VUOSIKERTOMUKSEN varainhoitovuodelta 1994



Virallinen lehti nro C 303 , 14/11/1995 s. 0001 - 0328



VUOSIKERTOMUKSEN varainhoitovuodelta 1994 (95/C 303/01) Vuosikertomus, jossa ovat mukana toimielinten vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin, on toimitettu vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville ja muille toimielimille. André J. MIDDELHOEK (presidentti) Constantinos ANDROUTSOPOULOS Daniel STRASSER Bernhard FRIEDMANN Maurice THOSS John WIGGINS Giorgio CLEMENTE Barry DESMOND Patrick EVERARD Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO Antoni CASTELLS Jan O. KARLSSON Hubert WEBER Aunus Olavi SALMI Jørgen MOHR SISÄLLYS Sivu Johdanto 5 Osa I - KOMISSION TULOJA JA TOIMINTAMÄÄRÄRAHOJA SEKÄ EUROOPAN KEHITYSRAHASTOJA KOSKEVAT HAVAINNOT Luku 1 - Omat varat 21 Luku 2 - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto, tukiosasto (EMOTR-tuki) 57 Luku 3 - Yhteinen kalastus- ja meripolitiikka 90 Luku 4 - Alueelliset toimet 100 Luku 5 - Sosiaalialan toimet, pk-yrityksiä edistävät toimet, koulutus 131 Luku 6 - Ympäristöalan rahoitusvälineet: "LIFE" ja sitä edeltävät ohjelmat 161 Luku 7 - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto, ohjausosasto (EMOTR-ohjaus) 175 Luku 8 - Rahoitusvälineet ja pankkitoiminta 176 Luku 9 - Tutkimus 187 Luku 10 - Toimet Keski- ja Itä-Euroopan maiden, uusien itsenäisten valtioiden (entinen SNTL) sekä Mongolian hyväksi 201 Luku 11 - Yhteistyö kehitysmaiden ja muiden kolmansien maiden kanssa (lukuun ottamatta Keski- ja Itä-Eurooppaa) 229 Luku 12 - Euroopan kehitysrahastot 252 Osa II - EUROOPAN YHTEISÖJEN YKSIKÖIDEN JA TOIMIELINTEN HALLINTOMÄÄRÄRAHOJA KOSKEVAT HAVAINNOT Luku 13 - Komissio 296 Luku 14 - Tilintarkastustuomioistuin 313 LIITTEET Liite I - Tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ja lausunnot viideltä viime vuodelta 314 Liite II - Kertomuksessa käytetyt lyhenteet ja merkit sekä yleistä talousarviota koskevat perustiedot 323 KOMISSION VASTAUKSET Sivu Osa I - KOMISSION TULOJA JA TOIMINTAMÄÄRÄRAHOJA SEKÄ EUROOPAN KEHITYSRAHASTOJA KOSKEVAT HAVAINNOT Luku 1 - Omat varat 45 Luku 2 - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto, tukiosasto (EMOTR-tuki) 83 Luku 3 - Yhteinen kalastus- ja meripolitiikka 98 Luku 4 - Alueelliset toimet 120 Luku 5 - Sosiaalialan toimet, pk-yrityksiä edistävät toimet, koulutus 147 Luku 6 - Ympäristöalan rahoitusvälineet: "LIFE" ja sitä edeltävät ohjelmat 170 Luku 8 - Rahoitusvälineet ja pankkitoiminta 184 Luku 9 - Tutkimus 197 Luku 10 - Toimet Keski- ja Itä-Euroopan maiden, uusien itsenäisten valtioiden (entinen SNTL) sekä Mongolian hyväksi 218 Luku 11 - Yhteistyö kehitysmaiden ja muiden kolmansien maiden kanssa (lukuun ottamatta Keski- ja Itä-Eurooppaa) 245 Luku 12 - Euroopan kehitysrahastot 274 Osa II - EUROOPAN YHTEISÖJEN YKSIKÖIDEN JA TOIMIELINTEN HALLINTOMÄÄRÄRAHOJA KOSKEVAT HAVAINNOT Luku 13 - Komissio 307 SUMMARY OF DIAGRAMS (D) Page D I. General budget 1994 - estimated revenue 10 D II. General budget 1994 - estimated expenditure - appropriations for payment 11 D III. General budget 1994 - appropriations for commitment 12 D IV. Appropriations for commitment available in 1994 and their utilization, by sector and by institution 13 D V. Appropriations for payment available in 1994 and their utilization, by sector and by institution 14 D VI. Financial perspective: breakdown of appropriations for commitment available from the 1994 budget and implementation; total appropriations for payment available from the 1994 budget and implementation 15 D VII. The consolidated revenue and expenditure account and the balance calculated for the 1994 financial year 16 D VIII. Payments made in 1994, by sector and by Member State 17 D IX. Evolution and utilization of appropriations for payment for the period 1990-94, by sector 18 D X. Utilization rates of appropriations for payment from 1990 to 1994, by sector 19 D XI. Annual payments during the period 1990-94 by sector and by institution 20 D XII. Estimated and actual revenue in 1994 54 D XIII. Actual own resources in 1994 55 D XIV. Actual own resources, by Member State (1990-94) 56 D XV. EAGGF-Guarantee - payments made in 1994, by market and by Member State 89 D XVI. The Structural Funds: commitments entered into and payments made in 1994, by Member State 159 D XVII. Structural aid - commitments entered into and payments made in 1994, by Member State and by objective 160 D XVIII. Aid to the countries of Central and Eastern Europe - the PHARE and TACIS programmes 227 D XIX. EC loans for the benefit of the countries of Central and Eastern Europe up until 31 December 1994 228 D XX. Basic information on the European Development Funds (EDFs) 285 D XXI. The sixth EDF - allocation, financing and distribution of aid, overall utilization 286 D XXII. The seventh EDF - allocation, financing and distribution of aid, overall utilization 287 D XXIII. The sixth EDF - aid by type and by recipient country 288 D XXIV. The sixth EDF - aid by sector and by recipient country 289 D XXV. The seventh EDF - aid by type and by recipient country 290 D XXVI. The seventh EDF - aid by sector and by recipient country 291 D XXVII. The sixth and seventh EDFs - utilization of aid by economic sector 292 D XXVIII. The seven EDFs - evolution of annual payments (1960-94) 293 JOHDANTO 0.0 SISÄLLYS Kohdat Vuoden 1994 vuosikertomuksen sisällys 0.1 Vuosikertomuksen rakenne 0.2 - 0.3 Vuoden 1994 tilintarkastuksen tärkeimmät havainnot 0.4 - 0.24 Parannetun varainhoidon hyödyt 0.25 Tilien luotettavuudesta annettavan lausuman (DAS) sisältö 0.26 Komission henkilöstöhallinto 0.27 - 0.28 Tilintarkastustuomioistuimen tehtävät petostapauksissa 0.29 - 0.32 VUODEN 1994 VUOSIKERTOMUKSEN SISÄLLYS 0.1 Tämä vuosikertomus julkaistaan uuden komission ensimmäisen työvuoden lähestyessä loppuaan, vuoden, jonka aikana yhteisö laajeni ja sen talousarvio kasvoi 12 %. Ensimmäisessä kokouksessaan 25 päivänä tammikuuta 1995 uusi komissio päätti aloittaa sisäisen hallinnon uudistamisen ja toteuttaa siihen liittyen kolmivaiheisen kartoituksen (olemassaolevan järjestelmän vahvistaminen ja järkeistäminen, rakenteiden ja sääntöjen uudistus sekä pyrkimys läheisempään yhteistyöhön jäsenvaltioiden kanssa) konkreettisine ehdotuksineen. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti varainhoidon parantamiseen tähtäävään ohjelmaan ja pitää komission yksiköiden ensimmäisiä toimia rohkaisevina, vaikka onkin samalla tietoinen siitä, että "yrityskulttuu- rin" muuttaminen ei onnistu yhdessä yössä. Suunnitellun kolmannen vaiheen (johon kuuluu toimenpiteitä EY:n varojen hoidon parantamiseksi jäsenvaltioissa) toteuttaminen ja merkittävien vaikutusten saavuttaminen voi viedä pitemmän ajan, mutta se on vaiheena yhtä tärkeä kuin muut. Ne esimerkit yhteisön varojen tuhlauksesta ja huonosta hoidosta, jotka tuodaan esille useissa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa, osoittavat selkeästi, miten tarpeellista on pyrkiä yhdessä toteuttamaan komission parannusohjelma ja luopua jokseenkin piittaamattomasta toimintamallista "käytetään kaikki mitä talousarvioon on otettu". Sen sijaan olisi aiheellista siirtyä pikemminkin rahan arvoa ja tiukkaa varainhoitoa sekä tarkkaa kirjanpitoa korostavaan malliin, jossa menestymisestä ja epäonnistumisesta joutuu selkeään vastuuseen. VUOSIKERTOMUKSEN RAKENNE 0.2 Maastrichtin sopimuksen määräykset vaikuttavat merkittävästi varainhoitovuotta 1994 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen sisältöön ja esitystapaan, nyt ensimmäisen kerran. Maastrichtin sopimuksessa tilintarkastustuomioistuimelle annettiin tehtäväksi laatia lausuma tilien luotettavuudesta ja niiden perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Lausuma ja siihen liittyvä erityiskertomus annetaan erillään vuosikertomuksesta mutta samanaikaisesti sen kanssa, jotta kaikki kolme asiakirjaa sekä muut tilintarkastustuomioistuimen vuoden 1993 vastuuvapausmenettelyn jälkeen laatimat erityiskertomukset voidaan ottaa huomioon vuoden 1994 talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden myöntämismenettelyssä (). 0.3 Tilien luotettavuudesta annettavaan lausumaan liittyvien järjestelyjen vuoksi tässä vuosikertomuksessa ei ole enää omaa lukua komission tuloja ja toimintamenoja, kirjanpitoa ja konsolidoituja tilejä koskevasta tarkastuksesta. Aineisto, joka aikaisempina vuosina on esitelty omana vuosikertomuksen lukunaan, on nyt luettavissa tilien luotettavuudesta annettavasta lausumasta ja siihen liittyvästä erityiskertomuksesta. VUODEN 1994 TILINTARKASTUKSEN TÄRKEIMMÄT HAVAINNOT 0.4 Vuoden 1994 vuosikertomus sisältää runsaasti esimerkkejä varainhoidon ja hallinnon heikkouksista, jotka monessa tapauksessa ovat samankaltaisia kuin edellisissä kertomuksissa käsitellyt tapaukset. Osa esimerkeistä on kuitenkin peräisin erityistoimenpiteisiin kohdistuneista tarkastuksista, joita tilintarkastustuomioistuin ei ole aikaisemmin tai ainakaan äskettäin toimittanut. Samankaltaisina toistuvat havainnot korostavat syvällisen muutoksen tarvetta "varainhoitokulttuurissa" eli budjettivarojen keräämisen ja käytön hallinnoinnissa ja valvonnassa sekä komission että jäsenvaltioiden tasolla. 0.5 Nykyisen varainhoitokulttuurin aiheuttamat ongelmat käyvät selvästi esille talousarvion valmistelussa (jossa ylitetään komission realistiset mahdollisuudet suunnitteluun ja määrärahojen käyttöön), käytettävissä olevien varojen huonossa hoidossa (maksuja suoritetaan välittämättä lainsäätäjien tavoitteista ja/tai määrittelemättä riittävän selkeitä tavoitteita, joihin kyseisen menon avulla pyritään ja usein kiinnittämättä riittävästi huomiota kustannusvaikuttavuuteen) ja lisäksi kyvyttömyydessä toimia nopeasti ja ponnekkaasti virheellisesti tai liikaa maksettujen määrien takaisin perimiseksi. 0.6 Huomionarvoinen esimerkki on rakennerahastojen vajaakäyttö, joka johtuu pääasiassa kyvyttömyydestä ennakoida niitä vaikeuksia, joita syntyy uudistuksen ensimmäisenä vuonna siitä huolimatta, että samankaltaisia vaikeuksia esiintyi myös edellisen vastaavan uudistuksen yhteydessä kuusi vuotta sitten. 0.7 Useimmissa vuosikertomuksen luvuissa käsitellään sellaista varojen käyttöä, joka ei ole johtanut yhteisön politiikan tavoitteiden saavuttamiseen. Kyseinen tilanne tulee esille silloin, kun komission yksinomaisella vastuulla on määritellä menoihin liittyvät tavoitteet - kuten maatalouden tukiosaston ja kehitysmaille suunnatun tuen yhteydessä - ja silloin, kun tavoitteista on sovittava komission ja ohjelman rahoitukseen osallistuvan jäsenvaltion kesken, kuten rakennerahastojen kohdalla. Toisessa luvussa selostetaan hedelmä- ja vihannesalan yhteisen markkinajärjestelyn piirissä saavutettuja laihoja tuloksia. Kolmannessa luvussa todetaan, että tonnikalan kalastuksen tukemiseen ei ole selkeää perustetta. Neljännessä luvussa osoitetaan, että INTERREG-ohjelman avulla ei ole merkittävästi lisätty rajat ylittävää yhteistyötä raja-alueilla. Viidennestä luvusta käy ilmi, että Euroopan sosiaalirahaston toimet pienten ja keskisuurten yritysten hyväksi ovat jääneet kauaksi tavoitteista, mikäli kyseisten toimien vaikutuksia ylipäätään voidaan mitata. 0.8 Sekä talousarviosta (rakenteellista mukauttamista koskevat tukiohjelmat neljässä arabimaassa) että Euroopan kehitysrahastosta (alueellinen yhteistyö) kehitykseen myönnettävien tukien osalta tilintarkastustuomioistuin toteaa, että vahvistetut tavoitteet olivat niin epämääräisiä tai yleisiä, että on hyvin vaikeaa tehdä asianmukaisia vertailuja sen välillä, mitä tehtiin ja mitä oli tarkoitus tehdä. Tilintarkastustuomioistuin on huomannut, että asetusten (joissa ei yleensä aseteta vaatimuksia kirjanpidon ja varainhoidon osalta) epätarkkuuden vuoksi useilla yhteisön talousarvion menoaloilla jäsenvaltiot ovat voineet tulkita eri tavoin tukikelpoisuuden perusteita, vaikka niitä tulisi soveltaa kaikkien kohdalla samalla tavoin. Epätarkkuus haittaa merkittävästi kansallisten viranomaisten, komission ja tilintarkastustuomioistuimen tehokasta ohjelmien hallinnointia ja tarkastusta. 0.9 Luvuissa 1, 2, 4, 5, 6, 8 ja 10 selostetaan tapauksia, joissa hallintoelimet eivät ole toteuttaneet oikea-aikaisesti ja tehokkaasti toimia yhteisölle kuuluvien varojen takaisin perimiseksi. Kyseisten toimien toteuttamatta jättäminen saattaa vaikeuttaa tai tehdä mahdottomaksi kyseisen määrän takaisin perimisen velalliselta. 