Erityiskertomus N:o 13/98 riskianalyysin käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)



Virallinen lehti nro C 375 , 03/12/1998 s. 0003 - 0016



ERITYISKERTOMUS nro 13/98 riskianalyysin käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 375/02) 1. JOHDANTO 1.1 Yhteisön talousarvio rahoitetaan osittain tullein ja maatalousmaksuin, joita kutsutaan "perinteisiksi omiksi varoiksi". Vuoden 1997 talousarviossa arvioitujen perinteisten omien varojen määrä oli 14,2 miljardia ecua, mikä vastaa noin 17,7:ää prosenttia koko talousarviosta. Vastuu näiden varojen kantamisesta kuuluu jäsenvaltioille (1). Paikan päällä kantamisen hoitavat 15 jäsenvaltion tullilaitokset. Omien varojen kantamisen lisäksi nämä tullilaitokset ovat vastuussa muun muassa talouspoliittisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta, yhteisön suojaamisesta kiellettyjen tai vaarallisten tavaroiden tuonnilta, uhanalaisten lajien kaupan CITES-yleissopimukseen perustuvasta valvonnasta (2) sekä sellaisen tuonnin valvonnasta, josta aiheutuu kuluja yhteisön talousarvioon yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä. 1.2 Yhtenäismarkkinoihin siirryttäessä 1. tammikuuta 1993 tuli voimaan yhteisön tullikoodeksi, joka otettiin käyttöön 12 päivänä lokakuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2913/92 (3). Tullikoodeksin ja sen soveltamista koskevien yksityiskohtaisten säännösten (4) avulla oli tarkoitus konsolidoida voimassa olevat yhteisön tulliasetukset, joiden yhtenä tavoitteena on taata, että tullilainsäädäntöä sovelletaan yhdenmukaisesti koko yhteisössä. Niissä ja myöhemmissä muutossäännöksissä täsmennetään, millaisia tarkastuksia tulliviranomaisten on suoritettava yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi, ja niiden avulla on tarkoitus varmistaa yhteisön tullilainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen. 1.3 Jotta Euroopan unionin tullilaitosten asema voitaisiin käsittää oikein, on ymmärrettävä, millaisissa olosuhteissa ne joutuvat toimimaan. Tullilaitoksen tehtävät ilmoitetaan yhteisön asetuksissa, joita täydentävät jokaisessa jäsenvaltiossa kansallinen lainsäädäntö ja ohjeet. Tullilaitosten on käsiteltävä vuosittain noin 30 miljoonaa tuonti-ilmoitusta, yhtä monta vienti-ilmoitusta ja noin 20 miljoonaa yhteisön passitustoimea. Ne soveltavat yhdistettyä nimikkeistöä TARICia (5), johon sisältyy yli 30 000 tavaranimikettä; näistä monet sisältävät useita eri suuruisia tulleja tuotteen alkuperämaasta riippuen. Tiettyjen tavaroiden osalta tullilainsäädäntöä päivitetään jatkuvasti tulleja ja maksuja muuttamalla sekä polkumyyntitulleja ja tariffikiintiöitä asettamalla. Kaikki nämä tekijät, yhdessä toimijoiden voitonmaksimointipyrkimysten kanssa, saattavat johtaa siihen, että tulleja ja maksuja ei kanneta ajallaan ja oikeamääräisinä. 2. RISKIANALYYSIN TARVE 2.1 Edellä mainituissa olosuhteissa ja kaikkien jäsenvaltioiden halutessa vähentää julkisten palvelujensa kustannuksia oli selvää, että tarvittiin toimenpiteitä tullivalvonnan tehostamiseksi; samalla oli varmistettava, että asianomaiset viranomaiset takaisivat yhteisön eduille tehokkaan suojan myös jatkossa. 2.2 Tätä varten ja lähestyvän yhtenäismarkkinoihin siirtymisen (1. tammikuuta 1993) vuoksi Maastrichtissa toimiva eurooppalainen julkishallinnon instituutti suoritti komission pyynnöstä tutkimuksen, joka koski vuoden 1992 tilannetta ja jäsenvaltioiden ja yhteisön tullihallintojen organisaatiota. Tullipoliittinen komitea (6) oli yhtä mieltä siitä, että tutkimukseen perustuvaa suositusta, jonka mukaan tullilaitosten työmenetelmiä olisi parannettava, olisi syytä tarkastella perusteellisemmin. Tätä varten perustettiin erityinen asiantuntijaryhmä, joka otti pääasialliseksi tehtäväkseen tarkastella riskianalyysin käyttöä tullivalvonnassa. 2.3 Ecofin-neuvosto hyväksyi 23. marraskuuta 1992 riskianalyysin käytön tarkastusten kohdentamisessa. Se pyysi komissiota toteuttamaan ennen vuoden 1993 loppua toimenpiteet, joiden avulla voitaisiin alkaa soveltaa riskeihin kohdennettujen tarkastusten periaatetta kaikilla valvonnanalaisilla aloilla. Yhteisön tullikoodeksissa ja sen soveltamista koskevissa säännöksissä säädetään kuitenkin riskianalyysitekniikoiden käytöstä ainoastaan ilmateitse tai meritse yksinkertaistettujen tullimenettelyjen mukaisesti tuotujen tavaroiden valvonnassa. Vientituen piiriin kuuluvien maataloustuotteiden valvontaa koskevissa asetuksissa (7) vaaditaan riskianalyysitekniikoiden käyttöä myös silloin, kun tarkastusaste on alle viisi prosenttia. 2.4 Myös seuraavassa päätöksessä tulliviranomaiset velvoitetaan käyttämään riskianalyysitekniikoita määrittäessään, miten ja missä ne suorittavat valvontatehtäväänsä: Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 210/97/EY, tehty 19 päivänä joulukuuta 1996, yhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman hyväksymisestä ("Tulli 2000") (8). Päätös syntyi "tulli 2000" -pilottitoiminnan seurauksena; pilottitoiminta aloitettiin joulukuussa 1993, kun jäsenvaltioiden tullihallintojen johtajat ilmoittivat aikovansa parantaa tullilaitosten välistä yhteistyötä ja toteuttaa näin tehokkuudeltaan samanlaisia tarkastuksia ja menettelyjä kaikkialla yhteisön tullialueen ulkorajoilla. Päätöksessä määrätään seuraavaa: "Toimintaohjelman nimenä on "tulli 2000"- ohjelma, ja se pannaan täytäntöön 1 päivänä tammikuuta 1996 alkavan ja 31 päivänä joulukuuta 2000 päättyvän jakson aikana." (1 artiklan 2 kohta) "Yhteisellä tavoitekehyksellä, josta on määrätty 1 artiklan 3 kohdassa ja jonka perusteella komissio ja jäsenvaltiot laativat suunnitelmia ja vahvistavat painopisteitä suunnitellakseen ja toteuttaakseen yhteensovitettua toimintaa, jolla varmistetaan, että tullitoiminta vastaa yhteisön sisämarkkinoiden tarpeita, pyritään: 1) Takaamaan yhteisön oikeuden soveltaminen siten, että varmistetaan samantasoiset tulokset yhteisön tullialueen kaikissa osissa, jotta - . . . - suojataan yhteisön edut, erityisesti sen taloudelliset edut. . . ." (4 artikla) "Edellä 4 artiklan 1 kohdassa määrättyjen tavoitteiden mukaisesti jäsenvaltiot ja komissio: . . . . . . . . . . . . . . 4) mukauttavat näiden tavoitteiden toteuttamiseksi työmenetelmät, laitteistot ja tekniset välineet siten, että valvonta tehostuu; suosivat erityisesti kohdentamistekniikoiden, riskien analyysin ja jälkeenpäin tapahtuvan valvonnan kehittämistä ja tarvittaessa määrittävät tarkastusten luonteen yhtäläisten tulosten saavuttamiseksi . . ." (5 artikla) 2.5 Useissa yhteisön asiakirjoissa ja lausumissa joko kannustetaan riskianalyysin käyttöön tai kehotetaan siihen tai toivotaan, että yhteisön tullilaitokset "toimisivat kuin yhtenä laitoksena". Tärkeimpiä edellä mainituista asiakirjoista ovat: a) komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle (9): "Euroopan passitusta koskeva toimintasuunnitelma" b) neuvoston päätöslauselma, annettu 23 päivänä marraskuuta 1995, passitusmenettelyjen tietokoneistamisesta (10) c) neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 (11) yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta d) neuvoston päätöslauselma, annettu 25 päivänä lokakuuta 1996, yhteisön tullisäännöstöjen ja -menettelyjen yksinkertaistamisesta ja järkeistämisestä (12) e) komission vastaukset varainhoitovuotta 1993 ja varainhoitovuotta 1996 koskevissa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa esitettyihin huomautuksiin (13) f) Euroopan parlamentin päätöslauselma, annettu 25 päivänä marraskuuta 1995 (14) g) "komission toinen kertomus perinteisten omien varojen tarkastusjärjestelmän toiminnasta", annettu 11 päivänä joulukuuta 1997 (15) h) neuvoston päätöslauselma, annettu 18 päivänä joulukuuta 1997 (16), oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön ensisijaisten alojen vahvistamisesta 1 päivästä tammikuuta 1998 alkavaksi kaudeksi Amsterdamin sopimuksen voimaantulopäivään saakka. 