Euroopan oikeusasiamies - Vuosikertomus 1998



Virallinen lehti nro C 300 , 18/10/1999 s. 0001 - 0166



VUOSIKERTOMUS 1998 (1999/C 300/01) Strasbourg, helmikuu 1999 JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO Euroopan parlamentin puhemies rue Wiertz B - 1047 Bryssel Arvoisa puhemies, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 138 e artiklan 1 kohdan sekä oikeusasiamiehen tehtävien hoitamista koskevasta ohjesäännöstä ja yleisistä ehdoista tehdyn päätöksen 3 artiklan 8 kohdan mukaisesti esitän täten vuosikertomukseni 1998. Jacob SÖDERMAN Euroopan unionin oikeusasiamies SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> 1. ALKUSANAT Euroopan oikeusasiamiehen toimiston perustaminen oli unionin kansalaisten kannalta yksi Maastrichtin sopimuksen merkittävimmistä saavutuksista. Mahdollisuus kannella oikeusasiamiehelle on yksi Euroopan kansalaisuuteen kuuluvista oikeuksista, jotka on taattu yhteisön oikeudessa. Ensimmäisessä vuosikertomuksessani (1995) totesin, että voisin ehdottaa Euroopan oikeusasiamiehen toimiston toimialaan, valtuuksiin tai menettelyihin uudistuksia ja muutoksia vuoden 1998 vuosikertomuksessa niiden kokemusten perusteella, joita minulle on kertynyt siitä lähtien, kun toimisto aloitti toimintansa syyskuussa 1995. Suuri osa näistä alkusanoista onkin omistettu tälle sitoumukselle. Tarkoituksena on pohtia, mitä oikeusasiamiehen toimiston täysimittainen vakiinnuttaminen vielä edellyttää, jotta se voi palvella Euroopan kansalaisia mahdollisimman tehokkaasti. Haluaisin ensinnäkin sanoa, että tämä vuosikertomus noudattaa rakenteeltaan kahta aikaisempaa täyden toimintavuoden (1996 ja 1997) kattavaa kertomusta. Merkittävä muutos on kuitenkin tehty kertomuksessa esiteltävien tapausten valinnassa. Aikaisemmissa vuosikertomuksissa esiteltiin kaikki tutkitut tapaukset. Toimiston toiminnan varhaisvaiheessa tämä oli hyödyllistä, jotta oikeusasiamiehen työstä voitiin antaa täydellinen kuva. Tapausten määrä on kuitenkin kasvanut niin, että kaikkien ottaminen mukaan ei enää ole perusteltavissa kansalaisten tarpeiden näkökulmasta, koska monissa tapauksissa itse asiassa toistuvat aikaisempien tapausten aiheet, eivätkä ne siten ole suuren yleisön kannalta erityisen kiinnostavia. Tässä vuosikertomuksessa olen siksi omaksunut kansallisten oikeusasiamiehen toimistojen normaalin käytännön ja ottanut mukaan ainoastaan valikoituja tapauksia, jotta kertomuksen pituus säilyy kohtuullisena ja jotta se pysyy selkeänä ja luettavana. Mukana ovat luonnollisesti kaikki tapaukset, joissa käsitellään merkittäviä periaatekysymyksiä, sekä tapaukset, joissa käsitellään oikeusasiamiehen toimivaltaan ja menettelyihin liittyviä kysymyksiä, sekä tuloksiltaan yleisesti kiinnostavat tapaukset. Niille, jotka haluavat perehtyä kaikkiin tutkittuihin tapauksiin, voin kertoa, että heinäkuusta 1998 lähtien ne löytyvät oikeusasiamiehen verkkosivuilta tuoreessa ja ymmärrettävässä muodossa sekä englanniksi että kantelijan kielellä. Päätöksen paperikopio on luonnollisesti saatavissa oikeusasiamiehen toimistosta. TULOKSET Kun Euroopan parlamentti käsitteli vuoden 1997 vuosikertomustani, jotkut esittivät arvostelua siitä, että oikeusasiamies oli onnistunut pääsemään suotuisaan ratkaisuun vain harvoissa tapauksissa. Tämä näkemys pohjasi saapuneiden kantelujen kokonaismäärään, mukaan luettuna ne, jotka eivät kuuluneet oikeusasiamiehen toimivallan piiriin. En usko, että on oikeudenmukaista arvioida oikeusasiamiehen toiminnan tuloksia tällä tavoin. Jos kantelu ei kuulu toimivallan piiriin, oikeusasiamies ei voi tehdä juuri muuta kuin pyrkiä antamaan kantelijalle neuvoja tai siirtää kantelun toimivaltaiselle elimelle. Tässä olemme onnistuneet miltei 80 prosentissa näistä tapauksista. Vuonna 1998 oikeusasiamiehen toimisto käsitteli yhteensä 1617 tapausta. Näistä uusia vuonna 1998 saapuneita kanteluja oli 1372. Vuoden kuluessa oikeusasiamies käynnisti yhden tutkimuksen omasta aloitteestaan. Kanteluista 185:n käsittely päättyi perusteltuun päätökseen. 45 prosentissa näistä tapauksista toimielin sopi asian, asiassa syntyi sovintoratkaisu tai tapauksen käsittely päättyi kriittiseen huomautukseen. Vuosina 1997 ja 1996 vastaava luku oli 40 % ja 35 %. Vuonna 1998 hallinnollista epäkohtaa ei tullut esiin 52 prosentissa tapauksista. Se että hallinnollista epäkohtaa ei todeta ei aina ole kansalaisen kannalta epäedullista. Tutkimusprosessin aikana toimielin joutuu selittämään kantelijalle, mitä se on tehnyt ja miksi. Joissakin tapauksissa se jopa saa kantelijan vakuuttuneeksi siitä, että se on toiminut asianmukaisesti. Oikeusasiamiehen toimiston on aina tiiviisti seurattava, millaisia sen saavuttamat tulokset ovat kansalaisen kannalta. Paljon on vielä tehtävää, mutta älkäämme unohtako, että tapauksissa on päästy koko ajan parempiin tuloksiin ja tutkittujen tapausten määrä on jatkuvasti kasvanut. Seuraavana vuonna tulisi keskeisenä pyrkimyksenä olla, että tapausten käsittelyyn kuluva aika lyhenee. Emme vielä ole täysin saavuttaneet tavoitettamme, että tutkittavaksi ottamisesta päätetään yhden kuukauden kuluessa ja että tutkimus saadaan päätökseen vuoden kuluessa, mutta sen pitäisi toteutua tulevina vuosina. Myönteisiä tuloksia voidaan usein saavuttaa tutkimuksilla, joita oikeusasiamies käynnistää omasta aloitteestaan. Jokapäiväinen kansalaisten kantelujen tutkinta saattaa tuoda oikeusasiamiehen tietoon joitain erityisiä tai usein toistuvia ongelmia. Tällaisissa tapauksissa voi olla paikallaan, että oikeusasiamies ryhtyy tutkimaan asiaa omana aloitteenaan. Marraskuussa 1998 käynnistin tutkimuksen selvittääkseni, onko yhteisön eri toimielimillä ja laitoksilla olemassa hyvän hallintotavan säännöstö siitä, miten virkamiesten tulisi toimia suhteissaan yleisöön, ja onko yleisöllä mahdollisuus tutustua tähän säännöstöön. Tällaisen säännöstön laatimisella on Euroopan parlamentin johdonmukainen tuki, ja parlamentin jäsen Roy Perry, joka esitteli vetoomusvaliokunnan omaa toimintaa käsittelevän mietinnön (1996-1997), kehotti laatimaan hyvän hallintotavan säännöstön yhteisön toimielimiä ja laitoksia varten. Parlamentti on korostanut, että "tällaisen säännöstön on julkisuuden ja ymmärrettävyyden vuoksi oltava mahdollisimman samanlainen kaikille Euroopan toimielimille ja laitoksille". Tätä tutkimusta on tarkemmin selvitetty jäljempänä luvussa 2 (jakso 2.2.2). Toivon, että voin myöhemmässä vuosikertomuksessani kertoa tämän aloitteen myönteisistä tuloksista. LIIKKUMISVAPAUS Kun espanjalaiset ehdottivat Euroopan oikeusasiamiehen toimiston perustamista, ajatuksena oli alun perin, että oikeusasiamies valvoisi Euroopan kansalaisilla yhteisön oikeuden mukaisesti olevia oikeuksia kaikilla Euroopan unionin tasoilla, myös kansallisella, alueellisella tai kunnallisella tasolla. Se että suuri määrä kanteluista Euroopan oikeusasiamiehelle (edelleenkin noin 70 %) jää toimivallan ulkopuolelle osoittaa, että Euroopan kansalaiset eivät tiedä, että Euroopan oikeusasiamiehen toimivalta rajoittuu vain yhteisön toimielinten ja laitosten toimintaan. José Martinez Aragón, toinen oikeudellisista pääneuvonantajistani, on analysoinut kanteluita, jotka jäävät toimivallan ulkopuolelle, mutta koskevat yhteisön oikeutta. Hänen analyysinsa on esitetty tämän vuosikertomuksen luvussa 2. Siitä käy ilmi, että monet tällaisista kanteluista koskevat kansalaisten oikeutta liikkua vapaasti unionissa. Liikkumisvapaus on yksi perustamissopimuksen 8 a artiklassa taatuista unionin kansalaisuuteen liittyvistä oikeuksista. Eikö olisi aiheellista, että Euroopan oikeusasiamies voisi auttaa Euroopan kansalaisia, jotta he voivat nauttia tästä heille suodusta perusoikeudesta? Mielestäni on täysin paikallaan uskoa läheisyysperiaatteeseen ja johdonmukaisesti ajaa sitä, että kansallisia oikeusasiamiehiä ja vastaavia elimiä kannustetaan ja autetaan käsittelemään Euroopan kansalaisten kanteluja, jotka koskevat yhteisön oikeutta. Tämä tulee Amsterdamin sopimuksen voimaantultua entistä tärkeämmäksi, kun yhteisön oikeuden piiriin tulevat myös viisumi- ja turvapaikkakysymykset sekä ulkomaalaisten oikeudet, jotka ovat perinteisiä aiheita kanteluissa kansallisen tason oikeusasiamiehille ja vastaaville elimille. Myös kansalaisten oikeutta esittää vetoomus Euroopan parlamentille olisi tehtävä tunnetummaksi, erityisesti tapauksissa, joilla on periaatteellista tai poliittista merkitystä. Koska yhteistyömme kansallisten ja alueellisten elinten kanssa on kehittynyt niin myönteisesti, en halua tässä vaiheessa ehdottaa mitään muutoksia perustamissopimuksessa määriteltyyn Euroopan oikeusasiamiehen toimivaltaan, vaan sitoudun lisäämään omia ponnistelujani tällä alalla. Kansalaisten kannalta olisi todella avuksi, jos kaikki yhteisön oikeuden mukaiset oikeussuojakeinot olisi selkeästi mainittu perustamissopimuksessa niin, että Euroopan kansalaiset saisivat asianmukaisesti tietoa oikeuksistaan. Oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvassa yhteiskunnassa tuomioistuimet muodostavat pääasiallisen järjestelmän, jolla oikeusvaltiota ylläpidetään. Tällä hetkellä missään ei kuitenkaan tiedoteta kansalaisille siitä tärkeästä asemasta, joka kansallisilla tuomioistuimilla on yhteisön oikeuden noudattamisen valvonnassa. Perustamissopimuksessa olisi lisäksi mainittava oikeudesta kannella kansallisille oikeusasiamiehille ja oikeudesta esittää vetoomuksia parlamenteille tapauksissa, joissa kyseessä on yhteisön oikeuteen liittyvä hallinnollinen kiista. Kunkin jäsenvaltion tulisi varmistaa, että sen oikeusjärjestelmä sisältää tehokkaan ja asianmukaisen tuomioistuinten ulkopuolisen elimen, jonka puoleen kansalaiset voivat kääntyä tässä tarkoituksessa. Haluaisin myös korostaa, että perustamissopimukseen olisi sisällytettävä Euroopan kansalaisen oikeus valittaa Euroopan komissiolle silloin, kun yhteisön jäsenvaltio rikkoo yhteisön oikeutta. Tämä on ilmeisesti ainoa tapa taata kansalaisten asema tämän prosessin osapuolena ja varmistaa, että valituksia tulevaisuudessa käsitellään asianmukaisesti ja avoimesti. TARVE MUUTTAA OIKEUSASIAMIEHEN OHJESÄÄNTÖÄ Euroopan parlamentti on tehnyt aloitteen varainhoitoasetuksen muuttamiseksi siten, että Euroopan oikeusasiamiehelle luodaan riippumaton talousarvio. Tätä aloitetta on pidettävä tervetulleena, jos toimistollemme annetaan riittävästi aikaa mukautua siten, että kantelujen käsittely ei kärsi. Tässä mielessä riippumaton talousarvio olisi realistinen vuodesta 2001 alkaen. Tällainen aikataulu antaisi myös riittävästi aikaa tehdä tarvittavat muutokset oikeusasiamiehen ohjesääntöön. Toinen ohjesääntöön liittyvä seikka on asiallisesti keskeisempi. Se koskee rajoituksia, joita tutkimuksille on esitetty 3 artiklan 2 kohdassa. Niiden mukaan asiakirjapyynnöstä voidaan kieltäytyä "aiheellisella tavalla perustelluista salassapitosyistä" ja toimielinten ja laitosten virkamiehet ja muu henkilöstö "edustavat hallintojaan ja toimivat niiden ohjeiden mukaisesti ja ovat edelleen salassapitosäännösten alaisia", kun he todistavat oikeusasiamiehen pyynnöstä. Pidän näitä rajoituksia tarpeettomina ja epäasianmukaisina. Koko idea oikeusasiamiehen tutkimuksissa on siinä, että kansalaiset voivat uskoa, että kaikki tarvittavat tiedot ja asiakirjat ovat oikeusasiamiehen saatavilla silloinkin, kun tietoja ei voida täysin julkistaa, koska ne on luokiteltu salaisiksi. Kansalaisten olisi joka tapauksessa tiedettävä, että oikeusasiamiehen tutkimuksia ei rajoiteta ja että hän voi tutustua kaikkiin tarvittaviin asiakirjoihin ja kuulla kaikki tarvittavat todistajalausunnot. Rajoituksia todistajien kuulemisessa ei voi hyväksyä, koska, jos ne ymmärretään kirjaimellisesti, ne jopa voisivat velvoittaa todistajan valehtelemaan (esimerkiksi petostapauksen salaamiseksi), jos hallinnolliset esimiehet niin määräisivät. Jotta tutkimuksesta saadaan luotettava, todistajat olisi ainoastaan velvoitettava puhumaan totta ja antamaan kaikki tutkimuksen yhteydessä tarvittavat tiedot. Ajatus ohjesäännön nykyisen määräyksen taustalla itse asiassa estää tutkimasta Euroopan hallinnossa esiintyviä lahjomis- ja petostapauksia asianmukaisesti. Jos tavoitteena on, että oikeusasiamiehen tutkimusten pitäisi osaltaan auttaa torjumaan mahdollisia lahjonta- ja petostapauksia hallinnossa kantelujen tai aloitteiden pohjalta, nämä epäasianmukaiset rajoitukset olisi poistettava. Käytännössä oikeusasiamiestä ei vielä ole estetty tutustumasta asiakirjoihin, vaikka mainittu rajoitus on synnyttänyt keskustelua ja kiistelyä. Todistajien kuulemismenettelyä ei toistaiseksi ole käynnistetty. Epäselvyyksien välttämiseksi olisi parempi, jos perustamissopimuksessa tehtäisiin selväksi, että oikeusasiamiehellä on tutkimuksissaan täydet