0.10 Tässä vuosikertomuksessa, kuten aikaisemmissakin, kiinnitetään huomiota niihin merkittäviin puutteisiin, joita esiintyy yhteisön toimien suunnittelu-, hyväksymis-, seuranta-, valvonta- ja arviointimenettelyissä. Tuoreita ja jalostettuja hedelmiä ja vihanneksia koskevan yhteisen markkinajärjestelyn tarkastuksessa kävi ilmi, että jäsenvaltioiden tehtävänä oleva tuottajajärjestöjen - joilla on tärkeä merkitys markkinoiden hallinnoinnissa - valvonta ja hyväksyminen oli hyvin vähäistä ja että monissa tuottajajärjestöissä, vielä 30 vuoden kannustuksen ja avun jälkeen, oli riittämättömästi käyttöpääomaa interventiotarkoituksiin. 0.11 Kreikassa, Ranskassa ja Italiassa maksettiin tukea markkinoilta vetämiseen sellaisista tuotteista, jotka eivät täyttäneet yhteisön tuen saamiselle vahvistettuja laatuvaatimuksia. Sitrushedelmien jalostamista Italiassa ja Kreikassa ja tomaattien jalostamista Espanjassa, Italiassa ja Kreikassa valvottiin niin puutteellisesti, ettei mitään takeita voinut olla siitä, että tukea maksettiin perustellusti. Pähkinöille maksettiin liikaa tukea Espanjassa, ja Kreikassa kuivattuja viinirypäleitä koskevat tukihakemukset oli väärin täytetty eikä niitä tarkastanut mikään edunsaajista riippumaton taho. Kuivattujen rypäleiden osalta tukikelpoisuuden perusteeksi asetetulla tuotoksen tasolla ei kannusteta laadun parantamiseen, vaan sillä helpotetaan sääntöjenvastaista myyntiä tuoretuotemarkkinoilla. Hehtaarituen valvonta on mahdotonta ilman maarekisteriä ja viljelijöiden (jotka usein jättävät ilmoittamatta omistajanvaihdoksesta) hyvin suuren määrän vuoksi. 0.12 Appelsiinien, persikoiden ja tomaattien jalostajille maksettu tuki on korkea verrattuna viljelijöille maksettuihin vähimmäishintoihin. Appelsiinien jalostajille maksetun tuen suuruus on houkutellut investoimaan sellaisen tuotteen jalostukseen, joka ei ole kilpailukykyinen tuontituotteen kanssa. Lisäksi markkinoilta vetämisen ja ylijäämätuotannon tuhoamisen kalliit järjestelmät, jotka on luotu markkinoiden vapauttamiseksi liialliselta tuotannolta ja vähimmäistulon takaamiseksi tuottajille, kannustavat ylituotantoon ja saastuttavat ympäristöä. 0.13 Kalastusalan menojen tarkastus osoitti, että tonnikalasta myönnetylle tuelle, jota maksetaan Espanjaan, Portugaliin ja Ranskaan rekisteröityjen alusten mukaan, ei ole olemassa selkeää taloudellista perustetta ja se saattaa hyödyttää pikemminkin jalostusteollisuutta kuin kalastajia. Lisäksi tuen hallinnointia koskevissa säännöissä ei otettu huomioon, että monet kalastusaluksista harjoittavat pyyntiä kaukaisilla vesillä ja niiden saaliit päätyvät harvoin suoraan EU:n satamien kautta maihin. 0.14 Merkittävässä osassa tarkastetuista aluerahaston ohjelmien hankkeista havaittiin sellaisia sääntöjenvastaisuuksia, jotka osoittavat, miten tarpeellisia, vielä kuusi vuotta perusteellisen uudistuksen jälkeen, uudet parannukset ovat rakennerahastoihin liittyvien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden takaamiseksi. Jäsenvaltioiden menoilmoitusten tulisi olla täsmällisempiä ja niiden tarkastuksia olisi tehostettava. Komission on vaadittava rahastoja koskevien asetusten ja varainhoitoasetuksen tiukempaa noudattamista ja lisäksi määriteltävä tarkemmat tukikelpoisuuden perusteet. Julkisista infrastruktuurihankinnoista tehtyjen sopimusten tekomenettelyn heikkoudet lisäävät sääntöjenvastaisuuksien vaaraa. Komission olisi valvottava paremmin, että ympäristönäkökohdat otetaan asianmukaisesti huomioon sekä ohjelmien suunnittelu- että toteuttamisvaiheessa. 0.15 Kannattavien investointihankkeiden osalta komission olisi tutkittava mahdollisuutta korvata tukien myöntäminen lainana annettavalla rahoituksella kannustaakseen edunsaajia vastuullisempaan toimintaan. Yleiskattavan tuen myöntämistä paikallisen taloudellisen kehityksen edistämiseksi olisi harkittava uudelleen. Etenkin välittäjätoimielimet eivät toimi riittävän avoimesti, vaan ne voivat päättää ilman selkeitä perusteita, mitkä yritykset saavat apua ja annetaanko apu tuen vai lainan muodossa. 0.16 Sosiaalirahastoa käsittelevässä tämän vuosikertomuksen luvussa kiinnitetään jälleen kerran huomiota tapaan, jolla ennakkomaksujen merkintä kirjanpidossa lopullisiksi menoiksi saa kyseisten toimenpiteiden menovaikutukset näyttämään liian suurilta. Samassa luvussa huomautetaan lisäksi, että milloin tehdyissä tarkastuksissa havaitaan toteutetun toimenpiteen olevan yhteisön tukeen kelpaamaton, jäsenvaltio voi vain korvata sen jollakin toisella toimenpiteellä, usein jälkikäteen tapahtuvaa rahoitusta varten. Mitään tehokkaita rangaistusseuraamuksia ei toisin sanoen ole sellaisia jäsenvaltioita ja viranomaisia varten, jotka eivät varmista, että yhteisön varoja käytetään ainoastaan hyväksyttyihin tarkoituksiin ja ennalta sovittujen suunnitelmien mukaisesti. 0.17 LIFE-ohjelman ja sitä edeltävien ympäristöohjelmien kohdalla hankkeet on valittava erityisen huolellisesti yhteisesti sovittujen yhteisön ympäristötavoitteiden mukaisesti, jotta käytettävissä olevien rajallisten rahavarojen avulla saavutetaan mahdollisimman suuret vaikutukset. Käytännössä hankkeiden innovatiivisuutta, jota useissa tapauksissa edellytetään, ei ole voitu osoittaa, ja yhteistyö on kangerrellut niin komissiossa kuin jäsenvaltioissa sekä komission ja jäsenvaltioiden välillä tulosten käsittelyssä, tarkastamisessa ja hyödyntämisessä. Jäsenvaltioiden viranomaisten panosta rahoitettavaksi ehdotettavien hankkeiden valmistelussa ja esittelyssä olisi syytä lisätä. LIFE-hankkeiden ja lukuisten muiden, toisista EY-lähteistä tuettujen ympäristöhankkeiden välistä yhteensovittamista olisi aiheellista tehostaa. 0.18 "Henkistä pääomaa ja liikkuvuutta koskevassa ohjelmassa" (osa yhteisön tutkimuksen alan kolmatta puiteohjelmaa) havaittiin puutteita sopimusten seurannassa ja valvonnassa sekä ongelmia komission yksiköiden välisessä yhteistyössä. Menojen todellisia vaikutuksia ohjelman tavoitteiden kannalta oli vaikea arvioida. 0.19 Itä- ja Keski-Euroopan maille myönnetyn tuen tarkastelussa tilintarkastustuomioistuin tuli siihen tulokseen, että PHARE-ohjelmasta on suunnattava entistä suurempi osa edunsaajamaiden hallinnon valmistamiseksi yhteisöön liittymiseen (Essenin huippukokouksen päätelmien mukaisesti). Vuonna 1994 jatkettiin yksityisten konsulttitoimistojen antaman asiantuntija-avun ja tutkimuksen rahoittamista PHARE-ohjelman kohdalla suurelta osin ja TACIS-ohjelman osalta pääasiallisesti, vaikka konkreettiset tulokset olivat vähäisiä varsinkin investoinneissa. Komission yksiköiden (Brysselissä ja edunsaajamaissa) ja muiden ulkopuolisen avun lähteiden ja edunsaajamaiden välinen yhteistyö on edelleen riittämätöntä. 0.20 Komissiolla ei vieläkään ole itsenäistä arviointijärjestelmää, kuusi vuotta PHARE-ohjelman ja neljä vuotta TACIS-ohjelman aloittamisen jälkeen. Vaikka tilintarkastustuomioistuin havaitsi myönteisiä tuloksia (kuten kolhoosien rakenneuudistus- ja yksityistämisohjelma Valko-Venäjällä ja onnistunut ruoka-apuhanke Kaukasuksella), ohjelman toteuttaminen etenee hitaasti ja komission hallintokapasiteettia niin Brysselissä kuin paikan päällä olevissa edustustoissa olisi lisättävä, jotta ohjelmien yhteensovittaminen, valmistelu ja seuranta sekä konsulttien valvonta sujuisi tehokkaammin. 0.21 Yhteisön tukea Välimeren alueen eteläisten ja itäisten maiden rakenteellista mukauttamista koskeville ohjelmille olisi tarpeellista sovittaa paremmin kyseisten maiden taloudellista tilannetta vastaavaksi. Tarpeettomia varojen käyttöön kohdistuvia rajoituksia ja ehtoja (kuten laajoja asiakirjojen tarkastuksia silloin kun käyttöön asetetun ulkomaanvaluutan osuus oli hyvin pieni rahoitettavasta tuonnista) olisi vältettävä. Komission olisi tyydyttävä siihen, että kunkin edunsaajavaltion budjettistrategia on sopusoinnussa talouden uudistusohjelman kanssa. Rahoitussopimuksissa painopistealoille (myös erityishankkeille tai -ohjelmille) olisi asetettava määrälliset ja laadulliset tavoitteet, joiden toteutumista olisi erityisesti seurattava. 0.22 Koska kolmannessa Lomén yleissopimuksessa alueellisen yhteistyön tavoitteet muotoiltiin hyvin väljästi, tavoitteiden ja tulosten kunnollinen vertaaminen on mahdotonta. Varainhoito ja kirjanpito on puutteellisesti hoidettu, ja komission valvontaa ei ole toteutettu monella alueella. Hankkeiden alueellinen luonne ei ole useinkaan selvä. 0.23 Ensimmäisessä luvussa käsitellään omien varojen hoitoon liittyviä epäkohtia, etenkin tullimaksujen osalta. Yhteisön passitusmenettelyn yhteydessä todettiin merkittävä määrä sääntöjenvastaisia toimia, joista aiheutuu taloudellista vahinkoa sekä yhteisölle että jäsenvaltioille. Havaittiin myös, että kansallisten tulliviranomaisten toimittamat tarkastukset olivat puutteellisia, minkä lisäksi komission toiminta yhteensovittamisen tehtävissä on riittämätöntä. Mitä tulee jäsenvaltioiden ja komission keskinäiseen avunantoon petollisten menettelyjen havaitsemisessa ja ehkäisemisessä, on aihetta korostaa, että sekä komission että jäsenvaltioiden suorittamaa seurantaa on parannettava ja että joitakin yhteisön tullilainsäädännön säännöksiä on mukautettava niiden saattamiseksi yhteneväiseksi olemassaolevan yhteisön ja kansallisen lainsäädännön kanssa. 0.24 Arvonlisäveron osalta ensimmäisessä luvussa tuodaan esille yhteisön sisäisen kaupan seuraamiseksi käyttöön otettua VIES-järjestelmää (VAT Information Exchange System) koskevan ensimmäisen arvioinnin tulokset. Vaikka järjestelmä onkin huomattavan kehittynyt ja toimiva, siinä on ilmoitettujen tietojen osalta parantamisen varaa. Toisaalta todetaan myös, että kansallisilla hallintoviranomaisilla olisi oltava mahdollisuus määrätä tehokkaita seuraamuksia sellaisissa tapauksissa, joissa toimijat eivät ole noudattaneet määrättyjä menettelytapoja. PARANNETUN VARAINHOIDON HYÖDYT 0.25 Edellä mainittujen tärkeimpien toiminta-alueiden kohdalla yhteisön varainhoidon hallinnon käytäntöjä on selvästi syytä parantaa, jotta voidaan taata yhteisön varojen käyttäminen tehokkaasti ja taloudellisesti lainsäätäjien asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi. Ei tietenkään ole mahdollista täysin varmasti ilmoittaa määrällisesti niitä hyötyjä, joita tehokkaammasta ja paremmin kohdennetusta rahoituksesta voidaan saada. Tässä vuosikertomuksessa on kuitenkin useita mainintoja sellaisista tilintarkastuksissa tehdyistä havainnoista, joiden perusteella voidaan arvioida tiukemman varainhoidon ja valvonnan tuoman hyödyn laajuutta, esimerkiksi ne määrät, jotka tulisi periä takaisin, maksut sellaisesta toiminnasta, joka ei kuulu tuen piiriin, ja menot, joiden avulla ei todistettavasti saavutettu yhteisön asettamia tavoitteita, vaikka kyseisiä menoja ei voinut pitää täysin sääntöjenvastaisina. Kun otetaan huomioon se rajallinen määrä varainhoidon tarkastuksia, joita tilintarkastustuomioistuin pystyy tekemään yhden vuoden aikana tilintarkastajien vähäisen määrän vuoksi, on selvää, että parantamisen varaa on paljon ja että parannustoimien toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset saadaan takaisin hyvin nopeasti. TILIEN LUOTETTAVUUDESTA ANNETTAVAN LAUSUMAN (DAS) SISÄLTÖ 0.26 Vuotta 1994 koskeva tilien luotettavuudesta annettava lausuma (DAS), joka annetaan samaan aikaan kuin tämä vuosikertomus julkaistaan, sisältää merkittäviä varauksia tilien luotettavuuden osalta (lähinnä tilien esittämisestä ja rakenteen selkeydestä) ja osoittaa monia virheitä, jotka vaikuttavat tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen maksujen osalta. Tämä todistaa jälleen kerran, että komission ja jäsenvaltioiden toimielinten harjoittamassa varainhoidon hallinnossa on puutteita, jotka liittyvät merkittävään osaan yhteisön talousarviota monilla eri alueilla. Toissijaisuusperiaatteen soveltaminen ei tietenkään vähennä komission vastuuta talousarvion toteuttamisesta. Komission ja jäsenvaltioiden viranomaisten yhteisiä toimia tarvitaan pikaisesti entistä vastuullisemman varainhoidon saavuttamiseksi kaikilla tasoilla. KOMISSION HENKILÖSTÖHALLINTO 0.27 Komission henkilöstöhallinnon ongelmien ratkaiseminen on myös yksi tärkeä tekijä pyrittäessä moitteettomaan varainhoitoon. Maatalouden markkinajärjestelyjen tarkastusten yhteydessä on useaan kertaan käynyt ilmi, että henkilöstö, jonka komissio on osoittanut menojen tarkastamiseen ja seurantaan, on määrältään aivan riittämätön. Tässä vuosikertomuksessa mainitaan sosiaalirahaston hoidosta ja valvonnasta vastaavan henkilöstön nopea vaihtuvuus ja alan täyttämättä olevien toimien suuri määrä. Luvussa 10 tuodaan esille ensinnäkin komission edustustossa yhden vuoden sisällä tapahtunut vakinaisen henkilöstön siirto, joka koski kahta kolmasosaa kyseisestä henkilöstöstä, ja toiseksi vapautuneiden toimien täyttämiseen kulunut pitkä aika. Luvussa 10 huomautetaan myös, että sellaisia tärkeitä hallintotehtäviä, joiden hoitaminen kuuluisi yhteisön virkamiehille, on annettu sopimussuhteiselle henkilökunnalle tai kolmansille osapuolille. Luvussa 11 todetaan, että Jordanian ja Maghreb-maiden rakenteellisten mukauttamisohjelmien valvontaan oli myönnetty liian vähän henkilöstöä (sekä maiden edustustoissa että Brysselissä). 