalta ECHOn toimet toteutetaan hajautetusti Bosniassa, mutta hankkeiden, sopimusten ja maksujen hyväksymisessä noudatetaan edelleen keskitettyjä menettelyjä. Hajauttamisen avulla näillä osa-alueilla olisi mahdollista asettaa varat entistä nopeammin käyttöön, mutta tuolloin on kuitenkin vahvistettava vähimmäismäärät, joita suuremmat tapaukset on hyväksyttävä keskusyksiköissä.

Ohjelmien täytäntöönpano

Määrärahojen käyttöaste

3.28. Taulukossa 3 esitetään entisen Jugoslavian jälleenrakentamiseen liittyvät tärkeimmät budjettikohdat sekä määrärahojen käyttöaste 31. joulukuuta 1997.

>TAULUKON PAIKKA>

3.29. Jälleenrakentamiseen osoitettujen EU:n määrärahojen käyttöön asettaminen hidastui täytäntöönpanosuunnitelman puuttumisen, henkilöstöpulan, liiallisen keskittämisen sekä toimielinjärjestelmään liittyvien paikallisten viranomaisten heikkouksien vuoksi, ja komissio joutui vuonna 1997 siirtämään 130 miljoonan ecun arvosta maksumäärärahoja (eli 59,1 prosenttia alkuperäisistä määrärahoista) entiselle Jugoslavialle tarkoitetuista budjettikohdista talousarvion muihin momentteihin. EIP:n lainat sekä makrotaloudellinen rahoitustuki jäivät käyttämättä, ja yhteistyö EBRD:n kanssa oli hyvin vähäistä.

3.30. Elokuun 31. päivänä 1997 (viimeinen päivä, jolta on käytettävissä vertailukelpoisia lukuja kaikkien avunantajien osalta) EU:n jälleenrakennusohjelman maksujen suoritustaso (29 prosenttia) oli heikko verrattuna muiden avunantajien ohjelmiin, joiden kohdalla keskiarvo oli 52 prosentin tuntumassa (ks. taulukko 4). Vaikuttaa siltä, että tämä heikkous johtuu melko suurelta osin EU:n avun täytäntöönpanossa noudatetuista menetelmistä. Joulukuun 31. päivänä 1997 maksujen suoritustaso oli vielä vain 31 prosenttia (ks. taulukko 3). Jos ensisijaista tukea koskeva ohjelma (tarvikkeet) jätetään tarkastelun ulkopuolelle, maksujen osuus oli ainoastaan 17 prosenttia maksusitoumuksista.

>TAULUKON PAIKKA>

3.31. ECHOn sisäiset menettelyt on puolestaan suunniteltu humanitaarisen avun nopeaa käyttöönasettamista silmällä pitäen (ennakkomaksut jopa 80 prosenttia toiminnallisten sopimusten summista), minkä ansiosta täytäntöönpano oli nopeampaa (tehtyjen maksusitoumusten suoritusaste 74 prosenttia). ECHOn avulle ei myöskään tarvita ennalta hyväksyntää edunsaajamaan viranomaisilta kunkin toimintasuunnitelman osalta. Suurten ennakoiden maksamisesta aiheutuu periaatteessa suurempi riski, jota kuitenkin pienentävät ECHOn ja yhteistyökumppaneiden väliset vakaat suhteet, jotka perustuvat kumppanuudesta tehtyihin sopimuksiin (30).

3.32. Vaikka Bosniassa kuolee tai loukkaantuu miinojen vuoksi joka kuukausi keskimäärin 35 ihmistä (31) ja vaikka miinanraivaustoimia on usein toteutettu ennen jälleenrakennushankkeiden aloittamista, toimintaan osoitettu rahoittajien vähäinen apu on asetettu käyttöön hitaasti ja yhteistyö Bosnia-Hertsegovinan kanssa on ollut kovin riittämätöntä, sillä tarvittavia resursseja ei ole haluttu myöntää. Mitä tulee Euroopan unioniin, miinanraivaukseen varatusta erityisestä budjettikohdasta (B7-615; 6,7 miljoonaa ecua) ei suoritettu vuonna 1996 maksuja, koska oli vaikeuksia löytää sopimuspuolia, jotka olisivat voineet toteuttaa raivaustyöt. Budjettikohdan (B7-661) varat supistettiin 2,4 miljoonaan ecuun vuonna 1997, ja 31. joulukuuta 1997 mennessä raivaustöitä ei ollut vielä tehty.

Hankkeiden valmistelu

3.33. Phare-tuen ja jälleenrakennusavun (B7-54) kohdalla komission läsnäolo paikan päällä on hyvin vähäistä, mikä on heikentänyt komission analysointimahdollisuuksia ja vaikeuttanut hankkeiden määrittämistä ja perusteellista valmistelua kohtuullisten määräaikojen rajoissa. Liian usein ehdotukset on laadittu sen jälkeen, kun paikan päällä ovat pikaisesti käyneet komission virkamiehet tai konsultit, joilla ei ole yksityiskohtaisia tietoja paikallisista rajoituksista eikä vakaita suhteita kansallisten hallintoelinten kanssa; molempia tarvitaan hyvien hanke-ehdotusten valmistelua varten. Hyvänä esimerkkinä tästä ilmiöstä on Vukovarin jälleenrakennushankkeen (5,3 miljoonaa ecua) uudelleensuuntaaminen heinäkuussa 1997, vuoden kuluttua hankkeen hyväksymisestä (ks. kohta 4.6).

3.34. Vaikka vuonna 1993 UNHCR:n suojeluksessa perustettu kansainvälinen johtoryhmä (International Management Group, IMG) (32) työllistää koko Bosnian alueella noin 140 ulkomaista ja paikallista työntekijää ja vaikka Euroopan unioni rahoittaa noin 60 prosenttia ryhmän budjetista, pääosasto IA on turvautunut ryhmän palveluihin vain satunnaisesti, kun taas ECHO on käyttänyt palveluja usein. IMG:n mukanaolo on erityisen hyödyllistä, kun tutkitaan ehdotuksia ja urakka-asiakirjoja, joita konsultit tai valtioista riippumattomat järjestöt esittävät jättäessään teknisiä tarjouksiaan käsiteltäväksi. IMG:n käyttämistä kannattaisi pikaisesti tutkia siitä näkökulmasta, että IMG toimisi suuremmalla operatiivisella tasolla yhden ainoan komission edustajan alaisuudessa ja että kyseinen edustaja vastaisi kaikista EU:n talousarviosta rahoitetuista toimista.

3.35. Komission toimintatavassa tukeudutaan liiaksi valtioista riippumattomien järjestöjen ehdotuksiin (toimintatapaa voidaan pitää "järjestövetoisena"). Näin ollen EU siirtää tehtäviään valtioista riippumattomille järjestöille, joiden kohdalla EU:n valvonta on riittämätöntä. Tästä on osoituksena tapa, jolla komissio kutsui koolle kymmeniä valtioista riippumattomia järjestöjä 23. tammikuuta 1998 ja - lisätäsmennyksiä antamatta - pyysi niitä esittämään 19. helmikuuta 1998 mennessä hankkeita, jotka edistäisivät pakolaisten paluuta (kyseinen summa oli 70 miljoonaa ecua). Vuosina 1996 ja 1997 tarvittiin yleensä kuusi kuukautta aikaa hallinnollisiin menettelyihin, jotka käynnistyivät valtioista riippumattomien järjestöjen hankkeiden esittämisestä ja päättyivät pääosaston IA sopimusten allekirjoittamiseen. Joissakin tapauksissa hallinnollisten määräaikojen vuoksi syntyi tilanteita, joissa alkuperäiset hankesuunnitelmat menettivät tapahtumien edetessä merkityksensä.

Sopimusten tekeminen

3.36. Komission toteuttamaa hallinnointia on haitannut se, että samankaltaisia toimia varten on olemassa kaksi asetusta (liite 1, kohta 2) (33). Esimerkiksi vuoden 1997 lopussa sopimusten valmistelusta vastasi kyseisten toimien samankaltaisuudesta huolimatta edelleen kaksi eri yksikköä (34) sen mukaan, mikä oli rahoituslähde.

3.37. Phare-sopimusten yleisehtoja ei ole suunniteltu ensisijaista jälleenrakennusohjelmaa varten, vaan niitä sovelletaan asiantuntija-apuun, jolla tuetaan talouden rakenteiden muuttamiseen liittyviä toimia. Komissio on yrittänyt korjata tämän epäkohdan ottamalla ensisijaista tukea koskevan ohjelman kohdalla käyttöön poikkeusjärjestelyn, jossa sopimukset on tehty rajoitettujen tarjouspyyntöjen perusteella. Taulukossa 5 esitetään näiden sopimusten tekemisessä sovelletut menettelyt.

>TAULUKON PAIKKA>

3.38. Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa kaksi hankintayhtiötä tekivät 73 miljoonan ecun arvosta sopimuksia (ks. kohta 3.5) jäsenvaltioiden ja Phare-maiden yritysten kanssa. Komissio käytti ohjelman varoista 3,7 miljoonaa ecua näiden välittäjinä toimineiden yhtiöiden palkkioihin.

3.39. Seuraavat puutteet havaittiin tarkasteltaessa 76 sopimuksen otosta, joka vastasi 71 prosenttia ensisijaista tukea koskevan ohjelman (tarvikkeet) ostoista:

a) Hankintayhtiöiden asiakirjoissa ei ollut kirjallista selvitystä valintaperusteista, joiden mukaisesti tarjoajat otettiin rajoitettujen tarjouspyyntöjen luetteloihin. Yritykset, joilta tarjouksia pyydettiin, jättivät useissa tapauksissa tarjouksen tekemättä, koska ne eivät valmistaneet tarjouspyynnön mukaisia tuotteita.

b) Sopimusten teknisiä urakka-asiakirjoja vastaavia tarjouksia oli saatu keskimäärin alle kaksi. Hintakilpailu oli näin ollen erittäin vähäistä.

c) Tarkasteltujen tapausten osalta havaittiin, että 46 prosentissa tapauksista halvin tarjous ylitti toimen budjetin, mikä puolestaan johti muiden toimien hylkäämiseen. Hankintayhtiöille maksettiin palkkioita suhteessa tehtyihin sopimuksiin, joten niitä ei itse asiassa kiinnostanut, olivatko tarjouksien hinnat mahdollisimman edullisia.

d) 39 prosentissa tapauksista yrityksille, joilta tarjouksia pyydettiin, ei ollut annettu riittävästi aikaa tarjouksentekoa varten (ks. taulukko 5).

e) Toinen hankintayhtiöistä kieltäytyi suorittamasta tarjouskilpailujen voittajille 60 prosentin ennakkomaksuja, jotka Phare-asetuksen mukaan on toimitussopimusten kohdalla suoritettava; tämän vuoksi saatujen tarjousten lukumäärä pieneni, ja hankintayhtiö pystyi pitämään huomattavia rahasummia pankissa pitkähkön aikaa.

f) Toinen hankintayhtiö ei pystynyt osoittamaan, ketkä olivat jäseninä tarjousten arvioinnista vastaavassa komiteassa. Lisäksi molempien hankintayhtiöiden osalta oli todettavissa, että komitean jäsenet eivät olleet allekirjoittaneet puolueettomuutta koskevia vakuutuksia.

g) Hankintayhtiöt ovat monesti ottaneet yhteyttä yrityksiin, jotka eivät kovin todennäköisesti ole kiinnostuneita tarjouksen tekemisestä; hankintayhtiöiden yksinomaisena tavoitteena on tuolloin ollut taata maantieteellinen tasapaino tietyn sopimuksen tarjoajien osalta.

h) Sähköalan suurin sopimus (4,9 miljoonaa ecua, lisäyksen jälkeen 6,4 miljoonaa ecua) tehtiin sen yrityksen kanssa, joka oli ainoana jättänyt tarjouksen sopimuksen kaikkien 19 erän osalta. Hankinnat olisivat voineet olla huomattavasti edullisemmat (35), jos sopimukset olisi tehty erä erältä, kuten muiden sopimusten kohdalla on menetelty. Tällainen menettelytapa olisi kuitenkin tullut hankintayhtiölle hallinnollisessa mielessä kalliimmaksi, ja yhtiön saama palkkio olisi ollut pienempi.

i) Maatalouteen tarkoitettuja hankintoja koskevien kolmen sopimuksen tapauksessa, jossa hankintojen arvo oli 990 385 ecua, sopimuspuoliksi valittiin yrityksiä, jotka eivät olleet tehneet parasta hintatarjousta, tai yrityksiä, joiden tarjouksia ei voida pitää hyväksyttävinä.