oikeudet tutustua yhteisön toimielinten ja laitosten hallussa oleviin tietoihin ja asiakirjoihin ja että virkamiesten on annettava oikeusasiamiehelle täydelliset ja totuudenmukaiset todistajanlausunnot. Samalla olisi luonnollisesti pysytettävä voimassa ohjesäännön 4 artiklan 1 kohdan vaatimus, jonka mukaan oikeusasiamies ja hänen henkilöstönsä eivät saa julkistaa asiakirjoja tai paljastaa tietoja, jotka he ovat saaneet tietoonsa tutkimusten yhteydessä. HEDELMÄLLISTÄ YHTEISTYÖTÄ Euroopan oikeusasiamiestä koskevia Euroopan parlamentin määräyksiä on hiljattain uudistettu, ja ne ovat miltei ajan tasalla. Lienee kuitenkin tarpeen sisällyttää niihin määräys tavasta, jolla parlamentti käsittelee oikeusasiamiehen vuosikertomusta ja mahdollisia erityiskertomuksia. Näin voitaisiin taata, että päävastuu uskotaan yhdelle asiasta vastaavalle parlamentin valiokunnalle, joka tarvittaessa voi pyytää asiantuntijalausuntoja muilta valiokunnilta kertomuksen asiasisällön mukaan. Aiheesta on jo laadittu mietintöluonnos, ja on mitä todennäköisintä, että asia saadaan käsiteltyä ennen tämän vaalikauden loppua. Se merkitsisi, että kaikki tarvittavat menettelyt on toteutettu, kun uusi parlamentti aloittaa toimintansa vuoden 1999 toisella puoliskolla. Keskustelua voidaan käydä siitä, tarvitaanko muita määräyksiä yhteistyöstä Euroopan parlamentin, sen asiasta vastaavan valiokunnan ja oikeusasiamiehen välillä, mutta minusta ne eivät ole tarpeen. Tähän asti yhteistyöhalukkuus on ollut hyvä ja tuottanut myönteisiä tuloksia. On mitä todennäköisintä, että yhteistyö jatkuu rakentavana ja joustavana ja tuottaa yhä parempia tuloksia. Tällaista myönteistä asennetta ja ilmapiiriä eivät koskaan voi menestyksekkäästi korvata edes kaikkein yksityiskohtaisimmat ja hienostuneimmatkaan säännöt. Lopuksi haluaisin kiittää kaikkia yhteisön toimielimiä ja laitoksia niiden yhteistyömyönteisestä ja rakentavasta asenteesta oikeusasiamiehen toimistoa kohtaan. Tässä yhteydessä haluaisin erityisesti mainita Euroopan parlamentin ja vetoomusvaliokunnan. Ne ovat antaneet vahvan tukensa ja jatkuvasti apuaan luotaessa Euroopan oikeusasiamiehen toimistoa palvelemaan Euroopan kansalaisia ja siten parantamaan suhteita kansalaisten, Euroopan unionin ja sen hallinnon välillä. Jacob SÖDERMAN 31. joulukuuta 1998 2. KANTELUT OIKEUSASIAMIEHELLE Euroopan oikeusasiamiehen tärkein tehtävä on käsitellä hallinnollisia epäkohtia yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnassa, lukuun ottamatta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöeliminä. Mahdollisista hallinnollisista epäkohdista oikeusasiamies saa tiedon pääasiassa Euroopan kansalaisten tekemien kantelujen välityksellä. Oikeusasiamies voi myös suorittaa tutkimuksia omasta aloitteestaan. Kaikki Euroopan kansalaiset tai jäsenvaltiossa asuvat kolmannen maan kansalaiset voivat tehdä kanteluja oikeusasiamiehelle. Kanteluja voivat tehdä myös yritykset, yhdistykset ja muut elimet, joilla on rekisteröity toimipaikka unionissa. Kantelun voi tehdä oikeusasiamiehelle joko suoraan tai Euroopan parlamentin jäsenen välityksellä. Oikeusasiamiehelle tehtyjen kantelujen käsittely on julkista, jollei kantelija ole pyytänyt luottamuksellista käsittelyä. On tärkeää, että oikeusasiamies toimii mahdollisimman avoimesti, jotta Euroopan kansalaiset voivat seurata ja ymmärtää hänen työtään, sekä ollakseen hyvänä esimerkkinä muille. Vuonna 1998 oikeusasiamies käsitteli 1617 tapausta. 1372 näistä oli uusia vuonna 1998 saapuneita kanteluja. Näistä 1237 tuli yksittäisiltä kansalaisilta, yhdistyksiltä 63 ja yrityksiltä 60. Euroopan parlamentin jäsenet välittivät yhdeksän kantelua. 244 tapausta siirtyi vuodelta 1997. Omasta aloitteestaan oikeusasiamies käynnisti yhden tutkimuksen. Kuten oikeusasiamiehen vuosikertomuksessa 1995 todettiin, vetoomusvaliokunta ja oikeusasiamies ovat sopineet, että he voivat siirtää tarvittaessa kanteluja ja vetoomuksia toinen toiselle. Vuoden 1998 kuluessa kolme vetoomusta välitettiin oikeusasiamiehelle vetoomuksen tekijän suostumuksella käsiteltäviksi kanteluina. Kantelijan suostumuksella kymmenen kantelua toimitettiin Euroopan parlamentille käsiteltäviksi vetoomuksina. Lisäksi oikeusasiamies kehotti 80 tapauksessa kantelijaa esittämään vetoomuksen Euroopan parlamentille (katso liite A, Tilastotietoja). 2.1 OIKEUSASIAMIEHEN TYÖN OIKEUSPERUSTA Oikeusasiamies hoitaa tehtäviään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 138 e artiklan, oikeusasiamiehen ohjesäännön(1) ja oikeusasiamiehen tämän ohjesäännön 14 artiklan mukaisesti antamien täytäntöönpanosäännösten mukaisesti. Täytäntöönpanosäännösten teksti on julkaistu kaikilla virallisilla kielillä oikeusasiamiehen verkkosivuilla ( http://www.euro-ombudsman.eu.int ). Teksti on myös saatavissa oikeusasiamiehen toimistosta. Täytäntöönpanosäännökset koskevat oikeusasiamiehen toimiston sisäistä toimintaa. Jotta ne kuitenkin muodostaisivat kansalaisten kannalta ymmärrettävän ja hyödyllisen asiakirjan, ne sisältävät myös jonkin verran muihin toimielimiin ja laitoksiin liittyvää aineistoa, joka jo sisältyy oikeusasiamiehen ohjesääntöön. Täytäntöönpanosäännösten 13 artikla sisältää määräykset, jotka koskevat Euroopan oikeusasiamiehen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta. Euroopan parlamentin työjärjestys sisältää joukon määräyksiä (159-161 artikla), jotka koskevat parlamentin suhdetta Euroopan oikeusasiamieheen. Heinäkuussa 1998 parlamentti hyväksyi 161 artiklaan muutoksia, joita sen työjärjestysvaliokunta (esittelijä Brian Crowley)(2) oli ehdottanut. Työjärjestysvaliokunta on valmistelemassa uutta mietintöä, joka sisältää uuden tarkistuksen 161 artiklaan (esittelijä Johannes Voggenhuber). Ehdotetulla tarkistuksella tehtäisiin selväksi, että oikeusasiamiehen vuosi- ja erityiskertomuksia käsittelee sama asiasta vastaava valiokunta (käytännössä vetoomusvaliokunta). 2.2 EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHEN TOIMIVALTA Kaikki oikeusasiamiehelle tulevat kantelut rekisteröidään ja niiden lähettäjille ilmoitetaan, että kantelu on vastaanotettu. Vastaanottoilmoituksessa kantelijalle kerrotaan kantelun käsittelymenettelystä, ja mainitaan kantelua käsittelevän lakimiehen nimi ja puhelinnumero. Seuraavaksi tutkitaan, kuuluuko kantelu oikeusasiamiehen toimivallan piiriin. Oikeusasiamiehen toimivalta on määritelty EY:n perustamissopimuksen 138 e artiklassa. Sen mukaan hänellä on valtuudet ottaa vastaan kanteluja unionin kansalaisilta sekä niiltä luonnollisilta henkilöiltä tai oikeushenkilöiltä, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jossakin jäsenvaltiossa. Kantelut voivat koskea hallinnollisia epäkohtia yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnassa, lukuun ottamatta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöeliminä. Kantelu ei siten kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan, jos 1. kantelija ei ole henkilö, jolla on oikeus tehdä kantelu; 2. kantelu ei koske yhteisön toimielintä tai laitosta; 3. kantelu koskee Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöeliminä, tai 4. kantelu ei koske hallinnollista epäkohtaa. Kenellä on oikeus kannella? Romaniassa toimiva "kansallistettujen kiinteistöjen omistajien yhdistys" kanteli oikeusasiamiehelle huhtikuussa 1998. Kantelu koski romanialaista lakia sosialistivallan aikana kansallistetun kiinteän omaisuuden palauttamisesta. Kantelijan mukaan laki laillisti kansallistamisen suuressa määrin ja oli siten ristiriidassa Romanian perustuslain sekä Romanian vuonna 1994 ratifioiman Euroopan ihmisoikeusyleissopimuksen kanssa. Kantelija pyysi oikeusasiamiestä kehottamaan Romanian viranomaisia muuttamaan kiistanalaista lainsäädäntöä siten, että omaisuuden palauttaminen toteutuisi suuremmassa laajuudessa. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijayhdistykselle, että kantelu ei kuulunut hänen toimivaltaansa, koska yhdistyksen toimipaikka ei sijainnut Euroopan unionin jäsenvaltiossa. Koska Euroopan neuvosto oli jo antanut päätöslauselman kantelun aiheena olevasta kysymyksestä ja kantelija oli tietoinen tästä, ei vaikuttanut aiheelliselta ilmoittaa kantelijalle mahdollisuudesta ottaa yhteyttä Euroopan ihmisoikeustoimikuntaan. Huomaa: Tapauksissa, joissa kantelijalla ei ole kanteluoikeutta, oikeusasiamies voi ottaa asian tutkittavaksi omasta aloitteestaan. Tässä tapauksessa tutkimus omasta aloitteesta ei ollut mahdollinen, koska asiassa ei ollut kyse hallinnollisesta epäkohdasta yhteisön toimielimen tai laitoksen toiminnassa. (Kantelu 398/98/HL) Esimerkki kantelusta, joka ei koskenut yhteisön toimielintä tai laitosta Helmikuussa 1998 maatalouden ja maaseudun yhteistyön teknisen keskuksen (CTA) työntekijä D. kanteli oikeusasiamiehelle, koska hänen työsopimuksensa keskuksessa oli irtisanottu. Koska kantelija totesi, että hän ei enää voinut luottaa CTA:n henkilöstökomiteaan, hän halusi erityisesti tietää oikeusasiamieheltä, mitä oikeussuojakeinoja hänellä oli käytettävissään. Oikeusasiamies katsoi, että kantelu ei kuulunut hänen toimivaltaansa, koska se ei koskenut yhteisön toimielintä tai laitosta (ohjesäännön 2 artiklan 1 kohta). CTA on perustettu kansainvälisellä sopimuksella (AKT:n ja EY:n välinen Lomén yleissopimus), ja sen valvonnasta vastaa AKT-EY-suurlähettiläskomitea (katso neljännen Lomén yleissopimuksen 53 artikla). Oikeusasiamies ilmoitti tästä D:lle. (Kantelu 218/98/OV) Milloin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin "toimivat lainkäyttöeliminä"? EY:n perustamissopimuksen 138 e artiklan 1 kohdan mukaan Euroopan oikeusasiamiehellä on valtuudet ottaa vastaan kanteluja, jotka koskevat hallinnollisia epäkohtia yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnassa "lukuun ottamatta yhteisöjen tuomioistuimen ja yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöeliminä". Helmikuussa 1997 Euroopan parlamentin jäsen Hartmut Nassauer välitti oikeusasiamiehelle L:n kantelun. Tämä väitti yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaajien syyllistyneen hallinnolliseen epäkohtaan, kun he käsittelivät L:n pyyntöjä saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskivat tämän tuomioistuimessa nostaman kanteen käsittelyä. L. väitti, että kirjaajat toimivat hallinnollisessa ominaisuudessa ja että tällaiset päätökset eivät siten ole lainkäyttöeliminä toimivien tuomioistuinten päätöksiä. Hän väitti, että kansalaisten oikeus tutustua tuomioistuimen asiakirjoihin, jotka koskevat kansalaisia itseään, on kansallisiin valtiosääntöihin ja Euroopan ihmisoikeusyleissopimukseen kirjattu perusoikeus, ja että tämän oikeuden kunnioittamisen laiminlyönti rikkoo jäsenvaltioiden valtiosääntöjä ja erityisesti Saksan valtiosäännön 103 artiklaa. Kysymys siitä, koskeeko tällainen kantelu yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöelimenä, on yhteisön oikeuteen liittyvä kysymys, jonka osalta Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korkein auktoriteetti. Vastauksessaan oikeusasiamiehen tiedusteluun asiassa yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentit totesivat, että tuomioistuimet toimivat lainkäyttöeliminä, kun ne tarkastelevat tiedusteluja tuomioistuimissa käsiteltävistä asioista. Täten oikeusasiamiehen ei pitäisi jatkaa tutkimustaan, joka koski asiassa mahdollisesti ilmenneitä hallinnollisia epäkohtia. Oikeusasiamies lopetti siten asian käsittelyn. (Kantelu 126/97/VK) 2.2.1 "HALLINNOLLINEN EPÄKOHTA" Oikeusasiamiehen vuosikertomuksessa 1995 esitettiin mahdollisista hallinnollisista epäkohdista luettelo, joka ei ollut tyhjentävä. Vastauksena Euroopan parlamentin pyyntöön määritellä käsite tarkemmin oikeusasiamies esitti vuoden 1997 vuosikertomuksessa seuraavan määritelmän: Hallinnollinen epäkohta ilmenee, kun julkinen elin ei toimi sitä sitovan määräyksen tai periaatteen mukaisesti. Käsitellessään vuoden 1997 vuosikertomusta Euroopan parlamentti katsoi, että tämä määritelmä yhdessä vuosikertomuksessa esitetyn lisäselityksen kanssa antaa selkeän kuvan siitä, mitä oikeusasiamiehen toimivaltaan kuuluu. Newmanin vetoomusvaliokunnan puolesta esittämän ehdotuksen(3) pohjalta parlamentti antoi päätöslauselman, jossa tämä määritelmä hyväksyttiin. Määritelmän soveltaminen edellyttää sitovien määräysten ja periaatteiden yksilöintiä. Hyvän hallintotavan säännöstö voi erittäin hyödyllisellä tavalla edistää määräysten ja periaatteiden konkretisointia. 