KOMISSION PÄÄTÖS,

tehty 20 päivänä toukokuuta 1998,

Saksan maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen nykyisten alueellisten tukijärjestelmien perusteella mahdollisesti myönnetyistä valtiontuista (tiedoksiannettu numerolla K(1998) 1712) (Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen) (1999/183/EY)

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 93 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,

on edellä mainitun artiklan mukaisesti kehottanut niitä, joiden etua asia koskee, esittämään huomautuksensa,

sekä katsoo seuraavaa:

I MENETTELY

(1) Komissio esitti 20 päivänä lokakuuta 1995 päivätyssä kirjeessään (SG(95) D/13086) jäsenvaltioille perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan mukaisesti suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvän valtiontuen osalta (1) (jäljempänä `suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet`).

(2) Samassa kirjeessään komissio ilmoitti Saksan viranomaisille (ja muille jäsenvaltioille), ettei se salli enää sille perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti ilmoitettuja maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyviä tukitoimenpiteitä, jotka eivät ole näiden suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden mukaisia ja joita sovelletaan tai joiden soveltamista jatketaan 1 päivän tammikuuta 1996 jälkeen.

(3) Komissio pyysi myös Saksan viranomaisia (ja muita jäsenvaltioita) vahvistamaan 93 artiklan 1 kohdan mukaisesti kahden kuukauden kuluessa mainitun kirjeen päiväyksestä, että ne alkavat noudattaa kyseisiä suuntaviivoja ja aiheellisia toimenpiteitä viimeistään 1 päivänä tammikuuta 1996 muuttamalla nykyisiä tukiaan, jos tuet eivät ole suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden mukaisia. Komissio ilmoitti, että jos se ei saa tällaista vahvistusta, se varaa itselleen oikeuden aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn.

(4) Vastauksena komission 20 päivänä lokakuuta 1995 päivättyyn kirjeeseen Saksan viranomaiset vahvistivat 11 päivänä tammikuuta ja 14 päivänä helmikuuta 1996 päivätyillä kirjeillään, että

a) ne noudattaisivat alakohtaisten tukien osalta kyseisiä aiheellisia toimenpiteitä 1 päivästä tammikuuta 1996 alkaen muuttamalla tarvittaessa nykyisiä tukijärjestelmiä, ja

b) totesivat, että alueellisten tukien osalta aiheellisiin toimenpiteisiin tarvitaan lisää joustavuutta, koska olosuhteet ja maatalouden rakenne vaihtelevat yhteisön eri alueilla.

(5) Komissio ilmoitti 1 päivänä heinäkuuta 1996 päivätyllä kirjeellään (SG(96) D/6026) Saksalle 12 päivänä kesäkuuta 1996 tekemästään päätöksestä aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely sellaisten valtiontukien osalta, jotka Saksa saattaa myöntää maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen nykyisten alueellisten tukijärjestelmien perusteella (2).

(6) Menettelyn aikana komissio tarkasteli väitteitä, joita Saksa oli esittänyt perustellakseen sen, että se oli kieltäytynyt soveltamasta komission 20 päivänä lokakuuta 1995 päivätyssä kirjeessään esittämiä suuntaviivoja alueellisiin tukijärjestelmiin. Tarkasteltuaan huomautuksia komissio totesi, että tässä vaiheessa ei ollut perusteita hyväksyä Saksan kieltäytymistä.

(7) Komissio ilmoitti edellä mainitulla kirjeellään Saksan hallitukselle, että se voi esittää huomautuksensa kuukauden kuluessa kirjeen päiväyksestä. Perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisesti muille jäsenvaltioille ja muille, joiden etua asia koskee, ilmoitettiin asiasta julkaisemalla kirje Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, ja niitä kehotettiin esittämään huomautuksensa.

(8) Saksan hallitus toimitti huomautuksensa komissiolle menettelyn mukaisesti 31 päivänä heinäkuuta 1996 päivätyllä kirjeellään. Kirjeessään Saksan hallitus viittasi myös lisähuomautuksiin, jotka oli toimitettu komissiolle 24 päivänä toukokuuta 1996 päivätyllä kirjeellä. Teknisistä syistä komissio ei ollut ottanut huomioon viimeksi mainittuja huomautuksia 12 päivänä kesäkuuta 1996 tekemässään päätöksessä aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukainen menettely.

(9) Jäsenvaltiot tai muut, joiden etua asia koskee, eivät ole esittäneet huomautuksia.

II SAKSAN HUOMAUTUKSET

(10) Saksan hallitus on 24 päivänä toukokuuta 1996 ja 31 päivänä heinäkuuta 1996 päivätyissä tiedonannoissaan esittänyt kahdenlaisia huomautuksia suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden soveltamisesta alueellisiin tukijärjestelmiin. Ensimmäiset huomautukset koskevat oikeudellisia seikkoja, ja ne perustuvat tapaan, jolla suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet on annettu. Toiset perustuvat väitteeseen, jonka mukaan suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden soveltaminen "rajoittaisi valtion alueellista tukea, mikä heikentäisi merkittävästi maaseudun kehittymismahdollisuuksia".

1. Oikeudelliset huomautukset

(11) Saksan hallitus esittää 24 päivänä toukokuuta 1996 päivätyssä kirjeessään näkemyksensä, jonka mukaan yhteisön voimassa olevat säännöt yhdessä komission useiden tiedonantojen kanssa ja kirje, jossa hyväksytään liittovaltion 23. puitesuunnitelma alueellisten talousrakenteiden parantamiseksi (SG(94) D/11038, 1.8.1994), eivät oikeuta maataloustuotteiden jalostamiseen tai kaupan pitämiseen tarkoitettujen, alueellisten talousrakenteiden parantamista koskevan yhteisjärjestelmän mukaisiin tukikelpoisiin investointihankkeisiin liittyvien mahdollisten valtiontukitoimenpiteiden välilliseen tai välittömään rajoittamiseen.

(12) Saksan viranomaisten mukaan maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytysten parantamisesta 29 päivänä maaliskuuta 1990 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 866/90 (3) ei voida käyttää perusteena yhteisjärjestelmän mukaisten liitteen II tuotteiden jalostamista ja kaupan pitämistä koskevien valtiontukitoimenpiteiden rajoittamiselle. Asetuksessa määrätään ainoastaan, miten ja millä edellytyksin Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosasto voi edistää toimenpiteitä maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen parantamiseksi. Neuvosto toteaa asetuksen johdanto-osassa, että "on aiheellista määritellä investointilajit, joita EMOTR:n ohjausosaston, jäljempänä `rahasto` toiminta koskee ottaen huomioon nykyinen tilanne sekä maatalousmarkkinoilla että maatalouselintarvikealalla sekä myyntikanavien kehitysnäkymät maataloudesta peräisin olevien tuotteiden osalta ". Näin ollen asetuksen tavoitteena on ensinnäkin taata yhteisön tuen ja yhteisen maatalouspolitiikan välinen johdonmukaisuus ja toiseksi taata eri rakennerahastojen toimintojen yhteensovittaminen sekä keskenään että Euroopan investointipankin ja muiden nykyisten rahoitusvälineiden kanssa.

