ERITYISKERTOMUS NRO 9/98 Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n alalla, sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 356/01)

1. ALV- JA BKTL-VARAT

Kansallisella ja yhteisön tasolla merkittävä ala

1.1 Lähes puolet (45 prosenttia vuonna 1997) Euroopan unionin talousarviosta rahoitetaan alv-tulolähteestä (1). Tämä tulolähde luotiin soveltamalla tiettyä verokantaa (vuonna 1998 enintään 1,08 prosenttia) yhdenmukaisesti vahvistettuun määräytymisperusteeseen; tämä määräytymisperuste vastaa kunkin jäsenvaltion kaikkia sellaisia verollisia liiketoimia, joihin sovelletaan alv:a siten, että ostajalla ei ole vähennysoikeutta.

1.2 Jäsenvaltioiden alv-varoina yhteisölle suorittamat maksut riippuvat muun muassa näiden jäsenvaltioiden kantamien alv-tulojen määrästä. Maksut ovat näin ollen riippuvaisia osittain myös siitä, millaisia tuloksia jäsenvaltiot saavuttavat petostentorjunnassa, josta kuuluu vastuu ensi sijassa jäsenvaltioille (2). Veropetokset ovat lisääntyneet huolestuttavasti. Tilintarkastustuomioistuin on suorittanut menetettyjen alv-tulojen (valtioiden sisäisten ja yhteisön sisäisten) kokonaismäärää koskevia arvioita, joiden mukaan menetetyt määrät ovat huomattavia (3).

Tammikuun 1. päivän 1993 myötä tapahtuneet muutokset

1.3 Yhteinen alv-järjestelmä otettiin käyttöön 1970-luvulla (4). Siitä asti sen tavoitteena on ollut luoda tarvittavat olosuhteet sellaisten sisämarkkinoiden perustamiselle, joilla kilpailu on tervettä ja joilla maahantuonnin verollisuus ja viennin verottomuus lakkautetaan jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Tavoite vahvistettiin vuonna 1977 annetussa neuvoston kuudennessa direktiivissä (5), johon Euroopan unionin nykyinen alv-lainsäädäntö perustuu.

1.4 Siirryttäessä yhtenäismarkkinoihin 1. tammikuuta 1993 tuli voimaan yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n uusi siirtymäjärjestely (6). Tämän järjestelyn avulla pyritään vastaamaan valtioiden välisiä rajoja vailla olevien sisämarkkinoiden vaatimuksiin ja jättämään samalla jäsenvaltioille liikkumavaraa verotuksen alalla verokantojen vahvistamisessa sekä verojen kantamisessa ja tarkastamisessa.

1.5 Alv:n siirtymäjärjestelyn olennaiset piirteet ovat seuraavat:

a) Jäsenvaltioiden välistä vientiä ja tuontia tarkoittavat termit poistetaan käytöstä (näin toteutetaan yksi ensimmäisen direktiivin tavoitteista) ja korvataan käytännössä vastaavanlaisella järjestelmällä: "Tavaroiden yhteisöluovutukset" (aikaisemmin vienti) vapautetaan alv:sta alkuperäjäsenvaltiossa, jos ostaja on rekisteröity alv-velvolliseksi jossakin toisessa jäsenvaltiossa ja jos tavarat siirretään pois alkuperäjäsenvaltion alueelta. "Tavaroiden yhteisöhankinnoista" (aikaisemmin tuonti) kannetaan vero siinä jäsenvaltiossa, jossa tavarat päätyvät kulutukseen; ostajan on ilmoitettava näistä hankinnoista jaksoittaisessa alv-ilmoituksessaan.

b) Tullimuodollisuuksien ja -tarkastusten poistamisen vastapainoksi ja verotulojen menetysten välttämiseksi kansallisten hallintojen välillä on otettu käyttöön tietokonejärjestelmä tavaroiden yhteisöluovutusten arvoa koskevien tietojen automaattista vaihtoa varten (VIES-järjestelmä) (7).

c) Kuluttajat voivat vastedes maksaa alv:n toisessa jäsenvaltiossa hankituista tavaroista alkuperämaassa ilman myöhempiä muodollisuuksia. Yhteisön sisällä liikkuvia matkustajia varten luotu verovapaan myynnin erityisjärjestely, jota sovelletaan lentokentillä sekä lentokoneissa ja laivoissa, päättyy 30. kesäkuuta 1999.

d) Kolmen "erityisjärjestelyn" yhteydessä (kaukomyynti, uudet kulkuneuvot, vakiokantajärjestelmään kuuluvien maanviljelijöiden yhteisöhankinnat, verosta vapautetut verovelvolliset sekä oikeushenkilöt, jotka eivät ole verovelvollisia) toimista kannetaan vero yleensä kulutusmaassa.

Lisääntynyt säännönvastaisuuksien riski

1.6 Yhtenäismarkkinoiden perustaminen merkitsi järjestelmällisten tarkastusten loppumista sisärajoilla. Näin ollen luotiin jälkikäteen tapahtuvan tietojenvaihdon järjestelmä (VIES-järjestelmä). Koska alv:a ei enää makseta tavaroiden tuonnin yhteydessä vaan vasta myöhemmin verovelvollisen jaksoittaisen ilmoituksen perusteella, petoksen mahdollisuus on entistä suurempi.

1.7 Petokset voidaan jaotella kahteen päätyyppiin:

a) olemattomien yhteisöluovutusten ilmoittaminen: verovapaat tavarat myydään todellisuudessa sisämarkkinoilla ja tämän seurauksena on lopullisesta kulutuksesta kannettavaa alv:a koskeva petos

b) yhteisöhankinnoista kannettavan alv:n ilmoittamatta jättäminen: tällöin saattaa seurata lopullisesta kulutuksesta kannettavaa alv:a koskeva petos, jos tavarat myydään edelleen laittomilla markkinoilla; myös tuotantopanoksesta maksettavan veron vähennysoikeutta voidaan tässä yhteydessä käyttää väärin, jos ostaja vaatii alv-ilmoituksessaan perusteettomasti veron palauttamista hankinnoista, joista hän ei ole maksanut alv:a.

1.8 Osa jäsenvaltioista on huolissaan siitä, että niiden alv-tulot ovat olleet viime aikoina ennakkoarvioita alhaisempia. Näistä jäsenvaltioista kaksi on todennut veron perustan murentuneen; tämä saattaa liittyä alv:n siirtymäjärjestelyn aiheuttamaan harmaan talouden lisääntymiseen (8).

1.9 Komission mukaan yhteisön sisäinen kauppa, jonka yhteydessä tavarat liikkuvat tällä hetkellä vapautettuna alv:sta, on yksinään arvoltaan yli 700 miljardia ecua, mikä puolestaan merkitsee 100 miljardin ecun veroja. Yhteisön sisäisessä kaupassa on siis kyse huomattavista rahamääristä.

Siirtymäjärjestelyn kehitysnäkymiä

1.10 Alv:n siirtymäjärjestelyn käyttöönottoa koskevaa direktiiviä annettaessa oli tarkoitus, että järjestelyä sovellettaisiin 31. joulukuuta 1996 asti. Koska neuvosto ei ole tehnyt päätöstä lopullisesta järjestelystä, sovelletaan edelleen "siirtymäjärjestelyä". Lisäksi näyttää siltä, että myös tulevina vuosina nykyisen järjestelyn soveltaminen jatkuu edelleen.

1.11 Lopullisen järjestelyn käyttöönottoa koskevassa komission ehdotuksessa (9) vaaditaan ainakin kahden ennakkoehdon toteutumista. Ehdotuksen mukaan valtioiden sisäisiä ja yhteisön sisäisiä liiketoimia (tavaroiden verotus alkuperämaassa) ei enää saisi erottaa toisistaan ja yhteisön taloudellisten toimijoiden rekisteröinnin ja verotuksen olisi tapahduttava samassa paikassa. Tämä edellyttää, että tavaroihin ja palveluihin sovellettavat alv-kannat ovat kaikissa jäsenvaltioissa samankaltaiset. Jos näin ei ole, taloudellinen toimija voisi myydä tavaroita muissa jäsenvaltioissa, tarvittaessa sivuliikkeen kautta, soveltaen sen jäsenvaltion verokantaa (mahdollisesti kaksi tai kolme prosenttiyksikköä alhaisempaa), jossa hänet on rekisteröity. Tällä tavoin yhden jäsenvaltion lopulliseen kulutukseen päätyisi keskenään samanlaisia tavaroita, joihin on kuitenkin sovellettu erilaista alv-kantaa myyjän verotuspaikasta riippuen.

1.12 Jos taloudelliset toimijat suorittaisivat alv-tulojen maksun kulutusmaan sijaan rekisteröintimaassa, kyseinen ehdotus merkitsisi lisäksi sitä, että alv-tulot jouduttaisiin osoittamaan jäsenvaltioille uudelleen näiden kansallisen kulutuksen perusteella. Jotta kullekin jäsenvaltiolle voidaan kuitenkin taata nykyisen järjestelmän mukaista tasoa vastaava tulotaso, komissio ehdottaa makrotaloudellisen mekanismin käyttöönottoa. Mekanismin avulla on tarkoitus määrittää verollinen kulutus uudelleen tilastollisesti; tämä tapahtuu vähentämällä harmaaseen talouteen liittyvät liiketoimet (10), joista ei siis ole kannettu alv:a. Jos näin ei tehdä, jäsenvaltioiden erilainen petosten kokonaistaso aiheuttaisi vääristymiä niille osoitettaviin tuloihin.

1.13 Makrotaloudellisen mekanismin valinta edellyttää yhdenmukaisten tai toisiaan vastaavien tietolähteiden, menetelmien, keinojen ja tilastollisten menettelyjen käyttöönottoa. Tällainen valinta saattaa aiheuttaa jäsenvaltioiden keskinäisiä erimielisyyksiä, jotka koskevat kunkin jäsenvaltion omaa tilastollista verollista kulutusta koskevaa arviota, erityisesti niiden harmaaseen talouteen liittyvien vähennysten osalta, jotka tehdään kunkin jäsenvaltion määräytymisperusteeseen. Aihetta on tutkittu jo useita vuosia, muun muassa kansantalouden tilinpidon yhteydessä. Esitetyt arviot eroavat toisistaan huomattavasti sen mukaan, mitä menetelmiä ja tietolähteitä on käytetty (11).

1.14 On totta, että jäsenvaltioilla on jo kansantalouden tilinpidon yhteydessä kattavuutta koskevia velvoitteita, jotka on täytettävä vuoden 1998 loppuun mennessä (12). On kuitenkin syytä korostaa, että kansantalouden tilinpidon kattavuus nostaa markkinahintaista bruttokansantuloa (BKTL) (13) ja saattaa jäsenvaltiot siksi nykyisin niiden etujen kannalta ristiriitaiseen tilanteeseen. Tämä johtuu siitä, että aina BKTL:n noustua myös asianomaisen jäsenvaltion osuus yhteisön talousarvion rahoittamisessa kasvaa BKTL-varojen kautta. Komission ehdotus pahentaa ristiriitaa ennestään, sillä ehdotetun alv-järjestelmän toteutuessa olisi jäsenvaltioiden edun mukaista rajoittaa harmaan talouden merkitystä kansantalouden tilinpidossa ja jopa ilmoittaa verollinen kulutus todellista suuremmaksi; näin ne voisivat varmistaa itselleen mahdollisimman suuren osuuden kaikkien alv-tulojen uudelleenjaossa. Tällöin olisi vielä nykyistäkin tärkeämpää tarkastaa BKTL:n laskemisen yhteydessä, kuinka kansantalouden tilinpito kussakin jäsenvaltiossa toteutetaan.