3.40. Kroatialla on mahdollisuus päästä sopimuspuoleksi asetuksen (EY) N:o 1628/96 perusteella rahoitetuissa sopimuksissa, mutta ei Phare-sopimuksissa eikä myöskään ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa, vaikka Kroatia on aina ollut Bosnian tärkein toimittaja. Phare-asetuksen mukaan kaikilla ohjelmaan osallistuvilla mailla on mahdollisuus osallistua Phare-sopimuksiin, mutta kyseisillä mailla ei ole kuitenkaan mahdollisuutta olla sopimuspuolina asetuksen (EY) N:o 1628/96 perusteella rahoitetuissa sopimuksissa. Tällaiset erot ovat käsittämättömiä.

3.41. Jälleenrakennusohjelman täytäntöönpanon nopeuttamiseksi palveluja koskevat sopimukset voidaan asetuksen N:o 1628/96 mukaan tehdä suoraan, jos sopimusten arvo on alle 200 000 ecua. Toimituksia ja urakoita koskevien sopimusten osalta asetuksessa ei kuitenkaan säädetä vastaavasta poikkeuksesta, vaikka paljon suurempi osuus avusta annetaan toimitusten ja urakoiden muodossa.

3.42. Vuoden 1997 lopussa tilanne oli se, että arvoltaan vain 11,3 prosenttia pääosaston IA tekemistä, ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuolisista sopimuksista oli tehty tarjouspyyntöjen perusteella (ks. taulukko 6). Tosiasiassa 88,7 prosenttia sopimuksista oli tehty voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden kanssa (valtioista riippumattomat järjestöt, julkisyhteisöt, kansainväliset organisaatiot) tai muiden sellaisten edellytysten vallitessa, joiden kohdalla on varainhoitoasetuksen mukaan (118 artiklan 2 kohta) sallittua tehdä sopimukset suoraan. Myös kaikki ECHOn sopimukset on tehty valtioista riippumattomien järjestöjen tai kansainvälisten organisaatioiden kanssa, mutta humanitaarista apua koskevien menettelyjen mukaisesti (36). Kun otetaan huomioon avoimuusnäkökohdat ja organisaatioiden välinen kilpailu EU:n tuista, olisi aiheellista, että jokaisen toimijan valinta perusteltaisiin komission toiminnallisten yksiköiden kirjallisessa selvityksessä, jossa olisi mainittava etenkin organisaation aikaisemmat työt ja suoritusten laatu (37).

>TAULUKON PAIKKA>

3.43. Monet valtioista riippumattomien järjestöjen tai kansainvälisten organisaatioiden kanssa tehdyt sopimukset sisältävät suuressa määrin alihankintatöitä, jotka annetaan rakennusyritysten tehtäväksi pääsääntöisesti tarjouspyyntömenettelyn pohjalta. Elokuuhun 1997 saakka komission ja valtioista riippumattomien järjestöjen väliset sopimukset edellyttivät kansainvälisten tarjouspyyntöjen järjestämistä yli 10 000 ecun arvoisten toimien kohdalla, mikä hidastutti toimien toteuttamista. Pharen osalta urakkasopimusten täytäntöönpanomenettelyt vahvistettiin vasta marraskuussa 1997.

3.44. Pääosasto IA ei ole pyrkinyt rajoittamaan valtioista riippumattomille järjestöille ja kansainvälisille organisaatioille maksettuja palkkioita eikä se ole sopinut ECHOn kanssa siitä, että samankaltaiset toimet käsitellään samalla tavoin komissiossa (38). Näin ollen pääosasto IA hyväksyy maksettavaksi huomattavasti suurempia palkkioita kuin ECHO samanlaisten toimien kohdalla. Lisäksi palkkioissa on tapauksista riippuen melkoisia eroja [2 566 ja 12 100 ecun välillä kuukautta kohden (39)].

3.45. ECHOn asteikkojen mukaiset paikallisen henkilöstön kuukausipalkkiot ovat entisessä Jugoslaviassa 280 ecua, mikä on aivan liian alhainen taso, kun ajatellaan valtioista riippumattomien järjestöjen mahdollisuuksia ottaa palvelukseen ja pitää palveluksessa ammattitaitoista paikallista henkilöstöä (40). On osoittautunut, että ECHOn toiminnalliset sopimukset eivät sovellu kovinkaan hyvin suhteellisen monimutkaisiin kunnostushankkeisiin: hankkeiden urakka-asiakirjoista ei ole laadittu lopullisia versioita eikä ole vahvistettu sääntöjä töiden takuuajoista eikä myöskään ennen töiden lopullista vastaanottamista tehtävistä takuujärjestelyistä.

Maksut

3.46. Hankkeet ovat usein myöhästyneet ennakkomaksujen suorittamisessa tapahtuneiden viivästymisten vuoksi. Tutkittaessa asetuksen (EY) N:o 1628/96 perusteella rahoitettuja sopimuksia havaittiin, että 40 prosentissa tapauksista komission ennakkomaksu oli sopimusten kolmen ensimmäisen täytäntöönpanokuukauden päättyessä yhä suorittamatta; tällainen viive on suuri, kun otetaan huomioon, että sopimuksen voimassaoloaika on usein rajattu kuuteen kuukauteen ja edunsaajaorganisaation käteisvarat ovat yleensä vähäiset.

3.47. Puolet tapauksista oli sellaisia, joissa viivästykset johtuivat valtioista riippumattomien järjestöjen esittämien pyyntöjen muodollisista puutteista. Pankkitakauksiin liittyvät menettelyt aiheuttivat pääosaston IA kohdalla useita viivästyksiä, kun taas ECHO ei vaadi pankkitakauksia vastaavanlaisissa toimissa.

3.48. Muissa tapauksissa viivästyksen syynä olivat komission sisäiset hallinnolliset menettelyt. Esimerkiksi ennakkomaksuja koskeviin pyyntöihin on saatava hyväksyntä operatiivisilta yksiköiltä, joiden työkuormitus on jo muutenkin liian suuri. Tämä puhtaasti muodollinen hyväksyntä on tarpeeton silloin, kun sopimus on tehty sääntöjen mukaisesti (41). Viivästyksiä on aiheutunut myös siksi, että asiakirjojen käsittely komission yksiköissä on ollut hidasta, vaikka kyseiset tapaukset ovat olleet kiireellisiä.

3.49. Hyvänä esimerkkinä maksuviivästysten aiheuttamista vaikeuksista on - sinänsä täysin kyseenalainen - hanke, joka rahoitetaan yhdessä Maailmanpankin kanssa ja jossa kunnostetaan pieni osa Bosnian kansallisen parlamentin rakennuksesta (kuusikerroksisesta rakennuksesta kunnostetaan ainoastaan ensimmäistä kerrosta, mutta kerroksessa sijaitseva keskusistuntosali jää kunnostustyön ulkopuolelle). Hanke oli määrä saada valmiiksi lokakuun 1996 loppuun mennessä, mutta Euroopan unionin rahoitusosuutta koskevat sopimukset tehtiin vasta huhtikuussa 1997 ja niissä oli uutena määräaikana elokuu 1997 (eli viivästys oli kymmenen kuukautta). Tästä jo alun perin syntyneestä viivästyksestä huolimatta varainhoidon valvonta (pääosasto XX) jäädytti toukokuussa 1997 esitetyn ennakkomaksua koskevan pyynnön, sillä se katsoi rahoitussopimuksen ja varsinaisen sopimuksen ehdoista piittaamatta, että ennakkomaksu oli suoritettava ecuina eikä Saksan markkoina. Pääosasto XX vaati ehdottomasti rahoitussopimuksen ja varsinaisen sopimuksen muuttamista, minkä vuoksi ennakkomaksu suoritettiin vasta lokakuussa 1997. Tämän ensimmäisen ennakkomaksun ansiosta työt pystyttiin aloittamaan, mutta töiden toteuttaminen viivästyi entisestään, sillä komissio suoritti seuraavat maksut myöhässä. Maailmanpankin osuus, joka oli helmikuussa 1997 melkein valmis, on mahdollista saattaa päätökseen vasta, kun komissiolle kuuluvat työt on saatu tiettyyn vaiheeseen; tämän vuoksi Bosnia-Hertsegovinan valtion parlamentti on kokoontunut muissa rakennuksissa, joiden kunnostamisesta on vastannut eräs toinen rahoittaja.

3.50. Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa (tarvikkeet) asuntoalan hankkeiden eteneminen hankaloitui, sillä maksut, jotka hankintayhtiön tuli suorittaa Bosnia-Hertsegovinan yrityksille, toteutuivat myöhässä. Jotkin yritykset joutuivat keskeyttämään tai hidastamaan töitään, jotta niille itselleen ei olisi aiheutunut maksukeskeytyksiä. Tilanne johtui tehottomista menettelyistä, jotka komissio ja hankintayhtiö olivat yhdessä ottaneet käyttöön, ja Bosnia-Hertsegovinan pankkijärjestelmän epäkohdat pahensivat tilannetta entisestään.

Hankkeiden seuranta ja arviointi

3.51. Jälleenrakennustoiminnan (B7-50 ja B7-54) seurantaa ja arviointia varten ei ole humanitaarisen avun ulkopuolella olemassa yhtenäistä järjestelyä. Komission rahoitusehdotuksia ei valmistella loogisen kehyksen menetelmän mukaisesti, toisin kuin järjestelyssä, jota sovelletaan muun ulkopuolelle osoitetun tuen kohdalla. Bosniassa tai Kroatiassa sijaitsevilla komission toimistoilla ei ole myöskään valmiuksia huolehtia toimien asianmukaisesta seurannasta.

