KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOASETUS (EU) 2019/244,

annettu 11 päivänä helmikuuta 2019,

lopullisen tasoitustullin käyttöön ottamisesta Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuonnissa

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,

ottaa huomioon muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuetulta tuonnilta suojautumisesta 8 päivänä kesäkuuta 2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1037 (1), jäljempänä ’perusasetus’, ja erityisesti sen 15 artiklan,

sekä katsoo seuraavaa:

1. MENETTELY

1.1 Vireillepano

(1) Euroopan komissio, jäljempänä ’komissio’, pani 31 päivänä tammikuuta 2018 vireille Argentiinasta, jäljempänä ’asianomainen maa’, peräisin olevan biodieselin tuontia Euroopan unioniin koskevan tukien vastaisen tutkimuksen asetuksen (EU) 2016/1037 10 artiklan perusteella. Se julkaisi ilmoituksen vireillepanosta, jäljempänä ’vireillepanoilmoitus’, Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2).

(2) Komissio pani tutkimuksen vireille European Biodiesel Boardin, jäljempänä ’EBB’ tai ’valituksen tekijä’, tuottajien puolesta 18 päivänä joulukuuta 2017 tekemän valituksen johdosta. Valituksen tekijän edustaa 70:tä prosenttia biodieselin kokonaistuotannosta unionissa. Valituksessa esitetty näyttö tuetusta tuonnista ja siitä aiheutuvasta vahingon uhasta oli riittävä tutkimuksen vireillepanoa varten.

(3) Ennen tukien vastaisen tutkimuksen vireillepanoa komissio ilmoitti Argentiinan viranomaisille (3) vastaanottaneensa asianmukaisesti asiakirjanäyttöön perustuvan valituksen ja kutsui Argentiinan viranomaiset neuvotteluihin perusasetuksen 10 artiklan 7 kohdan mukaisesti. Argentiinan viranomaiset hyväksyivät neuvottelutarjouksen, ja tapaaminen järjestettiin 24 päivänä tammikuuta 2018. Neuvottelujen aikana ja myöhemmässä kirjeenvaihdossa Argentiinan viranomaisten kanssa on otettu asianmukaisesti huomioon Argentiinan viranomaisten esittämät huomautukset. Molempia osapuolia tyydyttävään ratkaisuun ei kuitenkaan päästy.

(4) Vireillepanoilmoituksen jälkeen komissio sai vireillepanoa koskevia huomautuksia Argentiinan biopolttoainekamarilta (Cámara Argentina de Biocombustibles), jäljempänä ’CARBIO’. Huomautuksissaan CARBIO totesi, että Argentiinan biodieselteollisuus ei ole tuettua ja että argentiinalaisen biodieselin tuonti ei aiheuta merkittävän vahingon uhkaa unionin tuotannonalalle.

(5) Mitä tulee tukia koskevan tutkimuksen vireillepanovaiheessa käytettävissä olevaan näyttöön, komissio asetti valituksen avoimen version saataville ja esitti tuolloin käytettävissä olevaa näyttöä koskevan analyysinsä muistiossa, joka koski tutkimuksen vireillepanon perusteena olevan näytön riittävyyttä.

(6) Vahingon uhkaa koskevien todisteiden osalta CARBIO väitti, että valituksen tekijä ei toimittanut riittävää näyttöä perusasetuksen 8 artiklan 8 kohdan kriteereistä, erityisesti tuonnin merkittävästä kasvusta, Argentiinan vapaasti käytettävissä olevasta kapasiteetista ja Argentiinasta tulevan tuonnin hintavaikutuksesta. CARBIOn argumentit perustuivat kuitenkin suurelta osin liian pessimistisiin arvioihin Argentiinan viennin kehittymisestä vuonna 2018. CARBIO arvioi, että vienti oli koko vuoden 2018 osalta 480 000 tonnia kaikkiin maailman maihin, mutta jätti perustelematta tämän alhaisen luvun, joka oli 70 prosenttia pienempi kuin vuosien 2016 ja 2017 vastaava luku (4). Näin alhaisella tasolla Argentiinan tuonti ei väitetysti aiheuttaisi vahingon uhkaa unionin tuotannonalalle. Komissio tarkasteli valituksessa esitettyä näyttöä (perustuen tosiasialliseen tuontiin elokuuhun 2017 asti ja vuotta 2018 koskeviin arvioihin, jotka perustuvat GAIN-raportin (5) tuotantolukuihin), jonka mukaan tuonnin arvioitu taso on paljon korkeampi. Tuotantokapasiteetin osalta CARBIO vahvisti, että Argentiinan tuotantokapasiteetti todellakin selvästi ylittää kotimaisen kulutuksen yli 3 miljoonalla tonnilla.

(7) Näin ollen nämä väitteet hylättiin.

1.2 Tuonnin kirjaaminen

(8) Valituksen tekijä esitti 21 päivänä helmikuuta 2018 Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuonnin kirjaamista koskevan pyynnön perusasetuksen 24 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Komissio antoi 24 päivänä toukokuuta 2018 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/756 (6), jäljempänä ’kirjaamista koskeva asetus’, jolla Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuonti asetettiin kirjaamisvelvoitteen alaiseksi 25 päivästä toukokuuta 2018 alkaen.

(9) Kirjaamispyynnön julkaisemisen jälkeen asianomaiset osapuolet toimittivat huomautuksia, joita komissio käsitteli kirjaamista koskevassa asetuksessa. Komissiolla oli käytössään riittävästi näyttöä, joka oikeutti tuonnin kirjaamisen.

(10) Perusasetuksen 24 artiklan 5 kohdan mukaisesti tarkasteltavana olevan tuotteen tuonti on kirjattava, jotta voidaan varmistaa, että tullit voidaan tarvittavien edellytysten täyttyessä periä kirjatun tuonnin osalta takautuvasti sovellettavien säännösten mukaisesti, jos tutkimusten tulosten perusteella otetaan käyttöön tasoitustulli.

(11) Kirjaamista koskevan asetuksen julkaisemisen jälkeen komissio sai tältä osin huomautuksia Argentiinan viranomaisilta ja CARBIOlta.

(12) Argentiinan viranomaisten huomautukset koskivat väitettä, että komissio ei ollut kyennyt osoittamaan riittävää näyttöä tuista eikä sitä, että unionin tuotannonalalle aiheutunut vahinko johtui argentiinalaisen biodieselin mittavasta tuonnista suhteellisen lyhyen ajanjakson aikana.

(13) Kuten johdanto-osan 5–7 kappaleessa selitetään, komissio katsoi, että sillä oli tutkimuksen vireillepanon hetkellä riittävästi näyttöä tuista ja vahingon uhasta. Lisäksi komissio esitti kirjaamista koskevan asetuksen johdanto-osan 14 kappaleessa näyttöä argentiinalaisen biodieselin tuonnin mittavasta kasvusta absoluuttisesti ja markkinaosuudella mitattuna elokuun 2017 ja maaliskuun 2018 välisenä aikana, mikä voisi osoittaa merkittävän vahingon esiintymisen tutkimusajanjakson loppuun mennessä. Näin ollen nämä väitteet hylättiin.

1.3 Tutkimusajanjakso ja tarkastelujakso

(14) Tukia ja vahinkoa koskeva tutkimus kattoi 1 päivän tammikuuta 2017 ja 31 päivän joulukuuta 2017 välisen ajan, jäljempänä ’tutkimusajanjakso’. Vahinkoa koskevaan arvioon vaikuttavien kehityssuuntausten tarkastelu kattoi 1 päivän tammikuuta 2014 ja tutkimusajanjakson päättymisen välisen ajanjakson, jäljempänä ’tarkastelujakso’.

1.4 Asianomaiset osapuolet

(15) Komissio kehotti vireillepanoilmoituksessa asianomaisia osapuolia ottamaan komissioon yhteyttä tutkimukseen osallistumiseksi. Komissio ilmoitti lisäksi tutkimuksen vireillepanosta valituksen tekijälle, muille tiedossa oleville unionin tuottajille, tiedossa oleville vientiä harjoittaville tuottajille ja Argentiinan viranomaisille, tiedossa oleville tuojille, tavarantoimittajille ja käyttäjille, kauppiaille sekä järjestöille, joita tutkimuksen vireillepanon tiedettiin koskevan, ja kehotti niitä osallistumaan tutkimukseen.

(16) Asianomaisilla osapuolilla oli mahdollisuus esittää huomautuksia tutkimuksen vireillepanosta ja pyytää kuulemista komission ja/tai kauppaan liittyvissä menettelyissä kuulemisesta vastaavan neuvonantajan kanssa.

1.5 Otanta

(17) Komissio ilmoitti vireillepanoilmoituksessa, että se saattaa soveltaa asianomaisiin osapuoliin otantaa perusasetuksen 27 artiklan mukaisesti.

1.5.1 Unionin tuottajia koskeva otanta

(18) Komissio ilmoitti vireillepanoilmoituksessa, että se oli alustavasti valinnut otoksen unionin tuottajista. Komissio perusti otoksen valinnan sellaiseen tuotannon suurimpaan edustavaan määrään, joka voitiin kohtuudella tutkia käytettävissä olevassa ajassa.

(19) Alustavaan otokseen kuului kolme unionin tuottajaa, ja se edusti laajaa maantieteellistä jakaumaa. Otokseen valittujen unionin tuottajien osuus unionin tuotannonalan koko tuotantomäärästä oli 19 prosenttia. Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia alustavasta otoksesta.

(20) Komissio sai alustavaa otosta koskevia perusteltuja huomautuksia CARBIOlta, Greenergy Fuels Limitediltä ja valituksen tekijältä. Johdanto-osan 310–313 kappaleessa on yksityiskohtaisempi analyysi näistä huomautuksista.

(21) Huomautusten johdosta komissio korvasi yhden alustavaan otokseen valituista unionin tuottajista toisella. Lopullisessa otoksessa oli kolme unionin tuottajaa, jotka sijaitsivat kolmessa eri jäsenvaltiossa. Kyseisten tuottajien osuus unionin tuotannosta oli yli 23 prosenttia.

1.5.2 Tuojia koskeva otanta

(22) Pystyäkseen päättämään otannan tarpeellisuudesta ja tarvittaessa valitsemaan otoksen komissio pyysi etuyhteydettömiä tuojia toimittamaan vireillepanoilmoituksessa täsmennetyt tiedot.

(23) Kaksi etuyhteydetöntä tuojaa toimitti pyydetyt tiedot ja suostui myös osallistumaan otokseen. Etuyhteydettömien tuojien vähäisen määrän vuoksi komissio päätti, ettei otanta ollut tarpeen.

1.5.3 Argentiinalaisia vientiä harjoittavia tuottajia koskeva otanta

(24) Pystyäkseen päättämään otannan tarpeellisuudesta ja tarvittaessa valitsemaan otoksen komissio pyysi kaikkia Argentiinassa toimivia vientiä harjoittavia tuottajia toimittamaan vireillepanoilmoituksessa täsmennetyt tiedot. Lisäksi komissio pyysi Argentiinan viranomaisia nimeämään muita mahdollisia vientiä harjoittavia tuottajia, jotka voisivat olla kiinnostuneita osallistumaan tutkimukseen, ja/tai ottamaan yhteyttä niihin.

(25) Yhdeksän asianomaisen maan tuottajaa toimitti pyydetyt tiedot ja suostui osallistumaan otokseen. Komissio jätti yhden yrityksen otoksen ulkopuolelle, koska se ei vienyt biodieseliä unioniin tutkimusajanjaksolla. Loppujen kahdeksan yrityksen tai yritysryhmän osuus viennistä unioniin tutkimusajanjaksolla oli 100 prosenttia. Komissio valitsi perusasetuksen 27 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti seuraavan otoksen, johon kuului kolme vientiä harjoittavien tuottajien ryhmää ja joka perustui unioniin suuntautuneen viennin suurimpaan edustavaan määrään, joka voitiin kohtuudella tutkia käytettävissä olevassa ajassa: — Ryhmä Renova (Molinos Agro SA, Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIyA, Vicentin SAIC), Argentiina; — Ryhmä T6 (Aceitera General Deheza SA, Bunge Argentina SA), Argentiina; — Louis Dreyfus Commodities (LDC) Argentina SA, Argentiina.

(26) Otokseen valittujen vientiä harjoittavien tuottajien ryhmien osuus tarkasteltavana olevan tuotteen koko viennistä unioniin tutkimusajanjaksolla oli 84 prosenttia.

(27) Komissio kuuli kaikkia tiedossa olleita asianomaisia vientiä harjoittavia tuottajia ja Argentiinan viranomaisia otoksen valinnasta perusasetuksen 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Komissio ei ole saanut huomautuksia ehdotetusta otoksesta.

1.5.4 Yksilöllinen tarkastelu

(28) Yksikään otokseen kuulumaton vientiä harjoittava tuottaja ei pyytänyt yksilöllistä tarkastelua perusasetuksen 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

1.6 Kyselylomakevastaukset ja tarkastuskäynnit

(29) Komissio lähetti kyselylomakkeet Argentiinan viranomaisille, kolmelle otokseen valitulle vientiä harjoittavien tuottajien ryhmälle, kolmelle otokseen valitulle unionin tuottajalle ja kahdelle ilmoittautuneelle etuyhteydettömälle tuojalle.

(30) Komissio sai vastaukset kyselylomakkeeseen Argentiinan viranomaisilta, kaikilta otokseen valituilta vientiä harjoittavien tuottajien ryhmiltä, kaikilta otokseen valituilta unionin tuottajilta mutta vain toiselta kahdesta yhteistyössä toimineesta etuyhteydettömästä tuojasta.

(31) Komissio on hankkinut ja tarkastanut kaikki tiedot, joita se piti tarpeellisina tuen, siitä johtuvan vahingon uhan ja unionin edun määrittämistä varten. Argentiinan maatalousteollisuutta, ulkoasioita, tuotantoa ja verotusta käsittelevien ministeriöiden tiloihin tehtiin tarkastuskäynti, jonka aikana tavattiin myös muiden asianosaisten ministeriöiden virkamiehiä. Tarkastuskäynnit tehtiin myös seuraavien tiloihin: Banco de Córdoba, Banco de la Provincia de Buenos Aires, Banco de la Ciudad de Buenos Aires, Banco Central de la República Argentina ja Banco de la Nación Argentina.

(32) Perusasetuksen 26 artiklan mukaisia tarkastuskäyntejä tehtiin EBB:n ja seuraavien yritysten toimitiloihin: Unionin tuottajat: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) ja Barcelona, Espanja; — Saipol, Grand-Couronne, Ranska; — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Saksa; Argentiinan vientiä harjoittavat tuottajat: — Ryhmä Renova: — Molinos Agro SA, Buenos Aires; — Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIyA, Buenos Aires; — Vicentin SAIC, Buenos Aires; — Ryhmä T6: — Aceitera General Deheza SA, Buenos Aires; — Bunge Argentina SA, Buenos Aires; — LDC Argentina SA, Buenos Aires.