0.28 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että yhteisön toimista vastaavien jäsenvaltioiden toimielimiin ja komissioon olisi osoitettava pätevämpää henkilöstöä hoitamaan toteutettavien politiikkojen hallintoa ja valvontaa sekä parantamaan varainhoidon edellytyksiä. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TEHTÄVÄT PETOSTAPAUKSISSA 0.29 Essenissä kokoontunut Eurooppa-neuvosto ilmoitti päätelmissään, että yhteisön varoihin kohdistuviin petoksiin ja tuhlaukseen sekä huonoon varainhoitoon on tartuttava voimakkain ottein. Loppupäätelmissä muistutetaan, että Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa annetaan Euroopan parlamentille, neuvostolle, komissiolle ja tilintarkastustuomioistuimelle uusia valtuuksia, joiden turvin on tarkoitus toteuttaa yhteisiä toimia kyseisissä toimielimissä sekä jäsenvaltioissa. 0.30 Petosten estämisessä, havaitsemisessa ja tutkimisessa ensisijainen vastuu on niillä, jotka komissiossa ja jäsenvaltioissa seuraavat ja valvovat yhteisön politiikan toteuttamista. Heidän on varmistettava, että on olemassa riittävät menetelmät sisäiseen valvontaan, mukaan lukien tehtävien selkeä erottelu, asianmukaiset hyväksymismenettelyt ja tehokas sisäinen tarkastustoiminta. Lisäksi heidän on varmistettava, että tahallisesti aiheutetut sääntöjenvastaisuudet (petokset tai törkeät laiminlyönnit) havaitaan, tutkitaan ja niistä rangaistaan. 0.31 Ulkoisen tarkastajan ominaisuudessa tilintarkastustuomioistuimen on arvioitava kriittisesti hallintojärjestelyjä. Tilintarkastustuomioistuin onkin hoitanut tätä tehtävää huolellisesti, ja sen erityis- ja vuosikertomuksissa on johdonmukaisesti kiinnitetty huomiota lainsäädännössä, kirjanpidossa ja varainhoitojärjestelmissä ilmeneviin heikkouksiin ja osoitettu riskitekijät sekä annettu konkreettisia esimerkkejä. Vaikka tilintarkastustuomioistuimella ei ole valtuuksia rikostutkimuksiin, kuten ei myöskään muilla tilintarkastuselimillä, (niistä vastaavat poliisi ja oikeusviranomaiset), se hoitaa kuitenkin oman osuutensa kiinnittämällä asianmukaista huomiota sääntöjenvastaisuuksien estämiseen ja ehkäisemiseen yleensä (sekä tahallisiin että tahattomiin) ja auttamalla kyseisiä viranomaisia toimimaan tehokkaasti silloin, kun tilintarkastuksessa käy ilmi, että jokin petos on mahdollisesti tapahtunut tai olosuhteet ovat erityisen otolliset petoksen tekemiseen. 0.32 Tilintarkastustuomioistuin on reagoinut Essenin huippukokouksen päätelmiin arvioimalla uudelleen niitä tilintarkastusmenetelmiä, jotka läheisimmin liittyvät petoksiin. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt erityiset tavoitteet tarkastellakseen kriittisesti lainsäädäntöä ja siihen liittyviä hallinnollisia ja valvontajärjestelmiä pahimpien riskialueiden havaitsemiseksi järjestelmällisesti (mukaan lukien EY:n toimielimissä tai niiden välittömässä yhteydessä työskentelevien ihmisten mahdollinen osallistuminen sääntöjenvastaiseen toimintaan) ja kehittääkseen ja ottaakseen käyttöön yleiset menetelmät asianmukaisiksi tarkastustesteiksi pahimmilla riskialueilla. Hoitaessaan tätä tehtävää tilintarkastustuomioistuin on yhteydessä kaikkiin asianomaisiin tahoihin. >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> > VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> >VIITTAUS FILMIIN> > VIITTAUS FILMIIN> OSA I Komission tuloja ja toimintamäärärahoja sekä Euroopan kehitysrahastoja koskevat havainnot ENSIMMÄINEN LUKU (*) Omat varat 1.0 SISÄLLYS Kohdat Yleistä 1.1 Talousarvion toteuttaminen 1.2 - 1.3 Varainhoito 1.4 - 1.11 Jäsenvaltioiden varainhoito 1.4 - 1.11 Keskinäinen avunanto tullipetosten torjunnassa 1.12 - 1.44 Johdanto 1.12 - 1.13 Keskinäisen avunannon täytäntöönpano 1.14 - 1.16 Komission toteuttama perinnän seuranta 1.17 - 1.19 Jäsenvaltioiden toteuttama perinnän seuranta 1.20 - 1.29 Yhteisön tullilainsäädännön mukauttamisen tarve 1.30 - 1.38 Komission harjoittaman valvonnan puute kansallisten perintävälineiden osalta 1.39 - 1.40 Keskinäistä avunantoa tullipetosten torjunnassa koskevat loppupäätelmät 1.41 - 1.44 Yhteisön passitusmenettely 1.45 - 1.89 Johdanto 1.45 - 1.49 Todetut viivästymiset Euroopan unionin tullialueelle tuotujen tavaroiden tulliselvitysmuodon osoittamisessa 1.50 - 1.53 Ulkoinen passitusmenettely 1.54 - 1.68 Yksinkertaistettu ulkoinen passitusmenettely 1.69 Tullitoimipaikalla esitettyjen tavaroiden tullioikeudellisen aseman osoittamiseen liittyvät riskit (ulkoinen passitusmenettely) 1.70 - 1.78 Yhteisön passitusmenettelyn tietokoneistaminen 1.79 - 1.80 Esimerkkejä häiriöistä 1.81 - 1.85 Yhteisön ulkoista passitusta koskevat loppupäätelmät 1.86 - 1.89 Alv yhteisön sisäisessä kaupassa 1.90 - 1.111 Johdanto 1.90 - 1.91 Alv-tulot 1.92 - 1.94 VIES-järjestelmä 1.95 - 1.103 Rekisteröityjen tietojen käyttö ja tarkastusstrategioiden kehittäminen 1.104 - 1.105 Komission toteuttama uuden siirtymäjärjestelyn valvonta 1.106 - 1.108 Alv:a yhteisön sisäisessä kaupassa koskevat loppupäätelmät 1.109 - 1.111 Bruttokansantulo 1.112 - 1.131 Johdanto 1.112 - 1.113 Ennakkoarvio BKTL:sta 1.114 - 1.116 BKTL:a koskevat tilastotiedot 1.117 - 1.127 BKTL:a koskevat loppupäätelmät 1.128 - 1.131 YLEISTÄ 1.1 Tässä luvussa käsitellään ensin talousarvion toteuttamista omien varojen osalta ja komission sekä jäsenvaltioiden varainhoidosta tehdyn tarkastuksen tuloksia. Sen jälkeen esitetään havainnot, jotka koskevat keskinäistä avunantoa tullipetosten torjumisen ja yhteisön passitusmenettelyn toteuttamisen yhteydessä. Alv:n osalta esitetään ensimmäinen arviointi VIES-järjestelmästä (Value added tax Information Exchange System eli tietojenvaihtojärjestelmä arvonlisäverosta) kansallisten valvontatoimielinten kanssa yhteistyössä tehdyn tutkimuksen perusteella. Viimeisessä osassa käsitellään bruttokansantuloa (BKTL) ja erityisesti sen ennakkoarviota ja vahvistamista. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 1.2 Taulukon 1.1 mukaan: a) tosiasialliset tulot nousivat 66 002,1 miljoonaan ecuun vuonna 1994, mikä vastaa 96,2 prosenttia lopulliseen talousarvioon varatuista tuloista. Tosiasialliset tulot eivät nousseet merkittävästi verrattuna vuoteen 1993, jolloin ne olivat 65 672,7 miljoonaa ecua; b) keruukustannusten perinteiset nettomääräiset omat varat nousivat 13 252,2 miljoonaan ecuun eli 20,1 prosenttiin tosiasiallisista tuloista, mikä vastaa 14 724,6 miljoonan ecun bruttomäärää. Nämä varat kertyivät: i) 12 420,0 miljoonan ecun bruttomääräisistä tullimaksuista, jotka vastaavat 84,3 prosenttia perinteisistä bruttomääräisistä omista varoista; ii) 922,5 miljoonan ecun bruttomääräisistä maatalousmaksuista, jotka vastaavat 6,3 prosenttia perinteisistä bruttomääräisistä omista varoista; iii) 1 382,1 miljoonan ecun sokeri- ja isoglukoosimaksuista, jotka vastaavat 9,4 prosenttia perinteisistä bruttomääräisistä omista varoista; alkuperäisissä ennakkoarvioissa tullit ja maatalousmaksut arvioitiin 12,9 ja 10,9 prosenttia todellisia suuremmiksi; c) arvonlisäveron (alv) oma vara (ottaen huomioon saldot ja mukautukset) nousi 33 217,9 miljoonaan ecuun eli 50,4 prosenttiin tosiasiallisista tuloista; d) BKTL-vara (ottaen huomioon saldot ja mukautukset) nousi 17 674,5 miljoonaan ecuun (josta varauksia 292,0 miljoonaa ecua) eli 26,8 prosenttiin tosiasiallisista tuloista. 1.3 Varainhoitovuoden 1994 toiseen korjaavaan ja täydentävään lisätalousarvioon sisältyy uusi momentti 302, jonka otsikko on "Ennakoitava ylijäämä varainhoitovuodelta 1994", johon kirjataan 1 500 miljoonan ecun määrä (todellinen ylijäämä, joka on varainhoitovuoden 1994 konsolidoidulla tulostilillä, on 6 540 miljoonaa ecua). Tämä kirjaaminen ei ole 24 päivänä kesäkuuta 1988 tehdyn neuvoston päätöksen 88/376/ETY/Euratom () 7 artiklan eikä varainhoitoasetuksen 6 ja 32 artiklan mukainen. Tämä alamomentti vastaa itse asiassa käyttämättömiä määrärahoja (Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston [EMOTR-tuki] toteuttamattomat 800 miljoonaa ecua, siirretyistä määrärahoista toteuttamattomat 400 miljoonaa ecua ja käyttämättömät 300 miljoonaa ecua, jotka on tarkoitettu rakenteellisiin toimiin). Asianmukainen ratkaisu olisi ollut vähentää talousarvioon kirjattujen määrärahojen kokonaissummasta 1 500 miljoonaa ecua sen sijaan, että luotiin uusi edellä mainittu momentti. >TAULUKON PAIKKA> VARAINHOITO Jäsenvaltioiden varainhoito Kirjanpitomenettelyt 1.4 Neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89, joka on annettu 29 päivänä toukokuuta 1989, 6 artiklan 2 kohdan nojalla yhteisön käyttöön asetettavat omat varat ovat perittyjä tai taattuja todettuja saatavia, jotka on kirjattu kirjanpitoon A. Jos todettuja saatavia ei ole kirjattu kirjanpitoon A asetuksen N:o 1552/89 6 artiklan 2 kohdan edellytysten mukaisesti, ne on kirjattava erilliseen kirjanpitoon B. Kyseessä ovat saatavat, joita ei ole peritty ja joita vakuus ei kata, sekä jäsenvaltioiden niin halutessa saatavat, jotka vakuus kattaa ja jotka kiistetään. 1.5 Tilintarkastustuomioistuin on tehnyt tarkastuksia kahdeksassa jäsenvaltiossa (DK, D, F, GR, IRL, I, NL, UK). Tanskassa tulli- ja maksutulojen käyttöön asettaminen tapahtuu kansallisten sääntöjen mukaan kirjauspäivän perusteella. Periaatteessa tämä aika saa olla korkeintaan viisi työpäivää ilmoituksen hyväksymisestä. Kahdella tullialueella toteutetuissa tarkastuksissa selvisi, että kyseistä määräaikaa ei ole noudatettu noin 30 prosentissa tapauksista, ja sen vuoksi tulli- ja maksutulojen käyttöön asettaminen on viivästynyt. Tämä on vaikuttanut noin 10 prosenttiin todetuista määristä silloin, kun määräajan noudattamatta jättäminen on selvinnyt kuukauden lopussa. Vastatakseen tilintarkastustuomioistuimen havaintoihin Tanskan keskushallinnon yksiköt ovat sitoutuneet huolehtimaan siitä, että yhteisön säännöksissä vahvistettuja kirjauksen määräaikoja noudatetaan. 1.6 Joissakin tapauksissa todettiin perintäaikatauluun liittyvän viivästymisen riskejä. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhteensovittamismenettelyt toteutettiin merkittävin viivästyksin säännöllisiä ilmoituksia koskevan järjestelmän yhteydessä. Yhteensovittamismenettelyssä tuojien ilmoitukset annetaan kirjanpitoyksiköille, joiden ilmoitukset toimitetaan hallintoyksiköille. Näin ollen lokakuussa 1994 oli täsmäytetty ainoastaan toukokuussa 1994 ja sitä ennen tehdyt ilmoitukset. Toukokuussa 1995 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle toteuttaneensa toimenpiteet viivästysten välttämiseksi. 1.7 Erillisen kirjanpidon () (kirjanpito B, katso kohta 1.4 ) tarkoituksena on mahdollistaa se, että jäsenvaltiot ja komissio voivat seurata tehokkaammin jäsenvaltioiden toimia omien sekä sellaisten varojen perimisessä, jotka ovat kyseenalaisia petosten ja sääntöjenvastaisuuksien vuoksi. 1.8 Kahdessa jäsenvaltiossa (GR, UK) eri toimipaikkojen kirjanpidon B saldo oli mukautettava vuonna 1994. Lisäksi kirjanpitoa B ei tarkastettu juuri lainkaan, ja joissakin toimistoissa (UK) tarkastus ei ollut kattavaa, koska siinä otettiin huomioon ainoastaan yli 10 000 ecun määrät. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset muistuttivat vuoden 1995 alussa kyseisiä yksikköjä tarpeesta parantaa kirjanpitoa B. 1.9 Hampurissa kirjanpidosta A siirrettiin 26 miljoonaa Saksan markkaa kirjanpitoon B maatalousmaksuina vuoden 1993 ensimmäisen neljänneksen lopussa. Siirto johtui siitä, että tuoja kiisti tavaran luokituksen. Asiakirjojen tarkastelussa kävi ilmi, että Hampurin tulliviranomaiset olivat keskeyttäneet perintämenettelyn maaliskuussa 1994, mutta mikään ei osoita, että vakuutta olisi pyydetty kiistanalaisten summien kattamiseksi. Yhteisön tullikoodeksissa () (244 artikla) sallitaan kuitenkin vakuudesta vapauttaminen ainoastaan, jos sen maksaminen saattaisi aiheuttaa vakavia sosiaalisia ja taloudellisia vaikeuksia velalliselle. Tässä tapauksessa huomattiin kuitenkin, että vastuussa olevat viranomaiset eivät olleet tarkastaneet, aiheutuiko velalliselle tosiasiallisesti merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia vaikeuksia. Tarkastusmenettelyt 1.10 Kaikki jäsenvaltiot soveltavat tulli-ilmoitusten tarkastamiseksi yleisiä tarkastusmenettelyjä, jotka tavallisesti laaditaan riskitason arvioinnin perusteella. Joissakin maissa tehdään analyyttisiä testejä tietojenkäsittelyjärjestelmän avulla ilmoitusten merkintöjen johdonmukaisuuden tarkastamiseksi. Jäsenvaltioiden olisi tehostettava tarkastusohjelmia ja riskienarviointijärjestelmiä komission vahvistamien päälinjausten mukaisesti. 