Erityiskertomus nro 7/99

teollisuusalueiden kehittämisestä sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 68/02)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

Yhteenveto

Tilintarkastustuomioistuimen tarkoituksena oli seurata teollisuusalueiden kehittämistä koskevan tarkastuksensa yhteydessä (ks. kohta 1) yhteisrahoitusta saavien hankkeiden laillisuuden ja asianmukaisuuden lisäksi teollisuusalueiden yhdentämistä alueiden kehittämiseen sekä teollisuusalueiden vaikutuksia. Tätä varten kuudella EAKR:n tukea saavalla alueella on tehty tarkastuksia paikan päällä, ja lisäksi seitsemälle alueelle on lähetetty kyselyitä. Myös komission yksiköissä on toimitettu tarkastus (ks. kohdat 2 - 4).

Vaikka rakennerahastoja koskevissa säädöksissä ei mainita teollisuusalueita, kyseiset alueet saavat usein EAKR:n yhteisrahoitusta, jonka kokonaismäärän arvioiminen on hankalaa. Yksityiskohtaisempien tietojen saaminen EAKR:n varainkäytöstä edellyttäisi nykyistä tarkempia tietoja jäsenvaltioilta (ks. kohdat 5 - 7).

Laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta monille jäsenvaltioille on esitetty huomautuksia, jotka koskevat ilmoitettujen kulujen tukikelpoisuutta sekä komissiolle ilmoittamatta jätettyjä säännönvastaisuuksia ja riita-asioita (ks. kohdat 10 - 12).

Alueellisen kehittämisen ja uudistamisen osalta on todettu, että lukuisat toimijat osallistuvat teollisuusalueiden perustamiseen koordinoimatta toimintaansa (ks. kohdat 15 - 18), ettei maankäytön suunnittelun alalla ole määritelty teollisuusalueita koskevia ensisijaisia kohteita ja ettei kyseisten hankkeiden tavoitteita ja valintaperusteita ole määritelty selvästi (ks. kohdat 29 - 39). Teollisuusalueiden luetteloinnin alalla toisinaan tehtyjä aloitteita ei aina toteuteta riittävän perusteellisesti (ks. kohdat 19 - 28).

Komission on tämän vuoksi kannustettava jäsenvaltioita laatimaan arviointi- ja seurantavälineitä (luetteloita ja myyntitilastoja), jotta mahdollistettaisiin teollisuusalueiden perustamiseen tai muuttamiseen liittyvien varsinaisten alueellisten hankkeiden tehokas hallinnointi (ks. kohta 70).

Erityisten yrityshautomoiden toimitiloja käyttäville yrityksille olisi asetettava enimmäisaika, jotta yrityshautomot pysyisivät tavoitteessaan auttaa uusien toimintojen luomisessa (ks. kohta 28); yrityshautomoiden olisi laadittava tilastoja yritysten onnistumisasteesta ja luoduista työpaikoista (ks. kohdat 33 ja 46).

EAKR:n toiminnan arvioijien olisi lisäksi kiinnitettävä huomiota teollisuusalueiden johdonmukaista kehittämistä korostavan lähestymistavan ja tarvearvioinnin olemassaoloon (ks. kohdat 40 ja 41).

EAKR:n tuen vaikutusten osalta on todettu, että teollisuusalueita koskevat luetteloinnit - silloin kun tällaisia luettelointeja tehdään - mahdollistavat kyseisten alueiden yritysten ja työpaikkojen lukumäärän asianmukaisemman seurannan kuin pelkät käyttöastetta koskevat tiedot; yrityshautomoiden suojissa toimineiden yritysten luomista työpaikoista on vain vähän tietoja (ks. kohdat 43 - 46).

Kunnostettujen infrastruktuurien vuokra- ja ostohintojen määräämistä koskevien kilpailusääntöjen noudattamista ei voida tarkistaa läheskään kaikilla alueilla. Markkinahinta, jota on käytettävä vertailukohteena arvioitaessa kilpailun vääristymistä, ei ole asianmukainen vertailukohde, koska se on liian tiukasti sidoksissa yksinomaan toimenpiteisiin, joita julkiset hankkeenedistäjät toteuttavat (ks. kohdat 49 - 55). Komission olisi tämän vuoksi tutkittava kunnostettujen tonttien hintojen määräämistä koskevien tietojen saannissa ilmenevät puutteellisuudet. Erityisesti sen kilpailun vuoksi, johon tietyn alueen hankkeenedistäjät ryhtyvät houkutellakseen teollisuusalueille sijoittautuvia yrityksiä, EAKR:n tukea pitäisi myöntää ainoastaan sellaisen alueellisen kehittämisen kokonaiskehyksen yhteydessä, johon sisältyy tuettavien hankkeiden valintaperusteiden määrittäminen (ks. kohta 56).

Kun EAKR:n tuki mahdollistaa sen, että hankkeenedistäjä voi saada voittoa, yhteisön rahoitus jää ilman vastiketta, eikä ilman takaisinmaksuvelvoitetta suoritetulla EAKR:n tuella ole selviä vaikutuksia. Tietyissä tapauksissa olisi harkittava tuen korvaamista lainalla. Tuen myöntäminen on perusteltua silloin, kun halutaan saada aikaan alueelle sijoittautumiseen kannustava vaikutus, sekä uudistettaessa taantuvia tai hylättyjä teollisuusalueita. Tuen myöntämisen on kaikissa tapauksissa liityttävä alueellista kehittämistä koskevaan johdonmukaiseen hankkeeseen, jotta toteutettavat toimenpiteet olisivat kohtuullisia tosiasiallisiin tarpeisiin nähden (ks. kohdat 57 - 62).

Johdanto

1. Rakennerahastoille määrätyt kaksi tavoitetta ovat kehityksessä jälkeenjääneiden alueiden kehittäminen ja rakenteellisen sopeuttamisen edistäminen (tavoite 1) ja teollisuuden taantumisesta vakavasti kärsivien alueiden uudistaminen (tavoite 2). Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi EAKR:sta yhteisrahoitetaan infrastruktuurien luomista tai nykyaikaistamista koskevia hankkeita, muun muassa teollisuus- tai käsiteollisuusalueita, joiden kunnostetut tontit myydään yleensä rakentamattomina yrityksille. Joissain tapauksissa nämä alueet sisältävät rakennuksia, esimerkiksi yrityshautomoja, joihin on tarkoitus sijoittaa tilapäisesti hyvin nuoria yrityksiä ja tarjota niille apua ja perehdyttämistä yritysjohtamiseen sekä yhteisiä toimitiloja. Ne voivat myös sisältää ensitoimitiloja, joiden tarkoituksena on tilojen tarjoaminen sellaisille yrityksille, jotka eivät vielä voi tai halua ottaa vastuulleen sijoittautumisesta aiheutuvia kustannuksia. Nämä alueet ja niillä mahdollisesti sijaitsevat rakennukset luokitellaan kuuluviksi "teollisuusalueen" käsitteeseen.

2. Rakennerahastoja koskevissa säädöksissä ei mainita teollisuusalueen käsitettä sellaisenaan eikä myöskään käsitteeseen sisältyviä infrastruktuurityyppejä. Kehityksessä jälkeenjääneiden alueiden ja uudistettavien alueiden teollisuusalueita varten varatut varat voivat kuitenkin muodostaa merkittävän osan EAKR:n kokonaistuesta (ks. kohdat 7 ja 8); kyseiset alueet ovat siten välillisesti yhteisön aluepolitiikan kohteita. EAKR:n yhteisrahoitusta saavien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden (ks. kohdat 10 - 12) lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkoituksena oli tutkia toisaalta teollisuusalueiden kehittämistä osana EAKR:n tukea saavien alueiden kehittämistä (ks. kohdat 13 - 41) ja toisaalta tuen vaikutuksia (ks. kohdat 42 - 65).

3. EAKR:n osuus teollisuusalueiden kehittämisessä muodostuu ensisijaisesti "alaohjelmista" muodostuvista toimenpideohjelmista; alaohjelmat puolestaan jakautuvat tukikelpoisilla alueilla myönnettävää yhteisrahoitusta saaviin "toimenpiteisiin". Komission asema on merkityksellinen erityisesti näiden ohjelmien tärkeimpien painopisteiden suhteen. Toimenpiteiden osalta komission tehtävänä on ensisijaisesti saattaa jäsenvaltiot ja alueet esittämään selvityksiä suunnitelluista toimista. Komissiossa tarkastus toimitettiin pääosaston XVI - aluepolitiikka ja koheesio ja pääosaston IV - kilpailu yksiköissä.

4. Jäsenvaltioita koskevia tarkastuksia on tehty kuudella EAKR:n tukea saavalla alueella, joista kolmea koskee tavoite 1 (Thüringenin osavaltio (D), Valencian itsehallintoalue (E) ja Sisilia (I)) ja kolmea koskee tavoite 2 (Limburgin maakunnan (B), Nord-Pas-de-Calaisin alueen (F) ja Walesin (UK) tukikelpoiset alueet). Nämä alueet ovat taloudellisesti ja maantieteellisesti erilaisia, mikä vaikuttaa niiden kehittämiseen tai uudistamiseen. Alueet on hyväksytty sen perusteella, mikä on niiden merkitys teollisuusalueiden kehittämiselle, sekä sen rahoituskehyksen perusteella, jonka ne osoittavat teollisuusalueille EAKR:n toiminnan yhteydessä. Kyseisellä otoksella ei pyritä takaamaan tilastollista edustavuutta, vaan osoittamaan erilaisia käytäntöjä, joista tiettyjä olisi kannustettava. Lisäksi on lähetetty kyselyjä seitsemälle muulle alueelle, joista kuusi on vastannut (Hainaut (B, tavoite 1), Saarlandin osavaltio (D, tavoite 2), Extremaduran itsehallintoalue (E, tavoite 1), Pays de la Loiren alue (F, tavoite 2), Basilicata (I, tavoite 1) ja Limburg (NL, tavoite 2)), ja yksi alue ei ole vastannut (Irlanti (tavoite 1)).

Talousarviota ja fyysisiä seikkoja koskevat tiedot

5. Komission yksiköillä on erilaisia järjestelmiä EAKR:n toimintaa koskevien kirjanpito- ja rahoitustietojen kirjaamiseksi:

a) Sincom on yleinen järjestelmä, joka kirjaa esimerkiksi EAKR:n toimintaa koskevat komission maksusitoumukset ja maksut; Sincom on tarkoitettu kirjanpitoon, eikä se sisällä tietoja toiminnan varsinaisesta sisällöstä.

b) Garfield on PO XVI:n käyttämä paikallinen järjestelmä, jossa esitetään EAKR:n rahoituskehys(1) yksityiskohdittain myös toimenpiteiden osalta, mutta ei kirjata jäsenvaltioiden ilmoittamia kuluja, jotka jakautuvat kuitenkin saman periaatteen mukaisesti; Garfieldiin kuuluu tietokanta, johon PO XVI:n yksiköt luetteloivat etukäteen laaditun aihekohtaisen luokituksen mukaisesti EAKR:n toimenpideohjelmiin kuuluvat toimenpiteet kaudesta 1994 - 1999 alkaen; jotkin tiedot eivät ole mukana tässä tietokannassa.

c) Ohjelmissa suunniteltujen toimenpiteiden mukaisesti eriteltyjä toteutuneita menoja koskevat tiedot ovat käytettävissä ainoastaan näitä ohjelmia koskevissa sadoissa asiakirjoissa paperiversioina ja tiedostoissa, eikä niitä ole koottu yhteen.

6. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut useita kertoja, että EAKR:n erityisalojen tai kohderyhmien hyväksi toteuttamiin toimiin myöntämien varojen määrää on vaikea arvioida(2). Teollisuusalueiden kehittämiseen myönnettyjen rahoituskehysten määrittämiselle on myös monia esteitä, joista suurimmat johtuvat seuraavista seikoista:

a) Uusien teollisuusalueiden kehittämistä koskevat hankkeet voidaan laskea mukaan muunlaisiin, kuten - tutkittujen ohjelmien osalta - kongressikeskuksia koskeviin hankkeisiin (toimenpideohjelma kaudelle 1989 - 1991/A, Nord-Pas-de-Calais), matkailualan ja vesihuollon infrastruktuureja koskeviin hankkeisiin (toimenpideohjelma kaudelle 1989 - 1993, Thüringen), samoin kuin muihin matkailuun tai teollisuuteen liittyvää paikallista kehittämistä koskeviin hankkeisiin (toimenpideohjelma kaudelle 1990 - 1993, Valencia); yrityshautomoiden ja ensitoimitilojen puolestaan voidaan katsoa kuuluvan pk-yrityksiä koskevien tukitoimenpiteiden piiriin.

b) Tavoitteen 2 piiriin kuuluvilla alueilla uudet teollisuusalueet syntyvät siten, että vanhoja hylättyjä alueita uudistetaan, ja näiden uusien teollisuusalueiden voidaan katsoa kuuluvan myös kaupunkiympäristön kunnostamista koskevien tukitoimenpiteiden piiriin; lisäksi teollisuusalueiden uudistamiseksi toteutettavat toimet eivät useinkaan johda uuden teollisuusalueen kehittämiseen, vaan teollisuusalueet kaavoitetaan asuin- tai viheralueiksi.

7. Teollisuusalueiden kehittämistä koskevissa rahoitussuunnitelmissa tarkoitetut rahoituskehykset ovat siten vain viitteellisiä ja summittaisia. Yksityiskohtaisuus edellyttäisi tarkempien tietojen saamista jäsenvaltioilta, mikä voisi perustua erityisesti toimenpideohjelmien nykyistä yhtenäisempään ja tarkempaan rakenteeseen. Kauden 1994 - 1999 osalta komission tietokannasta (ks. kohta 5) poimitut tiedot osoittavat, että täysin uusia alueita koskeviin suunnitelmiin sisältyvät rahoituskehykset ovat kaikkiaan 2493 miljoonaa ecua ja vanhojen taantuvien teollisuusalueiden uudistamiseen varatut rahoituskehykset kaikkiaan 1338 miljoonaa ecua. Lisäksi kokonaismäärältään 4363 miljoonan ecun määrärahat on varattu taloudellisen toiminnan tukirakenteille, joihin voi kuulua myös teollisuusalueita; kyseisiä infrastruktuureja ei kuitenkaan ole etukäteen tarkemmin määritelty.