1.7 Väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamatta jättäminen ja myöhempi menettely

(33) Koska komissio katsoi tarpeelliseksi kerätä tutkimusajanjakson jälkeisestä kehityksestä lisätietoja, jotka voisivat vahvistaa sen alustavia päätelmiä ja antaa lisävalaistusta unionin etuun, se päätti olla ottamatta käyttöön väliaikaisia toimenpiteitä tässä tapauksessa.

(34) Komissio ilmoitti 21 päivänä syyskuuta 2018 kaikille asianomaisille osapuolille ilmoitusasiakirjalla, jossa kuvataan sen alustavia päätelmiä, että Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuonnissa unioniin ei oteta käyttöön väliaikaisia tasoitustulleja. Kuusi jäsenvaltiota (Ranska, Espanja, Bulgaria, Puola, Portugali ja Romania) pyysi 8 päivänä lokakuuta 2018 komissiota ottamaan käyttöön väliaikaisia tasoitustoimenpiteitä tässä tapauksessa. Komissio vahvisti 10 päivänä lokakuuta 2018 päivätyllä kirjeellä, että tutkimus oli käynnissä ja että lisätiedot otettaisiin huomioon (etenkin välittömästi tutkimusajanjakson jälkeinen kehitys).

(35) Useat asianomaiset osapuolet esittivät kirjallisia huomautuksia ilmoitusasiakirjasta. Kuulemista pyytäneille osapuolille annettiin mahdollisuus tulla kuulluiksi, myös kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan kanssa.

(36) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen huomautuksia esittivät Argentiinan viranomaiset, CARBIO, kaikki otokseen valitut vientiä harjoittavien tuottajien ryhmät ja EBB.

(37) Komissio jatkoi lopullisia päätelmiään varten tarpeellisina pitämiensä tietojen hankkimista ja tarkistamista. Näitä tietoja olivat muun muassa EBB:ltä ja otokseen valituilta unionin tuottajilta saadut uudet kyselylomakevastaukset, jotka koskivat tutkimusajanjakson jälkeistä kehitystä, tiedot biodieselin tuonnista unioniin tutkimusajanjakson jälkeen sekä asianomaisten osapuolten ilmoitusasiakirjan julkaisemisen jälkeen toimittamat tiedot.

(38) Komissio ilmoitti 3 päivänä joulukuuta 2018 kaikille osapuolille niistä olennaisista tosiasioista ja huomioista, joiden perusteella se aikoi ottaa käyttöön lopullisen tasoitustullin tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnissa unioniin. Kaikille osapuolille annettiin määräaika, johon asti niillä oli mahdollisuus esittää huomautuksensa lopullisista päätelmistä.

(39) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen EBB, Copa (Maatalouden tuottajajärjestöjen keskusjärjestö), Cogeca (EU-maiden maatalouden osuustoimintajärjestöjen keskusjärjestö) ja Euroopan öljysiemenallianssi olivat tyytyväisiä siihen, että komissio aikoi ottaa käyttöön lopullisen tasoitustullin tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnissa unioniin.

2. TARKASTELTAVANA OLEVA TUOTE JA SAMANKALTAINEN TUOTE

2.1 Tarkasteltavana oleva tuote

(40) Tarkasteltavana oleva tuote on Argentiinasta peräisin olevat rasvahappomonoalkyyliesterit ja/tai parafiinisia kaasuöljyt jotka on valmistettu synteesillä ja/tai vetykäsittelyllä ja jotka ovat muuta kuin fossiilista alkuperää (tunnetaan yleisesti ’biodieselinä’), joko puhtaassa muodossa tai seokseen sisältyvinä, jäljempänä ’tarkasteltavana oleva tuote’.

(41) Tutkimuksessa kävi ilmi, että Argentiinassa tuotettu biodiesel on yksinomaan soijaöljystä johdettua soijametyyliesteriä, jäljempänä ’SME’, kun taas unionissa tuotettu biodiesel on pääosin rapsimetyyliesteriä, jäljempänä ’RME’, mutta peräisin myös muista syöteöljyistä, myös jäteöljyistä sekä neitsytöljyistä.

(42) SME ja RME kuuluvat kumpikin rasvahappometyyliestereiden (FAME) luokkaan. Termi ’esteri’ viittaa kasviöljyjen transesteröintiin eli alkoholin sekoittamiseen öljyyn, jolloin syntyy biodieseliä ja sivutuotteena glyserolia. Termi ’metyyli’ viittaa metanoliin, joka on prosessissa yleisimmin käytetty alkoholi.

(43) SME-biodieseliä voitaisiin käyttää sen puhtaassa muodossa, mutta se yleensä sekoitetaan ennen käyttöä unionissa. Sekoittaminen on tarpeen, koska SME ei puhtaassa muodossaan täytä eurooppalaisen standardin EN 14214 vaatimuksia jodiarvon ja setaanilukujen osalta. SME:tä sekoitetaan RME:heen siksi, että SME:n suodatettavuuden rajalämpötila (Cold Filter Plugging Point, CFPP) on korkeampi kuin RME:n eikä se sen vuoksi ole puhtaassa muodossaan sopiva käytettäväksi talvikuukausien aikana Euroopan unionin kylmillä alueilla.

(44) Biodieselin ja mineraalidieselin sekoituksia käytetään kuljetusalalla polttoaineena maantieajoneuvojen kuten henkilöautojen, kuorma-autojen ja linja-autojen dieselkäyttöisissä moottoreissa sekä junissa. Biodieseliä voidaan käyttää sen puhtaassa muodossa tai mineraalidieseleihin sekoitettuna myös lämmityspolttoaineena asuntojen, liiketilojen ja teollisuuden lämmityskattiloissa sekä generaattoreiden polttoaineena sähkön tuottamiseen. Meneillään on kokeita biodieselin ottamiseksi käyttöön lentoliikenteessä, jotta lentoliikennealan hiilidioksidipäästöjä saataisiin pienennetyksi.

(45) Tarkasteltavana oleva tuote tällä luokitellaan hetkellä CN-koodeihin ex 1516 20 98 (Taric-koodit 1516209821, 1516209829 ja 1516209830), ex 1518 00 91 (Taric-koodit 1518009121, 1518009129 ja 1518009130), ex 1518 00 95 (Taric-koodi 1518009510), ex 1518 00 99 (Taric-koodit 1518009921, 1518009929 ja 1518009930), ex 2710 19 43 (Taric-koodit 2710194321, 2710194329 ja 2710194330), ex 2710 19 46 (Taric-koodit 2710194621, 2710194629 ja 2710194630), ex 2710 19 47 (Taric-koodit 2710194721, 2710194729 ja 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (Taric-koodit 3824999210, 3824999212 ja 3824999220), 3826 00 10 ja ex 3826 00 90 (Taric-koodit 3826009011, 3826009019 ja 3826009030).

2.2 Samankaltainen tuote

(46) Tutkimuksessa kävi ilmi, että seuraavilla tuotteilla on samat fyysiset, kemialliset ja tekniset perusominaisuudet ja käyttötarkoitukset: a) tarkasteltavana oleva tuote, b) Argentiinan kotimarkkinoilla tuotettu ja myyty tuote, c) unionin tuotannonalan unionissa tuottama ja myymä tuote.

(47) Komissio päätti, että kyseiset tuotteet ovat näin ollen samankaltaisia tuotteita perusasetuksen 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

2.3 Tuotteen määritelmää koskevat väitteet

(48) Komissiolle ei ole toimitettu tuotteen määritelmää koskevia väitteitä.

3. TUET

3.1 Tämän tutkimuksen soveltamisalaan kuuluvat tuet ja tukiohjelmat

(49) Saatavilla olevien tietojen, kuten valitukseen, vireillepanoilmoitukseen ja komission kyselylomakkeeseen saatuihin vastauksiin sisältyvien tietojen perusteella komissio tutki Argentiinan viranomaisten seuraavien tukiohjelmien kautta antamaa väitettyä tukea: (1) valtion tuki biodieselteollisuudelle muun muassa tarjoamalla soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan; (2) biodieselin osto valtion toimeksiannosta yli riittävänä pidettävää vastiketta vastaan (biodieselin toimitussopimus); (3) Argentiinan kansallisen pankin (Banco de la Nación Argentina, BNA) harjoittama lainojen ja vientirahoituksen myöntäminen etuuskohtelun mukaisin ehdoin ja etuuskohtelun mukainen luotonanto; (4) valtion tuloista luopuminen tai niiden kantamatta jättäminen, kuten biodieselin tuottajien nopeutetut poistot vuoden 2006 biopolttoainelain nojalla ja biodieselin tuottajien vapauttaminen oletetusta vähimmäistuloverosta tai veron maksun siirtäminen vuoden 2006 biopolttoainelain nojalla; ja (5) maakunnalliset ja kunnalliset verovapautukset: a) Cordoban maakunnan myöntämät maakunnalliset verovapaudet; b) Buenos Airesin maakunnan myöntämät maakunnalliset verovapaudet; c) Santiago del Esteron maakunnan PSPID-järjestelmä (System of Promotion and Industrial Development) – maakuntalaki nro 6.750; d) Louis Dreyfus Argentinan ja General Lagosin kunnan välinen kunnallista verotusta koskeva sopimus; e) veroprosentin alennus Pacto Fiscal -sopimuksen mukaisesti (asetus 14/1994); f) Santa Fe Industrial Law -lain mukainen kiinteistövapautus: vapautus kiinteistöverosta teollisuuden edistämistä koskevan maakunnan lain nro 8,478/1979 (4 §) mukaisesti; g) Santa Fen maakunnan myöntämät maakunnalliset verovapautukset; h) 183.29 §, vapautus leimaverosta Santa Fen alueella; i) 127 §, vientimyynnin vapauttaminen liikevaihtoverosta Santa Fen alueella.

3.2 Valtion tuki biodieselteollisuudelle muun muassa tarjoamalla soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan

3.2.1 Perusasetuksen 28 artiklan 1 kohdan soveltaminen

(50) Komissio ilmoitti Argentiinan viranomaisille, että tutkiessaan muun muassa soijapapujen tarjoamisen riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan kautta biodieselteollisuudelle myönnetyn väitetyn tuen esiintymistä ja laajuutta sen olisi ehkä käytettävä perusasetuksen 28 artiklan 1 kohdan mukaisesti käytettävissä olevia tietoja.

(51) Vireillepanon yhteydessä komissio pyysi Argentiinan viranomaisia toimittamaan kaikkien niiden yritysten yhteystiedot (nimet, osoitteet ja sähköpostiosoitteet), jotka toimittavat tärkeintä tuotantopanosta (soijapapuja) tarkasteltavana olevan tuotteen tuotantoon. Argentiinan viranomaiset eivät toimittaneet näitä yhteystietoja.

(52) Koska vastausta tähän pyyntöön ei saatu, Argentiinan viranomaisille lähetettiin 17 päivänä huhtikuuta 2018 lisätietopyyntö, jossa pyydettiin tietoja suurimmista soijapapujen tuottajista/toimittajista, jotka ovat toimittaneet tuotantopanoksia biodieselin argentiinalaisille tuottajille.

(53) Koska tarkasteltavana olevan tuotteen tärkeintä tuotantopanosta toimittavia yrityksiä on huomattava määrä, komissio rajasi pyynnön koskemaan vain kymmentä tärkeintä soijapapujen tuottajaa/toimittajaa hyvän yhteistyön hengessä ja saadakseen edes jonkin verran tutkimuksen kannalta merkityksellistä tietoa.

(54) Komissio ei saanut täydellisiä tietoja useimmista näistä tarkasteltavana olevan tuotteen tuotantopanosten tuottajista/toimittajista. Itse asiassa komissio sai tietoja ainoastaan biodieselin tuottajilta, jotka tuottivat itse soijaöljyä (ei soijapapuja). Kymmeneltä suurimmalta soijapapujen tuottajalta ei saatu mitään pyydettyjä tietoja. Tällaisten tietojen puutteessa komissio katsoi, että se ei ollut saanut tutkimuksen tämän osa-alueen kannalta ratkaisevia tietoja.

(55) Lisäksi komissio pyysi edellisessä kappaleessa tarkoitettuja saatavilla olevia tietoja vuosilta 2014, 2015 ja 2016 sekä tutkimusajanjaksolta niistä soijapapujen tarjoajista, joissa Argentiinan viranomaisilla ei ole omistusosuutta tai joissa se ei ole suurin osakas. Näitä tietoja tarvittiin sen arvioimiseksi, ovatko soijapapujen toimittaja ja biodieselin tuottaja etuyhteydettömiä, etuyhteydessä vai osa samaa yksikköä. Komissio pyysi todisteita siitä, että Argentiinan viranomaiset yrittivät ottaa yhteyttä kyseisiin toimittajiin tai neuvoa komissiolle, miten tällaisia tietoja voisi saada (esim. asianomaisten järjestöjen kautta). Argentiinan viranomaiset eivät esittäneet pyydettyjä tietoja eivätkä todisteita viranomaisten pyrkimyksistä edes ottaa yhteyttä kyseisiin toimittajiin.

(56) Argentiinan viranomaisten 15 päivänä helmikuuta 2018 antamassa vastauksessa ilmoitettiin, että komission pyytämiä tietoja soijapapujen viljelijöistä voisi saada neljältä elimeltä, joista kaksi olivat ACSOJA (Asociación de la Cadena de la Soja Argentina) ja CARBIO. Komission yksiköt tapasivat molempien elinten edustajia Argentiinaan tehdyn tarkastuskäynnin aikana, mutta soijapapujen toimittajia koskevia tietoja ei saatu. Kahta muuta elintä (7) ei tarkastettu käytettävissä olevan ajan rajallisuuden vuoksi. ACSOJA ja CARBIO valittiin tarkastettavaksi, koska ne todennäköisimmin pystyivät avustamaan tutkimuksessa.

(57) Komission edustajat esittivät ACSOJAn kanssa pidetyssä kokouksessa useita kysymyksiä Argentiinan soijapapumarkkinoiden tilanteesta, niiden tarjontasuhteesta biodieselin tuottajiin ja vientiveron vaikutuksesta niiden toimintaan. ACSOJAn edustaja ei antanut merkityksellisiä vastauksia näihin kysymyksiin eikä tutkimuksen kannalta hyödyllisiä tietoja tai todisteita. Oli selvää, että ACSOJA vain edusti muita edustuksellisia elimiä soijapapujen arvoketjussa eikä pystynyt vastaamaan yksityiskohtaisiin tiedusteluihin eikä antamaan komission yksiköille kyselylomakkeessa pyydettyjä soijapapujen tuotantoa koskevia tietoja.

(58) ACSOJA sitoutui tarkastuskäynnin aikana lähettämään lehdistötiedotteita soijapapujen vientiverosta ja niiden jatkotuotannosta. Komissio ei kuitenkaan koskaan saanut tällaisia lehdistötiedotteita.