3.52. Komissio antoi ensisijaista tukea koskevan ohjelman (tarvikkeet) valvonnan konsulttien tehtäväksi toukokuussa 1996, neljä kuukautta ohjelman alkamisen jälkeen. Konsulttien alkuvaiheen tehokkuus heikkeni sittemmin, sillä heidän toimeksiantonsa oli ristiriitainen hankintayhtiöiden toimeksiantoon nähden (hankintayhtiöillä oli Bosniassa omat edustajansa). Komissio ei ole ottanut käyttöön menettelyä, jonka avulla olisi mahdollista käynnistää pikaisesti jatkotoimia konsulttien huomautusten ja suositusten perusteella. Komissio rahoitti lokakuussa 1997 hankkeen, jossa arvioidaan ensisijaista tukea koskeva ohjelma (tarvikkeet). Arvioinnin tulokset ovat todennäköisesti saatavilla vasta huhtikuussa 1998. Komission rahoittaman ohjelman kirjanpito on tarkastettava sen jälkeen, kun tulokset on julkaistu.

3.53. Komissio ei ole kiinnittänyt tarpeeksi huomiota ensisijaista tukea koskevan ohjelman tiettyihin rahoituksellisiin näkökohtiin:

a) Komissio ei ole vahvistanut maatalouden alalle menetelmiä, joiden mukaisesti toimitusten (kultivaattorit 4,6 miljoonaa ecua; torjunta-aineet 0,25 miljoonaa ecua) myynnistä saatavat vastikevarat (42) olisi hallinnoitava (ks. kohta 4.51).

b) Korkoja, joita hankintayhtiöille on kertynyt komission maksamista käteisvaraennakoista, ei ole otettu tarkastusten piiriin, vaikka kyseiset korot olivat vuoden 1997 lopussa ainakin 1,21 miljoonaa ecua.

c) Komissio ei ole myöskään ottanut käyttöön edes yksinkertaisia kirjanpidon tarkastuksia vaatimalla esimerkiksi, että maksettujen varojen, toteutuneiden menojen ja käytettävissä olevien pankkisaamisten välillä suoritetaan säännöllisesti täsmäytyksiä. Tilintarkastustuomioistuin totesi muun muassa, että toisen hankintayhtiön kirjanpidossa oleva ennakkomaksujen määrä oli 89 527 ecua pienempi kuin komission kirjaamat suoritukset.

3.54. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuolella pääosasto IA otti vuoden 1997 jälkimmäisellä puoliskolla käyttöön seurantajärjestelmän Bosnian asuntoalaa varten, mutta pääosasto ei kuitenkaan järjestänyt jatkuvaa valvontaa jälleenrakennusohjelman muita osia varten, vaikka muut osat vastaavat 70:tä prosenttia 31. joulukuuta 1997 mennessä sidottujen varojen yhteissummasta.

3.55. Vaikka komissio on maksanut myös UNHCR:lle palkkioita, jotta tämä valvoisi 45 miljoonan ecun käyttöä jälleenrakennushankkeissa, joita pääosasto IA ja ECHO ovat rahoittaneet UNHCR:n kautta, toimien hallinnoinnissa havaittiin useita vaikeuksia:

a) Jälleenrakennushankkeita toteuttaessaan UNHCR käyttää yleensä samoja valtioista riippumattomia järjestöjä kuin komissio. EU maksaa UNHCR:lle palkkioita, jotta tämä valvoisi toimien teknisiä näkökohtia, vaikka UNHCR:llä on vain vähän asiantuntemusta tältä alalta. Komissio saavuttaisi paremman kustannus-hyötysuhteen, jos se hoitaisi asuntojen jälleenrakentamista koskevien hankkeiden täytäntöönpanon suoraan valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa.

b) UNHCR on monissa tapauksissa (43) osoittanut EU:n varoja muiden kuin komission ja UNHCR:n sopimuksissa määrättyjen hankkeiden rahoitukseen. Jo tapahtuneen eteen jouduttuaan komissio on poikkeuksetta hyväksynyt tehdyt muutokset jälkeenpäin. Joissakin muissa tapauksissa on tiettyihin osahankkeisiin myönnettyjä määriä nostettu huomattavasti joidenkin toisten osahankkeiden kustannuksella, eikä komissiolle ole ilmoitettu asiasta ennen sopimuksen päättymistä.

c) Komissio ei ole vaatinut, että UNHCR:n olisi ilmoitettava sille yhteistyökumppaneidensa kanssa tekemistään alihankintasopimuksista. Tietojen puuttuessa komission yksiköiden on käytännössä mahdotonta huolehtia asianmukaisesta valvonnasta (44).

d) Tarkastellessaan Una Sanan kantonia koskevaa asuntojen kunnostamissopimusta, jonka komissio rahoitti UNHCR:n välityksellä, tilintarkastustuomioistuimen oli mahdotonta varmistua Velika Kladu Osan huoneistojen korjauksiin liittyvien materiaalien käytöstä, josta oli laskutettu 459 000 DEM.

4. TOIMIEN VAIKUTUKSET

Maantieteellinen jakautuminen

Bosnia-Hertsegovinan hallintoalueet

4.1. Noin 90 prosenttia tuesta myönnettiin liittovaltiolle. Vaikka 30 prosenttia tuesta oli aiottu myöntää Bosnian serbitasavallalle, Euroopan unionin asettamien poliittisten ehtojen ja joidenkin Daytonin sopimuksen näkökohtien noudattamatta jättäminen johti vuosina 1996 ja 1997 siihen, että tuen antaminen keskeytettiin useaan otteeseen. Keskeytyksiä aiheutui erityisesti sen vuoksi, että sotarikolliset pyrittiin saamaan tuomioistuimen eteen. Sen sijaan taloudellisten uudistusten toteuttamista ei kummankaan hallintoalueen osalta pidetty tuen edellytyksenä.

4.2. Vain vähän hankkeita toteutettiin hallintoalueiden lähentämiseksi toisiinsa. Tältä osin merkittävin hanke oli puhelinyhteyksien avaaminen (4.46). Eräät asuntojen korjaushankkeet saivat lisäksi erityisesti Posavinassa aikaan vähäistä kaupankäyntiä hallintoalueiden kesken.

Sarajevo

4.3. Pääosaston IA Sarajevolle vuosina 1996 ja 1997 myöntämien 65 miljoonan ecun käyttöön asettaminen oli erittäin hidasta, ja vuoden 1997 loppuun mennessä tuella oli ollut vain vähäinen vaikutus. Tämä johtui ennen kaikkea siitä, että komission oli vaikea saada aikaan rakentavaa vuoropuhelua Sarajevon viranomaisten kanssa, sekä siitä, että pääosastossa IA ainoastaan yksi henkilö oli nimitetty hoitamaan sekä Eurooppa Sarajevon puolesta -ohjelmaan että pakolaisten palaamista koskevaan ohjelmaan liittyviä tehtäviä.

Una Sana (liittovaltio)

4.4. Vaikka Una Sanan kantonia pidettiin ensisijaisena kohteena sen vuoksi, että sinne palaa todennäköisesti huomattava määrä pakolaisia (45), siellä toteutettiin vain vähän toimia. Saksan (46) kanssa neuvoteltuaan liittovaltion viranomaiset esittivät elokuussa 1996 komissiolle Una Sanan kantonia koskevan ehdotuksen 39,5 miljoonan ecun ohjelmasta, mutta komissio katsoi, ettei ehdotuksen perusteella voida tehdä rahoitussuunnitelmaa. Vuoden 1997 loppuun mennessä minkäänlaista kokonaissuunnitelmaa ei ollut vielä hyväksytty eikä minkäänlaista yhdennettyä ohjelmaa ehdotettu.

Br Ocko (Bosnian serbitasavalta)

4.5. Rahoittajien yhteisö päätti valita Br Ockon alueen ensisijaiseksi jälleenrakennustuen kohteeksi vasta sen jälkeen, kun kaupungin tulevaisuutta koskevan päätöksen tekemistä siirrettiin helmikuussa 1997. Vuoden 1997 loppuun mennessä komissio ei kuitenkaan ollut vielä toteuttanut yhtään merkittävää tointa lukuun ottamatta ECHOn tuella eri puolilla aluetta toteutettuja humanitaarisia toimia (2 miljoonaa ecua). Pakolaisten palaamista Br Ockoon koskevan yhdennetyn ohjelman toteuttamiseen myönnettiin 2 miljoonaa ecua marraskuussa 1996 ensisijaista tukea koskevan ohjelman uudelleensuuntaamisen yhteydessä, mistä huolimatta sopimusta toimen toteuttamisesta ei ollut tehty vuoden 1997 loppuun mennessä.

Kroatia

4.6. Vaikka komissio oli heinäkuussa 1996 hyväksynyt 5,29 miljoonan ecun ohjelman suurelta osin tuhoutuneen Vukovarin kaupungin hyväksi, komission tuella oli vuonna 1996 vain vähäisiä vaikutuksia, mikä johtui hankkeen huonosta valmistelusta. Hanke oli suunnattava uudelleen heinäkuussa 1997 (ks. kohta 3.33). Asuntojen sekä veden- ja sähkönjakeluverkkojen korjaamiseen myönnetyn rahoituksen vaikutukset alkoivat näkyä vuoden 1997 lopulla.

4.7. Rintamalinjoilla olevia kyliä Itä-Slavoniassa koskevan merkittävän asuntojen jälleenrakennussuunnitelman (2,7 miljoonaa ecua), jonka UNHCR aikoi toteuttaa, eteneminen pysähtyi yli vuodeksi Kroatian viranomaisten vastustuksen vuoksi. Myös tässä tapauksessa UNHCR:n hankkeiden valmistelu oli kovin riittämätöntä (ks. kohta 3.55). Kroatia toteuttaa alueella omia huomattavia jälleenrakennustoimiaan, ja se pyrkii asettamaan kroaattiväestön takaisin sijoittamisen etusijalle serbiväestöön kuuluvien sijoittamiseen nähden.

Alakohtainen jakautuminen

Asuntotilanne ja pakolaisten palaaminen

4.8. Pakolaisten palaaminen Bosniaan on EU:n ohjelmien tärkeimpiä tavoitteita. Tämän vuoksi asuntojen korjaamiseen liittyvien toimien vaikutuksia arvioitaessa on kunnostustoimien laajuuden ja laadun lisäksi otettava huomioon niiden vaikutukset pakolaisten palaamiseen. ECHO on keskittynyt maan rajojen sisällä siirtymään joutuneisiin sekä sodan vaikutuksista välittömästi kärsiviin ihmisiin. ECHOn toimien on tarkoitus täydentää pääosaston IA toimia.