(13) Saksan viranomaisten mukaan tästä seuraa, että toimivalta, jonka neuvosto on antanut komissiolle asetuksen 8 artiklan 3 kohdalla, antaa komissiolle ainoastaan mahdollisuuden määrittää valintaperusteet sellaisille investoinneille, joita yhteisön rahastot voivat tukea. Komissio käytti tätä toimivaltaa tehdessään 22 päivänä maaliskuuta 1994 päätöksen 94/173/EY maa- ja metsätaloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytysten parantamista koskevien investointien valintaperusteista sekä päätöksen 90/342/ETY kumoamisesta (4). Päätökseen ei näytä sisältyvän rajoittavia vaikutuksia, jotka koskisivat pelkästään jäsenvaltioiden ilman yhteisön taloudellista tukea maksamia tukia.

(14) Saksan viranomaiset katsovat myös, että komission vuonna 1994 jäsenvaltioille antamalla maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin myönnettävää valtiontukea koskevalla tiedonannolla (5) ei estetä valtiontuen myöntämistä aloille, jotka jäävät yhteisön yhteisrahoituksen ulkopuolelle edellä mainittujen päätösten nojalla. Tiedonannon 1 kohdassa todetaan, että komissio soveltaa yleensä alakohtaisia rajoituksia, jotka koskevat yhteisön osarahoitusta jalostamisen ja kaupan pitämisen tasolla tehtyihin investointeihin, "vastaavasti [. . . ] arvioidessaan tällaisiin investointeihin myönnettävää valtiontukea". Tiedonanto ei ole perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettu aiheellinen toimenpide, koska valtiontuen rajoittavan vaikutuksen laajentamista vastaavasti ei toteutettu perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä määrättyä menettelyä käyttäen (ehdotus aiheelliseksi toimenpiteeksi). Säädöslakeja koskevien perustamissopimuksen 189 artiklan määräysten mukaisesti tiedonanto ei ole asetus, direktiivi eikä päätös; sitä voidaan pitää ainoastaan suosituksena, joten se ei ole velvoittava.

(15) Saksan hallitus väittää lisäksi, että tiedonannossa esitetty analogia on ristiriidassa perusasetusta (ETY) N:o 866/90 koskevien merkittävien oikeudellisten seikkojen kanssa. On lainsäätäjän toive, kuten kyseisen asetuksen 16 artiklan 5 kohdassa (nykyisin asetuksen (ETY) N:o 951/97 16 artiklan 5 kohdassa) ilmaistaan, että kansalliset tukitoimenpiteet on nimenomaisesti sallittava, edellyttäen että ne toteutetaan perustamissopimuksen 92 ja 94 artiklan mukaisesti. Komission tiedonannolla asetetaan perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdalle alakohtainen rajoitus vastoin lainsäätäjän toiveita. Lisäksi asetuksen (ETY) N:o 866/90 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa säädettyjen toimenpiteiden olisi edistettävä aluepoliittisten tavoitteiden toteuttamista. Saksan liittohallituksen mukaan tiedonanto ei voi näin ollen johtaa valtiontukitoimenpiteiden mahdollisuuden oikeudellisesti velvoittavaan rajoittamiseen.

(16) Saksan hallitus uskoo, että komission kirjeestä, jolla hyväksytään yhteisjärjestelmän 23. puitesuunnitelma (SG/94 D/11038, 1.8.1994), ei seuraa liitteen II tuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tarkoitettujen valtiontukitoimenpiteiden mahdollisuuden poissulkemista. Kirjeen lopussa on kappale, jossa muistutetaan, että komissio on kiinnittänyt liittohallituksen huomion siihen, että aiottuja toimenpiteitä sovellettaessa on otettava huomioon yhteisön oikeuden säännökset ja edellytykset sekä niistä johtuvat velvollisuudet ja etenkin ne, jotka koskevat yksittäisten tapausten ilmoittamista ennakolta ja joita sovelletaan a) eri tavoitteiden nojalla myönnetyn tuen päällekkäisyyteen, b) tiettyihin teollisuuden (EHTYn perustamissopimuksen määräykset mukaan lukien), maatalouden ja kalastuksen aloihin sekä c) teollisesti toimiviin maatalousyrityksiin.

(17) Saksan hallitus korostaa, että hyväksymistä koskevassa kirjeessä edellytetään, että yhteisön oikeuteen on sisällyttävä velvollisuus olla myöntämättä rajoittamatonta valtiontukea tietyille aloille. Saksan hallitus katsoo kuitenkin, ettei asetukseen (ETY) N:o 866/90, komission kyseisen asetuksen 8 artiklan 3 kohdan mukaisesti määrittelemiin valintaperusteisiin eikä komission vuonna 1994 antaman tiedonannon sisältöön sisälly velvollisuutta olla soveltamatta valtiontukitoimenpiteitä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen.

(18) Lisäksi Saksan hallitus väittää, ettei rajoittava vaikutus voi syntyä kansallisten lainsäätäjien itse yhteisjärjestelmän nojalla antamista säännöistä. Viranomaiset myöntävät, että 23. suunnitelman 1 osan 10.3 kohdassa viitataan siihen, että komissio määrittää maa- ja metsätaloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytysten parantamista koskevien investointien valintaperusteet. Ne kuitenkin korostavat, ettei tämä merkitse, että komission tuolloisesta kannasta olisi ilmoitettu Saksan viranomaisille tai että se olisi hyväksytty jollain vapaaehtoisesti velvoittavalla tavalla. Saksan viranomaiset huomauttavat, että siihen, että komissio määrittää valintaperusteet, viitataan ainoastaan puitesuunnitelman 1 osassa. Kyseinen osa sisältää kuitenkin ainoastaan yleisiä velvoittamattomia viittauksia suunnitelman rakenteeseen ja tavoitteisiin sekä useisiin toissijaisiin näkökohtiin, mukaan lukien komission suorittamaan tuen valvontaan. Liittohallitus painottaa myös, että erilaisten asetusten, tiedonantojen ja yhteisön suuntaviivojen luettelointi ei automaattisesti merkitse, että tuen mahdollisuus olisi nimenomaisesti suljettu pois kyseisillä aloilla. Pikemminkin 2 osassa todetaan, että seuraavat säännöt on otettava huomioon tukihakemuksia koskevissa päätöksissä. Niinpä luettelolla on ainoastaan tarkoitus kiinnittää yhteisjärjestelmän soveltamisesta osavaltioissa vastuussa olevien viranomaisten huomio erilaisiin sääntöihin, jotka saattavat vaikuttaa yksittäisiä tukihakemuksia koskeviin päätöksiin. Tämän vuoksi Saksan viranomaiset katsovat, että valintaperusteiden määrittämisen mainitseminen on ainoastaan velvoittamaton viittaus yhteensovittamiseen komission maatalouspolitiikan kanssa.