(59) Koska CARBIO on biodieselin tuottajien järjestö, se ei pystynyt antamaan komissiolle soijapapujen tuottajia koskevia tarvittavia tietoja.

(60) Argentiinan viranomaiset eivät toimittaneet komission kyselylomakkeessaan, 17 päivänä huhtikuuta 2018 päivätyssä kirjeessä ja tarkastuskäynnin aikana pyytämiä tarvittavia tietoja ja todisteita väitteestä, että valtio tarjosi soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

(61) Koska riittävää yhteistyötä ei ollut, komission ei ollut mahdollista kerätä kaikkia tietoja, joita se pitää merkityksellisinä päätelmiensä tekemiseksi tässä tutkimuksessa. Tarkemmin sanottuna komissio ei saanut tietoja soijapapujen tuottajien markkinoista eikä valtion toimenpiteiden (kuten soijapapujen vientiveron) vaikutuksesta niiden käyttäytymiseen ja soijapapujen toimittamiseen biodieselin tuottajille.

(62) Nämä tiedot koskivat soijapapujen tuottajien käyttäytymistä ja päätöksiä ennen vientiverojen ja muiden vastaavien rajoittavien toimenpiteiden käyttöottoa ja monia muutoksia ja niiden jälkeen, tuottajien tuotantostrategioita ja mahdollisuutta siirtyä käyttämään vaihtoehtoisia kasveja, viljelymaan saatavuutta ja käyttöoikeuksia, suurten yritysten ja pk-yritysten eriyttämiseen liittyviä markkinatekijöitä ja -dynamiikkaa, koti- ja vientimarkkinoiden myynti- ja markkinointikanavia ja -strategioita, koti- ja vientimarkkinoiden hintoja ja hinnoittelupolitiikkaa, kansainvälisen hinnan vaikutusta hinnoittelupolitiikkaan, koti- ja vientimarkkinoiden kilpailutilannetta, kannattavuutta vuosien mittaan, mahdollisten ylikapasiteetti- ja varmuusvarastointistrategioiden vaikutuksia, tärkeimpien asiakkaiden tuontia ja vientiä koti- ja vientimarkkinoilla mukaan luettuna soijapapujen murskausteollisuuden rooli ja sen luoma lisäarvo sekä murskausteollisuuden kilpailutilanne Argentiinassa ja kansainvälisillä markkinoilla.

(63) Lisäksi toisin kuin Argentiinan viranomaiset olivat vakuuttaneet kyselylomakkeeseen antamassaan vastauksessa, komission yksiköt havaitsivat tarkastuskäynnillä, että Argentiinan viranomaiset omistivat yhden biodieselteollisuuden soijapapujen tarjoajan, YPF:n (8). Koska YPF on vain yksi sadoista biodieselteollisuuden soijapaputoimittajista, kyseisen tarjoajan toimittamat tiedot eivät kuitenkaan riittäneet määrittämään muiden soijapaputoimittajien käyttäytymistä biodieselteollisuudessa. YPF ei viljele soijapapuja, mutta se hyväksyy soijapapuja maksuksi lannoitteestaan ja polttoaineestaan ja myy sitten soijapavut Argentiinan kotimarkkinoilla. Näin ollen se ei edusta niitä soijapapuviljelijöitä, jotka toimittavat soijapapuja biodieselteollisuudelle.

(64) Koska komissiolla ei ollut Argentiinan viranomaisilta saaduista tiedoista poikkeavia tietoja, se osittain tukeutui käytettävissä oleviin tosiseikkoihin tehdäkseen päätelmänsä tutkimuksen näistä näkökohdista perusasetuksen 28 artiklan mukaisesti.

(65) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset kiistivät jälleen kerran, etteivät ne toimi täysimääräisesti yhteistyössä soijapapujen viljelijöistä pyydettyjen tietojen osalta, ja viittasivat 20 päivänä heinäkuuta 2018 päivättyyn kirjeeseensä. Myös CARBIO väitti komission todenneen virheellisesti, että Argentiinan viranomaiset eivät toimi yhteistyössä.

(66) Komissio toisti, että Argentiinan viranomaiset eivät olleet toimittaneet soijapapujen viljelijöiden yhteystietoja ja vain osittaiset tiedot soijaöljyn tuottajista. ACSOJA ja CARBIO eivät olleet toimittaneet tietoja, joita komissio oli pyytänyt kyselylomakkeessa ja niiden kanssa pidetyissä kokouksissa. Näiden kokousten aikana kävi lisäksi selväksi, että ACSOJAn edustaja ei pystynyt vastaamaan yksityiskohtaisiin teknisiin kysymyksiin ja että CARBIO oli biodieselin tuottajien eikä soijapapujen tuottajien järjestö.

(67) Komissio päätteli, että Argentiinan viranomaiset eivät toimittaneet komission kyselylomakkeessaan, 17 päivänä huhtikuuta 2018 päivätyssä kirjeessä ja tarkastuskäynnin aikana pyytämiä tarvittavia tietoja ja todisteita väitteestä, että valtio tarjosi soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan. Tämän vuoksi komission oli turvauduttava käytettävissä oleviin tosiseikkoihin tutkimuksen kyseisestä näkökohdasta.

(68) Koska Argentiinan viranomaiset eivät toimittaneet tietoja Argentiinan soijapapujen viljelijöiden myynnistä, komissio käytti otokseen valittujen vientiä harjoittavien tuottajien toimittamia tietoja soijapapujen kotimarkkinahinnasta. Lisäksi komissio käytti julkisesti saatavilla olevia tietoja siitä, valtuuttavatko ja määräävätkö Argentiinan viranomaiset soijapapujen tuottajia myymään soijapapuja kotimarkkinoilla riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan, ja Argentiinan viranomaisten aikomuksesta tukea biodieselteollisuutta tämän ja muiden siihen liittyvien toimenpiteiden avulla.

(69) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset ja CARBIO osoittivat jälleen olevansa eri mieltä siitä, miten komissio käytti käytettävissä olevia tietoja perusasetuksen 28 artiklan mukaisesti. Ne väittivät, että käytettävissä olevien tietojen käyttö on perusteltua vain, jos asianomainen osapuoli ei anna ”tarvittavia tietoja”, jotka ovat välttämättömiä tietyn ratkaisun saavuttamiseksi. Argentiinan viranomaisten ja CARBIOn mukaan komissio ei missään vaiheessa osoittanut, miksi pyydetyt tiedot olivat välttämättömiä tietyn ratkaisun saavuttamiseksi tässä asiassa, ja jätti huomiotta sen, että pyydetyt tiedot eivät olleet Argentiinan viranomaisten saatavilla tai ne kuuluivat tiukasti verosalaisuuslain piiriin.

(70) Komissio selitti Argentiinan viranomaisten kanssa käymässään viestinnässä laajasti syyt, joiden vuoksi se tarvitsi yksityiskohtaisempia tietoja soijapapujen viljelijöistä ja öljyntuottajista. Argentiinan viranomaisten ja CARBIOn väitteen, jonka mukaan Argentiinan viranomaiset eivät kyenneet toimittamaan näitä tietoja, tueksi ei esitetty mitään näyttöä, joka olisi osoittanut, että asia oli näin tai että komissiolla oli käytettävissään muita kohtuullisia keinoja hankkia asianomaiset tiedot. Pyydetyt tiedot olivat luonteeltaan sellaisia, että komissio voi olettaa, että ne olivat joko Argentiinan viranomaisten ja/tai CARBIOn hallussa tai vähintään että Argentiinan viranomaisilla oli soijapapujen viljelijöihin ja soijaöljyn tuottajiin nähden määräysvaltaa pyytää asianomaisia tietoja. Komissio odotti myös, että soijapapujen viljelijät ja soijaöljyn tuottajat tekisivät parempaa yhteistyötä, jos Argentiinan viranomaiset ottivat niihin yhteyttä suoraan ja/tai tiiviissä yhteistyössä komission kanssa.

3.2.2 Analyysi

(71) Valituksen tekijä väitti, että Argentiinan viranomaiset tukevat biodieselteollisuutta erilaisin toimenpitein. Valituksen tekijä väitti Argentiinan viranomaisten erityisesti toteuttavan politiikkaa, jolla asetetaan korkeita vientiveroja ja annetaan muita säädöksiä, jotka koskevat soijapapuja ja soijaöljyä, joka on keskeinen raaka-aine biodieselin tuotannossa Argentiinassa. Valituksen tekijän mukaan Argentiinan viranomaiset halusivat varmistaa, että biodieselin tuotantoon käytettävän raaka-aineen hinta pysyy huomattavasti maailmanmarkkinahintoja alhaisempana.

(72) Kuten todisteiden riittävyyttä koskevassa komission muistiossa (9) todetaan, komissio katsoi, että vientiverot vaikuttavat olevan yksi Argentiinan viranomaisten kehittämistä työkaluista, joilla soijapapujen viljelijät ja soijaöljyn tuottajat ohjataan avustamaan Argentiinan biodieselteollisuutta. Tässä tutkimuksessa komissio on tutkinut Argentiinan viranomaisten käyttöönottamia toimenpiteitä, joilla pyritään keinotekoisesti tukemaan Argentiinan biodieselteollisuutta.

(73) Jotta voidaan vahvistaa tasoitustoimenpiteiden käyttöönoton mahdollistavan tuen esiintyminen, tarvitaan kolme tekijää: a) taloudellinen tuki tai tulo- tai hintatuki; b) etu ja c) erityisyys (perusasetuksen 3 artikla) (10).

(74) Voidakseen tehdä ensimmäistä tekijää koskevan päätelmän komissio arvioi, johtavatko Argentiinan viranomaisten käyttöönottamat toimenpiteet taloudellisen tuen antamiseen siten, että valtio tarjoaa argentiinalaisille biodieselin vientiä harjoittaville tuottajille soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti, ja/vai ovatko Argentiinan viranomaisten käyttöönottamat toimenpiteet perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista tulo- tai hintatukea.

3.2.2.1 Taloudellinen tuki

(75) Komissio totesi aluksi, että kaikki otokseen valitut yritykset ostivat soijapapuja kotimaasta joko etuyhteydessä olevilta tai etuyhteydettömiltä yrityksiltä jalostaakseen niistä soijaöljyä ja sen jälkeen biodieseliä. Otokseen valitut vientiä harjoittavat tuottajat eivät ostaneet soijaöljyä edelleen biodieseliksi jalostettavaksi, vaan ne murskasivat soijapavut itse soijaöljyksi välivaiheena biodieselin tuotannossa. Tämän vuoksi seuraavissa alajaksoissa tarkastellaan sitä, tarjoavatko Argentiinan viranomaiset soijapapuja (pikemminkin kuin soijaöljyä) riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

(76) Perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan toisen luetelmakohdan mukaan kyseessä on tuki, jos viranomaiset ”valtuuttavat tai määräävät yksityisen tahon huolehtimaan yhdestä tai useammasta i, ii ja iii alakohdassa tarkoitetusta tavanomaisesti julkisille viranomaisille kuuluvasta tehtävästä, ja noudatettava käytäntö ei todellisuudessa eroa julkisten viranomaisten tavallisesti noudattamasta käytännöstä”. Perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii alakohdassa kuvattu tehtävä tulee kyseeseen, kun ”julkiset viranomaiset antavat käyttöön muita kuin yleisiin perusrakenteisiin kuuluvia tavaroita tai palveluita tai ostavat tavaroita”. Nämä säännökset vastaavat tukia ja tasoitustulleja koskevan WTO-sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan (iii) ja (iv) alakohtaa, ja niitä olisi tulkittava ja sovellettava asiaa koskevan WTO:n oikeuskäytännön mukaisesti.

(77) WTO-paneeli katsoi asiassa ’US – Export Restraints’, että tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan (iv) alakohdassa olevat termit ”valtuuttaa” ja ”ohjata” edellyttävät, että viranomaisten toimiin on sisällyttävä delegoinnin ajatus (valtuuttamisen tapauksessa) tai käskemisen ajatus (ohjaamisen tapauksessa) (11). Paneeli hylkäsi Yhdysvaltojen syy ja seuraus -väitteet ja edellytti nimenomaista ja selkeää delegointia tai käskyä (12).

(78) Eräässä myöhemmässä asiassa valituselin katsoi, että termien ”valtuuttaa” ja ”ohjata” korvaaminen termeillä ”delegoida” ja ”käskeä” on liian joustamatonta (13). Valituselimen mukaan ”valtuuttamista” tapahtuu, kun viranomaiset antavat vastuun yksityiselle elimelle ja ”ohjaaminen” viittaa tilanteeseen, jossa viranomaiset harjoittavat auktoriteettiaan yksityiseen elimeen nähden (14).

(79) Molemmissa tapauksissa viranomaiset käyttävät yksityistä elintä sijaisena taloudellisen myötävaikutuksen toteuttamiseksi, ja useimmissa tapauksissa yksityisen elimen valtuuttamiseen tai ohjaamiseen voidaan odottaa liittyvän jonkinlaista uhkailua tai johdattelua (15). Samalla tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan (iv) alakohdassa jäseniä kielletään ottamasta käyttöön tasoitustoimenpiteitä pelkästään siksi, että ”viranomaiset käyttävät yleistä säädösvaltaansa” (16) tai ”tiettyjen olosuhteiden vuoksi ja kyseisten markkinoiden toimijoiden tekemien vapaiden valintojen vuoksi viranomaisten toimenpiteet joko synnyttävät tai eivät synnytä tiettyä tulosta” (17). Valtuuttamisessa ja ohjaamisessa on kyse ”viranomaisten aktiivisemmista toimista eikä vain kannustamisesta” (18).

(80) WTO ei myöskään katsonut, että ”harkintavallan jättäminen yksityiselle elimelle on väistämättä ristiriidassa kyseisen yksityisen elimen valtuuttamisen tai määräämisen kanssa […] Vaikka voi olla tapauksia, joissa yksityiselle elimelle jätetyn harkintavallan määrä on niin suuri, että on mahdotonta päätellä perustellusti, että kyseinen yksityinen elin olisi valtuutettu tai ohjattu (suorittamaan tietty toiminto), asia- tai todistusaineisto on käsiteltävä tapauskohtaisesti.” (19)

(81) Näiden WTO-päätösten mukaisesti kaikki viranomaisten toimenpiteet, joista voi koitua etua, eivät ole perusasetuksen 3 artiklan ja tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1 kohdan (a) alakohdan mukaista taloudellista myötävaikutusta. On oltava näyttöä viranomaisten politiikasta tai ohjelmasta, jolla edistetään tutkimuksen kohteena olevaa tuotannonalaa (tässä tapauksessa biodiesel-/biopolttoaineteollisuutta) käyttämällä valtaa julkisiin tai yksityisiin elimiin (tässä tapauksessa soijapapujen viljelijöihin) nähden tai siirtämällä niille vastuuta, jotta ne tarjoaisivat soijapapuja biodieselteollisuudelle alle riittämättömäksi katsottavan vastikkeen.