8. Taulukossa 1 esitetään toimenpiteitä erittelemättä kuudelle paikan päällä tehtyjen tarkastusten kohteena olleelle alueelle kausiksi 1989 - 1993 ja 1994 - 1999 varatut EAKR:n alkuperäiset rahoituskehykset. Kehykset koskevat toisaalta näiden alueiden tärkeimpiä yhteisrahoitusta saavia ohjelmia, toisaalta sellaisia näihin ohjelmiin sisältyviä toimenpiteitä, joihin voi liittyä teollisuusalueiden kehittämistä koskevia hankkeita. Taulukossa esitetään myös vastaavat menot kauden 1989 - 1993 osalta. Sen mukaan, kuuluvatko tarkastetut alueet tavoitteen 1 vai tavoitteen 2 piiriin, oli todettavissa, että teollisuusalueiden osuus EAKR:n tuesta voi olla kaikkiaan joko 23 prosenttia (tavoite 1) tai 48 prosenttia (tavoite 2).

9. Taulukossa 2 esitetään tarkastettuja alueita ja niiden teollisuusalueisiin liittyviä fyysisiä seikkoja koskevia tietoja. Tiedot osoittavat ennen kaikkea, että kyseessä olevien alueiden pinta-alan ja väestön huomioon ottaen tavoitteeseen 2 kuuluvilla alueilla on merkittävämpiä infrastruktuureita kuin tavoitteeseen 1 kuuluvilla alueilla. Tietojen saatavuuteen liittyvistä syistä tiettyjä tavoitteeseen 2 kuuluvia alueita koskevat tiedot (väestö ja pinta-ala) esitetään vain NUTS 2 -tasolla(3) (tilastollinen alueluokitus), vaikka EAKR:n tavoitetta 2 varten myöntämien tukien osalta tukikelpoinen alue määritellään NUTS 3 -tasolla.

Laillisuus ja säännönmukaisuus

10. Paikalla toimitettujen tarkastusten piiriin kuuluneilla alueilla toteutettujen hankkeiden tarkastelu antaa aiheen huomautuksiin, jotka koskevat ilmoitettujen kulujen tukikelpoisuutta, ja samalla on tullut ilmi säännönvastaisuuksia tai riita-asioita, joita ei ole ilmoitettu komissiolle.

11. Tukikelpoisuudessa esiintyneet puutteet koskivat kolmea kuudesta Valencian itsehallintoalueella (E) tarkastetusta hankkeesta, joiden osalta on ilmoitettu alv, riita-asioita koskevia varauksia ja tiettyjä summia, jotka eivät koskeneet tarkasteltuja hankkeita (tukeen oikeuttamattomat menot olivat 1,2 miljoonaa ecua 9,1 miljoonan ecun kokonaismenoista; EAKR:n tuen osuus oli 58,3 prosenttia). Lisäksi todettiin, että yhteensä 2,5 miljoonan ecun verran menoja oli ilmoitettu liikaa, sillä tonttimaan ostojen kohdalla on periaatteena, että tukikelpoisista kokonaiskustannuksista hyväksytään enintään 10 prosenttia(4). Nord-Pas-de-Calaisin alueella (F) tarkastetuista kuudesta hankkeesta yhden osalta ilmoitettuja kuluja ei pystytty perustelemaan (0,2 miljoonaa ecua 1,7 miljoonan ecun kokonaismäärästä; EAKR:n tuen osuus 19 prosenttia).

12. Asetuksessa (EY) N:o 1681/94(5) tarkoitettua säännönvastaisuuksia koskevaa ilmoitusta ei ollut tehty toisaalta kahden sellaisen Thüringenin osavaltion (D) hankkeen yhteydessä, jotka poistettiin ilmoitetuista menoista tilintarkastustuomioistuimen kyseisessä osavaltiossa tekemän tarkastuksen vuoksi (4,3 ja 2,9 miljoonan ecun menot), ja toisaalta ilmoitusta ei ollut tehty kahden sellaisen Sisiliassa (I) menoilmoitukseen sisältyvän hankkeen yhteydessä - kun tarkastettuja hankkeita oli neljä - jotka olivat tuomioistuinten käsiteltäviksi saatettujen riita-asioiden kohteina (3,6 ja 1,9 miljoonan ecun menot; EAKR:n tuen osuus oli 50 prosenttia). Toisessa näistä hankkeista EAKR:sta yhteisrahoitettu rakennus oli sortunut.

EAKR:sta yhteisrahoitettujen teollisuusalueiden kehittäminen

13. Kunkin jäsenvaltion, jopa kunkin alueen institutionaalisen järjestelmän yhteydessä (ks. kohdat 15 - 18) ohjelmina toteutettu toiminta edellyttää aktiivisia toimia. Niihin olisi sisällyttävä:

a) tarpeiden määritteleminen (ks. kohdat 19 - 28);

b) alueen maankäytön suunnittelua koskevan hankkeen mukaisten tavoitteiden asettaminen sekä hankkeiden toteuttamisen astetta ja hankkeiden vaikutuksia osoittavien indikaattoreiden määrittely (ks. kohdat 29 - 33);

c) hankkeiden valintaperusteet (ks. kohdat 34 - 39);

d) toteutettujen toimien ja niiden myöhemmissä arvioinneissa huomioon otettavien vaikutusten jälkiarviointi (ks. kohdat 40 ja 41).

14. Jollei kyseisellä alueella toteuteta tällaisia yleisen tason toimia, voi käydä niin, että teollisuusalueita kehitetään yritysten tarpeisiin nähden määrällisesti liian vähän tai liian paljon (väärässä tahdissa) tai alueita kehitettäessä ei oteta huomioon yritysten

Taulukko 1

Tarkastettujen alueiden EAKR:n tukeen liittyvät rahoitustiedot

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2

Tarkastettuja alueita ja niiden teollisuusalueita koskevat tiedot

>TAULUKON PAIKKA>

tarpeita. Yritysten tarpeet eivät kuitenkaan ole ainoa arviointiperuste, jonka mukaisesti teollisuusalueita on kehitettävä. Asianomaisten viranomaisten on kannustettava kyseisten alueiden erityistarpeiden mukaisesti taloudellista toimintaa niillä alueilla, joilla EAKR:n tukea voidaan myöntää, ja vältettävä tarjonnan hajanaistumista, joka voi vaikuttaa vahingollisesti ympäristöön ja maankäytön suunnitteluun.

Organisatorinen kehys

15. Aloite EAKR:sta yhteisrahoitettavien teollisuusalueiden kehittämiseksi voidaan tehdä eri tasoilla. Tärkeimmät lähestymistavat voidaan siten jakaa kolmeen ryhmään. Ensimmäisessä tapauksessa yksinomaan kunnat kehittävät teollisuusalueita omien tavoitteidensa mukaisesti. Toisessa tapauksessa paikalliset elimet, joiden toimivalta ulottuu kunnan, jopa koko kyseisen alueen alueelle, tekevät aloitteen teollisuusalueiden kehittämiseksi. Kolmannessa tapauksessa myös tarkoitusta varten perustetut laitokset osallistuvat teollisuusalueiden kehittämiseen. Näille erityyppisille lähestymistavoille on yleensä yhteistä koordinoimattomuus eri toimintojen välillä sekä se, ettei hankkeiden soveltuvuutta tutkita, vaikka koordinoinnista olisi huolehdittu. Niitä viranomaisia ja laitoksia, jotka hyötyvät EAKR:n toiminnasta, kutsutaan jäljempänä tässä kertomuksessa "lopullisiksi edunsaajiksi" tai "hankkeenedistäjiksi"(6). Lopullinen edunsaaja ei siis ole teollisuusalueelle sijoittautuva yritys.

16. Thüringenin osavaltio (D) ja Limburg (B) kuuluvat ensimmäiseen edellä mainituista ryhmistä. Viimeksi mainitulla alueella kunnat ja yksityinen sektori kuitenkin neuvottelevat keskenään alueellisen kehittämisen toimiston välityksellä; yrityksiä koskevien aloitteiden tekijänä kyseinen yritys on keskeisessä asemassa, ja se pitää yllä teollisuusalueita koskevaa yksityiskohtaista tietokantaa sekä tekee aihetta koskevia tulevaisuuteen liittyviä arviointeja.

17. Valencian itsehallintoalue (E), Nord-Pas-de-Calaisin alue (F) ja Wales (UK) voidaan luokitella niiksi alueiksi, joilla myös muut elimet kuin kunnat osallistuvat teollisuusalueiden kehittämiseen. Valencian itsehallintoalueella (E) tarjonnasta noin 70-prosenttisesti vastaava kansallinen yksityisoikeudellinen julkinen yhtiö, alueellinen yksityisoikeudellinen julkinen yhtiö sekä maakunnat, kunnat ja yksityinen sektori huolehtivat teollisuus- ja käsiteollisuusalueiden toteuttamisesta. Niiden toiminta on todettu koordinoimattomaksi. Nord-Pas-de-Calaisin (F) alueella kuntien välillä on kova kilpailu yritysten houkuttelemiseksi erityisesti "elinkeinoveron"(7) mahdollistamien suurten budjettitulojen vuoksi. Tämä kilpailu on johtanut suhteellisen pienikokoisten teollisuus- ja käsiteollisuusalueiden määrän voimakkaaseen kasvuun (ks. kohta 41). Alueen kuntia on kuitenkin yritetty kannustaa yhteistyöhön. Yksityinen sektori osallistuu joskus suhteellisen pienikokoisten teollisuusalueiden kehittämiseen valtion ja yksityisen pääoman sekayhtiöiden avulla. Walesissä (UK) alueet, kreivikunnat, kunnat ja kehitystoimisto osallistuvat alueiden kehittämiseen.

18. Sisiliassa (I) lainsäädännön nojalla perustetut 11 yhteenliittymää ovat luoneet 33 teollisuusaluetta alueellisen hallintoyksikön alaisuudessa. Lisäksi kunnat ovat kehittäneet käsiteollisuusalueita erään toisen yksikön alaisuudessa. Näiden toimijoiden toimintaa ei ole koordinoitu, vaikkakin teollisuusyritykset voivat sijoittautua käsiteollisuusyritysten alueelle ja toisinpäin.

Tarpeiden määritteleminen

19. Kunnostettuja teollisuusalueita koskeva tarvearviointi edellyttää niiden kehittämisestä tai eri toimijoiden tekemien aloitteiden koordinoinnista vastaavan elimen nimeämistä, erityisesti siksi, että julkisten hankkeenedistäjien toimintaa ei ole koordinoitu. Alueen tarpeita koskevan kokonaiskäsityksen saamiseksi nykyisiä infrastruktuureita koskevat tiedot samoin kuin tulevan kysynnän arvioimisen mahdollistavat menetelmät ja tiedot ovat myös tarpeen.

Teollisuus- ja käsiteollisuusalueet

20. Teollisuus- ja käsiteollisuusalueiden käyttöaste(8) voi kätkeä sisälleen alueen sisäistä epätasapainoa eikä käyttöaste muutoinkaan ole riittävä indikaattori saatavilla olevien kunnostettujen alueiden riittävyyden varmistamiseksi, mikä on mahdollista ainoastaan ottamalla huomioon myynti. Limburgissa (B), jossa alueiden keskimääräinen käyttöaste on 92,8 prosenttia (ks. taulukko 2), on siten enemmän saatavilla olevia alueita kuin Nord-Pas-de-Calaisissa (F), jossa keskimääräinen käyttöaste on 81,5 prosenttia. Ensin mainitun alueen keskimääräinen vuosittainen myynti on 115 hehtaaria vuodessa ja jälkimmäisen alueen 1000 hehtaaria vuodessa. Ensin mainitun alueen saatavilla olevat kunnostetut tontit mahdollistavat siten myynnin viiden vuoden ajan, kun taas toisessa tontteja riittää myyntiin ainoastaan hieman yli kahdeksi vuodeksi.

21. Osa niistä tarkastusten kohteina olleista alueista, joilla on kehittämisestä vastaava elin, tietoja olemassa olevista infrastruktuureista sekä tulevan kysynnän arvioinnin mahdollistava menetelmä ja tiedot, on tehnyt aloitteen teollisuus- ja käsiteollisuusalueita koskevien tarvearviointien kehittämiseksi. Limburgissa (B) on arvioitu erityisesti tonttien myyntiä 10 vuoden aikana koskevien tietojen perusteella, ja saatavilla olevien tonttien määrän optimitaso on määritelty siten, että kysyntään on voitava vastata uuden alueen kunnostamiseen tarvittavan keskimääräisen ajanjakson eli kolmen vuoden ajan. Tähän lisätään vielä tietty varmuusmarginaali. Flaamilainen yhteisö on toteuttanut maakuntien avustuksella vastaavan analyysin 15 vuodeksi alueen kaavoitussuunnitelman määrittelyn yhteydessä. Nord-Pas-de-Calaisin alueella (F) tehtiin vuonna 1996 EAKR:sta myönnetyllä yhteisrahoituksella ensimmäinen teollisuusalueita koskeva luettelointi, josta kävivät ilmi muun muassa kunnostetut ja yritysten käytettävissä olevat alueet. Luettelon osoittaman alueita koskevan keskimääräisen vuosimyynnin perusteella voidaan todeta kunnostettujen maa-alueiden hyvin epätasainen jakautuminen ja alueiden riittämättömyys joissakin departementin osissa. Vastuussa olevien yksiköiden on lisäksi tarkistettava tämä luettelo. Koska niiden on huolehdittava ajan tasalle saattamisesta ainoastaan kolmivuotiskausittain, luettelo ei ole niin hyödyllinen kuin se voisi muuten olla. Sitä ei käytetä alueen kunnostamista koskevien tarpeiden arvioimiseen.