2.2.2 HYVÄN HALLINTOTAVAN SÄÄNNÖSTÖ Hyvän hallintotavan säännöstö voisi olla suureksi avuksi yhteisön toimielinten ja laitosten henkilökunnalle sen käsitellessä kansalaisten pyyntöjä tai valituksia. Jos säännöstö lisäksi on helposti yleisön saatavilla (esimerkiksi Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistuna päätöksenä), se voisi antaa kansalaisille tietoa heidän oikeuksistaan ja niistä hallintostandardeista, joita heillä on oikeus odottaa. Viime vuosina sekä jäsenvaltioissa että kansainvälisissä järjestöissä on ollut yleisenä suuntauksena laatia hyvän hallintotavan säännöstöjä ja tarkistuslistoja. Esimerkiksi OECD:n neuvosto antoi 23. huhtikuuta 1998 suosituksen, joka koskee julkishallinnon eettisen toiminnan parantamista. Kansainvälinen oikeusasiamiesinstituutti julkaisi vuonna 1993 hyödyllisen luettelon tekijöistä, jotka täytyy ottaa huomioon valvottaessa hallinnon laatua. Jäsenvaltioiden lainsäädännöstä on huomattava tuore ranskalainen lakiluonnos, joka koskee suhteiden parantamista hallinnon ja yleisön välillä(4), Irlannin oikeusasiamiehen vuonna 1996 laatima hallintoetiikan tarkistuslista sekä jotkin hallintomenettelylait (Belgia, Portugali, Suomi, Tanska). Yhteisön toimielinten ja laitosten osalta ainoa aloite, josta oikeusasiamies on tietoinen, on se, että joulukuussa 1997 komission pääsihteeristö lähetti oikeusasiamiehelle ensimmäisen luonnoksen, joka koski Euroopan komission virkamiesten käytännesääntöjä näiden ollessa yhteydessä kansalaisiin. Tammikuussa 1998 oikeusasiamies lähetti huomautuksensa tämän säännöstöluonnoksen sisällöstä ja muodosta ja esitti komissiolle kansallisia esimerkkejä hyvän hallintotavan säännöstöistä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen C artiklan mukaisesti Euroopan kansalaisilla on oikeus odottaa, että asiassa toimitaan johdonmukaisesti, mikä edellyttää, että tällaisten säännöstöjen olemassaolon ja julkisuuden osalta on vältettävä mielivaltaisia eroja toimielinten ja laitosten välillä. Oikeusasiamies käynnisti siten marraskuussa 1998 omasta aloitteestaan tutkimuksen, joka koskee sitä, onko yhteisön eri toimielimillä ja laitoksilla säännöstöt, jotka koskevat viranomaisten hyvää hallintotapaa näiden ollessa yhteydessä kansalaisiin, ja onko yleisöllä oikeus tutustua näihin säännöstöihin. Hän pyysi yhteisön eri toimielimiä, laitoksia ja erillisvirastoja ilmoittamaan, ovatko ne jo antaneet tai suostuisivatko ne antamaan hyvän hallintotavan säännöstön, joka koskee niiden virkamiesten toimintaa näiden ollessa yhteydessä kansalaisiin ja joka olisi helposti kansalaisten saatavissa. Hyvän hallintotavan säännöstön sisällöstä oikeusasiamies totesi, että se voisi käsittää yleisiä määräyksiä sekä asia- että menettelyperiaatteista. Asiaperiaatteiden osalta säännöstö voisi sisältää esim. seuraavat velvollisuudet: - lakia sekä vakiintuneita sääntöjä ja menettelyjä on noudatettava (laillisuusperiaate), - syrjintää tulee välttää (yhdenvertaisen kohtelun periaate), - toimenpiteiden tulee olla suhteessa tavoitteisiin (suhteellisuusperiaate), - vallan väärinkäyttöä pitää välttää, - objektiivisuus ja puolueettomuus täytyy varmistaa (mukaan luettuna jääviys tapauksissa, joissa oma etu on kysymyksessä), - laillisia odotuksia on kunnioitettava (oikeusvarmuuden periaate), - on oltava oikeudenmukainen ja - johdonmukainen. Menettelyperiaatteiden osalta säännöstö voisi sisältää seuraavat velvollisuudet: - kirjeisiin on vastattava kansalaisen kielellä (vrt. EY:n perustamissopimuksen 8 d artikla sellaisena kuin se on muutettuna Amsterdamin sopimuksella), - vastaanottoilmoitus on lähetettävä, jos välitön vastaus ei ole mahdollinen, ja siinä on mainittava asiasta vastaava virkamies (nimi ja puhelinnumero), - kirje/asia on siirrettävä toimivaltaiselle yksikölle, - henkilön oikeutta tulla kuulluksi ja antaa lausunto ennen päätöksen tekoa on kunnioitettava (puolustautumisoikeus), - vastaamisen/päätöksen tekemisen tulee tapahtua kohtuullisen ajan kuluessa (mukaan luettuna epäsuora hylkäyspäätös), - kaikki olennaiset seikat täytyy ottaa huomioon ja epäolennaiset jättää huomiotta, - (yksittäiset) päätökset pitää perustella erityisesti kielteisten päätösten tapauksessa, - päätöksestä on ilmoitettava henkilölle, jota se koskee, - oikeussuojakeinoista/vetoomuskeinoista on ilmoitettava, kun kyseessä on kielteinen yksittäinen päätös, - on pidettävä asianmukaista arkistoa. Säännöstö voisi myös sisältää joitakin velvollisuuksia, jotka koskevat suoria yhteyksiä kansalaisiin, kuten: - on annettava selvää ja ymmärrettävää tietoa/oikeita neuvoja, - puhelinsoittoihin on vastattava asianmukaisesti, - on oltava kohtelias, - virheitä on pahoiteltava, - säännöstöä tulee julkistaa aktiivisesti (kansalaisille jaettavat esitteet). Oikeusasiamiehen käynnistämä tutkimus on osoitettu yhdeksälletoista yhteisön toimielimelle ja laitokselle, joiden on määrä vastata oikeusasiamiehelle 28. helmikuuta 1999 mennessä. 2.3 VAPAA LIIKKUMINEN JA OIKEUSASIAMIEHEN TOIMIVALTA Oikeusasiamies saa yhä enemmän kanteluja, jotka koskevat esteitä, joihin monet kansalaiset törmäävät harjoittaessaan oikeuttaan liikkua vapaasti unionin sisäisten rajojen yli. Yleisimmin esitetyt ongelmat ulottuvat rajavalvonnan olemassaolosta sekä toiseen jäsenvaltioon sijoittautumisen ja siellä tapahtuvan ammatinharjoittamisen vaikeuksista aina ongelmiin, jotka liittyvät opiskelijoiden, eläkeläisten ja työttömien oleskelulupiin sekä kansalaisuuden perusteella tapahtuvaan syrjintään. Nämä ongelmat näyttävät aiheuttavan sekaannusta ja pettymyksiä kansalaisten keskuudessa. Joitakin esimerkkejä vuonna 1998 tehdyistä kanteluista, jotka koskevat vapaata liikkuvuutta Maahan muuttaminen ja asettautuminen K. on Saksan kansalainen, joka kanteli siitä, että hän ei saanut Saksan hallinnolta riittävästi apua halutessaan muuttaa Saksasta Irlantiin. (Kantelu 295/98/VK) Kantelija (mies) totesi, että hän on Ranskassa asuva Saksan kansalainen, joka ei saa oleskelulupaa, koska Ranskan hallinto väittää, että ei ole todistettu, että hän todella asuu maassa. (Kantelu 420/98/ADB) V. R. asuu Saksassa ja hänen miehensä Italiassa. Hän kanteli siitä, että joka kerta kun hän tai hänen ystävänsä tai sukulaisensa aikovat vierailla hänen miehensä luona, vierailusta on ilmoitettava poliisille. (Kantelu 512/98/ADB) Opiskelu ja työ Ranskan kansalainen F. C. kanteli siitä, että hänen Alankomaissa opiskelevaa tytärtään syrjitään. Ulkomaalaisena tyttärelle ei tarjottu vastaavia etuja kuin hollantilaisopiskelijoille, kuten ilmaista julkista liikennettä, ja hän kuuluu erilliseen sosiaaliturvajärjestelmään. (Kantelu 869/98/ADB) Kantelija (nainen) on Ranskan kansalainen, joka hankki Belgiassa lastentarhanopettajan pätevyyden. Kun hän muutti takaisin Ranskaan, hän sai työskennellä vain kolme vuotta yksityisissä kouluissa väliaikaisella sopimuksella, joka oli uusittava joka vuosi. Jotta kantelija olisi voinut työskennellä muiden ranskalaisopettajien tavoin, häntä vaadittiin suorittamaan virkamiestutkinto ja osallistumaan vuoden pituiselle kurssille. (Kantelu 5/98/XD) Kantelija, hollantilainen ruokavalioasiantuntija, halusi harjoittaa toimintaansa Ranskassa, mutta hän ei saanut tutkintotodistukselleen tunnustusta. Sekä Ranskan työ- että opetusministeriö väittivät, että niillä ei ollut valtuuksia käsitellä asiaa. (Kantelu 121/98/OV) S. oli pätevä ja kokenut fysioterapeutti. Hänelle tarjottiin työtä Yhdistyneestä kuningaskunnasta sillä edellytyksellä, että hän saisi espanjalaisen tutkintotodistuksensa tunnustettua. Yhdistyneen kuningaskunnan "Council for Professions Supplementary to Medicine" kieltäytyi tunnustamasta hänen todistustaan sillä perusteella, että kyseisessä ammatissa Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä vallitsee merkittäviä eroja. (Kantelu 298/98/XD) Verotus ja hallinnolliset muodollisuudet P. on Suomen kansalainen, joka oli työskennellyt Ruotsissa. Hän kanteli siitä, että hänen ruotsalaista eläkettään verotettiin sekä Ruotsissa että Suomessa. (Kantelu 97/98/BB) Kantelija (mies) muutti Saksasta Alankomaihin. Hän väitti, että voidakseen rekisteröidä auton Alankomaissa hänen oli toimitettava kaikki asiaa koskevat paperit sekä auton rekisterikilvet Alankomaiden viranomaisille. Hän kanteli siitä, että tämä prosessi kesti useita viikkoja, joiden aikana hän ei voinut käyttää autoa. (Kantelu 291/98/VK) C. A., Portugalin kansalainen työskenteli Ranskassa. Kun hänet irtisanottiin, hän päätti palata Portugaliin ja nostaa työttömyyskorvauksensa siellä. Hän kanteli siitä, että hänellä oli suuria vaikeuksia saada tarvittavia asiakirjoja Ranskassa. (Kantelu 393/98/ADB) Espanjan kansalainen A. työskenteli Ranskassa ja Sveitsissä. Kun hänet irtisanottiin vuonna 1996, hän päätti palata Espanjaan vanhempiensa luo. Jotta hän olisi voinut saada sosiaaliturvaetuja Espanjassa, hänen olisi pitänyt esittää asiakirja (E 301), joka voidaan antaa vain työntekijöille, joiden viimeinen työpaikka on ollut unionin jäsenvaltiossa. (Kantelu 436/98/ADB) Vapaa liikkumisoikeus estyy usein siksi, että kansalliset, alueelliset ja paikalliset hallinnot panevat yhteisön oikeuden virheellisellä tavalla täytäntöön ja soveltavat sitä virheellisesti. Arvioidessaan näiden kantelujen paljastamia ongelmia ja etsiessään mahdollisia ratkaisuja oikeusasiamies on ottanut huomioon muiden yhteisön toimielinten viime vuosien työn. Hän kiinnitti erityistä huomiota ehdotuksiin, joita esitettiin "henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsittelevässä korkean tason työryhmässä"(5) - asiantuntijaryhmä, jonka komissio kokosi tammikuussa 1996 - ja mietintöön, jonka Euroopan parlamentti laati näiden ehdotusten pohjalta(6). Oikeusasiamiehen kokemukset tukevat samanlaisia johtopäätöksiä kuin ne, joihin päädyttiin korkean tason työryhmässä ja parlamentin mietinnössä. Euroopan oikeusasiamies ei voi tutkia kantelua, joka koskee jäsenvaltioiden kansallisia, alueellisia tai paikallisia hallintoja, koska ohjesäännön 2 artiklan 1 kohdassa määrätään: "Edellä mainittujen sopimusten [- -] puitteissa oikeusasiamiehen on autettava yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnassa ilmenneiden epäkohtien paljastamisessa [- -]. Minkään muun viranomaisen tai henkilön toiminta ei voi olla oikeusasiamiehelle tehtävän kantelun kohteena." Tämän määräyksen mukaisesti oikeusasiamiehen on pidettävä toimivaltansa ulkopuolelle jäävinä useimpia saamistaan kanteluista, jotka koskevat henkilöiden vapaata liikkumista unionissa. Käytäntönä on kuitenkin ollut, että kantelijoita on kehotettu kääntymään sellaisten muiden toimielinten puoleen, jotka voivat käsitellä tapauksia joissa jäsenvaltiot laiminlyövät yhteisön oikeuden noudattamisen. Kantelu on siirretty suoraan tällaiselle toimielimelle sillä edellytyksellä, että kantelijan kanssa on sitä ennen sovittu tästä toimintatavasta. Sen mukaan mikä tilanne kulloinkin on ja mikä on tehokkain ratkaisu siinä, oikeusasiamies on siirtänyt kanteluita muille yhteisön toimielimille, kuten perustamissopimuksen vartijana toimivalle komissiolle sekä Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnalle, tai vaihtoehtoisesti jäsenvaltioiden vastaaville elimille, kuten kansallisille ja alueellisille oikeusasiamiehille. Tämän tyyppinen ratkaisu ei ole aina ollut täysin tyydyttävä, koska ongelmat useimmiten vaativat nopeaa ja keskitettyä toimintaa sekä yhteisön että kansallisella tasolla. Vaikka yhteisön toimielimillä ei yleisesti olekaan resursseja eikä keinoja käsitellä yksittäisistä hallinnollisista päätöksistä aiheutuvia ongelmia tapaus tapaukselta, kansallisten elinten puoleen käännytään tavallisesti vain harvoin, jos asiaan liittyy vaikeita yhteisöä koskevia seikkoja. Olisi toivottavaa luoda uudet toimintatavat, niin että yhteisön ja kansalliset elimet voisivat yhdistää voimansa, jotta yksittäiset ongelmat saataisiin nopeasti ratkaistuiksi. Tässä oikeusasiamies yhtyy korkean tason työryhmän esittämään näkemykseen, että "henkilöiden vapaan liikkuvuuden moitteeton soveltaminen edellyttää kaikkien asianosaisten [- -] osallistumista"(7), mukaan luettuna sekä Euroopan oikeusasiamies että kansalliset oikeusasiamiehet, kuten itse selonteossa tunnustetaan. Tiiviimpi yhteistyö Euroopan oikeusasiamiehen sekä jäsenvaltioissa joko kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toimivien vastaavien elinten välillä helpottaisi tietojen vaihtoa henkilöiden vapaaseen liikkumiseen liittyvistä erityisongelmista ja sallisi lopulta painostaa tehokkaammin vastuullisia hallinnollisia viranomaisia. Myös Euroopan komissio ja Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunta voisivat osallistua tällaiseen yhteistyöhön. Olisi myös määriteltävä yhteisön oikeuden mukaiset oikeudet - erityisesti henkilöiden vapaan liikkuvuuden oikeuden soveltamisala - sekä keinot, joita niiden suojelemiseksi ja puolustamiseksi on olemassa. Olisi suotavaa, että henkilöt voivat helposti tietää, mitä keinoja heillä on käytettävissään suojellakseen niitä oikeuksia, jotka heillä Euroopan kansalaisina on. Tämä voitaisiin tehdä perustamissopimukseen sisällytettävällä määräyksellä. Oikeusasiamies aikoo edelleen tarkastella kanteluita, jotka koskevat henkilöiden vapaata liikkumista unionissa, sekä valvoa alan kehitystä voidakseen tulevaisuudessa esittää yksityiskohtaisempia ehdotuksia. 