4.9. UNHCR:n mukaan pakolaisia palasi sekä vuonna 1996 että vuonna 1997 huomattavasti odotettua vähemmän. Vuonna 1996 palasi 88 000 pakolaista, vaikka tavoitteena oli 200 000 pakolaisen paluu, ja vuonna 1997 palasi 106 000 henkeä, vaikka palaavien määräksi arvioitiin ennalta 200 000. Jälleenrakentamisen hitaan etenemisen lisäksi pakolaisten paluuaikeisiin vaikuttavat suuresti maata edelleen vaivaavat poliittiset ja turvallisuuteen liittyvät ongelmat (47). Vaikeinta on järjestää kaikkein koulutetuimpien henkilöiden palaaminen, mikä edelleen hidastaa talouden elpymistä.

4.10. Asuntoalalla tuhojen arvoksi on arvioitu 4 000 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria (48). Noin puolet 1,3 miljoonasta asunnosta, joista 80 prosenttia oli yksityisomistuksessa, on vaurioitunut sodassa. Vuosina 1996-1997 komission rahoitus muodosti noin 32 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista, mutta vain 8 prosenttia heidän suorittamistaan maksuista.

4.11. Asuntojen jälleenrakentaminen ensisijaista tukea koskevan ohjelman ensimmäisen osan nojalla alkoi juuri ennen talven 1996-1997 tuloa. Komissio ei ollut vielä tuolloin tehnyt valintaa pelkän tarvikkeiden toimittamisen ja kokonaisten hankkeiden toteuttamisen välillä. Muut (ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuoliset) asuntojen jälleenrakennushankkeet aloitettiin yleensä vasta vuoden 1997 jälkimmäisellä puoliskolla, mikä johtui ensinnäkin hanke-ehdotusten arviointiin liittyvistä viivästyksistä, jotka ovat tyypillisiä yhteisön menettelytavoille (ks. kohta 3.35), ja toiseksi valtioista riippumattomien järjestöjen vaikeuksista löytää sellaisia edunsaajia ja asuntoja, jotka vastasivat Daytonin sopimuksessa esitettyjä pakolaisten paluuseen liittyviä näkökohtia ja jotka paikalliset viranomaiset saattoivat hyväksyä.

4.12. Komissio oli 31. joulukuuta 1997 mennessä rahoittanut noin 10 700 pientalon korjaustyöt, ja näistä 6 300 oli saatu päätökseen (mikä vastaa 2:ta prosenttia kaikista tarvittavista korjauksista). Mainittuun päivämäärään saakka korjaustöitä oli tehokkuussyistä tehty järjestelmällisesti niihin asuntoihin, jotka olivat kärsineet vähiten vaurioita, sillä niiden korjaaminen oli edullisinta. Yhteenveto keskeisimmistä komission toteuttamista yksityisasuntojen kunnostustoimista on esitetty taulukossa 7.

>TAULUKON PAIKKA>

4.13. Sopimusten mukaisia kunnostustöitä ei läheskään aina voitu toteuttaa kokonaisuudessaan. Esimerkiksi

a) Gora Ozdessa (49) oli tarkoitus suorittaa ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä 2,33 miljoonan ecun arvosta korjaustöitä 400 asunnossa. Kuitenkin ainoastaan 42 asunnossa korjaustyöt saatiin päätökseen. Korjaaminen keskeytettiin 334 asunnossa, jolloin kaksi kolmasosaa asuinrakennuksista jäi asuinkelvottomaan kuntoon. Loppujen 24 asunnon korjaamista ei lainkaan aloitettu. Hankkeesta vastuussa ollut valtioista riippumaton järjestö maksoi rakennusyhtiölle 787 000 Saksan markkaa liikaa, eikä komissio ole perinyt summaa takaisin. Vaikeuksia ilmeni siitä huolimatta, että hanketta valvoi kolme tahoa: hankintayhtiö, töiden yhteensovittamisesta vastaava valtioista riippumaton järjestö ja ensisijaista tukea koskevan ohjelman valvonnasta vastaava konsulttitoimisto.

b) Bosanska Krupassa (Una Sana) UNHCR:n hanketta 400 asuinrakennuksen korjaamiseksi kokonaan muutettiin siten, että se koski 500 asuinrakennuksen katon kunnostamista, sillä kaupunki ilmoitti UNHCR:lle sitoutuvansa toteuttamaan muut korjaustyöt. Vain 435 kattoa saatiin korjattua, eikä kaupunki hoitanut omaa osuuttaan. Puolet asuinrakennuksista oli tyhjänä syyskuussa 1997, koska ne olivat asuinkelvottomassa kunnossa.

c) Stolacissa (Mostarin alueella) oli tarkoitus korjata 100 asuinrakennusta (0,9 miljoonaa ecua) muslimipakolaisia varten. Rakennuksista korjattiin ainoastaan 66, ja noin 20:ssä niistä asuttiin syyskuussa 1997. Kroaattien keskuudessa vastustettiin voimakkaasti pakolaisten sijoittamista takaisin tälle alueelle, ja kaksi korjatuista rakennuksista oli poltettu.

d) Itä-Slavoniassa UNHCR:lle myönnettiin lokakuussa 1996 2,7 miljoonaa ecua 600 asuinrakennuksen rakentamiseen uudelleen kahteen rintamalinjalla olevaan pilottikylään (Antunovac ja Ernestinovo). Yhtään rakennusta ei vielä syyskuussa 1997 ollut kunnostettu, ja Kroatian viranomaiset olivat hyväksyneet ainoastaan 20 kohdetta. UNHCR ilmoitti vaikeuksista komissiolle vasta lokakuussa 1997 ja ehdotti korjattavien rakennusten määrän alentamista 325:een. Vapautuvat summat oli tarkoitus käyttää julkisten rakennusten (koulujen, terveyskeskusten jne.) kunnostamiseen.

4.14. Komission asuntoalaa varten käyttöön asettamat 67,4 miljoonaa ecua (ks. taulukko 7) hyödyttänevät lopulta noin 10 000:ta EU:n jäsenvaltioissa olevaa pakolaista sekä 37 500:aa muuta edunsaajaa, joita ovat etenkin kotiseudultaan siirtymään joutuneet. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että vuoden 1997 loppuun mennessä 5 000 pakolaista ja 22 500 kotiseudultaan siirtymään joutunutta oli sijoittunut tuen ansiosta takaisin alueelle. Koska komissio ei ollut tehnyt päätöstä yhdestäkään sellaisesta asutusohjelmasta, joka asettaisi pakolaiset etusijalle, vuonna 1996 suurin osa jälleenrakennuksesta hyötyvistä oli maan rajojen sisällä siirtymään joutuneita. Myöhemmin komissio pyrki etenkin useimpien vuonna 1997 rahoitettujen hankkeiden osalta siihen, että puolet edunsaajatalouksista muodostuisi EU:n jäsenvaltioista palaavista pakolaisista, mutta tätä ehtoa ei kuitenkaan merkitty järjestelmällisesti kaikkiin hankkeiden toteuttamista koskeviin sopimuksiin. Komissio asetti tavoitteeksi 50 prosenttia, jotta Bosniaan sodan ajaksi jääneissä ei heräisi katkeruutta.

4.15. Oli päätettävä, millaisten pakolaisten hyväksi komission jälleenrakennushankkeita olisi toteutettava. Mahdollisia ratkaisuja oli kaksi:

a) hankkeiden toteuttaminen ainoastaan sellaisten etukäteen yksilöityjen pakolaisten hyväksi, jotka aikovat palata kotimaahansa, jos he saavat käyttöönsä asunnon.

b) jälleenrakentaminen sellaisilla alueilla, joille todennäköisesti palaa pakolaisia, ja asuntojen osoittaminen jo Bosniaan palanneille perheille niin, että pakolaisia vastaanottaneeseen maahan vielä jääneet rohkaistuisivat palaamaan.

Ensin mainittua lähestymistapaa oli loppujen lopuksi vaikea noudattaa, koska pakolaisten yksilöiminen jäsenvaltioissa vie aikaa. Toisen lähestymistavan, jota suurelta osin noudatettiin, yhteydessä ei kuitenkaan voida osoittaa, että kunnostustöiden toteuttamisen ja pakolaisten palaamisen välillä olisi syysuhde.

4.16. Tarvittavien korjausten erittäin suuri määrä ja käytettävissä olevien varojen niukkuus huomioon ottaen asuntoja olisi saatu kunnostettua enemmän, jos rahat olisi ensisijaisesti käytetty kaikkein epäedullisimmassa asemassa olevien ihmisten hyväksi, joista useimmat olivat jääneet Bosniaan sodan ajaksi. Ilmaiseen tukeen olisi näin ollen täytynyt muita edullisemmassa asemassa olevien - jollaisia pakolaiset usein ovat - osalta liittää korkotuettuja lainoja.

4.17. Alaa koskeva politiikka oli pitkään melko epäselvää. Vasta lokakuussa 1997 otettiin yhteistyössä Kreditanstalt für Wiederaufbaun (KfW) kanssa käyttöön luottojärjestelmä. Vaikka UNHCR:n vastuulla olevien komission hankkeiden yhteydessä edunsaajien valinta tapahtui sosiaalisten ja taloudellisten syiden perusteella (50), näitä samoja perusteita ei yleensä noudatettu komission suoraan valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa tekemissä sopimuksissa, joten valtioista riippumattomien järjestöjen edunsaajien valinnassa käyttämät perusteet vaihtelivat huomattavasti.

4.18. Hankkeiden vaikutukset ovat jääneet vähäisemmiksi kuin tehtyjen korjausten määrän perusteella voisi olettaa, sillä monet korjatuista rakennuksista ovat tyhjillään. Esimerkiksi Una Sanassa vuonna 1996 toteutetun hankkeen yhteydessä kunnostetuista rakennuksista 40 prosenttia oli tyhjillään elokuussa 1997. Asuntojen jääminen tyhjäksi johtui usein siitä, että työt oli toteutettu yhdistämättä niitä sellaisiin hankkeisiin, jotka olisivat kattaneet myös sosiaaliset infrastruktuurit, veden- ja sähkönjakelun sekä työpaikkojen luomisen.

4.19. Suurimmassa osassa suurten kerrostalojen kunnostamishankkeita rajoituttiin korjaamaan katto, ikkunat ja yhteiskäytössä olevat rakennusten osat. Joulukuun 1997 loppuun mennessä noin 6 270 huoneistoa, joista 75 prosenttia sijaitsee Sarajevossa, korjattiin tällä tavoin varainhoitovuosien 1996 ja 1997 talousarviovaroista. Edunsaajina olivat pääasiassa henkilöt, jotka jo asuivat kyseisissä huoneistoissa. Bosniassa kerrostalojen yksityiskäytössä olevien osien korjaaminen aloitettiin vasta vuoden 1997 lopussa, mikä johtui vaikeuksista omistusoikeuksien selvittämisessä, kun taas Vukovarissa korjaustyöt kattoivat kahden, yhteensä 142 erillistä huoneistoa käsittävän kerrostalon jälleenrakentamisen kokonaan. Jälleenrakennustöiden oli tarkoitus valmistua vuoden 1997 loppuun mennessä (kustannukset 3,4 miljoonaa ecua). Vukovarissa asuntojen jakamisesta päätti komission rahoittama sekakomitea, mikä selkeytti tilannetta huomattavasti.