22. Joillain muilla niistä alueista, joilla tarkastuksia on tehty, on tietoja näiden alueiden teollisuus- ja käsiteollisuusalueista, mutta alueet eivät käytä näitä tietoja arviointitarkoituksessa varsinkaan sen vuoksi, ettei tonttien myynnistä ole minkäänlaisia tietoja. Thüringenin osavaltiossa (D) niistä alueista, joilla kunnille on myönnetty tukea julkisista varoista, ei vuonna 1997 tehdyssä luettelossa kuitenkaan ole tietoja entisen Saksan demokraattisen tasavallan aikana kehitetyistä kunnostamattomista alueista. Kyseisen osavaltion kautta 1994 - 1999 koskevissa yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa mainitaan kuitenkin 1500-1600 hehtaarin kunnostettujen alueiden tarve, mutta tämä arvio ei perustu tosiasiallisen tarjonnan ja myynnin analyysiin. Valencian itsehallintoaluetta (E) koskevassa luettelossa mainitaan sellaiset eri ajankohtina luodut alueet, joilla on vielä vapaita varusteltuja tontteja; näiden tonttien pinta-ala on yhteensä 1917 hehtaaria 3198 hehtaarin kokonaispinta-alasta, eli keskimääräinen käyttöaste on 40 prosenttia. Kautta 1989 - 1993 koskevassa toimenpideohjelmassa mainitaan 120 hehtaarin tarve, mutta kokonaisvaltaista analyysiä ei ole tehty. Sisiliassa (I) tehtiin vuonna 1989 EAKR:n avustuksella teollisuusalueita koskeva luettelointi, joka saatettiin ajan tasalle vuonna 1996. Siinä ei kuitenkaan ilmoiteta käyttämättömiä ja yritysten saatavilla olevia kunnostettuja alueita. Myös kuntien kunnostamista käsiteollisuusalueista on luettelo; monet näistä alueista ovat saaneet EAKR:n tukea, mutta niiden pinta-alasta tai käyttöasteesta ei ole tietoja. Walesissa (UK) kehitystoimisto on kehittänyt osittaiset tiedot sisältävän, mutta kuitenkin liian suppean tietokannan, jonka tietoja ei voida hyödyntää tulevaisuuteen suuntautuneen kehittämisen yhteydessä.

23. Alueiden omistajat toimittavat edellä mainituissa luetteloissa esitetyt tiedot luetteloiden pitämisestä huolehtiville viranomaisille. Luetteloissa esitettyjen tietojen ja Limburgin (B) sekä Nord-Pas-de-Calaisin alueen (F) lopullisilta edunsaajilta saatujen tietojen sekä Thüringenin osavaltiossa (D) ja Sisiliassa (I) eri ajankohtina tehtyjen tilannevertailujen välillä on eroja. Erot johtuvat erityisesti virheellisten tietojen antamisesta tai kyseisten tietokantojen päivitysaikatauluista.

24. Kyselyyn vastanneista alueista Hainautilla (B) (ks. kohta 4) on käytettävissään sekä viiden teollisuusalueiden kehittämisestä vastaavan kuntienvälisen järjestön luettelo kyseisistä alueista että kunnostettujen tonttien myyntiä kuvaava tilasto. Vaikka myyntikehityksen tarkastelu mainitaan niissä tärkeimpänä uusien alueiden kunnostamista koskevaan päätöksentekoon vaikuttavana tekijänä, kunnostettujen tonttien käyttöaste on kyseisten tilastojen mukaan vain 59,5 prosenttia. Aika, joka viime vuosien keskimääräisen myyntivauhdin mukaan tarvittaisiin kaikkien varusteltujen ja saatavilla olevien tonttien myymiseksi, on liian pitkä. Joutomaiden uudelleen käyttöön ottaminen lisää käytettävissä olevien alueiden pinta-alaa entisestään. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin todennut alueella olevan ylitarjontaa(9). Pays de la Loiren (F) teollisuusalueita ei ole luetteloitu eikä myyntitietoja ole saatavilla. Extremadurassa (E) on olemassa toteutetuista teollisuusalueista tehty luettelo, jossa esitetään kokonaispinta-alat sekä tonttien pinta-alat, mutta jonka avulla on mahdotonta arvioida alan tarpeita; paikallisviranomaiset ovat kuitenkin ilmoittaneet, että yksityiskohtaista luetteloa ollaan parhaillaan laatimassa. Basilicatassa (I) on saatavilla joitain perustietoja, joita on vielä täydennettävä. Limburgissa (NL) on teollisuusalueita ja kunnostettujen tonttien vuosittaista myyntiä koskevia tietoja sisältävä tietokanta. Erityyppisten alueiden jaoteltu tarveanalyysi suoritetaan viiden vuoden välein työpaikkojen luomista koskevien suunnitelmien ja hehtaaria kohden laskettujen työntekijöiden lukumäärää koskevien aluekohtaisten tilastojen perusteella. Lisäksi Limburgissa tehdään joka vuosi tonttien saantia ja myyntiä koskeva analyysi. Tonttien pysyvän tarpeen arvioidaan siellä vastaavan määrältään sitä määrää, joka voidaan keskimäärin myydä viiden vuoden aikana.

25. Joillekin tärkeille teollisuusalueille, esimerkiksi Limburgissa (B) sijaitsevalle logistiikka- ja kuljetus- sekä palveluelinkeinoalueelle samoin kuin Nord-Pas-de-Calaisissa (F) sijaitsevalle monikäyttöterminaalille, on suoritettu (toisinaan EAKR:sta yhteisrahoitettu) soveltuvuustutkimus. Soveltuvuustutkimuksia on tällä alueella tehty myös sellaisten hankkeiden yhteydessä, jotka eivät ole erityisen merkittäviä. Erään kunnan pyynnöstä suoritetussa tutkimuksessa kuvattiin kyseisen kunnan harkitseman kahden teollisuusalueen erittäin epäsuotuisaa ympäristötilannetta ja tonttien saannin osalta erittäin hyvää tilannetta naapurikunnissa. Asiakirjassa, jossa esitellään hanketta sille alueelliselle viranomaiselle, jonka on otettava kantaa EAKR:n tuen myöntämiseen, ei kuitenkaan selostettu tilannetta. Kyseisten hankkeiden kehittäminen lopetettiin lopulta paikallisten yritysten kiinnostuksen puutteen vuoksi. Soveltuvuustutkimuksen suorittamisesta huolimatta voi käydä niin, ettei kehitetty teollisuusalue vastaa täysin kysyntää. Walesissa (UK) tontteja on tarjolla pääasiassa vanhoilla uudistetuilla, hyvin pienikokoisilla kaivos- ja terästeollisuusalueilla. Suurikokoisten teollisuusalueiden puute on Walesissa tavanomaista, ja tästä syystä yritykset ovat joutuneet sijoittautumaan alueen ulkopuolelle. Erään useiden kymmenten hehtaarien laajuisen EAKR:sta tuetun alueen kunnostamisen yhteydessä tuki päätettiin kuitenkin suunnata huipputeknologian eri aloilla toimiville pk-yrityksille ja alueesta päätettiin tehdä huippuosaamisalue. Jonkin ajan kuluttua sen käyttöönotosta osa EAKR:sta rahoitetun kunnostamisen tuloksista oli tuhottava, jotta eräs suuri yritys olisi voinut sijoittautua alueelle. Lisäksi teollisuusalueen ympäristöä ei enää pidetty kunnossa.

26. Limburgissa (B) ja Nord-Pas-de-Calaisin alueella (F) hylätyt teollisuusalueet on kunnostettu ennen niiden luettelointia. Kyseisten alueiden uudelleenkäytön esteenä on usein oikeudellisia tai teknisiä syitä taikka ympäristöön tai yksinkertaisesti alueelle pääsyyn liittyviä syitä. Niistä mahdollisesti aiheutuvat viivästykset ovat ristiriidassa uusien sijoittautumisalueiden nopeaa saantia koskevan vaatimuksen kanssa, ja alueiden osoittaminen uudelleen käyttöön tapahtuu yleensä vähitellen. Samalla kun Limburgissa (B) uusien alueiden kehittämiseen on myönnetty ylimääräisiä varoja, vanhojen alueiden uudistamiseen alun perin tarkoitettujen varojen käyttö on ollut vain osittaista. Vaikka vanhoja teollisuusalueita ei ole luetteloitu Thüringenin osavaltiossa (D), uusien alueiden luominen ja vanhojen uudistaminen on sidottu toisiinsa vuodesta 1994 alkaen määräämällä, että vanhojen teollisuusalueiden uudistamiseen on käytettävä 30 prosenttia kaikista teollisuusalueiden kehittämiseen tarkoitetuista varoista.

Yrityshautomot ja ensitoimitilat

27. Yrityshautomoita tai ensitoimitiloja (ks. kohta 1) koskevan hankkeen tulosten tarkastelu on yleensä se kannustin, jonka ansiosta viranomaiset ryhtyvät kehittämään vastaavanlaisia hankkeita. Näin muodostuu asteittain tällaisten keskusten verkosto, jonka koordinointiaste vaihtelee(10).

28. Koska näitä rakennuksia käyttävien yritysten maksamien vuokrien on katettava rakennusten käyttökulut, rakennusten käyttöasteella on olennainen merkitys. Mahdollisten käyttäjien koko joukon optimaalinen hyödyntäminen on siten välttämätöntä matalan käyttöasteen sekä käyttökulujen kattamisen tarpeesta seuraavien vuokrankorotuspaineiden välttämiseksi. Tällaiset seuraukset olisivat erityisen vahingollisia yrityshautomoille, joiden tarkoituksena on edistää uusien yritysten syntymistä ja estää nuorten yritysten lakkauttamista. Jos kysynnästä ei ole riittäviä tietoja, joidenkin yrityshautomoiden luominen voi osoittautua perusteettomaksi ja johtaa siihen, että niistä tulee pelkkiä yrityksille vuokrattuja rakennuksia. Näin tapahtui kahdelle Limburgissa (B) yhteisrahoitusta saaneelle hankkeelle. Kolme viidestä muusta, 1980-luvun lopusta asti käytössä olleesta keskuksesta ilmoitti keskimääräisen käyttöasteensa olevan enää noin 70 prosenttia, kun taas niitä perustettaessa käyttökustannusten tasoittamiseksi määritetyn vuokratason perustana oli käytetty 90 prosentin käyttöastetta. Kaikkein korkein keskimääräinen käyttöaste on keskuksella, jossa yli viisi vuotta pysyvien yritysten osuus on suurin. Nord-Pas-de-Calaisin alueella (F) vuonna 1992 perustetun hautomon käyttöaste oli alle 50 prosenttia. 1990-luvun alun vaikeuksien jälkeen eräs 1980-luvun lopussa perustettu departementin hallituksen johtama seitsemän yrityshautomon ryhmä ilmoitti käyttöasteensa olevan yli 80 prosenttia. Näille suhdannevaihteluille alttiille rakenteille on yleensä ominaista tämän lukeman nousu vuonna 1998. Koska eräs EAKR:sta yhteisrahoitettu yrityshautomo Walesissa (UK) ei ollut määrännyt yrityksille tilojen enimmäiskäyttöaikaa, yrityshautomo muuttui vähitellen tavalliseksi vuokrarakennukseksi.

Tavoitteet ja indikaattorit

29. Vuoteen 1994 monissa ohjelmissa vaiettiin täysin teollisuus- ja käsiteollisuusalueiden kehittämisen erityistavoitteista tai tyydyttiin ilmoittamaan toimenpiteiden nimien merkitys lyhyesti. Toisinaan oli olemassa toteutettuja toimenpiteitä koskevia indikaattoreita, kun taas vaikutuksia kuvaavia indikaattoreita oli vain harvoin, eivätkä vaikutukset olleet aina mitattavissa. Sisiliassa (I) tavoitteena oli erityisesti lisäarvon tuominen teollisuudelle, yrittäjyyden edistäminen ja kaupunkitaajamien ulkopuolelle sijoittuvan toiminnan kannustaminen. Fyysisiä ja vaikutuksia kuvaavia indikaattoreita oli ehdotettu.

30. Walesissa (UK) teollisuusalueiden vaikutuksia oli suunniteltu mitattavan työpaikkojen avulla. Vaikka aiheesta ei ole laadittu tilastoja, lukumääräisiä arvioita on esitetty esiteltäessä hankkeita EAKR:n tuen saamiseksi. Kauden 1989 - 1993 ohjelmien jälkiarviointi on osoittanut, että ennusteiden ja todellisuuden välillä on suuri ero, joka johtuu osittain liian luottavaisista ennusteista. Kautta 1989 - 1991 koskevaan toimenpideohjelmaan sisältyviä teollisuusalueita koskevat toimenpiteet ja kautta 1989 - 1993 koskeva Rechar-yhteisöaloite on johtanut bruttomääräisesti laskettuna 3793 ja 633 työpaikan syntyyn(11), vaikka hyväksyttyjen hankkeiden perusteella odotettiin 12658 ja 1095 työpaikan bruttomäärää.

31. Thüringenin osavaltion (D) ohjelmia lukuun ottamatta ohjelmiin on vuodesta 1994 alkaen lähes aina sisällytetty aiempaa yksityiskohtaisempia tavoitteita ja fyysisiä indikaattoreita (kunnostetun alueen pinta-ala) samoin kuin vaikutuksia kuvaavia indikaattoreita (sijoittautuneiden yritysten ja työpaikkojen lukumäärä). Alueellista kehittämistä koskevaa mielenkiintoa osoittavia indikaattoreita on kuitenkin hyvin vähän, eikä brutto- ja nettomääräistä työllisyyttä ole lainkaan eritelty.

32. Sijoittautuneita yrityksiä ja saatavilla olevia työpaikkoja koskevilla tiedoilla ei ole suurta merkitystä, koska ne laaditaan hankkeen ollessa vasta käynnistysvaiheessa. Aihetta koskeva jälkiarviointi tehdään kaikesta huolimatta liian aikaisin. Sen sijaan tiettyjen alueiden (Thüringenin (D), Sisilian (I), Limburgin (B), Nord-Pas-de-Calaisin (F)) laatimat luettelot sisältävät joskus alueella sijaitsevia yrityksiä tai työllisyyttä koskevia tietoja, mikä mahdollistaa kyseisten infrastruktuurien vaikutusten tarkemman arvioimisen (ks. kohta 43).

33. Yrityshautomoiden perustamista koskevien toimenpiteiden tavoitteeksi on alusta alkaen ilmoitettu nuorten yritysten lakkauttamislukujen alentaminen. Tähän pyritään alentamalla nuorten yritysten kiinteitä kuluja ja tarjoamalla niille apua johtamisessa. Näitä infrastruktuureita käyttäneiden yritysten luomista työpaikoista on kuitenkin saatavilla väin vähän tietoja (ks. kohta 46).