1.15 Komissio myöntää kuitenkin, että Eurostat ei mittaa suoraan harmaan talouden laajuutta jäsenvaltioissa ja että tämänhetkisiin BKTL:n kattavuutta koskeviin tutkimustuloksiin ei ole määrä liittää luotettavuuden tai vaihtelevuuden indikaattoreita (14). Tämä osoittanee, että harmaan talouden objektiivinen arviointi ei ole nykyisin mahdollista.

Tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten yhteiset tarkastukset

1.16 Kansallisten tarkastuselinten ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen edustajista koostuva työryhmä on vuodesta 1994 alkaen tarkastellut yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavaan alv:oon liittyviä eri näkökohtia. Työryhmän tutkimuksissa ilmeni, että automaattisessa VIES-tietojenvaihtojärjestelmässä on edelleen puutteita, huolimatta järjestelmän käyttöönoton jälkeen tehdyistä parannuksista. Osoittautui lisäksi tarpeelliseksi, että jäsenvaltioiden tarkastusmenetelmissä otetaan huomioon erityisesti ne veronkierron riskit, jotka liittyvät suoraan verotuksellisten rajojen poistamiseen. Jäsenvaltioita ja komissiota kehotettiin myös valvomaan mahdollisimman tarkasti yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavien alv-tulojen kehitystä (15).

1.17 Työryhmä tarkasteli vuosina 1996 ja 1997 yhteisössä käytettäviä petostentorjuntajärjestelmiä sekä osaa kansallisista petostentorjuntajärjestelmistä. Samassa yhteydessä analysoitiin joitakin yhteisön sisäisiä petostapauksia, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset pitävät tyypillisinä; erityistä huomiota kiinnitettiin siihen, kuinka hallinnollisen yhteistyön mekanismit olivat toimineet.

1.18 Seuraavat huomautukset perustuvat tutkimuksiin, jotka työryhmä on suorittanut viidessä jäsenvaltiossa ja komission yksiköissä. Tutkimusten tuloksista on toimitettu tiedonannot asianomaisille hallintoyksiköille. Komission eri kertomusten (16) ja komission yksiköissä saatujen tietojen perusteella näyttää siltä, että suurin osa havaituista puutteista ja esitetyistä suosituksista koskee myös muita tai jopa kaikkia jäsenvaltioita.

2 YHTEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAAN ALV:OON LIITTYVÄT PETOKSET

Petoksen yhtenäisen määritelmän puuttuminen

2.1 Tarkastettujen jäsenvaltioiden oikeudellisissa määritelmissä petokseen liittyy aina yksittäisen henkilön (17) tahallinen aikomus. Petoksen käsitettä ei aina määritellä erityisesti alv:n osalta vaan se voi olla yleisempi. Alv-ilmoituksen antamatta jättäminen, virheellisten tai epätäydellisten tietojen esittäminen ilmoituksessa, asiakirjojen väärentäminen tai väärennettyjen asiakirjojen käyttö katsotaan yleensä rikokseksi. Joissakin jäsenvaltioissa rikkomus on kuitenkin sidoksissa tuloksen saavuttamiseen, kun taas toisissa jäsenvaltioissa rikkomukseksi katsotaan jo itse toiminta (esimerkiksi ilmoituksen antamatta jättäminen).

2.2 Petosten ehkäisemisen ja rikosoikeuden alan oikeudellisen yhteistyön kannalta haitallisten aukkojen ja ristiriitaisuuksien vuoksi jäsenvaltiot tekivät 26. heinäkuuta 1995 yleissopimuksen Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (18). Sopimuksen tavoitteena on luoda rikosoikeudelliset vähimmäissäännökset ja ottaa ensiksi käyttöön yhtenäinen petoksen määritelmä sekä yhteisön menoja että tuloja varten. Tulojen osalta petoksella tarkoitetaan sopimuksessa "väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon tai Euroopan yhteisöjen hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin budjetteihin sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti; erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä; laillisesti saadun edun väärinkäyttämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä".

2.3 Neuvoston hyväksymässä yleissopimusta koskevassa selittävässä muistiossa alv on kuitenkin jätetty yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle; syyksi on esitetty se, että alv "ei ole suoraan yhteisölle kannettavia omia varoja" (19). Näin ollen alv-tulojen - toisin kuin kaikkien muiden yhteisön alojen - osalta ei ole määrätty tasoltaan samanlaisen suojan järjestämisestä kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka näillä tuloilla rahoitetaan lähes puolet yhteisön talousarviosta (20).

Yhdenmukaisten seuraamusten puute

2.4 Alv:n jättäminen yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle tarkoittaa sitä, että petoksen määrittelyssä esiintyvät erot ovat edelleen olemassa ja vaikuttavat alv:oon liittyvien petostoimien oikeudellisiin seuraamuksiin. Samanlaisista toimista saatetaan tällöin rangaista eri jäsenvaltioissa hyvin eri tavoin. Tästä annetaan esimerkkejä seuraavissa kohdissa.

2.5 Tapauksia, joissa yrityksen johtaja väärentää kirjanpitoaineiston tietoja, pidetään yhdessä jäsenvaltiossa vakavana petoksena, josta on rikosoikeudellisia seuraamuksia (vankeusrangaistus). Toisessa jäsenvaltiossa nämä tapaukset sitä vastoin katsotaan rikoksen valmisteluteoksi, josta rangaistaan hallinnollisena rikkomuksena (sakkorangaistus).

2.6 Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa voidaan määrätä samassa tapauksessa rikosoikeudellisten seuraamusten lisäksi hallinnollisia seuraamuksia. Vain joissakin jäsenvaltioissa voidaan kuitenkin määrätä useita eri rangaistuksia samasta rikkomuksesta.

2.7 Mahdollisen rikoskumppanin rangaistusta voidaan usein lieventää, jos hänen osuutensa on ollut hyvin vähäinen. Jäsenvaltioiden lainsäädännöissä on kuitenkin eroja petostoimiin osallistumisen muotojen osalta (yllyttäjä, päätekijä, avunantaja, välillinen tekijä jne.). Lisäksi kahdessa jäsenvaltiossa rikoskumppania ei voi rangaista, jos asianomaisella petoksella ei ole ollut taloudellisia seurauksia. Se, että tällainen petos saattaa aiheuttaa taloudellisia menetyksiä muille jäsenvaltioille, ei riitä perusteeksi syytteen nostamiseen.

2.8 Lisäksi havaittiin eroja seuraavien seikkojen osalta:

- sellaisen yrityksen tai oikeushenkilön rikosoikeudellinen vastuu, johon petokseen syyllistynyt yritysjohtaja kuuluu; rikosoikeudellisen vastuun olemassaolo tunnustetaan joissakin jäsenvaltioissa mutta ei kaikissa

- rangaistuksen määrääminen jo petoksen "täytäntöönpanon alkamisesta" tai ainoastaan silloin, kun teko on täysin suoritettu

- seuraamusten määrääminen rikoksen vakavuuden mukaan; esimerkiksi joissakin jäsenvaltioissa määrätään sakkorangaistus, jolle on asetettu tietyt vähimmäis- ja enimmäismäärät, kun taas toisissa jäsenvaltioissa seuraamukset suhteutetaan petoksen kohteena olevaan rahamäärään.

Seuraamusjärjestelmän puuttuva arviointi

2.9 Useimmissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa ei suoriteta arviota seuraamusjärjestelmän soveltamisesta eikä varsinkaan siitä, kuinka tehokas kyseinen järjestelmä on ja miten se on suhteutettu petoksiin nähden. Tällaisen analyysin ansiosta voitaisiin kuitenkin arvioida paremmin, kuinka tehokas ehkäisevä vaikutus veropetoksista määrätyillä rangaistuksilla on. Tämän tarpeellisuutta lisännee se, että eri jäsenvaltioiden määritelmät ja seuraamusten soveltamistavat ovat - kuten edellä esitettiin - vielä yhdenmukaistamatta.

3 TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN YHTEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAN ALV:N ALALLA

Jäsenvaltioiden ja komission jaettu vastuu

3.1 Alv:oon liittyvien säännönvastaisuuksien ja petosten havaitsemisesta ja korjaamisesta vastaavat ensi sijassa jäsenvaltiot, joiden on huolehdittava tehokkaista ehkäisemis- ja torjuntatoimista ja menetettyjen varojen takaisinperinnästä. Alv:oon perustuvien yhteisön omien varojen kantomenettelystä annetussa asetuksessa (21) annetaan komissiolle tehtäviä, jotka liittyvät näiden verojen kantomenettelyjen tehokkuuden valvontaan ja säännönvastaisuuksien ehkäisemiseen. Mainitun asetuksen säännökset, erityisesti alv-varojen paikan päällä toimitettavia tarkastuksia koskevat menettelyt, ovat komission mukaan petostentorjunnan oikeudellinen perusta (22).

Hallinnollinen yhteistyö

3.2 Hallinnollista yhteistyötä välillisen verotuksen alalla koskeva asetus (ETY) N:o 218/92 (23) annettiin sisämarkkinoiden perustamisen ja niiden muutosten yhteydessä, jotka sisämarkkinoiden seurauksena tehtiin alv-lainsäädäntöön. Asetus mahdollistaa yhteisen sähköisen tietojenvaihtojärjestelmän luomisen alv:oon liittyvien tietojen vaihtamiseksi tapauksissa, jotka koskevat jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden luovutuksia; tietojenvaihtojärjestelmän avulla on tarkoitus varmistaa, että alv:n siirtymäjärjestely voidaan "saattaa tosiasiallisesti voimaan ilman kilpailun vääristymiin johtavien petosten vaaraa" (24). Jokainen jäsenvaltio on luonut sähköisiä tietokantoja, joiden tietoja ne vaihtavat keskenään komission ohjaaman järjestelmän kautta; komissio toimittaa neljännesvuosittain yhteenvetotilastoja (hallinnon seuranta, liikevaihtoa koskevien tietojen vaihtoa kuvaavat luvut jne.).

3.3 Asetuksen N:o 218/92 11 artiklassa säädetään, että "jäsenvaltioiden ja komission on tarkistettava ja arvioitava uudelleen tässä asetuksessa annettujen hallinnollista yhteistyötä koskevien säännösten toimivuutta, ja komission on näiden säännösten toimivuuden parantamiseksi koottava jäsenvaltioiden kokemuksia erityisesti uusista veron kiertämisen ja veropetosten keinoista". Hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean (SCAC), joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana on komission edustaja, tehtävänä on arvioida hallinnollisen yhteistyön toteutumista. Lisäksi on perustettu kaksi alakomiteaa, joista toinen vastaa petostentorjunnasta ja toinen atk:hon liittyvistä kysymyksistä. Samassa asetuksessa säädetään, että komissio julkaisee kahden vuoden välein arviointikertomuksen.