2.6 Kaikissa kohdassa 2.5 luetelluissa asiakirjoissa korostetaan sitä, kuinka tärkeää on käyttää kaikkein kehittyneimpiä tullitekniikoita ja entistä tehokkaampia työskentelymenetelmiä, kuten tietotekniikkaa, riskianalyysiä ja kohdennettuja tarkastuksia, joissa molemmissa hyödynnetään riskiprofiileita, sekä soveltaa yhteistä ja koordinoitua riskienhallintastrategiaa (esim. laadullisesti ja määrällisesti yhdenmukaistettuja, riskiasteen mukaan suunnattuja tarkastuksia) ja pitkälle kehitettyjä tarkastusjärjestelmiä. Mainituissa asiakirjoissa vaaditaan voimakkaasti, että kansallisten tullilaitosten on toimittava kuin yhtenä laitoksena, ja kehotetaan lisäksi jäsenvaltioita harjoittamaan tiivistä yhteistyötä ja koordinoimaan toimensa näiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio on havainnut, että jäsenvaltioiden tarkastustekniikoissa on eroja. Se uskoo kuitenkin, että tilanne voidaan korjata riskianalyysimenetelmiä kehittämällä. Komissio suunnittelee laativansa "tulli 2000" -ohjelman yhteydessä koko yhteisöä koskevia "riskiprofiileja". Joidenkin tullimenettelyjen yhteydessä se aikoo pyytää jäsenvaltioita käyttämään riskianalyysimenetelmiä järjestelmällisesti tarkastuksissaan. 3. MITÄ RISKIANALYYSI ON? 3.1 Riskianalyysi voidaan määritellä järjestelmälliseksi päätöksentekoprosessiksi, joka perustuu pitkälle kehitettyyn tietojen keräämiseen ja analysointiin sekä pitkälle kehitettyyn riskien tunnistamiseen ja analysointiin; tarkoituksena on kohdentaa toiminta kaikkein vakavimpiin riskeihin ja arvioida, kuinka tehokkaasti riskit voidaan minimoida tai poistaa kohdentamistekniikalla. Riskianalyysi voidaan myös määritellä järjestelmäksi, joka mahdollistaa asianmukaisten hallinnointitietojen keräämisen ja käytön yhdenmukaisella ja avoimella tavalla riskien perusteellista tunnistamista, dokumentointia ja arviointia varten. Järjestelmän pitäisi mahdollistaa riskien minimointi siten, että tarkastustoimet voidaan koordinoida painopistealueille. Siihen olisi sisällyttävä myös toimintaa koskevia tietoja, joiden avulla voidaan seurata tilanteen kehittymistä ja tarkistaa koko järjestelmä tehokkaasti. 3.2 Jokaisessa riskianalyysijärjestelmässä on noudatettava tiettyjä perusperiaatteita, jos sen avulla halutaan saavuttaa tavoitteet, jotka Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sekä tullihallintojen johtajat ovat esittäneet (ks. kohta 2.5). Nämä periaatteet ovat seuraavanlaiset: a) On määritettävä selkeästi, että riskianalyysejä suoritetaan Euroopan unionin tullialueella, jolla tässä yhteydessä tarkoitetaan nimenomaan yhtenäismarkkinoita. On näin ollen tunnustettava yhteisön tullihallintojen hajanaisuus ja toteutettava asianmukaiset koordinointitoimet tilanteen korjaamiseksi. b) Koska yhtenäismarkkinoilla tavarat voivat liikkua vapaasti, on tunnistettava sekä koko yhteisön tasolla että pelkästään paikallistasolla esiintyvät riskit. Riskien tunnistaminen riippuu huomattavasti siitä, kuinka helposti hyödyllisten tietojen vaihto toteutuu kaikkien asianomaisten tullilaitosten välillä. c) Tunnistettuja riskejä koskeviin tietoihin pääsy on varmistettava koko yhteisön tasolla niin, että asianmukaisen ja koordinoidun riskianalyysin suorittaminen on mahdollista. Yksittäisissä jäsenvaltioissa suoritettujen analyysien tulokset olisi aina toimitettava myös kaikille muille jäsenvaltioille, ja analysointityö on koordinoitava, jotta toiminnassa vältetään tarpeettomat päällekkäisyydet ja arvokkaiden resurssien tuhlaaminen. d) Tunnistettujen riskien torjunnan painopistealueet on vahvistettava, jotta riskien käsittely olisi yhdenmukaista tullialueen kaikissa osissa; lisäksi on osoitettava riittävät resurssit niiden riskien poistamiseen, joilla on suurin vaikutus yhteisön omiin varoihin. e) Yksikään pitkälle kehitetty järjestelmä ei ole täydellinen ilman tehokasta seuranta- ja tarkistusmenettelyä, jolla varmistetaan, että kaikki oletusten ja tehtyjen päätösten perustana olevat asiaankuuluvat tiedot ovat oikeita, ajan tasalla ja relevantteja. Kaikkien yhteisön tullilaitosten on huolehdittava tällaisesta seurannasta yhteistyössä muiden kanssa. Tarkistusten on perustuttava palautteena saatuihin tietoihin, ja niiden pohjalta on suoritettava analyysin päivittäminen ja tarkastustyön painopistealueiden määrittäminen. 4. RISKIANALYYSITOIMIEN KOORDINOINTI TÄHÄN MENNESSÄ 4.1 Kohdassa 2.2 mainittu asiantuntijaryhmä aloitti riskianalyysiä koskevan työnsä maaliskuussa 1991. Ryhmä laati komission yksiköiden avulla ja useimpien jäsenvaltioiden myötävaikutuksella riskianalyysiä koskevat ohjeet koko yhteisöä varten. 4.2 Ryhmä esitti ohjeluonnoksen komissiolle helmikuussa 1993. Ennen ohjeiden valmistumista joitakin luonnoksia toimitettiin jäsenvaltioille, joita kannustettiin soveltamaan ohjeita sellaisenaan. Ohjeet (jotka eivät olleet sitovat) toimitettiin kaikille jäsenvaltioille lokakuussa 1997. Ne ovat keskeinen tekijä kuudessa jäsenvaltiossa toteutettavassa pilottihankkeessa, joka päättyy 31. joulukuuta 2000. 5. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TUTKIMUS 5.1 Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus koski riskianalyysin käyttöä sellaisissa tullitarkastuksissa (tavaroiden fyysiset tarkastukset ja tuonti-ilmoitusten asiakirjatarkastukset), jotka vaikuttavat yhteisön omiin varoihin. 5.2 Vaikka riskianalyysin käyttöä varten ei ole olemassa yleiskattavaa säännöstöä, komissio on suositellut riskianalyysin käyttöä tullivalvonnassa, koska kansallisilla tullihallinnoilla ei ole käytännön resursseja fyysisten tai asiakirjatarkastusten toimittamiseksi kaikkien tavaralähetysten osalta (17). Koska petosten tekijöitä ovat toimijat eivätkä näiden tavarat, on tärkeää kohdistaa riskianalyysi toimijoihin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että noin kuusi vuotta riskianalyysiohjelman aloittamisen jälkeen ja neljä vuotta yhtenäismarkkinoihin siirtymisen jälkeen on tarpeen tarkastaa, millainen on jäsenvaltioiden tilanne riskianalyysitekniikoiden toteuttamisen osalta. 5.3 Tutkimuksessa käytettiin riskianalyysijärjestelmän mallina kohdassa 3.2 esitettyjen periaatteiden mukaista järjestelmää. Tutkimus koski menetelmiä, joilla kahdeksassa jäsenvaltiossa pyrittiin tunnistamaan ja ehkäisemään yhteisön omiin varoihin kohdistuvat riskit. Lisäksi siinä tarkasteltiin komission eri yksiköiden valvonta- ja koordinointitehtäviä, sovellettujen tekniikoiden hallinnointia ja tehokkuutta, tietolähteiden käyttöä ja käytössä olevien palautemekanismien laajuutta. Jos virallisia riskianalyysitekniikoita ei ollut käytössä, tutkimuksessa pyrittiin arvioimaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen käytettyjen muiden menetelmien tehokkuutta. 5.4 Niissä kahdeksassa jäsenvaltiossa, joissa käytiin tutkimuksen yhteydessä (Belgia, Tanska, Saksa, Espanja, Ranska, Italia, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta), tilintarkastustuomioistuin keräsi tietoja seuraavista seikoista: a) Kansalliset valvontastrategiat ja -ohjeet; lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka paljon riskianalyysiä käytettiin. b) Kansallisten tullin tietokonejärjestelmien merkitys tarkastettavien tulli-ilmoitusten valinnassa; samassa yhteydessä tarkasteltiin, miten järjestelmä pystyi seulomaan toimet profiilien avulla ("seulontakyky"). c) Tietolähteet ja riskejä koskevien tietojen keräämismenetelmät. d) Menetelmät, joilla analysoidaan riskejä koskevia tietoja ja osoitetaan resurssit suurimpien riskien vähentämiseksi. e) Järjestelmät, joiden avulla toimitetaan riskejä koskevat tiedot tullitoimipaikkojen henkilöstölle ja saadaan palautetta näiden tietojen käytöstä. 