2. Suuntaviivojen vaikutusta alueellisiin tukijärjestelmiin koskevat huomautukset

(19) Saksan hallitus on 24 päivänä toukokuuta 1996 ja 31 päivänä heinäkuuta 1996 päivätyissä tiedonannoissaan pitäytynyt jo 11 päivänä tammikuuta 1996 ja 14 päivänä helmikuuta 1996 esittämässään kannassa. Saksan mukaan yhteisön säännökset eivät saa johtaa kansallisten alueellisten tukien liiallisiin rajoituksiin, jotka saattaisivat vaarantaa maaseudun kehittymismahdollisuudet. "Maaseutuympäristössä maataloustuotteita käsittelevillä teollisuudenaloilla on parhaat mahdollisuudet taata sellaisten maanviljelijöiden uudelleensijoittuminen, joiden on ollut pakko luopua ammatistaan rakenteellisten muutosten vuoksi. Jos suuri osa maatalouden jalostamisen ja kaupan pitämisen alasta jätetään järjestelmällisesti kansallisen tuen ulkopuolelle, ennen kaikkea alueellisten talousrakenteiden parantamista koskevaan yhteisjärjestelmään liittyvien alueellisten toimenpiteiden ulottuvuus saattaa laskea maaseudulla tasolle, jota ei voida hyväksyä."

(20) Saksan hallitus väittää 24 päivänä toukokuuta 1996 päivätyssä kirjeessään, että maanviljelijöille, jotka ovat joutuneet luopumaan ammatistaan rakennemuutoksen vuoksi, voidaan luoda työllistämismahdollisuuksia maaseudulla parhaiten maatalouteen liittyvillä teollisuudenaloilla. Komission nykyinen ehdotus liitteen II tuotteiden jalostamista ja kaupan pitämistä koskeviksi yhteisön suuntaviivoiksi johtaa heidän mukaansa maaseudun alueellisen tuen perusteettomaan pienenemiseen. Jalostaminen ja kaupan pitäminen määritellään suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden 3 artiklan a kohdan iii ja iv alakohdassa hyvin laajasti. Esimerkiksi jalostaminen kattaa kaikki tosiasialliset toimenpiteet, jotka vaikuttavat perustamissopimuksen liitteeseen II kuuluviin maataloustuotteisiin, ja kaupan pitäminen kattaa esimerkiksi liitteen II tuotteiden pakkaamisen tai kuljetuslaitteiden rakentamisen. Päätös 94/173/EY ja sen suuntaviivoissa esitetty täytäntöönpano edellyttävät laajaa poissulkemista. Vilja- ja riisialalla suljetaan pois kaikki tärkkelyksiä, myllyteollisuutta, mallasteollisuutta ja karkeita jauhoja valmistavaa teollisuutta koskevat investoinnit sekä investoinnit näiltä aloilta saataviin tuotteisiin lukuun ottamatta uusia tuotteita, joita ei käytetä ravinnoksi. Poissulkemista koskevassa luettelossa määrätään myös, että tietyillä tavoitteen 1 kohdealueilla tukea voidaan myöntää ainoastaan jos on osoitettu, että kapasiteetti on riittämätön. Siihen, a) koska kapasiteetti katsotaan riittämättömäksi ja b) mitä näyttöä siihen vaaditaan, ei vastata yhteisön ehdotuksessa eikä edellä mainitussa komission päätöksessä. Kaikissa yhteisjärjestelmän toteuttamisesta vastaavilta osavaltioilta tähän mennessä saaduissa ehdotettua yhteisön toimenpidettä koskevissa kannanotoissa on pyydetty hallitusta hylkäämään ehdotus alueellista tukea koskevaksi aiheelliseksi toimenpiteeksi. Kaikissa kannanotoissa todetaan, että alueellisen tuen myöntäminen kaupallisten yhtiöiden (teollisuus, palvelut) suorittamalle maataloustuotteiden jalostamiselle ja kaupan pitämiselle on välttämätön keino, jolla autetaan sellaisia maaseutualueita, joiden rakenteet eivät ole riittäviä.

(21) Saksan hallitus kiistää 31 päivänä heinäkuuta 1996 päivätyssä kirjeessään käsityksen, jonka mukaan yhteisön suuntaviivojen käyttöönotto parantaisi johdonmukaisuutta maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn kanssa. Yhteisön suuntaviivat eivät koske maataloustuotteiden tuotantoa vaan pikemminkin nykyisten liitteen II tuotteiden teollista jalostamista ja kaupan pitämistä. Tämän vuoksi Saksa väittää, että tapaan, jolla hintaa ja määrää säädellään yhteisen markkinajärjestelyn mukaan, ei voida vaikuttaa teollista jalostamista tai kaupan pitämistä koskevin rajoituksin. Maatalouden ylijäämiin ei kannusteta kilpailukykyisellä jalostuskapasiteetilla vaan säilyttämällä kyseisten maatalouden markkinajärjestelyjen mukaiset kannustimet. Työllisyyspoliittiset näkökohdat kiinnostavat oikeutetusti maataloustuotteita epäsuotuisilla maaseutualueilla jalostavaa kilpailukykyistä teollisuutta riippumatta siitä, tuottaako käytetyt maatalouden perustuotteet kotimainen maatalousala vai tuodaanko ne ulkomailta.

(22) Lisäksi Saksan viranomaiset viittaavat rakennerahastojen tuen tavoitetta 1 koskevaan yhteisön tukikehykseen vuosiksi 1994-1999 ja korostavat seuraavia kohtia:

"Kilpailukykyinen jalostusteollisuus on välttämätön maatalousalan ja koko maaseudun taloudellisen edistämisen kannalta. EMOTR:n ohjausosasto osallistuu tämän vuoksi investointitukeen, jolla autetaan jalostamisen ja kaupan pitämisen alalla toimivia yhtiöitä asetusten (ETY) N:o 866/90 ja (ETY) N:o 867/90 perusteella." (198 kohta, s. 2 ja 3.)

"Eläintuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen osalta rahasto täydentää ennen kaikkea arvonlisäketjuja. Strategian tarkoituksena on tuottaa arvokkaita ja laadukkaita tuotteita. Komissio uskoo, että tämä on ainoa keino turvata itäisen Saksan maatalousala pitkällä aikavälillä." (199 kohta, lopussa.)

(23) Kun näissä lausunnoissa korostetaan, että maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen alalla toimivat kilpailukykyiset teollisuusyritykset tarvitsevat yhteisön tason rahoitusta, Saksan hallitus ei ymmärrä, miksi kilpailukykyisen jalostusteollisuuden asemaa edistävät kansalliset toimenpiteet on täysin kielletty tietyissä tapauksissa. Lisäksi Saksan nykyisessä lainsäädännössä kielletään tuen myöntäminen yrityksille, jotka eivät ole pitkällä aikavälillä kilpailukykyisiä.