Keskinäinen avunanto

3.4 VIES-järjestelmän lisäksi jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta säädetään 19 päivänä joulukuuta 1977 annetussa neuvoston direktiivissä 77/799/ETY (25). Tämä lainsäädäntö, jota alun perin sovellettiin välittömien verojen alalla, on nyttemmin ulotettu koskemaan myös alv:a, sillä "keskinäisen avun ulottaminen on osoittautunut erityisen tarpeelliseksi ja kiireelliseksi arvonlisäveron osalta sen kulutukseen kohdistuvan yleisveron ominaisuuden ja sen aseman yhteisöjen omien voimavarojen järjestelmässä vuoksi" (26). Direktiivissä säädetään jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon menettelyistä ja vahvistetaan saatuihin kokemuksiin liittyvät, jäsenvaltioiden ja komission väliset konsultointi- ja tiedonantomenettelyt (27). Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea on toimivaltainen myös tämän direktiivin soveltamiseen liittyvissä kysymyksissä.

3.5 Saatavien perinnässä tapahtuvasta keskinäisestä avunannosta 15 päivänä maaliskuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/308/ETY (28) soveltamisala on ulotettu alv:oon direktiivillä 79/1071/ETY (29). On myös perustettu perintäkomitea "tiiviin ja tehokkaan yhteistyön järjestämiseksi jäsenvaltioiden ja komission välillä tällä alalla".

Jäsenvaltioiden toiminta

Tarkastusstrategiat

3.6 Kaikki tarkastetut jäsenvaltiot käyttävät riskianalyysia kohdentaakseen verovelvollisten tarkastukset paremmin ja tunnistaakseen alat, joihin liittyy huomattava petoksen riski. Jäsenvaltiot voivat tällä tavoin vahvistaa tarkastusten painopistealueet ja tehostaa näin resurssejaan (30). Jäsenvaltioilla ei ole kuitenkaan yleensä käytössään yksityiskohtaisia tietoja petostentorjunnasta vastaavien yksikköjensä toiminnasta ja tuloksista. Käytettyjen kriteerien asianmukaisuutta on tällöin mahdoton arvioida, mikä heikentää riskianalyysin tehokkuutta.

3.7 Välttääkseen aiheettomien veronpalautusten mahdollisen takaisinperinnän, joka on usein hankalaa, useimmat tarkastetut jäsenvaltiot kiinnittävät erityistä huomiota sellaisten alv-ilmoitusten tarkastukseen, joihin liittyy veronpalautuksia. Jäsenvaltioiden tarkastusstrategioihin ei kuitenkaan kuulu toimittajan laskuttaman alv:n maksun systemaattinen tarkastus. Yksi jäsenvaltio on toteuttanut erityiset toimenpiteet, joiden avulla on mahdollista jäädyttää verovelvollisen alv-palautukset silloin, kun havaitaan merkkejä mahdollisesta petoksesta; palautukset ovat jäädytettynä siihen saakka, kunnes niiden aiheellisuus on vahvistettu ja tarvittaessa, kunnes muiden jäsenvaltioiden viranomaisilta pyydetyt tiedot on saatu.

3.8 Joihinkin petosmekanismeihin liittyy pöytälaatikkoyrityksiä, jotka rekisteröinnin jälkeen voivat ennen katoamistaan vaatia aiheettomia palautuksia, väärentää laskuja, jättää liikevaihdon ilmoittamatta tai jättää niille kuuluvan alv:n maksamatta. Tästä syystä jäsenvaltiot huolehtivat erityisesti uusien verovelvollisten tarkastuksista. Yhdessä jäsenvaltiossa toimitetussa tarkastuksessa ilmeni lisäksi, että petoksentekijät käyttävät entistä enemmän yrityksiä, joiden tarvitsee ennen kaikkea alhaisen liikevaihtonsa vuoksi jättää alv-ilmoituksensa vain kerran vuodessa. On näin ollen usein mahdotonta täsmäyttää tiedot sellaisen verovelvollisen antamiin tietoihin, joka pyytää palautusta neljännesvuosittaisen tai jopa kuukausittaisen ilmoituksen perusteella.

Syytteen nostamiseen liittyvien valtuuksien erot

3.9 Tilanne vaihtelee jäsenvaltioittain. Joissakin tapauksissa petosepäilysten yhteydessä on aina nostettava syyte. Toisinaan syyte voidaan nostaa vain virallisen syyttäjän tai veroviranomaisten vaatimuksesta.

Tietojen täsmäyttäminen

3.10 Tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoitovuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessaan (31) jäsenvaltioiden välisen kaupan tilastoja koskevien VIES-tietojen ja Intrastat-tietojen ristikkäisvertailujen hyödyllisyyden (32). Tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden asianomaista oikeudellista perustaa tarkasteltaessa havaittiin, että vain yhdessä jäsenvaltiossa veroviranomaisilla oli oikeus hyödyntää verovelvollisten Intrastat-ilmoituksia alv-tarkastusten yhteydessä.

3.11 Atk-tietojen käyttömahdollisuudet ovat tarkastetuissa jäsenvaltioissa hyvin erilaiset. Esimerkiksi yhden jäsenvaltion petostentorjuntayksiköillä on rajoitettu pääsy pelkkiin veroilmoituksiin. Lisäksi näihin tietoihin (mukaan lukien VIES-tietokanta) ei voi perehtyä reaaliajassa. Joissakin muissa jäsenvaltioissa veroviranomaisilla on sitä vastoin suora ja rajoittamaton pääsy muihin tietoihin.

Mahdollisuudet perehtyä muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöön

3.12 Yhtenäismarkkinoiden kehittymisen seurauksena kaikki verohallinnot ovat tilanteessa, jossa myös muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden verovelvollisten toimet vaikuttavat niihin viime kädessä. Erityisesti petostapauksissa saattaa olla hyvin tärkeää tuntea menettelyt, joita unionin muissa maissa sovelletaan seuraamusten ja vanhentumisaikojen osalta. Kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa havaittiin puutteita asiakirja-aineistossa, joka koskee muiden jäsenvaltioiden alv-lainsäädännön oikeudellisia ja käytännön näkökohtia.

Petoksiin liittyvien määrien perintä

3.13 Kuten komissio mainitsee, petostentorjuntatoimet osoittautuisivat turhiksi, jos ne eivät johtaisi maksamattoman veron tehokkaaseen perintään; petosten toteamisesta ja petoksista syyttämisestä on täydellisesti hyötyä vain, jos niiden seurauksena maksamattomat verot saadaan perittyä oikeamääräisinä (33).

3.14 Useimmilla tarkastetuilla jäsenvaltioilla on käytettävissään veron määräytymisperusteeseen tehtyjä korjauksia koskevat kokonaisluvut; tiedot ovat peräisin tarkastuksista, jotka näiden jäsenvaltioiden yksiköt ovat toimittaneet verovelvollisten luona. Yksikään näistä jäsenvaltioista ei kuitenkaan ole pystynyt toimittamaan tietoja perityistä määristä ja/tai syistä, joiden vuoksi maksamattomat määrät ovat jääneet perimättä. Tällaisessa tilanteessa on mahdotonta esittää arviota petostentorjunnan tehokkuudesta ja kaikista niistä menettelyistä, joiden tarkoituksena on veroviranomaisilta pimitettyjen määrien periminen.

Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto

3.15 Hallinnolliseen yhteistyöhön ja keskinäiseen avunantoon kuuluva tietojenvaihto on ollut kaiken kaikkiaan vähäistä. Se on kuitenkin lisääntynyt vuodesta 1995 lähtien, mutta toisaalta jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja. Vaikka kaikki jäsenvaltiot myöntävät yhteisön tasolla tapahtuvan, petosten torjuntaa, toteamista ja tutkimista edistävän tietojenvaihdon tarpeellisuuden, ne eivät ole vielä päässeet sopimukseen siitä, minkälaisia tietoja olisi syytä vaihtaa (34).

3.16 Yhdessä tarkastetuista jäsenvaltioista tuotiin esille vaikeudet, joita oli koettu tietojen saamisessa toisen jäsenvaltion lainsäädännön vuoksi. Kyseinen toinen jäsenvaltio oli vedonnut kansallisiin säännöksiin, jotka eivät salli sitä, että tietoja koskeva pyyntö johtaa myöhemmin toiseen, samaa verovelvollista koskevaan pyyntöön.

3.17 Jäsenvaltiot olivat vain muutamassa tapauksessa käyttäneet mahdollisuutta toimittaa muille asianomaisille jäsenvaltioille tiedot, jotka on saatu keskinäistä avunantoa koskevan direktiivin ja hallinnollista yhteistyötä koskevan asetuksen nojalla. Direktiivissä 77/799/ETY säädetään jäsenvaltioiden välisestä neuvottelumenettelystä, jonka avulla voidaan päättää, minkä tyyppisissä tapauksissa tietojenvaihto voisi tapahtua automaattisesti. Tarkastettujen jäsenvaltioiden osalta havaittiin vain yksi tapaus, jossa asiasta oli sovittu.

3.18 Ennen hallinnollisesta yhteistyöstä annetun asetuksen 5 artiklan nojalla tapahtuvaa tietojenvaihtoa täsmäytetään yleensä VIES-tiedot, jotka on saatu muista jäsenvaltioista verovelvollisten ilmoittamien yhteisöhankintojen yhteydessä. Useat verovelvolliset eivät kuitenkaan toimita kokoavia ilmoituksia yhteisöluovutuksistaan, joista on syötetty tiedot VIES-järjestelmään (35). Joulukuussa 1996 yksi tarkastetuista jäsenvaltioista ei vielä pystynyt suorittamaan näitä täsmäytyksiä vuoden 1995 osalta, sillä verovelvollisille myönnetty alv-ilmoitusten jättämismääräaika ei ollut vielä päättynyt. Toisen tarkastetun jäsenvaltion oli määrä suorittaa varainhoitovuotta 1994 koskevat kyseiset täsmäytykset maaliskuussa 1997.

3.19 Lisäksi näissä täsmäytyksissä saattaa ilmetä huomattavia eroja (jopa 85 prosenttia), joiden syyn selvittäminen vaatii huomattavaa tutkimustyötä kansallisissa hallinnoissa. Tällainen tarkastusmahdollisuus saatetaan jopa jättää käyttämättä; sitä pidetäänkin usein liian kalliina - erityisesti henkilöstöresurssien osalta - ja epäsopivana sellaisten talouden alojen havaitsemiseksi, joilla petoksen riski on kaikkein suurin.

3.20 Tarkastetut jäsenvaltiot eivät vaihda keskenään pöytälaatikkoyrityksiä koskevia tietoja. Yksi tarkastetuista jäsenvaltioista ehdotti vuonna 1995 kaikille jäsenvaltioille tarpeellisten tietojen vaihtoa, jotta petoksista johtuvat aiheettomat palautukset voitaisiin estää. Vain kaksi jäsenvaltiota suostui ehdotukseen.

3.21 Tarkastetuissa jäsenvaltioissa yhteydenpito muiden jäsenvaltioiden virkamiehiin tapahtuu yleensä vain keskustasolla. Muiden jäsenvaltioiden verohallinnon virkamiesten osallistuminen tutkimuksiin paikan päällä on hyvin vähäistä, vaikka asiasta on olemassa sopimusluonnos kahden tarkastetun jäsenvaltion välillä (36).

