Tilintarkastustuomioistuimen kertomus

Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuuden tarkastuksesta tilikauden 1999 osalta sekä Euroopan keskuspankin vastaukset

(2001/C 47/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

JOHDANTO

1. Euroopan keskuspankin (EKP) tapauksessa tilintarkastustuomioistuimen tehtävä koskee "EKP:n hallinnon tehokkuuden arviointia"(1). EKP korvasi 1. kesäkuuta 1998 Euroopan rahapoliittisen instituutin (ERI)(2). EKP:n tilinpäätös 31. joulukuuta 1999 päättyneeltä tilikaudelta hyväksyttiin EKP:n neuvostossa 16. maaliskuuta 2000, ja tilinpäätös julkaistiin huhtikuussa 2000(3) sen jälkeen kun ulkopuolinen tilintarkastaja oli 1. maaliskuuta 2000 tarkastanut tilinpäätöksen ja antanut siitä vakiomuotoisen tarkastuskertomuksen.

2. EKP:n taloutta koskevat määräykset sisältyvät keskuspankin perussääntöön, ja budjettivallan käyttäjänä toimiva EKP:n neuvosto on esittänyt määräyksistä yksityiskohtaisen tulkinnan päätöksissään. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 112 artiklan mukaan neuvoston muodostavat EKP:n johtokunnan kuusi jäsentä sekä euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden kansallisten keskuspankkien yksitoista pääjohtajaa.

3. Vuosi 1999 oli EKP:n keskuspankkitoiminnan ensimmäinen vuosi, joka alkoi euron käyttöönotolla 1. tammikuuta 1999. Perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohdan mukaan EKP vastaa seuraavista perustehtävistä: yhteisön rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen, valuuttamarkkinatoimien suorittaminen, jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hallussapito ja hoito sekä maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen. Mitä taas tulee neuvoa-antavaan toimintaan, EKP antaa perustamissopimuksen 105 artiklan 4 kohdan mukaan lausuntoja asianomaisille yhteisön toimielimille ja laitoksille sekä kansallisille viranomaisille toimivaltaansa kuuluvilla aloilla.

HALLINNON TEHOKKUUS VUONNA 1999

Budjettihallinto ja budjetin toteuttamisen seuranta

4. Budjetin valmisteluvaiheessa lisättiin suuria turvamarginaaleja monien suunniteltujen menojen kohdalle, ja alkuperäisen budjetin loppusumma oli 188,6 miljoonaa euroa(4). Vaikka vuoden 1999 puolivälin budjettitarkistuksessa ennakoitiin, että noin 26 miljoonaa euroa jäisi käyttämättä(5), budjettia ei muutettu vastaavasti. EKP:n neuvosto merkitsi tiedoksi johtokunnan aikomuksen, jonka mukaan uutta vuodenlopun 1999 ennustetta eli 163,7 miljoonan euron kokonaismenomäärää pidettäisiin "sisäisenä budjettikattona". Budjettia ei virallisesti tarkistettu.

5. Menot olivat vuonna 1999 yhteensä 152,0 miljoonaa euroa eli 93 prosenttia 163,7 miljoonan euron suuruisesta vuoden puolivälin ennusteesta, mutta ainoastaan 80 prosenttia lopullisesta tarkistetusta budjetista (189,6 miljoonaa euroa). Näin ollen budjetti ei voi täyttää tehtäväänsä strategisena välineenä, jonka avulla voitaisiin huolehtia menojen tehokkaasta hallinnoinnista ja valvonnasta.

Sisäisen valvonnan järjestelmät

6. EKP:n perussäännön mukaan(6) tarvitaan kahden nimenkirjoittajan allekirjoitukset, jotta EKP:n tavara- ja palveluhankintoja koskevat sopimukset tai tilaukset olisivat oikeudellisesti sitovia (poikkeuksena tästä säännöstä on johtokunnan puheenjohtajan tapaus). Maksumenettely on määritetty EKP:n sisäisissä säännöissä; niissä annetaan keskeinen tehtävä tulosyksikön johtajille (budget centre managers). Tulosyksikön johtajat antavat hyväksynnän laskujen maksamiseen tarkistettuaan, että laskut (määrät ja saadut tavarat tai palvelut) ovat tehtyjen sitoumusten mukaisia. Maksun hyväksyntään riittää yhden henkilön allekirjoitus.

7. Maksusitoumuksia varten ei ole olemassa tietojärjestelmää, minkä vuoksi maksusitoumusten ja maksujen vastaavuutta ei tarkisteta systemaattisesti; tarkistukset rajoittuvat tulosyksikön johtajien tekemiin manuaalisiin tarkistuksiin. Olisi huolehdittava siitä, että kaikissa tapauksissa toteutetaan asianmukaiset tarkastukset, ennen kuin maksuja voidaan suorittaa. Kun nykyisen käytännön lisäksi otetaan huomioon, että budjetti ei ole luonteeltaan rajoittava (ks. kohta 5), voidaan todeta, että menoihin kohdistuu riskejä.