1.11 Niissä maissa, joissa tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen, on olemassa sisäisen valvonnan menettelyjä yksittäisten ilmoitusten tarkastuksen lisäksi. Irlannissa perinteisten omien varojen sisäisen valvonnan toimet keskeytettiin olennaisilta osiltaan väliaikaisesti marraskuusta 1993 alkaen, koska veroista vapauttaminen vaikutti henkilöstöä koskevien määrärahojen uudelleenosoittamiseen. Kyseiset toimet aloitettiin uudestaan vasta maaliskuussa 1995. KESKINÄINEN AVUNANTO TULLIPETOSTEN TORJUNNASSA Johdanto 1.12 Neuvoston 19 päivänä toukokuuta 1981 antamassa asetuksessa (ETY) N:o 1468/81 (), sellaisena kuin se on muutettuna 30 päivänä maaliskuuta 1987 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 945/87 (), vahvistetaan jäsenvaltioiden tulliviranomaisten keskinäistä avunantoa sekä niiden ja Euroopan komission välistä yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset säännöt tullilainsäädännön oikean soveltamisen varmistamiseksi. 1.13 Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli ongelmia, jotka komissio oli havainnut tutkimusten yhteensovittamisessa ja seurannassa sekä jäsenvaltioiden tekemissä tutkimuksissa. Tutkimusten tarkoituksena on havaita ja estää tullipetokset, ja ne toteutetaan keskinäisen avunannon yhteydessä (). Keskinäisen avunannon täytäntöönpano 1.14 Edellä mainitun asetuksen (ETY) N:o 1468/81 perusteella jäsenvaltiot avustavat toisiaan suoraan joko viran puolesta tai toisen pyynnöstä ja antavat toisilleen kaikki tarpeelliset tiedot tai asiakirjat, jotka liittyvät petosten havaitsemiseen ja estämiseen. 1.15 Kunkin jäsenvaltion ja komission toimivaltaiset viranomaiset toimittavat toisilleen myös kaikki tarpeelliset tiedot tavaroista, joihin on kohdistunut tai joihin oletetaan kohdistuneen laittomia toimia, sekä petollisista menetelmistä ja menettelyistä, joita on käytetty tai joita oletetaan käytetyn. Ne toimittavat toisilleen myös kaikki tiedot, jotka koskevat mahdollisia puutteita tai aukkoja lainsäädännössä. 1.16 Toteen näytettyjä tai epäiltyjä tullipetoksia ja sääntöjenvastaisuuksia koskevien sellaisten asiakirjojen määrä, joista komissio ja jäsenvaltiot ovat tiedottaneet toisilleen edellä mainitun asetuksen (ETY) N:o 1468/81 mukaisesti vuosina 1988-1994, nousi 33 asiakirjasta yhteensä 534 asiakirjaan (vuonna 1994 uusia asiakirjoja oli 114). Komissio arvioi tilasto- ja tullitietojen perusteella, että näissä asiakirjoissa kyseessä olevien perinteisten omien varojen kumulatiivinen määrä oli yli 600 miljoonaa ecua 31 päivänä joulukuuta 1994. Tästä määrästä noin 275 miljoonaa ecua koskee yksin vuotta 1994, ja luku vastaa noin kahta prosenttia unionin ja kolmansien maiden rajoilla vuosittain kannettujen perinteisten omien varojen nettomäärästä (13 252,2 miljoonaa ecua vuonna 1994) (). Komission toteuttama perinnän seuranta 1.17 Valvoakseen jäsenvaltioiden suorittamaa perimistä komissio keskittää () IRENE-tietokantaan () kaikki yli 10 000 ecun omien varojen kustannuksella tapahtuneet petos- ja sääntöjenvastaisuustapaukset, joista jäsenvaltiot tiedottavat "petosselvityksinä" asetuksen (ETY) N:o 1552/89 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Periaatteessa kyse on havaituista tapauksista tai tapauksista, joissa jäsenvaltiot ovat todenneet määriä, jotka niiden on pyrittävä perimään ja asettamaan komission käytettäväksi. Perintätoimien myöhemmäksi seuraamiseksi komissio kirjaa IRENE-tietokantaan järjestelmällisesti myös keskinäisen avunannon yhteydessä tutkittavana olevat tapaukset, jos niillä voi olla taloudellisia vaikutuksia. Tammikuussa 1995 IRENE-tietokantaan rekisteröityjen tapausten kokonaismäärä oli noin 5 000 kappaletta, joista noin sata liittyi keskinäistä avunantoa koskeviin selvityksiin (asetuksen (ETY) N:o 1468/81 mukaisesti). Tilintarkastustuomioistuin valitsi niistä 11 komissiossa tapahtuvaa asiakirjojen tarkastusta varten. 1.18 Komissio aloitti pilottihankkeen otosten tarkastamiseksi. Hanke perustuu riskianalyysin arviointiperusteisiin, ja sen avulla on tarkoituksena tutkia kansallisten järjestelmien tehokkuutta maksamattomien tullien perinnässä. Komissio valitsi viisi keskinäisen avunannon asiakirjaa muodostaakseen vuonna 1994 käsitellyn ensimmäisen kokonaisuuden, johon sisältyi naudanlihaa Itä-Euroopan maista, maitojauhetta, Seychellien tonnikalaa, Färsaarten katkarapuja ja turkkilaisia televisiovastaanottimia. Tämä otos koskee noin 80 miljoonan ecun maksamattomia tulleja. 1.19 Perintätoimien seurannan on tapahduttava siten, että jäsenvaltioilta kysytään tapauskohtaisia tietoja säännöllisin väliajoin. Jäsenvaltioiden vaikeutena on yhteensovittaa riita-asioita koskevat tiedot kirjanpitojen A ja B tietojen kanssa (katso kohta 1.4). Jäsenvaltioiden tosiasiallinen vastausaika on 1-5 kuukautta. Taulukossa 1.2 esitetään komission valitsemiin viiteen keskinäisen avunannon asiakirjaan liittyvä perintätilanne 31 päivänä joulukuuta 1994. Jäsenvaltioiden toteuttama perinnän seuranta 1.20 Asetuksen (ETY) N:o 1552/89 2 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on aloitettava perinteisten omien varojen toteaminen heti, kun ne ovat selvittäneet velallisen ja kun on mahdollista vahvistaa kannettavien tullien määrä (katso kohta 1.16). Keskinäiseen avunantoon liittyvien asiakirjojen mukaan jäsenvaltiot eivät aina sovella tätä säännöstä (katso kohdat 1.25-1.29). Komissio ei ollut vielä 31 päivänä joulukuuta 1994 aloittanut yhtään rikkomusta koskevaa menettelyä niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät olleet soveltaneet täsmällisesti mainitun artiklan säännöksiä. 1.21 Kehitysmaissa tai muissa edunsaajamaissa sovellettavat etuusmenettelyt ovat osoittautuneet erityisen otollisiksi petoksille ja sääntöjenvastaisuuksille. Komissio, joka yhteensovittaa jäsenvaltioiden toteuttamia toimia, järjestää etenkin hallinnolliseen yhteistyöhön ja tutkimukseen liittyviä yhteisön tarkastuskäyntejä kolmansissa maissa. Nämä käynnit toteutetaan "sopusoinnussa ja tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa" (). Niiden seurauksena tehdyt loppupäätelmät ovat periaatteessa osapuolia sitovia. >TAULUKON PAIKKA> 1.22 Säännösten (kehitysmaiden tullietuusjärjestelmä - GSP) mukaisesti tapauksessa, jossa epäilyt ovat perusteltuja ja kyseinen kolmas maa ei ole toimittanut vastausta kymmenen kuukauden enimmäismääräaikana tai sen vastauksessa ei ole riittäviä tietoja alkuperätodistusten aitouden tai tuotteiden todellisen alkuperän määrittämiseksi, etuusmenettelyetu kielletään jälkikäteen lukuun ottamatta ylivoimaista estettä tai poikkeuksellisia olosuhteita (). Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kymmenen kuukauden määräajan kuluessa perittävä jälkikäteen kyseiset tuontiin liittyvät tullit muuttamalla tarvittaessa mahdollisesti annetut vakuudet lopullisiksi tullimaksuiksi, jos tuonti on tapahtunut perintämääräyksen antamista edeltävien kolmen vuoden aikana. Edellä sanottu ei kuitenkaan rajoita kyseisen määräajan mahdollista pidentämistä petostapauksissa. 1.23 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tapauksen, jossa Thaimaasta tuotu tonnikala ilmoitettiin sardaksi, selventääkseen komission yhdessä jäsenvaltioiden kanssa havaitsemaa yhteistyön puutetta niiden toimien osalta, jotka liittyvät alkuperätodistusten oikeellisuuden vahvistamiseen tai kumoamiseen. Komissio valitsi tämän tapauksen niiden joukkoon, joiden seurantaa tiukennetaan. Yhteisön valtuuskunta (komissio, D, UK) saapui paikalle syyskuussa 1991 ja vahvisti, että tuotteita (70 000 tonnia), jotka oli tuotu yhteisöön vuosina 1989-1991 ja joista oli esitetty sarda-suvun lajeista valmistetuille säilykkeille myönnetty GSP-alkuperätodistus, ei ollut voitu valmistaa kyseisestä kalasta, ottaen huomioon sarda-sukuisten kalojen saantimahdollisuudet Thaimaan vesillä sekä vesillä, joilla Thaimaan alukset harjoittavat kalastusta. Tuotteiden tarkkaa luonnetta ei pystytty määrittämään tuotaessa niitä yhteisöön, sillä tuolloin ei ollut saatavilla tarvittavia tieteellisiä todisteita asiasta. Sitä vastoin kaikki kyseisen alueen kalalajeja koskevat, saatavilla olevat tiedot - mukaan lukien Thaimaan toimivaltaisilta viranomaisilta saadut tiedot - osoittivat, että mitä todennäköisimmin kyseessä olivat sarda-suvun lajien sijasta tonnikalasäilykkeet. (GSP-järjestelmä kattaa sarda-suvun lajit, joihin sovelletaan 18 %:n etuustulleja; GSP-järjestelmä ei kata tonnikalasäilykkeitä, joihin sovelletaan 24 %:n tullia). 1.24 Yhteisön edustusto vaati Thaimaan viranomaisia vahvistamaan yli 5 000 alkuperätodistuksen virheellisyyden ja peruuttamaan ne. Thaimaan viranomaisten vastauksessa, joka toimitettiin täsmälleen 10 kuukauden kuluttua eli sallitun määräajan lopussa, vahvistettiin 800 todistuksen virheellisyys. Vasta 15 kuukauden kuluttua vaatimuksesta, komission uhattua suullisella ilmoituksella sulkea Thaimaa GSP-maiden ulkopuolelle, kyseisen maan viranomaiset tiedottivat, että ne eivät voineet vahvistaa muiden todistusten oikeellisuutta. 1.25 Tuojajäsenvaltiot, joita asia koski (DK, D, NL ja UK), ilmoittivat toukokuussa 1993, että erinäisistä syistä ne olivat aloittaneet kolmansia maita koskevat perintätoimet vasta vuoden 1992 lopussa eli yli vuoden kuluttua asian toteamisesta paikan päällä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa perinteisiä omia varoja, joiden määräksi tilintarkastustuomioistuin arvioi komission käytettävissä olleiden tietojen perusteella yli 1,0 miljoonaa ecua, oli mahdotonta periä, koska toimet olivat vanhentuneet. Komissio ei vielä tammikuussa 1995 ollut laskenut muissa jäsenvaltioissa aiheutuneita menetyksiä 31 päivänä joulukuuta 1994 vallinneen tilanteen mukaan. 1.26 Seychelleiltä tuodun tonnikalan tapauksessa sääntöjenvastaista oli se, että yhteisöön vietyihin säilykkeisiin sisältyi muualta peräisin olevaa tonnikalaa. Maksamattomien omien varojen määräksi arvioitiin 1,5 miljoonaa ecua. Yhteisön valtuuskunnan paikan päällä joulukuussa 1992 tekemän tarkastuksen tulokset tiedotettiin tuojajäsenvaltioille (B, F, IRL, NL ja UK) toukokuussa 1993 ja niitä kehotettiin aloittamaan perintä. 1.27 Belgiassa perintätoimet aloitettiin vasta joulukuussa 1993. Samaan aikaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että ne olivat keskeyttäneet perinnän ja viittasivat Seychellien hallituksen komissiolle esittämään vetoomukseen (). Irlanti omaksui saman asenteen. Ranskassa, jonne tuonti pääasiassa suuntautuu, perintää ei ollut aloitettu heinäkuussa 1994. 1.28 Päätöksentekomenettelyn hitaus komission tasolla käy ilmi turkkilaisten televisiovastaanottimien tuontiin liittyvässä tapauksessa. Komissio varoitti kaikkia asian- omaisia jäsenvaltioita (kaikki jäsenvaltiot Irlantia ja Luxemburgia lukuun ottamatta) sääntöjenvastaisuutta koskevasta epäilystä jo vuonna 1988. Tapauksen sääntöjenvastaisuus johtui siitä, että näissä televisiovastaanottimissa oli tuontiosia, joista Turkin viranomaiset eivät olleet kantaneet Turkin tullimaksuja eivätkä tasausmaksua, joka vastaa yhteisön tulleja lopputuotteita yhteisöön vietäessä. Näin ollen tuotteet eivät olleet Turkissa vapaassa liikkeessä silloin, kun ne saapuivat yhteisön tullialueelle, eikä niihin voitu soveltaa sopimuksessa määrättyä etuuskohtelua. Maksamattomien tullien kokonaismääräksi arvioitiin 45 miljoonaa ecua. Koska Turkin viranomaiset eivät olleet yhteistyöhaluisia, vaan viivyttivät yhteisön tarkastusryhmän vastaanottamista kaksi vuotta, ne myönsivät petoksen vasta huhtikuussa 1993. Tavaroiden tilanteeseen liittyvät todisteet saatiin vasta vuoden 1993 loka/marraskuussa yhteisön paikan päällä toteuttaman tarkastuskäynnin aikana. 1.29 Jäsenvaltiot esittivät sen jälkeen vakuusvaatimuksen turkkilaisten televisiovastaanottimien myöhemmin tapahtuvasta tuonnista. Vanhentumattomien tullien periminen jälkikäteen viivästyi kuitenkin vielä 1,5 vuoden verran perimistä koskevien komission ja jäsenvaltioiden välisten erimielisyyksien vuoksi. Komissio saattoi asian käsittelyn päätökseen vasta 25 päivänä marraskuuta 1994 ja kehotti jäsenvaltioita aloittamaan perintätoimet. Vuosien 1987 ja 1991 tuontia koskevat noin 30 miljoonaa ecua menetettiin asian vanhentumisen vuoksi. Vuosien 1992-1994 tuontia koskevat noin 15 miljoonaa ecua olivat edelleen perimättä tilintarkastustuomioistuimen toteuttaessa tarkastusta (joulukuussa 1994). Yhteisön tullilainsäädännön mukauttamisen tarve 1.30 Keskinäiseen avunantoon ja perinnän ongelmiin liittyvien asiakirjojen tarkastelu osoittaa, että joillakin aloilla yhteisön lainsäädäntöä olisi mukautettava omien varojen suojelemiseksi tehokkaammin. Tästä asiasta tehdyt havainnot koskevat etenkin asian vanhentumista, tavaroiden luovutuksen jälkikäteistä vakuutta, yhteisön passituksen vakuutta ja alkuperätodistusten tarkastamiseen tarvittavien asiakirjojen säilyttämisaikaa. Tullivelan vanhentuminen 1.31 Yhteisön tullikoodeksin 221 artiklan 3 kohdan mukaisesti tullivelka vanhenee yleensä kolmen vuoden kuluttua siitä, kun se on syntynyt. Pitempi määräaika on mahdollinen ainoastaan silloin, jos jäsenvaltion tulliviranomaiset eivät ole voineet tarkasti vahvistaa lain mukaan kannettavaa tullien määrää sellaisen tapahtuman vuoksi, joka voi johtaa rikosoikeudenkäyntiin, ja jos kansallinen lainsäädäntö sen sallii. 