Komission toiminta

Jaksoittaiset kertomukset

Kansallisia järjestelmiä koskevat kertomukset

3.22 Komissio on laatinut asetuksen (ETY) N:o 1553/89 velvoitteiden mukaisesti kaksi kertomusta jäsenvaltioissa käytetyistä alv:n perimis- ja valvontamenettelyistä (37). Nämä kertomukset ovat ainoastaan koosteita jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista. Alv-säännönvastaisuuksista toimitettuja tietoja ei ole analysoitu, ja kertomusten rakenteelliset erot estävät ilmiön kehittymisen arvioinnin.

3.23 Näiden kertomusten vaikutusta heikentää se, että kansallisten hallinnointi- ja valvontamenettelyjen tehokkuuden säännöllistä seurantaa ei ole järjestetty esimerkiksi seurantakaavion avulla ja että petoksista ja säännönvastaisuuksista ei ole saatavilla riittävästi tietoja. Komissio ei myöskään käy läpi jokaisen jäsenvaltion valvontajärjestelmään liittyviä menettelyjä ja järjestelmän avulla saatuja tuloksia. Se ei näin ollen pysty esittämään mahdollisia parannusehdotuksia.

3.24 Kolmatta kertomusta koskevassa luonnoksessaan komissio analysoi alv:oon liittyviä petoksia ja säännönvastaisuuksia. Se esittää kuitenkin vain yleisiä ehdotuksia petostentorjunnassa käytettäviksi valvontamenettelyiksi, viittaamatta lainkaan asianomaisiin jäsenvaltioihin.

3.25 Tulevaisuudessa komissio aikoo käydä jokaisessa jäsenvaltiossa läpi kaikki voimassa olevat valvontamenettelyt yhdessä vastuullisten viranomaisten kanssa. Sen tarkoituksena on keksiä mahdollisia parannuskeinoja ja antaa näistä selvitys neljännessä kertomuksessa.

3.26 Jos komissio arvioi voivansa suorittaa tällaisen tarkastuksen nykyisten valtuuksiensa perusteella, on syytä kysyä, miksi tämä ei ole ollut mahdollista aikaisemmin. Jos komissio sitä vastoin tarvitsee lisävaltuuksia, sen olisi ilmoitettava, mitä uusia tekijöitä on ilmaantunut vuoden 1996 jälkeen, jolloin se veti neuvoston vastustuksen vuoksi takaisin lainsäädäntöehdotuksensa; ehdotuksen mukaan komissiolla olisi ollut oikeus suorittaa kansallisten viranomaisten luona paikan päällä tarkistuksia, ja esittää tarkistusten perusteella mahdollisesti suosituksia (38).

Hallinnollista yhteistyötä koskevat kertomukset

3.27 Komissio on julkaissut vuosina 1994 ja 1997 kaksi kertomusta, jotka koskevat hallinnollisesta yhteistyöstä alv:n alalla annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 soveltamista (39). Ensimmäisessä kertomuksessa komissio antoi selvityksen yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla käytössä olevista hallinnollisista rakenteista ja esitti kuvauksen VIES-järjestelmän toiminnasta. Komissio totesi "koneiston" käyttöönoton onnistuneen, vaikka tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan siinä oli tiettyjä heikkouksia, joita käsiteltiin tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 1994 (40). Komission kertomuksessa huomautettiin erityisesti, että sisämarkkinoihin siirtymisen jälkeen ei ollut todettu lainkaan uusia petostapauksia. Lisäksi komissio esitti tulevaisuudennäkymiä keskinäisen avunannon osalta. Tulevaisuuden tehokkaaksi petostentorjuntavälineeksi esiteltiin "verotuksen alan SCENT-tietoverkko", joka mahdollistaa petostentorjuntaan liittyvien viestien kohdennetun vaihdon valvontaviranomaisten välillä. Lisäksi aikomuksena oli tehostaa direktiivin 76/308/ETY, joka koskee keskinäistä avunantoa saatavien perinnässä, soveltamista.

3.28 Toisessa kertomuksessaan komissio arvioi hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avunannon toteutumista vuosina 1994 ja 1995. Komissio toteaa, että näiden keinojen käyttö on edelleen riittämätöntä, asianmukaisen yhteisön sisäisten liiketoimien valvonnan varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio suosittelee erityistoimia sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla. Kertomuksessa myönnetään myös, että yhteisöltä puuttuu petostentorjuntastrategia. Syyksi ilmoitetaan toisaalta se, että hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean alakomitealle osoitettiin alun perin vain suppea tehtäväalue, ja toisaalta tiettyjen jäsenvaltioiden vähäinen halukkuus monenkeskiseen yhteistyöhön oletettuja petostapauksia koskevissa tutkimuksissa. Komissio arvioi, että apua, jota se pystyy antamaan yhteisön toiminnan koordinoinnille, rajoittaa sellaisen riittävän oikeudellisen perustan puuttuminen, joka on olemassa tullin ja maatalouden alalla.

Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC) ja petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea (SCAF)

Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminta

3.29 Komission johtaman petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean tehtävänä on koota "jäsenvaltioiden kokemuksia erityisesti uusista veron kiertämisen ja veropetosten keinoista" (41). Ensimmäisinä toimintavuosinaan alakomitea keskittyi työssään sähköisen viestintäverkon perustamiseen; verkko mahdollistaa petostentorjuntaan liittyvien viestien vaihdon, ja sitä kutsutaan "verotuksen alan SCENT-tietoverkoksi" (ks. kohta 3.27). Tätä järjestelmää on kuitenkin käytetty tuskin lainkaan jäsenvaltioissa, jotka ovat hyvin vastahakoisia vaihtamaan keskenään petoksia koskevia tietoja.

3.30 Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea käynnisti petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminnan uudelleen vasta vuonna 1996. Alakomitean toiminnanalaa laajennettiin ja uusi työohjelma hyväksyttiin. Aloitettiin tutkimus, jonka tarkoituksena oli arvioida alv-petoksen laajuutta Euroopan unionissa. Jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan tiedot merkittävimmistä vuonna 1995 havaituista petostapauksista. Tarkoituksena oli tyypitellä petokset erilaisten kriteerien (liikevaihto, toiminnanala, asianomaisten yritysten henkilöstön määrä) mukaan (42). Tutkimuksessa analysoitiin hieman alle 500 tapausta, mutta tutkitun otoksen edustavuus voidaan useista syistä asettaa kyseenalaiseksi. Edustavuus riippuu kansallisista valvontajärjestelmistä, joiden tehokkuutta komissio ei testannut (ks. kohdat 3.22 - 3.25), eikä varsinkaan tarkastanut tässä yhteydessä, onko järjestelmät mukautettu uusiin petosriskeihin (ks. kohdat 1.6 - 1.9). Lisäksi kerätyt tiedot olivat usein epätäydellisiä ja epäyhtenäisiä.

3.31 Tutkimuksessa tehtiin seuraavat päätelmät (edellä mainittujen ongelmien vaikutuksia ei ole otettu huomioon):

a) Huomattava osuus petoksentekijöistä oli toimintaa yksin harjoittavia toimijoita tai sellaisia toimijoita, joilla oli alle viisi työntekijää; nämä toimijat olivat olleet alv-velvollisiksi rekisteröityinä useita vuosia.

b) Yhdeksästä tutkimuksessa havaitusta petostyypistä kaksi yleisintä olivat seuraavat: myynnistä kannetun alv:n ilmoittamatta jättäminen (32 prosenttia) ja ostoihin liittyvän alv:n vähennysoikeuden väärinkäyttö (25 prosenttia). Jäsenvaltioiden välisiin toimiin liittyvissä petosryhmissä 14 prosenttia tapauksista koski yhteisön sisäisen menettelyn väärinkäyttöä; samasta joukosta yhdeksän prosenttia koski tuontiin/vientiin liittyvien sääntöjen rikkomista ja kolme prosenttia "ketjupetoksia" (43).

c) Lähes puolet pöytälaatikkoyrityksiin liittyvissä petoksissa tai "ketjupetoksissa" mukana olevista verovelvollisista on rekisteröity vuoden 1992 jälkeen. Tämän tyyppisissä petoksissa pimitetyt summat näyttävät olevan kaikkein suurimmat (44).

d) Kaikkialla yhteisössä havaittiin samanlaisia petosmekanismeja.

e) Rutiininomaisilla alv-tarkastuksilla on aina suuri merkitys petosten havaitsemisessa. Veron vähennysoikeuden väärinkäyttötapausten havaitsemisessa rutiinitarkastuksilla tarkoitetaan laskujen ristikkäistarkastuksia ja yhteisön sisäisen kaupan yhteydessä jäsenvaltioiden keskinäistä tietojenvaihtoa.

Hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean muu toiminta

Hallinnollisen yhteistyön toteutuminen

3.32 Hallinnollisen yhteistyön komitea pyrki arvioimaan niiden hallinnollisen yhteistyön keinojen tehokkuutta, jotka perustuvat monikansallisten yritysten valvontaa koskevaan yhteisön lainsäädäntöön. Se tukeutui näin ollen vuonna 1994 ja 1995 toimivaltaisten viranomaisten keskinäistä avunantoa koskevaan direktiiviin toimittaakseen koordinoituja tarkistuksia muiden jäsenvaltioiden kanssa (45).

3.33 Ilmeni, että näitä keinoja voitiin hyödyntää monikansallisten toimijoiden toimintaa koskevan valvonnan tehostamisessa. Täysin tehokkaan yhteistyön toteutumista haittasivat kuitenkin tietyt oikeudelliset ja käytännön esteet.

3.34 Pannakseen täytäntöön hallinnollisen yhteistyön toteutumista koskevassa toisessa kertomuksessa esitetyt suositukset (ks. kohta 3.28) komitea neuvotteli vuonna 1997 joukosta erityisiä toimenpiteitä, jotka jäsenvaltioiden olisi toteutettava. Tarkoituksena oli muun muassa vahvistaa vähimmäistaso alv-tarkastuksista vastaavien virkamiesten VIES-tietokannan käytölle, taata jäsenvaltioiden osallistuminen monenkeskisiin tarkastustoimiin ja lyhentää muista jäsenvaltioista tulevien tiedonsaantipyyntöjen vastauksille myönnettyä määräaikaa. Jäsenvaltiot hyväksyivät kolmea jäsenvaltiota lukuun ottamatta kaikki kyseiset tavoitteet ja raportoivat säännöllisesti, vuoden 1998 ensimmäisestä neljänneksestä lähtien, tapahtuneesta edistyksestä.

Keskinäinen avunanto saamisten perinnässä

3.35 Hallinnollisen yhteistyön pysyvässä komiteassa on usein keskusteltu välillisten verojen alan saamisten perintään liittyvästä keskinäisestä avunannosta. Keskusteluissa ilmeni nopeasti, että kyseisessä järjestelmässä oli useita puutteita. Komission vuonna 1995 suorittamassa tutkimuksessa todettiin viisi eri ongelmatyyppiä:

a) perintään liittyvissä valtuuksissa on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä

b) jäsenvaltioiden keskinäisiä saamisia ja kansallisia saamisia ei käsitellä samalla tavalla oikeudellisella tasolla

c) muille jäsenvaltioille kuuluvien saamisten perintä asetetaan harvoin etusijalle

d) keskinäisen avunannon mekanismit ovat hitaita ja monimutkaisia ja niitä ei ole ymmärretty riittävän hyvin

e) jo pelkästään joidenkin velallisten löytäminen on vaikeaa.