Opetus

4.20. Puolet kouluista on joko kärsinyt vakavia vahinkoja tai tuhoutunut taisteluissa, eikä opetukseen ole lukuvuoden 1991-1992 jälkeen osoitettu talousarviovaroja säännöllisesti. Vielä toiminnassa olevista kouluista puuttui opettajia, kalusteita ja tarvikkeita. Vuosina 1996 1997 komission maksusitoumukset muodostivat 29 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista ja maksut 21 prosenttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista.

4.21. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä opetusalalle myönnettiin koulujen kalustehankintoja varten 2 miljoonaa ecua. Ohjelma kattoi noin 20 prosenttia liittovaltion peruskoulujen tarpeista. Kalusteet toimitti paikallinen yritys, joten ohjelmalla tuettiin myös maan talouden elpymistä. Kalusteet olivat kuitenkin huonolaatuisia, ja edunsaajakoulujen valintaperusteet jäivät epäselviksi. Pääosaston IA varat olisi käytetty tehokkaammin, jos ne olisi ensisijaisesti myönnetty ECHOn korjaamille kouluille, joiden valinta oli perusteltu.

4.22. ECHOn toteuttamilla koulujen kunnostushankkeilla oli melko selvä vaikutus, sillä vuoden 1997 lopussa noin sata koulua oli korjattu vuosia 1996 ja 1997 koskevien ohjelmien yhteydessä. Samaan aikaan monista kouluista puuttui kuitenkin vielä opettajia ja kalusteita. Koska nämä ongelmat ylittävät ECHOn tehtäväkentän, olisi ollut suotavaa, että pääosasto IA olisi antanut asiantuntija-apua koulujärjestelmän tukemista ja uudistamista varten.

Terveydenhuolto

4.23. Alueesta riippuen 35-50 prosenttia terveydenhuoltoon liittyvistä perusrakenteista on kärsinyt sodasta, ja terveyspalvelut ovat menettäneet noin puolet henkilöstöstään. Lääkkeiden ja perustarvikkeiden puute oli uhkana edelleen vuoden 1997 lopussa. Komission terveydenhuoltoalalla tekemät maksusitoumukset muodostivat 15 prosenttia kaikkien rahoittajien maksusitoumuksista ja sen suorittamat maksut 20 prosenttia kaikkien rahoittajien maksuista.

4.24. Vaikka komissiolla on kokemusta terveydenhuoltoalan uudistamisesta Keski- ja Itä-Euroopassa, se aloitti vain harvoja tämän alan hankkeita Bosniassa. Rahoitusten vähäisyys aiheutui osittain siitä, että PO IA halusi työskennellä yhdessä liittovaltion terveysministeriön kanssa, jonka toiminnan tehokkuutta kuitenkin vähentävät etnisten seikkojen aiheuttamat sisäiset ristiriidat. Vuonna 1996 osoitettiin ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä 6 miljoonaa ecua lääkintätarvikkeiden ja ambulanssien ostamiseen, mutta ministeriö laati jakelulistat neuvottelematta ensin sairaaloiden ja klinikoiden kanssa. Tämän vuoksi jotkin toimitetuista tarvikkeista eivät vastanneet paikallisia tarpeita (51). Lisäksi eripuraisuudet ministeriössä johtivat tarvikkeiden pitkittyneeseen varastointiin Sarajevossa. Noin 2,5 miljoonan ecun arvosta tarvikkeita oli edelleen varastoituna Sarajevossa maaliskuun 1997 lopussa, vaikka jakelu oli aloitettu joulukuussa 1996. Ministeriö ei kyennyt esittämään komissiolle täydellistä jakelulistaa. Kun otetaan huomioon ECHOn sodan aikana terveydenhuoltoalalla saama kokemus, näyttää siltä, että - kuten opetusalallakin - komission yksiköiden toimien yhteensovittaminen olisi ollut hyödyksi, erityisesti tarvikkeiden ohjaamiseksi ECHOn kunnostamiin terveydenhuoltoalan laitoksiin.

4.25. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman jäljellä olevista varoista rahoitetun hankkeen (2 miljoonaa ecua) yhteydessä komission oli tarkoitus varustaa lääkkeiden laadun valvontaan erikoistunut laboratorio. Ministeriö viivytteli laboratorion sijaintipaikan valinnassa (kroaattien vai muslimien alue), ja päätös sijainnista tehtiin vasta vuoden kuluttua.

4.26. ECHOn tuella oli suuri merkitys noin 70:tä terveysasemaa koskeneen monipuolisen korjausohjelman ansiosta. Terveydenhuoltojärjestelmä on kuitenkin edelleen uhattuna, ja sitä on uudistettava. Humanitaarisella avulla, jonka alalla ECHO on tärkein rahoittaja, katetaan edelleenkin suurin osa terveydenhuollon kustannuksista. Komission yksiköiden toimien kunnollinen yhteensovittaminen olisi tarjonnut pääosastolle IA mahdollisuuden toteuttaa asiantuntija-apuun liittyviä toimia terveydenhuoltoalan uudistamiseksi.

Energia (sähkö ja kaasu)

4.27. Sodan aikana menetettiin puolet sähkötuotantokapasiteetista ja 60 prosenttia voimansiirtolinjoista vahingoittui. Myös sähkönjakeluverkko tuhoutui suurelta osin. Lisäksi kaasuputket kärsivät vahinkoja, ja Sarajevossa kaasuverkkoon on tehty 54 000 vaarallista laitonta liitäntää. Vuosina 1996-1997 komission maksusitoumukset muodostivat 22 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista ja maksut 13 prosenttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista.

4.28. Energia-ala muodostaa ensisijaista tukea koskevan ohjelman tärkeimmän osan, mutta sen tehokkuus kärsi huomattavasti siitä, että komissio tyytyi toimittamaan laitteita ja varaosia huolehtimatta niiden asentamisesta. Paikan päällä tehtyjen tarkastuskäyntien aikana havaittiin seuraavanlaisia puutteita:

a) Tietyt laitteet jäivät käyttämättä, koska paikallisilla sähköyhtiöillä ei ollut tarvittavia voimavaroja. Esimerkiksi Turben alueelle Keski-Bosniassa osoitettiin 0,9 miljoonaa ecua muuntoasemien ja korkeajännitelinjojen kunnostamiseen sähkön toimittamiseksi siellä asuvalle 10 000 ihmiselle. Laitteita ei kuitenkaan asennettu paikalleen, vaikka asukkailla oli sähköä hädin tuskin riittävästi valaistusta varten.

b) Laitteiden hankkimista liitettiin harvoin osaksi verkon kunnostussuunnitelmaa, ja toimitukset viivästyivät usein tai niistä ei ollut tiedotettu edunsaajaviranomaisille. Esimerkiksi suurimman sähköalalla tehdyn, syyskuussa 1996 allekirjoitetun sopimuksen (4,9 miljoonaa ecua) mukaan toimitukset piti saada päätökseen joulukuuhun 1996 mennessä [ks. kohta 3.40 h)]. Kyseiseen ajankohtaan mennessä oli kuitenkin toimitettu ainoastaan 20 prosenttia laitteista. Toimitukset saatiin päätökseen vasta kesäkuussa 1997. Kaasun osalta viivästykset Sarajevon kaasuverkon korjaamiseen tarvittavien putkien toimittamisessa (0,265 miljoonaa ecua) johtivat siihen, että käytettiin muualta saatuja putkia.

c) Komissio antoi sähköntuotantoyhtiön tehtäväksi määritellä, millaisia laitteita paikallisiin toimipisteisiin toimitetaan. Koska toimipisteiden edustajien kanssa ei neuvoteltu asianmukaisesti siitäkään huolimatta, että ne vastasivat korjauksien tekemisestä, jotkin niistä saivat lopulta vain osan tarvitsemistaan laitteista.

d) Tekemästään konsulttisopimuksesta (ks. kohta 3.53) huolimatta komissio ei seurannut laitteiden toimituksia järjestelmällisesti, eikä sillä ollut huhtikuussa 1997 minkäänlaista luetteloa tosiasiallisesti asennetuista laitteista.

4.29. Energia-alalla ensisijaista tukea koskevan ohjelman vaikutukset ovat olleet epätasaisia. Esimerkiksi:

a) Muslimien erillisalueella Gora Ozdessa on ensisijaista tukea koskevan ohjelman ansiosta sähköntuotannon vähimmäistaso saatu palautettua. Kuusi muuntoasemaa on jo toimitettu, mutta huhtikuussa 1997 kulutustarpeen tyydyttämiseksi olisi tarvittu vielä 40 muuntoasemaa lisää.

b) Liittovaltion kahden tärkeimmän lämpövoimalan, Kakanjin ja Tuzlan voimaloiden, generaattoreiden korjaamiseen toimitettiin tarvikkeita ja varaosia (2,2 miljoonaa ecua). Noin 12 prosenttia kustannuksista rahoitettiin ensisijaista tukea koskevasta ohjelmasta. Tuzlan voimalan koon ja iän vuoksi investoinnin taloudelliset perusteet vaikuttavat kuitenkin kyseenalaisilta, minkä vuoksi Maailmanpankki ei osallistunut hankkeeseen.

c) Vuonna 1996 ensisijaista tukea koskevan ohjelman rahoitusosuus oli noin 25 prosenttia kokonaismäärästä, jonka rahoittajat myönsivät sähkövoimaloiden polttoainetta tuottaville kivihiilikaivoksille. Ohjelmalla edistettiin tällä tavoin tuotannon elpymistä. Tuzlan kaivosyhtiön ruskohiilituotanto kasvoi joulukuun 1996 ja maaliskuun 1997 välisenä aikana 133 000 tonnista 193 000 tonniin kuussa (mikä merkitsee 45 prosentin kasvua).

d) Tukea myönnettiin myös 4 000 taloutta kattavan kaasunjakeluverkon korjaamiseen Novi Gradin kaupunginosassa Sarajevossa. Hankkeen yhteydessä toimitettiin kaasumittareita, jotka ovat kulutuksen laskuttamisen ja siis myös kaasunjakelijan taloudellisen elinkelpoisuuden kannalta olennaisen tärkeitä. Hankkeen yhteydessä jaettiin kuitenkin maksutta myös 4 000 liettä ja 4 000 lämpöpatteria (0,9 miljoonaa ecua), vaikka Maailmanpankki arvioi, että suurin osa talouksista olisi voinut hankkia ne itse.

4.30. Ensisijaista tukea koskevaa ohjelmaa sekä ECHOn toimia lukuun ottamatta komission tuen vaikutukset ovat jääneet energia-alalla vähäisiksi. Vaikka joulukuussa 1996 oli osoitettu 13,5 miljoonaa ecua käytettäväksi sähköalalla (budjettikohta B7-541), tarjouskilpailu järjestettiin vasta marraskuussa 1997 hankkeen laajuuden, komission hitauden ja kolmen eri jakeluyhtiön (52) kanssa työskentelystä aiheutuvien hankaluuksien vuoksi. Hankkeeseen lisättyjä 7:ää miljoonaa ecua, jotka oli marraskuussa 1996 kohdennettu uudelleen ensisijaista tukea koskevasta ohjelmasta, ei myöskään ollut asetettu käyttöön. Mitään osaa vuoden 1997 ohjelmasta ei siis vielä ollut alettu panna täytäntöön vuoden 1997 loppuun mennessä.