(82) Tiivistetysti voidaan todeta, että asiaa koskevissa WTO:n päätöksissä määrätään seuraavaa: i) määritettäessä, onko kyseessä tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan mukainen ”taloudellinen myötävaikutus”, olisi keskityttävä pikemminkin hallituksen toiminnan luonteeseen kuin sen vaikutuksiin tai tuloksiin (20). Toisin sanoen viranomaiset tunnetusti puuttuvat markkinoiden toimintaan sääntelijöinä, ja näin tehdessään ne aiheuttavat vaikutuksia markkinoille ja niiden toimijoille. Tässä mielessä esimerkiksi hallitus voi periä laillisesti vientiveroja saadakseen tuloja, jos kyseessä on kansainvälisillä markkinoilla erittäin kilpailukykyinen hyödyke. Sitä vastoin vientirajoitusten asettaminen ei ole perusteltua silloin, kun tällaisen välineen käyttäminen yhdessä muiden mekanismien kanssa hyödykkeiden pitämiseksi kotimaassa ja toimittajien pakottamiseksi myymään alle markkinahintojen on ilmiselvästi osa viranomaisten kehittelemää laajempaa suunnitelmaa, jonka tarkoituksena on tukea tiettyä toimialaa tai toimialaryhmää sen kilpailukyvyn parantamiseksi. Näin ollen valtion toimien luonne sekä niiden asiayhteys, kohde ja tarkoitus ovat olennaisia ’taloudellisen korvauksen’ tekijän arvioinnissa; ii) ”valtuuttaminen” tai ”ohjaaminen” tarkoittaisi tietyn osapuolen nimenomaista ja selkeää, tiettyyn tehtävään tai velvollisuuteen liittyvää tointa, mikä eroaa huomattavasti tilanteesta, jossa valtio osallistuu markkinoiden toimintaan jollakin tavalla, jolla voi olla tai olla olematta tietty tulos, kun otetaan huomioon tosiseikat ja toimijoiden vapaa valinta kyseisillä markkinoilla. Valtuuttamisen ja ohjaamisen käsitteiden taustalla oleva avainkysymys on viime kädessä se, onko kyseinen menettelytapa, eli tavaroiden tarjoaminen alle riittäväksi katsottavan vastikkeen, viranomaisista johtuvaa vai onko se silti yksityisten toimijoiden vapaa valinta, kun otetaan huomioon markkinanäkökohdat, kuten sääntelylliset rajoitukset (21); iii) Tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan (iv) alakohta on käytännössä toimenpiteiden kiertämistä koskeva säännös, ja näin ollen valtuuttamisen tai ohjaamisen osoittaminen edellyttää, että viranomaiset antavat vastuun yksityiselle elimelle tai käyttävät valtaansa yksityiseen elimeen nähden taloudellisen myötävaikutuksen toteuttamiseksi. Useimmissa tapauksissa yksityisen elimen valtuuttamiseen tai ohjaamiseen voidaan odottaa liittyvän jonkinlaista uhkailua tai johdattelua, mitä voitaisiin puolestaan käyttää todisteena valtuuttamisesta tai ohjaamisesta (22). Viranomaisilla on kuitenkin todennäköisesti käytössään muita keinoja, joilla ne voivat käyttää valtaansa yksityiseen elimeen nähden ja jotka voivat olla käskyä hienovaraisempia tai niihin ei liity samaa pakonomaisuutta (23); iv) viranomaisten toimien ja yksityisen elimen menettelytavan välillä on oltava ”todistettavissa oleva yhteys” (24). Ei ole mitään syytä, miksi valtion valtuutuksen tai ohjauksen osoittaminen ei voisi perustua aihetodisteisiin (kuten implisiittiset ja epäviralliset valtuutukset tai komennot), edellyttäen, että tällainen näyttö on todistusvoimaista ja vakuuttavaa (25). Tältä osin näyttö valtion aikomuksesta tukea jatkojalostusteollisuutta (esim. julkisesti ilmoitettujen toimintapolitiikkojen, hallituksen päätösten tai muiden valtiollisten toimien avulla) tai sellaisten muiden valtion toimenpiteiden olemassaolo, joilla varmistetaan tietty tulos markkinoilla (esim. viennin rajoittaminen yhdessä hallituksen sellaisen toimenpiteen kanssa, jolla estetään kyseisten rajoitusten kohteena olevia toimijoita varastoimasta tuotteitaan), voivat olla merkityksellisiä määritettäessä, onko tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan (iv) alakohdan mukainen ”taloudellinen myötävaikutus” olemassa (erityisesti (iii) alakohdassa tarkoitettuna välillisenä järjestelynä, jolla valtio voi antaa käyttöön tavaroita). Joissakin olosuhteissa hallituksen antama ”ohjeistus”voi olla ohjaamista (26). Erityisten vaikutusten (kuten hintojen laskun) esiintyminen markkinoilla voi myös olla huomioon otettava tekijä yhdessä kaikkien muiden saatavilla olevien todisteiden kanssa, mukaan luettuna mahdollisuus ennakoida kyseiset vaikutukset tietyssä asiayhteydessä. Lisäksi yksityinen elin voi olosuhteista riippuen päättää olla suorittamatta toimintoa, josta se on valtuutettu tai ohjattu vastaamaan, huolimatta mahdollisista kielteisistä seurauksista. Tämä ei kuitenkaan osoita, että yksityistä elintä ei olisi valtuutettu tai ohjattu (27).

(83) Kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti komissio on tarkastellut erittäin huolellisesti Argentiinan viranomaisten toimien luonnetta (onko Argentiinan viranomaisten toimissa kyse soijapapujen viljelijöiden valtuuttamisesta tai määräämisestä?), valtuutettujen elinten luonnetta (ovatko soijapapujen viljelijät yksityisiä elimiä perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan mukaisesti?) ja valtuuttamisen tai määräämisen kohteena olevien elinten toimia (tarjosivatko valtuuttamisen tai määräämisen kohteena olevat soijapapujen viljelijät soijapapuja argentiinalaiselle biodieselteollisuudelle riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan ja toimivatko ne Argentiinan viranomaisten sijaisena?). Lisäksi komissio on tarkistanut, kuuluisiko hoidettu toiminto normaalisti viranomaisten tehtäviin (onko soijapapujen tarjoaminen Argentiinan soijaöljyä tuottaville yrityksille riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan normaalia valtion toimintaa) ja poikkeaako tällainen tehtävä käytännössä viranomaisten normaalisti noudattamista käytännöistä (poikkeaako viljelijöiden suorittama soijapapujen tarjoaminen käytännössä siitä, mitä viranomaiset olisivat itse tehneet).

3.2.2.2 Argentiinan hallituksen harjoittama soijapapujen viljelijöiden valtuuttaminen tai määrääminen

(84) Johdanto-osan 77–82 kappaleessa viitatun WTO:n oikeuskäytännön perusteella komissio arvioi ensin, onko Argentiinan viranomaisten tuki argentiinalaiselle biodieselteollisuudelle tosiasiallisesti viranomaisten politiikan tavoite eikä pelkästään yleisen sääntelyvallan harjoittamisen sivuvaikutus. Tutkimuksessa tarkasteltiin erityisesti, olivatko havaitut hintojen vääristymät osa viranomaisten tavoitteita vai olivatko soijapapujen alemmat hinnat vain valtion yleisen sääntelyn tahaton sivutuote. Johdanto-osan 64 kappaleessa esitettyjen päätelmien mukaisesti komissio päätti osittain käyttää käytettävissä olevia tietoja määrittääkseen, ovatko Argentiinan viranomaiset valtuuttaneet tai määränneet soijapapujen viljelijöitä.

(85) Useat asiakirjat osoittavat, että Argentiinan viranomaisten nimenomaisena poliittisena tavoitteena on ollut biodieselteollisuuden tukeminen ja kehittäminen, erityisesti pyrkimällä laskemaan tuotantopanosmateriaalien (soijapapujen) kotimarkkinahintoja ja siten tarjoamaan taloudellista tukea biodieselin tuotannolle.

(86) Tämä tuki on saatu aikaan useilla Argentiinan viranomaisten toimilla (muun muassa soijapapujen vientiverot, soijapapujen tuottajille maksetut tuet, jotta ne tuottaisivat ja myisivät soijapapuja kotimaassa biodieselin tuottajille, vientikiintiöiden määräämisen kaltaiset vastatoimenpiteet muiden viljatuotteiden tuottamiselle sekä julkiset lausunnot, joilla kannustetaan soijapapujen tuottajia olemaan lopettamatta tuotantoansa ja jatkamaan myyntiä kotimaassa) (28). Näitä toimenpiteitä, joita on muutettu useaan otteeseen sen jälkeen, kun ne otettiin käyttöön vuonna 1994 (29), on kuitenkin sovellettu jatkuvasti tarkoituksena laskea soijapapujen kotimarkkinahintoja maailmanmarkkinahintojen noustessa, minkä Argentiinan viranomaiset ovat itsekin lainsäädännössä todenneet (ks. johdanto-osan 89–100 kappale), Argentiinan arvoketjun ja siihen kuuluvan biodieselteollisuuden hyödyksi.

(87) Soijapapujen vientiverot ovat tärkeä väline, jota valtio käyttää biodieselteollisuuden tukemiseen. OECD:n mukaan Argentiinan viranomaiset asettavat ”raaka-aineiden tai tuotantopanosten tuottajille korkeampia hintoja erityisesti vientiverojärjestelmän kautta, kun taas valmiiden tuotteiden osalta sovelletaan alhaisempia hintoja. […] Kotimaiselle jatkojalostusteollisuudelle tarjottu hintaetu voi vääristää ja vähentää kilpailua sekä koti- että ulkomaisilla markkinoilla.” (30). Lisäksi kansainvälinen uusiutuvan energian virasto (IRENA) totesi Argentiinaa koskevassa raportissa, että ”biopolttoaineiden eriytetty vientivero verrattuna muihin samasta raaka-aineesta johdettuihin tuotteisiin edistää biopolttoaineiden ja erityisesti biodieselin vientiä” (31). Maailmanpankki totesi, että Argentiinan viranomaiset kantavat korkeita vientiveroja, jotka ”laskevat raaka-aineen kustannuksia kotimarkkinoilla ja kannustavat viemään biodieseliä” (32).

(88) Argentiinan viranomaiset väittivät, että mikään OECD:n, IRENAn ja Maailmanpankin julkaisuista ei viitannut Argentiinan viranomaisten nimenomaiseen tavoitteeseen tukea Argentiinan biodieselteollisuutta. Argentiinan viranomaiset eivät kuitenkaan kiistäneet komission löytämien viittausten oikeellisuutta. Toisin kuin Argentiinan viranomaiset, komissio katsoi, että kyseisissä julkaisuissa tehdyt analyysit tukevat sen päätelmää, että Argentiinan viranomaiset nimenomaisesti tukevat Argentiinan biodieselteollisuutta.

(89) Argentiinassa on vuodesta 1994 lähtien ollut käytössä soijapapujen vientivero, joka on 3,5 prosenttia. Kuten kaikista 91–100 kappaleessa kuvatuista lainsäädännön muutoksista ilmenee, toimenpiteet, joilla vientiveroa on mukautettu alkuperäistä verokantaa suuremmaksi, osoittavat, että Argentiinan viranomaisten nimenomaisena tavoitteena on alentaa kotimarkkinahintoja maailmanmarkkinahintojen noustessa. Tutkimuksen aikana Argentiinan viranomaiset väittivät, että soijapapujen ja soijaöljyn vientivero on ollut käytössä tulonhankintasyistä. Vaikka komissio on useaan kertaan pyytänyt asiakirjoja tämän väitteen tueksi, Argentiinan viranomaiset eivät ole toimittaneet mitään.

(90) Lisäksi yhdessäkään vuodesta 2002 lähtien annetussa säädöksessä, jotka liittyvät soijapapujen, soijaöljyn tai biodieselin vientiveron mukautuksiin, ei esitetä tulonhankintaa vientiveron määrän perusteeksi. Kuten 91–100 kappaleessa selitetään, kyseisissä säädöksissä todetaan, että vientiveron tarkoituksena on pikemminkin johdatella soijapapujen toimittajia jatkamaan myyntiä kotimaassa alle kansainvälisten hintojen. Argentiinan viranomaiset käyttävät siis soijapapujen vientiveroa verotulojen kerryttämisen sijasta välineenä, jolla tuetaan kotimaisen biodieselteollisuuden kehitystä.

(91) Yleisen hätätilan julistamisen (33) jälkeen vientivero korotettiin vuonna 2002 3,5 prosentista 13,5 prosenttiin päätöslauselmalla 11/2002 (34). Tämä julistus sisälsi seuraavan lausuman: ”Maataloustuotannon kansainvälisten hintojen mahdollisen merkittävän muutoksen vaikutukset on myös otettava huomioon” (korostus lisätty), mikä osoittaa, että tämä toimenpide toteutettiin soijapapujen kotimaan markkinahinnan muuttamiseksi maailmanmarkkinahintaan verrattuna.

(92) Hintaa korotettiin samana vuonna 13,5 prosentista 23,5 prosenttiin päätöslauselmalla 35/2002 (35), jossa todetaan, että ”laki nro 22415 sallii kulutustuotteiden tuonnin verottamisen kotimarkkinahintojen vakauttamiseksi, kunnes ne saavuttavat sopivan tason ja ylläpitävät tarjontaa, joka täyttää kotimarkkinoiden tarpeet”. Säädöksen mukaan nämä toimenpiteet olivat luonteeltaan tilapäisiä ja väliaikaisia, ja voimassa niin kauan kuin silloiset yleiset taloudelliset edellytykset vallitsivat. Nämä vientiverot ovat kuitenkin edelleen voimassa samansuuruisina kuin yleisen hätätilan aikana, kun taas muiden viljojen osalta vientivero on vahvistettu 0 prosentiksi (36).

(93) Argentiinan ensimmäiset suuret biodieselin tuottajat aloittivat toimintansa vuonna 2007. Argentiinan viranomaiset julkaisivat kyseisenä vuonna kaksi päätöslauselmaa, joilla soijapapujen vientiveroa korotettiin 23,5 prosentista 27,5 prosenttiin (37) ja edelleen aina 35 prosenttiin (38). Molemmissa päätöslauselmissa todettiin lisävientiveron syyksi se, että näiden tuotteiden kotimaisen ja kansainvälisen kysynnän kasvun lisäksi näiden päätöslauselmien soveltamisalaan kuuluvia tuotteita (pääasiassa soijaa sisältäviä tuotteita) käytetään uusissa tuotantotarkoituksissa ja mainittiin esimerkkinä nimenomaan biopolttoaineet.