3.36 Jo kauan sitten todettiin, että keskinäinen avunanto toteutuu huonosti saamisten perinnässä. Komissio valmistelee parhaillaan lainsäädäntöehdotuksia nykyisten sopimusten uudistamiseksi.

Hallinnollisen yhteistyön ohjelmat

3.37 Parantaakseen sisämarkkinoiden välillisen verotuksen järjestelmien toimintaa komissio esitti Euroopan parlamentille ja neuvostolle huhtikuussa 1997 ehdotuksen toimintaohjelmasta (Fiscalis) (46), jolla oli kolme tavoitetta: välillisestä verotuksesta vastaavien virkamiesten hyvä perehtyneisyys yhteisön oikeuden alaan, jäsenvaltioiden keskinäinen sekä jäsenvaltioiden ja komission välinen tehokas yhteistyö sekä hallintomenettelyjen jatkuva parantaminen. Ohjelman ilmoitettiin muodostavan uuden yhteisen alv-järjestelmän ensimmäisen vaiheen (ks. kohdat 1.10 - 1.15), ja se on pohjimmiltaan entisen Matthaeus Tax -ohjelman (47) viisivuotinen jatko-osa (1. tammikuuta 1998 - 31. joulukuuta 2002). Sillä kootaan yhteen ja säilytetään erilaiset nykyiset toimet, jotka on aikaisemmin rahoitettu talousarvion eri luvuista, kuten VIES-järjestelmä, verotuksen alan SCENT-tietoverkko ja monenkeskinen tarkastustoiminta. Ohjelman hallintokomiteana on hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea, joka toisaalta asetuksen N:o 218/92 yhteydessä toimii neuvoa-antavana komiteana (ks. kohdat 3.2 ja 3.3). Komission mukaan näiden erilaisten hallinnollisen yhteistyön toimenpiteiden koordinointi jäsenvaltioiden ja komission tasolla lisää huomattavasti toiminnasta saatavaa hyötyä. Jotkin jäsenvaltiot ovat kuitenkin suhtautuneet kyseiseen ohjelmaehdotukseen vastahakoisesti. Kun muutettu ehdotus (48) oli saatu laadittua marraskuussa 1997, ohjelma lopulta hyväksyttiin 30. maaliskuuta 1998 (49).

Petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF)

3.38 UCLAFin tehokkuuden parantamiseksi yksikköä organisoitiin uudelleen, ja vuonna 1995 virkamiehet, jotka olivat aikaisemmin huolehtineet petostentorjunnasta komission eri pääosastoilla, kerättiin yhteen. Alv:n osalta muutos tarkoitti käytännössä vain yhden virkamiehen siirtoa UCLAFiin. Nykyisin alv-petosten torjuntaan on osoitettu kaksi väliaikaista toimenhaltijaa, jotka työskentelevät täysipäiväisesti omista varoista vastaavan yksikönpäällikön alaisuudessa.

3.39 Selityksenä alv-petosten torjunnan koordinointiin osoitettujen resurssien riittämättömyyteen UCLAF mainitsee seuraavat seikat: riittävän oikeudellisen perustan puuttuminen ja joidenkin jäsenvaltioiden vastahakoisuus myöntää yhteisön operatiivisen toiminnan oikeutus, toisin kuin tullin ja maatalouden aloilla, joilla jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle todettuihin säännönvastaisuuksiin liittyvät rahamäärät. Ainakin yksi jäsenvaltio pitää mahdottomana toimia yhteistyössä UCLAFin kanssa, koska kansallisella tasolla ei ole olemassa asianmukaista oikeudellista perustaa.

3.40 Muista tietolähteistä saatavia tietoja ei ole käytetty. Esimerkiksi IRENE-tietokannan, johon tallennetaan tullialan petoksiin liittyvät rahamäärät, perusteella ei ole suoritettu edes keskimääräistä arviota unionin ulkopuolisista maista tulevista tuontitavaroista kannettavaan alv:oon liittyvistä petoksista. Vaikka jäsenvaltiot vastaavat perinnästä, komission tasolla ei ole myöskään järjestetty systemaattista seurantaa asianomaisen alv:n perintämenetelmien ja -asteen tarkistamiseksi.

3.41 Valtioiden rajat ylittävien petosten erityistapauksissa UCLAF järjestää jäsenvaltioiden eri vastuullisten yksikköjen (tullin, poliisin ja veroviranomaisten) välisiä koordinointikokouksia. Lisäksi järjestetään seminaareja, joiden tarkoituksena on kannustaa asiantuntijoiden keskinäistä yhteydenpitoa ja mielipiteiden vaihtoa alv-petosten tunnistamisessa ja torjumisessa tarvittavien käytännön menetelmien osalta.

3.42 Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean - jonka johtamiseen UCLAF osallistuu ja käyttää tilaisuutta hyväkseen levittääkseen tietoa omasta toiminnastaan - aloitettua hiljattain toimintansa uudelleen, UCLAF katsoo taivuttelumahdollisuuksiensa saavuttaneen nyt rajansa. Se pitää olennaisen tärkeänä, että jäsenvaltiot suostuvat vaihtamaan tietoja, joita niillä on alv-petoksista. UCLAFin mukaan on lisäksi välttämätöntä muuttaa oikeudellista perustaa, jotta yksikkö voisi toimia yhteisön tasolla.

Petosriskit tietyissä poikkeusjärjestelyissä

Kaukomyynti

3.43 Niissä kaukomyynnin tapauksissa (50), jota harjoitetaan tietyn jäsenvaltion sisällä sellaisista yrityksistä yksityishenkilöille, joiden päätoimipaikka sijaitsee asianomaisen jäsenvaltion ulkopuolella, sovelletaan alkuperämaan alv:a, jos myyjän liikevaihto ei ylitä tiettyä määräjäsenvaltion vahvistamaa enimmäismäärää ja jos on kyse tuotteista, joista ei kanneta valmisteveroa. Kyseisen enimmäismäärän (35 000 tai 100 000 ecua jäsenvaltiosta riippuen) ylityttyä sovelletaan erityistä poikkeusjärjestelyä. Täyttääkseen kaikki alv:n ilmoittamiseen liittyvät velvoitteet myyjän on rekisteröidyttävä alv-velvolliseksi määräjäsenvaltiossa ja tarvittaessa osoitettava siellä itselleen verotusasioissa edustaja.

3.44 Mainitun enimmäismäärän ja tarvittaessa alv-ilmoituksen esittämistä koskevan velvoitteen valvominen on hankalaa. Joissakin tarkastetuissa jäsenvaltioissa toimijat eivät joudu ilmoittamaan erikseen verollista liikevaihtoa unionin muissa maissa tapahtuneen kaukomyynnin osalta. Koska jäsenvaltiot eivät harjoita säännöllistä tietojenvaihtoa ja tarkastuksia toimitetaan vain rajallinen määrä, verojen kantamatta jäämisen mahdollisuus on todellinen.

3.45 Lisäksi tapauksissa, joissa enimmäismäärä on ylitetty ja alkuperäjäsenvaltion alv on alhaisempi kuin määräjäsenvaltion alv, ei ole myyjän edun mukaista ilmoittaa tällaisesta ylityksestä. Myyjään kohdistuisi tällöin monimutkaisia hallinnollisia ja ilmoituksen antamiseen liittyviä velvoitteita, jotka ovat lisäksi erilaisia eri määräjäsenvaltioissa. Veroviranomaisilla, joiden toimivallan alaisuuteen myyjä kuuluu, ei myöskään ole kiinnostusta enimmäismäärän valvomiseen, sillä määrän ylittyminen merkitsee tulojen menetyksiä.

Yhteisön sisäinen veroton myynti

3.46 Periaatteessa yhteisön sisäisen verottoman myynnin olisi pitänyt loppua siirryttäessä sisämarkkinoihin 1. tammikuuta 1993. Ministerineuvosto on kuitenkin hyväksynyt siirtymäkauden 30. kesäkuuta 1999 asti, jotta asianomaiset talouden alat voisivat valmistautua yhteisön sisäisen verottoman myynnin loppumiseen. Jotta matkustajat eivät ylittäisi paljouksina ja arvoina asetettuja verottomien ostosten enimmäismääriä, jäsenvaltiot ovat sopineet valvonnan vähimmäistasosta (51), josta myyjien on huolehdittava ja jonka noudattaminen kansallisten veroviranomaisten olisi varmistettava. Lisäksi komissiota kehotettiin "tarkastelemaan kertyneen kokemuksen valossa jäsenvaltioiden valvonnan toimivuutta ja . . . mahdollisimman pian ja viimeistään 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä antamaan kertomuksen tämän valvonnan toiminnasta ja tarvittaessa ehdottamaan toimenpiteitä".

3.47 Komissio esitti kertomuksensa heinäkuussa 1996 (52). Se toteaa kertomuksessa, että yksikään jäsenvaltio ei ole ottanut käyttöön tehokasta valvontajärjestelmää, että kyseinen tilanne saattaa aiheuttaa kilpailun vääristymiä kaupan lisäksi eri kuljetusmuotojen välille ja että tilanne on todennäköisesti johtanut yhteisön omien varojen perustan pienentymiseen. Lisäksi komissio huomauttaa, että verottoman myynnin sektori ei ole suinkaan valmistellut verottoman myynnin poistamista, vaan kehittänyt sitä entisestään, erityisesti ro-ro-aluksilla, liiketilaa ja tuotevalikoimaa lisäämällä.

3.48 Vastoin neuvoston ohjeita tilanteen korjaamiseksi ei ole ehdotettu minkäänlaisia toimenpiteitä. Komissio katsoo, että tiukempien velvoitteiden ehdottaminen olisi ollut hyödytöntä, koska jäsenvaltiot ovat ilmeisen haluttomia huolehtimaan valvonnan vähimmäistasosta ja koska kyseinen erityismenettely päättyy 30. kesäkuuta 1999.

4 LOPPUPÄÄTELMÄT

Taloudellisten etujen suojaamisen vahvistaminen Euroopan unionin tasolla

4.1 Petostentorjunnan alalla ei ole yleensä yhtenäistä strategiaa, jolloin on vaarana, että etusijalle asetetaan kansallisella tasolla tapahtuva toiminta, mikä taas saattaa johtaa toiminnan hajanaisuuteen ja voimavarojen tehottomaan käyttöön. Tämä pitää paikkansa erityisesti silloin, kun petoksella ei ole budjettiin liittyviä vaikutuksia jäsenvaltiossa ja tämä jäsenvaltio ei siksi katso olevan syytä ryhtyä toimiin (ks. erityisesti kohdat 2.2-2.8, 3.12, 3.15-3.17, 3.20-3.21, 3.28, 3.35-3.37, 3.39, 3.44-3.45, 3.47-3.48).

4.2 Kuten yhteisön passitusten alalla, vaikutukset voivat ulottua myös alv:oon, sillä "Euroopan unioni on kuitenkin jäänyt kiinni itse luomaansa perusristiriitaan: sillä on yhtenäismarkkinat, joilla henkilöt ja tuotteet liikkuvat vapaasti sisäisten rajojen yli, kun taas noiden markkinoiden valvonnasta ja hallinnosta vastaavat viranomaiset joutuvat kunnioittamaan noita samoja rajoja. Käytännössä petoksella on yhtenäismarkkinat mutta lainvalvonnalla ei. Tämä on looginen ristiriita, jonka käytännön vaikutukset näkyvät siinä, että viranomaisten kapasiteetti ei riitä passituskriisiin" (53). Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tekemät arviot verotulojen (valtion sisäisten tai yhteisön sisäisten) menetysten kokonaismäärästä osoittavat, että nämä menetykset ovat huomattavia (54).