(24) Saksan hallitus esitti komission pyynnöstä useita esimerkkejä sen havainnollistamiseksi, millaisia erityisvaikutuksia maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen alan aiheellisilla toimenpiteillä on.

- Schleswig-Holsteinissa kahdella valmisteltavana olevalla hankkeella turvataan yhteensä lähes 500 pysyvää työpaikkaa Böcklingin ja Großenbroden maaseutualueilla.

- Sachesenissa ollaan ottamassa käyttöön tukijärjestelmää jalostusalalla, jolla on noin 40 maatalousalan työpaikkaa. Vuodesta 1990 alkaen on luotu tai turvattu noin 300 pysyvää työpaikkaa 20 maaseutuhankkeen avulla.

- Niedersachsenissa on vuodesta 1993 alkaen sijoitettu maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen yli 560 miljoonaa Saksan markkaa, josta taloudellisen tuen määrä on noin 62 miljoonaa Saksan markkaa. Näin ollen Niedersachsenin osuus taloudellista tukea saavien investointien kokonaismäärästä on noin 12 prosenttia. Näillä toimenpiteillä on luotu yli 1 240 uutta pysyvää työpaikkaa ja turvattu 606 työpaikkaa.

- Nordrhein-Westfalenissa on käynnistetty 86 investointihanketta, joilla on tarkoitus luoda 2 474 uutta työpaikkaa ja turvata 599 pysyvää työpaikkaa. Tällä hetkellä tukea saa lisäksi kolme muuta hanketta, joilla on määrä luoda 168 uutta työpaikkaa.

- Rheinland-Pfalzissa on luotu vuodesta 1994 alkaen noin 200 pysyvää työpaikkaa seitsemälle yritykselle myönnetyn alueellisen tuen avulla.

- Sachsen-Anhaltissa on jätetty 28 hakemusta yhteisjärjestelmän mukaisen tuen saamiseksi. Tähän liittyy noin 220 miljoonan Saksan markan arvoinen investointisuunnitelma yhteensä noin 1 150 työpaikan luomiseksi ja turvaamiseksi. Investoinnit ovat selvästi siirtymässä suuryrityksistä pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, jotka keskittyvät yleensä alueelle ominaisten tuotteiden jalostamiseen tehtäviin investointeihin.

- Mecklenburg-Vorpommernissa suurin työllistäjä on elintarviketeollisuus, joka työllistää 21,8 prosenttia jalostusalan työntekijöistä ja 23,8 prosenttia jalostusalan yrityksistä. Yhteisjärjestelmän mukaista rahoitusta koskevien hakemusten määrä osoittaa, miten suuri merkitys elintarvikkeiden jalostusteollisuudella on Mecklenburg-Vorpommernille myös tulevaisuudessa. Heinäkuussa 1996 käsiteltävänä oli 55 hakemusta, joiden investointien kokonaismäärä oli 354 miljoonaa Saksan markkaa, jolla on tarkoitus luoda tai turvata yhteensä noin 2 400 pysyvää työpaikkaa. Aluepoliittiselta kannalta on jälleen erityisen tärkeää, että monet suunnitelluista investoinneista on tarkoitettu erityisen epäsuotuisille maaseutualueille ja että niissä kiinnitetään erityistä huomiota naisten työllisyysmahdollisuuksiin. Investoinnit voivat näin ollen auttaa korjaamaan myös rakenteiden laadullisia heikkouksia.

(25) Saksan hallitus korostaa lopuksi, että mahdollisuus antaa puhtaasti kansallista tukea kilpailukykyiselle jalostusteollisuudelle ja kilpailukykyiselle kaupan pitämisen alalle on säilytettävä sekä oikeudellisista syistä että aluepolitiikan tukemiseksi.

III ESITETTYJEN HUOMAUTUSTEN ARVIOINTI

1. Yleistä

(26) EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdassa määrätään, että komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia yhteismarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai yhteismarkkinoiden toiminnan edellyttämiksi aiheellisiksi toimenpiteiksi.

(27) Komissio esitti 20 päivänä lokakuuta 1995 päivätyssä kirjeessään (SG(95) D/13086) Saksalle perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan mukaisesti suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvän valtiontuen osalta. Samassa kirjeessään komissio ilmoitti Saksan viranomaisille, ettei se salli enää tukijärjestelmiä, jotka eivät ole näiden suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden mukaisia ja joita sovelletaan tai joiden soveltamista jatketaan 1 päivän tammikuuta 1996 jälkeen. Komissio myös pyysi Saksaa ja muita jäsenvaltioita vahvistamaan kahden kuukauden kuluessa kyseisen kirjeen päiväyksestä, että ne alkavat noudattaa kyseisiä suuntaviivoja ja aiheellisia toimenpiteitä muuttamalla nykyisiä tukijärjestelmiään.

(28) Saksan viranomaiset eivät ole menettelyn missään vaiheessa kiistäneet komission oikeutta tehdä tällaista ehdotusta. Ne ovat ilmoittaneet komissiolle olevansa valmiit hyväksymään ehdotuksen alueellisten tukijärjestelmien osalta samalla kun ne korostivat, että alueellisten tukijärjestelmien osalta tarvitaan lisää joustavuutta. Tämän menettelyn kohteena on se, että Saksa on kieltäytynyt hyväksymästä suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden soveltamista alueellisten tukijärjestelmien yhteydessä myönnettyjen valtiontukien osalta ja että Saksan viranomaiset ovat kieltäytyneet muuttamasta nykyisiä alueellisia tukijärjestelmiään suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden mukaisiksi.

2. Saksan esittämien oikeudellisten väitteiden tarkastelu

(29) Saksan viranomaiset väittävät, että valtiontukitoimenpiteiden rajoittamista ei voida perustella neuvoston asetuksen (ETY) N:o 866/90 säännöksillä, sillä asetuksessa käsitellään ainoastaan sitä, voiko EMOTR edistää toimenpiteitä, joilla parannetaan maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytyksiä, ja millä edellytyksin. Lisäksi asetuksen 16 artiklan 5 kohdassa sallitaan nimenomaisesti sellaisten tukitoimenpiteiden toteuttaminen, joiden myöntämistä koskevat edellytykset tai yksityiskohtaiset säännöt poikkeavat asetuksessa säädetyistä edellytyksistä tai yksityiskohtaisista säännöistä tai joiden määrät ylittävät asetuksessa säädetyt ylärajat, edellyttäen että kyseiset toimenpiteet toteutetaan perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklan mukaisesti. Vaikka maa- ja metsätaloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytysten parantamiseksi tehtävissä investoinneissa sovellettavista valintaperusteista 7 päivänä kesäkuuta 1990 tehdyllä päätöksellä 90/342/ETY (6) ja myöhemmin päätöksellä 94/173/EY saatetaan rajoittaa niiden investointien alaa, jotka voivat saada tukea yhteisön rakennerahastoista, päätökset eivät näin ollen vaikuta niiden investointien alaan, jotka voivat saada yksinomaan jäsenvaltioiden rahoittamaa alueellista valtiontukea.