2.4 KANTELUJEN OTTAMINEN TUTKITTAVAKSI Oikeusasiamiehen toimivallan piiriin kuuluvan kantelun on täytettävä myös muita ehtoja, ennen kuin oikeusasiamies voi ottaa asian tutkittavakseen. Oikeusasiamiehen ohjesäännössä on esitetty seuraavat perusteet: 1. kantelusta on käytävä ilmi kantelija ja kohde (ohjesäännön 2 artiklan 3 kohta); 2. oikeusasiamiehellä ei ole oikeutta puuttua tuomioistuimissa käsiteltäviin tapauksiin tai kyseenalaistaa tuomioistuinten päätöksiä (1 artiklan 3 kohta); 3. kantelu on tehtävä kahden vuoden kuluessa siitä päivämäärästä, jolloin sen perustana olevat tosiseikat tulivat kantelijan tietoon (2 artiklan 4 kohta); 4. ennen kantelua on otettava hallintoteitse asianmukaisella tavalla yhteyttä kyseisiin toimielimiin ja laitoksiin (2 artiklan 4 kohta); 5. jos kantelu koskee yhteisön toimielinten ja laitosten sekä niiden virkamiesten ja muun henkilöstön välisiä työsuhteita, kaikki mahdollisuudet sisäisten hallinnollisten hakemusten ja kantelujen tekemiseen on pitänyt käyttää ennen kantelun tekemistä (2 artiklan 8 kohta). Esimerkki kantelusta, jota ei voitu ottaa tutkittavaksi tuomioistuinkäsittelyn vuoksi Helmikuussa 1998 asianajaja S. kirjoitti oikeusasiamiehelle asiakaansa, yritys PO:n, käynnistämästä oikeudenkäynnistä. PO oli maaliskuussa 1997 valittanut komissiolle kahden muun yrityksen välisestä mahdollisesta fuusiosta. Komissio oli kieltäytynyt tutkimasta fuusiota. PO vei asian yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen vastustaakseen kieltäytymistä. S. pyysi, että oikeusasiamies: i) puuttuisi oikeudenkäyntiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa; ii) tutkisi, oliko komissio toiminut oikeudenmukaisesti kieltäytyessään tutkimasta PO:n valitusta. Ensimmäisen pyynnön osalta oikeusasiamiehen ohjesäännön 1 artiklan 3 kohdassa määrätään, että "Oikeusasiamiehellä ei ole oikeutta puuttua tuomioistuimessa käsiteltäviin tapauksiin [- -]". Toisen pyynnön osalta EY:n perustamissopimuksen 138 e artiklassa määrätään, että oikeusasiamies voi suorittaa tutkimuksia "[- -] niitä tapauksia lukuun ottamatta, joissa epäilyksenalaisia seikkoja käsitellään tai on käsitelty oikeudenkäynissä." Oikeusasiamies ilmoitti siksi S:lle, että hän ei voinut puuttua ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeudenkäyntiin eikä tutkia kysymystä siitä, oliko komissio toiminut epäoikeudenmukaisesti PO:n valituksen käsittelyssä. (Kantelu 223/98/IJH) 2.5 TUTKIMUSTEN PERUSTEET Oikeusasiamies voi käsitellä toimivaltansa piiriin kuuluvia kanteluja, jotka täyttävät tutkittavaksi ottamisen ehdot. EY:n perustamissopimuksen 138 e artiklassa määrätään, että oikeusasiamies "suorittaa tutkimukset, joita hän pitää perusteltuina". Joissakin tapauksissa oikeusasiamiehen tutkimukselle ei ehkä ole perusteita, vaikka kantelu teknisesti voitaisiin ottaa tutkittavaksi. Jos kantelu on jo ollut käsiteltävänä Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnalle osoitettuna vetoomuksena, oikeusasiamies ei tavallisesti pidä tutkimuksen käynnistämistä perusteltuna, ellei uusia todisteita esitetä. Esimerkki kantelusta, joka ei antanut perusteita tutkimukseen Helmikuussa 1998 Euroopan komission virkamies B. kanteli oikeusasiamiehelle, koska komissio ei ollut käynnistänyt rikkomismenettelyä Ranskaa vastaan. Hän oli valittanut komissiolle siitä, että Ranskan sosiaaliturvaviranomaiset olivat kieltäytyneet korvaamasta kustannuksia, jotka hänen isälleen oli aiheutunut Belgiassa vietetyn kolmen kuukauden toipilasajan yhteydessä. Kantelijan mukaan tämä kieltäytyminen oli asetuksen (ETY) N:o 1408/71 säännösten vastaista. Kantelijan toimittamista asiakirjoista kävi ilmi, että komissio oli päättänyt lykätä B:n valituksen käsittelyä, koska se odotti kahta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota (asiat C-120/95 ja C-160/96), joissa käsiteltiin kysymystä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 22 artiklassa säädetystä etukäteissuostumuksesta, joka liittyi myös B:n kanteluun. Kantelusta kävi ilmi, että komissio oli alkanut tutkia valitusta, pyytänyt tietoja Ranskan viranomaisilta ja tiedottanut valituksen esittäjälle yksityiskohtaisesti hänen valituksensa aiheuttamista oikeudellisista kysymyksistä. Komissio oli päättänyt lykätä tutkimuksiaan, kunnes yhteisöjen tuomioistuin oli antanut tuomionsa. Siksi oikeusasiamies päätti, että hänellä ei ollut perusteita tutkia kantelua, ja B:lle ilmoitettiin tästä. (Kantelu 283/98/OV) 2.6 KANTELUJEN TUTKIMINEN Siitä kun oikeusasiamies aloitti toimintansa syksyllä 1995, kanteluita on rekisteröity 3693. Niistä 15 % oli peräisin Ranskasta, 13 % Saksasta, 14 % Espanjasta, 11 % Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja 12 % Italiasta. Täydellinen erittely kantelujen maantieteellisestä jakautumisesta liitteessä A, Tilastotietoja. Vuonna 1998 kanteluista tutkittiin 93 % sen selvittämiseksi, kuuluuko kantelu toimivallan piiriin, täyttääkö se tutkittavaksi ottamisen ehdot ja antaako se aihetta tutkimukseen. 31 % tutkituista kanteluista kuului oikeusasiamiehen toimivaltaan. Näistä 212 täytti tutkittavaksi ottamisen ehdot, mutta 42 ei kuitenkaan antanut aihetta tutkimukseen. Tutkimus käynnistettiin siten 170 tapauksessa. Useimmat tutkimukseen johtaneista kanteluista koskivat Euroopan komissiota (75 %). Komissio on se yhteisön elin, joka tekee eniten päätöksiä, joilla on suoranaisia vaikutuksia kansalaisiin. Siksi on normaalia, että se on kansalaisten kantelujen pääasiallinen kohde. Euroopan parlamenttia vastaan esitettiin 27 ja Euroopan unionin neuvostoa vastaan 7 kantelua. Pääasialliset hallinnolliset epäkohdat, joista kanneltiin, olivat avoimuuden puute (69 tapausta), syrjintä (21 tapausta), epätyydyttävät menettelyt tai puolustautumisoikeuden kunnioittamisen laiminlyönti (25 tapausta), epäoikeudenmukaisuus tai vallan väärinkäyttö (29 tapausta), vältettävissä ollut viivytys (17 tapausta), huolimattomuus (38 tapausta), jättäminen varmistamatta että jäsenvaltio täyttää velvollisuutensa, ts. Euroopan komissio ei ollut hoitanut tehtäväänsä "perustamissopimusten vartijana" (11 tapausta) ja oikeudellinen virhe (7 tapausta). 2.7 OHJAUS MUIDEN LAITOSTEN PUOLEEN JA SIIRROT Jos kantelu ei kuulu toimivallan piiriin tai sitä ei voida ottaa tutkittavaksi, oikeusasiamies pyrkii aina neuvomaan kantelijalle toisen laitoksen, joka voi käsitellä kantelua. Mahdollisuuksien mukaan oikeusasiamies siirtää kantelun suoraan toiselle toimivaltaiselle elimelle kantelijan suostumuksella, sillä edellytyksellä, että kantelu näyttää perustellulta. Vuonna 1998 opastusta annettiin 600 tapauksessa, joista useimmat koskivat kysymyksiä yhteisön oikeudesta. 259 tapauksessa kantelijaa kehotettiin kantelemaan kansalliselle tai alueelliselle oikeusasiamiehelle tai vastaavalle elimelle. Lisäksi 7 kantelua välitettiin kantelijan suostumuksella suoraan kansalliselle oikeusasiamiehelle. 80 kantelijaa kehotettiin esittämään vetoomus Euroopan parlamentille, ja lisäksi 10 kantelua toimitettiin kantelijan suostumuksella Euroopan parlamentille käsiteltäviksi vetoomuksina. 154 tapauksessa kantelijaa neuvottiin kääntymään Euroopan komission puoleen. Tämä luku sisältää joitakin tapauksia, joissa komissiota vastaan tehtyä kantelua ei voitu ottaa tutkittavaksi, koska komissiota ei ollut lähestytty hallintoteitse. 107 tapauksessa kantelijaa kehotettiin ottamaan yhteyttä muihin elimiin. 2.8 PÄÄTÖKSET OIKEUSASIAMIEHEN TUTKIMUKSEN JÄLKEEN Kun oikeusasiamies päättää ryhtyä tutkimaan kantelua, kantelu ja mahdolliset liitteet lähetetään ensin lausuntoa varten kyseiselle yhteisön toimielimelle tai laitokselle. Kun ensimmäinen lausunto on saatu, se lähetetään kantelijalle huomautuksia varten. Kuten jäljempänä jaksossa 2.10 on selitetty, oikeusasiamies ei voi ottaa huomioon toisen osapuolen toimittamia tietoja, jos toisella osapuolella ei ole ollut mahdollisuutta esittää niistä huomautuksia. Joissakin tapauksissa toimielin tai laitos sopii itse asian kantelijaa tyydyttävällä tavalla. Jos lausunto ja huomautukset osoittavat, että näin on tapahtunut, asian käsittely lopetetaan, koska "toimielin on sopinut asian". Joissakin tapauksissa kantelija päättää luopua kantelusta, ja käsittely lopetetaan tästä syystä. Jos toimielin ei korjaa epäkohtaa eikä kantelija peruuta kantelua, oikeusasiamies jatkaa tutkimustaan. Jos tutkimuksessa ei ilmene hallinnollista epäkohtaa, kantelijalle sekä kyseiselle toimielimelle tai laitokselle ilmoitetaan asiasta ja käsittely lopetetaan. Jos oikeusasiamiehen tutkimukset paljastavat hallinnollisen epäkohdan, hän pyrkii mahdollisuuksien mukaan sovintoratkaisuun poistaakseen epäkohdan ja täyttääkseen kantelijan vaatimukset. Strasbourgissa 21. lokakuuta 1997 pidetyssä kokouksessa oikeusasiamies ja komission pääsihteeri Carlo Trojan sopivat, että epävirallinen tapaaminen voisi joskus olla sopiva tapa pyrkiä sovintoratkaisuun tapauksissa, joissa komissio on osallisena. Vuonna 1998 järjestettiin yksi tällainen tapaaminen, ja se johti sovintoratkaisuun. Jos sovintoratkaisu ei ole mahdollinen, tai jos siihen ei päästä, oikeusasiamies joko lopettaa asian käsittelyn ja antaa toimielimelle tai laitokselle kriittisen huomautuksen tai toteaa havainneensa hallinnollisen epäkohdan ja esittää suositusluonnoksia epäkohdan korjaamiseksi. Kriittistä huomautusta pidetään aiheellisena tapauksissa, joissa hallinnollisella epäkohdalla ei näytä olevan laajempia vaikutuksia ja joissa oikeusasiamiehen suorittama seuranta ei vaikuta tarpeelliselta. Tapauksissa, joissa oikeusasiamiehen seuranta on tarpeen (toisin sanoen vakavammat hallinnolliset epäkohdat tai tapaukset, joilla on yleisiä vaikutuksia), oikeusasiamies esittää kyseiselle toimielimelle tai laitokselle suositusluonnoksia sisältävän päätöksen. Oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti toimielimen tai laitoksen on tällöin annettava yksityiskohtainen lausunto asiasta kolmen kuukauden kuluessa. Yksityiskohtaisessa lausunnossaan toimielin voi hyväksyä oikeusasiamiehen päätöksen sekä kuvata, millaisiin toimenpiteisiin se on ryhtynyt suositusten täytäntöönpanemiseksi. Jos yhteisön toimielin tai laitos ei reagoi tyydyttävästi suositusluonnokseen, 3 artiklan 7 kohdassa määrätään, että oikeusasiamies lähettää kertomuksen Euroopan parlamentille ja kyseiselle toimielimelle tai laitokselle. Kertomus voi sisältää suosituksia. Se, että Euroopan oikeusasiamiehellä on mahdollisuus esittää tällainen erityiskertomus, on hänen työnsä kannalta korvaamatonta. Jotkut kansalliset oikeusasiamiehet ovat kamppailleet pitkään saadakseen vastaavan mahdollisuuden. Erityiskertomuksia ei siten pitäisi esittää liian usein, vaan ainoastaan tärkeissä asioissa, joissa parlamentti voi ryhtyä toimenpiteisiin auttaakseen oikeusasiamiestä oikeusasiamiehen ohjesäännön mukaisesti. Oikeusasiamiehen ensimmäisessä erityiskertomuksessa, joka esitettiin 15. joulukuuta 1997, käsiteltiin hänen omasta aloitteestaan suorittamaansa tutkimusta asiakirjojen julkisuudesta. Parlamentti keskusteli kertomuksesta heinäkuun 1998 istunnossaan vetoomusvaliokunnan siitä laatiman mietinnön pohjalta (esittelijä Astrid Thors)(8). Vuonna 1998 oikeusasiamies käynnisti 171 tutkimusta, 170 niistä kantelun johdosta ja yhden omasta aloitteestaan. 51 tapauksessa toimielin tai laitos sopi asian itse. (Kuten jäljempänä jaksossa 2.9 esitetään, vuonna 1998 tähän luokkaan on luokiteltu joitakin tapauksia, joita ei aikaisemmin luokiteltu täten.) 96 tapauksessa oikeusasiamiehen tutkimuksissa ei todettu hallinnollista epäkohtaa. Toimielin sai kriittisen huomautuksen 29 tapauksessa. Sovintoratkaisuun päästiin 4 tapauksessa. Toimielimille ja laitoksille esitettiin yksi suositusluonnos. (Tarkemmin liitteessä A, Tilastotietoja.) 