4.31. Komission päätös osoittaa 13,5 miljoonan ecun ohjelman yhteydessä 4,5 miljoonaa ecua kullekin kolmelle "Elektropriverdalle" ei vastaa Daytonin sopimuksen liitteessä 9 olevia määräyksiä. Sopimuksen mukaan sähkön ja veden jakelusta sekä liikenteestä ja televiestinnästä vastaavat julkiset yritykset, jotka oli jaettu kolmen etnisen ryhmän kesken, oli nimittäin tarkoitus yhdistää uudelleen. Rahoittajien yhteisö on paikallisten viranomaisten vastustuksen vuoksi voinut panna liitteen määräyksiä täytäntöön ainoastaan asteittain. Rahoittajat olivat marraskuussa 1996 päättäneet aloittaa kyseisen ohjelman osalta alaa koskevan strategisen tutkimuksen, joka kuitenkin aloitettiin vasta lokakuussa 1997. Tutkimus on jälleenrakentamisen kannalta erityisen tärkeä, koska kysynnän rakenteessa sodan alkamisen jälkeen tapahtuneet muutokset on selvitettävä ennen kuin sitoudutaan uusiin investointeihin.

Liikenne

Yleistä

4.32. Tammikuussa 1996 välittömiä korjauksia tarvittiin 28 prosentin osuudella päätieverkosta. Kaikki Bosnian ja Kroatian välillä olevat kymmenen siltaa olivat käyttökelvottomia, ja 70 muuta tärkeää siltaa, jotka sijaitsevat maan sisäosissa, olivat vaurioituneet tai tuhoutuneet. Julkisen liikenteen oli vaikea toimia, ja Sarajevon lentokenttä oli suljettu siviililennoilta kiitoratojen, terminaalien ja lennonjohtotornin huonon kunnon vuoksi. Vuosina 1996-1997 komission maksusitoumukset muodostivat 26 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista ja maksut 15 prosenttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista.

4.33. Liikenne on komissiolta toiseksi eniten jälleenrakentamiseen tarkoitettuja varoja saava ala. Liikennealan tarpeet ovat suuret, ja ne ovat luonteeltaan sellaisia, että niihin saattaa kulua huomattavan paljon määrärahoja. Näiden toimien epäsuoria vaikutuksia pakolaisten paluuaikeisiin oli kuitenkin mahdotonta arvioida.

Kaupunkiliikenne

4.34. Linja-autojen toimittaminen ja raitiovaunulinjojen korjaaminen muodostivat ensisijaista tukea koskevan ohjelman näkyvimmän osuuden. Sarajevossa vuonna 1991 liikennöineistä 300 linja-autosta oli sodan lopussa toimintakunnossa enää 20. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä tapahtunut 33 linja-auton hankkiminen mahdollisti sen, että 75 prosenttia liikenneverkosta avattiin uudelleen harvennetuin aikatauluin. Tästä huolimatta julkisesta liikenteestä vastaavalla yrityksellä ei edelleenkään huhtikuussa 1997 ollut riittävästi varoja toimintansa takaamiseksi.

Sillat

4.35. Kroatian ja Bosnian erottavalla Savajoella oleva Bosanski OSamacin silta oli tarkoitus korjata vuoden 1996 jälleenrakennusohjelman yhteydessä (10 miljoonaa ecua). Bosnian kannalta hanke on ensiarvoisen tärkeä, sillä silta muodostaa osan elintärkeää, Kroatian ja Sarajevon kautta kulkevaa yhteyttä Budapestin ja Adrianmeren välillä. Rahoituspäätös tehtiin joulukuussa 1996, ja töiden oli tarkoitus kestää 18 kuukautta. Korjaustöitä ei kuitenkaan ollut aloitettu vuoden 1997 loppuun mennessä. Miinojen raivaaminen alueella aloitettiin vasta elokuussa 1997, ja koska syntyi erimielisyyttä siitä, mikä yritys suunnittelisi uuden sillan, sopimus allekirjoitettiin vasta elokuussa 1997. Viivästysten vuoksi hankkeen valmistumisajankohtaa siirrettiin 18 kuukaudella (vuoden 1999 loppuun). Konsulttien joulukuussa 1997 laatiman raportin mukaan hankkeen kustannusarviota on nostettava 10 miljoonasta ecusta 11,5 miljoonaan ecuun, koska sillan perustuksiin on sillan tuhoamisen jälkeen syntynyt eroosion aikaansaamia vaurioita. Jos komission päätöksenteossa ilmenee uusia viivytyksiä, tämä tärkeä väylä voidaan avata vasta vuoden 2000 jälkeen.

Tiet

4.36. Vuoden 1996 jälleenrakennusohjelman teitä koskevan osuuden tärkein hanke (3 miljoonaa ecua) liittyi Bosnian serbitasavallan itä- ja länsiosat yhdistävän 23 kilometrin pituisen käytävän kunnostamiseen. Serbian viranomaiset pitävät hanketta ensisijaisena, sillä se mahdollistaa liikkumisen maan puolelta toiselle ilman, että joudutaan käyttämään liittovaltion aluetta. Vaikka asiasta tehtiin päätös marraskuussa 1996, korjaustöitä koskeva tarjouskilpailu julistettiin vasta marraskuussa 1997.

4.37. Vuoden 1997 tieohjelmaan (5,45 miljoonaa ecua) sisältyi myös kaksi Bosnian serbitasavaltaa koskevaa hanketta. Ensinnäkin siihen kuului 1,35 miljoonan ecun hanke Palen ja Lukavican (53) välisen tien kunnostamiseksi. Bosnia-Hertsegovinan valtion presidenttineuvostoon kuuluvan serbiedustajan päämaja sijaitsee Lukavicassa. Toiseksi siihen kuului 1,35 miljoonan ecun hanke erään toisen, Bosnian serbitasavallan itäosassa sijaitsevan (Ustipra Ozan ja Fo Ozan välisen) tien korjaamiseksi. Tien ansiosta voitaisiin välttää Gora Ozdessa olevan muslimien erillisalueen halki kulkevan päätien käyttäminen. Komissio pohti vuoden 1997 lopussa näiden kahden keskeytyneen hankkeen tulevaisuutta.

4.38. Tien kunnossapitoon tarkoitettuja laitteita toimitettiin ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä 18 kunnostusryhmälle eri puolille maata. Hankintojen vaikutus on jäänyt vähäiseksi toisaalta sen vuoksi, että liikenneministeriön laatimat laitteistojen tekniset määritelmät olivat epäselvät, ja toisaalta sen vuoksi, että kunnostusryhmän toimintaan käytettävät varat ovat hyvin rajalliset. Esimerkiksi siirrettävien asfalttiasemien (viisi asemaa maksoi 347 170 ecua) ja tiejyrien (viisi jyrää maksoi 332 665 ecua) kapasiteetti ei ollut aloitettavien korjaustöiden kannalta sopiva. Myöskään Bosnian serbitasavaltaan toimitettua kenttälaboratoriota (107 459 ecua) ei ollut käytetty huhtikuuhun 1997 mennessä, koska edunsaajalla ei ollut sen käyttämiseen tarvittavaa kuljetuskalustoa eikä taitotietoa.

Siviili-ilmailu

4.39. Siviili-ilmailun alalla komissio osallistui Sarajevon lentokentän matkustajaterminaalin korjaamiseen (6,8 miljoonaa ecua). Tämä sisältyy koko lentokentän kunnostamiseen tähtäävään hankkeeseen, jossa suurin osa länsimaisista rahoittajista on ollut mukana vuoden 1996 puolivälistä alkaen.

4.40. Kansainvälisen johtoryhmän marraskuussa 1996 laatimasta kustannusarviosta huolimatta ensimmäiset kiireelliset korjaukset aloitettiin vasta lokakuussa 1997. Talven vuoksi varsinaisia korjaustöitä ei voitu aloittaaennen huhtikuuta 1998. Riittämätön yhteensovittaminen rahoittajien välillä johti tämän hankkeen osalta siihen, että lentokentän kunnostamista ei voida toteuttaa yhteisrahoituksen avulla yhtenä toimena.

Vesihuolto sekä kotitalouksien jätehuolto

4.41. Vuoden 1995 lopussa esitetyn arvion mukaan 60 prosentissa vedenjakeluverkkoa ilmeni niin vakavia vuotoja, että ne estivät tavanomaisen vedenjakelun. Jätevesien käsittelyjärjestelmät olivat suurelta osin vaurioituneet, eikä jätteitä enää kerätty. Vuosina 1996-1997 komission maksusitoumukset muodostivat 23 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista ja maksut 13 prosenttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista.

4.42. Ensisijaista tukea koskevalla ohjelmalla oli vain vähän vaikutuksia vedenjakelun alalla. Ohjelman yhteydessä toimitettiin laitteita ja tarvikkeita 62:een liittovaltion 69 kunnasta, mutta komissio ei voinut vaikuttaa jakelusuunnitelmiin eikä varmistaa, että toimitukset toteutettiin aiotulla tavalla. Tavara jaettiinkin osittain poliittisin perustein, ja osa suurimmista edunsaajista sijaitsi kroaattien alueella, missä avun tarve ei ollut polttavin. Toimitetut laitteet eivät myöskään aina vastanneet paikallisia tarpeita, vaan ne edustivat usein huomattavasti edistyneempää teknologiaa kuin se, jota oli käytetty ennen sotaa. Avunantajat toimittivat sinne esimerkiksi nykyaikaisia vuotojen havaitsemiseen tarkoitettuja laitteita, jotka olivat Bosnian tarpeisiin nähden aivan liian erikoistuneita ja jotka sen vuoksi jäivät suurelta osin käyttämättä. Vedenjakelusta vastaavilla paikallisilla yrityksillä ei useinkaan ollut riittävästi resursseja, jotta ne olisivat voineet ottaa saamansa laitteet käyttöön tai hyödyntää niitä, ja yritysten rakennemuutos olisi ollut välttämätön korjaus- ja ylläpito-ohjelmien toteuttamiseksi.

4.43. Humanitaariseen tukeen kuulumattomalla (6 miljoonaa ecua) sekä ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuolisella jälleenrakentamiseen tarkoitetulla EU:n tuella (20,6 miljoonaa ecua) parannettiin vedenjakelua vain vähän, koska etusija annettiin sellaisiin hankkeisiin liittyvien tarjouskilpailujen suunnittelulle ja valmistelulle, jotka kattoivat muutakin kuin kiireelliset kunnostustyöt. Tällä välin jakeluverkon kunto huononi edelleen eräillä alueilla, kuten Sarajevossa, ja vuotojen osuus oli toisinaan jopa 70 prosenttia. Vuonna 1998 toteutettavia toimia varten ollaan kuitenkin luomassa vakaata perustaa.