(30) Komissio ei voi hyväksyä väitettä. On totta, että asetuksen (ETY) N:o 866/90 16 artiklan 5 kohdassa sallitaan nimenomaisesti sellaisten tukitoimenpiteiden toteuttaminen, joiden myöntämistä koskevat edellytykset tai yksityiskohtaiset säännöt poikkeavat asetuksessa säädetyistä edellytyksistä tai yksityiskohtaisista säännöistä tai joiden määrät ylittävät asetuksessa säädetyt ylärajat. Artiklassa todetaan kuitenkin nimenomaisesti, että mahdollisuus edellyttää, että tuet myönnetään perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklan mukaisesti. Perustamissopimuksen 42 artiklassa, joka on yksi asetuksen (ETY) N:o 866/90 oikeusperustoista, määrätään, että maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan sovelletaan kilpailusääntöjä koskevan luvun määräyksiä vain siltä osin kuin neuvosto määrittää. Näin ollen neuvosto voi rajoittaa valtiontukea koskevien sääntöjen soveltamista maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen alalla (7). Sen sijaan, että neuvosto olisi käyttänyt tätä mahdollisuutta, se on nimenomaisesti säätänyt mainitun asetuksen 16 artiklan 5 kohdassa, että perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklaa sovelletaan tällaisiin toimenpiteisiin. Näin ollen on todettava, että asetuksessa ei rajoiteta eksplisiittisesti tai implisiittisesti perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdassa komissiolle myönnettyä harkintavaltaa määrittää, voidaanko tukea pitää yhteismarkkinoille soveltuvana. Ratkaistavaksi jää näin ollen kysymys, onko komissiolla silloin kun se tarkastelee, ovatko maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen myönnetyt valtiontuet perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artiklan mukaisia, oikeus soveltaa vastaavasti samoja alakohtaisia rajoituksia, joita se käyttää yhteisön rahoittamien toimenpiteiden osalta asetuksen (ETY) N:o 866/90 mukaisesti. Kysymystä käsitellään jäljempänä 35-56 kohdassa.

(31) Toiseksi Saksan viranomaiset väittävät, että komission jäsenvaltioille vuonna 1994 antamalla maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin myönnettävää valtiontukea koskevalla tiedonannolla ei estetä valtiontuen myöntämistä aloille, jotka jäävät yhteisön yhteisrahoituksen ulkopuolelle, koska tiedonanto ei ollut perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdassa esitettyjen menettelytapojen mukainen.

(32) Komissio katsoo, ettei väite ole merkityksellinen tämän päätöksen kannalta, joka koskee ainoastaan sitä, että Saksa on kieltäytynyt sille 20 päivänä lokakuuta 1995 päivätyllä kirjeellä (SG(95) D/13086) toimitetun aiheellisia toimenpiteitä koskevan ehdotuksen toteuttamisesta. Saksa ei ole menettelyn missään vaiheessa väittänyt, että komissio olisi laiminlyönyt perustamissopimuksessa määrätyt menettelyt ehdotusta tehdessään.

(33) Kolmanneksi Saksan hallitus väittää, että komission kirjeestä, jolla hyväksytään yhteisjärjestelmän 23. puitesuunnitelma (SG/94 D/11038, 1.8.1994), ei seuraa liitteen II tuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tarkoitettujen valtiontukitoimenpiteiden mahdollisuuden poissulkemista. Saksan hallitus väittää erityisesti, että kirjeen lopussa olevalla kappaleella, jossa komissio kiinnittää Saksan hallituksen huomion siihen, että puitesuunnitelmaa sovellettaessa on otettava huomioon tiettyihin elinkeinoaloihin (maatalous mukaan lukien) ja elintarviketeollisuuteen liittyvät yhteisön oikeuden säännökset, ei ole oikeusvaikutusta, koska yhteisön oikeuteen ei kyseisenä aikana sisältynyt velvollisuutta olla soveltamatta valtiontukitoimenpiteitä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen.

(34) Komissio huomauttaa kuitenkin, että myöskään tämä väite ei ole tämän päätöksen kannalta merkityksellinen, koska väitteessä viitataan asioihin, jotka tapahtuivat ennen aiheellisia toimenpiteitä koskevaa komission ehdotusta. Komissio varaa kuitenkin itselleen oikeuden aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jos käy ilmi, että tukea liitteen II tuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen on yhteisjärjestelmän 23. puitesuunnitelman tai minkä tahansa muun Saksan alueellisen tukijärjestelmän yhteydessä maksettu yhteisön oikeuden vastaisesti.

3. Maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin myönnettävää valtiontukea koskevan yhteisön politiikan kehitys

(35) Komissio on maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvää valtiotukea koskevissa suuntaviivoissa ja aiheellisissa toimenpiteissä selvittänyt alalle myönnettävää valtiontukea koskevan politiikkansa perusajatuksia seuraavasti:

"Siltä osin kuin maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvä valtiontuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, se ei EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Vaikka maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvään valtiontukeen voidaan luonnollisesti soveltaa 92 artiklan 3 kohdassa määrättyjä poikkeuksia, yhteisön vakiintuneen politiikan mukaista on varmistaa, että valtiontukeen ei maataloustuotannon tietyillä aloilla voida soveltaa näitä poikkeuksia ja että toisilla aloilla poikkeuksia voidaan soveltaa ainoastaan jos tiukat edellytykset täyttyvät.

Komissio soveltaa näitä alakohtaisia rajoituksia, jotka on asetettu edustavia markkinoita koskevan yhteisön tason arvioinnin jälkeen, arvioidessaan, onko alan investointeihin liittyvä yhteisön tai kansallisen tason julkinen tuki yhteisön edun mukaista. Komissio pyrkii tällä tavoin turvaamaan yhteisen maatalouspolitiikan ja valtiontukipolitiikan johdonmukaisuuden, jotta investointeihin ei kannustettaisi silloin kun se on rakenteellisista syistä yhteisön etujen vastaista.

Tämä perusajatus pätee ja sitä sovelletaan näihin suuntaviivoihin ja aiheellisiin toimenpiteisiin."

(36) Komission 20 päivänä lokakuuta 1995 päivätyllä kirjeellä jäsenvaltioille toimittamat uudet suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet eivät merkitse komission aiemman politiikan muuttamista vaan pikemminkin nykyisen politiikan mukauttamista muuttuneisiin markkinaolosuhteisiin. Komission vakiintuneen politiikan mukaista on ollut jo vuosien ajan sulkea pois maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tarkoitetut valtiontuet tai rajoittaa niitä ylikapasiteetista kärsivillä aloilla. Tällaiseen politiikkaan on syynä se, että kyseisten alojen investointeihin liittyvät valtiontuet vaikuttavat todennäköisesti haitallisesti taloudellisiin toimijoihin, jotka eivät saa tukea. Lisäksi tällaiset tuet eivät ole omiaan parantamaan kestävällä tavalla kyseisen alan tilannetta, vaan ne todennäköisesti vahingoittavat kauppaa ja kumoavat toisensa vaarantaen näin sekä kansallisten että yhteisön viranomaisten ponnistelut kyseisten alojen rakenteellisten ongelmien korjaamiseksi. Tällaiset tuet vaikuttavat näin ollen kaupankäynnin edellytyksiin yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Niinpä tällaisia tukia ei voida pitää 92 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tai 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettuina yhteismarkkinoille soveltuvina tukina.