8. EKP käytti vuonna 1999 edelleen konsulttiyrityksiä suurten hankkeiden kehittämistyössä. FCRS-hankkeessa (Foreign Currency Reserves Subledger - valuuttavarannon osakirjanpitojärjestelmä) (ks. lisäksi tilintarkastustuomioistuimen kommentit, jotka sisältyvät vuosilta 1997 ja 1998 annettuihin kertomuksiin(7)) EKP käytti erään yrityksen konsultteja ja jatkoi kyseisten konsulttien sopimuksia useaan otteeseen. Yritykselle maksettiin vuonna 1999 yhteensä 1,8 miljoonaa euroa korvauksina hankkeen konsultointikustannuksista; noin 0,7 miljoonan euron osuus tästä summasta koostuu eräälle konsultille suoritetuista palkkioista. Kyseinen konsultti laskutti vuoden 1999 tammikuun ja marraskuun välisenä aikana 60 tuntia eli sopimuksenmukaisen enimmäismäärän lähes jokaiselta viikolta; tuntihinta oli aluksi 255 euroa ja myöhemmin 306 euroa. Vuodesta 1997 alkaen hankkeeseen on käytetty yhteensä yli 5,6 miljoonaa euroa, mutta vuoden 1999 loppuun mennessä sitä ei ollut vieläkään saatu kaikilta osin päätökseen. Tämä kokemus osoittaa, että vastaisuudessa on tärkeää välttää sellaisia kestoltaan määrittämättömiä ja kustannuksiltaan suuria sopimuksia, joissa konsultit eivät selvästi sitoudu saavuttamaan tiettyjä tavoitteita määrätyn ajanjakson kuluessa.

Henkilöstöresurssit

9. Vuoden 1999 aikana otettiin palvelukseen 242 uutta työntekijää ja 44 työntekijää irtisanoutui palveluksesta. Vuoden 1999 lopussa EKP:n palveluksessa oli 732 henkilöä, joista 55 oli esimiestehtävissä.

10. Heinäkuussa 1998 EKP:n neuvosto hyväksyi perussäännön 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti työjärjestyksen(8). Työjärjestyksessä määrätään seuraavaa: "Henkilövalinnoissa, nimityksissä ja ylennyksissä noudatetaan ammatillisen pätevyyden, avoimen tiedottamisen, tasa-arvon ja tasapuolisuuden periaatteita. Hallinnollisessa kiertokirjeessä täsmennetään tarkemmin työntekijöiden rekrytointia ja ylentämistä koskevat säännöt ja menettelyt". Näiden periaatteiden noudattamista on mahdoton arvioida, sillä kyseistä kiertokirjettä ei ole vielä annettu.

PÄÄTELMÄT

11. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin varainhoitovuosilta 1996 ja 1997 antamissaan kertomuksissa, jotka koskevat Euroopan rahapoliittisen instituutin hallinnon tehokkuutta(9), budjettiennusteiden laatimista sekä budjettihallintoa olisi parannettava huomattavasti, jotta budjettia voitaisiin käyttää tehokkaana valvonta- ja hallinnointivälineenä. Mikäli menojen ennustetaan toteutuvan huomattavasti budjetoitua pienempinä, EKP:n neuvoston olisi tehtävä virallinen budjettitarkistus (ks. kohdat 4 ja 5). Menoihin kohdistuu riskejä (ks. kohdat 6 ja 7), sillä budjettimenettelyt ovat puutteelliset eikä ole olemassa järjestelmää, jonka avulla voitaisiin kaikissa tapauksissa todentaa maksusitoumusten ja asianomaisten maksujen vastaavuus.

12. Ottaen huomioon EKP:n henkilökunnan määrä olisi ensisijaisen tärkeää antaa hallinnollinen kiertokirje, jossa täsmennetään tarkemmin työntekijöiden rekrytointia ja ylentämistä koskevat säännöt ja menettelyt (ks. kohdat 9 ja 10).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. tammikuuta 2001 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) EY:n perustamissopimuksen liitteenä oleva pöytäkirja N:o 18 (ent. N:o 3) Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä, 27 artiklan 2 kohta.

(2) Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut virallisessa lehdessä viisi kertomusta, jotka koskevat Euroopan rahapoliittisen instituutin hallinnon tehokkuutta 31. toukokuuta 1998 saakka ja Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuutta 31. joulukuuta 1998 saakka: EYVL C 394, 31.12.1996 vuosilta 1994 ja 1995; EYVL C 42, 9.2.1998 vuodelta 1996; EYVL C 164, 10.6.1999 vuodelta 1997; EYVL C 133, 12.5.2000 vuodelta 1998.

(3) EKP:n vuosikertomus 1999.