2.9 KANTELUT SIITÄ, ETTÄ KIRJEISIIN EI OLE VASTATTU Yleinen kantelujen tyyppi koskee kirjeisiin vastaamisen laiminlyöntiä. Heti oikeusasiamiehen toiminnan käynnistyttyä kävi ilmi, että puhelinsoitto oikeusasiamiehen toimistosta kulloiseenkin yksikköön usein johtaa siihen, että kansalainen saa viipymättä vastauksen. Tällaisissa tapauksissa tutkimuksen jatkaminen ei tavallisesti ole järkevää. Aikaisemmin oikeusasiamiehen käytäntönä oli, että kun hänen puuttumisensa asiaan johti siihen, että kantelija sai kirjeeseensä vastauksen, oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle, että perustamissopimuksen 138 e artiklan mukaisen asian tutkiminen ei enää vaikuttanut perustellulta (katso edellä kohta 2.5). Sekä vuoden 1996 että vuoden 1997 vuosikertomuksissa tällaiset tapaukset sisällytettiin luokkaan "tutkimukselle ei perusteita". Maaliskuussa 1998 tätä käytäntöä tarkistettiin, kun Edward Newman (vuoden 1997 vuosikertomusta koskevan vetoomusvaliokunnan mietinnön esittelijä) esitti tiedusteluja tapauksista, jotka oli luokiteltu ryhmään "tutkimukselle ei perusteita". Tällöin päädyttiin siihen, että tulevaisuudessa tällaiset tapaukset luokiteltaisiin ryhmään "toimielin sopi asian". Vuonna 1998 tällaisia päätöksiä oli 32. Kantelut siitä, että kirjeeseen ei vastattu: Esimerkkejä toimielimen sopimista tapauksista B. kanteli 3. maaliskuuta 1998 oikeusasiamiehelle siitä, että komissio ei ollut vastannut hänen 2. joulukuuta 1996 lähettämäänsä kirjeeseen, jossa hän pyysi tietoja euron käyttöönotosta. Oikeusasiamies otti yhteyttä asiasta vastaavaan komission yksikköön ja pyysi näitä vastaamaan kantelijalle ja lähettämään tälle tämän pyytämät tiedot. Tämän asiaan puuttumisen jälkeen komissio vastasi kantelijalle 18. maaliskuuta 1998. Koska tätä toimenpidettä pidettiin riittävänä asian ratkaisemiseksi, oikeusasiamies lopetti asian käsittelyn. (Kantelu 269/98/ADB) V. kanteli kesäkuussa 1998 Uudenmaan lääninoikeuden puolesta siitä, että Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto (OPOCE) oli jättänyt vastaamatta kahteen kirjeeseen. Oikeus oli kirjoittanut OPOCElle suomeksi 10. kesäkuuta 1996 tiedustellakseen, miksi se ei ollut saanut Euroopan yhteisöjen virallisen lehden vuoden 1994 erityispainosta. Englanninkielinen muistutuskirje lähetettiin 14. huhtikuuta 1997. Kumpaankaan ei vastattu. Oikeusasiamies otti puhelimitse yhteyttä OPOCEen pyytääkseen, että Uudenmaan lääninoikeudelle lähetettäisiin vastaus. Oikeusasiamiehen puututtua asiaan OPOCE otti yhteyttä lääninoikeuteen ja toimitti sille Euroopan yhteisöjen virallisen lehden puuttuvat numerot suomeksi ja ruotsiksi. Koska toimenpide vaikutti riittävältä asian ratkaisemiseksi, oikeusasiamies lopetti asian käsittelyn. (Kantelu 615/98/BB) Kaikkia kanteluita siitä, että kirjeisiin ei ole vastattu, ei tietenkään voida ratkaista tyydyttävästi puhelintiedusteluin. Jos toimielimen asiasta vastaava yksikkö ei voi yksilöidä kirjeenvaihtoa tai jos kukaan ei halua ottaa vastuuta siitä että vastaus annetaan nopeasti, oikeusasiamies kirjoittaa toimielimen puheenjohtajalle tai puhemiehelle ja pyytää lausuntoa kantelusta. Oikeusasiamies menettelisi näin myös jos hän epäilisi, että alkuperäinen jättäminen vastaamatta kirjeeseen olisi muuta kuin yksittäinen hallinnollinen virhe tai jos kantelun aiheena on kirjeenvaihtoon vastaamiseen liittyvä perusteeton viivytys. 2.10 ASIAKIRJAJULKISUUTEEN LIITTYVIÄ SEIKKOJA Vuoden kuluessa oikeusasiamies käsitteli lukuisia kysymyksiä, jotka koskivat asiakirjajulkisuutta. Koska on ilmeistä, että yhteisön toimielimet ja laitokset eivät aina täysin ymmärrä asiaa koskevia määräyksiä ja periaatteita, tässä kertomuksen jaksossa selitetään erilaiset kysymykset sekä se, miten niitä perustamissopimuksen ja oikeusasiamiehen ohjesäännön mukaisesti käsitellään. 2.10.1 KANTELUT JOTKA KOSKEVAT OIKEUTTA TUTUSTUA ASIAKIRJOIHIN Useimmilla yhteisön toimielimillä ja laitoksilla on määräykset oikeudesta tutustua niiden hallussa oleviin asiakirjoihin. Vuonna 1993 komissio ja neuvosto antoivat yhteiset käytännesäännöt, jotka koskevat oikeutta tutustua niiden asiakirjoihin. Käytännesäännöt pantiin täytäntöön näiden kahden toimielimen erillisillä päätöksillä(9). Oikeusasiamiehen toteutettua vuonna 1996 omasta aloitteestaan asiaa koskevan tutkimuksen myös muut yhteisön toimielimet ja laitokset ovat antaneet asiakirjojen julkisuutta koskevat määräykset, joista useimmat ovat samanlaisia kuin neuvoston ja komission vastaavat. Jos asiakirjapyyntö evätään, neuvoston ja komission määräykset antavat kansalaiselle mahdollisuuden esittää pyyntö asian uudelleen käsittelemisestä (jäljempänä "vahvistava hakemus"). Kansalainen, jonka vahvistava hakemus hylätään, voi joko kannella oikeusasiamiehelle tai käynnistää menettelyn ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Kun henkilö kantelee oikeusasiamiehelle, kysymys on, onko pyynnön evääminen katsottava hallinnolliseksi epäkohdaksi. Jokaisen tutkimuksen tapauksessa on siten kysyttävä, onko toimielin soveltanut asiakirjojen julkisuutta koskevia määräyksiään asianmukaisesti ja onko se mahdollista harkintavaltaa käyttäessään toiminut laillisten valtuuksiensa puitteissa. Vuonna 1998 nousi esiin kysymys siitä, mitä tapahtuisi, jos oikeusasiamies katsoisi, että toimielin on soveltanut omia määräyksiään väärin. Asianmukainen menettely on antaa toimielimen harkita asiaa uudelleen ja soveltaa tällä kertaa sääntöjä oikein. Oikeusasiamies ei tietenkään voi määrätä toimielintä tekemään näin eikä hän voi mitätöidä aikaisempaa päätöstä. Selittäessään näkemyksensä kriittisessä huomautuksessa hän antaa kuitenkin toimielimelle itselleen mahdollisuuden ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin. 2.10.2 OIKEUDENMUKAINEN MENETTELY OIKEUSASIAMIEHEN TUTKIMUSTEN YHTEYDESSÄ Toinen vuonna 1998 esiin noussut kysymys koski asiakirjoja, jotka toimielin tai laitos lähettää oikeusasiamiehelle kantelun johdosta antamansa lausunnon osana. Joissakin tapauksessa toimielin on välittänyt oikeusasiamiehelle asiakirjoja, jotka sisältävät tietoja, jotka voisivat olla tähdellisiä oikeusasiamiehen päätöksen kannalta mutta jotka toimielin pyytää pitämään salassa kantelijalta. Näissä tapauksissa oikeusasiamies on selittänyt toimielimelle, että oikeudenmukaisen menettelyn periaatteeseen kuuluu, että kantelusta tehtävässä oikeusasiamiehen päätöksessä ei voida ottaa huomioon toisen osapuolen toimittamiin asiakirjoihin sisältyviä tietoja, ellei toisella osapuolella ole mahdollisuutta vastata. Kantelun johdosta tehtävässä oikeusasiamiehen päätöksessä ei siten voida ottaa huomioon toimielimen tai laitoksen toimittamiin asiakirjoihin sisältyviä tietoja, jos kantelijalla ei ole tilaisuutta esittää niistä huomautuksia. 2.10.3 OIKEUSASIAMIEHEN VALTUUDET TUTKIA ASIAKIRJOJA Kolmas vuonna 1998 esiin noussut kysymys koskee oikeusasiamiehen valtuuksia tutkia yhteisön toimielinten ja laitosten asiakirjoja. Oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 2 kohdan asiaa koskevat määräykset kuuluvat: "Yhteisön toimielimet ja laitokset ovat velvollisia toimittamaan oikeusasiamiehelle kaikki ne tiedot, joita hän on pyytänyt ja lisäksi antamaan hänen käytettäväkseen kyseiset arkistot. Ne voivat kieltäytyä tästä vain, jos tämä on perusteltua salassapitosyistä. Yhteisön toimielinten ja laitosten on sallittava pääsy jäsenvaltioista peräisin oleviin lailla tai määräyksellä salaisiksi luokiteltuihin asiakirjoihin vain, jos tämä jäsenvaltio on antanut siihen aikaisemman suostumuksensa. Yhteisön toimielinten ja laitosten on sallittava pääsy muihin jäsenvaltiosta peräisin oleviin asiakirjoihin ilmoitettuaan siitä kyseiselle jäsenvaltiolle." Jäsenvaltioissa, joissa on kansallinen oikeusasiamiesjärjestelmä, normaali periaate on, että oikeusasiamies voi tutustua kaikkiin hallinnon hallussa oleviin asiakirjoihin, jos hän pitää sitä tutkimuksen yhteydessä tarpeellisena, mukaan luettuna asiakirjat, joihin kansalaisilla ei ole oikeutta tutustua. Nämä valtuudet ovat perustavanlaatuisen tärkeitä, koska ne takaavat kansalaiselle, että oikeusasiamies voi riippumattomalla tavalla tarkastaa hallinnon antamien vastausten oikeellisuuden ja täydellisyyden. Niin kauan kuin 3 artiklan 2 kohta rajoittaa oikeusasiamiehen oikeutta tutustua asiakirjoihin, on siten tärkeää, että rajoituksia tulkitaan suppeasti ja siten, että todistustaakan on oltava toimielimellä tai laitoksella, joka pyrkii kieltämään oikeuden tutustua asiakirjoihin. Koska Euroopan unioni on sitoutunut demokratiaan ja avoimuuteen sekä tehokkaaseen ja rehelliseen hallintoon, oikeusasiamiehen ohjesäännön tarkistamisprosessiin osallistuvat kolme toimielintä (Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio) voisivat pohtia, onko aiheellista, että Euroopan oikeusasiamiehen oikeutta tutustua arkistoihin rajoitetaan. Oikeusasiamiehen tutkimusvaltuuksia täydentää luonnollisesti salassapitovelvollisuus. Oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklassa tehdään selväksi, että kun oikeusasiamies tai hänen henkilöstönsä tutustuvat hallinnon hallussa oleviin asiakirjoihin, heitä sitoo sama salassapitovelvollisuus kuin itse hallintoa. Se, että oikeusasiamies tutkii asiakirjoja, ei siten merkitse asiakirjojen paljastamista kantelijalle tai kenellekään muulle. Näistä syistä on väärin esittää, että yhteisön toimielinten ja laitosten antamia määräyksiä yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin voidaan käyttää rajoittamaan oikeusasiamiehen oikeutta tutustua asiakirjoihin. Tämä ehdotus näyttää perustuvan oikeusasiamiehen tutkimusvaltuuksien luonteen täydelliseen väärinymmärtämiseen. Oikeusasiamies käyttää tutkimusvaltuuksiaan varmentaakseen, että hallinnon vastaukset kantelijalle ovat oikeellisia ja täydellisiä. Se ei johda näiden asiakirjojen julkistamiseen. 3. PÄÄTÖKSET TUTKIMUKSEN JÄLKEEN 3.1 EI HALLINNOLLISTA EPÄKOHTAA 3.1.1 EUROOPAN PARLAMENTTI SAIRAUSKULUJEN KORVAAMINEN Päätös kanteluun 1044/20.11.96/KP/JMA Euroopan parlamenttia vastaan Kantelu X kanteli oikeusasiamiehelle marraskuussa 1996 siitä, että Euroopan parlamentti kieltäytyi korvaamasta hänen tyttärensä hoitokuluja terveydeltään heikon lapsen hoitokustannuksina. Euroopan parlamentti hylkäsi pyynnön, koska kylpylää jossa tytär oli ollut hoidettavana "ei pidetty hyväksyttävänä sairaalana tai hoitolaitoksena". Toinen pyyntö hylättiin, koska hoito ei näyttänyt vastaavan terveydeltään heikon lapsen hoidolle asetettavia vaatimuksia. Joulukuussa 1994 kantelija vetosi menestyksettä parlamentin pääsihteeriin. Pääsihteerin vastauksessa todettiin, että kantelijalla oli oikeus saada korvaus tietyistä hoidon aikaisista lääketieteellisistä kuluista. Kantelussaan oikeusasiamiehelle X väitti, että i) Euroopan parlamentti ei ollut noudattanut asianmukaisia menettelyjä, koska sairausvakuutusjärjestelmän hallintokomitea ei ollut antanut lausuntoa asiasta; ii) hoito olisi pitänyt katsoa hänen tyttärelleen sopivimmaksi; iii) hänen pyyntönsä tiettyjen lääketieteellisten kulujen korvaamisesta oli hylätty sillä perusteella, että siinä ei ollut ilmoitettu kunkin lääkärissä käynnin hintaa ja päivää sekä lääkärien nimeä ja pätevyyttä. Kantelija pyysi oikeusasiamiestä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin, joilla Euroopan parlamentti velvoitettaisiin maksamaan kaikki hoidosta aiheutuneet kulut, mukaan luettuna matkakustannukset. Tutkimus Parlamentin lausunto Kantelu toimitettiin Euroopan parlamentille. Parlamentin lausunnossa todettiin, että tämän tyyppisissä tapauksissa normaali menettely olisi viedä asia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. Kantelun asiakysymyksistä lausunnossa esitettiin seuraavaa: i) nimittävä viranomainen otti päätöstä tehdessään asianmukaisesti huomioon sairausvakuutusjärjestelmän hallintokomitean lausunnon; ii) valitussa kylpylässä annettiin hoitoa tavallisesti alle 16-vuotiaille lapsille, kun taas kantelijan tytär oli jo 17-vuotias hoidon alkaessa; iii) X:n pyyntö, joka koski hoidon aikana aiheutuneiden yksittäisten lääketieteellisten kulujen korvaamista, ei ollut kyseisten määräysten mukainen, koska se oli liian yleinen ja sisälsi kustannuksia, joita ei voitu korvata. Näiden määräyksien mukaan matkakuluja ei voida korvata. Kantelijan huomautukset Huomautuksissaan X totesi, että hän oli päättänyt olla viemättä asiaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. Hän väitti, että kylpylän lasku oli asianmukaisesti täytetty, ja totesi, että hoidon hinta oli laskettu pakettina, josta lääketieteellisten kulujen hintaa ei voitu erikseen ilmoittaa. Hän katsoi, että kieltäytyessään korvaamasta kuluja parlamentti osoitti joustavuuden ja hyvän tahdon puutetta. X kommentoi myös menettelyä, jota oikeusasiamies noudatti kantelun käsittelyssä. Hän katsoi, että ei ollut asianmukaista käynnistää menettelyä välittämällä kantelu kyseiselle toimielimelle lausuntoa varten. Päätös 1. Euroopan oikeusasiamiehen valtuudet tutkia asiaa 1.1 Euroopan parlamentti totesi, että tämän tyyppisessä tapauksessa normaali menettely olisi viedä asia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. 1.2 Perustamissopimusten valtiosäännönomaisissa puitteissa yhteisöjen tuomioistuin on ylin auktoriteetti yhteisön lain tulkinnan ja soveltamisen suhteen. Oikeusasiamies kuitenkin suorittaa tutkimuksia auttaakseen löytämään hallinnollisia epäkohtia yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnasta. 