5.5 Kussakin tarkastuskohteeksi valitussa jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin tarkasti useissa tullitoimipaikoissa, kuinka menetelmiä sovelletaan. 5.6 Tilintarkastustuomioistuin kokosi otoksen tiedonannoista, jotka komissio on toimittanut jäsenvaltioille keskinäisestä avunannosta 13 päivänä maaliskuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 515/97 (18) nojalla. Sen tarkoituksena oli arvioida, miten jäsenvaltiot hyödyntävät näitä tiedonantoja ja missä määrin ne saatetaan operatiivisen tullihenkilöstön käyttöön. 6. HAVAINNOT 6.1 Tilintarkastustuomioistuin uskoo, että osa jäsenvaltioista on täysin sitoutunut toteuttamaan ja tukemaan toimia, joilla kehitetään yhteisön laajuista riskianalyysimetodologiaa tullivalvontaa varten. Tässä kertomuksessa esitettyjen havaintojen pitäisi edistää näitä pyrkimyksiä. Yleiset havainnot 6.2 Useissa jäsenvaltioissa myönnetään riskianalyysitekniikoiden tarve. Operatiivisella henkilöstöllä on asianmukainen pääsy riskejä koskeviin tietoihin. Useimmissa tapauksissa näitä tietoja ei kuitenkaan analysoida eikä käytetä asianmukaisesti sen varmistamiseksi, että resurssit todellakin osoitetaan aloille, joilla on suurimmat riskit. 6.3 Lukuun ottamatta havaittuja petostapauksia koskevien tietojen toimittamista, joka tapahtuu keskinäisen avunannon yhteydessä, ei ole olemassa pitkälle kehitettyä tietoverkostoa, jonka avulla varmistettaisiin yhteisiä riskejä koskevien tietojen vaihto jäsenvaltioiden ja komission välillä. 6.4 Jäsenvaltiot käyttävät keskinäisen avunannon yhteydessä saatuja tietoja pääasiassa tullitoimien jälkitarkastuksissa. Tullilaitokset käyttävät näitä tietoja vain poikkeustapauksessa tietolähteenä tämänhetkiseen tai tulevaan tuontiin liittyvien mahdollisten riskien kartoittamisessa. 6.5 Vaikka komission ohjeissa virallisesti myönnetäänkin, että petoksiin syyllistyvät ihmiset, eivät tavarat, riskianalyysi kohdistuu nykyisin lähes yksinomaan riskialttiisiin tavaroihin. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole pyrkineet merkittävästi koordinoimaan riskialttiiden tavaroiden seulontaa. Vaikka toimijoihin ja tullimenettelyihin liittyy eniten riskejä, ei riskianalyysiä ole pyritty kohdistamaan nimenomaan toimijoihin tai tullimenettelyihin. 6.6 Useimmissa jäsenvaltioissa palautteen antaminen tarkoitti tarkkojen lukujen toimittamista jälkitarkastusten seurauksena perityistä määristä. Useimmissa tapauksissa oli mahdotonta tietää, oliko lisätullien perimiseen johtaneet tarkastukset suoritettu riskianalyysin perusteella; määrien perimisestä vastaavien yksikköjen toimittamissa tiedoissa ei myöskään annettu yksityiskohtaisia tietoja niistä seikoista ja erityisistä riskeistä, jotka olivat syynä lisätullien perimiseen. 6.7 Fyysisten tarkastusten ja asiakirjoihin perustuvien tarkastusten kattavuusaste on eri jäsenvaltioissa hyvin erilainen. Kolmessa jäsenvaltiossa suorien tulli-ilmoitusten osalta on kansallisten ohjeiden mukaan aina toimitettava asiakirjatarkastus, kun taas yhdessä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa ei ollut saatavissa tilastotietoja asiakirjatarkastuksista. Muissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa asiakirjatarkastusten kattavuusaste oli 17-70 prosenttia. Joissakin jäsenvaltioissa ei pystytty täsmentämään suoraan tuotuja tavaroita koskevien fyysisten tarkastusten kattavuusastetta. Tullitoimipaikkoihin tekemiensä tarkastuskäyntien yhteydessä tilintarkastustuomioistuin arvioi, että suoritettujen fyysisten tarkastusten kattavuusaste oli 1,4-10,3 prosenttia. Erityiset havainnot 6.8 Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ilmoittavat käyttävänsä riskianalyysitekniikoita tullivalvonnassa ja esittävät ilmoituksensa tueksi kansallisia valvontasuunnitelmia tai -ohjeita. Jäsenvaltiot painottavat kuitenkin eri tavoin eri riskialoja (tavaroita, toimijoita ja tullimenettelyjä). Näitä eroja lisää entisestään se, että keskushallinto ei kaikkialla osallistu samassa määrin riskienhallintaprosessiin. 6.9 Tarkastukseen valituista jäsenvaltioista neljässä vastuu riskianalyysin suorittamisesta kuuluu kokonaan paikallisille tullitoimipaikoille, kun taas muissa jäsenvaltioissa menetelmät perustuvat paikalliselta ja keskus- tai aluetasolta saatuihin tietoihin. 6.10 Useimmissa jäsenvaltioissa ei eroteta toisistaan riskien tunnistamista (ks. kohdan 3.2 alakohta b) ja riskianalyysiä (ks. kohdan 3.2 alakohta c). Tämä selkeyden puute, joka ilmenee selvästi keskushallinnon tasolla, siirtyy edelleen operatiiviselle tasolle selvien kansallisten ohjeiden tai koulutuksen puuttumisen vuoksi. 6.11 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain kahdessa jäsenvaltiossa näyttöä siitä, että yhteisöön tuotujen tavaroiden osalta suoritettiin jatkuvasti riskianalyysejä. Eräässä jäsenvaltiossa järjestelmän ilmoitetaan perustuvan riskianalyysiin, mutta väitteen paikkansapitävyyttä ei pystytty mitenkään osoittamaan. Kolmessa muussa jäsenvaltiossa jaetaan riskialttiita tavaroita koskevia tietoja laajalti, pääasiassa keskinäisen avunannon yhteydessä; näissä jäsenvaltioissa ei ole kuitenkaan annettu varsinaisia säännöksiä kyseisten riskien analysoimisesta ja tarkastusten kohdentamisesta kaikkein riskialtteimpiin tavaroihin. 6.12 Kolmessa niistä jäsenvaltioista, joihin tehtiin tarkastuskäynti, vaaditaan asiakirjatarkastus kaikkien tulli-ilmoitusten osalta - lukuun ottamatta yksinkertaistettujen menettelyjen mukaisesti esitettyjä tulli-ilmoituksia - ennen tuontitavaroiden lopullista tulliselvitystä. Yhdessä näistä jäsenvaltioista riskianalyysiä sovelletaan valittaessa ilmoitukset fyysisiin ja asiakirjatarkastuksiin tulliselvityksen ajankohtana. Muiden ilmoitusten osalta suoritetaan asiakirjatarkastus jälkikäteen. 6.13 Se, että tarkastusaste on 100 prosenttia niissä jäsenvaltioissa, jotka väittävät käyttävänsä riskianalyysiä valvonnassaan, herättää kysymyksen, luottavatko asianomaiset tulliviranomaiset suoritettujen riskianalyysien laatuun. Komission mukaan tämä aiheuttaa tarpeettoman esteen lainmukaisille kauppavirroille ja kuormittaa suhteettomasti tullihallintojen henkilöstöä ja talousarviota (19). Seulontajärjestelmien käyttö 6.14 Ilmoitusten 100-prosenttisen tarkastamisen vaihtoehtona on seulontajärjestelmien käyttö. Näiden järjestelmien lähtökohtana on seulontaprofiilien tai -parametrien luominen, ja niitä voidaan hyödyntää tehokkaasti ainoastaan tietokoneistetuissa tulliselvityksissä. Kaikkien tarkastettujen jäsenvaltioiden tullausjärjestelmässä on jonkinlainen seulontamahdollisuus, jonka avulla voidaan päättää, suoritetaanko valittujen ilmoitusten osalta fyysinen tai asiakirjatarkastus. Yhdessä jäsenvaltiossa kuitenkin vain ne tullitoimipaikat, joilla on yhteydet tietokoneistettuun tulliselvitysjärjestelmään, voivat hyödyntää tietojen seulontamahdollisuutta; tällöinkään valittujen ilmoitusten tarkastaminen ei ole pakollista. 