1.32 Yhteisön tullikoodeksissa ei aseteta missään kohdassa edellytyksiä, joiden mukaisesti tullivelan vanhentumisen keskeyttäminen tai arvioitujen tullien kirjaaminen sallittaisiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tällainen mahdollisuus olisi oltava erityisesti aloitettaessa tutkimus toimista, joihin epäillään sisältyvän sääntöjenvastaisuuksia tai petoksia, ja viimeistään silloin, kun epäily osoittautuu perustelluksi. 1.33 Useiden jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä säädetään mahdollisuudesta keskeyttää tullivelan vanhentuminen. Tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan ole Yhdistyneessä kuningaskunnassa eikä Tanskassa. Yhdistynyt kuningaskunta soveltaa lisäksi pitempää määräaikaa ainoastaan, jos kyseinen asiakirja tosiasiallisesti antaa aiheen rikossyytteen nostamiseen. Nämä erilaiset käytännöt saattavat aiheuttaa kohtelun epätasa-arvoisuuksia ja liikenteen vinoumia, jotka eivät ole sisämarkkinoiden periaatteiden mukaisia. Vakuuden puute jälkitarkastuksissa 1.34 Tullikoodeksin soveltamista koskevien säännösten 248 artiklan 1 kohdassa säädetään mahdollisuudesta vaatia annettavaksi vakuus, jos "tulliviranomaiset arvioivat että heidän suorittamansa tarkastukset voivat johtaa ilmoituksen tietoihin perustuvaa tullien määrää korkeamman tullien määrän vahvistamiseen" (). 1.35 Tätä säännöstä sovelletaan ainoastaan tullausmuodollisuuksia täytettäessä. Tullilainsäädännössä ei anneta mahdollisuutta vaatia annettavaksi vakuutta, jos tulliviranomaiset arvioivat luovutettujen tavaroiden osalta, että toteutetut tai toteutettavat jälkitarkastukset saattavat johtaa tullien korottamiseen. Tästä johtuu, että perintä voi osoittautua mahdottomaksi velallisen maksukyvyttömyyden vuoksi, mikä voi tapahtua missä tahansa tutkimuksen vaiheessa. Vakuuksien riittämättömyys passituksessa 1.36 Yleisvakuuden haltija voi toteuttaa samanaikaisesti rajoittamattoman määrän passitustoimia tieliikenteessä. Yleisvakuus ei usein riitä riskien kattamiseen, jos passitukseen sovellettavia sääntöjä rikotaan. Tullitutkimukset voivat jatkua usean kuukauden ajan, joskus kolmekin vuotta, ennen kuin ne saatetaan päätökseen. Nykyään ei kuitenkaan vaadita lisävakuutta oletetun sääntöjenvastaisuuden toteamisesta siihen asti, kunnes asianmukaiset vastaavat tullit peritään. Koska yleisvakuus kattaa osittain tai kokonaan keskeneräiset aiemmat toimet, se ei riitä kattamaan uusia toimia. 1.37 Vakuutta koskevia erityissääntöjä sovelletaan lisäksi tuotteisiin, joihin katsotaan liittyvän kasvanut riski kyseisiin tuotteisiin passitusmenettelyyn asettamisen ajankohtana sovellettavien tullien vuoksi. Lainsäädännössä on kolme erilaista luetteloa tuotteista, joihin liittyy kasvanut riski. Niitä ovat luettelo tuotteista, joiden kohdalla kiinteää vakuutta olisi korotettava, luettelo tuotteista, joiden yleisvakuutta olisi korotettava () ja luettelo tuotteista, joihin ei sovelleta vapautusta vakuuden antamisesta. Koska yhteisön lainsäädännössä vahvistetaan kolme eri luetteloa vaaditun vakuuden tasosta (katso taulukko 1.3), riski on olemassa yhdenkin tuotteen osalta. Vakuuden taso vaihtelee huomattavasti toimijan valitseman vakuusmallin mukaan, millä voi olla kielteisiä vaikutuksia yhteisön rahavaroille sääntöjenvastaisuus- tai petostapauksissa. Todistusasiakirjojen säilyttämisaika 1.38 Joidenkin etuusmenettelyjen yhteydessä maan, joka antaa alkuperätodistuksen, on säilytettävä todistuksen jäljennös ja siihen liittyvät vientiasiakirjat vähintään kaksi vuotta jälkitarkastuksia varten. Kyseinen kahden vuoden säilyttämisaika ei ole johdonmukainen verrattuna kolmen vuoden vanhenemisaikaan. Tuontitullitoimipaikoissa on mahdollista esittää useita kuukausia aikaisemmin annettu alkuperätodistus (esimerkiksi 10 kuukautta () Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden [AKT] sekä niiden maiden osalta, joihin sovelletaan kehitysmaiden tullietuusjärjestelmää [GSP]). Säilyttämisajan olisi oltava kolme vuotta 10 kuukautta, jos 10 kuukauden määräaika otetaan huomioon. Komission harjoittaman valvonnan puuttuminen kansallisten perintävälineiden osalta 1.39 Perintätoimien tulokset tapauksissa, joissa on todettu sääntöjenvastaisuuksia tai petoksia, ovat kiinteästi sidoksissa jäsenvaltioiden kansallisten oikeudellisten välineiden määrään ja luonteeseen. Asiaan vaikuttaa myös erityisesti mahdollisuus lykätä tullivelan vanhentumista tai keskeyttää se tai aloittaa arvioidun määrän toteaminen, soveltaa kolmea vuotta pitempää määräaikaa tai estää jo todetun velan vanhentuminen sekä vaatia vakuutta tapauksessa, jossa perusteltu epäily johtuu jälkitarkastuksessa esille tulleista seikoista. 1.40 Komissio ei ole vielä luetteloinut edellä mainittuja, jokaiselle jäsenvaltiolle tyypillisiä oikeudellisia välineitä. Näin ollen sen on vaikea arvioida, kuinka jäsenvaltio täyttää perintävelvoitteensa, ennen kuin se tarvittaessa aloittaa rikkomusta koskevan menettelyn jäsenvaltiota vastaan. Keskinäistä avunantoa tullipetosten torjunnassa koskevat loppupäätelmät 1.41 Jäsenvaltioiden keskinäistä avunantoa tullipetosten ja sääntöjenvastaisuuksien yhteydessä koskevista tutkimuksista on todellista hyötyä ainoastaan silloin, jos jäsenvaltiot tosiasiallisesti perivät kyseiset määrät kohtuullisessa ajassa. 1.42 Perinnän seuranta on osoittautunut riittämättömäksi. Komissio ei saa tietää riittävän nopeasti ja täsmällisesti jäsenvaltioiden edistymisestä perintävelvoitteidensa täyttämisessä. IRENE-tietokanta, joka on erittäin hyödyllinen dokumentointiväline, ei ole vielä täydellinen apuväline perinnässä. Olisi tarpeen toteuttaa tietokannan sisältämien taloudellisten tietojen järjestelmällinen ja säännöllinen päivittäminen yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, jotta tietokannan käyttäminen tehostuisi. 1.43 Koska tullit kannetaan jäsenvaltioissa kansallisten oikeudellisten säännösten mukaisesti, komission olisi tarkastettava järjestelmällisesti, tapahtuuko tullien kantaminen yhteisön lainsäädännön edellytysten mukaisesti. Lisäksi silloin kun kyseessä ovat yhteisön asetukset ja kolmansien maiden kanssa tehdyt etuuksia koskevat sopimukset (ja järjestelyt), komission olisi ehdotettava teksteihin parannuksia, jotka ovat välttämättömiä, jotta unionin perinteisiä omia varoja voitaisiin suojella paremmin petoksilta ja lainsäädännön kiertämiseltä. 1.44 EY:n perustamissopimuksen 209 a artiklassa, jonka tarkoituksena on suojata yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä, määrätään, että komission on huolehdittava tiiviin ja säännöllisen yhteistoiminnan järjestämisestä kansallisten tullihallintojen kanssa. Jäsenvaltioilla on merkittävä asema komission kanssa tehtävässä yhteistoiminnassa sellaisten petosten ja lainsäädännön kiertämisen torjumisessa, jotka ovat uhka Euroopan unionin (EU) taloudellisille eduille. YHTEISÖN PASSITUSMENETTELY Johdanto 1.45 Yhteisön passitusmenettelyssä sisäinen ja ulkoinen passitus erotetaan toisistaan. Sisäisessä passitusmenettelyssä yhteisötavaroiden sallitaan liikkua tullioikeudellisen aseman muuttumatta EU:n tullialueen sisäpuolella siten, että ne poikkeavat kolmannen valtion alueella. Ulkoisessa passitusmenettelyssä sallitaan EU:n alueella liikkuminen muille kuin yhteisötavaroille siten, että niihin ei sovelleta tuontitulleja tai kauppapoliittisia toimenpiteitä, ja yhteisötavaroille siten, että niihin sovelletaan tarpeellisia toimenpiteitä niiden viemiseksi kolmansiin maihin tullimuodollisuuksien täyttämisen jälkeen. Tämän vuoksi muut kuin yhteisötavarat voivat ulkoisessa passitusmenettelyssä kuljetettuina tulla Euroopan unionin alueelle ja mennä alueen läpi kolmannessa maassa sijaitsevaan lopulliseen määräpaikkaansa, tai ne voidaan kuljettaa toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan lopulliseen määräpaikkaansa, jossa ne luovutetaan vapaaseen liikkeeseen tai osoitetaan toiseen tulliselvitysmuotoon. Ulkoisen passitusmenettelyn tarkoituksena on muun muassa varmistaa, että tuontitullit kannetaan tapauksissa, joissa kyseiseen menettelyyn asetettujen kolmansien maiden tavaroiden osalta on syntynyt tullivelka. Menettelyä sovelletaan myös yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä, jotta varmistetaan, että tuet maksetaan vasta sitten, kun tavaroille, joista kyseistä tukea maksetaan, on osoitettu hyväksyttävä tulliselvitysmuoto (vienti). 1.46 Tammikuun 1 päivästä 1993 alkaen tavarat ovat liikkuneet EU:n alueella yhteisön passitusmenettelyssä ilman, että niitä olisi tarkastettu sisäisillä rajoilla ennen lopullista määräpaikkaa, jossa ne on asetettu toiseen tullimenettelyyn. Yleensä menettelynä on ollut luovutus vapaaseen liikkeeseen vaadittavien tullien ja tuontimaksujen maksamisen jälkeen. Tullit ja maatalousmaksut kannetaan passitusmenettelyssä kuljetetuilta tavaroilta, kun ne määräpaikkaansa saavuttuaan asetetaan tullien kantamisen sisältävään tullimenettelyyn tai perittäessä tulleja, jos tullimenettelyä ei ole saatettu loppuun säännösten mukaisessa määräajassa. 1.47 Komissio arvioi petosta passitusmenettelyssä koskevassa tiedonannossaan (), että yhteisön passitusmenettelyjen lukumäärä on noin 18 miljoonaa. Suurin osa passitusmenettelyistä tapahtuu voimassaolevien yhteisön sääntöjen mukaisesti. Noin miljoonaa passitusmenettelyä ei ole kuitenkaan saatettu loppuun asianmukaisesti, mikä on johtanut asiaa koskeviin tutkimuksiin. Komissio arvioi vuoden 1994 lopussa, että vuodesta 1990 alkaen passitusmenettelyssä maksamatta jätettyjen tullien määrä on 750 miljoonaa ecua, joista 320 miljoonaa ecua perinteisiä omia varoja ja 430 miljoonaa ecua arvonlisäveroa ja valmisteveroa. Näin ollen yhteisön talousarviovaroja menetetään nettomääräisesti noin 300 miljoonan ecun arvosta. Tutkimuksen jälkeen toteutettujen perintätoimien määrä (katso kohdat 1.56-1.61) loppuun saatettujen passitusmenettelyjen osalta on kasvanut vuodesta 1990. Myös passitusmenettelyssä tehtyjen sääntöjenvastaisuuksien ja petosten määrä on kasvanut, mikä saattaa aiheuttaa taloudellista haittaa yhteisölle ja jäsenvaltioille. Komissio arvioi taloudellisen haitan olevan vastedes 200 miljoonaa ecua vuosittain. 1.48 Passitusmenettely on ollut yksi tulliliiton tukipilareista sisämarkkinoiden toteuttamisen jälkeen, ja sen tehokas toiminta olisikin säilytettävä. Viime vuosina on kuitenkin ilmennyt joitakin puutteita etenkin passituksen tarkastamisessa (katso kohdat 1.55-1.61, 1.64-1.67 ja 1.82-1.85). Jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset eivät ole antaneet näille tarkastuksille riittävästi painoarvoa. Puutteiden vuoksi passitusmenettelystä on tullut alttiimpi petolliselle menettelylle. Menettelyn yhteydessä mahdollisesti tapahtuva petos onkin suuri ongelma, jonka suhteen on oltava erittäin varuillaan. Komissio ilmoitti petosta passitusmenettelyssä koskevassa tiedonannossaan, että vilpilliset passitustoimet vaikuttavat pääasiallisesti tavaroihin, joihin sovelletaan korkeaa tullia tai joiden kannattavuusaste on korkea ottaen huomioon suojelun taso, joka taataan yhteisön toimintatavoilla. Petos tehdään etenkin seuraavien menettelyjen avulla: i) tavaroita ei esitetä määrätoimipaikassa, ja ne luovutetaan kulutukseen yhteisössä maksamatta vaadittavia tulleja ja maksuja (katso kohta 1.82); ii) tavarat esitetään määrätoimipaikassa vilpillisesti esimerkiksi käyttämällä varastettuja tai väärennettyjä leimoja. 1.49 Tilintarkastustuomioistuin teki tutkimuksia kuudessa jäsenvaltiossa (D, GR, F, I, NL, UK) vuonna 1994. Niissä tarkasteltiin passitusmenettelyn toimintaa () ja erityisesti loppuunsaattamis- ja perintämenettelyjä tapauksissa, joihin liittyi sääntöjenvastaisuuksia sekä niitä tullimenettelyjä, joita sovellettiin ennen tavaroiden asettamista kyseiseen menettelyyn. Todetut viivästymiset Euroopan unionin tullialueelle tuotujen tavaroiden tulliselvitysmuodon osoittamisessa 1.50 EU:n tullialueelle tuotavien tavaroiden on tuontihetkestä alkaen oltava tullivalvonnassa (), ja tuojan, kuljettajan tai huolitsijan on esitettävä ne tullille. Tullille esitetyistä tavaroista on tehtävä yleisilmoitus tullille viimeistään ensimmäisenä tavaroiden esittämistä tullille seuraavana työpäivänä (). Kun tavaroista on tehty ilmoitus, niille osoitetaan tulliselvitysmuoto tai tullioikeudellinen asema 45 päivän kuluessa meriteitse kuljetettujen tavaroiden osalta ja 20 päivän kuluessa kaikissa muissa tapauksissa (). Tällä välin niillä on väliaikaisesti varastoitujen tavaroiden tullioikeudellinen asema (). Väliaikaisesti varastoituja tavaroita voidaan varastoida ainoastaan tulliviranomaisten hyväksymissä paikoissa niiden määräämin edellytyksin (). Jos asetettuja muodollisuuksia ei noudateta, tulliviranomaisten on viipymättä toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, tavaroiden myynti mukaan luettuna (). 