1.3 Ennen kuin kantelu voidaan hyväksyä oikeusasiamiehen käsittelyyn, kantelijan on otettava hallintoteitse yhteyttä kyseiseen toimielimeen. Jos kantelu vastaavasti koskee yhteisön toimielinten ja laitosten sekä niiden virkamiesten tai muun henkilöstön välistä työsuhdetta, oikeusasiamiehelle ei voida kannella, ellei kyseinen henkilö ole käyttänyt kaikkia mahdollisuuksia sisäisten hallinnollisten hakemusten ja kantelujen tekemiseen, erityisesti niitä menettelyjä, joihin viitataan henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 ja 2 kohdassa(10). 1.4 Kun sisäiset menettelyt on käytetty, yhteisön virkamiehillä ja muulla henkilöstöllä on mahdollisuus joko viedä asia suoraan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen tai kannella oikeusasiamiehelle. 2. Oikeusasiamiehen menettelyt 2.1 Huomautuksissaan kantelija katsoi, että ei ollut asianmukaista, että oikeusasiamies käynnisti tutkinnan välittämällä kantelun kyseiselle toimielimelle lausuntoa varten. 2.2 Oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 1 kohdassa vaaditaan, että oikeusasiamiehen on ilmoitettava toimielimelle tai laitokselle tutkimuksistaan jotka koskevat epäilyjä hallinnollisista epäkohdista, jotta nämä voivat esittää hänelle hyödyllisiä huomautuksiaan. 3. Annettavaa hoitoa koskevia lääketieteellisiä seikkoja 3.1 Sairauskulujen korvaamista koskevien sääntöjen liitteen I osastossa XI määrätään, että maksutoimiston lääkärin on katsottava kylpylähoito ehdottoman välttämättömäksi. 3.2 Tässä tapauksessa vastaava lääkäri oli asiaa tutkittuaan todennut, että hoito ei täyttänyt välttämättömiä lääketieteellisiä vaatimuksia. Ei ollut todisteita siitä, että lääkäri ei päätöstä tehdessään olisi asianmukaisesti ottanut huomioon olennaisia tekijöitä. 4. Kulujen korvaaminen 4.1 Vaikka parlamentti kieltäytyi korvaamasta kokonaan terveydeltään heikon lapsen hoitokustannuksia, se suostui korvaamaan tietyt lääketieteelliset kulut. Parlamentti kuitenkin hylkäsi kantelijan esittämän laskun, koska siinä ei eritelty kustannuksia vaan viitattiin ainoastaan yleiseen summaan, joka vastasi kylpylän päiväkustannuksia. 4.2 Voimassa olevissa määräyksissä puhutaan vain lääketieteellisten kulujen korvaamisesta. Parlamentti toimi siten asianmukaisesti vaatiessaan lääketieteellisten kulujen erittelemistä korvauksen edellytyksenä. 4.3 Lääketieteellisten kulujen korvaamista koskevien määräysten liitteen I osastossa XI ei määrätä matkakustannusten korvaamisesta. Johtopäätös Kantelun johdosta suoritetun tutkimuksen perusteella oikeusasiamies katsoi, että Euroopan parlamentin toiminnassa ei ollut ilmennyt hallinnollista epäkohtaa. Oikeusasiamies lopetti siksi asian käsittelyn. SÄÄNNÖT LIITTYMISESTÄ EUROOPAN PARLAMENTIN ELÄKEJÄRJESTELMÄÄN Päätös yhdistettyihin kanteluihin 74/97/PD ja 85/97/PD Euroopan parlamenttia vastaan Kantelu Euroopan parlamentin jäsen M. kanteli oikeusasiamiehelle tammikuussa 1997 ja väitti, että parlamentin jäsenten lisäeläkejärjestelmässä esiintyy hallinnollinen epäkohta. Entinen parlamentin jäsen B. ilmoitti oikeusasiamiehelle niin ikään tammikuussa 1997, että hän haluaisi yhtyä M:n kanteluun. Parlamentin puhemiehistö oli perustanut päätöksellään 12. heinäkuuta 1990 (vapaaehtoisen) lisäeläkejärjestelmän parlamentin jäsenille. Eläkejärjestelmää koskevat säännöt olivat liitteenä IX (aikaisemmin liite X) säännöissä, jotka koskevat jäsenten kulujen ja korvausten maksamista. Syksyllä 1992 eläkejärjestelmään liittymiselle asetettiin kuuden kuukauden määräaika. M. ja B. eivät liittyneet järjestelmään ajoissa; he väittivät, että he eivät olleet saaneet tietoa määräajan käyttöönotosta. M., joka valittiin Euroopan parlamenttiin uudelleen vuonna 1994, pystyi liittymään järjestelmään kaudelle 1994-1999 mutta ei edelliselle kaudelle. Koska B. ei enää ollut parlamentin jäsen, hän ei voinut hakea jäsenyyttä kaudelle 1994-1999 eikä hänen annettu liittyä edellisen kauden ajaksi. M. otti yhteyttä useisiin tahoihin parlamentissa saadakseen liittyä järjestelmään takautuvasti vuotta 1994 edeltäneelle kaudelle. Hän väitti, että hän ei ollut saanut tietoa vuonna 1992 käyttöön otetusta määräajasta ja että parlamentti oli soveltanut määräaikaa epäoikeudenmukaisella ja syrjivällä tavalla. Järjestelmän mukaisen eläkerahaston puheenjohtaja, joka oli myös parlamentin kvestorikollegion jäsen, vastasi 4. heinäkuuta 1995. Kirjeessä M:ää muistutettiin järjestelmään liittymisen määräajasta ja ilmoitettiin, että mahdollisuutta takautuviin maksuosuuksiin oli harkittu. Tällaista takautuvaa menettelyä ei kuitenkaan viime kädessä pidetty käytännöllisenä tai laillisena. Kirjeessä lisättiin: "Haluan myös korjata virheellisen väitteenne keskustelusta, joka käytiin kvestorikollegiossa 24. huhtikuuta L:n tapauksesta. Kuten kokousta koskevasta oheisesta pöytäkirjaotteesta käy ilmi, asia liittyi Ranskan ja Italian eläkejärjestelmiin, joita Euroopan parlamentti hallinnoi Ranskan ja Italian hallitusten puolesta. Se liittyy siten pikemminkin jäsenten kuluja ja korvauksia koskevien sääntöjen liitteeseen III kuin liitteeseen X [nyt liite IX], joka käytännössä sisältää parlamentin jäsenten lisäeläkejärjestelmää koskevat säännöt. Lisäksi L. pyysi saada eläkettä kyseisestä järjestelmästä eikä lupaa saada liittyä siihen." Edellä tarkoitetussa kvestorikollegion pöytäkirjojen otteessa todetaan: "[- -] Ranskan kansalliskokouksen jäsenten eläkkeitä koskevissa säännöissä, jotka koskevat vastaavasti myös Euroopan parlamentin ranskalaisia jäseniä, määrätään, että eläkehakemukset on esitettävä kirjallisesti kuuden kuukauden kuluessa päivästä, jona jäsen tai entinen jäsen tulee eläkekelpoiseksi. Entinen ranskalainen jäsen, joka ei tiennyt tästä määräyksestä, on esittänyt hakemuksen Euroopan parlamentille seitsemän kuukauden kuluttua eläkekelpoiseksi tulostaan. Lyhyen keskustelun jälkeen kollegio: salli nykyisistä säännöistä poikkeamisen L:n eduksi, jotta hän voi saada eläkettä vaikka hän ei ollutkaan noudattanut kuuden kuukauden määräaikaa; kehotti hallintoa esittämään luonnoksen tarkistukseksi, jolla selvennetään määräaikoja, joita sovelletaan sääntöjen liitteeseen III jäsenten kuluista ja korvauksista." Oikeusasiamiehelle osoittamissaan kanteluissa kantelijat väittivät lyhyesti, että: i) eläkejärjestelmään liittymisen määräajasta ei tiedotettu asianmukaisesti; ii) oli epäoikeudenmukaista ja syrjivää, että kantelijoiden ei sallittu liittyä järjestelmään takautuvasti. Tutkimus Euroopan parlamentin lausunto Kantelu toimitettiin Euroopan parlamentille. Lausunnossaan parlamentti totesi, että se oli tutkinut kantelun oikeudellisen yksikkönsä lausunnon pohjalta ja tehnyt päätöksen, jossa kantelijoiden syytökset torjuttiin. Se oheisti kopion oikeudellisen yksikkönsä kirjeestä. Oikeudellisen yksikön lausunnossa todettiin lyhyesti, että kantelijoiden väite siitä, että muutoksista ei ollut tiedotettu asianmukaisesti, oli perusteeton. M. oli saanut kirjallisen ilmoituksen parlamentissa ja kotiosoitteeseensa. Lisäksi puhemiehistön päätösten pöytäkirjat jaettiin kaikille parlamentin jäsenille, joilla lisäksi oli kuusi kuukautta aikaa liittyä eläkejärjestelmään uudelleenvalinnan jälkeen. B:n tapauksessa oikeudelliselle yksikölle ei ollut esitetty mitään todisteita siitä, että hän ei ollut ollut tietoinen järjestelmään liittymisen määräajasta. Oikeudellisella yksiköllä ei myöskään ollut mitään todisteita siitä, että B. olisi pyytänyt lupaa saada liittyä järjestelmään ennen kuin kvestorikollegio teki kiistanalaisen päätöksen tai ennen puhemiehistön tekemiä sääntömuutoksia. Mitä tuli 28. lokakuuta tehtyyn päätökseen kuuden kuukauden määräajan asettamisesta, oikeudellinen yksikkö katsoi, että kollegion oli pakko noudattaa itse asettamaansa yleistä sääntöä. Muussa tapauksessa yhtäläisen kohtelun periaatetta loukattaisiin. Siten jäsenyys kiellettiin yhtä poikkeusta lukuun ottamatta kaikilta parlamentin jäseniltä, jotka esittivät hakemuksensa 15. joulukuuta 1992 jälkeen. Poikkeus oli kuitenkin erityinen. Se oli perustunut kvestorikollegion hyväksyntään, ja se oli tehty ennen kuin kysymys eläkejärjestelmän jäseneksi liittymisen rajoittamisesta parlamenttikauden aikana nousi esiin. Sitä ei siten voitaisi kyseisessä tapauksessa soveltaa yleisenä poikkeuksena säännöstä. Lopuksi oikeudellisen yksikön lausunnossa esitettiin seuraavat kolme seikkaa, jotka muodostivat perustan sen johtopäätökselle, että kiistanalainen päätös ei ollut mielivaltainen: "1. moitteettoman varainhoidon varmistaminen ja eläkerahaston saattaminen taloudelliseen tasapainoon, joka Coopers and Lybrandin 4. elokuuta 1992 esittämän kertomuksen mukaan oli tuolloin puutteellinen; 2. tileistä vastaavien henkilöiden on voitava laatia varainhoidon yhteydessä tarvittavia luotettavia laskelmia ja budjettivallan käyttäjien on voitava laatia yksityiskohtaisempia budjettiennusteita; 3. ei pidä syrjiä jäseniä, jotka olivat liittyneet järjestelmään sen alussa ja joiden taloudellinen tilanne olisi itse asiassa huonompi kuin 'uusien jäsenten', jotka voisivat suorittaa takautuvia maksuja." Kantelijoiden huomautukset Huomautuksissaan kantelijat pitäytyivät kanteluissaan. Päätös 1. Väite, että eläkejärjestelmään liittymisen määräajasta ei tiedotettu asianmukaisesti 1.1 On ilmeistä, että ei ole olemassa määräyksiä, jotka koskevat kysymystä siitä, mitä olisi pidettävä asianmukaisena tiedottamisena Euroopan parlamentin jäsenille. Parlamentin työjärjestys ei sisällä määräyksiä tästä. 1.2 Perustamissopimuksen 173 artiklan sekä henkilöstösääntöjen 90 ja 91 artiklan osalta yhteisön tuomioistuimet ovat määränneet, että toimen tiedoksi antaminen tapahtuu normaalisti silloin, kun toimi annetaan tiedoksi henkilölle, jota se koskee, ja kun tämä vastaanottaa tiedon(11). Tuomioistuimet ovat myös päättäneet, että todistamisvelvollisuus ilmoituksen antamisesta asianmukaisesti kuuluu hallinnolle. Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan ilmeisesti voida siirtää tähän tapaukseen. Oikeuskäytäntö koskee yksittäisiä toimia, jotka vaikuttavat kielteisesti kohteena olevaan henkilöön, jolloin tiedoksi antamisen ajankohdan tarkka määritteleminen on äärimmäisen tärkeää laskettaessa määräaikaa, jonka kuluessa oikeudellinen menettely voidaan käynnistää. Tässä tapauksessa on kysymys tarjousta koskevan yleisen tiedon välittämisestä, ja tiedottamisen kohteena oleva henkilö voi valita, haluaako hän hyödyntää tarjousta. Jos kohteena oleva henkilö tekee hakemuksen, ja hakemus hylätään, oikeudellisen menettelyn käynnistämistä koskevaa määräaikaa sovelletaan tähän hylkäykseen(12). 1.3 Mitä tulee yhteisön toimielinten hallinnollisiin käytäntöihin, on ilmeistä, että yleisiä tiedonantoja käytetään usein, kun mahdollisista oikeuksista tiedotetaan virkamiehille, joiden on sitten mahdollisesti esitettävä hakemus(13). 1.4 Tältä pohjalta on tehtävä se johtopäätös, että kysymys tiedottamisen asianmukaisuudesta parlamentin jäsenille kuuluu parlamentin sisäisten organisaatiovaltuuksien piiriin. Näitä valtuuksia käyttäessään parlamentin on yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaisesti toimittava hyvän hallinnon etuja vastaavasti(14). Kysymys kuuluu siten, toimiko parlamentti niin. Oli ilmeistä, että tässä tapauksessa parlamentti toimitti parlamentin sisäisen jakelujärjestelmän välityksellä jäsenille tiedonannon, joka koski eläkejärjestelmässä käyttöön otettavaa määräaikaa. Täydentävänä tapana varmistaa tiedon välittyminen jäsenille parlamentti lähetti ilmoituksen myös tavallisena postina kunkin jäsenen kotiosoitteeseen. Täten yksittäisillä jäsenillä oli vähintään kaksi mahdollisuutta saada tietoa käyttöön otetusta määräajasta. Tässä ei siten ilmennyt hallinnollista epäkohtaa. 2. Epäoikeudenmukainen ja syrjivä kohtelu 2.1 Kun tarkastellaan sitä, oliko epäoikeudenmukaista ja syrjivää olla hyväksymättä kantelijan liittymistä takautuvasti järjestelmään, nousee esiin kaksi seikkaa. Ensimmäinen kysymys on, oliko epäoikeudenmukaista, että määräyksessä ei yleisesti puhuttu takautuvasta liittymisestä. Toiseksi, olisiko eläkejärjestelmään liittymisen määräajasta pitänyt kantelijoiden tapauksessa poiketa. Tässä yhteydessä vaikutti siltä, että kantelijat ja parlamentti olivat yksimielisiä siitä, että määräajasta poikkeaminen heidän tapauksessaan merkitsisi takautuvaa liittymistä. Siten oli selvää, että jos ensimmäiseen kysymykseen vastattaisiin siten, että takautuvan liittymisen olisi oltava mahdollista yleisesti, toinen kysymys olisi turha. 