Komissio viittaa tässä yhteydessä myös yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-169/95 (Espanja v. komissio) 14 päivänä tammikuuta 1997 antamaan tuomioon (8). Tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli 92 artiklan 3 kohdan a alakohdan ja 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan sanamuotoja ja päätyi toteamaan, että erilaisen sanamuodon perusteella ei voida päätellä, että komission ei pitäisi ottaa huomioon yhteisön etua soveltaessaan 92 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ja että sen olisi varmistuttava ainoastaan kyseisten toimenpiteiden alueellisesta erityislaadusta eikä arvioitava niiden vaikutuksia koko yhteisön relevantteihin markkinoihin. Toistuvasti on todettu, että 92 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle harkintavaltaa, jonka käyttöön sisältyy taloudellisia ja sosiaalisia arvioita, jotka on tehtävä yhteisön tasolla [. . . ]. Komissio on ilmoittanut jäsenvaltioille useaan kertaan (muun muassa vuonna 1988 antamassaan tiedonannossa, joka käsitteli menetelmää, jolla 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohtaa sovelletaan alueelliseen tukeen) politiikasta, jota se aikoi sille perustamissopimuksen 92 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa annetun toimivallan mukaisesti soveltaa alueellisiin tukijärjestelmiin. Politiikan perusteella on selvää, että sekä 92 artiklan 3 kohdan a alakohdan että 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltaminen edellyttävät, että määräyksissä tarkoitetun tuen alueellisten vaikutusten lisäksi on 92 artiklan 1 kohdan perusteella otettava huomioon niiden vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja näin ollen ne alakohtaiset vaikutukset, joita tuella voi olla yhteisön tasolla. (17-20 kohta.)

(37) Maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen alan kehityksen tukemiseen tarkoitettujen toimenpiteiden johdonmukaisen lähestymistavan varmistamiseksi komissio katsoo, että tällaisten tukien myöntämiselle asetettuja alakohtaisia rajoituksia on sovellettava sekä yhteisön rahoittamaan investointitukeen että yksinomaan jäsenvaltioiden rahoittamiin toimenpiteisiin. Tällä tavoin komissio pyrkii takaamaan yhteisen maatalouspolitiikan ja valtiontukipolitiikan yhteensopivuuden, niin ettei investointeihin kannusteta, jos se on rakenteellisista syistä yhteisön etujen vastaista. On selvää, että yhteisön tasolla toteutetut ponnistelut rakenteellisen ylikapasiteetin vähentämiseksi tai poistamiseksi valuisivat hukkaan, jos jäsenvaltiot voisivat antaa vapaasti tukea kansallisella tasolla.

(38) Alkuvaiheessa komissio sovelsi alakohtaisia rajoituksia yksittäisillä aloilla (sokeri, isoglukoosi, meijerituotteet) toteutettujen erityistoimenpiteiden perusteella. Tehtyään 7 päivänä kesäkuuta 1990 päätöksensä 90/342/ETY komissio alkoi kuitenkin soveltaa päätöstä vastaavasti uusiin valtiontukiin sen varmistamiseksi, että yhteisön tuen ulkopuolelle jätetyt investointiryhmät jätetään myös valtiontuen ulkopuolelle.

(39) Tämä komission politiikan kehitys, joka merkitsi alakohtaisten rajoitusten soveltamista maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviä investointeja varten myönnettävään tukeen, käy selvästi ilmi kilpailupolitiikkaa koskevista komission vuosikertomuksista. Sekä 20. kertomuksessa (1990) (9) että 21. kertomuksessa (1991) (10) viitataan yksittäisten tuotteiden alakohtaisten rajoitusten soveltamiseen. 22. kertomuksessa (1992) (11) todetaan nimenomaisesti seuraavaa:

"Jalostamisen ja kaupan pitämisen tasolla tehtäviä investointeja koskevassa rakennepolitiikassa jäsenvaltioiden sallitaan neuvoston asetuksella (ETY) N:o 866/90 ottaa käyttöön yksipuolisia toimenpiteitä 92 ja 93 artiklan mukaisin ehdoin kaikilla asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.

Käytännössä vapautta rajoittaa komission politiikka, jonka mukaan valtiontuen ulkopuolelle jätetään samanlaiset investoinnit kuin mitkä jätetään yhteisön yhteisrahoituksen ulkopuolelle 7. kesäkuuta 1990 tehdyn komission päätöksen 90/342/ETY liitteen 2 kohdan mukaisesti."

Kanta toistui samanlaisena 23. kertomuksessa (1993) (12) ja 24. kertomuksessa (1994) (13).

(40) Lisäksi tästä politiikasta annettiin nimenomaisesti tieto Saksan hallitukselle komissiolle ilmoitettuja yksittäisiä tukijärjestelmiä koskevien yksittäisten päätösten yhteydessä. Esimerkiksi 30 päivänä maaliskuuta 1993 päivätyssä kirjeessään (SG(93) D/5076) komissio ilmoitti Saksan hallitukselle päätöksestään aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely niiden tukien osalta, jotka Saksa oli päättänyt myöntää Dresdenissä sijaitsevan myllyn nykyaikaistamiseen (C 6/93). Kirjeessä komissio totesi seuraavaa:

"Jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin myönnettävää valtiontukea arvioitaessa on komission vakiintuneen politiikan mukaista soveltaa komission päätöksen (90/342/ETY) liitteen 2 kohdassa esitettyjä alakohtaisia valintaperusteita vastaavasti, koska ne on laadittu yhteisön markkinatilanteen huomioon ottamiseksi."

Samanlainen maininta sisältyy 28 päivänä kesäkuuta 1993 päivättyyn komission kirjeeseen (SG(93) D/10681), jolla aloitettiin menettely Sachsenissa sijaitsevien myllyjen nykyaikaistamiseen myönnetyn tuen osalta (C 15/93).