Hankkeiden valintaperusteet

34. Teollisuusalueiden aktiivinen kehityspolitiikka edellyttäisi sellaisten kehittämishanketta vastaavien valintakriteerien käyttöä, joissa määriteltäisiin hankkeiden alueellista kohdentamista, niiden suunnittelun laatua ja sijoitettavaa yritystyyppiä koskevat ensisijaiset perusteet. Tätä periaatetta olisi noudatettava etenkin silloin, kun julkiset hankkeenedistäjät käyttävät myynti- ja vuokrahintoja kilpailuvälineenä (ks. kohdat 48 - 62). Ohjelmissa ei yleensä esitetä hankkeiden valintaa koskevia perusteita.

35. Limburgissa (B) EAKR:n tukea oli määrä myöntää kiireellisyyden, tarpeen ja maa-alueen laadun mukaan. Todellisuudessa kunnostettujen tonttien tarjonta laski 1980-luvun lopulla, ja kaikille hankkeille myönnettiin yhteisrahoitusta sitä mukaa kuin hakemuksia esitettiin. Yrityshautomoiden osalta oli määrätty alueellista kohdentamista koskevista perusteista, ja hautomoita oli tarkoitus perustaa aikaisempien hankkeiden menestyksen mukaisesti. Todellisuudessa kolme hanketta kuudesta oli jo toteutettu ennen ohjelman käyttöönottoa, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, ettei EAKR:sta niille myönnetty yhteisrahoitus ole vaikuttanut alueelliseen kehittämiseen suoraan. Neljäs hanke toteutettiin muutaman kilometrin päässä sellaisesta keskuksesta, jonka yhteydessä oli jo esiintynyt käyttöön liittyviä ongelmia; nämä kaksi viimeksi mainittua keskusta piti lopulta muuttaa ensitoimitiloiksi, minkä seurauksena hankkeet painottuivat pikemminkin kiinteistöjen käyttöönasettamiseen kuin nuorten yritysten tukemiseen.

36. Thüringenin osavaltiossa (D) alueiden luomiseen tukea julkisista varoista haluavien kuntien oli ilmoitettava yritysten suunnitelmat, joiden oli vastattava vähintään 50-prosenttisesti erityisedellytyksiä, jotka koskevat toiminta-alaa ja kyseistä kuntaa ympäröivältä, määritetyltä alueelta saatua liikevaihtoa (osavaltion tukea saavien hankkeiden osalta tämä edellytys kumottiin vuonna 1995). Kyseisessä osavaltiossa on määritelty tukikelpoisen yrityksen käsite, mikä on johtanut muun muassa suurten valintamyymälöiden käytössä olevien tonttien kunnostamista koskevien kulujen poissulkemiseen. Noin puolet näin hyväksytyistä teollisuusalueita koskevista hankkeista on kirjattu EAKR:n määrärahoihin ilman erityisiä kriteerejä.

37. Valencian itsehallintoyhteisöä (E) koskevissa ohjelmissa ei esitetä lainkaan hankkeiden valintaperusteita.

38. Vaikka uudistamistoimenpiteitä koskevat yleiset valintaperusteet, erityisesti teollisuusalueen merkitys, on vahvistettu Nord-Pas-de-Calaisin (F) alueella, kauden 1989 - 1993 tukien arvioiminen osoittaa, että hankkeet on valittu pikemminkin kiireellisyyden ja työmaiden ongelmattomuuden kuin aluetta koskevan uudistamisohjelman mukaisesti. Uusien teollisuus- ja käsiteollisuusalueiden osalta hankkeiden valintaa ei ole tehty - toisin kuin kautta 1997 - 1999 koskevassa yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa tarkoitetaan - vuoden 1996 luetteloinnin perusteella; nämä tiedot on määrä saattaa ajan tasalle ja tarkistaa vuonna 1999. Kuntienvälisen kilpailun kanavoimiseksi (ks. kohta 17) kuntienvälisille hankkeille on lisäksi tarkoitus myöntää muita suurempia tukia.

39. Sisiliassa valintaperusteita ei käytetty kaudella 1989 - 1993, ja hankkeiden valinta jäi hallintoviranomaisten harkinnan varaan. Myöhemmässä ohjelmassa oli tuen vaikutusten vahvistamiseksi valittu viisi teollisuusaluetta, joista neljä oli valittu niiden jo ennestään korkean kunnostusasteen perusteella. Näillä viidellä alueella toteutettujen hankkeiden liian hitaan kehityksen vuoksi yhteisön myöntämien määrärahojen määrän nostamista suunnitellaan kaikilla näillä alueilla.

Arvioinnit

Yhteisön tukitoimia koskevat väli- ja jälkiarvioinnit

40. EAKR:n tukitoimia koskevissa arvioinneissa jätetään liian usein mainitsematta teollisuusalueita koskevat toimenpiteet tai niissä ei käsitellä kysymyksiä, jotka koskevat alueiden perustamisen aiheellisuutta (tarjonnan ja kysynnän tai ensisijaisten alojen analyysiin perustuvan kehityssuunnitelman olemassaolo). Limburgin (B) osalta arvioija on tutkinut vasta kautta 1994 - 1996 koskevan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan väliarvioinnin yhteydessä kunnostettujen alueiden tarjonnan ja kysynnän vastaavuutta ja kiinnittänyt huomiota senhetkiseen suhteellisen hyvään saatavuuteen. Thüringenin osavaltion (D) osalta vasta kautta 1994 - 1999 koskevan toimenpideohjelman väliarvioinnin yhteydessä todettiin, ettei saatavilla ollut uusien teollisuusalueiden kunnostustarvetta koskevia tietoja tai sellaista suunnitelmaa, joka voitaisiin ottaa huomioon tukea myönnettäessä. Valencian itsehallintoyhteisön (E) osalta kautta 1994 - 1999 koskevan toimenpideohjelman - ainoassa saatavilla olevassa - väliarvioinnissa ei käsitellä teollisuusalueiden kehittämistarvetta koskevaa kysymystä. Nord-Pas-de-Calaisissa (F) kautta 1989 - 1993 koskevissa jälkiarvioinneissa ei kiinnitetty huomiota siihen, että käytettävissä olevia valmiiksi kunnostettuja maa-alueita koskevat tiedot puuttuvat. Sisiliassa (I) on tehty ainoastaan monia alueita koskevan "Aree Attrezzate" -ohjelman jälkiarviointi, jossa käsiteltiin pääasiallisesti yhteisön määrärahojen käyttöön liittyviä ongelmia ja tavoitetta ohjata teollisuus pois taajamista sijoittamalla yrityksiä teollisuusalueille. Koska yritysten sijoittautumisesta ei ole tietoja, arvioinnin perustana on käytetty kyseisten alueiden palkansaajien prosentuaalisen osuuden muuttumista; osuus oli laskenut 35,1 prosentista 29,9 prosenttiin, mistä voi päätellä, ettei tavoitetta ollut saavutettu.

Muut kuin yhteisön tukitoimiin liittyvät erityisarvioinnit

41. Limburgin (B ja NL) maakunnissa on harjoitettu kunnostettujen tonttien myynnin seurantaa ja käytössä on "varaston hallintaan" perustuva lähestymistapa (ks. kohdat 21 ja 24). Nord-Pas-de-Calaisin (F) alueella suoritettu luettelointi (ks. kohta 21) on erityisesti tuonut esiin elinkeinoveron vaikutuksen kunnostettujen alueiden tarjonnan hajanaistumiseen sekä sen, ettei kehittämisen kohteena olleille alueille sijoittautuvia yrityksiä ole valittu. Kertomuksessa tuotiin esiin liiallisen ja kalliiksi tulevan kilpailun vaara tiettyjen sellaisten departementinosien paikallisyhteisöjen välillä, joissa tarjonta vaikutti liialliselta. Kertomuksessa suositeltiin ensisijaisten tavoitteiden määrittämistä sekä koordinointia, imagoa, kunnostamisen tasoa, liikennöintiä ja elinkeinoveron yhdenmukaistamista koskevien pyrkimysten voimistamista. Thüringenin osavaltiossa (D) on vuoden 1997 puolestavälistä alkaen lähetetty kyselyitä kunnille, joiden hankkeet ovat saaneet yhteisrahoitusta, jotta saataisiin tietoja niiden edistymisestä samoin kuin valmistuneiden alueiden käytöstä ja työllisyydestä kyseisillä alueilla. Tämä jälkiseuranta ei kuitenkaan poista ennakkoarvioinnin tarvetta.

Teollisuusalueiden ja niiden yhteisrahoituksen vaikutukset

Yritykset ja työpaikat

42. EAKR:sta yhteisrahoitusta saavien teollisuusalueiden vaikutuksia on vaikea arvioida seuraavien syiden vuoksi:

a) Teollisuus- tai käsiteollisuusalue ei sinänsä johda työpaikkojen syntyyn; työpaikkojen syntyminen on pikemminkin seurausta sisäisten mahdollisuuksien hyödyntämisestä (tutkimus- ja kehittämistuet, johtamiskysymyksiin perehdyttäminen erityisesti yrityshautomoiden avulla jne.), jonka yhteydessä otetaan huomioon ne ulkoiset tekijät, jotka voivat vaikuttaa asiaan (liikenneinfrastruktuurit, ulkopuolisten yritysten houkutteleminen jne.).

b) Yhteisrahoitusta saavat hankkeet koskevat usein ainoastaan jotain olemassa olevan alueen tai uuden alueen osaa: viemäriverkostoa, kaapelointia, alueelletuloväyliä tai alueella olevia teitä, alueen valaistusta, vedenkäsittelyjärjestelmän asentamista, alueiden viihtyisyyttä parantavia istutuksia tai muuta sellaista; alueiden vaikutukset eivät siten johdu ainoastaan EAKR:sta yhteisrahoitetuista hankkeista.

c) Teollisuus- tai käsiteollisuusalueen käyttö voi olla tyydyttävää vasta joidenkin vuosien kuluttua hankkeen toteuttamisesta hankkeiden laadun(12), mutta myös talouden suhdannevaihteluiden mukaisesti määräytyvällä viipeellä.

d) Uuden teollisuusalueen alueelliselle kehittämiselle tuoma hyöty määräytyy erityisesti alueen käyttöasteen mukaan, mutta on otettava huomioon myös alueen muiden yritysten siirtyminen sinne, mikä vähentää uuden alueen vaikutuksia (valevaikutus(13)). Tähän voi liittyä myös melko hajanaisia ja vaikeasti arvioitavia suotuisia vaikutuksia, joita ovat: parempaan ympäristöön sijoittautuneiden yritysten tehokkuuden paraneminen ja taajamissa olevien, mahdollisesti kunnostusta vaativien keskusten vapautuminen muihin tarkoituksiin.

43. Taulukossa 2 esitetään luetteloinnin kohteina olleiden teollisuus- ja käsiteollisuusalueiden yritysten ja työpaikkojen lukumäärä siltä osin kuin tällaisia tietoja on saatavilla. Työllisyys vaihtelee Sisilian (I) osalta luetteloidusta kahdeksasta henkilöstä hehtaaria kohden Nord-Pas-de-Calaisin (F) 26 henkilöön, ja yrityksen keskimäärin käyttämä pinta-ala Nord-Pas-de-Calaisin (F) yhdestä hehtaarista Sisilian (I) viiteen hehtaariin.

44. Työllisyys hehtaaria kohden alenee vähitellen, mikä kuvastaa erityisesti tuotannon entisestään voimistuvaa pääomavaltaisuutta; työllisyys vaihtelee voimakkaasti alueen sijainnin ja ominaisuuksien sekä alueelle kehittyneen toiminnan mukaan. Esimerkiksi Limburgissa (B) kyseinen lukema on laskenut 1980-luvun alun 25 henkilöstä hehtaaria kohden kyseisen vuosikymmenen lopun 17 henkilöön ja tämänhetkiseen 11 henkilöön. Sisiliassa (I) laskettiin kymmenen työpaikkaa hehtaaria kohden vuonna 1989 nykyisen määrän ollessa kahdeksan. Lisäksi alueen - joka on ainoa tämäntyyppisiä tietoja keränneistä tarkastusten kohteena olleista alueista - käyttämättömien(14) varusteltujen ja myytyjen alueiden osuus kaikkien varusteltujen ja myytyjen alueiden pinta-alasta oli 10 prosenttia vuonna 1997. Eräällä tarkastetulla alueella tämä osuus oli 16 prosenttia.

45. Vaikka yritysten uudelleensijoittautumisen myötä ei synnykään yhtä paljon työpaikkoja kuin uusien yritysten sijoittautumisen perusteella, uudelleensijoittautuminen voi kuitenkin joissakin tapauksissa johtaa kaupunkirakenteen paranemiseen ja tuottavuuden kasvuun. Limburgia (B) lukuun ottamatta tarkastusten kohteina olleilla alueilla ei kerätä tietoja uudelleensijoittautumisesta; Limburgissa uudelleen sijoittautuneiden yritysten osuus kaikista sijoittautuneista yrityksistä oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten kohteina olleita alueita koskevien suhteellisten hajanaisten tietojen perusteella 60 - 90 prosenttia. Sisiliassa (I), jossa taajamat pyrittiin vapauttamaan niihin ahtautuneesta teollisuudesta, teollisuusalueille sijoittautuneet yritykset ovat ilmeisesti pääasiassa toimintansa uuteen paikkaan siirtäneitä yrityksiä.

46. Kauden 1986 - 1997 tarkastelu osoittaa, että Limburgissa (B) 152 yrityksestä 122 eli 80 prosenttia oli yrityshautomoista poistuessaan menestyviä yrityksiä. Näiden yritysten hautomovaiheen jälkeen luomista työpaikoista ei sen sijaan ole tietoja. Nord-Pas-de-Calaisin (F) alueella kauden 1992 - 1998 osalta tarkastelluista 15 yrityksestä ainoastaan seitsemän pystyi jättämään tarkastelun kohteena olleen hautomon ja sijoittautumaan sen ulkopuolelle. Lopuksi on todettava, että seitsemästä muusta hautomosta kaudella 1993 - 1998 lähteneistä 192 yrityksestä 148:sta oli tullut menestyviä yrityksiä (kyseinen osuus vaihtelee 54 ja 89 prosentin välillä), ja ne ovat luoneet 627 työpaikkaa.

47. Alueilla on todettu vain vähän sisäistä synergiaa. Yhteisvaikutuksen esiintyminen on ominaista ainoastaan rajoitetulle määrälle tapauksia, kuten sellaisten teknologia-alueiden kohdalla, joille on sijoittautunut yrityksiä joko sisäisen kehityksen seurauksena tai nimenomaan yliopistojen, tutkimuskeskusten tai lähiseudun yritysten kanssa mahdollisesti luotavien suhteiden vuoksi. Erityisesti autoteollisuudessa yleinen toinen tapaus on alihankkijoiden ryhmittyminen suurten yritysten ympärille, kun alihankkijoille on varattu naapuritontteja yritysten sijoittautumisen yhteydessä.