6.15 Seulontajärjestelmät ovat tehokkuudeltaan, kehittyneisyydeltään ja luotettavuudeltaan erilaisia eri jäsenvaltioissa. Tulli-ilmoitusten seulonta tapahtuu siten, että kaikkein riskialtteimmista toimista laaditaan profiilit ja tulliselvitysjärjestelmä ohjelmoidaan poimimaan erikseen profiileihin sopivat toimet. Profiilien laatimisesta vastaa kahdessa jäsenvaltiossa tullin keskushallinto, kun taas viidessä muussa jäsenvaltiossa paikallisilla tullitoimipaikoilla on mahdollisuus liittää mukaan profiileja, jotka koskevat paikallistasolla tunnistettuja riskejä. 6.16 Yhdessä jäsenvaltiossa, jonka tullilaitoksessa on keskushallinnon tasolla mahdollisuudet profiilien laadintaan, näitä mahdollisuuksia ei nykyisin hyödynnetä valittaessa tuontitavaroita fyysisiin tarkastuksiin. Valintakriteeriksi on asetettu tullausarvo (12 500 ecun raja, jonka ylityttyä suoritetaan asiakirjatarkastus). Tällaisen kriteerin soveltaminen johtaa niin monen ilmoituksen valintaan, että paikalliset riskeihin perustuvat kriteerit - silloin kun niitä on - ovat käytännössä merkityksettömiä. Paikallisia kriteereitä ei sovelleta tietyissä tullitoimipaikoissa, ja muissa toimipaikoissa niitä sovelletaan kohdassa 3.2 esitettyjen periaatteiden mukaisesti. Tavaroiden esitullaus kaupallisten asiakirjojen avulla (20) ennen tietojen syöttämistä tietokonejärjestelmään saattaa aiheuttaa sen, että tulli ei pysty suorittamaan järjestelmän vaatimia tarkistuksia. Tarkastusprosessi ei ehkä tämän vuoksi ole enää yhdenmukainen. 6.17 Erään toisen jäsenvaltion järjestelmässä profiileja voidaan laatia ainoastaan käyttämällä kolmea kahdeksasta sovellettavasta parametrityypistä. Tämän rajoituksen vuoksi valinta perustuu suuriin ryhmiin, mikä puolestaan selittää hyvin harvojen kansallisten tai keskustason profiilien käytön. Järjestelmään sisältyy rekisteröinti- ja tullaustoiminnot, ja se antaa näin ollen toimijalle, joka soveltaa kyseisessä jäsenvaltiossa yksinkertaistettuja menettelyjä, tilaisuuden välttää helposti profiiliin perustuva valinta; lisäksi jokainen toimija voi välttää profiiliin perustuvan valinnan tullaamalla tavarat muussa kuin oman alueensa tullitoimipaikassa. Paikallistason profiileja ei koordinoida mitenkään, minkä seurauksena tullitoimipaikat eivät pysty toteuttamaan yhdenmukaista valvontaa. 6.18 Kolmannessa jäsenvaltiossa kansallisen tason profiilien avulla on pääasiassa tarkoitus seuloa ilmoitukset, joiden osalta on suoritettava pakollinen yhteisön säännösten mukainen tullitarkastus. Vain paikallisten profiilien on perustuttava riskianalyysiin. Paikallistason kriteereitä on koordinoitu vain vähän, minkä seurauksena samanlaiselle riskille alttiita ilmoituksia käsitellään eri tullitoimipaikoissa eri tavoin. Riskianalyysiä ei hyödynnetä paikallistason riskiprofiilien säännöllisessä tarkistamisessa tai päivittämisessä. 6.19 Erään toisen jäsenvaltion riskiprofiilijärjestelmässä, jota toteuttaa keskushallintoon kuuluva yksikkö, keskitytään pääasiassa riskeihin, jotka liittyvät epäsäännöllistä toimintaa harjoittaviin pieniin tuojiin. "Asiakkaisiin perustuvaa järjestelmää" sovelletaan merkittävimpiä toimijoita koskevissa tarkastuksissa. Kansalliset profiilit, joiden perusteella harvoin suoritetaan säännösten mukaisia fyysisiä tarkastuksia, antavat paikallisille tullitoimipaikoille mahdollisuuden päättää itsenäisesti paikallisten riskitekijöiden perusteella, kuinka paljon ne aikovat suorittaa fyysisiä ja asiakirjatarkastuksia. 6.20 Erään toisen jäsenvaltion järjestelmässä, jota hallinnoidaan keskustasolla, käytetään ennakkoon määritettyjä, säännösten mukaisia riskikriteereitä yhdessä matemaattisten algoritmien (satunnaistekijöiden) kanssa valittaessa ilmoitukset, joiden osalta toimitetaan fyysinen tarkastus. Käytössä olevien profiilikriteerien päivittämisessä ei käytetä riskianalyysiä, sillä nämä kriteerit vahvistetaan lainsäädännössä ja ne ovat yleisluonteisia. Satunnaiset tarkastukset 6.21 Komission ohjeissa suositellaan satunnaisten tarkastusten sisällyttämistä yleiseen riskianalyysimetodologiaan uusien tai aikaisemmin havaitsematta jääneiden riskien toteamiseksi. Vain kolmessa jäsenvaltiossa saatiin näyttöä siitä, että ilmoitusten tarkastusten yhteydessä käytettiin myös satunnaista valintaa. Yhden jäsenvaltion järjestelmässä valintaan sisältyy satunnaistekijöitä jo luonnostaan. Toisessa jäsenvaltiossa paikallista tullihenkilöstöä ei kannusteta satunnaisten testien käyttöön. 6.22 Jopa kaikkein tiukimmissa riskianalyysijärjestelmissä on vaarana, että merkittävät uudet riskitekijät jäävät huomaamatta tai että mahdollisesti vilpilliset toimijat saavat tietoonsa käytössä olevat kriteerit. On siksi erittäin tärkeää, että kaikkien riskianalyysijärjestelmien seulontamenetelmiin sisältyy tietty satunnaistekijä. Seulontaprosessin tehokkuus 6.23 Seulontaprosessin tehokkuus riippuu hyvin paljon siitä, kuinka hyvin analysointityö on tehty profiileja laadittaessa. Jos profiileja ei täsmennetä riittävästi, valinta kohdistuu ilmoituksiin, jotka eivät ole riskialttiita, mikä taas on vastoin profiilien laatimisen alkuperäistä tarkoitusta. Tästä annettiin edellä esimerkkejä kahden jäsenvaltion tapauksessa (ks. kohdat 6.15-6.16). 6.24 Seulontaprosessin tehokkuuden riittävä arviointi edellyttää asianmukaisia ja merkityksellisiä tietoja, joihin arvio voidaan perustaa. Tämä tarkoittaa sitä, että seulontajärjestelmän avulla valittuja ilmoitustyyppejä ja asianomaisten tarkastusten tuloksia (rahamäärät ja olosuhteet) koskevat tiedot, samoin kuin näitä tietoja koskeva tulkinta, on toimitettava takaisin riskianalyysista vastaavalle yksikölle; näin edellä mainittuja tietoja voidaan hyödyntää profiilien laatimisessa myös tulevaisuudessa. 6.25 Yhdessäkään jäsenvaltiossa, johon tehtiin tarkastuskäynti, ei saatu näyttöä siitä, että seulontaprosessin tuloksista olisi annettu riittävästi palautetta. Kahdessa jäsenvaltiossa paikallistason tullihenkilöstöllä on oikeus jättää huomiotta kansalliset profiilit ilmoittamatta asiasta erikseen. Kansalliset tiedot ja tilastot seulontaprosessin tehokkuudesta ovat näin ollen epäluotettavia. 6.26 Silloin kun paikallinen tullihenkilöstö toimittaa tarkastuksia paikallisten riskitekijöiden perusteella, niillä ei ole yleensä käytössä virallista mekanismia näiden riskitekijöiden rekisteröimiseksi myöhempää, paikallis- tai kansallisella tasolla tapahtuvaa käyttöä varten. Kahden jäsenvaltion järjestelmiin kuuluu "riskianalyysiprosessin" lisäksi paikallistasolla valittujen tarkastusten yleisyyttä koskevien tietojen rekisteröinti. Lisäksi näihin järjestelmiin kuuluu palautteen antaminen vakavissa petos- tai säännönvastaisuustapauksissa saaduista tuloksista. 6.27 Erään jäsenvaltion tullitoimipaikassa perittiin 22,5 miljoonan ecun lisätullit sellaisten ilmoitusten osalta, joiden määrät oli ilmoitettu liian alhaisiksi ja jotka oli tulliselvitetty ensin riskianalyysijärjestelmän piirissä, kuitenkin niin, että ilmoitukset eivät tulleet tarkastetuiksi. Kannettu 15 miljoonan ecun määrä liittyi ilmoituksiin, jotka järjestelmä oli seulonut niiden riskialttiuden vuoksi. Tilintarkastustuomioistuin on huolissaan siitä, että näin merkittävä määrä perittiin sellaisten ilmoitusten osalta, joihin liittyvä riski oli ensin katsottu vain vähäiseksi. 