(41) Sen jälkeen kun komissio oli tehnyt päätöksen 94/173/EY, jolla saatettiin yhteisön tuen ulkopuolelle jätettävien investointiryhmien valintaperusteet nykyisten markkinaolosuhteiden tasalle erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisen vuoksi, oli selvää, että sen oli muutettava valtiontukipolitiikkaansa. Jäsenvaltioille 1 päivänä heinäkuuta 1994 antamassaan tiedonannossa komissio ilmoitti aikovansa tarkistaa alaa koskevaa käytäntöään heti kun jäsenvaltioiden kanssa tehtävät valmistelut saataisiin päätökseen. Komissio ilmoitti kuitenkin jatkavansa oikeusvarmuuden vuoksi päätöksessä 90/342/ETY asetettujen alakohtaisten rajoitusten soveltamista, kunnes valmistelut saataisiin päätökseen. Komissio toisti tiedonannossa myös perusajatuksensa, jonka mukaan yhteisön rahoittamiin toimenpiteisiin ja yksinomaan valtiontuella rahoitettuihin toimenpiteisiin on sovellettava samoja alakohtaisia rajoituksia.

(42) Komissio aloitti tarkistukset hyväksymällä 30 päivänä marraskuuta 1994 ensimmäisen luonnoksen tämänkaltaista tukea koskeviksi suuntaviivoiksi. Luonnos lähetettiin jäsenvaltioille 13 päivänä helmikuuta 1995 päivätyllä kirjeellä. Kuultuaan jäsenvaltioita maatalouden kilpailun edellytyksiä käsittelevän työryhmän 3 päivänä toukokuuta 1995 pidetyssä kokouksessa komissio hyväksyi kyseiset suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet 19 päivänä heinäkuuta 1995 tekemällään päätöksellä.

(43) Samalla kun komissio vahvisti vakiintuneen käytäntönsä, jonka mukaan yhteisön osarahoitusta koskevia alakohtaisia rajoituksia sovelletaan vastaavasti asetuksen (ETY) N:o 866/90 mukaisiin investointeihin, se teki 31 päivänä joulukuuta 1995 asti sovellettuihin säännöksiin ja määräyksiin verrattuna seuraavat muutokset:

- päätöksen 94/173/EY liitteen 1.2 kohdassa (toinen ja kolmas luetelmakohta) ja 2 kohdassa esitettyjen alakohtaisten rajoitusten soveltaminen päätöksen 90/342/ETY liitteen 2 kohdassa tarkoitettujen rajoitusten sijaan,

- suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden automaattinen mukauttaminen päätöksen 94/173/EY tulevien muutosten huomioon ottamiseksi,

- enimmäistasojen vahvistaminen julkisen tuen kokonaismäärälle,

- suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden soveltaminen myös maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tarkoitettuun investointitukeen maatilatasolla,

- jos valtiontukea, johon sovelletaan päätöksen 94/173/EY liitteen 2 kohdassa tarkoitettuja erityisiä edellytyksiä, myönnetään sellaisen alueellisen tai alakohtaisen tukijärjestelmän mukaan, jota komissio ei ole vastustanut EY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan nojalla, komissio voi vaatia, että sille toimitetaan vuosittain kertomus, jonka avulla se voi tarkistaa, että kaikki päätöksen 94/173/EY liitteen 2 kohdassa tarkoitetut tällaisen tuen myöntämisen edellytykset täyttyvät,

- tiettyjen sellaisten säädösten kumoaminen, joiden säännökset on sisällytetty kyseisiin suuntaviivoihin ja aiheellisiin toimenpiteisiin.

4. Suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden soveltaminen alueellisiin tukijärjestelmiin

(44) Saksan hallitus on koko menettelyn ajan pääasiallisesti kiistänyt suuntaviivojen soveltamisen alueellisiin tukijärjestelmiin. Se väittää ensinnäkin, että jos suuri osa maatalouden jalostamisen ja kaupan pitämisen alasta olisi jätettävä järjestelmällisesti kansallisen tuen ulkopuolelle, alueellisten toimenpiteiden ulottuvuus alueellisten talousrakenteiden parantamisessa saattaisi laskea maaseudulla tasolle, jota ei voida hyväksyä. Toisin sanoen Saksan hallitus väittää, että alueellisten tukijärjestelmien soveltaminen olisi asetettava etusijalle yhteisen maatalouspolitiikan erityisvaatimuksiin nähden.

Komissio ei voi hyväksyä näkemystä. Yhteinen maatalouspolitiikka, jonka toteuttamisesta määrätään EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan e alakohdassa, perustuu siihen, että yhteisten markkinajärjestelyjen ja rakenteellisten toimenpiteiden avulla kehitetään erityisiä tukimekanismeja, joissa otetaan huomioon kunkin erityisalan tarpeet ja jotka poikkeavat siten selvästi toisistaan eri aloilla. Politiikka on kehitetty yhteisön tasolla perustamissopimuksen 43 artiklassa määrättyjen menettelyjen mukaisesti, ja sitä johdetaan ja toteutetaan yhteisön tasolla. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden on kansallisia tukijärjestelmiä suunnitellessaan ja täytäntöönpannessaan otettava huomioon yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet ja erityisesti tiettyjen alojen taloudellisen tuen myöntämiselle asetetut erityisrajoitukset, riippumatta siitä, koskevatko ne alkutuotantovaihetta vai maataloustuotteiden jalostamista ja kaupan pitämistä. Juuri tästä syystä komissio on aina vaatinut, että kansallisissa tukijärjestelmissä on otettava huomioon maatalousalalla sovellettavat erityissäännöt.

(45) Komissio ei myöskään voi hyväksyä Saksan hallituksen tekemää eroa alakohtaisten ja alueellisten tukijärjestelmien välillä. Arvioidessaan, ovatko kansalliset tukitoimenpiteet perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan mukaisia, komission on otettava huomioon toimenpiteen taloudelliset vaikutukset ja erityisesti se, missä määrin se on omiaan haittaamaan kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Se, miten jäsenvaltio kyseisen tuen määrittelee, on enimmilläänkin toissijaista. Muussa tapauksessa jäsenvaltio voisi helposti kiertää tietyntyyppisiä tukia koskevan rajoittavan politiikan soveltamista määrittelemällä "alakohtaiseen tukeen" kuuluneen toimenpiteen "alueelliseksi tueksi" tai siirtämällä investoinnin alueelta, joka ei ole oikeutettu alueelliseen tukeen, alueelle joka on. Näin ollen kaikki komission rajoitukset, jotka koskevat tuen myöntämistä alueille, joilla on osoitettu olevan ylikapasiteettia, menettäisivät merkityksen.

(46) Komissio myöntää, että maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen ala on tärkeä toimiala Euroopan taloudessa. Etenkin alalle tehtävät investoinnit tukevat todennäköisesti maaseutualueiden talouskehitystä ja työpaikkojen syntymistä niillä. Maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtävät investoinnit auttavat myös todennäköisesti maanviljelijöitä löytämään tuotteilleen uusia markkinoita. Tämän vuoksi yhteisö antaa tällaisille investoinneille merkittävää taloudellista tukea asetuksella (ETY) N:o 866/90. Komissio on lisäksi suhtautunut aina myönteisesti alalle myönnettävään valtiontukeen, ja tällä hetkellä hyväksytty tuen enimmäismäärä on 55 prosenttia. Tavoitteen 1 kohdealueella enimmäismäärä on jopa 75 prosenttia (14).