(94) Lisäksi päätöslauselmassa 10/2007 (39) todetaan nimenomaisesti, että ”viljojen kansainväliset hinnat ovat nousseet huomattavasti […] lisävientitullien periminen useilta edellä mainituilta tavaroilta katsotaan tarkoituksenmukaiseksi” (korostus lisätty).

(95) Edelleen päätöslauselmassa 369/2007 (40) todetaan yksiselitteisesti, että vientiveron korotus on tarpeen, jotta voidaan ”laskea kotimarkkinahintoja, lujittaa tulonjaossa aikaansaatuja parannuksia ja luoda lisäarvoa” (korostus lisätty).

(96) Vuonna 2008 Argentiinan viranomaiset vahvistivat päätöslauselmalla 125/2008 (41) kaavan, jonka pohjalta kiinteä vientivero lasketaan hallituksen (maa- ja elinkeinoministeriön) päivittäin vahvistaman virallisen FOB-hinnan mukaan.

(97) Päätöslauselmassa 125/2008 todetaan seuraavaa: ” Vilja- ja öljykasvien kansainväliset hinnat ovat nousseet huomattavasti viime vuosina ja vaihtelevat voimakkaasti vuodesta toiseen. Tilanteen jatkuminen tällaisena voi johtaa kielteisiin vaikutuksiin koko talouteen, kuten kotimarkkinahintojen nousuun, vaurauden jakautumiseen epäoikeudenmukaisemmin ja kasvavaan epävarmuuteen maa- ja karjateollisuuden investointipäätöksissä. Ehdotettu muutos, joka koskee tärkeään vilja- ja öljykasvien alaryhmään sovellettavaa vientitullijärjestelmää, on asianmukainen väline edellä mainittujen ongelmien ratkaisemiseksi” (korostus lisätty).

(98) Argentiinan viranomaiset muuttivat uudestaan vuonna 2008 vientiveron laskukaavaa päätöslauselmalla 64/2008 (42) ja toistivat selkeästi poliittisen tavoitteensa: ”Muuttuvien vientitullien järjestelmän tarkoituksena on lieventää vilja- ja öljykasvien ja niiden sivutuotteiden kansainvälisten hintojen vaikutusta kotimaisiin hintoihin ja parantaa näin tulonjakoa ” (korostus lisätty).

(99) Argentiinan viranomaiset julkaisivat vuonna 2012 yhteisen päätöslauselman, jossa todetaan, että Argentiina on toteuttanut useita julkisia toimia vahvistaakseen kansallista biodieselteollisuutta, erityisesti lain nro 26.093 antamisen yhteydessä. Yhteisessä päätöslauselmassa todettiin lisäksi, että biodieselin ja sen seosten vientitullit ovat johdonmukaisia suhteessa muihin öljyalan sivutuotteisiin sovellettaviin vientitulleihin, ottaen huomioon erilaiset tuotantokustannukset ja tämän eron säilyttämisen niin, että biodieselin tosiasiallinen vientitulli on pienempi kuin sen tärkeimmän tuotantopanoksen vientitulli, mikä edistää lisäarvon tuottamista Argentiinassa ja auttaa näin biodieselteollisuuden kehitystä (43).

(100) Vasta valittu Argentiinan hallitus poisti vuoden 2015 lopussa muiden viljakasvien vientiveron, mutta soijapapujen vientivero pysyi korkeana. Asetuksessa nro 133/2015 (44), jolla poistettiin vehnän vientivero ja mukautettiin soijapavun vientivero 30 prosenttiin, asetettiin seuraava poliittinen tavoite: ”Istutetun alueen laajentaminen ja menneen kauden ennätysmäinen sato eivät ole estäneet soijapapujen ja niiden sivutuotteiden kilpailukyvyn heikkenemistä ja niihin liittyvän arvoketjun kannattavuutta” (korostus lisätty). Tässä tapauksessa arvoketjulla tarkoitetaan muun muassa biodieselteollisuutta.

(101) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset ja CARBIO toistivat väitteensä, jonka mukaan soijapapuihin sovellettavien vientiverojen vaikutus biodieselin tuotantoon, jos tällainen vaikutus edes on olemassa, on selvästi korkeintaan tulonkeruutoimenpiteen sivuvaikutus.

(102) Komissio oli eri mieltä tästä lausunnosta. Kuten kappaleessa 91–100 todetaan, asetuksia ei voida pitää pelkkänä ”pelkkinä poliittisina ilmoituksina”. Tämä lainsäädäntö on toistuva osoitus Argentiinan viranomaisten aikomuksesta tukea biodieselteollisuutta, kun taas asetuksissa ei vastoin Argentiinan viranomaisten näkemyksiä todeta, että tulonkeruu olisi soijapapujen vientiveron tarkoitus. Yhdessäkään Argentiinan viranomaisten huomautuksissaan esittämässä säädöksessä ei viitattu soijapapujen vientiveron tulonkeruutarkoitukseen.

(103) Perimällä vientiveroja soijapavuista Argentiinan viranomaiset asettavat argentiinalaiset soijapapujen viljelijät taloudellisesti erikoiseen asemaan, jossa ne johdatellaan myymään tuotteitaan kotimarkkinoilla alhaisempaan hintaan kuin minkä ne voisivat saada ilman vientiveroja. Niiltä siis evätään mahdollisuus tehdä järkeviä valintoja, ja ne johdatellaan toimimaan vientiveron taustalla olevan poliittisen tavoitteen mukaisesti.

(104) Tätä järjenvastaista tilannetta ovat pahentaneet muut vientirajoitukset, kuten muiden maataloustuotteiden kuin soijapapujen vientikiintiöt vuosina 2006–2015, jotka vähensivät muiden viljelykasvien vientiä ja ohjasivat viljelijöitä jatkamaan soijapapujen tuotantoa (muiden viljelykasvien sijasta) ja näin laskivat kotimarkkinahintoja entisestään. Soijapapujen viljelijät siis jatkoivat tuottamista ja tuotantonsa myymistä paikallisesti, koska kyseinen maataloustuote ei sovellu varastoitavaksi keskipitkällä ja pitkällä tähtäimellä.

(105) Ilmoitusasiakirjan julkaisemisen jälkeen Argentiinan viranomaiset väittivät, että vehnällä ja maissilla ei ole ollut vientikiintiöitä kymmeneen vuoteen. Komissio päätteli kuitenkin, että tämä lausunto oli asiasisällöltään virheellinen. Päätöslauselmassa 543/2008 (45) säädetään nimenomaisesti muun muassa vehnän ja maissin viennin enimmäismäärien vahvistamisesta. Toimenpide oli voimassa vuoden 2015 loppuun (46).

(106) Lisäksi Argentiinan viranomaiset asettivat vuonna 2009 soijapavuille väliaikaisen tuontikiellon ja totesivat, että kotimaisten raaka-aineiden käyttöä olisi suosittava maahantuotaviin raaka-aineisiin nähden, mikä lisäsi argentiinalaisen tuotteen arvoa kansainvälisillä markkinoilla, ja että paikallisesti tuotettujen tuotantopanosten väliaikainen maahantuonti vääristää tätä tavoitetta (47). Vuonna 2012 Argentiinan viranomaiset perustivat ”soija-alan valtuutettujen toimijoiden rekisterin” ja poistivat tuontikiellon (48). Soijapapujen tuonti Argentiinaan oli kuitenkin erittäin hankalaa, kunnes rekisteriin tehtiin uusia muutoksia vuonna 2016 (49). Tuontikielto yhdessä soijapapujen vientiveron kanssa vahvistaa, että Argentiinan viranomaisten poliittisena tavoitteena on vauhdittaa täysin kotimaisen biodieselteollisuuden kehittämistä ja toimitusketjun kotimaisuutta. Tämä luo Argentiinan kotimaista kulutusta varten keinotekoisen valtiovetoisen suojapapujen tuotannon, jolla varmistetaan, että soijapapujen paikallinen kysyntä tyydytetään asetettujen poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen suunnatun paikallisen tarjonnan pohjalta.

(107) Tämän lisäksi muiden viljelykasvien pitkäkestoiset vientirajoitukset ovat johtaneet soijapapujen tuotannon merkittävään lisääntymiseen eli Argentiinan maatalouden nk. ”sojización”-ilmiöön (50). Vaikka vientikiintiöt poistettiin vuonna 2015 (51), soijapapujen tuotanto ei vähentynyt merkittävästi muihin viljelykasveihin verrattuna, ja tuotanto on pysynyt melko vakaana (ks. kaavio 1): Kaavio 1 Argentiinan soijapapujen, maissin ja vehnän tuotanto sadonkorjuuvuotta kohden Soija Maissi Vehnä Tuotanto, milj. tonnia 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Lähde: http://datosestimaciones.magyp.gob.ar/

(108) Lisäksi Argentiinan viranomaiset julkaisivat vuonna 2017 päätöslauselman, jolla luotiin soijapapujen viljelijöille kannustinjärjestelmä (52) osana Plan Belgrano -suunnitelmaa (53). Plan Belgrano perustettiin vuonna 2016 infrastruktuurin ja teollisuuden kehittämissuunnitelmana kymmenessä Argentiinan pohjoisessa maakunnassa, jotka ovat perinteisesti olleet muuta maata vähemmän kehittyneitä. Tällä päätöslauselmalla tarjottiin taloudellisia kannustimia soijapapujen viljelijöille Argentiinan kymmenessä vähiten kehittyneessä maakunnassa (54)1 päivän maaliskuuta ja 31 päivän elokuuta 2017 välisenä aikana, mikä ohjasi viljelijöitä yhä enemmän soijapapujen tuotantoon ja lisäsi soijapapujen kotimaista tarjontaa biodieselteollisuuden kehityksen edistämiseksi.

(109) Komissio katsoi, että käytettävissä olevan näytön perusteella Argentiinan viranomaisten ’toiminta oli aktiivisempaa kuin pelkkä kannustaminen’, kuten valituselin edellytti (55). Argentiinan viranomaisten toteuttamat toimenpiteet rajoittavat soijapapujen viljelijöiden toimintavapautta rajaamalla käytännössä niiden liiketoimintapäätöksiä siltä osin, missä ne voivat myydä tuotteitaan ja millä hinnoilla.

(110) Viljelijöitä estetään maksimoimasta tulojaan, jotka ne voisivat saada ilman soijapapujen vientiveroa (esimerkiksi viemällä tuotantoaan saadakseen siitä korkeampia hintoja tai nostamalla kotimarkkinahintoja) ja muita vastaavia rajoittavia toimenpiteitä.

(111) Tätä tukevat myös asetus 133/2015 ja asetus 640/2016, joilla Argentiinan viranomaiset toteuttavat erityisiä toimenpiteitä, joilla autetaan soijapaputeollisuutta ja siihen liittyvää arvoketjua kääntämään kilpailukyvyn ja kannattavuuden tapahtunut heikkeneminen nousuun koko siihen liittyvässä arvoketjussa. Näin ollen Argentiinan viranomaiset kannustavat tai ohjaavat soijapapujen viljelijöitä pitämään yllä tuotantoa kotimarkkinoiden tyydyttämiseksi, vaikka rationaalinen toimittaja mukauttaisi tuotantoaan ja hintojaan tilanteessa, jossa vientiin ei kannusteta.

(112) Argentiinan viranomaiset siis johdattelevat kyseisillä toimenpiteillä soijapapujen viljelijät pitämään soijapavut Argentiinassa, koska ne eivät voi myydä parempiin hintoihin, jotka vallitsisivat Argentiinassa ilman kyseisiä toimenpiteitä.

(113) Tässä mielessä Argentiinan viranomaiset ”valtuuttavat” tai ”määräävät” tuotantopanosten tuottajia tarjoamaan tavaroita soijapapujen kotimaisille käyttäjille eli biodieselin tuottajille riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan. Soijapapujen viljelijöiden tehtäväksi on annettu keinotekoisten, lokeroituneiden ja matalahintaisten kotimaanmarkkinoiden luominen Argentiinaan.

(114) Toisin sanoen, soveltaessaan kuvattuja toimenpiteitä Argentiinan viranomaiset tietävät, miten soijapapujen viljelijät reagoivat toimenpiteisiin ja mitä seurauksia niistä aiheutuu. Vaikka soijapapujen viljelijät saattavat supistaa kotimaista tuotantoaan hieman reaktiona vientiveroihin ja muihin rajoittaviin toimenpiteisiin, näyttö osoittaa, että tuotanto ei ole pysähtynyt eikä sitä ole merkittävästi supistettu (ks. jäljempänä oleva taulukko 1 ja selostus 139 kappaleessa). Komissio päätteli tämän johtuvan siitä, että Argentiinan viranomaiset valtuuttavat ja määräävät soijapapujen viljelijöitä jatkamaan tuotantoa ja vientiä.

(115) Kuten on selitetty, tuotannon mukauttaminen soijapapujen viljelysektorilla on vähäistä, joten kotimaan hinnat laskevat. Näin ollen vaikutukset määräytyvät ennakkoon eivätkä jälkikäteen, minkä vuoksi ne eivät ole tahattomia. On selvä osoitettavissa oleva yhteys määritetyn politiikan ja niiden asiaan liittyvien yksityisten elinten toiminnan välillä, jotka toimivat Argentiinan viranomaisten sijaisena ja toteuttavat sen politiikkaa tarjoamalla soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan biodieselteollisuudelle.

(116) Argentiinan viranomaiset ovat itse myöntäneet onnistuneensa toteuttamaan toimenpiteitä, joilla pyritään saavuttamaan vahvistettu poliittinen tavoite eli tuki biodieselteollisuudelle. Jäljempänä viitatussa yhteisessä päätöslauselmassa, jonka Argentiinan viranomaiset julkaisivat vuonna 2012, todettiin, että toteutettuihin julkisiin toimenpiteisiin sisältyi useita mekanismeja biodieselteollisuuden edistämiseksi. Ne totesivat myös, että tämä selittää kyseisen tuotannonalan menestyksekkään toiminnan, sillä alan tärkeimmän tuotantopanoksen bruttokate on jalostusvaiheessa yli 25 prosenttia (56). Nämä marginaalit näyttävät johtuvan pääasiassa biodieselin ja soijapapujen vientitullien välisistä eroista.

(117) Päätelmänä voidaan todeta, että komissio totesi Argentiinan viranomaisten valtuuttaneen tai määränneen soijapapujen viljelijät toteuttamaan politiikkaansa, jolla luodaan lokeroituneet kotimarkkinat ja toimitetaan soijapapuja kotimaiselle biodieselteollisuudelle riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

(118) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset väittivät, että komissio laajensi valtuuttamisen ja määräämisen merkitystä ja korostivat johdattelun ja ohjauksen käsitteitä, kun taas WTO:n vaatimukset viittaavat siihen, että vastuun osoittamisen on oltava nimenomainen ja selkeä toiminto, kohdistettu tietylle osapuolelle ja sen kohteena on oltava tietty tehtävä tai velvollisuus. Pelkkä poliittinen kannanilmaus ei voi olla määräys, eikä väitetty määräys tai valtuutus voi olla hallituksen sääntelyn tahaton tai pelkkä sivutuote.