4.44. Komissio tai muut rahoittajat eivät ole toteuttaneet laajamittaisia toimia jätehuollon alalla, ja kansanterveys on vakavassa vaarassa. ECHO myönsi varoja kaatopaikan rakentamiseen Una Sanan kantoniin (0,7 miljoonaa ecua), mutta paikallisten viranomaisten kanssa ei neuvoteltu ennen töiden aloittamista. Kaatopaikka on huonosti rakennettu, joten se ei ole käytössä. Koska ECHOn toimien yhteydessä käyttämä sopimusmuoto soveltuu huonosti kunnostushankkeisiin, ECHOn on vaikea vaatia valtioista riippumattomia järjestöjä toteuttamaan tarpeelliset korjaavat toimenpiteet. Vuoden 1997 ensimmäisellä vuosineljänneksellä rahoitettiin Sarajevoa koskeva tarpeiden arviointi, ja laitetoimitusten oli tarkoitus alkaa joulukuussa 1997.

Televiestintä

4.45. EBRD:n vuonna 1996 toteuttamassa tutkimuksessa arvioitiin, että televiestintäalalla sodan aiheuttamat tuhot olivat arvoltaan 176 miljoonaa ecua (54). Rahoittajat eivät saaneet tällä alalla aikaan minkäänlaista edistystä vuonna 1996, mikä johtui mainitun kahden hallintoalueen eturistiriidoista. Vuosina 1996-1997 komission maksusitoumukset tällä alalla muodostivat 33 prosenttia ja maksut 16 prosenttia kansainvälisestä tuesta. Rahoittajien tosiasiallisesti tekemät maksusitoumukset olivat silti ainoastaan 17 prosenttia (30 miljoonaa ecua) kyseiselle ajanjaksolle laadituista ennusteista.

4.46. Varainhoitovuoden 1996 määrärahoista käyttöön asetetun 4,7 miljoonan ecun ansiosta otettiin kuitenkin ratkaiseva edistysaskel syyskuussa 1997, jolloin hallintoalueiden väliset puhelinyhteydet saatiin jälleen toimimaan (vaikkakin vähäisellä 30 puhelinlinjan kapasiteetilla, joka täyttyi vuoden 1997 lopussa). Tavoitetta nostaa hallintoalueiden välisten linjojen määrä 90:een ei Bosnian serbitasavallassa ilmenneiden turvallisuusongelmien vuoksi saavutettu ennen vuoden 1997 loppua.

4.47. Varainhoitovuoden 1996 talousarviossa myönnettiin liittovaltiolle tukea (4 miljoonaa ecua) niiden alueiden, joille oli palaamassa pakolaisia, puhelinverkon kunnostamista varten, mutta varoja ei ollut asetettu käyttöön vielä vuoden 1997 lopussa. Liittovaltio vastusti tuen käyttöön asettamista, koska se oli tyytymätön tapaan, jolla hallintoalueiden väliset puhelinyhteydet oli palautettu toimintaan.

4.48. Edistyminen hallintoalueiden välisten puhelinyhteyksien palauttamisessa on osittain tulosta komission harjoittamasta erittäin voimakkaasta poliittisesta painostuksesta, johon myös muut avunantajat ovat osallistuneet. Tämä painostus, joka eroaa muilla aloilla omaksutusta lähestymistavasta, on mahdollistanut myös sen, että kaikki kolme puhelinyhtiötä ovat allekirjoittaneet muistion, jossa sovitaan yhteisistä periaatteista ja jonka on tarkoitus johtaa yhteiseen televiestintälakiin. Lisäksi kaikki kolme yhtiötä ovat mukana komission rahoittamassa (0,7 miljoonaa ecua) yhteisessä koulutusohjelmassa, joka aloitettiin syyskuussa 1997.

Maatalous

4.49. Sotaa edeltävänä aikana 40 prosenttia Bosnia-Hertsegovinan väestöstä sai elantonsa kokonaan tai osittain maataloudesta. Sodan aikana tuhoutui noin 80 prosenttia koneista ja noin 70 prosenttia karjasta (55). Kuitenkin avunantajien (komissio mukaan lukien) toiminta on tällä alalla jäänyt vähäiseksi (56), eikä maataloutta ole otettu mukaan yhdennettyihin ohjelmiin. Vuosina 1996-1997 komission maksusitoumukset muodostivat siten 24 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista ja maksut 20 prosenttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista.

4.50. Komission käyttämän valvontatoimiston kertomusten mukaan ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä on toimitettu

a) 1 300 kultivaattoria (57) liittovaltion kaikille kolmelle alueelle (4,6 miljoonaa ecua)

b) lannoitteita ja torjunta-aineita kummallekin hallintoalueelle (2,1 miljoonaa ecua)

c) meijerialan laitteita liittovaltioon (0,4 miljoonaa ecua).

4.51. Toimitukset tapahtuivat niin myöhään, ettei niillä ollut vaikutuksia vuonna 1996. Lisäksi ilmeni, että huomattava osa tuotteista soveltui huonosti paikallisiin olosuhteisiin, mikä vähensi niistä saatavaa hyötyä. Esimerkiksi pieni kultivaattorimalli (5-7 kW) ei ollut riittävän tehokas käytettäväksi vuoristoisessa maastossa, jollaista on kahdella kolmesta alueesta, Gora Ozdessa ja Mostarissa. Toisaalta suurin osa maidon säilyttämiseen tarkoitetuista kylmälaitteista oli kapasiteetiltaan aivan liian suuria alueen tilojen tuotantomahdollisuuksiin nähden. Lisäksi lannoitteet ja torjunta-aineet, jotka oli tarkoitus jakaa ilmaiseksi tärkeimmällä edunsaaja-alueella (Tuzla) oleville tiloille, menivätkin myyntiin, eikä myynnistä saatuja tuloja voitu tarkastaa.

4.52. Euroopan unionin tärkein ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuolinen tuki koski 3 miljoonan ecun tuontiohjelmaa ja siihen liittyvää teknisen tuen ohjelmaa Una Sanan alueen (liittovaltio) sekä Banja Lukan alueen (Bosnian serbitasavalta) hyväksi. Hanke-ehdotus annettiin marraskuussa 1996, mutta neuvottelut asianomaisen valtioista riippumattoman järjestön kanssa saatiin päätökseen vasta toukokuussa 1997, ja laitteet (mm. 60 traktoria ja perävaunua) toimitettiin vasta syyskuun puolivälin ja lokakuun puolivälin välisenä aikana vuonna 1997. Laitteet saapuivat näin ollen perille viljelykauden 1996-1997 kannalta liian myöhään. Teknisen tuen ansiosta on kuitenkin luotu maatalouskoneiden käyttäjien yhdistyksiä, joihin on liittynyt 440 paikallista viljelijää ja joiden tarkoituksena on mahdollistaa traktoreiden ja niihin liittyvien laitteiden vuokraaminen viljelijöille vuonna 1998.

4.53. Vuoden 1997 toisen puolivuotiskauden aikana toimintaa lisättiin, ja komissio järjesti 560 naudan tuonnin Una Sanan ja Banja Lukan alueille. Ensimmäiset toimitukset tapahtuivat syyskuun 1997 lopussa. Joulukuuhun 1997 mennessä Keski-Bosniaan oli toimitettu 5 000 lammasta (600 000 ecua).

Yksityisen sektorin kehittäminen ja talouden elvyttäminen

4.54. Huolimatta 60 prosentin työttömyydestä, jota harmaa talous kuitenkin lievittää (58), ja huolimatta tarpeesta siirtyä sosialistisesta järjestelmästä markkinatalouteen, komissio on toteuttanut vain vähän toimia tällä alalla, eikä se ole hyväksynyt ohjeellista suunnitelmaa tulevia toimiaan varten. Vuosina 1996-1997 komission maksusitoumukset muodostivat 13 prosenttia kaikista alan kansainväliseen apuun liittyvistä maksusitoumuksista ja maksut 7 prosenttia kaikista kansainväliseen apuun liittyvistä maksuista.

4.55. Komission kaksi tärkeintä hanketta, eli talouden tervehdyttämisohjelma (16,5 miljoonaa ecua) ja Bosnia-Hertsegovinassa toteutettavia investointeja koskeva Euroopan takuurahasto (Fonds européen de garantie à l'investissement en Bosnie-Herzégovine) (10,5 miljoonaa ecua), aloitettiin vuoden 1997 lopussa. Rahastosta ei ollut myönnetty yhtään takuuta vuoden 1997 loppuun mennessä. Takuiden osalta on budjettiteknisesti mahdollista luoda järjestelyjä investointien kattamiseksi ilman, että määrärahat olisi otettava välittömästi käyttöön. Tässä tapauksessa komissio olisi siis voinut käyttää kyseiset 10,5 miljoonaa ecua käytännön hankkeisiin ja osallistua silti samalla takuurahaston toimintaan.

4.56. Eräs toinen hanke toteutettiin Sarajevossa toimivan Zica Wire Drawing Company -nimisen yrityksen hyväksi. Yritykselle myönnettiin yhden miljoonan ecun suuruinen investointituki. Yritys valmistaa rakennusteollisuudessa käytettäviä kaapeleita. Tämä on ainoa toimi, jonka komissio on toteuttanut suuren teollisuusyrityksen hyväksi. Kyseinen toimi, jonka avulla komissio pyrki edistämään työpaikkojen syntymistä, jäi luonteeltaan yksittäiseksi.

Julkishallinnon tukeminen

4.57. Rahoittajilla on edessään vaikea valintatehtävä julkishallinnon alalla, koska valtion, hallintoalueiden ja kantonien tasolla on perustettu huomattava määrä instituutioita ja koska niin nykyisten kuin uusienkin virkamiesten on saatava runsaasti lisäkoulutusta. Vaikka tälle alalle suunnatulla tuella voitaisiin parantaa paikallisten viranomaisten mahdollisuuksia osallistua jälleenrakennusohjelman täytäntöönpanoon, komissio on osoittanut siihen vain suhteellisen vähän varoja, jotka nekin on keskitetty valtion hallintoelimille hallintoalueiden ja kantonien sijasta.

4.58. Tärkein komission toteuttama toimi on ollut pääosaston XXI alaisuudessa toimivan tulli- ja veroasioista vastaavan viraston (CAFAO) perustaminen (ks. kohta 3.23). Virasto on vaikuttanut tilanteeseen selvästi perustamalla ensin liittovaltion tullihallinnon ja myöhemmin tukemalla sitä. Liittovaltion tullihallinnon toiminta alkoi huhtikuussa 1996. Tullimaksut muodostavat noin 80 prosenttia liittovaltion talousarviovaroista (59). Ilman tulli- ja veroasioista vastaavan viraston tukea tullihallinto ei luultavasti voisi toimia, mikä johtuu erityisesti etnisistä ristiriidoista. Vuoden 1997 alusta lähtien tukea on myönnetty myös Bosnian serbitasavallan tullihallinnolle. Tulli- ja veroasioista vastaava virasto, joka tutkii petoksia kummallakin hallintoalueella, on toimittanut korkean tason edustajalle joukon asiakirjoja, jotka koskevat 53 miljoonan Saksan markan väärinkäytöksiä vuonna 1997. Väärinkäytösten vuoksi menetettyjä varoja ei ollut peritty takaisin vuoden 1998 alkuun mennessä. Lisäksi 1 150 tulliviranomaista kummaltakin hallintoalueelta osallistuu koulutusohjelmaan.