4.3 Jos rangaistavista tapauksista, syyttämismenettelyistä ja sovellettavista seuraamuksista annettaisiin vertailukelpoinen oikeudellinen määritelmä, samoista teoista todennäköisesti rangaistaisiin samalla tavalla jäsenvaltioissa. Koska petos on määritelty eri jäsenvaltioissa eri tavalla ja koska jäsenvaltioissa näin ollen määrätään myös erilaisia seuraamuksia, seuraamusten ehkäisevä vaikutus saattaa heikentyä. Tilanne on samanlainen rangaistusjärjestelyjen kansallisten erityispiirteiden ja vanhentumisaikojen osalta (ks. erityisesti kohdat 2.1, 2.4-2.8).

4.4 Jotta petostentorjuntaa ja jäsenvaltioiden välistä rikosoikeuden alan yhteistyötä haittaavat puutteet ja yhteensopimattomuudet voidaan korjata, tehtiin yleissopimus yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta. Vuonna 1995 allekirjoitetun sopimuksen, joka ei ole vielä tullut voimaan, tavoitteena on varmistaa jäsenvaltioiden rikosoikeudellisten säännösten mahdollisimman suuri yhteensopivuus ottamalla käyttöön rikosoikeudelliset vähimmäissäännökset. Koska alv-tulolähde on jätetty yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, alv-varojen osalta ei voida taata samantasoista suojaa kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka alv-varoilla rahoitetaan lähes puolet yhteisön talousarviosta (ks. erityisesti kohdat 2.2-2.3).

4.5 Oikeudellisen ja hallinnollisen kehyksen erot ovat myös riskitekijöitä, joita erilaisten oikeudellisten järjestelmien heikot kohdat tuntevat petoksentekijät saattavat käyttää hyväkseen. Riskitekijänä voidaan pitää myös sitä, että kaikki jäsenvaltiot eivät pysty torjumaan petoksia yhtä tehokkaasti. Tässä yhteydessä kansallisten hallintojen tarkastusmenetelmien ja -strategioiden lähentäminen mahdollistaisi tämän entistä monikansallisemmaksi muuttuneen ilmiön tehokkaamman torjunnan (ks. erityisesti kohdat 3.6-3.8).

4.6 Komission vastuualueilla, jotka liittyvät siihen, miten yhteisön oikeutta sovelletaan jäsenvaltioissa ja miten alv-petokset vaikuttavat yhteisön talousarvioon, vaaditaan entistä purevampia toimenpiteitä. Komission järjestämät seminaarit ja muut koulutukseen liittyvät aloitteet mahdollistavat hyödyllisen kokemustenvaihdon kansallisten yksikköjen välillä. Nämä toimet eivät kuitenkaan vapauta komissiota vastuusta tunnistaa kansallisten petostentorjuntajärjestelmien puutteet ja ehdottaa sopivia parannuskeinoja asianomaisille jäsenvaltioille (ks. erityisesti kohdat 3.22-3.26, 3.38-3.42, 3.48).

4.7 Lopullisen järjestelmän käyttöönotto edellyttää useiden ennakkoehtojen täyttymistä. Jotkin näistä ennakkoehdoista olisivat tarpeellisia jo nykyisen järjestelmän moitteettoman toiminnan kannalta. Olisi näin ollen huolehdittava viipymättä niiden täyttämisestä. Alv-lainsäädäntöjen soveltamiserot aiheuttavat äärimmäisen monimutkaisen tilanteen ja sen, että useimmilta toimijoilta puuttuu oikeusvarmuus täysin, mitä petostentekijät voisivat lisäksi hyödyntää. Kansallisten viranomaisten toiminnan yhdenmukaistaminen on yksi aloista, joilla on toimittava viipymättä (ks. erityisesti kohdat 1.10-1.15).

4.8 Nykyiseen siirtymäjärjestelyyn sisältyy poikkeusjärjestelyjä tai erityisjärjestelyjä, joiden valvonta on hyvin vaikeaa ja jotka tarjoavat tilaisuuden petoksiin ja kilpailun vääristymiseen. Jäsenvaltioiden ja komission olisi kyseenalaistettava näiden järjestelyjen olemassaolo ja huolehdittava todellisuudessa tehokkaiden valvontajärjestelmien käyttöönotosta (ks. erityisesti kohdat 3.43-3.47).

Hallinnollisen yhteistyön ja jäsenvaltioiden keskinäisen tietojenvaihdon parantaminen

4.9 Jäsenvaltioiden välisiä yhteistyökeinoja ei käytetä kokonaisuudessaan, vaikka tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten tutkimuksessa ilmeni, että näiden keinojen käyttö tehostaa todettuihin petoksiin liittyviä syytetoimia. Menettelyjen hitaus ja toisinaan jopa käytössä olevien keinojen huono tuntemus, erityisesti paikallisten viranomaisten tasolla, ovat usein syynä yhteistyökeinojen liian vähäiseen käyttöön. Olisi siksi suotavaa huolehtia siitä, että näitä keinoja voidaan käyttää laajalti ja että jäsenvaltioiden nykyisestä, erityisesti petoksia koskevien tietojen vaihtoon liittyvästä vastahakoisuudesta päästään eroon (ks. erityisesti kohdat 3.15-3.17).

4.10 Jotta kaikista hyödyllisistä lähteistä saatavia, yhteisön sisäiseen tavarakauppaan liittyviä tietoja voitaisiin hyödyntää tuloksekkaasti, näiden tietojen laatua ja erityisesti niiden kattavuutta on parannettava huomattavasti (ks. erityisesti kohdat 3.18-3.19).

4.11 Koska tiedetään, että ajan kulumisella on usein suuri merkitys petosmekanismeissa, jäsenvaltioiden veroviranomaisten keskinäisen yhteistyön mahdollisuuksia olisi helpotettava ja nopeutettava (ks. erityisesti kohdat 3.20-3.21).

Arviointikeinojen käyttöönotto

4.12 Riskianalyysi mahdollistaa tarkastusten painopistealueiden vahvistamisen. Alv-petosten tehokkaan torjunnan varmistamiseksi jäsenvaltioiden on kuitenkin otettava käyttöön järjestelmiä, joilla voidaan mitata petoksen laajuutta ja etenkin arvioida säännöllisesti tarkastustoimien tehokkuutta ja tuloksia (ks. erityisesti kohta 3.6).

4.13 Ei ole käytössä minkäänlaista järjestelmää, jonka avulla voitaisiin suorittaa arvio seuraamusten määräämisestä ja soveltamisesta varsinkaan seuraamusten tehokkuuden, ehkäisevän vaikutuksen tai suhteuttamisen osalta. Tämän puutteen korjaaminen on ensisijaisen tärkeää. (ks. erityisesti kohta 2.9).

4.14 Kun on kyse petoksiin liittyvien rahamäärien takaisinperinnästä ja siitä, miten voidaan arvioida jäsenvaltioiden valvontamenettelyjen tehokkuutta ja käsittää ilmiön merkittävyys, jäsenvaltioilla olisi oltava käytössään tiedot korjatuista määristä ja lopullisista perityistä määristä (ks. erityisesti kohta 3.14).

4.15 Kertomusten, jotka komission on annettava, on mahdollistettava suoritettujen toimien ja edistymisen arviointi, niin komission kuin jäsenvaltioidenkin tasolla (ks. erityisesti kohdat 3.23-3.25).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 2. heinäkuuta 1998 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

(1) Neuvoston päätös 94/728/EY, Euratom, tehty 31 päivänä lokakuuta 1994 (EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9). Alv-varojen laskennan yksityiskohdista ks. 29 päivänä toukokuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1553/89 (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9).

(2) SEC(92) 280 lopullinen, 24.2.1992, s. 5 b. Veropetos ja harmaa talous saattavat alv-tulojen lisäksi vaikuttaa haitallisesti myös itse BKTL:n laskentaan (ja näin ollen myös BKTL-varoihin, jotka ovat toinen pääasiallinen yhteisön talousarvion rahoituslähde), jos asianmukaisia mukautuksia ei tehdä. Näin ollen vaikutus ei kohdistuisi ainoastaan jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien jakautumiseen, vaan myös budjettivarojen, jotka vahvistetaan tietyksi prosenttiosuudeksi BKTL:sta, tasoon.

(3) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, kohdat 4.16 - 4.19.

(4) Vuodesta 1967 lähtien liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta annetuissa neuvoston ensimmäisessä ja toisessa direktiivissä (11 päivänä huhtikuuta 1967 annetut neuvoston direktiivit 67/227/ETY ja 67/228/ETY, EYVL L 71, 14.4.1967, s. 1301) säädetään vielä voimassa olevien kasautuvien monivaiheisten verojen järjestelmien poistamisesta ja sellaisen yleisen kulutusveron käyttöönotosta kaikissa jäsenvaltioissa, joka on suhteutettu tavaroiden ja palvelujen hintoihin, riippumatta tuotannossa ja jakelussa suoritettujen liiketoimien lukumäärästä.

(5) Neuvoston direktiivi 77/388/ETY, annettu 17 päivänä toukokuuta 1977 (EYVL L 145, 13.6.1977, s. 1) ja myöhemmät muutokset.

(6) Neuvoston direktiivi 91/680/ETY, annettu 16 päivänä joulukuuta 1991 (EYVL L 376, 31.12.1991, s. 1).

(7) Neuvoston asetus (ETY) N:o 218/92, annettu 27 päivänä tammikuuta 1992, hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (alv) alalla (EYVL L 24, 1.2.1992, s. 1).

(8) Komissio määrittelee harmaan talouden seuraavasti: se käsittää lailliset toimet, joista ei ole tehty ilmoitusta, toisin sanoen:

a) sellaisten tuotantoyksiköiden toimet, jotka on rekisteröity laillisesti mutta jotka ilmoittavat tuloksensa liian alhaiseksi tuotannon ja tulojen osalta

b) sellaisten yksiköiden toimet, jotka harjoittavat toimintaansa salaa ja käyttävät pimeää työvoimaa.

Ks. SEC(92) 588, lopullinen, 24.4.1992, s. 30.

(9) KOM(96) 328 lopullinen, 22.7.1996.

(10) Harmaan talouden määritelmä annetaan loppuviitteessä 8.

(11) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, kohdat 4.8 - 4.26.

(12) Komission päätös 97/619/EY, Euratom, tehty 3 päivänä syyskuuta 1997 (EYVL L 252, 16.9.1997, s. 33). Määräaikaa on pidennetty vuoteen 1999 Itävallan, Suomen ja Ruotsin osalta.

(13) Markkinahintainen bruttokansantulo määritellään 13 päivänä helmikuuta 1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/130/ETY, Euratom (EYVL L 49, 21.2.1989, s. 26).

(14) Ks. vastaus kirjalliseen kysymykseen P-1748/97 (EYVL C 45, 10.2.1998, s. 103).

(15) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994, kohdat 1.90 - 1.111 sekä vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 1.72 - 1.103.