1.51 Käytännössä 20 päivän määräaikaa ei aina noudateta ilmateitse tapahtuvassa kuljetuksessa. Saksassa (Frankfurtin lentokenttä) tullihallinto kirjaa tuontitullit yleisilmoituksen perusteella osoittamatta tavaroille tulliselvitysmuotoa asianmukaisella menettelyllä. Tämän vuoksi sadoista tavaraeristä kannettavat tuontitullit perittiin vasta vuoden tai puolentoista vuoden kuluttua näiden tavaroiden saapumisajankohdasta EU:n alueelle. Samankaltaisia viivästymisiä todettiin Italiassa (jopa 18 kuukautta Malpensassa) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (jopa kahdeksan kuukautta Heathrow'ssa). 1.52 Meriteitse tapahtuvassa kuljetuksessa edellä mainittua 45 päivän määräaikaa rikotaan järjestelmällisesti Genovassa. Napolissa noin 3 000 väliaikaisesti varastoitua tavarakonttia sijaitsee konttialueella, jota tullihallinto ei ole hyväksynyt, koska se ei ole voinut taata alueen riittävää valvontaa. Alueelle tulon ja sieltä lähdön valvonta on täysin riittämätöntä. Tulliviranomaiset vertasivat varastointiluetteloiden ja kuljettajien ilmoitusten tietoja keskenään edellisen kerran maaliskuussa 1993, ja vertailu koski vuotta 1988. 1.53 Myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa todettiin viivästymisiä väliaikaiseen varastointiin tuloon ja sieltä lähtöihin liittyvien tietojen vertailussa (jopa vuoden verran Felixstowessa). Edellä esitettyjen havaintojen vaikutuksia omien varojen kantamiseen ei voida arvioida etenkään kohdassa 1.68 esitettyjen syiden vuoksi. Ulkoinen passitusmenettely Ulkoisen passitusmenettelyn täytäntöönpano 1.54 Tilintarkastustuomioistuin korosti varainhoitovuotta 1987 koskevassa vuosikertomuksessaan tutkimuspyynnön vastauksen viivästymisen tai puuttumisen kielteisiä vaikutuksia omiin varoihin (). Komissio ilmaisi petoksesta passitusmenettelyssä 29 päivänä maaliskuuta 1995 antamassaan tiedonannossa huolensa siitä, että "... passitusmenettelyissä... on nykyään suuria ongelmia", että "... näiden tarkastusten laatu on heikentynyt asteittain viime vuosien aikana,..." ja että "keskeytyneitä toimia koskevia tutkimuksia ei tehdä riittävän ajoissa eikä riittävän tehokkaasti. Jäsenvaltiot eivät aina varmista olemassa olevan lainsäädännön ja hallinnollisten määräysten soveltamista siten, että niillä taattaisiin moitteeton hallinnointi. Seurauksena on, että yksi todettu menettelyä koskevan velvoitteen noudattamatta jättäminen uhkaa koko menettelyn toimivuutta". 1.55 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi niissä kuudessa jäsenvaltiossa, joissa se toimitti tarkastuksen, että koska tullihallinnot eivät millään tasolla noudata määräaikoja, viivästymisiä vastaavien omien varojen kantaminen kestää joissakin tapauksissa jopa kolme vuotta. 1.56 Alankomaissa käytettävissä olevista tilastoista, jotka koskivat Rotterdamin sataman passitustoimia (noin 600 000 passitustointa vuodessa), ilmeni, että noin kolmessa prosentissa tapauksista passitusta ei ollut edelleenkään saatettu loppuun noin kuuden kuukauden kuluttua passitusilmoituksen rekisteröimisestä. Lähtötoimipaikan on kuitenkin aloitettava tutkimusmenettely jo neljän kuukauden kuluttua. Sen vuoksi joitakin menettelyjä täytäntöönpantaessa (esimerkiksi tutkimuspyynnön toimittaminen) otetaan määräajoissa huomioon lähtötoimipaikkojen havaitsema viivytys () (esimerkiksi kaksi kuukautta), mikä on voimassaolevien säännösten vastaista. 1.57 Saksan osalta tilintarkastustuomioistuin totesi kahdesta eri tullitoimipaikasta saatujen otosten perusteella, että noin 85 % perinnästä toteutettiin tavaroiden vastaanottajalta. Näitä tavaroita ei ollut esitetty määrätoimipaikassa, mikä on tullilainsäädännön vastaista (). Eräs tarkastuskohteeksi valittu tullitoimipaikka perusteli lisäksi henkilökunnan vähyydellä tutkimuspyyntöjen vastausten järjestelmällistä lykkääntymistä vähintään yhdeksällä kuukaudella. Muissa toimipaikoissa tutkiminen kestää vähintään vuoden ajan, jos tutkimuspyynnön vastaanottaja (esimerkiksi määrätoimipaikka, passituksesta vastaava (), jne.) ei vastaa ensimmäiseen pyyntöön. Eräässä tullitoimipaikassa oli lykätty 16 219 tutkimuspyyntöä. Niistä 9 439 tutkimuspyyntöä oli odottanut käsittelyä lähes kahden vuoden ajan. Noin 10 prosenttia pyynnöistä oli parhaillaan hallintoviranomaisten käsiteltävänä. Joissakin tapauksissa tullitoimipaikkojen välinen asiakirjojen toimitus on niin paljon myöhässä, että yhteisön säännöissä vahvistettuja määräaikoja ei voida noudattaa ilman ylimääräisiä ponnisteluja ottaen huomioon, kuinka paljon viivästymisiä on kerääntynyt. 1.58 Kreikan osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että useat tuhannet tutkimuspyynnöt passitusmenettelyssä liikkuvien tavaroiden määränpäästä ovat odottaneet vastausta jo 10 kuukautta. Jotkut tullitoimipaikat soveltavat määräaikoihin omia sääntöjään, jotka ovat yhteisön sääntöjen vastaisia tai kansallisten tulliviranomaisten ohjeiden vastaisia. Huomattava osa passitusmenettelyssä liikkuvista tavaroista on niin sanottuja herkkiä tavaroita (tupakka, alkoholi). 1.59 Ranskassa tutkimuspyyntöjä on vähemmän. Tästä huolimatta joihinkin tutkimuspyyntöihin on odotettu vastausta jo yli vuoden ajan sen vuoksi, että tutkimukset aloitetaan vasta 4-6 kuukauden kuluttua tutkimuspyynnön vastaanottamisesta. Kun on kyse määrätoimipaikkojen asettamista määräajoista tutkimusten aloittamiseksi, asianomainen jäsenvaltio on sitoutunut toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet tilanteen parantamiseksi vastatessaan sille tarkastuksen jälkeen toimitettuihin havaintoihin. 1.60 Italiassa (Napolissa) tutkimusmenettelyn ja perinnän eri vaiheissa todettiin viivästymisiä kahdeksasta yhdeksään kuukauteen. 1.61 Yhdistyneessä kuningaskunnassa sadat lähtötoimipaikkojen keskustullitoimipaikkaan lähettämät tutkimuspyynnöt jäävät jopa seitsemäksi kuukaudeksi ilman vastausta, tai niiden toimittaminen määrätoimipaikkoihin kestää seitsemän kuukautta. Omien varojen perintä 1.62 Se jäsenvaltio, jossa lähtötoimipaikka tai rajanylityspaikka yhteisöön tultaessa sijaitsee, on toimivaltainen voimassaolevien yhteisön tai kansallisten säännösten () mukaisesti perimään kyseisiin tavaroihin sovellettavat tullit ja muut maksut tapauksessa, johon liittyy sääntöjenvastaisuuksia. Jos rikkomus tai sääntöjenvastaisuus tapahtuu toisessa jäsenvaltiossa, tämä jäsenvaltio toteuttaa perinnän. Lähtötoimipaikka antaa passituksesta vastaavalle () tiedon passitusilmoituksen hylkäämisestä mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään 11 kuukauden kuluessa tavaroiden asettamisesta passitusmenettelyyn. Jos passituksesta vastaava ei voi todistaa passituksen sääntöjenmukaisuutta tai esittää todisteita sääntöjenvastaisuuden tapahtumapaikasta kolmen kuukauden määräajan kuluessa, lähtötoimipaikka aloittaa menettelyn periäkseen tullit sellaisina kuin ne olivat tuontiajankohtana. 1.63 Maanteitse tapahtuvaan passitukseen asetettujen tavaroiden osalta passituksesta vastaavalla on oltava vakuus sovellettavien tullien tai muiden asiaan liittyvien maksujen maksamisen varmistamiseksi (). Vakuus vapautetaan sitoumuksista passitusilmoituksen (asiakirja T1) rekisteröintipäivästä laskettavan 12 kuukauden määräajan päätyttyä, jos lähtöjäsenvaltion tulliviranomaiset eivät ole ilmoittaneet tämän 12 kuukauden aikana, että passitusilmoitusta ei hyväksytä. Vakuus vapautetaan sitoumuksista myös silloin, jos passituksen rekisteröintiä seuraavan kolmen vuoden aikana ei vakuutta vastaavaa määrää ole ilmoitettu. Vakuus voi olla erillinen vakuus, kiinteä vakuus tai yleisvakuus. 1.64 Saksassa jotkin tullitoimipaikat ovat poistaneet menettelystä vaiheet, joiden tarkoituksena on takaisin perintä passituksesta vastaavalta. Perintä suunnataan etenkin kolmivuotisen vakuuden maksamiseen ajanjakson päättyessä, eikä tarkoituksena ole takaisin perintä passituksesta vastaavalta tai muilta, joita asia koskee (tuojat, vastaanottajat), ensimmäisen vuoden lopussa tavaroiden passitusmenettelyyn asettamisesta. Sadat loppuun saattamattomat passitukset odottavat perintää jopa kolme vuotta tavaroiden asettamisesta passitusmenettelyyn. Eräässä tullitoimipaikassa (D) tilintarkastustuomioistuin totesi viidessä prosentissa tutkimistaan tapauksista, että vakuuden osalta ei ollut ilmoitettu kolmen vuoden määräaikana siitä, että passitusta ei ollut saatettu loppuun. Tämän vuoksi vakuus oli vapautettu sitoumuksista, vaikka passitusasiakirjoja ei ollut hyväksytty. 1.65 Italiassa (Malpensa) perintä toteutetaan jopa vasta neljän kuukauden kuluttua määrätoimipaikan vastauksen saamisesta. 1.66 Alankomaissa (Schiphol) puolivuosittain tapahtuvassa tietojen siirrossa tietokannasta toiseen hylätään satoja loppuun saattamattomia passituksia (112 passitusta vuoden 1994 ensimmäisenä puolivuotiskautena), koska passitusta koskevien perustietojen käsittelyssä on tehty virheitä, joita ei ole korjattu. Näiden hylättyjen ja loppuun saattamattomien passitusten määrästä ei ole tarkkoja tietoja. 1.67 Kreikassa yhteisön passitusmenettelyä sovelletaan ainoastaan sellaisessa tapauksessa, jossa tavarat passitetaan toiseen EU:n jäsenvaltioon. Kaikissa muissa tapauksissa, joissa usein rikotaan yhteisön sääntöjä, Kreikan tulliviranomaiset soveltavat muunlaista passitusmenettelyä, jossa ei vaadita vakuuden antamista. Satoja muiden passitusmenettelyjen mukaisesti toteutettuja passituksia ei ole saatettu loppuun, ja siten vastaavien omien varojen kantaminen saattaa jäädä toteutumatta. Paikalla toimitetun tarkastuksen yhteydessä (marraskuussa 1994) tilintarkastustuomioistuin ei päässyt tutkimaan asiakirjoja, jotka koskivat yhteisön passitusmenettelyn mukaisesti toteutettuja toimia vietäessä tavaroita Thessalonikin satamasta Kreikan pohjoispuolisiin naapurimaihin. Kreikan kansallisten viranomaisten huhtikuussa 1995 tilintarkastustuomioistuimelle sen niille esittämästä pyynnöstä toimittamien asiakirjojen mukaan Thessalonikin lähtötoimipaikka oli marraskuusta 1994 alkaen (tilintarkastustuomioistuimen tarkastusajankohta) aloittanut tutkimusmenettelyt, jotka koskivat vuosien 1993 ja 1994 tarkastamattomia ja hyväksymättömiä passitusilmoituksia. Passitusilmoitusten tietojen laatu (asiakirja T 1) 1.68 Jos tuontitullien vahvistamiseksi tarpeellisia tietoja ei saada passituksesta vastaavalta tai muulta velalliselta, tietojen hankinta tullivelan vahvistamiseksi voi olla vaikeaa, koska usein passitusilmoituksissa ei ole riittävän täsmällisiä ja yksityiskohtaisia tietoja tavaroista. Vaikka passitusilmoitusten pakollisesti täytettävien kohtien määrä on rajoitettu vähimpään mahdolliseen, kuljettajat ja huolitsijat eivät välttämättä toimita edes vaadittuja tietoja. Esimerkiksi yhdistetyn nimikkeistön (CN) koodi puuttuu usein ilmoituksista. Epätarkkuus määrätoimipaikan nimessä ja kuvauksessa on usein syynä sellaisten tutkimusten viivästymiseen, jotka koskevat passitettavina kuljetettavien tavaroiden lähetystä sellaisten Euroopan satamien kautta (Rotterdam, Hampuri, Felixstowe, Le Havre), joissa monet tullitoimipaikat vastaavat tullivalvonnasta. Määrätoimipaikan kuvauksen epätarkkuudesta johtui, että 35 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman Hampurin tullitoimipaikan saamista tutkimuspyynnöistä ei edes koskenut sitä. Yksinkertaistettu ulkoinen passitusmenettely 1.69 Suurin osa ilma- tai meriteitse tapahtuvien kuljetusten passituksista toteutetaan yhteisön tullisäännöksissä vahvistettujen yksinkertaistettujen menettelyjen kattamina ilman annettua vakuutta. Yksinkertaistaminen voidaan toteuttaa kahdella eri tasolla. Ensimmäisen menettelyn mukaan sisäisessä tai ulkoisessa passitusmenettelyssä liikkuvat tavarat on sisällytettävä erillisiin tavaraluetteloihin (kuljetusasiakirjat), jotka ovat ominaisia kullekin passitustasolle (I yksinkertaistettu menettely). Toisessa menettelyssä, jonka tarkoituksena on helpottaa säännöllistä suurimittaista toimintaa tietyin edellytyksin, valtuutetut toimijat (lento- ja meriliikenneyhtiöt) voivat kuljettaa tavaroita ilman tullitoimipaikkojen valvontaa toiminnan ajankohtana (). Tilintarkastustuomioistuin tutki viimeksi mainittua yksinkertaistettua menettelyä, jonka tärkeiden lento- ja meriliikennereittien toimijat ovat valinneet. Tullitoimipaikalla esitettyjen tavaroiden tullioikeudellisen aseman osoittamiseen liittyvät riskit (ulkoinen passitusmenettely) 1.70 Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Felixstowe ja Ipswich) tullitoimipaikkojen välillä on epäselvyyttä siitä, mikä niistä on vastuussa sellaisten toimijoiden tarkastuksista, jotka käyttävät mainittua yksinkertaistettua menettelyä merisatamissa. Toisin kuin yhteisön säännöksissä edellytetään, tarkastukset eivät perustu riskianalyysiin. Erityisesti silloin, kun oli annettu lupa käyttää yksinkertaistettua menettelyä, luvan antamisen jälkeen ei toteutettu lyhyehkön ajan sisällä valvontaa sen tarkastamiseksi, että täytäntöönpantu menettely toimii tyydyttävästi. Jos tarkastukset ovat osoittaneet lisätutkimuksen tarpeelliseksi, kyseistä tutkimusta ei ole saatettu päätökseen tai se on ollut tuloksetonta. 