Infrastruktuurien myyntihinnat

48. EAKR:n tukea ei myönnetä suoraan yrityksille, jotka sijoittautuvat yhteisrahoitetuille alueille (ks. kohta 15). Tämän vuoksi on tarpeen tutkia, hyödyttääkö tuki yrityksiä alentamalla tavanomaisia myyntihintoja vai hyödyttääkö se hankkeenedistäjää siten, että tämä saa hankkeesta mahdollisesti sellaista voittoa, jonka voi sijoittaa muihin toimiin. Ensin mainitussa tapauksessa on tarkasteltava kilpailuun liittyviä seikkoja toisaalta tukien päällekkäisyyden osalta (ks. kohdat 49 - 55) ja toisaalta - tarkastellen kysymyksessä olevaa aluetta - EAKR:n tukea saavien ja tukea saamattomien hankkeenedistäjien (ks. kohta 56) välisen kilpailun osalta. Jälkimmäisessä tapauksessa on tarkasteltava tuen hyödyllisyyttä (ks. kohdat 57 - 62).

Kilpailu

49. Julkisista varoista myönnettyjen alueellisten tukien tarkoituksena on tietyillä alueilla esiintyvien esteiden poistaminen, kuitenkin pysytellen sellaisissa rajoissa, ettei tästä aiheudu kilpailun vääristymisen uhkaa. Jotta eri tukimuodoista saataisiin vertailukelpoisia, ilmoitetut tuet on ilmoitettava "nettoavustusekvivalentteina (NAE)"(15). Näihin laskelmiin on sisällytettävä kunnostettujen tonttien myynnin yhteydessä mahdollisesti saatavat valtion myöntämät tukiosat. Tukiosia olisi yleensä arvioitava suhteessa markkinahintaan.

50. Julkisten viranomaisten tekemiä maa-alueiden ja rakennusten kauppoja koskevassa komission tiedonannossa tarkastellaan kahta sellaista myyntihintojen määrittämistä koskevaa järjestelmää, joiden perusteella kaikenlaiset valtiontuet voidaan sulkea pois(16). Ensimmäinen järjestelmä koskee myyntiä huutokauppoihin rinnastettavan varauksettomien tarjousten menettelyn yhteydessä. Toinen järjestelmä perustuu markkinahinnan määrittämiseen, ja siinä edellytetään, että yksi tai useampi toisistaan riippumaton asiantuntija tekee markkinaindikaattoreihin ja yhteisesti hyväksyttyihin arviointiperusteisiin perustuvan arvioinnin ennen myyntiä.

51. Tarkastusten kohteina olleista alueista ainoastaan Limburgissa (B) ja Walesissa (UK) tonttien myynti on voitu yhdistää jompaankumpaan komission tiedonannossa tarkoitetuista kahdesta järjestelmästä. Ensin mainitulla alueella käytetyt myyntihinnat vastaavat saajina olevien viranomaisten arvioimia hintoja ja toisella "Royal Institute of Chartered Surveyors" -laitoksen asiantuntijoiden arvioimia hintoja.

52. Valencian itsehallintoyhteisössä (E) ja Nord-Pas-de-Calaisin alueella (F) alueen kehittämisestä vastaava taho määrittää hinnan alueellisten erityistavoitteiden mukaisesti. Yleensä kunnostettujen alueiden myynti- tai vuokrahinta Ranskassa on vapaasti määriteltävissä, ja käyttöönotto vastikkeetta tai nimellistä yhden frangin maksua vastaan on mahdollista. Sisiliassa (I) alueellinen hallitus määrää tonttien myyntihinnan joka vuosi. Hinnanmuodostuksessa käytettyä menetelmää ja hintojen suhdetta hankkeen kokonaiskustannuksiin ei pystytty osoittamaan jälkeenpäin.

53. Vaikka varustellut tontit on Thüringenin osavaltiossa (D) lainsäädännön mukaisesti myytävä myynti-ilmoituksen jälkeen niistä eniten tarjoavalle, todellisuudessa kunnat määräävät myyntihinnan harkintavaltaansa käyttäen. Toisin kuin muilla tarkastusten kohteina olleilla alueilla, Thüringenissä on kuitenkin määrätty järjestelmästä, jonka tarkoituksena on estää hankkeenedistäjää toisaalta saamasta voittoa myönnetyn tuen avulla, toisaalta myymästä tontteja liian alhaisella hinnalla. Jos myyntihinta on (erilaisten tukien vähentämisen jälkeen) suurempi kuin se nettomääräinen omakustannushinta, jota on korjattu siten, että kunnan maksettavaksi voidaan määrätä 10 prosentin osuus kehittämiskuluista, kunnan on palautettava liikaa perimänsä määrä hankkeen rahoitukseen osallistuneille yhteistyökumppaneille eli liittovaltiolle, asianomaiselle osavaltiolle ja Euroopan unionille; jos tontit sen sijaan myydään liian alhaisella hinnalla, joka ei kata kyseistä omakustannushintaa, näiden määrien erotusta pidetään yrityksen mahdollisesti saamien muiden tukien lisäksi myönnettynä tukena. Tämä laskelma on tehtävä viimeistään kymmenen vuoden kuluttua siitä, kun tuensaaja on esittänyt lopullisen menoilmoituksen. Järjestelmää ei ole vielä käytetty kyseisessä osavaltiossa.

54. Tukea saavien infrastruktuurien myyntihintojen määräämisen osalta todetut käytännöt osoittavat siten, että useimmilla alueilla ei sovelleta kumpaakaan niistä järjestelmistä, joissa valtiontuet on suljettu pois. Kaupoista olisi tämän vuoksi ilmoitettava komission tiedonannon mukaisesti, mitä käytäntöä ei kuitenkaan noudateta (ks. kohdat 49 ja 50).

55. Lisäksi julkisilla hankkeenedistäjillä on useimmiten varsin määräävä asema kyseisten infrastruktuurien tarjonnassa, ja ne asettavat tämän vuoksi infrastruktuurien hinnat usein omakustannushintaa alhaisemmalle tasolle. Markkinahinnan ei siten voida katsoa kuvastavan todellisuutta. Kilpailun vääristymistä määritettäessä markkinahinnalla on vain suhteellinen merkitys.

56. EAKR:n tuki ei ole vaikutuksiltaan neutraali, kun ajatellaan kilpailua, johon tukikelpoisen alueen kehittämisestä vastaavat hankkeenedistäjät ryhtyvät houkutellakseen yrityksiä erityisesti myyntihintojen määräämistä koskevilla strategioilla. Tämän vuoksi on ensisijaisen tärkeää noudattaa periaatetta, jonka mukaan tukea myönnetään ainoastaan sellaisen alueellisen kehittämisen kokonaiskehyksen yhteydessä, johon sisältyy tuettavien hankkeiden valintaperusteiden selkeä määrittäminen.

EAKR:n tuen merkitys

57. EAKR:sta teollisuusalueiden kehittämiseen myönnetyn tuen tarkoituksena on edistää yritysten sijoittautumista ja työpaikkojen alueellista kohdentamista. Tapauksissa, joissa EAKR:n tukea ei kokonaisuudessaan kohdisteta yrityksiin - vaikka hankkeen sosioekonomiset tavoitteet on voitu saavuttaa - tuki mahdollistaa sen, että hankkeenedistäjä voi joko saada tasoitusta osalle tappioitaan, saavuttaa taloudellisen tasapainon tai saada voittoa. Kahdessa viimeksi mainitussa tapauksessa, joissa mikään muu yhteistyökumppani ei ole suorittanut taloudellista panosta hankkeen hyväksi, EAKR on viime kädessä hankkeen ainoa rahoittaja. Hankkeenedistäjän nostettua tuen ja myyntituoton, josta EAKR ei hyödy, ensin mainitun osapuolen mahdollisesti saama voitto siirtyy osaksi kyseisen tahon varallisuutta.

58. Teollisuusalueiden kehittämisestä voidaan todellakin saada voittoa. Alkuvaiheen aikana hankkeenedistäjä huolehtii kunnostamattomien maa-alueiden hankinnan ja niiden varustamisen edellyttämistä kustannuksista, joita varten sille myönnetään EAKR:n tukea. Sen jälkeen seuraa vaihe, jonka aikana hankkeenedistäjä yksinään nostaa kunnostettujen tonttien myynnistä saatavat tulot; näitä tuloja ei ole tarkoitettu käyttökulujen kattamiseen. Jos myyntihinnaksi asetetaan kunnostettujen tonttien nettomääräistä omakustannushintaa vastaava hinta (josta on vähennetty tuen määrä), hankkeenedistäjä saa takaisin hankkeen rahoittamiseen antamansa osuuden, ja ilman takaisinmaksuvelvoitetta suoritettu tuki, erityisesti EAKR:sta maksettu tuki, muodostaa kokonaisuudessaan voitto-osuuden, jolla voidaan tarvittaessa rahoittaa muita, mahdollisesti EAKR:n tavoitteista poikkeavia hankkeita.

59. Limburgissa (B) viidestä tarkastellusta hankkeesta kahden sellaisen teollisuus- tai käsiteollisuusaluetta koskevan hankkeen osalta, joissa kaikkia tontteja ei vielä ollut myyty, hankkeenedistäjän lopullinen voitto on arvioitu toisessa tapauksessa 26 prosentiksi kokonaiskustannuksista ja toisessa 16 prosentiksi (EAKR:n keskimääräinen tuki on 10 prosenttia kokonaiskustannuksista). Thüringenin osavaltiossa (D) tarkastelluista kolmesta hankkeesta, joiden yhteydessä kaikkia maa-alueita ei ollut vielä myyty, yksi tontti on tarkoitus myydä noin 21 prosentin voitolla (EAKR:n tuki on 18 prosenttia kokonaiskustannuksista). Valencian itsehallintoyhteisössä (E) erään alueen hankkeenedistäjä, kaupallinen julkinen yhtiö, joka harjoittaa myös muunlaista toimintaa teollisuusalueiden kehittämisen lisäksi, on saanut voiton, joka vastaa noin 30:tä prosenttia hankkeen kehittämiskustannuksista (EAKR:n osuus on 65 prosenttia kokonaiskustannuksista).

60. Teollisuusalueiden kehittämisen alalla on siis epäselvää, mitkä ovat EAKR:sta ilman takaisinmaksuvelvoitetta myönnetyn tuen vaikutukset, riippumatta siitä, onko kyse tuen vaikutuksista kunnostettujen tonttien myyntihintaan tarjottaessa tontteja yrityksille vai myynnistä saatujen varojen käytöstä.

61. Se, että osa teollisuusalueiden kehittämisen yhteydessä tehdyistä investoinneista saadaan periaatteessa takaisin, olisi otettava huomioon myönnettäessä EAKR:n tukia; tuen asemesta voitaisiin toisinaan myöntää lainoja.

62. Teollisuusalueiden kehittäminen huonosti varustetuilla seuduilla, joilla toimintaa on erityisesti kehitettävä (alueellisen kohdentamisen vaikutus), samoin kuin vanhojen hylättyjen ja taantuvien, joskus saastuneidenkin vanhojen teollisuusalueiden kunnostaminen ovat kuitenkin erityistapauksia, sillä ne saattavat edellyttää sellaisia kustannuksia, jotka estävät niiden käyttöönoton kilpailukykyisellä hinnalla muihin teollisuusalueisiin nähden, joiden osalta tällaisia kustannuksia ei aiheudu. EAKR:n tuki on tällöin perusteltu, koska se poistaa näistä kuluista muodostuvan esteen ja mahdollistaa siten sen, että tonttien myyntihinnat ovat kilpailukykyisiä muihin teollisuusalueisiin nähden. EAKR:n tuella on siten yleisen edun mukainen kannustava vaikutus siltä osin kuin se myötävaikuttaa infrastruktuurien alueelliseen kohdentamiseen sekä taantuneiden teollisuusalueiden kunnostamiseen (ks. kohta 64).

Yhteisön ohjelmien tuoma lisäarvo

63. EAKR:n tuet ovat lopullisille edunsaajille merkittävä tulonlähde, minä niitä ennen kaikkea pidetäänkin. Teollisuusalueisiin sisältyvien infrastruktuurien luonteen vuoksi voidaan kuitenkin olettaa, että kyseiset infrastruktuurit tai luultavasti ainakin osa niistä olisi rakennettu joka tapauksessa, vaikkei tukea olisi myönnettykään. Erityisesti tämän vuoksi on tärkeää, että infrastruktuureita kehitetään osana alueellista kehittämistä koskevaa johdonmukaista hanketta.

64. Vanhojen teollisuusalueiden kehittämisen yhteydessä EAKR:n tuella vaikuttaa olevan ratkaisevampi merkitys. Vanhojen laiminlyötyjen teollisuusalueiden uudistaminen ei vaikuta yhtä kiireelliseltä kuin edellä mainitut infrastruktuurit, ja yleensä sitä harkitaan vasta kun tietyt ensisijaiset tavoitteet on toteutettu. Tuki mahdollistaa siten sen, että lopulliselle edunsaajalle aiheutuvia taloudellisia rasitteita voidaan keventää huomattavasti. On samoin todettava, että tiettyjä laadullisia hankkeita ei olisi lainkaan toteutettu ilman EAKR:n tukea: koska kyseiset hankkeet ovat luonteeltaan ympäristöön tai arkkitehtuuriin liittyviä, ne eivät ole alueiden kannalta elintärkeitä tekijöitä, vaan tekijöitä, joiden avulla yrityksiä houkutellaan alueelle. Joillain alueilla EAKR on tukenut myös teollisuusalueiden tietokantojen luomista.

65. Lopuksi on todettava, että teollisuusalueita koskevien toimenpiteiden ja muiden yhteisön toimenpiteiden välillä ei ole juurikaan todettu synergiaa. Vaikka kysymyksessä olevien alueiden teollisuusalueiden kehittämiseen osallistuvat toimijat ovat taloudellisen toiminnan keskipisteessä, ne - lukuun ottamatta yrityshautomoiden perustamisesta vastuussa olevia tahoja - ovat tuskin lainkaan selvillä esimerkiksi Euroopan sosiaalirahaston tai EIP:n tarjoamista mahdollisuuksista.