(16) Kyseessä ovat pääasiassa seuraavat kertomukset:

- toinen asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artiklan mukainen kertomus, KOM(95) 354 lopullinen

- tutkimus jäsenvaltioissa käytössä olevista hallinnollisten seuraamusten ja rangaistusten järjestelmistä sekä yhteisön seuraamusjärjestelmän perusperiaatteista, SEC(93) 1172, 16.7.1993

- komission vertaileva tutkimus jäsenvaltioiden kertomuksista, jotka koskevat kansallisella tasolla toteutettuja toimenpiteitä, joiden tavoitteena on yhteisön varojen tuhlauksen ja kavallusten torjunta, KOM(95) 556 lopullinen, 14.11.1995

- vuosikertomus vuodelta 1995, "Petostentorjunta", KOM(96) 173 lopullinen, 8.5.1996

- toinen asetuksen N:o 218/92 14 artiklan mukainen kertomus, KOM(96) 681 lopullinen

- direktiivin 77/388/ETY 28 artiklan 1 kohdan mukaisesti annettu komission kertomus, KOM(94) 515 lopullinen.

(17) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että "veronkierto", joka on puhtaasti objektiivinen käsite ja "veropetos", johon liittyy verovelvollisen tahallinen aikomus, on erotettava toisistaan. Ks. yhdistetyt asiat 138 ja 138/86, Direct Cosmetics, tuomio 12.7.1988, (Kok. 1988, s. 3937, 20 - 23 kohta).

(18) Ks. EYVL C 316, 27.11.1995, s. 48. On syytä huomata, että yleissopimus ei ole vielä voimassa, sillä jäsenvaltiot eivät ole vielä ratifioineet sitä.

(19) EYVL C 191, 23.6.1997, s. 1 ja 4.

(20) On syytä huomata, että alv-petos saattaa vaikuttaa myös BKTL-varoihin, jotka ovat yhteisön toinen pääasiallinen rahoituslähde, ks. loppuviite 2.

(21) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1553/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989 (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 13).

(22) Ks. komission vastaus kirjalliseen kysymykseen E-2630/94 (EYVL C 75, 27.3.1995, s. 62 ja julkaisematon liite).

(23) EYVL L 24, 1.2.1992.

(24) Ks. asetuksen (ETY) N:o 218/92 johdanto-osan kolmas kohta. Komissio oli suunnitellut ensimmäisessä asetusehdotuksessaan (KOM(90) 183 lopullinen, 19.6.1990) myös muita säännöksiä, jotka koskivat jäsenvaltioiden ja komission välistä tietojenvaihtoa alv- ja valmisteveropetosten torjunnan tehostamiseksi; mallina oli käytetty samanlaista mallia, jota oli käytetty tullialalla (asetus N:o 1468/81). Jäsenvaltiot eivät tuolloin antaneet hyväksyntäänsä.

(25) EYVL L 336, 27.12.1977, s. 15.

(26) Neuvoston direktiivi 79/1070/ETY, annettu 6 päivänä joulukuuta 1979 (EYVL L 331, 27.12.1979, s. 8).

(27) Neuvoston direktiivi 77/799/ETY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1977, 9 ja 10 artikla.

(28) EYVL L 73, 19.3.1976, s. 18.

(29) EYVL L 331, 27.12.1979, s. 10.

(30) Kolmatta kertomusta koskevassa luonnoksessaan, joka on laadittu asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 velvoitteiden mukaisesti, komissio esittää yksityiskohtaisesti jäsenvaltioissa käytössä olevat tarkastusmenetelmät.

(31) EYVL C 340, 12.11.1996, kohdat 1.80 - 1.88, s. 38.

(32) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3330/91, annettu 7 päivänä marraskuuta 1991 (EYVL L 316, 16.11.1991, s. 1).

(33) KOM(94) 471 lopullinen, 3.11.1994, kohta 101.

(34) Asiakirjat SCAC N:o 178, 7.11.1997 ja SCAC N:o 39, 16.2.1998.

(35) Toisen asetuksen (ETY) N:o 218/92 14 artiklan mukaisen kertomuksensa luvussa 2.2.2 komissio ilmoittaa kokoavien ilmoitusten yhdenmukaisuusprosentiksi 95 prosenttia vuosina 1994 ja 1995 kaikkien jäsenvaltioiden osalta.

(36) Kyse on direktiivin 77/799/ETY 6 artiklan soveltamisesta.

(37) SEC(92) 280, 24.2.1992 ja KOM(95)354 lopullinen, 20.7.1995.

(38) KOM(94) 283, 14.7.1994.

(39) KOM(94) 262 lopullinen, 23.6.1994 ja KOM(96) 681 lopullinen, 8.1.1997.

(40) EYVL C 303, 14.11.1995, kohdat 1.90 - 1.111.

(41) Asetus N:o 218/92, 11 artikla.

(42) Petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea päätti tämän tutkimuksen seurauksena aloittaa toisen tutkimuksen, joka koskee vuoden 1998 alkupuoliskon aikana havaittuja petoksia. Tutkimuksen avulla pyritään syventämään tietoja pöytälaatikkoyrityksiin, "ketjupetoksiin" ja yhteisön sisäisiin toimiin perustuvien petosten mekanismeista ja esiintymistiheydestä sekä niihin liittyvistä rahamääristä.

(43) "Ketjupetoksissa" on mukana kokonainen ketju yrityksiä (todellisia tai tekaistuja), joiden avulla on tarkoitus saada kokonainen sarja aiheettomia alv-etuja (vähennys tai palautus). Samalla yritetään hävittää jäljet tavaroista, joista on tehty tuonti-ilmoitus mutta jotka on todellisuudessa myyty mustassa pörssissä.

(44) Asiakirja SCAF N:o 26, tarkistettu versio 1, 20.10.1997.

(45) Ks. direktiivin 77/799/ETY 4 artiklan 2 ja 3 kohta.

(46) KOM(97) 175, 23.4.1997.

(47) Neuvoston päätös, tehty 9 päivänä lokakuuta 1993 (EYVL L 280, 13.11.1993, s. 27).

(48) KOM(97) 621, 24.11.1997.

(49) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 888/98/EY, tehty 30 päivänä maaliskuuta 1998 (EYVL L 126, 28.4.1998, s. 1).

(50) Kaukomyynti (esimerkiksi postimyynti) tarkoittaa kaikkea sellaista tavaroiden luovutusta, jonka yhteydessä kuljetuksesta huolehtii myyjä itse tai ulkopuolinen taho myyjän lukuun. Ostajat ovat yksityishenkilöitä, verovelvollisia, joilla ei ole vähennysoikeutta, tai oikeushenkilöitä, jotka eivät ole verovelvollisia (direktiivin 77/388/ETY 28 artiklan 3 kohta).

(51) "Ohjeet verottoman myynnin valvonnasta yhteisön alueella" ministerineuvoston 14 päivänä joulukuuta 1992 tekemän päätöksen mukaisesti, KOM(96) 245 lopullinen, 26.7.1996, liite 3.

(52) Kertomus jäsenvaltioiden myynninvalvontajärjestelmistä. KOM(96) 245 lopullinen, 26.7.1996.

(53) Asiakirja PE 220.895/lopullinen (A4-0053/97, 20. helmikuuta 1997, osa I, kohta 10.5.2.

(54) Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, kohdat 4.16-4.19.

KOMISSION VASTAUKSET

1. ALV JA BKTL-VARAT

Tilintarkastustuomioistuimen ja tiettyjen kansallisten tarkastuselinten yhteiset tarkastukset

1.16. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että VIES-järjestelmässä (Value Added Tax Information Exchange System) on edelleen aukkoja, ja että kansalliset valvontamenetelmät eivät ota riittävästi huomioon verotuksellisten rajojen poistamiseen liittyvää veronkierron mahdollista yleistymistä. Jatkuvaan kansalliseen valvontaan ei vieläkään ole yhdistetty hallinnollista yhteistyötä.

Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelle 1995 tekemien huomautusten perusteella komissio on ryhtynyt toimiin tarkkaillakseen perusteellisemmin jäsenvaltioiden alv-tulojen kehitystä. Kaikkien jäsenvaltioiden kanssa käytyjen kahdenvälisten keskustelujen tuloksista on keskusteltu verotuksesta vastaavien varapääjohtajien kanssa 24. maaliskuuta 1998 pidetyssä kokouksessa. Jäsenvaltiot hyväksyivät tuolloin komission ehdottaman menettelyn alv-tuloja koskevien tietojen ja niiden kehitystä selittävien tekijöiden automaattiseksi ilmoittamiseksi.

2. YHTEISÖN SISÄISET KAUPASTA KANNETTAVAAN ALV:OON LIITTYVÄT PETOKSET

Petoksen yhtenäisen määritelmän puuttuminen

2.3. Komissio pahoittelee, että neuvoston kannan mukaan arvonlisäverotus on jätettävä Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä on vastoin yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisia etuja.

3. TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN YHTEISÖN SISÄISESTÄ KAUPASTA KANNETTAVAN ALV:N ALALLA

Jäsenvaltioiden toiminta

Tarkastusstrategiat

3.6. Komissio suhtautuu erittäin vakavasti tähän monien jäsenvaltioiden havaitsemaan ongelmaan. Yksityiskohtaiset ja tarkat luvut petosten torjuntatoimien tuloksista antavat tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan tärkeää palautetta, jonka perusteella menetelmiä voidaan tehostaa.

3.7. Komissio pitää veronpalautusten valvontaa erittäin tärkeänä, mutta toimittajien laskuttamien edellisten alv-maksujen valvonta on myös toteutettava. Yksi jäsenvaltio on toiminut edelläkävijänä tällaisessa "tapahtumaketjun" valvonnassa ja komissio suosittaa tämän menetelmän laajempaa käyttöä kolmannessa 12 artiklan mukaisesti annetussa kertomuksessaan.

Tietojen täsmäyttäminen

3.11. Komissio jakaa tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen näistä erilaisista tiedonsaantimahdollisuuksista. Komissio painotti kolmannessa 12 artiklan mukaisessa kertomuksessaan, että kaikkien merkityksellisten tietolähteiden on oltava nopeasti saatavilla.

Mahdollisuudet perehtyä muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöön

3.12. Myös komission mielestä on tärkeää, että jäsenvaltioilla on hyvät tiedot toistensa verojärjestelmistä ja -hallinnosta. Komissio osallistuu myös näiden tietojen välittämiseen. Tätä valtavaa tehtävää ja siihen liittyvää käännöstyön määrää ei ole syytä aliarvioida. Työ on kuitenkin jo aloitettu. Matthaeus-Tax-ohjelman yhteydessä komissio on lähettänyt kaikille kansallisille verohallinnoille perusohjeet kolmella kielellä. Fiscalis-ohjelmassa edellytetään, että tulevaisuudessa yhteisössä laaditaan käsikirjat ja oppaat kansallisista vero- ja hallintojärjestelmistä.

Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto

3.15. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen lailla huolestuttavana sitä, että se ei ole päässyt jäsenvaltioiden kanssa sopimukseen vaihdettavien tietojen täsmällisestä sisällöstä. Jäsenvaltiot ilmoittavat edelleen sitoutuvansa periaatteessa ajatukseen, mutta eivät suostu sopimaan yksittäisten tietojen vaihdosta yhteisön tasolla.