2.2 Ensimmäisestä kysymyksestä kantelijat ja parlamentti olivat yksimielisiä, että säännöt eivät sisältäneet määräyksiä siitä, että järjestelmään voitaisiin liittyä takautuvasti. Kysymys oli siten siitä, oliko oikeudenmukaista, että parlamentti ei ollut ottanut käyttöön tällaista määräystä. Oli ilmeistä, että parlamentti oli jättänyt tämän tekemättä syistä, jotka liittyivät järjestelmän moitteettomaan varainhoitoon. Lisäksi on huomattava, että parlamentilla oli valtuudet olla perustamatta järjestelmää lainkaan. Siten parlamentilla oli myös oltava oikeus rajoittaa järjestelmää edellä mainituista syistä. Oikeusasiamies totesi sen vuoksi, että se, että parlamentti ei ollut määrännyt yleisestä mahdollisuudesta liittyä järjestelmään takautuvasti, ei ollut hallinnollinen epäkohta. 2.3 Kysymystä siitä, olisiko määräajasta pitänyt poiketa kantelijoiden tapauksessa, oli tarkasteltava useammassa osassa. Ensiksi oli tutkittava, toimiko parlamentti epäoikeudenmukaisesti, kun se kieltäytyi poikkeamasta määräajasta, ja sitten oli tutkittava, toimiko se syrjivästi. 2.4 Oikeudenmukaisuuden osalta on ensiksi todettava, että eläkejärjestelmää koskevat säännöt eivät yhdenvertaisuuden vuoksi sisällä määräyksiä, jotka mahdollistavat määräajasta poikkeamisen. Sääntöjen kyseisessä määräyksessä yksinkertaisesti määrätään, että jäsenillä on "enintään kuusi kuukautta aikaa liittyä lisäeläkejärjestelmään valituksi tulemisen tai uudelleen valituksi tulemisen jälkeen". 2.5 Koska ei ole olemassa nimenomaista määräystä, joka tekee mahdolliseksi poiketa määräajasta, kysymys on siitä, onko yhteisön oikeudessa yleinen periaate, että määräajasta on poikettava yhdenvertaisuuden perusteella. Tällaista yleistä periaatetta ei näytä olevan. 2.6 Tätä taustaa vasten ja parlamentin esittämät moitteettomaan varainhoitoon liittyvät perusteet huomioon ottaen määräajan tiukkaa soveltamista kantelijoihin ei voida pitää epäoikeudenmukaisena. 2.7 Syrjintäsyytöksen osalta on muistettava, että yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että samanlaisia tilanteita käsitellään samalla tavoin ja että erilaisia tilanteita ei käsitellä samalla tavoin. 2.8 Kantelijoiden yhden väitteen mukaan toinen parlamentin jäsen oli saanut liittyä järjestelmään määräajan umpeutumisesta huolimatta. Parlamentin lausunnosta kävi ilmi, että kyseinen jäsen oli ennen määräajan käyttöön ottamista saanut vakuudet siitä, että hän voisi liittyä järjestelmään. Hänen tilanteensa ei siten vastannut tämän tapauksen tilannetta. 2.9 Toiseksi väitettiin, että parlamentti oli vanhuuseläkejärjestelmän - liitteen III järjestelmä - yhteydessä poikennut määräajasta yhdessä tapauksessa, ts. tapauksessa, joka mainitaan edellä siteeratussa 24. heinäkuuta 1995 päivätyssä kirjeessä. On huomattava, että pyyntö esitettiin kuukauden kuluttua määräajan päättymisestä ja että se esitettiin toisessa järjestelmässä ja taloudellisesti erilaisessa tilanteessa ja että pyyntö koski oikeutta eläkkeeseen, jonka maksuja jäsen oli jo suorittanut. Lisäksi sääntömuutoksesta, josta hallintoa oli pyydetty esittämään ehdotus kvestorikollegion kokouspöytäkirjoissa, kävi ilmi, että määräajan ulkopuolella esitetyillä pyynnöillä ei ole takautuvaa vaikutusta. Tilanne oli siten ilmeisesti erilainen kuin tässä tapauksessa. 2.10 Täten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ilmeisestikään ollut rikottu. Kysymys siitä, oliko yhdenvertaisen kohtelun periaatetta rikottu, on kuitenkin oikeudellinen kysymys, ja siten on muistettava, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korkein auktoriteetti yhteisön oikeuteen liittyvien kysymysten osalta. Kantelun johdosta suoritettujen Euroopan oikeusasiamiehen tutkimusten pohjalta Euroopan parlamentti ei näyttänyt syyllistyneen hallinnolliseen epäkohtaan. Oikeusasiamies lopetti siksi asian käsittelyn. 3.1.2 EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO OIKEUS TUTUSTUA ASIAKIRJOIHIN EVÄTTIIN RIITTÄMÄTTÖMIN PERUSTELUIN Päätös kanteluun 1087/10.12.96/STATEWATCH/UK/IJH vastaan neuvosto Kantelu Kantelu koskee neljää asiakirjoihin tutustumista koskevaa pyyntöä, jotka kantelija esitti neuvostolle heinäkuussa ja elokuussa 1996. Pyynnöt esitettiin noudattaen neuvoston päätöstä oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin(15) (jäljempänä "päätös 93/731/EY"). Kantelija pyysi 30. heinäkuuta 1996 kopioita 71 kertomuksesta, joita oli käsitelty K4-komitean kokouksissa syys-, loka- ja marraskuussa 1994. Seuraavana päivänä hän pyysi kuutta asiakirjaa vuosilta 1992 ja 1993. Kantelija lähetti 13. elokuuta 1996 kaksi kirjettä neuvostolle. Ensimmäisessä pyydettiin kopiota yhdestä kertomuksesta vuodelta 1992. Toisessa pyydettiin kopioita 26 kertomuksesta, joita oli käsitelty oikeus- ja sisäasiainneuvoston kokouksessa Luxemburgissa 4. kesäkuuta 1996 ja joista 23 oli vuodelta 1996 ja kolme aiemmilta vuosilta. Neuvoston pääsihteeristö vastasi kantelijalle 26. syyskuuta 1996. Vastauksessa todettiin, että kantelijan pyynnöt "ovat tässä mielessä toistuvia pyyntöjä, jotka myös liittyvät hyvin suureen määrään asiakirjoja" ja että pääsihteeristö oli löytänyt sopivan ratkaisun päätöksen 93/731/EY 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti hyväksymällä käsittelyyn vain vuonna 1996 laaditut asiakirjat (eli 23 asiakirjaa niistä 26:sta, joita 13. elokuuta 1996 päivätyssä kirjeessä pyydettiin). Pääsihteeristö antoi kantelijan tutustua 16 asiakirjaan näistä 23:sta, mutta eväsi oikeuden tutustua muihin seitsemään. Kantelija jätti 10. lokakuuta 1996 pyynnön asian käsittelemisestä uudelleen kaikkien evättyjen asiakirjojen suhteen. Neuvoston puheenjohtajavaltio vastasi 20. marraskuuta 1996 ja pitäytyi alkuperäisessä päätöksessä "sopivan ratkaisun" soveltamisesta ja käsitteli ainoastaan seitsemää vuonna 1996 tuotettua asiakirjaa. Näiden seitsemän asiakirjan suhteen neuvosto totesi, että se oli verrannut huolellisesti kantelijalle asiakirjoihin tutustumisesta koituvaa etua ja neuvoston etua sen pyrkiessä pitämään päätöksentekonsa luottamuksellisena ja että jälkimmäinen etu osoittautui tärkeämmäksi. Neuvosto antoi lisätietoja seuraavasti: "Asiakirjat 7574/96, 6982/2/96 ja 7753/96 sisältävät yksityiskohtaiset kansalliset lausunnot ulkorajoja koskevasta yleissopimuksesta, kolmansien maiden kansalaisten laitonta työllistämistä koskevasta suosituksesta sekä karkotusta koskevasta yleissopimuksesta. Näitä kysymyksiä käsitellään yhä tai ne on hyväksytty vasta aivan äskettäin. Asiakirjat 7717/1/96 ja 7718/1/96 sisältävät yksityiskohtaiset kansalliset lausunnot Europolin huumeyksikön ja Europolin tietokonejärjestelmän talousarviosta. Asiakirjat 7788/96 ja 7791/96 sisältävät lopuksi viittauksia neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoihin Europol-yleissopimuksen oikeudellisesta tulkinnasta, samoin kuin joidenkin edustustojen kommentteja asiasta." Oikeusasiamiehelle osoittamassaan kantelussa kantelija väitti, että neuvosto käsitteli hänen pyyntöjään asiakirjoihin tutustumisesta epäoikeudenmukaisella ja mahdollisesti lainvastaisella tavalla. Tutkimus Neuvoston lausunto Kantelu välitettiin neuvostolle yhdessä saman kantelijan tekemän viiden muun kantelun kanssa. Neuvosto lähetti maaliskuussa 1997 vastauksen, jossa kiistettiin oikeusasiamiehen toimivalta käsitellä kyseisiä kanteluita. Oikeusasiamies lähetti 15. huhtikuuta 1997 neuvostolle kirjeen, jossa hän vahvisti aikaisemman päätöksensä siitä, että kantelut kuuluivat hänen toimivaltansa piiriin ja pyysi uudelleen lausuntoa kantelujen asiasisällöstä. Neuvosto noudatti oikeusasiamiehen pyyntöä 20. kesäkuuta 1997. Mitä tuli "sopivan ratkaisun" soveltamiseen, neuvosto huomautti, että sen lausunto saman kantelijan toiseen kanteluun (1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH) soveltui myös tähän asiaan. Kantelijan huomautukset Huomautuksissaan kantelija väitti, että: - neuvostolla ei ollut oikeutta soveltaa "sopivaa ratkaisua" hänen pyyntöönsä asiakirjoihin tutustumisesta, - neuvostolla ei ole oikeutta evätä asiakirjoihin tutustumista sillä perusteella, että ne on hyväksytty äskettäin tai että ne sisältävät jäsenvaltioiden näkemyksiä. Oikeusasiamies tutki asiakirjat Oikeusasiamies katsoi tarpeelliseksi tutkia ne seitsemän asiakirjaa, joihin tutustumisen neuvosto kielsi päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 2 kohdan perusteella. Oikeusasiamies ilmoitti kantelijalle tutkineensa asiakirjat. Oikeusasiamiehen ohjesäännön 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti oikeusasiamies ei voi luovuttaa asiakirjoja tai ilmaista niiden sisältöä kantelijalle. Tutkiminen tapahtui neuvoston Justus Lipsius -rakennuksessa Brysselissä 2. lokakuuta 1998. Neuvoston yksiköt antoivat oikeusasiamiehen tutustua asiakirjoihin ja tarjoutuivat tarvitaessa antamaan oikeusasiamiehen toimistolle niistä kopiot. Tutkittuaan asiakirjat oikeusasiamiehen toimisto katsoi, ettei kopioiden ottaminen ole tarpeellista. Päätös 1. Toimivaltakysymys 1.1 Oikeusasiamiehen toimivaltaa koskeva neuvoston vastustus vaikutti perustuneen kahteen olettamukseen: a) oikeusasiamiehen toimivalta ei ulotu neuvoston toteutamiin toimiin, jotka liittyvät oikeus- ja sisäasioihin ("kolmas pilari"); ja b) kantelujen aihe koskee neuvoston kolmannen pilarin alalla toteuttamia toimia. 1.2 Oikeusasiamiehen päätös kantelujen käsittelemisestä perustui hänen näkemykseensä siitä, että jälkimmäinen näistä olettamuksista on virheellinen. Siksi on tarpeetonta ottaa kantaa ensimmäiseen olettamukseen. 1.3 Kantelujen aiheena on neuvoston vastaus pyyntöihin asiakirjoihin tutustumisesta. Pyynnöt tehtiin päätöksen 93/731/EY mukaisesti ja ne käsiteltiin neuvostossa asianmukaisella tavalla. Päätös 93/731/EY tehtiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 151 artiklan nojalla. Tuomiossaan Alankomaat vastaan neuvosto(16) yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että päätöksellä on yhteisön oikeuden osana oikeudellisia vaikutuksia kolmansiin osapuoliin. 1.4 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi päätöstä asiassa Carvel ja Guardian Newspapers vastaan neuvosto(17), joka myös liittyi kolmannen pilarin asiakirjoihin tutustumiseen. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen L artiklalla rajoitetaan tuomioistuimen toimivaltaa, joten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimella ei olisi lainkaan toimivaltaa käsitellä Carvel-asian tätä näkökohtaa, jos kolmannen pilarin asiakirjoihin tutustuminen kuuluisi itsessään kolmannen pilarin alaisuuteen. 1.5 Edellä mainitusta ilmenee, että päätöksen 93/731/EY oikea tulkitseminen ja soveltaminen kuuluu yhteisön oikeuden eikä kolmannen pilarin piiriin, vaikka kyseiset asiakirjat koskevatkin kolmannen pilarin alaisia toimenpiteitä. Oikeusasiamies ilmoitti tästä päätöksestä neuvostolle 15. huhtikuuta 1997. (Huom. Tidningen Journalisten -tapauksessa(18) 17. kesäkuuta 1998 annetussa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi samankaltaisilla perusteilla tuomioistuimen toimivaltaa koskevan neuvoston vastustuksen.) 2. "Sopivan ratkaisun" soveltaminen 2.1 Kantelija väitti, että päätöksen 93/731/EY 3 artiklan 2 kohta ei oikeuta neuvostoa soveltamaan "sopivaa ratkaisua" asiakirjoihin tutustumista koskeviin neljään pyyntöön. 2.2 Kuten neuvosto lausunnossaan huomautti, tähän näkökohtaan liittyvä kysymys on samanlainen kuin toisessa saman kantelijan tekemässä kantelussa (1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH). Oikeusasiamiehen 28. heinäkuuta 1998 tekemä päätös kyseiseen kanteluun soveltuu myös tähän asiaan. 2.3 Kun edellä mainittua päätöstä sovelletaan (etenkin termien "toistuvat pyynnöt" ja "erittäin suuret asiakirjat" merkitys), on selvää, että tässä asiassa neuvostolla ei ollut oikeutta soveltaa päätöksen 93/731/EY 3 artiklan 2 kohdan mukaista "sopivaa ratkaisua" neljään asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön. 3. Tutustumisen evääminen 4 artiklan 2 kohdan nojalla 3.1 Päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 2 kohdan nojalla neuvosto kielsi tutustumasta seitsemään asiakirjaan. Kohdassa säädetään seuraavaa: "Neuvoston asiakirjan luovuttamisesta voidaan kieltäytyä myös neuvoston päätöksenteon luottamuksellisuuden turvaamiseksi." Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämän määräyksen soveltaminen edellyttää, että neuvosto pyrkii todelliseen tasapainoon. Sen on verrattava toisaalta asiakirjoihin tutustumisoikeudesta kansalaiselle koituvaa ja toisaalta neuvoston omaa etua päätöksentekonsa luottamuksellisuuden turvaamiseksi. 3.2 Kantelija väitti, että jos neuvosto soveltaa 4 artiklan 2 kohtaa, neuvostolla ei ole oikeutta torjua asiakirjoihin tutustumista sillä perusteella, että ne on hyväksytty äskettäin tai että ne sisältävät jäsenvaltioiden näkemykset. Oikeusasiamiehen tiedossa ei ole sellaista säädöstä tai periaatetta, jonka nojalla neuvoston olisi jätettävä nämä tekijät 4 artiklan 2 kohdan mukaisen etujen vertailun ulkopuolelle. 