Päätelmät

Rahoitustiedot

66. Tilintarkastustuomioistuin on todennut useita kertoja, että EAKR:n erityisaloille ja kohderyhmille myöntämiä varoja on vaikea arvioida. Teollisuusalueiden kehittämisen alalla on tullut esiin sama ongelma. Yksityiskohtaisempien tietojen saaminen EAKR:n varainkäytöstä edellyttäisi tarkempien tietojen saamista jäsenvaltioilta, mikä voitaisiin toteuttaa erityisesti toimenpideohjelmien nykyistä yhtenäisemmän ja tarkemman rakenteen avulla (ks. kohdat 5 - 7).

Alueiden kehittäminen ja uudistaminen

67. Kunnat ja joskus myös kuntienväliset elimet ja julkiset yhtiöt tai yhteenliittymät osallistuvat teollisuusalueiden luomista koskeviin aloitteisiin koordinoimatta toimintaansa (ks. kohdat 15 - 18). Hankkeille EAKR:sta myönnettävän yhteisrahoituksen olisi kuitenkin oltava osa yhteisön alueellista kehittämistä tai uudistamista koskevaa politiikkaa, jota noudatetaan alueellisella tasolla laadittujen ja julkisista varoista rahoitettujen toimintaohjelmien yhteydessä. Yhteisrahoituksen on siten oltava erillään suuresti hajautetun toiminnan tasosta, jotta se voisi alueelliseen kokonaishankkeeseen perustuvana toimena edistää alueellista kehittämistä tai uudistamista (ks. kohdat 13 ja 14).

68. Tilintarkastustuomioistuimen tekemien tarkastusten kohteina olleilla alueilla ei ole vahvistettu teollisuusalueiden osalta ensisijaisesti kunnostettavia alueita, lukuun ottamatta muutamalle suurikokoiselle infrastruktuurille tarkoitettuja alueita. Teollisuusalueiden kehittämiseen tarkoitetut toimenpiteet on tavoitteidensa (ks. kohdat 29 - 33) ja hankkeiden valintaperusteiden osalta määritelty heikosti. Etenkin kehittämiseen osallistuvien viranomaisten mahdollisen kilpailun vuoksi on välttämätöntä ottaa käyttöön sellainen alueellisen kehittämisen kokonaiskehys, johon sisältyy hankkeiden valintaperusteiden määrittäminen (ks. kohdat 34 - 39).

69. Tällaisten infrastruktuurien määrän lisääntymisen vuoksi, jota EAKR omalta osaltaan tukee (ks. kohta 63), on joissain tapauksissa alettu kiinnostua alueellisia määrärahoja koskevista tiedoista (ks. kohdat 40 ja 41), ja niiden luetteloimiseksi on tehty joitakin aloitteita. Aloitteita ei kuitenkaan toteuteta aina riittävän perusteellisesti, jotta luetteloja voitaisiin käyttää tulevaisuuden arviointiin ja kokonaistarvearviointiin. Lisäksi tarpeita mainitaan toisinaan ohjelmissa ilman että arviointia olisi todellisuudessa tehty (ks. kohdat 19 - 28).

70. EAKR:n tehokkuuden lisäämiseksi tällä alalla komission olisi kannustettava jäsenvaltioita luomaan arviointi- ja seurantavälineitä, kuten teollisuusalueita koskeva säännöllisesti ajan tasalle saatettava luettelo sekä tonttien myyntiä koskevia tilastoja. Näiden välineiden olisi mahdollistettava teollisuusalueiden kehittämisen tehokas hallinnointi, johon sisältyy se, että

a) erotetaan toisistaan ne alueet, joilla on liikaa saatavilla olevia alueita, niistä alueista, joilla saatavilla olevia alueita on liian vähän, siten että EAKR:sta myönnetty julkinen yhteisrahoitus suunnataan uudelleen joko painopistealueiden tai kysynnän mukaisesti;

b) selvitetään ne seudut, joilla infrastruktuurien tarjonta - vaikka se saattaa vastata senhetkisiä tarpeita - saattaa olla riittämätöntä suhteutettuna kyseisen alueen pinta-alaan tai väestöön ja joilla on siis tarpeen kehittää taloudellista toimintaa, ottaen huomioon, että kyseiset alueet ovat myös EAKR:n kannalta tukikelpoisia alueita;

c) seurataan kyseisten infrastruktuurien tyydyttävää käyttöä tavalla, joka mahdollistaa asianmukaisemman seurannan kuin nykyiset vaikutuksia kuvaavat indikaattorit, ja mahdollisesti tämän seurauksena suunnataan tarjonta määrällisesti ja laadullisesti uudelleen;

d) suunnataan osa teollisuusalueiden kehittämisestä siten, että estetään tarjonnan hajanaistuminen, joka voi olla vahingollista ympäristön ja alueen kunnostamisen kannalta.

71. Tällaisista tiedoista on kuitenkin hyötyä ainoastaan siinä tapauksessa, että alueet määräävät hankkeiden valintaperusteet alueen kehittämistä koskevan suunnitelman mukaisesti ja noudattavat näitä perusteita.

72. Erityisten yrityshautomoiden toimitiloja käyttäville yrityksille on asetettava enimmäiskäyttöaika, jotta kyseiset infrastruktuurit pysyisivät tavoitteessaan auttaa uusien toimintojen luomisessa (ks. kohta 28), ja hautomotoimintaan osallistuneiden yritysten onnistumisasteesta ja luoduista työpaikoista on laadittava taulukoita, jotta voidaan mitata hautomoiden vaikutuksia alueelliseen kehittämiseen (ks. kohdat 33 ja 46).

73. EAKR:n toiminnan arvioijien olisi lisäksi kiinnitettävä huomiota teollisuusalueiden johdonmukaista kehittämistä korostavan lähestymistavan ja tarvearvioinnin olemassaoloon (ks. kohdat 40 ja 41).

EAKR:n tuen vaikutukset

74. Koska EAKR:n tukea ei myönnetä jo tukea saaville alueille sijoittautuville yrityksille, kyseisten infrastruktuurien myyntihinnan määrääminen on avaintekijä arvioitaessa tuen vaikutuksia (ks. kohta 48).

75. Kilpailun osalta tämä tutkimus osoittaa, että kunnostettujen tonttien myyntihintoja koskevien tietojen saannissa on puutteita, joita komission olisi tutkittava, ja ettei varsinaisia markkinoita ole, vaikka myyntihinnat olisi määrättävä niiden mukaisesti (ks. kohdat 49 - 56).

76. EAKR:n tuen ja myyntihintojen välistä yhteyttä ei voida osoittaa. Komission olisi tämän vuoksi täsmennettävä tuen tarkoitus. Hankkeen päättyessä voi taloudellinen tilanne olla tasapainossa tai jopa voiton saaminen on mahdollista, mikä voi merkitä sitä, ettei EAKR:sta myönnetylle yhteisrahoitukselle saada vastiketta; lisäksi tämä voitto voidaan käyttää muihin, EAKR:n tavoitteisiin nähden ristiriitaisiin hankkeisiin. Se, että osa teollisuusalueiden kehittämisen yhteydessä tehdyistä investoinneista saadaan periaatteessa takaisin, olisi otettava huomioon myönnettäessä EAKR:n tukia; tuen asemesta voitaisiin toisinaan myöntää lainoja (ks. kohdat 57 - 62).

77. EAKR:n tukitoimintaan liittyy sen sijaan erityinen lisäarvo, jos halutaan saada aikaan alueellisen kohdentamisen vaikutus tai jos uudistetaan vanhoja hylättyjä teollisuusalueita, koska näitä hankkeita on saatettu alun perin pitää vähemmän kiireellisinä. Tällaisissa tapauksissa kehittämis- tai kunnostuskulut voivat estää markkinoille saattamisen kilpailukykyiseen hintaan, ja kyseisen esteen poistava tuki voi kannustaa paikalliseen kohdentamiseen tai taantuneiden teollisuusalueiden kunnostamiseen (ks. kohdat 62 ja 64).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 9. joulukuuta 1999 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

Presidentti

(1) Tässä on kyse rahoitussuunnitelmissa tarkoitetuista määristä, joiden rajoissa kustannusten on pysyttävä.

(2) Ks. matkailupolitiikasta ja sen edistämisestä annetun erityiskertomuksen nro 3/96 (EYVL C 17, 16.1.1997) kohta 13 ja varainhoitovuotta 1996 koskevan vuosikertomuksen (EYVL C 348, 18.11.1997; toiminta yritysten ja erityisesti pk-yritysten hyväksi EAKR:n yhteydessä) 6.49 - 6.52 kohdat.

(3) Euroopan unionin alue on jaettu osiin tilastollisen alueluokituksen (NUTS) mukaisesti; luokitus sisältää 71 NUTS 1 -tason aluetta, 183 NUTS 2 -tason aluetta ja 1044 NUTS 3 -tason aluetta.

(4) Ks. tilintarkastustuomioistuimen aiemmat huomautukset, jotka sisältyvät varainhoitovuosia 1994 (kohta 4.18 b) ja 1992 (kohta 6.43) koskeviin vuosikertomuksiin sekä koheesion rahoitusvälineestä annettuun tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukseen nro 1/95.

(5) Rakennepolitiikan rahoituksen epäsäännönmukaisuuksista ja aiheettomasti maksettujen summien takaisinperinnästä sekä tätä alaa koskevan tiedotusjärjestelmän perustamisesta 11 päivänä heinäkuuta 1994 annettu komission asetus (EY) N:o 1681/94 (EYVL L 178, 12.7.1994, s. 43).

(6) Säännösten mukaan lopulliset edunsaajat ovat laitoksia taikka julkisen tai yksityisen sektorin yrityksiä, jotka vastaavat töitä koskevista tilauksista (hankkeen toteuttaja); niiden tukijärjestelmien ja tukien kohdalla, joissa myöntäjinä ovat jäsenvaltioiden nimeämät tahot, lopullisiksi edunsaajiksi katsotaan kyseiset tukia myöntävät tahot.

(7) Vero, jonka määrän paikallisviranomaiset määräävät ja joka koskee kiinteän omaisuuden vuokra-arvoa ja osaa maksetuista palkoista. Kuntien välinen kilpailu yritysten houkuttelemiseksi voi myös vaikuttaa tämän veron määrää alentavasti.

(8) Käyttöaste voidaan laskea suhteuttamalla yritysten käyttämä pinta-ala joko (kunnostetun tai kunnostamattoman) alueen kokonaispinta-alaan tai (joko käytössä olevaan tai vapaaseen) kunnostetun alueen kokonaispinta-alaan. Ensin mainitulla luvulla on merkitystä määriteltäessä yrityksille kaavoitussuunnitelmissa varattujen alueiden pinta-alaa ja toisella tässä kertomuksessa käytetyllä luvulla on merkitystä niiden alueiden pinta-alaa koskevan päätöksen osalta, jotka on tarkoitus kunnostaa.

(9) Ks. varainhoitovuotta 1979 koskevan vuosikertomuksen (EYVL C 342, 31.12.1980) 7.34 kohta ja varainhoitovuotta 1980 koskevan vuosikertomuksen (EYVL C 344, 31.12.1981) 7.26 kohta.

(10) Keskuselimen suorittama koordinointi mahdollistaa sen, että yrityshautomot voidaan suunnata johonkin erikoisalaan (teknologiahautomo, käsiteollisuusalan hautomo, ja niin edelleen), että ryhmän tasolla voidaan luoda suhteita pankkeihin ja rahoituslaitoksiin, yliopistoihin ja laboratorioihin ja että edistetään kokemustenvaihtoa, ja niin edelleen.

(11) Kyseisen alueen johonkin toiseen osaan siirtyvän yrityksen työpaikat lasketaan bruttomääräisesti alueen kyseisessä osassa syntyvien uusien työpaikkojen mukaisesti, vaikka yrityksen henkilöstöä ei lisättäisi. Nettomääräistä arviota ei saada kuitenkaan samalla tavoin.

(12) Ks. tältä osin Euroopan komission aluepolitiikan ja koheesion pääosaston julkaisema tutkimus "New location factors for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernst & Young, 1993. Kertomuksessa käsitellään muiden tekijöiden kuin kustannusten kannalta tarkasteltujen subjektiivisten tekijöiden (markkinat, työvoima, liikenneinfrastruktuurit ja niin edelleen) ja taloudellisten tekijöiden (työvoima, maa-alueet ja rakennukset, tuet) yhdistelmää.

(13) Ks. varainhoitovuotta 1987 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen (EYVL C 316, 31.12.1988) 6.1 - 6.75 kohdat.

(14) Toisin sanoen käyttämättömien rakennusten tai toimintansa lopettaneille yrityksille kuuluvat varustellut tilat.

(15) Ks. "alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat" (EYVL C 74, 10.3.1998, s. 9).

(16) Komission tiedonanto julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin liittyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997, s. 3).

Komission vastaukset

Yhteenveto

Komissio ei pidä teollisuusalueiden kehittämistä sellaisenaan rakennepolitiikan tavoitteena. Rakennerahasto-ohjelmiin ei aina välttämättä sisälly erityisiä toimenpiteitä teollisuusalueiden kehittämiseksi, vaan kyseisiä alueita pidetään niissä välineenä muiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Siksi myös eri ohjelmien menot tällä alalla voivat vaihdella huomattavasti (kohdat 1 ja 2).

Rakennerahastojen toiminnassa sovelletaan ohjelmatyön ja kumppanuuden periaatteita. Niiden mukaisesti komissio kerää toimenpideohjelmakohtaiset tiedot, ja jäsenvaltiot voivat suunnitella ohjelmat omien tarpeidensa ja toiveidensa mukaan. Uuden ohjelmakauden toimenpideohjelmat suunnitellaan todennäköisesti aikaisempaa yksityiskohtaisemmin, mikä parantanee rakennerahastoista rahoitettavien toimien valvontaa ja raportointia (kohdat 5 - 7).

Komissio tarkastelee tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia sääntöjenvastaisuuksia ja toteuttaa niiden osalta tarvittavat toimenpiteet (kohdat 11 ja 12).

Yksi rakennepolitiikan pääperiaatteista on järjestelmällinen suunnittelu yhdistettynä toteutusvaiheen tarkkaan valvontaan (kohdat 13 ja 14). Kumppanuusperiaatteen mukaisesti alueiden olisi päätettävä omien tarpeidensa kannalta tehokkaimmista ja soveltuvimmista toimenpiteistä (kohta 19).