(4) EKP:n alkuperäistä vuoden 1999 budjettia (188,6 miljoonaa euroa) tarkistettiin kolmesti vuonna 1999: maaliskuun lopussa tehdyssä tarkistuksessa budjetti säilyi lähes muuttumattomana, kesäkuun lopussa budjetin loppusumma oli 190,8 miljoonaa euroa ja syyskuun lopussa 189,6 miljoonaa euroa.

(5) Tähän olivat syinä rekrytointiviiveet sekä hankkeisiin kohdistuneet viiveet, jotka johtuivat vuoden 2000 odotettua suuremmasta työkuormituksesta.

(6) EY:n perustamissopimuksen liitteenä oleva pöytäkirja N:o 18 (ent. N:o 3) Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä, 39 artikla.

(7) EYVL C 164, 10.6.1999 vuodelta 1997, kohta 12; EYVL C 133, 12.5.2000 vuodelta 1998, kohta 19.

(8) EYVL L 338, 15.12.1998, s. 28. Muutokset EYVL L 125, 19.5.1999, s. 34, ja EYVL L 314, 8.12.1999, s. 34. (Ranskan-, kreikan- ja portugalinkielisiin toisintoihin liittyvät oikaisut EYVL L 273, 26.10.2000, s. 40.)

(9) EYVL C 42, 9.2.1998, kohta 4.7; EYVL C 164, 10.6.1999, kohta 5.

Euroopan keskuspankin vastaukset

Euroopan keskuspankki (EKP) on vastaanottanut Euroopan tilintarkastustuomioistuimen raportin ja tarkastellut siinä esitettyjä seikkoja.

Kappale 4: EKP huomauttaa, että EKP:n budjettia vuodelle 2000 leikattiin EKP:n neuvoston päätöksellä varainhoitovuoden 2000 puolivälin budjettitarkistuksessa.

Kappale 5: EKP pyrkii jatkuvasti entisestään parantamaan budjettiennusteiden laatimista ja budjettihallintoa.

Kappale 6: Vuoden 1999 väliaikaisen sisäisen tarkastuksen yhteydessä tehdyn suosituksen perusteella EKP:n johto tukee menettelyjen (hankintoja/laskujen käsittelyä koskevat suuntaviivat) muuttamista siten, että laadittaisiin selkeät ohjeet, joiden avulla esimiehet/nimenkirjoittajat voivat ennen laskun maksamista hyväksyä ja tarvittaessa harkita uudestaan varainkäyttöä tapauksissa, joissa tilaus ja lasku eivät vastaa toisiaan. Laskentaosasto (kirjanpito-osasto) on ryhtynyt tarvittaviin toimiin muuttaakseen laskujen käsittelysääntöjä. Tavoitteena on, että alkuperäisestä tilauksesta vastaavan henkilön edellytettäisiin varmentavan lasku allekirjoituksellaan, mikäli lasku ei vastaa sovittua saatujen määrien, tavaroiden ja palvelujen osalta.

Kappale 7: Kaikkien tulosyksiköiden johtajien on kirjattava tekemänsä maksusitoumukset hajautetusti ja otettava nämä tiedot huomioon yksikön budjettiseurannassa. EKP on jo ryhtynyt toimiin yhdenmukaisen järjestelmän luomiseksi maksusitoumuksia koskeville tiedoille.

Kappale 8: EKP on antanut luvan käyttää erityyppisiä sopimusmalleja EKP:n ulkopuolisia resursseja käytettäessä. Valittava sopimusmalli riippuu kunkin hankkeen asettamista vaatimuksista ja rajoitteista. FCRS-hankkeessa (Foreign Currency Reserves Subledger - valuuttavarannon osakirjanpitojärjestelmä) käytettyä mallia valittaessa punnittiin ensin huolellisesti eri vaihtoehtojen hyvät ja huonot puolet. Tämän sopimusmallin mukaan EKP:n ulkopuoliset henkilöresurssit liitettiin hankkeen organisaatiossa EKP:n omien henkilöresurssien alaisuuteen. EKP arvioi jatkuvasti yksittäisten konsulttien ja heidän työnsä edistymistä ja vertasi sitä konsulttien kanssa tehtyihin sopimuksiin ja hankkeiden arvioituun kestoon.

Kappale 10: EKP:n henkilöstökomitealle on tilintarkastustuomioistuimen raportin julkaisemisen jälkeen lähetetty lausuntopyyntö rekrytointia ja ylennyksiä koskevasta hallinnollisesta kiertokirjeestä, joka on toimitettu kommentoitavaksi myös EKP:n henkilöstöjärjestölle (Union of the Staff of the European Central Bank). Vaikka kyseistä kiertokirjettä ei ollutkaan vielä julkaistu vuonna 1999, EKP on henkilövalinnoissa, nimityksissä ja ylennyksissä kunnioittanut EKP:n työjärjestyksen 20 artiklan periaatteita.

Kappale 11: EKP pyrkii kustannustehokkuuteen ja arvioi huolella eri valintoihin mahdollisesti sisältyviä riskejä sekä niiden mahdollisesti edellyttämiä toimenpiteitä ja resursseja.