6.28 Asianmukaisen palautteen puuttuessa keskushallinnot eivät pysty yhdessäkään tapauksessa varmistamaan, että niiden tullialueella toimitettavat tarkastukset ovat kattavuudeltaan todellakin yhdenmukaiset, puhumattakaan yhdenmukaisuudesta yhteisön tasolla. Seulontajärjestelmien yhteydessä toimitettujen tarkastusten kattavuusaste 6.29 Oli mahdotonta saada selville suoritettujen tarkastusten kattavuusastetta kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa - niin yleisellä tasolla kuin toimijoittain tai riskialttiiden tavaroiden mukaan eriteltynä. Yksinkertaistetut menettelyt seulontajärjestelmän yhteydessä 6.30 Yksinkertaistettujen tulliselvitysmenettelyjen yhteydessä tapahtuva seulontajärjestelmien käyttö on ongelmallista tulliviranomaisille kuuluvan, tavaroiden fyysisten tarkastusten suorittamista koskevan oikeuden kannalta. Yksinkertaistetussa menettelyssä, jossa toimija ilmoittaa tiedot suoraan tietokoneistetun tietojenvaihtojärjestelmän kautta, tulliviranomaisilla on vain vähän aikaa ilmoittaa aikovansa suorittaa tavaroiden fyysinen tarkastus, ennen kuin tavarat siirretään pois tullivalvonnasta. Tulliviranomaiset voivat kyseisen menettelyn yhteydessä estää tavaroiden poissiirron. Käytännössä se, että kentällä toimivat tullivirkamiehet joutuvat suorittamaan tarkastukset - usein maantieteellisesti syrjäisissä paikoissa - aiheuttaa kuitenkin logistiikkaongelmia. Toisaalta fyysisten tarkastusten toimittaminen on parhaimmillaankin vaikeaa jaksotullausjärjestelmän käyttöön oikeutettujen tuojien tapauksessa (esim. yksi yleiskattava kuukausi-ilmoitus kaikista tietyssä kuussa tuoduista tavaroista). Näiden toimijoiden luona toimitettavat jälkitarkastukset ovat ainoa mahdollinen ratkaisu. 6.31 Yhden jäsenvaltion kansallisissa ohjeissa, jotka ovat olleet käytössä useita vuosia, vaaditaan riskianalyysin käyttöä silloin, kun tarkastus koskee yksinkertaistettuja menettelyjä soveltavaa merkittävää toimijaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että paikan päällä tarkastettavat tuontitavarat valittiin joka päivä tapauskohtaisesti; riskianalyysitekniikoiden käytöstä ei saatu selvää näyttöä. Seulontajärjestelmien edut ja heikkoudet 6.32 Periaatteessa seulontajärjestelmät ovat perustana yhteisön omien varojen asianmukaisille tarkastuksille. Tämä pätee kuitenkin vain silloin, kun tarkastusten yhteydessä suoritetaan asianmukainen tunnistettuja riskejä koskeva analyysi ja paikalliset tullitoimipaikat saavat riittävän itsenäisesti soveltaa kyseisten järjestelmien avulla saatuja tuloksia. 6.33 Jäsenvaltioiden seulontajärjestelmien vaikuttavuutta ja tehokkuutta heikentävät eri tekijät, erityisesti todellisen riskianalyysin puuttuminen monilla aloilla samoin kuin koordinoitujen, valtioiden rajat ylittävien profiilien ja tarkastustuloksia koskevan palautteen puuttuminen, joidenkin tietokonejärjestelmien puutteet ja toisinaan se, että kohdennusjärjestelmän tarkoitusta ja tavoitteita ei ole ymmärretty. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksen, jossa riskiprofiilina käytettiin ilmoitusta, jonka osalta oli maksettu kaikkein korkein tulli, vaikka seulonnan avulla olisi pitänyt pikemminkin poimia ilmoitukset, joiden osalta oli haettu etuustulleja. 6.34 Näiden puutteiden seurauksena: a) Riskialttiita tavaroita tai toimijoita ei tunnisteta riittämättömän palautteen vuoksi. b) Todellisia riskejä ei oteta riittävästi huomioon, koska yleisten kriteerien - esim. vähimmäisarvon - käyttö johtaa osumien määrän kasvuun seulontaprosessissa (ks. kohta 6.15). c) Toimijat välttyvät, joko vahingossa tai tarkoituksellisesti, seulontatarkastuksilta tietokonejärjestelmien ja -menettelyjen joustamattomuuden vuoksi (ks. kohta 6.16). d) Keskenään samanlaisten riskien käsitteleminen on epäyhdenmukaista koko tullialueen lisäksi myös yksittäisissä jäsenvaltioissa. Tähän saattaa olla syynä se, että paikallistason profiileina käytetään riskitekijöitä, jotka olisi pitänyt katsoa merkittäviksi kansallisella tai jopa yhteisön tasolla - esimerkkinä voidaan mainita kaksi jäsenvaltiota, joilta puuttuu riskikriteerien koordinointi tullitoimipaikkojen tasolla. Jälkitarkastukset ja riskianalyysi 6.35 Yhteisön omien varojen tehokkaan valvonnan kannalta on ensisijaisen tärkeää, että kansallisella tasolla suoritetaan toimijakohtaisesti asianmukainen riskiasteen arviointi. 6.36 DAS-tarkastuksissa, joita tilintarkastustuomioistuin on toimittanut viime vuosina kaikissa jäsenvaltioissa, on käynyt selvästi ilmi, että huomattavan määrän omista varoista maksaa kaikissa jäsenvaltioissa muutama harva, kooltaan huomattava toimija. Useat näistä toimijoista antavat tulli-ilmoituksensa kuukausittain jaksotullausjärjestelmää soveltaen. Komission ohjeissa suositellaan riskianalyysitekniikoiden käyttöä tarkastettavia toimijoita valittaessa. 6.37 Kaikissa jäsenvaltioissa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, toimitettiin jälkitarkastuksia tuontihetkellä tapahtuneiden tarkastusten täydentämiseksi tai yksinkertaistettuja menettelyjä soveltavien toimijoiden tarkastamiseksi. 6.38 Yhdessä jäsenvaltiossa kirjanpidon tarkastuksesta vastaavan yksikön vuotuinen tarkastussuunnitelma ei perustu viralliseen riskianalyysiin. Tarkastusastetta koskevia kansallisia normeja ei noudateta. 6.39 Yhdessä jäsenvaltiossa tullilaitoksen kansallisessa valvontasuunnitelmassa määrätään riskianalyysin käytöstä tuonnin jälkitarkastuksissa. Näistä tarkastuksista huolehtivat kansalliset ja alueelliset tarkastusyksiköt ennakkoon vahvistettujen taloudellisten perusteiden mukaan. Vaikka toimijat on valittava vuotuisten ohjelmien mukaisiin tarkastuksiin riskianalyysitekniikoiden avulla, joidenkin tarkastettujen tapausten osalta tilintarkastustuomioistuimelle ei pystytty ilmoittamaan sovellettuja kriteereitä. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan silloin, kun mainittuihin suunnitelmiin perustuvissa jälkitarkastuksissa havaitaan, että tulleja on kannettu liian alhainen määrä, käytössä olevat menettelyt eivät mahdollista tarkastuksen ulottamista nykyhetkeen. Näin ollen joudutaan toimittamaan uusi tarkastus seuraavan ohjelman yhteydessä, mikä saattaa johtaa siihen, että muita tulleja ei pystytä toteamaan varhaisimmassa mahdollisessa vaiheessa. 6.40 Yhdessä jäsenvaltiossa toimijat saavat luvan yksinkertaistettuihin menettelyihin vasta sitten, kun on suoritettu kaikkiin asianomaisia toimijoita koskeviin rekisteröityihin verotietoihin perustuva riskianalyysi. Kansallisissa ohjeissa vaaditaan, että kaikkien toimijoiden osalta on suoritettava tarkastuskäynti (tarkastus) vuosittain; lisäksi ohjeissa määrätään ylimääräisistä tarkastuskäynneistä tarpeen vaatiessa. Riskianalyysiä ei käytetä virallisesti valittaessa ne toimijat, joiden luona toimitetaan ylimääräinen tarkastus. 6.41 Yhden jäsenvaltion valvontasuunnitelman mukaan toimijat on valittava jälkitarkastukseen mahdollisten tulonmenetysten perusteella. Riskialttiiden tulojen määrän toteamiseen perustuvassa järjestelmässä on tavoitteena varmistua siitä, että kaikki erot sen välillä, mitä on tarkoitus tapahtua ja mitä todella tapahtuu, ovat hyväksyttäviä. Järjestelmän kohteena ovat ne toimijat ja tullimenettelyt, joiden osalta riskit ovat kaikkein suurimmat, ja sitä on tarkasteltu hiljattain kansallisessa tarkastuselimessä; tämän seurauksena järjestelmää korjataan parhaillaan. Järjestelmästä on esitetty seuraavaa kritiikkiä: riskejä mukautetaan siten, että saadaan varmistettua haluttu määrä tarkastustyötä; järjestelmä on joustamaton; järjestelmän arviot ovat epätäydellisiä; testit ovat riittämättömiä; järjestelmän yhteydessä annettavan koulutuksen ja ohjauksen olisi mahdollistettava tarkastustekniikoiden ja -periaatteiden parempi ymmärtäminen; resurssien osoittamisessa ei tapahdu muutoksia eikä resursseja osoiteta riskien mukaan; lisäksi tullihallinnon muut samanaikaiset tavoitteet saattavat johtaa siihen, että edellä mainittua tavoitetta ei saavuteta täydellisesti. 