Komissio on tietoinen siitä, että jonkinasteisesta edistymisestä huolimatta tavoitteiden ja indikaattoreiden osalta esiintyy edelleen puutteita (kohta 31). Hankkeiden valinta kuuluu jäsenvaltioille, ja valintojen on aina oltava komission kanssa sovittujen suuntaviivojen ja ensisijaisten toimintalinjojen mukaisia (kohta 37).

Arvioinnin osalta teollisuusalueita koskevien toimenpideohjelmien vaikutusten määrällinen esittäminen ja vertailu on osoittautunut vaikeaksi. Ongelmaa on tarkasteltu erityisesti tiettyjen väliarviointien yhteydessä (esim. Thüringenin osavaltio, ks. kohdat 40 ja 41). Rakennerahastoja koskevassa uudessa yleisasetuksessa edellytetään nimenomaisesti toimenpideohjelmien väliarviointia.

Kilpailun osalta (kohdat 49 ja 50) todetaan, että yhteisön julkisten varojen siirtäminen julkisyhteisölle ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu myöhemmin päättää, tapahtuuko edunsaajana olevan julkisen viranomaisen suorittama myynti yleisten markkinaehtojen vaiko etuoikeutettujen ehtojen mukaisesti.

EAKR:sta myönnettäviä varoja ei saa käyttää voiton tuottamiseen. Jos voittoa saadaan, se olisi investoitava uudelleen (kohdat 57 ja 58). Uusissa asetuksissa korostetaan takaisin maksettavien tukimuotojen käyttöä.

Teollisuusalueiden kehittämisen olisi aina tapahduttava osana hyvin jäsenneltyjä alueellisia kehittämishankkeita, joiden ensisijaiset toimintalinjat on tarkasti määritelty yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa ja ohjelma-asiakirjojen täydennyksissä.

Johdanto

1 ja 2. Tilintarkastustuomioistuin on oikeassa todetessaan, että rakennerahastoasetuksissa ei eksplisiittisesti viitata teollisuusalueiden kehittämiseen. (Muutetun asetuksen (ETY) N:o 4254/881 artiklan b alakohdassa määritellään yleisemmin yhdeksi EAKR:n toiminta-aloista osallistuminen "infrastruktuurien rahoittamiseen investointeihin, jotka koskevat taantuvien teollisuusalueiden uudistamista, mukaan lukien kaupunkimaiset taajamat"). Komissio ei pidä teollisuusalueiden kehittämistä sellaisenaan rakennepolitiikan varsinaisena tavoitteena. Näiden alueiden kehittämisellä on kuitenkin ollut - ja tullee rajoitetummassa määrin olemaan vastaisuudessakin - tietty painoarvo laajemmassa politiikassa, jonka avulla pyritään tukemaan ja kehittämään tukea saavien alueiden elinkeinoelämää ja erityisesti pk-yritysten toimintaa. Tämän vuoksi rakennerahasto-ohjelmiin ei aina sisälly erityisiä toimenpiteitä teollisuusalueiden kehittämiseksi, vaan niissä käytetään teollisuusalueiden kehittämistä välineenä toteutettaessa muita yritysten tukemiseen tarkoitettuja toimenpiteitä. Menot voivat vaihdella huomattavasti alan eri ohjelmien välillä.

Talousarviota ja tosiasiallisia menoja koskevat tiedot

5 - 7. Komissio kerää jäsenvaltioilta tietoja rakennerahasto-ohjelmien toteuttamisesta toimenpideryhmittäin laaditun luettelon perusteella. Vuonna 1989 aikaisemman, komissiossa tapahtuneeseen yksittäisten hankkeiden hallinnointiin perustuvan järjestelmän tilalle perustetun ohjelmatyö- ja kumppanuusperiaatteen seurauksena tietoja voidaan kuitenkin yleensä kerätä yksityiskohtaisimmillaan toimenpideohjelmien tasolla. Sitä alemmalla tasolla olevia toimenpiteitä (kuten teollisuusalueiden kehittämistä) koskevien tietojen kerääminen sen sijaan on osoittautunut vaikeaksi.

Sama näkemys korostuu uusissa rakennerahastoasetuksissa (yleisasetuksen II osasto - Ohjelmatyö): jäsenvaltiolla olisi oltava mahdollisuus rakennerahasto-ohjelmien toteuttamiseksi laatimansa kokonaisstrategian puitteissa suunnitella toimenpideohjelmat omien tarpeidensa ja valintojensa mukaan sen sijaan, että sen olisi noudatettava tiettyä vakiokaavaa tai -nimikkeistöä. Kun ohjelmakausi kestää seitsemän vuotta, jäsenvaltioilla on oltava ohjelmien toteuttamisessa tietty liikkumavara sinä aikana tapahtuvan kehityksen huomioon ottamiseksi. Muussa tapauksessa jouduttaisiin kenties palaamaan entiseen järjestelmään, jonka mukaan hankkeiden hyväksymisestä päätettäisiin komissiossa.

Ohjelmatyön käyttöönottamisen jälkeen saadun kokemuksen perusteella komissio on laatinut uudelle ohjelmakaudelle tarkistetun, yksityiskohtaisemman toimenpidealojen luokituksen. Toimenpideohjelmat suunnitellaan vastaisuudessa todennäköisesti entistä yksityiskohtaisemmin, koska uuden asetuksen soveltamisen myötä pienillekään muutoksille ei enää vaadita komission hyväksyntää. Jäsenvaltioiden on osoitettava ehdottamiensa toimenpideohjelmien ja luokituksen välinen yhteys. Tämän sekä Garfield-järjestelmän korvaavan uuden tietojärjestelmän uskotaan tehostavan rakennerahastojen toiminnan valvontaa ja raportointia, helpottavan seurantaa ja vahvistavan vankemman perustan arviointimenettelyille. Tässä yhteydessä vanhojen teollisuusalueiden uudistaminen luokitellaan muista pk-yrityksiin kohdistetuista tukitoimista erilliseksi kokonaisuudeksi.

8. Käytännössä teollisuusalueiden kehittämisen osuus EAKR:n tuen kokonaismäärästä saattaa olla tilintarkastustuomioistuimen arviota pienempi.

Laillisuus ja säännönmukaisuus

11. Komissio tarkastelee yksityiskohtaisesti tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia tapauksia tarvittavien toimenpiteiden toteuttamiseksi.

12. Tutkittuaan asetuksessa (EY) N:o 1681/94 tarkoitetut sääntöjenvastaisuuksia koskevat jäsenvaltioiden ilmoitukset komissio vahvistaa, että asetuksen mukaista sääntöjenvastaisuuksia koskevaa ilmoitusta ei ollut tehty Thüringenin osavaltion (Saksa) hankkeiden eikä Sisilian alueen (Italia) osalta. Se aikoo ottaa yhteyden kyseisten jäsenvaltioiden asianomaisiin tahoihin selvittääkseen todellisen tilanteen ennen mahdollisesti toteutettavien toimenpiteiden määrittelemistä.

Asetuksessa (EY) N:o 1681/94 tarkoitettujen jäsenvaltioiden ilmoitusten määrän on todettu kasvaneen huomattavasti vuodesta 1994 lähtien. Tulos ei silti ole vielä täysin tyydyttävä, ja komission yksiköt pyrkivätkin parantamaan tilannetta.

EAKR:sta yhteisrahoitettujen teollisuusalueiden kehittäminen

13 ja 14. Tilintarkastustuomioistuin on oikeassa korostaessaan systemaattista lähestymistapaa ohjelmien laatimisessa ja toteuttamisessa, mukaan lukien hankkeiden valintaperusteet, joista säädetään asetuksissa. Sellaisten toimenpideohjelmien osalta, joissa yhteisön tuki on ensisijaisesti (komission ennalta hyväksymän) tukijärjestelmän rahoitukseen osallistumista, valintaperusteet ovat osa itse tukijärjestelmää (ks. kohta 34).

Tulevat tarpeet ja kehityslinjat huomioiva systemaattinen suunnittelu kuuluu rakennepolitiikan pääperiaatteisiin. Talouskehitys voi todellisuudessa kuitenkin usein osoittautua julkishallinnon suunnitelmia dynaamisemmaksi (esim. Saksan uusien osavaltioiden kehitys viimeisten 10 vuoden aikana). Ohjelman koko toteut tamisjaksolle ajoittuva tarkka valvonta auttaa varmistamaan, että aloitusvaiheessa kehitellyt strategiat seuraavat todellista kehitystä. Virhearvioinnin mahdollisuus on silti aina olemassa, erityisesti yleisten taloudellisten olosuhteiden muuttuessa nopeasti tai dramaattisesti. Tällaisissa tapauksissa kritiikki muuttuu helposti jälkiviisaudeksi.

Jälkiarvioinneista saadaan käyttökelpoisia tuloksia vain jos ne tehdään riittävän ajan kuluttua ohjelman päättymisestä pitkän aikavälin vaikutusten huomioimiseksi. (Myös tilintarkastustuomioistuin toteaa kohdassa 32, että jälkiarvioinnit tehdään liian aikaisin). Ohjelmatyöprosessi, jolloin uusia ohjelmia suunnitellaan samalla kun käynnissä olevien ohjelmien toteutus jatkuu, johtaa siihen, että jälkiarviointien tulokset otetaan usein huomioon ehkä vasta seuraavan tai sitä seuraavan ohjelmatyövaiheen yhteydessä. Uudessa rakennerahastoasetuksessa (yleisasetuksen 14 artiklan 2 kohta ja 42 artikla) edellytetään kuitenkin yksiselitteisesti väliarviointeja, jotka ovat tärkeitä sekä käynnissä olevien ohjelmien mukauttamisen että seuraavan ohjelmakauden suunnittelun kannalta.

Organisatorinen kehys

15. On totta, että rakennerahastoja koskevien sääntöjen mukaan teollisuusalueille sijoittautuvia yrityksiä ei määritellä lopullisiksi edunsaajiksi. Kyseisissä säännöissä lopullisina edunsaajina pidetään, tukijärjestelmiä lukuun ottamatta, kehittämiseen osallistuvia tahoja (hankkeiden vetäjiä).

Tarpeiden määritteleminen

19. Teollisuusalueiden alueellisten tarpeiden tutkimiseksi mahdollisimman hyvin tilintarkastustuomioistuin ehdottaa niistä vastaavan elimen nimeämistä. Alueilla tulisi olla mahdollisuus valita omalta kannaltaan sopivin ja tehokkain lähestymistapa.

Tukea saavan alueen tarpeiden määritteleminen, kehittämiseen osallistuvien julkisten tahojen koordinoinnin varmistaminen ja suunnittelun mukauttaminen tarvittaessa ohjelman kestoaikana tapahtuviin olosuhteiden yllättäviin muutoksiin tapahtuu ensisijaisesti kumppanuuden puitteissa (seurantakomiteat ja myöhemmät hallintoviranomaiset). Joissakin tapauksissa tietynasteinen kilpailu kehittämiseen osallistuvien julkisten tahojen kesken voi vaikuttaa positiivisesti yritysten käyttöön tarjottavien teollisuusalueiden laatuun. Uusissa asetuksissa (yleisasetuksen 35 artiklan 3 kohta, 36 ja 42 artikla) vahvistetaan kumppanuuden asemaa helpottamalla sen toteuttamista.

Teollisuus- ja käsiteollisuusalueet

24. Numerotiedot teollisuusalueiden tarjonnasta ja keskimääräisistä vuosittaisista myyntiluvuista ovat tärkeitä indikaattoreita määriteltäessä alueiden kehittämistarpeita. Näiden lukujen tulkitseminen pelkästään tilastotieteelliseltä kannalta jättää kuitenkin vaille huomiota teollisuusalueiden laatuun liittyvät näkökohdat kuten niiden maantieteellinen sijainti tukea saavan alueen sisällä, liikenneyhteydet, erilaisten resurssien saatavuus (raaka-aineet, hankkijat), infrastruktuurit, mahdollinen synergia muiden saman alan yritysten kanssa, alueella sijaitsevat koulutus- tai tutkimuslaitokset. Tietyissä maissa myös paikallinen yritysverotus voi olla tärkeä tekijä. Siksi kaikki alueet eivät ole yhtä soveltuvia tai houkuttelevia minkä tahansa yritystoiminnan kannalta.

Yrityshautomot ja ensitoimitilat

28. Monet yrityshautomokeskukset ovat ryhtyneet vähitellen nostamaan yrityksiltä tilojensa käyttöajalta perimiään vuokria markkinatasolle, mikä on omiaan lisäämään elinkelpoisten yritysten lähtöhalukkuutta. Toisaalta se merkitsee keskuksille välttämätöntä tulonlähdettä, jonka avulla ne voivat täydentää saamaansa julkista tukea ja rahoittaa uusille yrityksille tarjoamansa palvelut.

Vaikeudet taloudellisten tarpeiden tunnistamisessa edellä kuvatuin hallinnollisin menettelyin korostuvat, kun on kyse yrityshautomokeskuksista, jotka on varattu yksinomaan toimintansa aloittavien, usein korkean teknologian ja/tai palvelujen tuottamiseen erikoistuneiden yritysten käyttöön. Tavanomaisilla teollisuusalueilla sitä vastoin huomattava osa yrityksistä on yleensä jo olemassa olevia yrityksiä, joiden tarpeet ovat helpommin määriteltävissä. Tässä yhteydessä olisi muistettava, että kysyntää voidaan luoda myös houkuttelevan tarjonnan kautta.

Tavoitteet ja indikaattorit

31. Komissio on tietoinen tavoitteiden ja indikaattoreiden määrällisessä esittämisessä ilmenevistä puutteellisuuksista, joskin nykyisellä ohjelmakaudella on jo tapahtunut selvää edistymistä. Uuden ohjelmakauden osalta komissio on rakennerahastoja koskevan uuden yleisasetuksen 36 artiklan mukaisesti laatinut menettelytapoja koskevan asiakirjan (Valmisteluasiakirja nro 3) seurantaindikaattoreiden määrittelemisestä ja käytöstä.

32. Kuten edellä on todettu, jälkiarviointien tulokset ja luotettavat tiedot rakennerahastojen toimenpiteiden pitkän aikavälin vaikutuksista ovat usein saatavilla vasta vuosia ohjelman päättymisen jälkeen. Tästä aiheutuu se ongelma, että ne voidaan ottaa huomioon vasta seuraavassa tai sitä seuraavassa ohjelmatyövaiheessa. Väliarviointien tulokset antavat kuitenkin usein hyödyl listä tietoa käynnissä olevien ohjelmien mukauttamista ja tulevan ohjelmatyön valmistelua varten.