(119) Komissio ei ole samaa mieltä asiasta. Kuten 117 kappaleessa todetaan, 93 kappaleessa viitatun WTO:n oikeuskäytännön perusteella komissio on löytänyt merkittävää näyttöä siitä, että Argentiinan viranomaiset ovat toteuttaneet nimenomaisia ja selkeitä toimia soijapapujen viljelijöiden valtuuttamiseksi tai määräämiseksi myymään soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan biodieselteollisuudelle. Hallituksen toimien ja soijapapujen viljelijöiden toiminnan välillä on ”todistettavissa oleva yhteys” niin, että niiden toimet voidaan yhdistää Argentiinan viranomaisten toimintaan. Argentiinan viranomaiset eivät perustelleet väitettään, jonka mukaan komission toteamaa näyttöä voitaisiin pitää pelkkinä Argentiinan viranomaisten poliittisina kannanilmauksina. Argentiinan viranomaiset eivät myöskään kiistäneet mainittujen poliittisten tavoitteiden olemassaoloa eivätkä kieltäneet lausuntoja, joissa juhlistettiin rajoittavien toimenpiteiden menestystä argentiinalaisen biodieselteollisuuden tukemista koskevien poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa. Näin ollen väite hylättiin.

(120) Lisäksi Argentiinan viranomaiset väittivät, että komission päätelmä, jonka mukaan Argentiinan viranomaisten kehittämään laajempaan suunnitelmaan kuuluvien, tiettyä tuotannonalaa tukevien erilaisten mekanismien olemassaolo on merkityksellinen toimen luonteen määrittämiseksi, on selvästi väärä, koska vientiverot eivät sisälly perusasetuksen (tai tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen) 3 artiklan i–iii alakohtaan, eivätkä ne kuulu perusasetuksen 3 artiklan iv alakohdan soveltamisalaan.

(121) Pelkästään se seikka, että vientiveroja ei nimenomaisesti mainita perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, ei estä sitä, että ne olisivat mahdollisesti taloudellista tukea, jolloin ne kuuluisivat perusasetuksen ja tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen mukaisen tuen määritelmän piiriin. Komissio toimitti runsaasti näyttöä siitä, että soijapapujen vientiveroa käytettiin yhdessä muiden välineiden kanssa keinona, jolla soijapapujen tuottajat johdateltiin noudattamaan mainittuja poliittisia tavoitteita tavalla, joka vastaa tasoitustoimenpiteiden käyttöönoton mahdollistavaa tukea perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. Koska Argentiinan viranomaiset eivät perustelleet väitettä, miksi soijapapujen vientiveroa ei voida pitää tasoitustoimenpiteiden käyttöönoton mahdollistavana tukena, komissio hylkäsi väitteen.

(122) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset eivät hyväksyneet komission 121 kappaleessa esittämää päätelmää, jonka mukaan Argentiinan viranomaiset eivät perustelleet väitettään siitä, miksi soijapapujen vientiveroa ei voitu pitää tasoitustullin käyttöönoton mahdollistavana tukena.

(123) Vaikka Argentiinan viranomaiset väittivät koko tutkinnan ajan, että vientiverojen käyttöönoton tavoitteena on tuottaa tuloja, ne eivät toimittaneet näyttöä tämän lausunnon tueksi minkään sellaisen säädöksen suhteen, jolla otetaan käyttöön soijapapujen vientivero tai muutetaan sen määrää. Käytettävissä olevien tietojen perusteella komissio katsoi, että vientiverot ovat yksi välineistä, joita Argentiinan viranomaiset käyttävät biodieselteollisuuden kehittämisen tukemiseen. Sen vuoksi komissio päätyi edellä 89–90 kappaleessa selitettyyn erilaiseen päätelmään ja hylkäsi Argentiinan viranomaisten alkuperäisen väitteen.

(124) CARBIO väitti, että komissio jätti huomiotta valtuuttamisen tai määräämisen todistamiseksi vaaditun korkean vaatimustason. Soijapapujen viljelijät voivat vapaasti päättää soijapapujensa tuotannosta, myynnistä ja viennistä. Soijapapujen vientiveron mikään osa ei valtuuta tai määrää soijapapujen tuottajia tekemään mitään näistä päätöksistä.

(125) Komissio oli eri mieltä siitä, että 82 kappaleessa selitetty valtuutus- tai määräyskäytäntö ei tässä tapauksessa täyty. Lisäksi CARBIOn väite, jonka mukaan soijapapujen viljelijät voivat vapaasti asettaa soijapapujen hinnan, on virheellinen. Tarkastuskäynnin aikana Argentiinan viranomaiset selittivät, että soijapapujen FOB-hinta on valtion asettama. Koska sekä soijapapujen vientihinta että kotimarkkinahinta ovat huomattavasti maailmanmarkkinahintaa alhaisemmat, soijapapujen viljelijöiden vapaus asettaa hintansa on rajallinen. Lopuksi CARBIO jättää huomiotta, että vientivero ei ole ainoa soijapapujen viljelijöitä ohjaileva Argentiinan viranomaisten kehittämä väline. Näin ollen tämä väite hylättiin.

(126) CARBIO kiisti myös 112 kappaleessa esitetyn komission päätelmän, jonka mukaan soijapapujen viljelijät eivät voisi myydä parempiin hintoihin, jotka vallitsisivat Argentiinassa ilman näitä toimenpiteitä, ja viittasi sisäisen kaupan komission tutkimukseen, jossa todetaan, että vientiveron poistaminen soijapavuilta nostaisi soijapapujen kotimaanhintoja vain 1,2 prosentilla (57).

(127) Komissio totesi kuitenkin, että American Journal of Agricultural Economics -lehdessä julkaistun tutkimuksen (58) mukaan soijapapujen kotimarkkinahinta voisi ilman vientiveroa olla paljon suurempi, jopa 26,0 prosenttia. CARBIOn mainitsemassa tutkimuksessa osoitettiin, että vientiveron poistaminen soijapavuilta laskisi soijapapujen maailmanmarkkinahintaa 18 prosenttia. Tämä tarkoittaa sitä, että jos 23,5 prosentin vientivero poistettaisiin, Argentiinan hinnan ja maailmanmarkkinahinnan ero poistuisi lähes kokonaan.

(128) Sen vuoksi komissio toisti päätelmän, jonka mukaan soijapapujen viljelijät johdatellaan edelleen viljelemään ja myymään soijapapuja Argentiinassa, eikä niiden sallita myydä parempiin hintoihin, jotka vallitsisivat Argentiinassa ilman näitä toimenpiteitä.

(129) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset ja CARBIO toistivat väitteensä, joiden mukaan — ei ole olemassa mitään toimenpidekokonaisuutta, jolla kotimaiset soijapapujen viljelijät johdateltaisiin myymään soijapapuja paikallisesti riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan; — soijapapujen viljelijät voivat vapaasti asettaa hinnan soijapavuilleen; — soijapapujen vientiveroista ei koidu taloudellista tukea; soijapapujen vientiverojen vaikutus biodieselin tuotantoon on korkeintaan tulonkeruutoimenpiteen sivuvaikutus; — soijapapujen vientiverojen luonteella ja tulonkeruutarkoituksella ei ole mitään tekemistä väitetyn valtuuttamisen tai määräämisen kanssa; ja — mitään etua ei näin ollen anneta.

(130) Argentiinan viranomaiset ja CARBIO eivät yhtyneet komission oikeudelliseen tulkintaan käsitteistä ”valtuuttaa” ja ”määrätä”. Argentiinan viranomaiset väittivät, että komission arvio taloudellisesta tuesta muistuttaa voimakkaasti niin kutsuttua ”vaikutuksiin perustuvaa lähestymistapaa”, joka nimenomaisesti ja kategorisesti hylättiin WTO:n oikeuskäytännössä.

(131) CARBIO väitti vielä, että soijapapujen nykyinen maailmanmarkkinahinta ei vastaa sitä, mikä olisi Argentiinan soijapapujen kotimarkkinahinta ilman vientiveroa.

(132) Koska Argentiinan viranomaiset ja CARBIO vain toistivat aiemmin esittämänsä väitteet mutta eivät kyenneet perustelemaan niistä mitään, komissio hylkäsi ne.

3.2.2.3 Yksityisten elinten valtuuttaminen tai määrääminen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan mukaisesti

(133) Tämän jälkeen komissio arvioi, ovatko Argentiinan soijapapujen viljelijät yksityisiä elimiä, jotka Argentiinan viranomaiset ovat valtuuttaneet tai määränneet perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan tarkoituksessa.

(134) Otokseen valitut argentiinalaiset vientiä harjoittavat tuottajat hankkivat kaikki biodieselin tuotannossa käytetyt soijapavut kotimaisista lähteistä. Ne hankittiin yksityisiltä soijapaputiloilta lukuun ottamatta pieniä määriä soijapapuja, jotka hankittiin valtio-omisteisesta YPF-yrityksestä.

(135) Tämän vuoksi komissio katsoi, että käytettävissä olevien tietojen perusteella kaikki soijapapujen viljelijät ovat yksityisiä elimiä, jotka Argentiinan viranomaiset ovat valtuuttaneet perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan mukaisesti tarjoamaan soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

3.2.2.4 Soijapapujen viljelijöiden harjoittama soijapapujen tarjoaminen riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan

(136) Seuraavassa vaiheessa komissio tarkisti, toteuttavatko soijapapujen viljelijät tosiasiallisesti Argentiinan valtion politiikkaa ja tarjoavat soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan. Tätä varten Argentiinan markkinoiden kehittymistä oli analysoitava yksityiskohtaisesti asianmukaisten vertailuarvojen perusteella. Johdanto-osan 64 kappaleessa esitettyjen päätelmien mukaisesti komissio päätti osittain käyttää käytettävissä olevia tietoja määrittääkseen, ovatko soijapapujen viljelijät tarjonneet soijapapuja riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

(137) Toteuttamalla 84–116 kappaleessa kuvatut toimenpiteet Argentiinan viranomaiset johdattelivat soijapapujen viljelijät myymään paikallisesti alhaisemmilla hinnoilla kuin ne muutoin olisivat myyneet (toisin sanoen ilman kyseisiä toimenpiteitä soijapapujen viljelijät olisivat vieneet soijapapuja huomattavasti korkeampaan maailmanmarkkinahintaan tai yksinkertaisesti mukauttaneet tarjontansa markkinarajoituksiin). Soijapapujen viljelijät eivät kuitenkaan tehneet niin, koska Argentiinan viranomaisten politiikkana oli edistää jatkojalostus- eli biodieselteollisuuden kehittymistä.

(138) Kuten taulukosta 1 ilmenee, lähes koko soijapapujen kotimainen kulutus jalostetaan edelleen soijaöljyksi murskaamalla. Soijapapujen tuotantoa, vientiä, tuontia ja kotimaista murskaamista vuosien mittaan koskevat tiedot ovat seuraavat: Taulukko 1 Argentiinan soijapapujen, soijaöljyn ja biodieselin tuotanto Soijapapujen tuotanto (tonnia) Soijapapujen vienti (tonnia) Soijapapujen tuonti (tonnia) Soijapapujen murskaaminen (tonnia) Soijaöljyn tuotanto (tonnia) Soijaöljyn kotimainen kulutus (tonnia) Biodieselin tuotanto (tonnia) 2007 47 482 787 11 843 248 2 245 391 36 268 044 6 962 206 474 078 2008 46 238 890 11 733 588 2 891 771 31 709 219 6 024 101 1 078 022 711 864 2009 30 989 474 4 292 321 823 924 30 285 623 5 772 026 1 348 922 1 179 103 2010 52 676 218 13 616 012 189 36 824 921 7 000 075 2 118 336 1 820 385 2011 48 878 774 10 420 216 12 862 37 339 854 7 113 681 2 996 512 2 429 964 2012 40 100 197 6 158 407 1 428 33 333 313 6 353 359 2 841 121 2 456 578 2013 49 306 202 7 784 236 1 615 34 040 869 6 432 942 2 448 560 1 997 809 2014 53 397 720 7 360 901 2 227 37 936 186 7 096 392 3 184 146 2 584 290 2015 61 446 556 11 509 272 566 40 940 319 7 895 905 2 407 954 1 810 659 2016 58 799 258 8 910 323 853 849 44 482 510 8 670 493 3 137 953 2 659 275 2017 54 971 626 7 369 126 1 897 833 41 824 091 8 065 602 3 264 784 2 871 435 Lähde: Argentiinan viranomaisten toimittamat tiedot, jotka ovat peräisin julkisesti saatavilla olevista Argentiinan tietokannoista.

(139) Kuten taulukosta 1 käy ilmi, soijapapujen tuotanto kasvoi 26,7 miljoonasta tonnista vuonna 2001 40,5 miljoonaan tonniin vuonna 2006 (59). Soijapapujen vientiveron korottaminen ei johtanut soijapapujen tuotannon supistumiseen, vaan sen taloudellisesta näkökulmasta irrationaaliseen kasvuun. Jos Argentiinan viranomaisten erilaisin toimenpitein luomaa kannustinjärjestelmää ei olisi, vientirajoitusten alaisten toimittajien olisi sopeuduttava markkinaolosuhteisiin. Tässä tapauksessa soijapapujen viljelijät eivät kuitenkaan supistaisi tuotantoaan, vaan ne hyötyisivät myös poliittisesta tavoitteesta edistää ja kehittää kilpailukykyistä biodieselteollisuutta, mikä puolestaan edellyttää, että biodieselin tuottajien saataville asetetaan tarvittava määrä soijapapuja hinnoilla, jotka alittavat kansainväliset hinnat.

(140) Kehityssuuntaus esitetään kaaviossa 2 (tonnia): Kaavio 2 Soijapapujen jalostus Argentiinassa Soijapapujen murskaus Soijapapujen tuonti Soijapapujen vienti Soijapapujen tuotanto 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 Lähde: Johdanto-osan 138 kappaleen taulukossa esitetyt tiedot.

(141) Taulukosta 1 ja kaaviosta 2 käy ilmi, että käytännössä kaikki kotimaassa kulutettu soijapaputuotanto meni murskattavaksi ja siitä saadun soijaöljyn kotimainen kulutus käytettiin pääasiassa biodieselin tuotantoon.

(142) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen CARBIO väitti komission väittävän, että kaikki kotimarkkinoilla myydyt soijapavut käytettiin yksinomaan biodieselin tuotantoon. Komission mukaan näin ei ole. Kuten 141 kappaleessa todetaan, soijapapuja myydään kotimarkkinoilla soijaöljyksi ja soijajauhoksi murskaamista varten. Tuloksena olevaa soijaöljyä käytetään biodieselin valmistukseen, koska soijaöljylle ei ole merkittäviä kotimaisia markkinoita Argentiinassa. Jonkin verran soijaöljyä ja soijajauhoa menee vientiin.