4.59. Tulli- ja veroasioista vastaava virasto on valmistellut väliaikaisen tullilain, jossa säädetään yhtenäisestä Bosnia-Hertsegovinan tullialueesta. Lakia ei kuitenkaan vielä sovelleta. Komissio rahoitti myös kesäkuussa 1997 hyväksyttyjen, ulkomaankauppaa ja sijoituksia koskevien lakien valmistelun. Lisäksi komissio myönsi institutionaalista tukea vastaperustetulle keskuspankille (1 miljoona ecua), oikeusasiamiehen toimistolle (0,75 miljoonaa ecua) sekä tilastopalveluihin (0,1 miljoonaa ecua).

5. PÄÄTELMÄT

5.1. Koska poliittinen vakaus Balkanin alueella on Euroopan unionille vakava huolenaihe, neuvosto ja parlamentti asettivat komission käyttöön 1 000 miljoonaa ecua ajanjaksolle 1996-1999. Tällä tavoin ne varmistavat, että komissio on tärkeimpien entisen Jugoslavian alueen jälleenrakentamiseen osallistuvien avunantajien joukossa. Tämän lisäksi on myönnetty humanitaarista apua, josta budjettivallan käyttäjä päättää vuosittain ja jonka arvo vuoden 1996 alun ja vuoden 1997 lopun välisenä aikana oli 315 miljoonaa ecua.

5.2. Siitä lähtien, kun rauhansopimus allekirjoitettiin joulukuussa 1995, komissio on korostanut sitä, että nopeasti toteutettavilla ja muiden rahoittajien myöntämän tuen kanssa yhteensovitetuilla jälleenrakennustoimilla on tärkeä merkitys sellaisten uusien instituutioiden perustamiselle, jotka edistävät sovinnontekoa Bosnia-Hertsegovinan kolmen etnisen yhteisön välillä (ks. alaviite 15). Komissio on näin ollen suositellut voimakkaasti sitä, että kukin rahoittaja myöntäisi riittävästi resursseja niille aloille, joilta kyseisellä rahoittajalla on eniten kokemusta ja jotka parhaiten vastaavat sen asiantuntemusta.

5.3. Euroopan unionin myöntämästä tuesta on tilanteen kiireellisyyden vuoksi päätetty poliittisella tasolla hyvin nopeasti, mutta käytännössä tuen käyttöön asettamisessa on törmätty useisiin teknisiin ja hallinnollisiin esteisiin, jollaiset eivät vaikuttaneet samassa määrin useimpien muiden rahoittajien toimintaan. Tästä johtuen vuoden 1997 lopussa Euroopan unionin tuen käyttöön asettaminen oli edelleen hidasta (ks. kohta 3.30), useissa jäsenvaltioissa oleskelevien pakolaisten paluu oli yhä kyseisten jäsenvaltioiden kannalta vaikea kysymys (ks. kohta 3.8) ja Euroopan unionin toimien vaikutukset näyttivät vähäisiltä muutamaa harvaa poikkeusta lukuun ottamatta (ks. kohta 4.34). Koska Bosnian serbitasavallan hyväksi toteutettava tukiohjelma on keskeytetty useaan otteeseen, jälleenrakennusohjelman täytäntöönpanoon liittyvät viivästykset ovat siellä erityisen suuria (ks. kohdat 1.3 ja 4.1).

5.4. Huolimatta selkeistä aikeitaan koskevista ilmoituksista (ks. kohdat 3.1 ja 3.3) komissio ei ole onnistunut osoittamaan riittävästi henkilöstöä entisen Jugoslavian alueen jälleenrakentamista varten keskusyksiköissään Brysselissä eikä myöskään jälleenrakennettavilla alueilla (ks. 3.13 ja 3.14). Tältä osin komissio ei ole käyttänyt hyödykseen Mostarissa saamaansa kokemusta, jonka perusteella oli muutamaa kuukautta aiemmin havaittu, miten tärkeää on, että kentällä on riittävästi pätevää henkilöstöä (60). Pääosasto IA ei juurikaan hyödyntänyt ECHOn kokemusta, vaan sen yhteistyösuhde ECHOn kanssa jäi kaukaiseksi (ks. kohdat 3.8 ja 3.11), eikä myöskään työtä, joka liittyi kansainvälisen johtoryhmän vuodesta 1993 alkaen Bosnia-Hertsegovinassa toteuttamiin jälleenrakennustoimiin (ks. kohta 3.34). Samoin toimien koordinointi paikan päällä korkean tason edustajan toimiston (OHR) kanssa jäi niin vähäiseksi, ettei Euroopan unionin asema vastannut niiden varojen määrää, joiden käyttöön asettamisesta unioni oli päättänyt (ks. kohta 3.18).

5.5. Komissio ei laatinut alakohtaista, käytännön tason porrastettua täytäntöönpanosuunnitelmaa varmistaakseen, että koordinoidut toimet toteutetaan yksiköiden aiemmin saamia kokemuksia vastaavien ensisijaisten toimintalinjojen mukaisesti (ks. kohta 3.3). Näin ollen käyttöön asetetut tuet hajautettiin, eivätkä ne ole olleet riittävän suuria selvien alakohtaisten vaikutusten aikaansaamiseksi (ks. kohta 3.4). Toimintasuunnitelmassa olisi otettava huomioon pakolaisten paluuta koskevan kysymyksen merkitys. Tämän vuoksi olisi suotavaa, että komission yksiköt tekisivät nykyistä käytännönläheisempää yhteistyötä jäsenvaltioiden, kussakin maassa olevien UNHCR:n edustajien sekä niiden alueiden, joita kysymys pakolaisten paluusta koskee, kunnallisten viranomaisten kanssa.

5.6. Ensisijaista tukea koskeva ohjelma (tarvikkeet) keskeytettiin marraskuussa 1996 ja muutettiin perinteisiksi hankkeiksi, koska ohjelmaa ei ollut valmisteltu riittävän hyvin, koska Bosnia-Hertsegovinan liittovaltion ja Bosnian serbitasavallan hallinnon puutteita oli aliarvioitu ja koska komissio oli hätäisesti uskonut ohjelman toteuttamisen sellaisten hankintayhtiöiden vastuulle, jotka eivät kyenneet paikan päällä varmistamaan sitä, että tuen jakaminen edunsaajille tapahtui perustellusti (ks. kohta 3.5). Keskeyttämisestä ja muutoksista aiheutui vielä uusia viivästymisiä hankkeiden täytäntöönpanossa. Muiden hankkeiden osalta viivästyksiä aiheuttivat muun muassa olemassa olevien asetusten soveltumattomuus sekä se, että vie aikaa hyväksyä uusiin budjettikohtiin sisältyvien varojen käyttöön asettamisen mahdollistavat perusasetukset (ks. liitteen 1 kohta 2). Komission sisäisten päätöksentekomenettelyjen hitautta ei voida hyväksyä tällaisessa kiireellisessä tilanteessa. Komission yksiköt eivät myöskään hyödyntäneet järjestelmällisesti kiireellisiin toimiin liittyviä menettelyjä, vaikka perinteisten taloudelliseen rakenneuudistukseen tähtäävien tukitoimien yhteydessä käytetyt menettelyt soveltuvat huonosti jälleenrakennustoimiin (ks. kohdat 3.32-3.35).

5.7. Asuntojen jälleenrakennushankkeiden toteuttaminen UNHCR:n kautta ei ole tyydyttävä ratkaisu (ks. kohta 3.55). Se aiheuttaa lisäviivästyksiä hankkeiden arvioinnissa takaamatta kuitenkaan sitä, että valtioista riippumattomat järjestöt, joiden kanssa UNHCR tekee alihankintasopimuksia, toteuttaisivat toimet aiempaa paremmin. Itse asiassa UNHCR:n hankkeiden täytäntöönpanossa noudattamat menettelyt ja sen soveltamien kirjanpitomenetelmien puutteet estävät komissiota valvomasta hankkeita. Jos kerran pidetään tarpeellisena, että komissio myöntää varoja UNHCR:lle, olisi tässä tilanteessa hallinnollisesti tehokkaampaa vastata UNHCR:n varoja koskeviin pyyntöihin erittelemättömällä rahoitusosuudella, sillä saadut tulokset eivät tästä muuttuisi. Komission pyytämä erityinen tarkastus on oikeastaan epätarkoituksenmukainen, koska UNHCR:n rahoitus on luonteeltaan muuttuvaa (61).

5.8. Pakolaisia on palannut kotiseuduilleen sekä vuonna 1996 että vuonna 1997 oletettua vähemmän (ks. kohta 4.9). Tässä yhteydessä paikallisten viranomaisten joskus harjoittama syrjivä politiikka, turvattomuus (ks. kohta 4.9) sekä asuntojen ja infrastruktuurien korjaustöissä sovelletut yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt (ks. kohta 4.11) olivat merkittäviä haittatekijöitä. Vuoden 1997 loppuun mennessä komissio oli korjauttanut noin 6 300 pakolaisen ja kotiseudultaan siirtymään joutuneen asunnot, mikä on kovin vaatimaton tulos (ks. kohta 4.12). Korjatut asunnot jäivät usein asumattomiksi, koska töitä ei toteutettu sellaisten hankkeiden yhteydessä, joihin olisivat sisältyneet myös sosiaaliset infrastruktuurit, veden- ja sähkönjakelusta huolehtiminen sekä työpaikkojen luominen (ks. kohta 3.11).

5.9. ECHOn tuella oli melko selkeä vaikutus terveydenhuollon ja opetuksen alalla. Pääosasto IA sen sijaan ei asettanut käyttöön näiden alojen hallinnoinnista vastaavien elinten tehokkaan toiminnan kannalta tarpeellista tukia. ECHOn ja pääosaston IA toimien koordinointi oli vähäistä (ks. kohdat 4.21, 4.22 ja 4.26). Energia-alalla ensisijaista tukea koskevaan ohjelmaan liittyvien toimitusten seuranta oli heikkoa (ks. kohta 4.28), ja tuen tehokkuus vaihteli. Lukuun ottamatta Sarajevon kaupungin bussi- ja raitiovaunuliikenteessä tapahtunutta huomattavaa parannusta (ks. kohta 4.34), komission tukitoimilla ei ollut liikennealalla merkittäviä vaikutuksia, mikä johtui hankkeiden yhteydessä ilmenneistä vakavista vaikeuksista (ks. kohdat 4.35-4.40). Lopuksi voidaan todeta, että myös julkishallinnon ja taloudellisten uudistusten aloilla tapahtui vain vähän edistystä (ks. kohdat 3.7, 4.54-4.57).

5.10. Kaksi vuotta Daytonin/Pariisin rauhansopimuksen jälkeen tilanne on se, että kä