6.42 Jaksotullausjärjestelmää soveltavien toimijoiden tullitarkastuksia koskevat suunnitelmat on eräässä toisessa jäsenvaltiossa laadittava riskianalyysimenetelmien avulla. Useimmissa tapauksissa näin tapahtuu, vaikka eroavia käytäntöjä havaittiin joissakin paikan päällä tarkastetuissa tullitoimipaikoissa. 6.43 Eräässä toisessa jäsenvaltiossa saatiin vain vähän näyttöä riskianalyysimenettelyjen virallisesta soveltamisesta, vaikka kansallisessa valvontasuunnitelmassa vaadittiin riskianalyysin käyttöä tarkastettavien toimijoiden valinnassa. Niissä tullitoimipaikoissa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, valintaprosessissa käytettiin toimijoita koskevia paikallistason tietoja, joskin epävirallisella tavalla. 6.44 Yhden jäsenvaltion tulliviranomaiset soveltavat laajalti jälkitarkastusjärjestelmää riskien käsittelyssä. Järjestelmässä on tietokoneavusteinen riskienseulontaprosessi, joka perustuu ennalta määritettyihin riskitekijöihin. Vuosittain laaditaan suunnitelma toimijoita koskevia tarkastuksia varten. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että tietoja, joihin riskianalyysi perustuu, ei pidetty ajan tasalla ja että uusiin toimijoihin liittyvästä riskistä annettu arvio on erilainen eri tullialueilla. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastamiensa alueiden osalta, että tarkastusten suunniteltu määrä ei ollut toteutunut ja että aikaisempien tarkastusten tuloksia ei yleensä käytetty suunnitteluprosessissa huomioon otettujen riskitekijöiden päivittämiseen. 6.45 Ei ole selvää, kuinka niiden tarkastetuissa jäsenvaltioissa käytettyjen menettelyjen avulla, joilla valitaan riskialttiit toimijat vuotuiseen tarkastussuunnitelmaan, voidaan saada selville toimijat, jotka suorittavat huomattavia tullitoimia ja tästä huolimatta hoitavat ilmoitustensa tulliselvityksen useissa eri tullitoimipaikoissa omassa maassaan ja naapurijäsenvaltioissa. Kansalliset valvontasuunnitelmat 6.46 Yhtenäisen tullivalvontamenetelmän luominen koko yhteisön tasolle edellyttää kansallisia valvontasuunnitelmia. 6.47 Vaikka kaikilla jäsenvaltioilla on kansallinen valvontasuunnitelma, -strategia tai -ohjeet, vain kolmessa jäsenvaltiossa saatiin näyttöä virallisesta kansallisen tason valvontasuunnittelusta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni kuitenkin selvästi, että tarkastuskäytäntöjen erilaisuus johtui paikallisten tai alueellisten suunnittelujärjestelmään syötettyjen tietojen riittämättömästä koordinoinnista keskustasolla. Jälkitarkastuksiin liittyvät ongelmat 6.48 Tilintarkastustuomioistuin on käsitellyt jäsenvaltioissa toimitettuja jälkitarkastuksia varainhoitovuotta 1993 koskevassa kertomuksessaan. Kertomuksessa todetaan, että osa jäsenvaltioista käyttää riskianalyysiä tarkastussuunnitelmien laatimisessa. 6.49 Tilintarkastustuomioistuin toteaa viisi vuotta myöhemmin, että riskianalyysin käyttö tarkastusten kohdentamisessa riskialttiisiin toimijoihin on lisääntynyt vain vähän. Todellisuudessa jopa niissä jäsenvaltioissa, joissa sovelletaan virallisesti riskianalyysiä, tällaiset havainnot osoittavat, että kyseisellä alalla tarvitaan nopeasti entistä tarkempaa kohdentamista. 6.50 Riskien kriteereitä mukautetaan usein siten, että ne ovat sopivat ennalta osoitettuihin resursseihin nähden. Kuten johdannossa todettiin, asianmukaisessa riskianalyysijärjestelmässä riskien tunnistamisen ja arvioinnin sekä riskien torjunnan painopistealueiden vahvistamisen olisi kuitenkin tapahduttava ennen resurssien osoittamista. Otanta sellaisista tulli-ilmoituksista, jotka vastaavat keskinäisen avunannon yhteydessä toimitettuja tiedonantoja 6.51 Jäsenvaltiot toimittavat jälkikäteen tarkastuksen kaikkien niiden toimien osalta, joihin viitataan tiedonannoissa, ja ryhtyvät tarvittaessa jälkiperintään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että näitä tietoja käytetään jatkuvan riskianalyysin perustana eri jäsenvaltioissa eri tavoin. 6.52 Kolmessa jäsenvaltiossa keskinäiseen avunantoon liittyvien tiedonantojen tiedot toimitetaan suurelta osin tullitoimipaikkoihin. Kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa näiden toimipaikkojen tullivirkamiesten on kuitenkin turvauduttava muistiinsa asianomaisia kriteereitä vastaavien ilmoitusten poimimiseksi. Toisessa näistä järjestelmistä suoritetaan ilmoitusten osalta asiakirjatarkastus, ja lisäksi ilmoitukset saattavat tulla valituksi fyysiseen tarkastukseen järjestelmään sisältyvän satunnaisen valintamekanismin kautta. 6.53 Kolmessa muussa jäsenvaltiossa tiedonantoihin sisältyviä tietoja analysoidaan jossakin määrin; analyysin tarkoituksena on selvittää, pitäisikö kansalliset profiilit sisällyttää ilmoitusten seulontajärjestelmään. 6.54 Eräässä toisessa jäsenvaltiossa keskinäisen avunannon yhteydessä toimitettuja tietoja ei käytetä kansallisten profiilien laatimisessa. Tiedot kyllä toimitetaan eteenpäin valikoidusti, mutta perusteena ei ole riskianalyysi. 6.55 Yhdessä tarkastetuista jäsenvaltioista keskinäiseen avunantoon liittyvät tiedonannot toimitetaan ainoastaan niihin tullitoimipaikkoihin, joissa on esiintynyt ongelmallisia toimia jo aikaisemmin. Näin ollen kyseiset tiedot eivät ole kaikilla alueilla saatavissa riskien määrittämistä varten tulevaisuudessa. 7. LOPPUPÄÄTELMÄT 7.1 Euroopan parlamentin, neuvoston, komission ja tullihallinnon johtajien kehotukset, joiden mukaan yhteisön tullilaitosten olisi toimittava kuin yhtenä laitoksena ja harjoitettava näin ollen koordinoitua toimintaa toisiaan vastaavien tulosten saavuttamiseksi yhteisön koko tullialueella ja sovellettava yhteisön sääntöjä vaikuttavasti, tehokkaasti ja yhdenmukaisesti, eivät ole vielä läheskään toteutuneet (ks. kohdat 6.2 ja 6.6). 7.2 Vaikka useilla tahoilla halutaan edistää riskianalyysin käyttöä tullilaitosten keskuudessa, suuri osa paikallistason valvontatyöstä on tehotonta siksi, että etenkin riskialttiiden tavaroiden ja olosuhteiden määrittämisen yhteydessä koordinointi ei ole toteutunut (ks. kohdat 6.4, 6.14-6.19). 7.3 Tutkimuksessa saatiin riittävästi näyttöä siitä, että huomattava määrä riskialttiita tapauksia koskevia tietoja todellakin toimitetaan paikan päällä toimiville tulliviranomaisille. Koska todella tehokasta analyysiä näiden riskien merkityksellisyydestä ja mahdollisuudesta yksittäisten rajatoimipaikkojen osalta ei ole kuitenkaan suoritettu, tällaisen suuren tietomäärän saatavilla olo ei mitenkään edistä tämänhetkisen tarkastustoiminnan suuntaamista (ks. kohdat 6.9, 6.32 ja 6.50). 7.4 Riskianalyysimenetelmiä on yhtä monta kuin on tutkimuksen yhteydessä tarkastettuja jäsenvaltioita. Vaikka riskimetodologian tarpeesta ehkä ollaankin yhtä mieltä ja vaikka komission ohjeet ovat hyvä perusta tämän metodologian toteuttamiseksi, nykyisten suuntausten perusteella näyttää siltä, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan koordinoimattomasti ja epäyhtenäisesti (ks. kohdat 6.6, 6.33(d), 6.46 ja 6.49). 7.5 Viisi vuotta yhtenäismarkkinoihin siirtymisen ja kuusi vuotta Matthaeus-ohjelman (21) käynnistämisen jälkeen voitaisiin aloitettujen koulutus- ja vaihto-ohjelmien seurauksena odottaa suurempaa yhdenmukaisuutta. Myös yhteisten erikoisyksikköjen tai -osastojen perustaminen yhteisön tasolla esimerkiksi suunnittelu- tai tarkastustoimia varten edistäisi jonkin verran tullihallintojen yhdentymistä ja saattaisi näin parantaa jäsenvaltioiden keskinäistä koordinointia (ks. kohta 6.2). 