(143) Soijapapuja menee vientiin vasta, kun sekä soijapapujen murskaamisen että biodieselin tuotannon kotimainen kulutus on täysin tyydytetty. Taulukosta 1 ja kaaviosta 2 ilmenee myös, että soijapapujen vienti on vientirajoitusten soveltamisvuosina ollut olematonta tai hyvin vähäistä. Tämä käy ilmi myös otokseen valittujen vientiä harjoittavien tuottajien liiketoimintamallista. Yksikään niistä ei tuonut soijapapuja biodieselin tuotantoon. Sen sijaan ne toivat soijapapuja murskaamoissaan käytettäviksi, minkä jälkeen ne veivät kaiken tuloksena syntyvän soijaöljyn ja -jauhon Argentiinan ulkopuolelle.

(144) Argentiinan viranomaisten toimenpiteiden ensisijainen tavoite on näin saavutettu: kotimaassa tuotetut soijapavut ovat täysin täyttäneet kotimaista biodieselin tuotantopanosta koskevan kotimaisen kysynnän soijapapujen tuottajien vahingoksi, sillä ilman vientirajoituksia ne mieluummin optimoisivat voittonsa ja joko veisivät kaiken tuotantonsa tai myisivät sen kotimarkkinoilla korkeammilla hinnoilla.

(145) Asiaa koskevan WTO:n oikeuskäytännön mukaan, kuten erityisesti 78 kappaleessa selitetään, viranomaisten olisi yleensä esitettävä tuotantopanosten toimittajille jonkinlainen uhkaus tai kannustin, jotta voidaan osoittaa valtuutuksen tai määräyksen olemassaolo. Harkinnanvaran antaminen ei automaattisesti poista tätä päätelmää. Tämä tapauskohtainen analyysi perustuu näyttöön. Tässä tapauksessa on merkillepantavaa, että vienti on melko vähäistä erittäin kansainvälisillä hyödykemarkkinoilla, joilla Argentiina on yksi maailman johtavista soijapapujen tuottajista, erityisesti kun otetaan huomioon, että hinta kansainvälisillä markkinoilla on huomattavasti Argentiinan kotimaista hintaa korkeampi (ks. kappale 158, kaavio 3).

(146) Argentiinan lainsäädännön sisältämä näyttö (ks. 91–99 kappale) osoittaa, että Argentiinan viranomaisten poliittisena tavoitteena on kehittää ja suosia korkeamman lisäarvon jatkojalostusteollisuutta, biodieselteollisuus mukaan lukien. Lisäksi ne ovat selvästi asettaneet tavoitteekseen suojella jatkojalostusteollisuutta kansainvälisten hintojen nousulta.

(147) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen CARBIO väitti, että komissio ei toimittanut mitään näyttöä siitä, että soijapavuntuottajat haluaisivat mieluummin optimoida voittonsa.

(148) Koska komissio ei saanut suoria tietoja soijapapujen viljelijöiltä, kuten 61–64 kappaleessa selitetään, komissio oletti soijapapujen viljelijöiden olevan rationaalisia markkinatalouden toimijoita, jotka optimoivat etunsa aina kun se on mahdollista. Siksi voidaan pitää järjettömänä päätöstä lisätä soijapapujen tuotantoa hintojen laskiessa kasvavan vientiveron vuoksi. Se, että soijapapujen viljelijät jatkavat soijapapujen toimittamista huolimatta Argentiinan viranomaisten toteuttamista erilaisista rajoittavista toimenpiteistä, johtuu siitä, että Argentiinan viranomaiset ovat toteuttaneet toimia, joilla soijapapujen viljelijät johdatellaan toimimaan valtion toimintapoliittisten tavoitteiden mukaisesti biodieselteollisuuden tukemiseksi. Sen vuoksi väite hylättiin.

(149) Argentiinan viranomaiset väittivät, että ei ole osoitettu, että soijapapujen jalostusta Argentiinassa olisi muutettu millään lailla soijapapujen vientiverojen tuloksena.

(150) Komissio ei ole samaa mieltä asiasta. Komissio muistutti aluksi, että Argentiinan viranomaiset eivät ole auttaneet komissiota hankkimaan tarvittavia tietoja soijapapujen viljelijöiltä, jotta se voisi paremmin arvioida niiden käyttäytymistä. Näin ollen komissio katsoi, että käytettävissä olevien tietojen perusteella Argentiinan viranomaisten toimenpiteet (vientivero mukaan luettuna) muuttivat soijapapujen viljelijöiden käyttäytymistä Argentiinan viranomaisten tavoittelemien vaikutusten aikaansaamiseksi. Kuten taulukosta 1 käy ilmi, soijapapujen tuotanto kasvoi huomattavasti huolimatta siitä, että soijapapujen vientiveroa korotettiin vuonna 2007 eli biodieselin laajamittaisen tuotannon alkaessa. Tämän lisäksi soijaöljyn vienti korvattiin suurelta osin biodieselin viennillä samalla ajanjaksolla, mikä osoittaa, että Argentiinan viranomaisten toimenpiteet ovat johtaneet rakennemuutokseen biodieselteollisuuden kilpailukyvyn parantamiseksi. Näin ollen väite hylättiin.

(151) On myös selvää, että lukemattomat pienet soijapapujen viljelijät (noin 64 000 viljelijää) johdatellaan näillä politiikoilla myymään lähes koko tuotantonsa kotimarkkinoilla alhaisempiin hintoihin kuin mitä ne olisivat muutoin saaneet kansainvälisillä markkinoilla, vaikka Argentiinan viranomaiset eivät muodollisesti estäneetkään niitä viemästä tuotteitaan. Asiakirja-aineistossa ei ole näyttöä siitä, että Argentiinan viranomaiset pyrkisivät millään tavoin kannustamaan ja/tai aktiivisesti tukemaan viennin lisäämistä suoraan tai välillisesti ja siten maksimoimaan soijapapujen viljelijöiden voitot huolimatta siitä, että pienviljelijöillä on tunnetusti vaikeuksia löytää asiakkaita ulkomailta, kommunikoida vieraalla kielellä ja hoitaa kaikki vientiä koskevat raskaat hallinnolliset muodollisuudet.

(152) Koska asiakirja-aineistossa ei ollut muuta vastakkaista näyttöä ja koska Argentiinan viranomaiset eivät tehneet riittävästi yhteistyötä asianmukaisten todisteiden ja tietojen toimittamiseksi tältä osin, komissio päätteli, että tämä näyttö osoittaa, että soijapapujen viljelijät johdatellaan myymään tuotantonsa kotimaan jatkojalostusteollisuuden (biodieselin tuottajat mukaan luettuina) eduksi sen sijaan, että pyrittäisiin maksimoimaan niiden tuotto esimerkiksi etsimällä muita tapoja, kuten tuotannon mukauttaminen tai peräti siirtyminen muuntyyppiseen tuotantoon (esim. muihin viljoihin).

(153) Se, että soijapapujen viljelijöillä on vielä jonkin verran päätösvaltaa myydä ainakin muodollisesti ulkomailla ja että vientiä tapahtui vaikkakin erittäin vähän, ei horjuta pääasiallista päätelmää valtuutuksen tai määräämisen olemassaolosta WTO:n oikeuskäytännön mukaisesti asiassa DRAMS (60).

(154) Lisäksi komissio analysoi Argentiinan viranomaisten soijapapujen kotimarkkinahintoja koskevien toimenpiteiden mahdollista vaikutusta soijapapujen saatavuuteen Argentiinassa.

(155) Komissio käytti Argentiinan soijapapujen keskimääräistä kotimarkkinahintaa, joka perustuu Buenos Airesin viljapörssin Rosarion, Bahia Blancan ja Quequenin maakuntia koskeviin kuukausitietoihin, jotka maa- ja elinkeinoministeriö toimittaa maatasolla.

(156) Otokseen valitut vientiä harjoittavat tuottajat toivat jonkin verran soijapapuja. Vaikka yritykset eivät käyttäneet tätä tuontia biodieselin tuotantoon – sitä käytettiin valmistettaessa soijaöljyä, joka sitten vietiin – tämän tuonnin hintaa voitiin pitää edustavana, koska soijapavut tuotiin murskattaviksi ja jälleenvietiin soijaöljynä ja niiden hinta vastasi soijapapujen maailmanmarkkinahintaa.

(157) Kotimaan hintaa verrattiin otokseen valittujen vientiä harjoittavien tuottajien kuukausittaiseen soijapapujen keskimääräiseen FOB-tuontihintaan.

(158) Kaaviossa 3 esitetään tarkastelujakson hintavaihtelut sekä Argentiinan kotimarkkinahinnan ja maailmanmarkkinahinnan välinen ero prosentteina. Kaavio 3 Argentiinan kotimarkkinahinnat ja maailmanmarkkinahinta Argentiinan kotimarkkinahinta (ARS/t) Hintaero (%) Maailmanmarkkinahinta (ARS/t) 2017M11 2017M09 2017M07 2017M05 2017M03 2017M01 2016M11 2016M09 2016M07 2016M05 2016M03 2016M01 2015M11 2015M09 2015M07 2015M05 2015M03 2015M01 Lähde: Bloomberg ja Argentiinan viranomaisten julkisesti saatavilla olevien tietojen perusteella toimittamat tiedot.

(159) Kaaviossa 3 esitetään Argentiinan kotimarkkinahinnan ja maailmanmarkkinahinnan välinen ero, joka voidaan selittää pääasiassa soijapapujen vientiverolla. Argentiinan viranomaisten määräävä politiikkaa estää soijapapujen viljelijöitä saamasta maailmanmarkkinahintoihin perustuvia voittoja. Soijapapujen viljelijöiltä on tosiasiallisesti evätty mahdollisuus tehdä järkevä valinta eli myydä kansainvälisillä markkinoilla huomattavasti korkeammilla hinnoilla.

(160) Sen sijaan ne saavat samansuuruista voittoa sekä kotimaisilla että kansainvälisillä markkinoilla, koska kotimarkkinahinnat laskevat vientiveron määrällä. Näin ollen Argentiinan viranomaiset polkevat kotimarkkinahintoja kotimaisen jalostusteollisuuden eduksi.

(161) Argentiinan viranomaiset määräävät soijapapujen viljelijöitä eväämällä niiltä mahdollisuuden tehdä järkeviä valintoja. Kuten kaaviosta voidaan todeta, kotimarkkinahintojen ja kansainvälisten hintojen välinen hintaero on edelleen huomattava, ja se on myös suojannut biodieselteollisuutta ja kaikkia muita tuotantoketjun loppupään toimialoja (kuten murskaamoja, jotka on pääasiassa yhdistetty biodieselin tuottajiin) korkeimmilta hinnankorotuksilta kansainvälisillä markkinoilla.

(162) Näin ollen Argentiinan viranomaisten toimenpiteillä on saavutettu ennalta määritelty tavoite eli kotimarkkinahintojen laskeminen kansainvälisten hintojen noustessa, mikä hyödyttää biodieselteollisuutta ja muuta kotimaista lisäarvoa tuottavaa teollisuutta.

(163) Edellä esitetyn perusteella komissio päätteli, että argentiinalaiset soijapapujen viljelijät on valtuutettu tai määrätty tarjoamaan soijapapuja kotimaiselle biodieselteollisuudelle riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

3.2.2.5 Toiminto, joka normaalisti kuuluu hallituksen tehtäviin, ja menettely, joka ei missään todellisessa merkityksessä eroa hallituksen normaalisti harjoittamasta menettelystä

(164) ”Normaalisti kuuluvaa tehtävää” koskevasta perusteesta, jota paneeli (61) ei ole vielä selventänyt tarkemmin, komissio katsoi, että maassa sijaitsevien raaka-aineiden tarjoaminen kansallisille yrityksille on tehtävä, joka kuuluu tavanomaisesti julkisille viranomaisille. Yleisen kansainvälisen lainsäädännön mukaan valtioilla on suvereeni oikeus luonnonvaroihinsa. Niillä on suuri harkintavalta siinä, miten ne järjestävät luonnonvarojen hyödyntämisen, mutta yleensä ne käyttävät tässä valtion sääntelyvaltaa. Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, harjoittavatko viranomaiset tavanomaisesti tätä tehtävää (62). Sen vuoksi komissio katsoi, että Argentiinan maaperässä viljeltyjen soijapapujen tarjoaminen Argentiinan biodieselteollisuudelle on tehtävä, joka kuuluu tavanomaisesti viranomaisille.

(165) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen CARBIO vastusti komission päätöstä, jonka mukaan valtio on vastuussa kyseisessä valtiossa viljeltyjen soijapapujen yksityisomistuksessa olevien toimittajien tekemistä päätöksistä. Perusteen ”normaalisti kuuluva” täyttämiseksi CARBIO väitti, että kaikki soijapapuja koskevat päätökset on tehtävä julkista tarkoitusta varten. CARBIO kuitenkin totesi huomautuksissaan, että ”valtio voi päättää ryhtyä toimiin omien luonnonvarojensa suhteen”. Tämä vahvistaa komission näkemyksen, että tällainen toimivalta johtaa yleensä valtion sääntelyvaltaan, jolla järjestetään valtion luonnonvarojen hyödyntäminen. Sen vuoksi ei ole tarpeen, että kaikki soijapapuja koskevat päätökset tehdään perusteen ”normaalisti kuuluva” täyttämiseksi. Muussa tapauksessa tällaisia yhteisöjä voitaisiin pitää ”julkisina eliminä” ja niiden toiminta johtuu valtiosta, mikä ei toteudu valtuutuksen tai määräyksen tapauksessa. Jälkimmäisessä tapauksessa ei ole tarpeen, että kaikki yksityisten elinten toimet johtuisivat valtiosta, vaan ainoastaan tutkittavana oleva toimi (esim. tuotantopanosten tarjoaminen riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan). Näin ollen komissio hylkäsi väitteen ja päätteli, että raaka-aineiden, kuten soijapapujen, tarjoaminen yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin (kuten biodieselteollisuuden kehittämiseen) on tehtävä, joka kuuluu tavallisesti julkisille viranomaisille.

(166) Mitä tulee perusteeseen ”ei missään todellisessa merkityksessä eroa”, komissio huomauttaa, että teksti on peräisin paneelin vuoden 1960 raportista, joka koski XVI:5 artiklan nojalla tehtyä tarkastelua, ja jossa samalla tavalla muotoiltua tekstiä käytettiin tuottajan rahoittamista maksuista, joiden ei todellisuudessa katsottu eroavan verotukseen ja tukeen liittyvistä viranomaisten käytännöistä (63). Tätä taustaa vasten peruste edellyttää positiivista havaintoa siitä, että valtuutettujen yksityisten elinten harjoittama tavaroiden tarjoaminen ei todellisuudessa eroa mahdollisesta tilanteesta, jossa viranomaiset olisivat tarjonneet nämä tavarat itse. Komissio katsoo, että näin on tapahtunut. Sen sijaan, että Argentiinan viranomaiset tarjoaisivat tuotantopanoksia suoraan biodieselteollisuudelle yleisten poliittisten tavoitteidensa saavuttamiseksi eli biodieselteollisuuden ja sen vientipotentiaalin kehittämiseksi, ne ovat toimenpiteillään johdatelleet yksityiset toimijat tekemään sen puolestaan.