3.3 Kun oikeusasiamies tutki asiakirjat, niiden sisällön todettiin vastaavan neuvoston esittämiä perusteita. 3.4 Asian tähän näkökohtaan liittyvässä neuvoston toiminnassa ei ilmennyt hallinnollista epäkohtaa. Johtopäätös Mitä tulee neuvoston soveltamaan "sopivaan ratkaisuun", oikeusasiamiehen kriittinen huomautus päätöksessä kanteluun 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH (28. heinäkuuta 1998) soveltuu asiakirjoja koskeviin kantelijan pyyntöihin myös tässä tapauksessa. Mitä tulee asiakirjoihin tutustumisen kieltämiseen päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 2 kohdan nojalla, oikeusasiamiehen suorittaman tutkimuksen perusteella neuvosto ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan. Oikeusasiamies lopetti siksi asian käsittelyn. 3.1.3 EUROOPAN KOMISSIO KILPAILU: VASTAUS HUOMAUTUKSIIN - OIKEUSASIAMIEHEN TOIMIVALTA Päätös kanteluun 449/96/20.02.96/HKC/PD Euroopan komissiota vastaan Kantelu Tanskalainen asianajotoimisto HKC kanteli oikeusasiamiehelle helmikuussa 1996 tanskalaisen ammattiyhdistys LF:n puolesta. Kantelu koski sitä, että komissio oli päättänyt myöntää kahden lentoyhtiön väliselle fuusiolle vapautuksen kilpailumääräyksistä. Näiden yhtiöiden työntekijät olivat LF:n jäseniä. Kantelijan mielestä sopimus johtaisi työpaikkojen vähenemiseen LF:n jäsenten keskuudessa. LF:n mukaan komissio oli velvollinen ottamaan työttömyysvaikutukset huomioon, kun se harkitsi kilpailuvapautusten myöntämistä. Kantelu koski myös sitä, että LF:n huomautuksia, joita komissio oli voimassa olevan vapauttamisasetuksen mukaisesti pyytänyt LF:ltä, ei ollut otettu huomioon eikä niihin ollut vastattu. Tutkimus Komission lausunto Kantelu välitettiin komissiolle. Lausunnossaan komissio väitti, että oikeusasiamies ei ollut toimivaltainen ottamaan kantaa kysymykseen siitä, pitäisikö työttömyysvaikutukset ottaa huomioon kilpailuvapautuksia myönnettäessä, koska asia koski hallinnollisen epäkohdan sijasta väitettyä laiminlyöntiä lain soveltamisessa. Komissio totesi lisäksi, että se ei ollut velvollinen vastaamaan huomautuksiin, joita se oli pyytänyt LF:n kaltaisia kolmansia osapuolia esittämään, koska huomautukset oli tarkoitettu ainoastaan komission tueksi sen analyysissa. Kantelijan huomautukset Huomautuksissaan kantelija piti kiinni kantelustaan ja piti oikeusasiamiestä toimivaltaisena käsittelemään sen kaikkia näkökohtia. Päätös 1. Oikeusasiamies katsoi olevansa toimivaltainen käsittelemään kysymystä siitä, oliko komissio velvollinen ottamaan työttömyysvaikutukset huomioon harkitessaan kilpailuvapautusten myöntämistä. Tätä asiaa koskevia lisähuomautuksia esitettiin komission puheenjohtajalle lähetetyssä kirjeessä, jonka sisällöstä on esitetty yhteenveto jäljempänä. 2. Asiakysymyksestä oikeusasiamies totesi, että noudatettavien määräysten ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa komissio ei ollut velvollinen ottamaan tällaisia huomautuksia huomioon. 3. Mitä tuli siihen, oliko komissio jättänyt ottamatta huomioon LF:n huomautukset ja vastaamatta niihin, oikeusasiamies totesi, että sovellettava asetus ei sisältänyt tällaista velvollisuutta. Kutsumalla kolmannen osapuolen avustamaan analyysissa komissio oli kuitenkin hankkiutunut tilanteeseen, jossa kansalaiset voivat perustellusti odottaa siltä reaktiota. Näin oli erityisesti tässä tapauksessa, sillä päätös koski LF:n etua, koska se saattoi vaikuttaa LF:n jäseniin. Se, että komissio ei ollut vastannut LF:lle, oli siten ollut hallinnollinen epäkohta. Koska tapauksen tämä kohta koski menettelyitä menneisyydessä, sovintoratkaisuun pyrkiminen ei ollut aiheellista. Oikeusasiamies lopetti siksi asian käsittelyn. Lisähuomautuksia Komission puheenjohtajalle päätöksen liitteenä lähetetyssä kirjeessä oikeusasiamies esitti seuraavat lisähuomautukset: Komissio on aina tervetullut esittämään näkemyksiään siitä, voidaanko kantelu ottaa käsiteltäväksi, kunhan muistetaan, että kysymyksen ratkaisee oikeusasiamies. Tässä tapauksessa on kuitenkin korjattava perustavanlaatuinen väärinkäsitys. Yksikkö, joka oli vastuussa oikeusasiamiehelle lähetettävien komission vastausten laatimisesta, näytti olettaneen, että "laiminlyönti lain soveltamisessa" ei voi olla "hallinnollinen epäkohta". Itse asiassa totuus on päinvastainen: lainmukaisuuden laiminlyönti ei koskaan voi olla hyvää hallintoa. Kun oikeusasiamies tutkii yhteisöjen toimielinten tai laitosten toiminnassa mahdollisesti esiintyneitä hallinnollisia epäkohtia, hänen ensisijainen ja olennaisin tehtävänsä on todeta, onko toimielin toiminut lain mukaisesti. Tehtäväänsä suorittaessaan oikeusasiamies muistaa aina, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ylin auktoriteetti yhteisön oikeuden merkitystä ja tulkintaa koskevissa kysymyksissä. Muissa tapauksissa, joissa kantelu on suoranaisesti herättänyt lain tulkintaa tai soveltamista koskevia kysymyksiä, komissio on antanut asiasta lausunnon, joka on välitetty kantelijalle. On normaalia, että komissio toimii tällä tavalla, ja oikeusasiamies uskoo, että se tekee niin edelleen. Euroopan oikeusasiamiehen toimisto perustettiin parantamaan yhteisön toimielinten ja laitosten sekä Euroopan kansalaisten välisiä suhteita. Tämä on mahdotonta, jos toimielin ei anna lausuntoa kaikista kantelussa esitetyistä seikoista. Tapauksissa, joissa toimielin selittää toimineensa asianmukaisesti sitä sitovien määräysten ja periaatteiden mukaisesti, kansalainen on joskus tyytyväinen selitykseen tai ainakin ymmärtää toimielimen toiminnan paremmin. Yleisesti ottaen on aina avuksi, jos komission lausunnossa selvitetään sen kanta tapauksen oikeudellisiin elementteihin nähden, jotta varmistetaan, että oikeusasiamies voi ottaa sen näkemykset huomioon tutkimuksessaan. Oikeusasiamies päätti kirjeensä pyytämällä komission puheenjohtajaa varmistamaan, että vastaavat komission yksiköt ottavat nämä lisähuomautukset huomioon valmistellessaan komission vastauksia oikeusasiamiehelle. KOMISSION JÄSENTEN PALKAT: TIEDUSTELU Päätös kanteluun 586/3.5.96/MCA/ES/JMA Euroopan komissiota vastaan Kantelu A. kanteli "Asociación Amigos de Benalmádena" -yhdistyksen puolesta oikeusasiamiehelle huhtikuussa 1996, koska Euroopan komissio ei ollut vastannut yhdistyksen pyyntöihin saada tietoja kahden komission jäsenen palkoista ja muista korvauksista vuosina 1993 ja 1994. Kantelija totesi, että komissio ei ollut vastannut kahteen sen Madridin toimistoon 17. lokakuuta ja 17. joulukuuta 1995 lähetettyyn kirjeeseen. Näissä kirjeissä hän pyysi tietoja siitä, mitä komission tuolloiset espanjalaiset jäsenet Marín ja Matutes olivat ansainneet vuosina 1993 ja 1994 (palkka ja korvaukset). Tutkimus Komission lausunto Kantelu toimitettiin komissiolle. Lausunnossaan komissio pahoitteli sitä, että se ei ollut vastannut alkuperäisiin kirjeisiin, ja ilmoitti, että komission jäsenten palkoista säädettiin kaikissa tapauksissa 25. heinäkuuta 1967 annetulla neuvoston asetuksella N:o 422/67/ETY, N:o 5/67/Euratom, sellaisena kuin se oli lukuisia kertoja muutettuna. Työmatka- ja matkustuskorvausten osalta komissio totesi, että kaikille komission jäsenille tämän tyyppisinä korvauksina maksettu kokonaissumma vuonna 1994 oli 1300000 ecua. Lisäksi komission jäsenillä oli oikeus edustuskulujen korvaamiseen, ja vastaavat summat olivat 341000 ecua vuonna 1993 ja 335000 ecua vuonna 1994. Lopuksi komissio totesi, että toimielin valvoi kaikkia näitä summia itse sisäisessä varainhoidon valvonnassa, ja ulkopuolisesta valvonnasta huolehti tilintarkastustuomioistuin. Kantelijan huomautukset Huomautuksissaan A. totesi, että hänen pyyntöönsä ei edelleenkään ollut vastattu. Hänen mielestään komissio oli vain viitannut hänelle tuntemattomaan asetukseen. Komission kommenteissa viitattiin myös kaikille komission jäsenille maksettuun 1300000 ecun korvaukseen ilman mainintaa kahdesta pyynnössä tarkoitetusta komission jäsenestä. Oikeusasiamiehen pyrkimys sovintoratkaisuun Ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti ja sovintoratkaisuun pääsemiseksi oikeusasiamies kirjoitti komissiolle uudelleen. Hän totesi, että toimielimen antama vastaus ei vieläkään tyydyttänyt kantelijaa. Hän ehdotti myös, että komission vastausta olisi tarkistettava, kun otetaan huomioon, että Euroopan unioni on sitoutunut avoimuuteen ja tietojen julkisuuteen. Näiden periaatteiden valossa hän ehdotti, että tyydyttävä ratkaisu voitaisiin löytää, jos komissio kyseessä olevat edut punnittuaan antaisi hieman selkeämpiä ja täsmällisempiä tietoja, jotta mahdollistettaisiin selvien johtopäätösten tekeminen saatavilla olevien tietojen pohjalta. Vastauksessaan komissio ilmoitti, että se oli pyrkinyt tasapainottamaan avoimuuden tarpeen ja yksityisyyden suojan. Tämän kompromissin saavuttamiseksi se oli ilmoittanut koko komission palkkoja ja muita korvauksia koskevat tiedot pikemminkin kuin erityisesti kahta sen jäsentä koskevat tiedot. Komissio totesi sitten, että sen jäsenten kuukausipalkka ja muut korvaukset oli viimeksi määritelty neuvostossa joulukuussa 1996, ja selitti miten ne laskettiin. Edustuskulut korvattiin laskun esittämisen jälkeen. Niitä korvattiin vuosittain korkeintaan 11347 ecun summaan (ulkoasioista vastaavan komission jäsenen tapauksessa summa on 17023 ecua). Virkamiehet, jotka tehtäviään hoitaessaan joutuvat matkustamaan, saavat matkakorvauksen ja päivärahan, jotka riippuvat maasta, johon matka suuntautuu. Komission vastaus välitettiin kantelijalle, ja tätä pyydettiin tutustumaan komission ehdottamaan ratkaisuun. Vastauksessaan kantelija ilmoitti olevansa tyytyväinen Euroopan oikeusasiamiehen ponnisteluihin sovintoratkaisun saavuttamiseksi kyseisessä asiassa. Hän uskoi kuitenkin edelleen, että komission vastauksessa ei vastattu hänen kysymyksiinsä selkeästi ja yksityiskohtaisesti. Hänen mielestään julkisten menojen valvonta on ensisijainen tavoite, jonka olisi käytävä kaiken yksityisyyden suojan edelle. Päätös 1. Oikeus yhteisöä koskeviin tietoihin Kantelijan komissiolle 17. lokakuuta ja 17. joulukuuta 1995 lähettämiin kirjeisiin sisältyneet tiedustelut nostavat esiin kysymyksiä, jotka liittyvät kaikkien yhteisön kansalaisten oikeuteen saada tietoja komission hallinnon tärkeistä piirteistä. Pyynnön oikeudellisten seurausten puntaroimiseksi on lähdettävä liikkeelle Euroopan unionin sitoumuksesta siihen, että yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnan avoimuutta ja julkisuutta on lisättävä. Tämä sitoumus määriteltiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen päätösasiakirjassa, joka sisältää julistuksen 17 oikeudesta saada tietoja. Se vahvistettiin vastaavasti useissa Eurooppa-neuvoston kokouksissa, kuten Birminghamissa ja Edinburghissa. Tällä hetkellä tietojen suuremman julkisuuden edistämiseen tähtäävät määräykset koskevat vain oikeutta tutustua asiakirjoihin. Komissio antoi 2. kesäkuuta 1993 tiedonannon 93/C 166/04 avoimuudesta yhteisössä(19), ja tässä tekstissä esitettyjen suuntaviivojen pohjalta se teki 8. helmikuuta 1994 päätöksensä 94/90/EHTY/EY/Euratom oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin(20). Koska yleisiä tietoja koskevia yleisempiä sääntöjä ei ole, nykyiset asiakirjojen julkisuutta koskevat määräykset voivat muodostaa sopivan korvikkeen, jonka pohjalta päätetään tiedusteluista, joita kansalaiset lähettävät toimielimille. 2. Avoimuuden ja yksityisyyden suojan ristiriita Komissio totesi lausunnossaan, että yksityiskohtaiset tiedot yksittäisten komission jäsenten palkoista ja muista korvauksista ja erityisesti matkakorvauksista voisivat loukata heidän yksityisyytensä suojaa. Siten toimielimen tässä tapauksessa julkistamat tiedot viittasivat ainoastaan koko komissioon. Tietojen julkinen levittäminen voi joutua ristiriitaan yksityisyyden suojan kaltaisten muiden tärkeiden arvojen kanssa. Oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin tehdyn komission päätöksen yhteydessä yksilön tai yksityisyyden suojaa pidetään pakottavana poikkeuksena, joka estää toimielintä luovuttamasta pyydettyjä tietoja. Tämän määräyksen tulkinnasta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että: "[- -] komissiolla on velvollisuus kieltää tiedonsaanti asiakirjoista, jotka kuuluvat jonkin tässä ensimmäisessä ryhmässä mainitun poikkeuksen alaan, kunhan näytetään, että tällaisesta poikkeuksesta on kyse"(21). Tämän tapauksen yhteydessä Euroopan oikeusasiamies ei katsonut komission rikkovan hyvän hallintotavan periaatteita, kun se antoi vain koko komissioon liittyviä tietoja. 3. Laiminlyönti kirjeeseen vastaamisessa Komissio myönsi, että se ei ollut vastannut viipymättä tiedusteluun, jonka kantelija oli lähettänyt komission Madridin toimist