1.71 Saksassa (Frankfurt) tavaraluetteloiden tai rahtikirjojen tekstin päälle on usein tehty käsin korjauksia, jotka koskevat tavaroiden alkuperää, mutta päällekirjoitusten tekijää ei kyetä tunnistamaan. Joissakin tapauksissa rahtikirjoissa on ristiriitaisia merkintöjä tavaroiden alkuperäalueesta. Alkuperän merkitseminen näihin asiakirjoihin on kuitenkin olennaista yhteisön omien varojen kantamisen aloittamiselle tarvittaessa. 1.72 Italiassa (Malpensa) tilintarkastustuomioistuin tarkasti 10 lähetyksen tavaroiden alkuperän (kaikkiaan 20 lähetyksen erä). Tavarat oli kahdeksassa tapauksessa ilmoitettu yhteisöstä peräisin oleviksi, vaikka ne olivat peräisin kolmansista maista. 1.73 Kreikassa (Ateenan kansainvälinen lentokenttä) tullitoimipaikat tarkastavat perinteisten menettelyjen mukaan yksinkertaistetussa menettelyssä liikkuvat tavarat. Menettelyä soveltaa 11 toimittajaa, jotka kuljettavat tavarat ilmateitse. Sitä vastoin tavarantoimituksessa kuljetettujen tavaroiden alkuperää ei tarkasteta, jos niitä pidetään yhteisöstä peräisin olevina. Lähtölentokentän tekemällä virheellä voi sen vuoksi olla kielteisiä vaikutuksia yhteisön omiin varoihin. 1.74 Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Heathrow) jälkitarkastuksissa on paljastunut virheitä, joiden vuoksi mukautusten tekeminen on tarpeen, vaikka kyseiset jälkitarkastukset ovatkin keskittyneet osaksi ainoastaan tuontiin. Tulliviranomaiset eivät kuitenkaan varmista tarkastuksissa esiin tulleiden havaintojen seurantaa. 1.75 Alankomaissa (Rotterdam) tilintarkastustuomioistuin totesi, että joissakin tapauksissa merkintä yhteisöalkuperästä sellaisten yksinkertaistetussa menettelyssä meriteitse kuljetettujen tavaroiden osalta, jotka tulevat Espanjan tai Portugalin satamista, on ristiriitainen verrattuna niihin merkintöihin, jotka ovat erikseen postitse toimitetuissa passitusilmoituksissa. Jos postitse toimitettava passitusilmoitus saapuu sen jälkeen, kun tavarat ovat jo tullivalvonnan ulkopuolella, tavarat tulevat yhteisön alueelle ilman asianmukaisten omien varojen kantamista eikä passitusilmoituksia ole hyväksytty. 1.76 Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin totesi, että niissä jäsenvaltioissa, joissa se toimitti tarkastuksen (katso kohta 1.49), tulliviranomaiset laiminlyövät yksinkertaistetussa menettelyssä tapahtuvan passituksen valvonnan ja tarkastamisen. Yleensä ilman riskien ennakkoarviointia toteutettujen jälkitarkastusten tiheys sekä tarkastettavan toiminnan laajuus eivät ole saavuttaneet niitä tavoitteita, joista määrätään kansallisissa valvontaohjelmissa. Kansalliset viranomaiset laativat nämä ohjelmat yhteisön säännösten mukaisesti. 1.77 Tilintarkastustuomioistuin esitti varainhoitovuoden 1993 vuosikertomuksessaan jälkitarkastuksia koskevia havaintoja, joihin komissio vastasi, että "tarkastusten tehokkuus riippuu sellaisten menetelmien toteuttamisesta, jotka perustuvat riskien arviointiin. Tullikoodeksin soveltamista koskevissa säännöksissä on jo tällainen menetelmä sellaisen passituksen tarkastamiseksi, joka on toteutettu ilma- tai meriteitse". 1.78 Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komission mainitsemat tarkastukset ovat ainoastaan teoreettisia esimerkkejä. Passituksen yhteydessä toteutettavien tarkastusten osalta menetelmien täytäntöönpanossa on paljon toivomisen varaa niissä jäsenvaltioissa, joissa tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen. Yhteisön passitusmenettelyn tietokoneistaminen 1.79 Yhteisön tasolla tapahtuvan passituksen tietokoneistamisen on suunniteltu alkavan vuonna 1998. Tilintarkastustuomioistuin suositteli sitä varainhoitovuotta 1987 koskevassa vuosikertomuksessaan, ja komissio tunnusti asian tärkeyden, jolloin tietokoneistamisesta tuli vihdoin komission tullipetosten torjuntaa koskevan vuoden 1994 työohjelman ensisijainen tavoite (). 1.80 Tietokoneistamisen ansiosta passitusmenettelyn yhteydessä tapahtuneet petokset ja sääntöjenvastaisuudet saadaan nopeammin selville. Tähän asti petoksien ja sääntöjenvastaisuuksien havaitseminen ja niistä vastuuseen saattaminen on ollut vaikeaa, koska kansalliset viranomaiset eivät ole noudattaneet määräaikoja ja asianmukaisia menettelyjä passituksen loppuun saattamisen ja tutkimisen yhteydessä. Vaikka tilintarkastustuomioistuin painottaa, että tällaisen tietoverkon luominen on ehdottoman välttämätöntä, passitusmenettelyn yhteydessä toimitettavien tietojen tietokoneistaminen ei kuitenkaan sen mielestä yksin riitä ratkaisemaan kaikkia tutkimusmenettelyissä havaittuja ongelmia, jotka liittyvät taloudellisiin toimijoihin (passituksesta vastaava, vastaanottaja jne.), eikä varmistamaan perintämenettelyn määräaikojen noudattamista. Esimerkkejä häiriöistä 1.81 Passitusmenettelyn alttius petoksille ja tarve parantaa yhteisön säännösten täytäntöönpanoa esitetään jäljempänä olevissa esimerkeissä. Näissä tapauksissa kuvaillaan ongelmia, jotka liittyvät perintään ja hallinnollisiin määräaikoihin silloin, kun passitusilmoituksia ei hyväksytä määräajassa. 1.82 Saksan tulliviranomaiset havaitsivat vuosina 1992 ja 1993 neljä merkittävää petosta muualta kuin yhteisöstä peräisin olevien savukkeiden kuljetuksessa. Savukkeet oli asetettu yhteisön ulkoiseen passitusmenettelyyn tai ne liikkuivat TIR-asiakirjoilla (TIR-carnet) (). Nämä loppuun saattamattomat passitukset toteutettiin kahdella eri tavalla. Tavarat joko liikkuivat 119 TIR-asiakirjalla lähtöpaikastaan Hampurista (HZA Hampuri-Ericus) määräpaikkaansa Barcelonaan tai ne asetettiin yhteisön ulkoiseen passitusmenettelyyn (kaksi tapausta) lähtöpaikastaan Hampurista (HZA Hampuri-Waltershof) määräpaikkaansa Puolaan, jossa määrätoimipaikka oli Frankfurt/Oder. Missään edellä mainituista tapauksista tavaroita ei esitetty tullille määrätoimipaikoissa eikä niitä ole löydetty. Yhteisön sääntöjä rikottiin, kun näitä passituksia ei saatettu loppuun. Tämän vuoksi toimivaltaisen tullitoimipaikan (Hampuri) on perittävä asianmukaiset tuontitullit passituksesta vastaavalta tai vakuudesta. Edellä tarkoitettuja passituksia koskevien tulliviranomaisten asiakirjojen mukaan heinäkuussa 1994, kun tilintarkastustuomioistuin toimitti paikalla tarkastuksen, perittävänä oli kaikkiaan 38,3 miljoonaa ecua () tulleja. 1.83 Noin 70 yhteisön ulkoisen passituksen passitusilmoitusta, jotka koskivat 1 420 tonnin banaanierän kuljetusta, oli edelleen hyväksymättä 20 päivänä heinäkuuta 1994. Banaanit olivat saapuneet Hampurin vapaasataman kautta, ja ne oli rekisteröity marraskuussa 1993 lähtötoimipaikassa (ZA Zweibrückenstrasse) eri määräpaikkoihin joko yhteisöön tai sen ulkopuolelle kuljetettaviksi. Vastaavien tarkastettujen asiakirjojen mukaan toimivaltainen lähtötoimipaikka (HZA Hampuri-Ericus) oli tutkinut tietoja toiminnan lopputuloksesta passituksesta vastaavalta toimittamatta tutkimuspyyntöä määrätoimipaikkaan. Kannettavien tullien määräksi arvioidaan 1 469 562 ecua (). 1.84 Lokakuussa 1994 Thessalonikin toimipaikka (määrätoimipaikka) ei vielä ollut aloittanut seurantaa, joka koski eri lähtötoimipaikkojen huhti-kesäkuussa 1994 toimittamia tutkimuspyyntöjä. Passituksen aloittamisesta oli kulunut tuolloin noin seitsemän kuukautta. Nämä vuonna 1993 rekisteröidyt yhteisön ulkoiset passitukset koskivat seuraavia niin sanottuja herkkiä tuotteita: 14 lähetystä (12 352 laatikkoa) alkoholipitoisia juomia Bulgariaan ja Albaniaan (sisälsi 10 lähetystä viskiä, johon sovellettiin viljapitoisuuteen perustuvaa vientitukea), 2 lähetystä (1 958 laatikkoa) savukkeita, 1 lähetys (840 laatikkoa) voita ja 1 lähetys (488 paalia) tupakkaa. 1.85 Genovan tullitoimipaikka (Ponte Eritrea) rekisteröi 12 päivänä maaliskuuta 1991 Argentiinasta peräisin olevan makaronivalmisteita sisältävän 25 tonnin lähetyksen yhteisön ulkoisena passituksena määräpaikkanaan Napoli. Yli kolme vuotta myöhemmin, 23 päivänä kesäkuuta 1994, Genovan tullitoimipaikka aloitti perinnän passituksesta vastaavalta. Yhteisön ulkoista passitusta koskevat loppupäätelmät 1.86 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että perintämenettelyjä on muutettava keskittämällä ne uudelleen passituksesta vastaavan velvoitteisiin. Tämän tarkoituksena on kurinalaisempi ja täsmällisempi toiminta, jotta tapauksessa, johon todettiin liittyvän sääntöjenvastaisuuksia, kyseisten omien varojen perintä saatettaisiin loppuun viimeistään kuuden kuukauden kuluttua passitusilmoituksen rekisteröinnistä. 1.87 Kaikesta passitusmenettelyn yhteydessä annettujen säännösten kurinalaisen soveltamisen rikkomisesta on rangaistava tehokkaasti. Rangaistuksista säädetään voimassa olevassa lainsäädännössä (), mutta käytännössä niitä tuskin koskaan sovelletaan. Komission on valvottava, että yhteisön lainsäädännössä säädettyjä rangaistuksia, joiden määrittely ja täytäntöönpano säännellään jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä, sovelletaan ehdottomasti kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaistettujen sääntöjen mukaisesti. 1.88 Komissio esittää petoksesta passitusmenettelyssä 29 päivänä maaliskuuta 1995 antamassaan tiedonannossa () jo toteutettujen toimenpiteiden lisäksi (tiedonannon 5 kohta) toimenpiteitä, joita se ehdottaa toteuttavaksi petosten torjumiseksi passitusmenettelyn yhteydessä (tiedonannon 6.3.2 kohta). Tämä tapahtuu etenkin tietokoneistamalla yhteisön passitusmenettely, mitä tilintarkastustuomioistuin suosittelee nopeasti toteutettavaksi. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin korostaa, että komission on tarpeen toteuttaa toimenpiteitä, jotta: a) jäsenvaltiot toteuttaisivat johdonmukaisesti ja yhdenmukaisesti ne yhteisön säännökset, jotka koskevat lähtötoimipaikkojen ja määrätoimipaikkojen vastuualueita, b) poistettaisiin kasaantuneet viivästymiset ennen ilmoitusten tarkastamista ja hyväksymistä; viivästymiset uhkaavat järjestelmän turvallisuutta ja luotettavuutta ja aiheuttavat viivästymistä yhteisön omien varojen kantamisessa; c) havaittaisiin mahdollisimman pian tapaukset, joihin liittyy sääntöjenvastaisuuksia, jotta asianmukaiset tullit voitaisiin periä mahdollisimman nopeasti; d) jäsenvaltiot soveltaisivat rangaistuksia kaikissa tapauksissa, joissa passitusta koskevia sääntöjä rikotaan, ja erityisesti silloin, jos tavaroita ei esitetä tullille määrätoimipaikassa; e) jäsenvaltiot panisivat täytäntöön määrätyt tarkastukset, erityisesti jälkitarkastukset, joiden toteuttaminen yksinkertaistetun menettelyn yhteydessä laiminlyödään tällä hetkellä; komissio saisi säännöllisiä kertomuksia jäsenvaltioiden toteuttamista tarkastuksista ja näissä tarkastuksissa tehdyistä toteamuksista sekä vaatisi, että yhteisön toimielimet voivat myöhemmin toteuttamiensa tarkastusten yhteydessä jäljittää tosiasiallisesti tehdyt tarkastukset milloin tahansa. 1.89 Jos jäsenvaltiot kantavat 10 % perinteisistä omista varoista kattaakseen keruukustannukset, ne hyväksyvät epäsuorasti toimittavansa omalta osaltaan laadukasta palvelua, jonka hyvin laajasti ajateltuna on suojeltava yhteisön asianomaisia taloudellisia etuja. Parannukset tällä alalla ovat tarpeen, jotta kyseisten palvelujen laatua nostettaisiin ja tällä tavoin passitusmenettelyn luotettavuutta kasvatettaisiin EU:n taloudellisten etujen suojelemiseksi ja kaupankäynnin kehittämiseksi. ALV YHTEISÖN SISÄISESSÄ KAUPASSA Johdanto 1.90 Sisämarkkinoiden toteuttaminen mahdollisti sellaisen rajattoman alueen muodostumisen, jossa tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus on varmistettu. Verotuksellisten rajojen poistaminen edellyttää, että yhteisön sisäisistä hankinnoista kannetaan alv alkuperämaassa (yhteisön jäsenvaltio) määränpäämaan sijasta. Siirtymäjärjestely on otettu käyttöön 1 päivästä tammikuuta 1993, ja sitä sovelletaan 31 päivään joulukuuta 1996 asti ennen lopullisen järjestelyn käyttöön ottamista. Tässä järjestelyssä alv kannetaan aina määränpäämaassa, mutta siihen liittyvät tullimuodollisuudet ja rajatarkastukset on poistettu jäsenvaltioiden väliltä ja korvattu kussakin maassa sovellettavalla veroilmoitusmenettelyllä. 