Hankkeiden valintaperusteet

34. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että hankkeiden valintaperusteilla tulisi olla ratkaiseva asema rakennerahastojen toimenpiteiden toteuttamisessa. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut kaikkien aikaisempien ohjelmien kohdalla. Toisaalta toteutuksesta vastaavat viranomaiset ovat voineet soveltaa tällaisia perusteita, koska hankkeiden valinta kuuluu jäsenvaltioille. Tätä vastuunjakoa tullaan vielä tehostamaan uudella ohjelmakaudella, koska yksityiskohtaiset tiedot toimenpideohjelmien toteuttamisesta sisällytetään ainoastaan ohjelma-asiakirjan täydennykseen, jonka jäsenvaltiot laativat komission tehtyä päätöksen ohjelmasta (eikä niille edellytetä komission hyväksyntää).

37. Kyseisten toimenpideohjelmien tekstissä esitetään suunnitellut hankkeet ja toimenpiteiden tavoitteet. Hankkeiden valinnan on joka tapauksessa oltava komission kanssa sovittujen suuntaviivojen ja ensisijaisten toimintalinjojen mukainen.

Arvioinnit

Yhteisön tukitoimia koskevat väli- ja jälkiarvioinnit

40 ja 41. Erityisesti tavoite 2 -ohjelmien arvioinnissa on yleensä tarkasteltu valitun strategian asianmukaisuutta ja sen taloudellisia vaikutuksia kohdealueilla. Teollisuusalueita on käsitelty lähemmin tietyissä väliarvioinneissa, kuten Thüringenin osavaltion ohjelman väliarvioinnissa, jossa on esitetty määrälliset fyysiset tiedot (kunnostetut alueet hehtaareina, työpaikkojen määrä hehtaaria kohti jne.). Teollisuusalueille suunnattujen toimenpiteiden vaikutusten mittaaminen ja vertaaminen on kuitenkin vaikeaa niiden erityisominaisuuksien (koko, toiminnan luonne jne.) vuoksi. Toimenpiteiden todellisen tehokkuuden arvioimiseksi tarvittaisiin useita satunnaisesti valituille hankkeille tehtäviä aihekohtaisia analyysejä.

Tulevalla ohjelmakaudella teollisuusalueiden tarpeita olisi pohdittava kyseisten alueiden kehittämis- ja uudistamissuunnitelmien luonnostelu- ja neuvotteluvaiheessa.

Teollisuusalueiden ja niiden yhteisrahoituksen vaikutukset

Kilpailu

49 ja 50. Julkisten viranomaisten yritysten kanssa yleisistä markkinaehdoista poikkeavalla tavalla tekemät kunnostettujen tonttien kaupat ovat valtiontukea, minkä vuoksi niistä on - lukuun ottamatta tapauksia, joihin voidaan soveltaa vähämerkityksisiä tukia koskevaa sääntöä (komission tiedonanto vähämerkityksisestä tuesta, EYVL C 68, 6.3.1996) ja joita ei pidetä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiotukena - ilmoitettava ja ne on hyväksyttävä perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Ohjeet markkinaehtojen määrittelemiseksi on annettu komission tiedonannossa julkisten viranomaisten tekemistä maa-alueiden ja rakennusten kaupoista (EYVL C 209, 10.7.1997).

Valtiontuen mahdollista olemassaoloa voidaan tämän kertomuksen kannalta tarkastella kahdella tasolla. Toinen koskee varojen siirtoa yhteisön ja alueellisten tai paikallisten julkisten viranomaisten välillä (EAKR:n toimenpiteet), toinen, tällaisten toimenpiteiden jälkeen sijoittuva, koskee alueellisen tai paikallisen viranomaisen toteuttamaa kunnostettujen tonttien myymistä ostajille, joina yleensä ovat yritykset.

Ensimmäisellä tasolla tarkasteltuna yhteisön julkisten varojen siirtäminen julkisyhteisölle, silloinkin kun sen edellytyksenä on tiettyjen maa-alueiden kunnostaminen niiden myymiseksi myöhemmin yrityksille, ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska varojen siirrosta ja näin rahoitetuista kunnostustöistä ei koidu minkäänlaista etua yrityksille.

Jäsenvaltion asia on päättää, tapahtuuko yhteisön tuen edunsaajana olevan julkisen viranomaisen suorittama myynti markkinaehdoilla (toimenpiteellä ainoastaan laajennetaan paikallista tarjontaa) vai etuoikeutetuilla ehdoilla (markkinahinnan alentaminen). Jälkimmäisessä tapauksessa jäsenvaltion on täytettävä sille perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdasta aiheutuvat edellä mainitut velvollisuudet.

Siltä osin kuin EAKR:n toimenpiteissä ei nimenomaisesti edellytetä maa-alueiden myyntiä etuoikeutetuin ehdoin erottamattomana osana toimenpidettä, ne eivät sisällä tukielementtiä. Tilanne vaikuttaisi olevan näin useimpien tarkasteltavien ohjelmien kohdalla.

Toimenpiteeseen mahdollisesti sisältyvän etuoikeutetuilla ehdoilla tapahtuvan myynnin selvittämisen ohella komissio on kuitenkin eräissä tapauksissa halunnut ehdottomasti sisällyttää toimenpideohjelmien tekstiin myyntiehtoja koskevia lausekkeita muistuttaakseen jäsenvaltiota tämän ilmoitusvelvoitteesta, kattaakseen tapaukset, joissa etuoikeutetuilla ehdoilla tapahtuva myynti on EAKR:n toiminnassa sisällytetty erottamattomana osana kyseiseen toimenpiteeseen, tai huomauttaakseen jäsenvaltion tekemistä myyntiehtoja koskevista sitoumuksista. Nämä lausekkeet ovat:

- Lauseke "markkinaehdoin tapahtuva myynti" on pikemminkin yleisluonteinen, ja se sisältyy sellaisenaan ilman muita täsmennyksiä suureen osaan tavoitteen 1 toimenpideohjelmista kaudella 1994 - 1999. Markkinaehdoin tapahtuvan myynnin käsite on täsmennetty vuoden 1997 tiedonannossa. Lauseke on jäsenvaltiota sitova kyseistä toimenpidettä laajemmin ja siten velvoittava myös silloin, kun maa-alueen myynti ei sisälly toimenpiteeseen.

- Lauseke "myynti vähämerkityksistä tukea koskevien sääntöjen mukaisesti": Tuen myöntäminen vähämerkityksistä tukea koskevien sääntöjen perusteella kuuluu jäsenvaltion yksinomaiseen päätäntävaltaan (vrt. vuoden 1996 tiedonanto). Kyseisten sääntöjen noudattamatta jättäminen merkitsee laittoman tuen myöntämistä. Myös tämä lauseke on jäsenvaltiota sitova kyseessä olevaa toimenpidettä laajemmin.

- Lauseke "viittaus hyväksyttyyn valtiontukijärjestelmään" liittyy tapauksiin, joissa kyseisen toimenpideohjelman toimenpiteellä yhteisrahoitetaan komission hyväksymää valtiontukijärjestelmää, johon sellaisenaan sisältyy mahdollisesti etuoikeutettuja maa-alueiden myyntiedellytyksiä. Myös tämä lauseke on jäsenvaltiota sitova kyseessä olevaa toimenpidettä laajemmin.

Jos tukea myönnetään EAKR:n osallistumisen jälkeen, toisin sanoen siinä vaiheessa kun tontit myydään yrityksille, komission hyväksymänä tukena, sen osalta on noudatettava komission vahvistamia tuen intensiteetin enimmäismääriä tai tukia yhdistettäessä kasaantumista koskevia enimmäismääriä.

EAKR:n tuen merkitys

57 ja 58. Komissio on sitä mieltä, että EAKR:n varoja ei (tuottavia investointeja lukuun ottamatta) saa käyttää voiton saamiseen. Jos voittoa syntyy, se olisi sijoitettava uudelleen vastaavanlaisiin tukikelpoisiin tarkoituksiin samalla alueella tai, mikäli se ei ole mahdollista, maksettava takaisin(1). Hanketasolla vain jäsenvaltiot voivat varmistaa tämän. Tällaisissa tapauksissa komissio on aiemmin painottanut asianmukaista uudelleen sijoittamista.

59. Kuten alueelliset viranomaiset ovat ilmoittaneet tilintarkastustuomioistuimelle, Valenciassa kyseisen teollisuusalueen myynnistä saadut tulot on sijoitettu edelleen muihin, samat vaatimukset täyttäviin teollisuusalueisiin, jotka eivät tämän vuoksi saa EAKR:n yhteisrahoitusta.

60 ja 61. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tämäntyyppisille investoinneille olisi löydettävä vaihtoehtoisia rahoitusmuotoja korvaamaan avustukset, joita ei makseta takaisin. EAKR:n vaikutus voitaisiin näin kohdistaa selkeämmin tukemaan yritysten käynnistämistä ja samalla voitaisiin välttää epäsuotuisten seurausvaikutusten riski, kun omaisuus myydään edelleen. Uusissa asetuksissa suositaan takaisin maksettavia rahoitusmuotoja. Yleisasetuksen 28 artiklan 3 kohdassa säädetään nykyisin yksiselitteisesti, että "takaisin maksetut tuet jaetaan.... uudelleen samaan tarkoitukseen".

62. Komissio kannattaa yleensä hylättyjen teollisuusalueiden kunnostamista ja uuskäyttöä viheralueina jo ekologisistakin syistä. Tällaisista toimenpiteistä aiheutuvat korkeat kustannukset edellyttävät usein julkista rahoitusapua kyseisten hankkeiden kilpailukyvyn varmistamiseksi.

Yhteisön ohjelmien tuoma lisäarvo

63. Ohjelmatyön perusajatus on juuri se, että hankkeet toteutetaan osana selkeää strategiaa, minkä olisi käytävä esiin myös ohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden suunnittelussa. Komissio pyrkii varmistamaan, että teollisuusalueiden kehittäminen tapahtuu osana hyvin jäsenneltyjä alueellisia kehittämishankkeita, joiden ensisijaiset toimintalinjat on tarkasti määritelty yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa ja ohjelma-asiakirjojen täydennyksissä.

65. Erityisesti laajapohjaista kumppanuutta edustavat seurantakomiteat ovat erinomainen foorumi, jolla voidaan kehittää eri toimijoiden välistä synergiaa. Juuri niissä komission tai Euroopan investointipankin edustajat voivat jakaa yksityiskohtaista tietoa Euroopan sosiaalirahaston tai EIP:n tarjoamista mahdollisuuksista.

Päätelmä

Rahoitustiedot

66. Kuten edellä on todettu, komissio on uusien asetusten mukaisesti ryhtynyt toimenpiteisiin kehittääkseen jäsenvaltioiden käyttöön yksittäisiä toimenpideluokkia koskevan yksityiskohtaisemman valvonta- ja raportointijärjestelmän. Tietojen keräämisestä jäsenvaltioille aiheutuva ylimääräinen hallinnollinen työ on verrannollinen ohjelmien tehokkaamman toteuttamisen kautta saatavaan lisäarvoon.

Alueiden kehittäminen ja uudistaminen

67 - 71. Teollisuusalueiden kehittäminen itsessään ei ole aluepolitiikan tavoite. Se voi kuitenkin olla tärkeä väline yritystoiminnan kehittämisessä ja nivoutua siihen tähtääviin alueellisiin suunnitelmiin ja ohjelmiin sisältyviin laajempiin strategioihin. Hankkeiden toteuttamista (mukaan lukien teollisuusalueiden kehittäminen) olisi tarkasteltava systemaattisesti ohjelmatyön ja toimenpiteiden kehittelyn olennaisena osana. Toteutettaessa alueilla yhteisön rakennepolitiikkaa on aluksi selvitettävä tarkkaan alueiden tarpeet, ja täytäntöönpano on sisällytettävä koko alueen kehittämistä koskevaan yleiseen strategiaan. Hankkeiden valintaperusteet olisi vahvistettava tutkittujen tarpeiden perusteella. Ohjelmien tavoitteet ja ensisijaiset toimintalinjat esitetään yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa ja ohjelma-asiakirjojen täydennyksissä. Ohjelmien puitteissa rahoitettavien hankkeiden on vastattava tavoitteissa ja ensisijaisissa toimintalinjoissa määriteltyjä perusteita.

Uusissa asetuksissa korostetaan perusteellisemman alueselvityksen tarvetta ohjelma-asiakirjoissa ja valvonnassa. Uusien teollisuusalueiden kehittäminen hyväksytään tulevissa ohjelmissa vain silloin, kun niiden ilmeinen tarve ja valittu strategia pystytään osoittamaan. Ympäristösyistä ja kaupunkialueiden elvyttämiseksi suositellaan hylättyjen teollisuusalueiden kunnostamista aina kun se on mahdollista.

72 ja 73. Komissio on edelleen sitä mieltä, että teollisuusalueiden kehittämistä olisi aina pidettävä osana laajempaa politiikkaa, jolla tuetaan yritysten ja erityisesti pk-yritysten kehittämistä. Yrityshautomoiden toimitilojen enimmäiskäyttöajan osalta viitataan komission kohtaan 28 antamaan vastaukseen, jossa esitetyt näkemykset vaikuttavat suositeltavammilta kuin ehdottoman määräajan vahvistaminen.

EAKR:n tuen vaikutukset

76. Komissio kannattaa takaisin maksettavia tukimuotoja rakennerahastoista tämäntyyppiselle toiminnalle myönnettävän tuen yhteydessä, mikä ilmenee myös uusissa asetuksissa. Samalla voitaisiin estää EAKR:n tuen kulkeutuminen takaisin hankkeiden toteuttajille mahdollisena voittona sen jälkeen, kun alueet myydään edelleen.

(1) Varainhoitoasetuksen 2 artikla; yhteensovittamisasetuksen 17 artiklan 3 kohta (nykyisellä ohjelmakaudella); yleisasetuksen 30 artiklan 4 kohta (kaudella 2000 - 2006); tukikelpoisia menoja rakennerahastoissa koskevien SEM 2000 -sääntöjen lomake 9, "muiden tulojen kirjaaminen".