(167) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset ja CARBIO väittivät, ettei komissio toimittanut mitään näyttöä siitä, että yksityisomistuksessa olevien toimittajien tekemät päätökset Argentiinassa yksityisomistuksessa olevalla maalla viljeltyjen soijapapujen tuotannosta ja myynnistä olisivat Argentiinan viranomaisten tehtäviin normaalisti kuuluva toiminto.

(168) Kuten komissio totesi 164 kappaleessa, se katsoo, että maassa sijaitsevien raaka-aineiden tarjoaminen kotimaisille yrityksille on toiminto, joka normaalisti kuuluu hallituksen tehtäviin. Argentiinan viranomaiset tai CARBIO eivät toimittaneet mitään asiasisältöön liittyviä väitteitä tai todisteita, jotka kumoaisivat tämän päätelmän, ja sen vuoksi väite hylättiin. Argentiinan viranomaiset käyttävät soijapapujen viljelijöitä erityisen poliittisen tavoitteen saavuttamiseen, mikä ei poikkea tilanteesta, jossa Argentiinan viranomaiset itse olisivat soijapapujen viljelijöitä.

3.2.2.6 Päätelmä

(169) Argentiinan viranomaiset ovat toteuttaneet joukon toimenpiteitä, joihin kuuluu vientiveroja, määrällisiä rajoituksia, kotimaisille tuottajille maksettavia tukia ja julkisia poliittisia lausuntoja, joilla ne ovat ohjanneet soijapapujen viljelijät myymään paikallisesti ja ’valtuuttaneet’ tai ’määränneet’ ne tarjoamaan tätä raaka-ainetta Argentiinassa riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan. Kyseisillä toimenpiteillä saavutettiin haluttu vaikutus eli vääristettiin soijapapujen kotimarkkinoita Argentiinassa ja painettiin hinnat keinotekoisen matalalle tasolle jatkojalostus- eli biodieselteollisuuden eduksi. Soijapapujen tarjoaminen riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan on tavanomaisesti julkisten viranomaisten tehtävä, kun otetaan huomioon, että biodieselteollisuuden tukeminen on julkinen tavoite, eikä soijapapujen viljelijöiden tuottajayritysten käytäntö suorittaa tämä tehtävä eroa missään mielessä käytännöistä, joita valtio tavallisesti noudattaa pyrkiessään samankaltaisiin poliittisiin tavoitteisiin muilla tukimuodoilla (kuten avustukset tai kantamatta jätetty tulo).

(170) Näin ollen komissio päätteli, että Argentiinan viranomaiset antoivat perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv ja iii alakohdan mukaista välillistä taloudellista tukea, sellaisena kuin se on tulkittuna ja sovellettuna tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(1) alakohdan (iv) ja (iii) alakohdan mukaisesti.

3.2.2.7 Hinta- tai tulotuki

(171) Komissio katsoo, että luokat ”taloudellinen tuki” / ”tulo- tai hintatuki” eivät sulje toisiaan pois. Valituselin on itse asiassa vahvistanut, että niiden valtion toimenpiteiden valikoimaa, joilla voidaan antaa taloudellista tukea [”taloudellisena myötävaikutuksena”], laajennetaan edelleen 1.1(a) artiklan 2 kohdassa esitetyn ’tulo- tai hintatuen’ käsitteellä (64). Tämä tulkinta myös vastaa tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen tavoitetta ja tarkoitusta eli ”sekä tukien että tasoitustoimenpiteiden käyttöön liittyvien GATT-periaatteiden vahvistamista ja parantamista” (65).

(172) Vuoden 1994 GATT-sopimuksen XVI artikla kattaa ”minkä tahansa sellaisen tuen (kaikenlainen tulo- ja hintatuki mukaan luettuna) ... joka on omiaan välittömästi tai välillisesti lisäämään jonkin tuotteen vientiä toisen sopimuspuolen alueelta tai supistamaan jonkin tuotteen tuontia sen alueelle”.

(173) Ilmaisu ”any form” (kaikenlainen) tarkoittaa tämän tukimuodon laajaa soveltamisalaa siinä mielessä, että se sisältää kaikki muodot, joissa annetaan välittömästi tai välillisesti tulo- tai hintatukea. Tässä mielessä ilmaisun ”form” sanakirjamerkityksellä viitataan ”johonkin niistä erilaisista tavoista, joilla jokin asia on olemassa tai ilmenee”; ”a species, kind, or variety” tai ”manner, method, way” (66) (laji, laatu, tyyppi, tapa, keino, menetelmä). Näin ollen ”kaikenlaisella” tarkoitetaan mitä tahansa tapaa tai muotoa, jolla valtio antaa tulo- tai hintatukea.

(174) Ilmaisulla ”support” (tuki) tarkoitetaan ”tointa, jolla lisätään tai ylläpidetään jonkin arvoa” (67). Käsitettä ”tuki” käytetään usein maatalouden yhteydessä viitattaessa valtion tukiohjelmiin (68). Tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(2) alakohdassa tarkoitetaan tässä tapauksessa hallituksen toimia, joilla myötävaikutetaan jonkun saaman hinnan tai tulon arvon ylläpitämiseen.

(175) Lopuksi ilmaisulla ”GATT 1994 -sopimuksen XVI artiklan tarkoittamassa merkityksessä” tarkoitetaan kaikkia tulo- tai hintatukien muotoja, jotka välittömästi tai välillisesti lisäävät ”minkä tahansa tuotteen” vientiä WTO:n jäsenen alueelta tai supistavat kyseisen tuotteen tuontia sen alueelle. Tätä mahdollista tai todellista vaikutusta pohditaan nimenomaisesti GATT 1994 -sopimuksen XVI artiklan 1 kohdassa: ”… (kaikenlainen tulo- ja hintatuki mukaan luettuna) ... joka on omiaan välittömästi tai välillisesti lisäämään jonkin tuotteen vientiä toisen sopimuspuolen alueelta tai supistamaan jonkin tuotteen tuontia sen alueelle”.

(176) Yhteenvetona voidaan todeta, että perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohta kattaa kaikentyyppiset valtion toimenpiteet, joilla suoraan tai välillisesti annetaan tulo- tai hintatukea jollekulle ja joiden mahdollisena tai todellisena vaikutuksena (69) on minkä tahansa tuotteen viennin lisääntyminen WTO:n jäsenen alueelta tai kyseisen tuotteen tuonnin supistuminen kyseisen jäsenvaltion alueelle. Tämä tulkinta myös vastaa tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen tavoitetta ja tarkoitusta eli ”sekä tukien että tasoitustoimenpiteiden käyttöön liittyvien GATT-periaatteiden vahvistamista ja parantamista” (70).

(177) Tämän tulkinnan mukaisesti sen lisäksi, että komissio tarkasteli, voidaanko Argentiinan viranomaisten toimenpidevalikoimaa pitää ”taloudellisena tukena” siinä muodossa, että tavaroita toimitetaan riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan, se arvioi myös sitä, voidaanko Argentiinan viranomaisten toimenpiteitä pitää perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisena tulo- tai hintatukena. Näin tehdessään komissio tutki ensin, aikovatko Argentiinan viranomaiset tukea biodieselteollisuuden luomista ja kehittämistä, toiseksi, mitä toimenpiteitä Argentiinan viranomaiset ovat toteuttaneet biodieselteollisuuden tukemiseksi, ja kolmanneksi, voidaanko näitä toimenpiteitä pitää ”minkä tahansa tyyppisenä tulo- tai hintatukena” GATT 1994 -sopimuksen XVI artiklan tarkoittamassa merkityksessä.

(178) Ilmoitusasiakirjan julkistamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset ja CARBIO väittivät, että komissio tukeutui perusteettomasti perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa käytettyyn ilmaisuun ”tulo- tai hintatuki missä tahansa merkityksessä” väittämällä, että se kattaa ”kaikki muodot, joilla välittömästi tai välillisesti annetaan tulo- tai hintatukea” ja ”kaikki tavat tai keinot, joilla valtio antaa tulo- tai hintatukea jollekulle”.

(179) Komissio hylkäsi tämän väitteen. Se teki päätöksensä WTO:n oikeuskäytännön ja ”tulo- tai hintatuen” tulkinnan mukaisesti. Kuten 186–195 kappaleessa selitetään, sen lisäksi, että komissio tutki Argentiinan viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden vaikutuksia, se analysoi huolellisesti Argentiinan viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden poliittisia tavoitteita sekä niiden luonnetta ja rakennetta ja päätteli, että biodieselin ja soijapapujen hinta Argentiinan kotimarkkinoilla ”sisältää valtion suoran markkinaintervention, jolla pyritään asettamaan tavaran hinta tietylle tasolle” (71). Argentiinan viranomaisten poliittisten tavoitteiden tuloksena biodieselin kotimarkkinahinnat ovat viedyn biodieselin hintaan verrattuna keinotekoisen korkeat, ja ne tukevat kotimaisen biodieselin tuotannonalaa (ks. 189 ja 195 kappale). Samalla soijapapujen hinta on soijapapujen vientiverolla asetettu keinotekoisen alhaiselle tasolle, mikä myös tukee kotimaista biodieselteollisuutta.

(180) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen Argentiinan viranomaiset eivät hyväksyneet komission tulkintaa siitä, että luokat ”taloudellinen tuki” / ”tulo- tai hintatuki” eivät sulje toisiaan pois tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(2) alakohdan ’tai’-konjunktion takia.

(181) Komissio selitti 171 kappaleessa, miksi se ei pitänyt näitä luokkia toisensa poissulkevina. Tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen tekstissä käytetty sana ’tai’ ei muuttanut komission perusteluja, minkä vuoksi väite hylättiin.

(182) Argentiinan viranomaiset toistivat väitteensä, jonka mukaan komission päätelmät perustuvat ilmaisun ”minkä tahansa tyyppinen tulo- tai hintatuki”, sellaisena kuin sitä käytetään tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(2) alakohdassa, epäasianmukaisen laajaan tulkintaan ja että jotta vientiverojärjestelmä kuuluisi 1 artiklan 1.1 kohdan (a)(2) alakohdan soveltamisalaan, komissio soveltaa ”vaikutuksiin perustuvaa lähestymistapaa”, joka on ristiriidassa WTO:n oikeuskäytännön kanssa.

(183) Koska Argentiinan viranomaiset eivät esittäneet uusia todisteita komission päätelmien kumoamiseksi, komissio hylkäsi väitteet.

(184) Lopullisten päätelmien ilmoittamisen jälkeen myös CARBIO kiisti tulo- ja hintatukea koskevat komission päätelmät ja siteerasi edukseen toista osuutta paneelin raportista asiassa Kiina – GOES (72). CARBIOn mukaan tulo- ja hintatuki ei kata tilanteita, joissa ”hintojen muutos on välillinen seuraus valtion toisenlaisesta toimenpiteestä” (73).

(185) Komissio katsoi, että CARBIOn viittauksella oikeuskäytäntöön asiassa Kiina – GOES ei ole merkitystä tässä tapauksessa, jossa tulo- tai hintatukea koskevat päätelmät eivät perustu välillisiin hintavaikutuksiin vaan Argentiinan viranomaisten toimiin, jotka ovat suunniteltuja ja joiden tavoitteena on biodieselteollisuutta tukeva hintavaikutus. Näin ollen tämä väite hylätään.

3.2.2.8 Argentiinan viranomaisten aikomus tukea kotimaista biodieselteollisuutta

(186) Edellä 89–100 kappaleessa viitatut säädökset osoittavat, että Argentiinan viranomaisten selkeänä politiikkana on tukea kotimaisen biodieselteollisuuden perustamista ja kehittämistä. Argentiinan viranomaiset loivat erityisesti 12. toukokuuta 2006 annetulla lailla 26.093 (74) järjestelmän, jolla edistetään biopolttoaineiden, myös biodieselin, kotimaista tuotantoa ja käyttöä. Kyseisellä lailla perustettiin täytäntöönpanoviranomainen, jonka tehtävänä on edistää ja valvoa biopolttoaineiden kestävää tuotantoa ja käyttöä (75). Lisäksi kyseisessä laissa säädetään, että maatalous-, kotieläin-, kalastus- ja elintarvikeosaston on kannustettava sellaisten biopolttoaineiden tuotantoon tarkoitettujen kasvien käyttöön, jotka edistävät maatalousalan tuotannon monipuolistamista, pienten ja keskisuurten yritysten osaston on tuettava biopolttoainetuotantoon tarkoitettujen pääomien hankkimista pienissä ja keskisuurissa yrityksissä, ja tiede-, teknologia- ja tuotannollisten innovaatioiden osaston on edistettävä teknologian tutkimusta, yhteistyötä ja siirtoa pienten ja keskisuurten yritysten ja kansallisen tiede-, teknologia- ja innovaatiojärjestelmän asiaankuuluvien laitosten välillä (76).

(187) Argentiinan viranomaiset ovat antaneet selkeää tukea vuodesta 2001, jolloin asetus 1396 (77) tuli voimaan. Kyseisellä asetuksella luotiin biodieselin kilpailukykysuunnitelma, jossa tuottajat vapautetaan verosta ”biodieselin kehityksen edistämiseksi” ja jossa todetaan, että ”nestemäisten polttoaineiden ja maakaasun verotus on keskeinen väline taloudellisten signaalien lähettämistä varten” (korostus lisätty). Suunnitelmaa tuki vuonna 2001 biopolttoaineiden alivaltiosihteeri, joka vakuutti biodieselin tuotantohankkeiden vetäjille, että biodiesel pysyisi verovapaana polttoaineena, ja vahvisti Argentiinan viranomaisten roolin lupaamalla vakaan sääntelykehyksen luomisen ja ilmoittamalla, että biodieselhankkeissa voitaisiin hyödyntää teollisuuden menekinedistämisjärjestelmää ja -luottoja. Lisäksi alivaltiosihteeri ilmoitti, että biodieselin kehittämisen vetäjinä on oltava maataloustuottajia (78).

(188) Kotimaisen biodieselin edistäminen vahvistettiin vuonna 2004 annetulla päätöslauselmalla 1156 (79), jolla perustettiin kansallinen biopolttoaineohjelma, jolla talous- ja tuotantoministeriö edisti kotimaisen biodieselteollisuuden teknistä kehitystä (80). Argentiinan viranomaiset nimenomaisesti pohtivat kotimaisen biodieselteollisuuden edistämistä osana Arge