1.91 Jotta siirtymäjärjestelyä voitaisiin soveltaa ja siten pienentää sitä petoksen uhkaa, jonka verotuksellisten rajojen poistaminen aiheuttaa, on otettu käyttöön tietojenvaihtojärjestelmä, jota kutsutaan nimellä VIES (VAT Information Exchange System eli tietojenvaihtojärjestelmä alv:sta). Alv-tulot 1.92 Viiteen jäsenvaltioon (D, F, I, NL, UK) tehtiin tarkastuskäynti ja seitsemässä muussa jäsenvaltiossa tarkastus tehtiin niille lähetetyn kyselylomakkeen avulla. 1.93 Taulukossa 1.4 esitetään jäsenvaltion keräämien alv-tulojen kehitys vuosina 1989-1993 absoluuttisena arvona ja BKTL:n suhteen käypinä hintoina. Taulukosta käy ilmi, että a) yleensä alv-tulot ja BKTL kasvoivat jatkuvasti ja rinnakkain ennen vuotta 1993; b) vaikka BKTL kasvoi edelleen kaikissa jäsenvaltioissa, tulojen kehitys vuosina 1992-1993 osoittaa, että viiden jäsenvaltion (DK, E, F, NL ja P) tulot vähenivät 1,5-10,3 prosenttia. Seitsemässä muussa jäsenvaltiossa (B, D, GR, IRL, I, L ja UK) tulot kasvoivat 0,3-10,3 prosenttia. 1.94 Vuonna 1993 koko unionin alv-tulot nousivat 359 600 miljoonaan ecuun, mikä tarkoittaa hyvin lievää vähenemistä vuoteen 1992 verrattuna ( P0,1 %), vaikka yhteisön BKTL kasvoi edelleen (+0,8 %). VIES-järjestelmä 1.95 VIES-järjestelmän päätavoitteena on antaa jokaisen jäsenvaltion veroviranomaisille tietoa toimijoiden ilmoittamista yhteisön sisäisistä tavaroiden toimituksista, jotta ne voivat tarkastaa yhteisön sisäisten hankintojen verotuksen. Tämän vuoksi jokaisen jäsenvaltion on toteutettava tehokas järjestelmä tietojen tallentamiseksi ja sähköiseksi siirtämiseksi. Jäsenvaltiot keräävät tietoa toimijoiden, jotka toimittavat tavaroita yhteisön sisällä, kaupankäynnistä yleisellä tasolla toisten jäsenvaltioiden kanssa. Tämä tietojenkäsittelyjärjestelmä liittyy olennaisesti kahteen jokaisen jäsenvaltion ylläpitämään tietokantaan, joista toinen koskee toimijoita ja toinen yhteisön sisäisiä toimituksia. Nämä tietokannat on yhdistetty toisiinsa verkon välityksellä. 1.96 Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92, joka on annettu 27 päivänä tammikuuta 1992, 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti henkilöt, jotka toimittavat tavaroita tai tarjoavat palveluja yhteisön sisällä, ovat oikeutettuja saamaan vahvistuksen toisen osapuolen tunnistusnumeron voimassaolosta. Jokaisella jäsenvaltiolla on näin ollen tietokanta, jota nimitetään toimijoita koskevaksi tietokannaksi. Siihen sisältyy rekisteri maan kansalaisista, joille on annettu alv-tunnistusnumero, ja muiden jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset pääsevät tietokantaan VIES-verkon kautta. 1.97 Hallintoviranomaiset rekisteröivät tiedot yhteenvedoista VIES-järjestelmään, ja tiedot on toimitettava automaattisesti muihin jäsenvaltioihin kolmen kuukauden määräajan kuluessa sen vuosineljänneksen päättymisestä, johon tiedot liittyvät. Käytännössä jäsenvaltiot noudattavat asetuksessa vahvistettua määräaikaa. Muutaman työpäivän pituisia viivästymisiä on kuitenkin tapahtunut. 1.98 Yhteisön sisäisiä tavaroiden toimituksia koskevien tietokantojen tiedot ovat laadultaan suhteellisia. Tietojen rekisteröintimenettelyt ja alustavat tarkastukset ovat erilaisia eri jäsenvaltioissa eikä tietojen täydellisyyttä ja täsmällisyyttä ole aina varmistettu. Tietojen ajankohtaisuus ei ole varmaa, koska 10-20 % rekisteröinneistä tehdään säädetyn toimituspäivämäärän jälkeen. 1.99 Rekisteröintimenettelyt ja tietojen alustava tarkastus ovat erilaisia eri jäsenvaltioissa. Vaikka rekisteröity tieto onkin asetusten mukaista, se ei ole samanlaista kaikissa jäsenvaltioissa. Esimerkiksi Saksassa ei vaadittu ilmoittamaan tietoja kolmenvälisestä kaupasta. Tanskassa, Irlannissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Alankomaissa sovelletaan vuotuisia erityisiä menettelyjä joihinkin toimijoihin (esimerkiksi pieniin yrityksiin), jos toimitettavien tavaroiden arvoa ei ilmoiteta eikä tietoa siitä sen vuoksi voida toimittaa muihin jäsenvaltioihin. Toimijoiden menettelyjen noudattaminen ja tiedon tallentamisen hallinnointi 1.100 Asetuksen (ETY) N:o 218/92 4 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on huolehdittava, että tietokanta on ajan tasalla ja että siinä olevat tiedot ovat täydellisiä ja tarkkoja. 1.101 Havainnot yhteenvetojen erilaisten ilmoitettujen tietojen täsmällisyydestä eivät ole kovin luotettavia. Tilintarkastustuomioistuin tutki vuonna 1993 komission kaikille jäsenvaltioille toimittamia tietoja. Tutkimuksessa paljastui, että jäsenvaltiot pitivät yli 10:tä prosenttia toimijoiden välittämistä tiedoista puutteellisina alusta lähtien; viisi prosenttia tiedoista oli kesäkuun 1994 alussa edelleen puutteellisia. >TAULUKON PAIKKA> 1.102 Korjausmenettelyt eroavat toisistaan eri jäsenvaltioissa. Käytettävissä olevista tiedoista käy ilmi, että korjattavien tietojen määrä kasvoi kesäkuun 1993 lopun 265 514 tapauksesta 608 387 tapaukseen 6 päivään kesäkuuta 1994 mennessä. Ranskaa ja Alankomaita ei otettu huomioon, koska oikaistaviin tietoihin liittyviä yksityiskohtia ei tunnettu. Yksi ainoa jäsenvaltio (UK) edusti lähes 50 prosenttia 608 387 korjattavasta tapauksesta. Menettelyt, joiden tarkoituksena on tarkastaa toimitettavien tavaroiden arvoa koskevien ilmoitusten täydellisyys ja täsmällisyys, vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Tietyt jäsenvaltiot (GR, NL, DK) toteuttavat nämä tarkastukset ennen ilmoitusten toimittamista muihin jäsenvaltioihin. 1.103 Kyseiset kansalliset hallintoviranomaiset ovat tehneet aluksi yleissopimuksen, jonka mukaan veroviranomaisten olisi omaksuttava sovitteleva asenne tapauksissa, jossa toimijat eivät ole noudattaneet menettelyä. Yleensä veroviranomaiset ovat lähettäneet kirjeitä, joissa ilmoitetaan todennäköinen sakko. Suurimassa osassa jäsenvaltioita yhtään sakotusta ei tosiasiassa ollut tapahtunut kesäkuuhun 1994 mennessä, vaikka tuhannet toimijat rikkoivat sääntöjä useaan kertaan. Olisi tarpeen toteuttaa menettely tehokkaiden seuraamusten varmistamiseksi. Rekisteröityjen tietojen käyttö ja tarkastusstrategioiden kehittäminen 1.104 Yhdessä jäsenvaltiossa (NL), jossa tarkastus toteutettiin kattavasti, 85 % kansallisista alv-ilmoituksista koski yhteisön sisäisiä hankintoja. Niissä ilmoitettiin kuitenkin, jopa arviointimarginaalit huomioon ottaen, eri määrät kuin mitä ulkomaiset toimittajat ilmoittivat yhteisön sisäisten toimitusten määriksi. Järjestelmän avulla havaittiin myös muita sääntöjenvastaisuuksia ja laiminlyöntejä jäsenvaltioissa, esimerkiksi Ranskassa ja Alankomaissa. 1.105 VIES-järjestelmän avulla jäsenvaltion hallintoviranomaiset voivat pyytää tietoja toimijasta tai erityisestä toiminnasta verratakseen niitä hallussaan oleviin tietoihin. Vertailtujen tulosten käyttö vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain. Joissakin jäsenvaltioissa (D ja NL) paikalliset toimipaikat eivät kyenneet aloittamaan tällaisten pyyntöjen esittämistä vielä tarkastusajankohtana (huhtikuu 1994). Pyyntöjen määrä on kasvanut huomattavasti, ja VIES-järjestelmän ansiosta petoksia on kyetty havaitsemaan. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa kerättiin 200 000 Englannin punnan suuruinen alv-määrä. Komission toteuttama uuden siirtymäjärjestelyn valvonta 1.106 Komissio esitti 23 päivänä marraskuuta 1994 kertomuksen yhteisön sisäisen kaupan alv:n määräytymistä koskevasta siirtymäjärjestelystä 17 päivänä toukokuuta 1977 annetun neuvoston direktiivin 77/388/ETY 28 artiklan mukaisesti. Komissio katsoo, että järjestelmä on kokonaisuudessaan toimiva ja vastaa toimijoiden, kuluttajien ja jäsenvaltioiden tarpeita. Pääasialliset jäljellä olevat vaikeudet koskevat tiettyjen järjestelyjen yhdenmukaistamista, veroedustajan toimea, erityisiä järjestelyjä ja Intrastatin, joka on yhteisön sisäisen kaupan tilastotietojärjestelmä, luotettavuuden puutetta. 1.107 Kertomuksesta käy ilmi, että verotarkastukset kuuluvat ennen kaikkea jäsenvaltioiden toimivaltaan; jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä mahdollisimman tehokkaasti käytettävissä olevat tiedot, joita täydennetään tarpeen mukaan hyödyllisillä taloutta koskevilla tai tilastotiedoilla. Kertomuksessa korostetaan myös, että on tarpeen vahvistaa jäsenvaltioiden välistä hallinnollista yhteistyötä. 1.108 Komission oli esitettävä ennen heinäkuuta 1994 yleiset suuntaviivat määritelläkseen jäsenvaltioiden sitoumusten laajuus lisätietoja koskevien erityisten pyyntöjen osalta (asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 ja 7 artikla). Näitä suuntaviivoja ei ollut määritelty vielä 31 päivänä maaliskuuta 1995. Alv:a yhteisön sisäisessä kaupassa koskeva loppupäätelmä 1.109 VIES-järjestelmän teknisen toteuttamisen olosuhteet olivat tyydyttävät. Tietokannat ovat olemassa ja toimivat. Velalliset näyttävät hyväksyvän uudet menettelyt helposti. Tulokset ovat sellaisenaan myönteisiä, eikä ilman niitä olisi ollut edes mahdollista siirtyä käyttämään järjestelmää. On jäsenvaltioiden etujen mukaista valvoa alv-tulojen tehokasta kantamista, ja tähän tarkoitukseen ne käyttävät yhä enemmän VIES-järjestelmää. 1.110 Toimijoiden tietokantojen osalta järjestelmä toimii, mutta käyttöaste vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain. Jäsenvaltioiden mukaan VIES-järjestelmää käytetään monin eri tavoin. Näitä erilaisia käyttötapoja ovat esimerkiksi tietojen järjestelmällinen keskinäinen vertailu, tietojen päivittäminen yksittäisiä tarkastuksia varten, riskien arviointi tai yhteisön sisäisen kaupan arviointi. 1.111 Tähän mennessä ei ole havaittu, että siirtymisellä uuteen järjestelyyn olisi ollut kielteisiä vaikutuksia jäsenvaltioiden alv-tuloihin. Komission olisi kuitenkin valvottava tarkkaavaisesti alv-tulojen kehitystä, jotta se voisi havaita mahdolliset ongelmat, jotka liittyvät siirtymiseen nykyisestä järjestelystä lopulliseen järjestelyyn. BRUTTOKANSANTULO Johdanto 1.112 Vuonna 1994 BKTL:oon perustuvien varojen määrä nousi 19 796,4 miljoonaan ecuun (katso taulukko 1.1). Varat muodostuivat BKTL-varan mukaisesti talousarvioon otetuista 19 725,5 miljoonasta ecusta ja Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävän korjauksen mukaisesti otetuista 70,9 miljoonasta ecusta. Vuonna 1989 tämä määrä oli 3 906,1 miljoonaa ecua. BKTL-varan talousarvio-osa, joka oli 8,7 % varainhoitovuonna 1989, nousi 29,0 prosenttiin vuonna 1994 kaikista yhteisön talousarvioon otetuista tuloista. Jäsenvaltioiden BKTL:n osuus EU:n omien varojen määrittelemisessä on kuvailtu aikaisemmissa vuosikertomuksissa (). 1.113 Tilintarkastustuomioistuin jatkoi vuonna 1994 BKTL-järjestelmän tarkastusta. Se analysoi BKTL-ennakkoarvioiden laatimismenettelyä sekä eroja ennakkoarvioiden ja tilastollisten havaintojen välillä. BKTL-tilaston tutkimus koski jäsenvaltioiden toteuttamaa BKTL-tietojen siirtämistä sekä hallinnointia ja tarkastuksia, jotka tehdään 13 päivänä helmikuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/130/ETY/Euratom () 6 ja 7 artiklan mukaisesti sekä asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 () 19 artiklan nojalla. Ennakkoarvio BKTL:sta Ennakkoarvioiden laatiminen 1.114 BKTL-ennakkoarvion laatimista koskevan lainsäädännön puuttumiseen liittyvien edellä esitettyjen havaintojen johdosta () tilintarkastustuomioistuin tutki ennakkoarvioiden laatimismenettelyä. Tässä menettelyssä omia varoja käsittelevä neuvoa-antava komitea tutkii komissiosta ja jäsenvaltioista riippumattomat ennakkoarviot. Komissio ottaa hyvin suuressa määrin huomioon komitean antaman lausunnon lopullisten ennakkoarvioiden laatimiseksi. Ennakkoarvioiden ja tilastollisten havaintojen väliset erot 1.115 Taulukossa 1.5 esitetään BKTL:n tilastollisten havaintojen ja lopullisten ennakkoarvioiden välisiä eroja vuosina 1989-1993. Sen perusteella on aihetta todeta seuraavaa: a) EU:n osalta varainhoitovuoden 1989 P5,6 prosentin aliarviointi väheni seuraavien varainhoitovuosien aikana ( P4,8 % vuonna 1990, P1,4 % vuonna 1991). Aliarviointi vaihtui 0,3 prosentin yliarvioinniksi vuonna 1992 ja 3,4 prosentin yliarvioinniksi vuonna 1993. Tämä seikka selittyy sillä, että ennakkoarviot yleensä aliarvioidaan taloudellisen kasvun aikana ja yliarvioidaan lamakausina. b) Neljässä jäsenvaltiossa (GR, IRL, L, P) aliarviointi oli järjestelmällistä ja usein merkittävää vuosina 1989-1993. Irlannissa, Luxemburgissa ja Portugalissa tilanne alkoi parantua vuosina 1992 ja 1993, mutta Kreikassa erojen t