3.17. Tämä tilintarkastustuomioistuimen huomautus osoittaa suositusluontoisten säännösten heikkouden tietojen vaihtoa koskevassa yhteisön lainsäädännössä. Jäsenvaltiot käyttävät harvoin hyväkseen tällaisten vapaaehtoisten säännösten suomia mahdollisuuksia, joten niiden käyttökelpoisuus tällä alalla voitaneen kyseenalaistaa.

3.18. Komissio on toistuvasti kehottanut jäsenvaltioita korjaamaan nämä heikot kohdat. VIES-järjestelmän käyttöä ristiintarkastuksen valvontamenetelmänä ei kuitenkaan ole syytä ylikorostaa.

3.19. Komissio yhtyy huoleen, jonka mukaan näiden tutkintavaatimusten kustannukset ylittävät niistä saatavat valvontahyödyt. Komissio on myös sitä mieltä, että VIES-järjestelmää ei voida sopeuttaa käytettäväksi alakohtaisessa tutkimuksessa. Komissio toteaa vielä, että tulevaisuutta ajatellen VIES-järjestelmän käyttömahdollisuudet ovat hyvin rajalliset. Pitkällä aikavälillä tulevat kysymykseen yhteisön välineet, jotka ottavat huomioon sekä kustannukset että hyödyt, ja joiden avulla jäsenvaltiot voivat asettaa riskit tärkeysjärjestykseen. Tulevaisuudessa tarvitaan myös sellaisia yhteisön välineitä, joihin sisältyy alakohtainen lähestymistapa.

3.20. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen analyysiin. Tietojen antaminen tekaistuista yhtiöistä ja niiden taustalla toimivista henkilöistä on välttämätöntä, mikäli yhtenäismarkkinoista ei haluta petoksentekijöiden paratiisia. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsema jäsenvaltioiden haluttomuus ryhtyä näihin toimiin paljastaa selvästi niiden asenteen hallinnolliseen yhteistyöhön.

3.21. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen analyysiin. Kentällä toimivien virkamiesten välinen yhteistyö on menestyksekkään toiminnan ehdoton edellytys. Direktiivissä 77/799/ETY säädetään paikallisten viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Jäsenvaltiot eivät juuri sovella tätäkään vapaaehtoista säännöstä. Komissio on pettynyt, koska jäsenvaltioiden keskushallinnot ovat vastahakoisia valtuuttamaan kentällä toimivia asiantuntijoita vaihtamaan tietoja. Tämä paljastaa jälleen selvästi jäsenvaltioiden perusasenteen hallinnollista yhteistyötä kohtaan.

Komission toiminta

Jaksoittaiset kertomukset

Kansallisia järjestelmiä koskevat kertomukset

3.22-3.26. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen edellisistä 12 artiklan mukaisista kertomuksista esittämän kritiikin sekä kysymykset, joita se esittää komission tulevista aikomuksista. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksissa ei kuitenkaan oteta huomioon, että komission on toimittava käytännön olosuhteiden asettamissa rajoissa. Ensimmäisten kahden kertomuksen sisältöä rajoitti se tosiasia, että komissio on täysin riippuvainen tiedoista, jotka jäsenvaltiot antavat kansallisista valvontajärjestelmistään. Lisäksi komissio ei ole veroviranomainen, joten sillä ei ole ollut riittävän yksityiskohtaista tietämystä ja kokemusta valvontaprosessista.

Ottamalla tämä huomioon voidaan paremmin ymmärtää komission asema. Kahta ensimmäistä kertomusta varten komission oli ensin kartoitettava valvonnan tila jäsenvaltioissa, mikä oli erittäin monimutkainen tehtävä. Ollakseen uskottava komission oli osoitettava, että se tuntee valvontajärjestelmät. Kolmannessa kertomuksessa komission oli ilmoitettava näkemyksensä valvonnan tasosta. Komission kanta ilmenee kertomuksesta.

Vasta näiden alustavien vaiheiden jälkeen komissio voi siirtyä seuraavaan arkaluonteiseen ja vaikeaan tehtävään eli jokaisen jäsenvaltion valvontajärjestelmän yksityiskohtaiseen tutkimiseen, ja antaa sen perusteella suosituksia. Kuten kolmannessa kertomuksessa todetaan, komissio aikoo tutkia jäsenvaltioiden kanssa niiden valvontajärjestelmät kokonaisuudessaan käyttäen kolmatta kertomusta lähtökohtana tai mallina. Tutkimuksen tulokset esitellään neljännessä kertomuksessa.

Niillä aloilla, joilla komissiolla ei ole toimivaltaa velvoittaa jäsenvaltioita muuttamaan valvontajärjestelmiään, komission kannattaa ensin kehittää omaa asiantuntemustaan. Jäsenvaltiot ovat huomattavasti halukkaampia toteuttamaan muutokset, jos suositusten perustana on monimutkaisen valvontajärjestelmän syvällisempi tuntemus.

Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC) ja petostentorjuntaa käsittelevä alakomitea (SCAF)

Petostentorjuntaa käsittelevän alakomitean toiminta

3.29. Komissio jakaa tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen tullivalvonnan tietoverkon käytöstä (System for Customs Enforcement Network, Fiscal SCENT). Komissio on jo jonkin aikaa yrittänyt korjata tilannetta, mutta viime kädessä se on jäsenvaltioiden tehtävä. Jotkut jäsenvaltiot ovat käyttäneet järjestelmää äärimmäisen vähän, mikä jälleen osoittaa niiden asenteen hallinnolliseen yhteistyöhön.

Keskinäinen avunanto saamisten perinnässä

3.36. Komissio teki 25. kesäkuuta 1998 (KOM(98) 364) ehdotuksen neuvoston direktiiviksi keskinäisestä avunannosta perinnässä annetun neuvoston direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta. Tässä ehdotuksessa laajennetaan direktiivin soveltamisalaa, poistetaan tiettyjä soveltamiseen liittyviä rajoituksia, taataan oikeudellisen asiakirjan automaattinen tunnustaminen, varmistetaan jäsenvaltion omien ja jäsenvaltioiden välisten saatavien tasa-arvoinen kohtelu ja säädetään suuremmasta avoimuudesta jäsenvaltioiden soveltaessa ja täyttäessä direktiivin mukaisia velvoitteitaan.

Petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF)

3.39. Komissio katsoo, että UCLAF:lla on tärkeä asema alv-petosten torjunnan tehostamisessa. UCLAF:n tärkein tehtävä on avustaa ja koordinoida jäsenvaltioiden kamppaillessa alv-petoksia vastaan, koska jäsenvaltiot ovat pääasiassa vastuussa näistä toimista. Riittävän oikeusperustan puuttuminen ja joidenkin jäsenvaltioiden pidättyvyys toimivallan antamisessa yhteisön tasolla tapahtuvaa alv-petosten torjumista varten osoittaa, että UCLAF:n voimavaroja voidaan nykyään käyttää paremmin muilla alueilla.

3.40. Muiden saatavilla olevien tietolähteiden, erityisesti IRENE-tietokannan, käyttö kolmansista maista tulevaan tuontiin liittyvien alv-petosten määrän arvioimisessa olisi erittäin hankalaa tai jopa mahdotonta. Tämä vaatisi myös paljon voimavaroja. Jotta voitaisiin määrittää petoksen kohteena olevan alv:n määrä yksittäistapauksissa, olisi tarpeen tuntea tuote, kyseinen valtio ja kussakin tapauksessa sovellettava alv-kanta. Lisäksi olisi tiedettävä, minkä tyyppisestä väärinkäytöksestä on kysymys. Jos esimerkiksi tavaroista tehdään tuotaessa väärä tullausilmoitus alemman tullimaksun toivossa, petoksen kohteena on vain se alv, joka sisältyy korkeampaan tullimaksuun (eikä tavaroiden täydestä arvosta laskettua alv:tä). Arviot eivät voi olla tarkkoja, koska tietoja saadaan vain tapauksista, joihin liittyy tullimaksuja. Koska arvonlisäverovelvolliseksi rekisteröitynyt tuoja on lähes aina oikeutettu tuontitavaroihin sisältyvän alv:n vähennykseen, menetetyn veron todellinen määrä on entistä vaikeampi laskea. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että käytettävissä olevia tietoja on aina mahdollisuuksien mukaan käytettävä petoksiin liittyvän alv:n arvioimiseksi. Komissio tutkii, mitä asialle voidaan tehdä.

4. LOPPUPÄÄTELMÄT

Taloudellisten etujen suojaamisen vahvistaminen Euroopan unionin tasolla

4.1-4.5, 4.9-4.15. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. Komissio tutkii parhaillaan, mitä toimia tarvitaan yhteisön tasolla ongelmien korjaamiseksi.

4.6. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan komissio on vastuussa kansallisten petoksentorjuntajärjestelmien puutteiden tunnistamisesta, ja sen on ehdotettava jäsenvaltioille korjaavia toimenpiteitä. Komissio on samaa mieltä siitä, että tehokkaammat toimet ovat tarpeen. Kuten kohdissa 3.22-3.26 esitetyt huomautukset osoittavat, komissio on täysin sitoutunut tähän toimintaan. On kuitenkin selvää, että jäsenvaltiot hyväksyvät komission ehdotukset vain siinä tapauksessa, että nämä parantavat selvästi nykyisiä järjestelmiä. Viime aikoihin asti komissiolla ei ole ollut riittävästi kokemusta tilintarkastustuomioistuimen ehdottamien perusteellisten arvioiden ja suositusten tekemiseen. Edellisten vuosien aikana kertyneiden tietojen ja kokemuksen avulla komissiolla on nyt mahdollisuudet täyttää tilintarkastustuomioistuimen määrittelemät velvollisuudet.

4.8. Poikkeuksellisilla tai erityisillä järjestelmillä, jotka sallivat verotuksen määräjäsenvaltiossa, on kaksi tarkoitusta. Verojärjestelmällä varmistetaan ensinnäkin, että verotulot saa se jäsenvaltio, jossa kulutus tapahtuu. Toiseksi mahdollistetaan eri alv-kantojen soveltaminen jäsenvaltioissa. Juuri nämä järjestelyt tekevät nykyisen järjestelmän monimutkaiseksi, koska:

- ne houkuttelevat verovelvollisia olemaan noudattamatta verovelvoitteita, jotka tuntuvat liian hankalilta ja kalliilta,

- ne vastaavasti edellyttävät suurempaa voimavarojen käyttöä, jotta verohallintoa voidaan valvoa riittävän tehokkaasti.

Ainoastaan verojärjestelmä, jolla varmistetaan, että jäsenvaltioiden välillä liikkuvista tavaroista on maksettu kaikki verot, voi poistaa valvontaongelmat, jotka liittyvät tavaroiden verovapaaseen liikkeeseen yhteisön sisäisessä kaupassa. Komissio on aina suhtautunut avoimen kielteisesti määräjäsenvaltion erityisiin verojärjestelmiin. Yhtenäismarkkinoiden työohjelmassaan komissio on selvästi ilmaissut suosivansa järjestelmää, jossa verotus tapahtuu alkuperäjäsenvaltiossa. Järjestelmän on oltava todellisille yhtenäismarkkinoille soveltuva, ja sen avulla poistetaan sellaiset erityiset järjestelmät, joissa verotus suoritetaan määräjäsenvaltiossa.