7.6 On vielä paljon tehtävää, ennen kuin kaikissa jäsenvaltioissa on käytössä vaikuttava, tehokas ja yhdenmukainen riskianalyysijärjestelmä. Komission olisi: a) varmistettava, että sen ohjeet sisällytetään sitoviin säännöksiin ja muotoillaan siten, että niillä taataan paras mahdollinen suoja yhteisölle. Yhteisön lainsäädäntöä, joka kattaa kaikki tullitoiminnan ja -valvonnan eri näkökohdat, olisi muutettava viipymättä siten, että siinä määrätään pakolliseksi riskeihin perustuvien menetelmien ja kohdennettujen tarkastusten käyttö. b) varmistettava, että komission yksiköillä on riittävät resurssit, joilla taataan kaikissa jäsenvaltioissa käytettävien, erityisesti riskialttiisiin tavaroihin ja menettelyihin liittyvien tietojen asianmukaisen analysoinnin tehokas koordinointi. Komission olisi erityisesti huolehdittava riskianalyysin koordinoinnista ja asianomaisista tarkastussuunnitelmista tapauksissa, joissa on kyse yhteisön sisäisistä toimista tai useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivista toimijoista; c) toteutettava toimenpiteet, joilla varmistetaan, että uusiin tullialan lainsäädäntöä koskeviin luonnoksiin ei sisälly säännöksiä (hankalia tai mahdottomia soveltaa), joiden seurauksena riskit kasvavat. Komission on myös huolehdittava jatkuvasta, jäsenvaltioissa voimaantullutta kansallista lainsäädäntöä koskevasta tehokkaasta valvonnasta varmistaakseen, että kansallinen lainsäädäntö, joka toisinaan täydentää yhteisön lainsäädäntöä, ei aiheuta uusia riskejä; d) varmistettava, että komission tarkastus- ja seurantayksikköjen toiminta suunnitellaan riskianalyysin perusteella; näin voidaan edistää kaikissa eri jäsenvaltioissa toimitettavien tarkastusten keskinäistä vastaavuutta ja hyväksyttävän tarkastusasteen saavuttamista; e) toteutettava tarvittavat toimenpiteet, joilla sisällytetään komission ohjeisiin ja lainsäädäntöön ne lukuisat tehokkaat ja innovatiiviset aloitteet, jotka on tehty jäsenvaltioissa, esimerkiksi tuotteiden riskien keskitetty analyysi, tullimenettelyihin liittyvien riskien analyysi, rahteja koskevia tietoja hankkivien yksiköiden käyttö ja riskialgoritmeihin perustuva satunnaisvalinta. On olennaisen tärkeää, että parhaat näistä innovaatioista kootaan yhteen ja että niistä muodostetaan perussuojamekanismi yhteisön omille varoille; f) vaadittava jäsenvaltioissa toimitettujen asiakirjatarkastusten määrän yhdenmukaistamista. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että asiakirjatarkastusten kattavuusaste vaihteli kahdessa jäsenvaltiossa toteutuneesta 17 prosentista kolmessa jäsenvaltiossa toteutuneeseen 100 prosenttiin. On selvää, että jäsenvaltioissa, joissa tarkastusaste on 100 prosenttia, riskianalyysin soveltaminen on tarpeetonta resurssien tuhlausta ja voi häiritä keskittymistä toimitettaviin tarkastuksiin. Tällaiset olosuhteet haittaavat usein jälkitarkastuksia. On korostettava, kuinka tärkeää on yhdenmukaistaa tarkastuksia siten, että unionin kaikki taloudelliset toimijat kuuluvat yhtäläisesti tarkastusten piiriin. g) autettava jäsenvaltioita suunnittelemaan entistä kehittyneempiä ja tieteellisempiä riskianalyysijärjestelmiä tarjoamalla näille asiantuntemusta ja koulutusta sekä tutkimus- ja koordinointimahdollisuuksia. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. ja 17. syyskuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti (1) Neuvoston päätös 94/728/EY, Euratom, tehty 31 päivänä lokakuuta 1994, Euroopan yhteisöjen omista varoista (EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9). (2) Uhanalaisten lajien kauppaa koskeva yleissopimus (CITES). (3) EYVL L 302, 19.10.1992. (4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2454/93, annettu 2 päivänä heinäkuuta 1993, tietyistä tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä (EYVL L 253, 11.10.1993, s. 1). (5) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2658/87 tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista (EYVL L 256, 7.9.1987, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 14 päivänä marraskuuta 1997 neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2658/87 liitteen I muuttamisesta annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2086/97 (EYVL L 312, 14.11.1997, s. 1). (6) Tullipoliittinen komitea koostuu jäsenvaltioiden tullihallintojen johtajista ja pääosaston XXI pääjohtajasta. (7) Neuvoston asetus (ETY) N:o 386/90, annettu 12 päivänä helmikuuta 1990, tukea tai muita taloudellisia suorituksia saavien maataloustuotteiden viennin yhteydessä suoritettavasta valvonnasta (EYVL L 42, 16.2.1990, s. 6). (8) EYVL L 33, 4.2.1997, s. 24. (9) EYVL C 176, 10.6.1997, s. 3. (10) EYVL C 327, 7.12.1995, s. 2. (11) EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1. (12) EYVL C 332, 7.11.1996, s. 1. (13) EYVL C 327, 24.11.1994, s. 295 ja EYVL C 348, 18.11.1997, s. 39. (14) EYVL C 308, 20.11.1995, s. 57. (15) KOM(97)673, lopullinen, 11.12.1997. (16) EYVL C 11, 15.1.1998, s. 1. (17) Viviane Redingin kirjallinen kysymys N:o 951/96 komissiolle. Tullitarkastusongelmat (EYVL C 322, 28.10.1996, s. 16). (18) EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1. (19) Viviane Redingin kirjallinen kysymys N:o 951/96 komissiolle. Tullitarkastusongelmat (EYVL C 322, 28.10.1996, s. 16). (20) Yhteisön tullikoodeksin 76 artikla. (21) Neuvoston päätös 91/341/ETY, tehty 20 päivänä kesäkuuta 1991, tullivirkamiesten ammatillista koulutusta koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta (Matthaeus-ohjelma) (EYVL L 187, 13.7.1991, s. 41). KOMISSION VASTAUKSET 1. JOHDANTO Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksilla pyritään osaltaan lisäämään tullivalvonnan avoimuutta, ja huomautusten loppupäätelmien perusajatuksena on tulliliiton hallinnoiminen niin, että aikaistetaan Tulli 2000 -ohjelman lopullisen vaiheen täytäntöönpanoa ja edetään toiminnassa jopa sitä pidemmälle. 1.2 Yleisellä tasolla jäsenvaltioiden velvollisuus tosin periaatteessa on valvoa, mutta ne voivat myös arvioida yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaisesti valvonta teoriassa ja käytännössä toteutetaan. Maataloustuotteiden vientivalvonnan osalta neuvosto on antanut valvontamenettelyihin liittyvät säännöt. Vaikka tässä tapauksessa kyse on vientiä koskevista tullimenettelyistä, sääntöjen ominaisluonne määräytyy kulloinkin kyseessä olevien EMOTR:n tavoitteiden perusteella. Tuontitullien kantamiseen liittyvää valvontaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt on kuitenkin annettu ainoastaan banaanin osalta. Komission 20 päivänä tammikuuta 1997 antamalla asetuksella (EY) N:o 89/97 lisättiin 290 a artikla ja liite 38 b tullikoodeksin soveltamissäännöksiin, joissa säädetään vapaaseen liikkeeseen luovutettuja banaaneja koskevan valvonnan yksityiskohtaisista säännöistä. Asetuksen perustana ovat kuitenkin erityiset olosuhteet, ja selvästikään sen hyväksymistä ei voida tulkita niin, että jäsenvaltiot hyväksyisivät alan hallinnoimisen jatkossa horisontaalisesti yhteisön säännöksillä. 1.3 Tulli 2000 -ohjelmaa koskevassa päätöksessä määritellään institutionaalinen ympäristö, jossa kansallisten tullihallintojen edellytetään toimivan. Säädöksellä on pyritty tasapainottamaan yhteisön ja jäsenvaltioiden tehtävät sekä säilyttämään tämä tasapaino kunnioittaen samalla ajatusta yhteistyöosapuolten muodostamasta yhdestä kokonaisuudesta. Komission on tarkoitus esittää lähiaikoina Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus Tulli 2000 -ohjelman täytäntöönpanosta ja vaikutuksista. 2. RISKIANALYYSIN TARVE 2.3 Ecofin-neuvosto painotti riskianalyysin suurta merkitystä rahoituksen valvonnassa jo vuonna 1992, mutta tullitoiminnan kehys vahvistettiin vuonna 1996 Tulli 2000 -ohjelmaa koskevalla päätöksellä. Se käsittää kaikki tullitoimintaa koskevat säädökset, joten enää ei ole tarpeen lisätä tullikoodeksin säännöksiin viittauksia riskianalyysiin, vaikka se ei ole poissuljettuakaan. Komission tehtävä nykyaikaisten valvontamenetelmien suhteen ilmaistaan täysin selvästi Tulli 2000 -ohjelmaa koskevassa päätöksessä: komission tehtävänä on "tukea" tai "edistää" jäsenvaltioille kuuluvia määrittely- ja täytäntöönpanotoimia (9 artiklan 1 kohta). 2.6 Komissio laati vuonna 1997 sille vahvistetussa toimintakehyksessä toimintalinjat "riskiprofiilien" määrittelyä varten. 6. HAVAINNOT 6.1-6.55 Tiedonkulku jäsenvaltioiden ja komission välillä katkeilee, sillä tiedonvälitys ei tapahdu organisoidusti. Tämä johtuu siitä, ettei tulliliittoa hallinnoida yhtenäisellä tullihallinnolla, mistä on seurauksena rakenteellisia puutteita. Komission vuonna 1997 laatimilla toimintalinjoilla nopeutetaan työmenetelmien yhdenmukaistamista, minkä on tarkoitus toteutua tulevaisuudessa, kuten tilintarkastustuomioistuimen huomautusten havainnoissa todetaan. Jäsenvaltioissa käytetyt työmenetelmät valitaan edelleen suurelta osin muiden tekijöiden perusteella, olipa kyse palvelujen järjestämisestä, henkilöstön koulutuksesta, varojen saatavuudesta tai menettelyjen tietokoneistamisen asteesta. 7. LOPPUPÄÄTELMÄT 7.2 Tullimenettelyjen tietokoneistamisen odotetaan luovan erinomaiset edellytykset koordinoinnin tehostumiselle. Tässä suhteessa kehitys on eri jäsenvaltioissa hyvinkin eri tasolla. Valtioiden rajojen yli ulottuvien tullimenettelyjen, kuten uuden tietokoneistetun passitusjärjestelmän (NCTS), kehittämisen odotetaan edistävän koordinointia toivotulla tavalla, etenkin jos tavaroiden tunnistuksessa käytetään edelleen nimikkeistökoodiin pohjautuvaa järjestelmää. 7.3 On selvää, että kun välitetään organisoimatta suuria määriä hyvin monenlaista tietoa reuna-alueiden tullitoimipaikoille, syntyy metodologisia ongelmia, jotka on ratkaistava. Kysymystä voidaan jatkossa käsitellä elimissä, joiden tehtävänä on panna täytäntöön Tulli 2000 -ohjelmaa koskeva päätös. 7.5 Matthaeus-ohjelman yhteydessä suunniteltujen, virkamiehille tarkoitettujen koulutus- ja vaihto-ohjelmien kaltaiset ohjelmat avartavat yleisesti mieliä ja lisäävät toiminnan yhdenmukaisuutta. Pitkällä aikavälillä sama vaikutus on tarkoitus saavuttaa yhtenäistämällä kansallisia työmenetelmiä, vaikka ne toistaiseksi perustuvat moniin eri tekijöihin (katso 6 kohta). Koko yhteisöä koskevien erikoisyksiköiden perustaminen olisi mielekästä ainoastaan, jos niillä olisi toiminnallinen tehtävä. Tämä merkitsisi yhtenäiseen tullihallintojärjestelmään kuuluvan erillisen toimintarakenteen perustamista, ja tällainen rakenne olisi selvästi yhtenäisempi kuin Tulli 2000 -ohjelman tavoitteiden mukainen yhteistyöhön pohjautuva hallinnon perusväline. Sitä vastoin voitaisiin ajatella, että jäsenvaltiot perustaisivat yhteisesti kyseisestä toiminnasta vastaavan rakenteen. 7.6 Tulli 2000 -ohjelman rajoituksista esitetyt huomautukset koskevat myös tilintarkastustuomioistuimen suositusta, jonka mukaan "toimintalinjojen" (7.6a kohta) noudattaminen ja joidenkin jäsenvaltioiden innovatiivisten aloitteiden (7.6e kohta) toteuttaminen olisivat pakollisia. Asiakirjatarkastusten painoarvo on erilainen eri jäsenvaltioissa (7.6f kohta), ja niiden osalta olisi epäilemättä käytännöllistä erottaa toisistaan perusteellista tarkastusta koskevat toimet ja ennen ensimmäistä valintaa toteutettavat toimet. Viimeksi mainitut toimet on nähtävästi edelleen toteutettava ihmisvoimin niin kauan kuin tietokoneistetut kehysmenettelyt puuttuvat. Lopuksi komissio kiinnittää erityistä huomiota siihen, että säädöksistä mahdollisesti aiheutuvat riskit selvitetään säädösluonnosten käsittelyn yhteydessä (7.6c kohta). Komission vuotuisessa tarkastusohjelmassa yksilöidään tietyt ensisijaiset aiheet. Ohjelmaa laatiessaan komissio tukeutuu sarjaan objektiivisia valintaperusteita, jotka perustuvat sellaisiin perinteisten omien varojen kannalta riskialttiimpiin tulli- ja kirjanpitomenettelyihin liittyviin riskeihin. Nämä tarkastukset antavat usein aihetta jäsenvaltioissa suoritettaviin lisätarkastuksiin, ja näin ne yhdenmukaistavat eri jäsenvaltioissa suoritettavien tarkastusten luonnetta ja perusteellisuutta (7.6d kohta). Esipuhe. Erityiskertomus nro 13/98 riskianalyysin käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä ja erityiskertomus nro 20/98 vientitukea saavien maataloustuotteiden fyysisiä tarkastuksia koskevasta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta (98/C 375/01) 1. Tilintarkastustuomioistuin suoritti tullivalvontaa koskevat tarkastukset tuonnin osalta, josta saatavia omia varoja tilitetään EU:n talousarvioon, ja lisäksi sellaisten maataloustuotteiden viennin osalta, joista maksetaan EU:n talousarviosta rahoitettua vientitukea. Molemmissa tarkastuksissa selvitettiin riskianalyysin käyttöä tullivalvonnan kohdentamisessa. 2. Erillisten kertomusten laatiminen johtuu tuonnin ja viennin valvontaa koskevien lainsäädännöllisten vaatimusten huomattavasta erilaisuudesta. Tuontiin liittyvää, sekä tuonnin yhteydessä että jälkikäteen tapahtuvaa tullivalvontaa koskevat säännökset ovat valinnaisia ja niissä käsitellään vain vähän riskianalyysin käyttöä. Vientitukea saavien maataloustuotteiden viennin tullivalvontaa koskevassa lainsäädännössä edellytetään pakollisia tarkastuksia sekä viennin yhteydessä (fyysiset tarkastukset mukaan lukien) että jälkikäteen; riskianalyysi on pakollinen jälkikäteen suoritettavien tarkastusten osalta, mutta valinnainen tavaroiden fyysiseen tarkastukseen valitsemisen osalta. 3. Edellä mainituista seikoista johtuen tilintarkastustuomioistuin laati yksityiskohtaisen riskianalyysiä koskevan määritelmän tuontitavaroihin liittyvän tullivalvonnan kohdentamista varten. Luonnollisesti myös vientitukiin liittyvän valvonnan tehostamisesta annettiin aiempaa yksityiskohtaisempia suosituksia. Suoritettujen tarkastusten perusteella tehtiin kuitenkin osittain samoja päätelmiä, jotka koskevat erityisesti riskianalyysin pakollisen käytön tarpeellisuutta, tullivalvonnan toteuttamisen valvontaa, hallinnoinnista vastaaville tahoille annettua palautetta, suoritusten arviointia sekä EU:n tullialueella suoritettavien fyysisten ja jälkikäteen tapahtuvien tarkastusten koordinointia. 4. Riskianalyysin pakollisen käytön rajaaminen vientitukiin ei ole johdonmukaista EU:n taloudellisten etujen suojaamisen kannalta. Riskianalyysi on resurssien hallinnan väline, jonka avulla helpotetaan tehokkaiden tarkastusten täytäntöönpanoa. Siksi EU tarvitsee nykyistä laajemman lainsäädännöllisen kehyksen jäsenvaltioita varten; sen avulla varmistettaisiin, että kansalliset viranomaiset eivät kohdenna tarkastuksia ainoastaan tiettyihin tapahtumiin tullimenettelyn sisällä, vaan suuntaavat valvontaresursseja eri tullimenettelyihin tai muihin yhteisön menettelyihin EU:n talousarvioon kohdistuvan suhteellisen riskin perusteella. Samalla jäsenvaltiot on asetettava aiempaa suurempaan vastuuseen tarkastusten kohdentamisesta sekä valvonnan toteuttamisesta. 5. Kertomusten samanaikaisen julkaisemisen avulla pyritään korostamaan sitä, että on tarpeen harkita riskianalyysin soveltamista kaikkiin tullitarkastuksiin sellaisten menettelyiden osalta, jotka vaikuttavat EU:n talousarvioon. Tässä tilanteessa komission olisi pyrittävä ottamaan käyttöön yhtenäinen toimintatapa tilintarkastustuomioistuimen esittämien suositusten täytäntöönpanemiseksi. Tuonnin ja viennin valvonta ovat aloina niin samankaltaisia, että niiden yhteydessä olisi pyrittävä mahdollisimman laajaan yhdenmukaisuuteen.