(47) Lisäksi on syytä panna merkille, että yhteisön suuntaviivoissa otetaan huomioon alueellisten tukijärjestelmien erityistarpeet sikäli, että niissä sallitaan korkeampi tukitaso kuin edellä mainittu taso, jos tätä tasoa sovelletaan kyseisiin alueellisiin tukijärjestelmiin. Suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden 4 kohdan b alakohdan ii alakohdassa todetaan seuraavaa:

"Sellaisiin aluetukijärjestelmiin, joihin kuuluu muun muassa maataloustuotteiden jalostuksen ja kaupan alan investointitukia, sovelletaan investointien osalta näissä suuntaviivoissa ja tarpeellisissa toimenpiteissä vahvistettuja edellytyksiä. Aluetukijärjestelmiin kuuluvien tukien täytäntöönpanossa sovelletaan kyseisissä järjestelmissä hyväksyttyjä tukiosuuksia."

(48) Saksan viranomaiset väittävät, että komission päätöksellä 94/173/EY suljetaan pois suuri määrä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviä investointeja. On totta, että päätöksellä 94/173/EY suljetaan pois useita investointityyppejä ehdottomasti. On kuitenkin syytä korostaa, että komissio on itse asiassa ottanut huomioon alueelliset erot jo alakohtaisissa rajoituksissa (sekä vuoden 1990 että vuoden 1994 versiossa) tekemällä useita poikkeuksia rajoituksissa esitetyistä kielloista auttaakseen vähiten kehittyneitä alueita ja erityisesti tavoitteen 1 kohdealueita. Esimerkiksi alakohtaisissa rajoituksissa sallitaan toisinaan investoinnit, jotka on muuten suljettu pois, tavoitteen 1 kohdealueilla, edellyttäen että tuotantokapasiteetin niukkuus on osoitettu tai että tuotantokapasiteetti ei lisäänny enempää. Monissa tapauksissa sellaisillakin aloilla, joilla ei ole tehty poikkeuksia epäsuotuisimpien alueiden osalta, ei ole kielletty kaikkia investointeja. Etenkin sellaiset investoinnit sallitaan usein, joiden avulla tuotantomahdollisuuksia saatetaan hygieniaa, eläinten hyvinvointia tai ympäristöä koskevien vaatimusten tasalle, edellyttäen että tuotantokapasiteetti ei kasva kokonaisuudessaan tai että tuotantokapasiteettia vähennetään.

(49) Saksan hallitus väittää myös, ettei komission päätöksessä esitetä mitään ohjeita siitä, koska kapasiteetti katsotaan riittämättömäksi tai mitä näyttöä sen osoittamiseksi vaaditaan. Suuntaviivojen 3 kohdan b alakohdan toisessa alakohdassa kuitenkin todetaan, että mikäli sellaista valtion tukea, jota päätöksen 94/173/EY liitteen 2 kohdassa määrätyt erityiset edellytykset koskevat, myönnetään sellaisen yleisen, alueellisen tai alakohtaisen tukijärjestelmän mukaisesti, jota komissio ei ole vastustanut, komissiolle on annettava vuosikertomus, jossa on kaikki tuen myöntämiseen liittyvät yksityiskohdat kyseisenä tilivuonna ja jossa on erityisesti oltava kaikki tarpeellinen tieto, jotta komissio voi ilman lisäselvityksiä päätellä, että kaikki päätöksen 94/173/EY liitteessä olevassa 2 kohdassa tarkoitetut tällaisen tuen myöntämiseen liittyvät edellytykset täyttyvät. Tästä seuraa, että ensisijainen vastuu sen määrittämisestä, täyttyvätkö päätöksessä 94/173/EY asetetut edellytykset todella, on jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla. Jos toimivaltaisilla viranomaisilla on epäilyjä kyseisten perusteiden soveltamisesta, ne voivat aina pyytää komissiolta selvennystä perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisesti.

(50) Saksan hallitus ei myöskään ole toimittanut yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten päätökseen 94/173/EY sisältyvien alakohtaisten rajoitusten soveltaminen tarkkaan ottaen estää niiden alueellista tukipolitiikkaa. Saksa on 31 päivänä heinäkuuta 1996 päivätyssä kirjeessään kuvaillut komissiolle yleisesti, miten tärkeitä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen myönnettävät valtiontuet ovat, mutta se ei ole täsmentänyt yksityiskohtaisesti kyseisten investointien luonnetta tai sitä, missä määrin päätökseen 94/173/EY sisältyvät alakohtaiset rajoitukset koskevat kyseisiä toimenpiteitä.

(51) Ottaen huomioon, että 14 jäsenvaltiota on hyväksynyt alakohtaisten rajoitusten soveltamisen alueellisiin tukijärjestelmiin ja että Saksan hallitus ei ole selvittänyt yksityiskohtaisesti syitä, joiden vuoksi ne katsovat, että alakohtaisten rajoitusten soveltaminen johtaisi alueellisen tukipolitiikan rajoittamiseen tavalla, jota ei voida hyväksyä, komission on todettava, että Saksan viranomaisten kanta ei ole perusteltu.

(52) Jos Saksan hallitus katsoo, että yksi tai useampi päätöksessä 94/173/EY asetetuista alakohtaisista rajoituksista on kohtuuttoman rajoittava, se voi aina pyytää komissiota tarkistamaan ja tarvittaessa muuttamaan kyseisen päätöksen määräyksiä. Tästä olisi se etu, että näin sallittaisiin valtiontukien lisäksi rakennerahastojen kautta myönnettävä yhteisön taloudellinen tuki kyseiselle toiminnalle. Lisäksi komissio voisi näin säilyttää johdonmukaisen lähestymistavan yhteisen maatalouspolitiikan ja valtiontukipolitiikan välillä.

(53) Toiseksi Saksan viranomaiset kiistävät olettamuksen, jonka mukaan yhteisön suuntaviivojen käyttöönotto parantaisi maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn johdonmukaisuutta. Kyseiset suuntaviivat ja aiheelliset toimenpiteet eivät kata maataloustuotteiden tuotantoa vaan pikemminkin nykyisten liitteen II tuotteiden teollisen jalostamisen ja kaupan pitämisen. Tämän vuoksi Saksan viranomaiset väittävät, että siihen, miten hintaa ja määrää säädellään yhteisen markkinajärjestelyn mukaan, ei voida vaikuttaa teollista jalostamista ja kaupan pitämistä koskevilla rajoituksilla. Maatalouden ylijäämiin ei kannusteta kilpailukykyisellä jalostuskapasiteetilla vaan tarjoamalla kyseisten maatalouden markkinajärjestelyjen mukaisia kannustimia.

(54) Komissio ei ensinnäkään hyväksy tätä varsin jäykkää jaottelua, jonka Saksan viranomaiset pyrkivät tekemään alkutuotantoalojen, joihin sovelletaan yhteisiä markkinajärjestelyjä, sekä maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen välillä. Yhteisen maatalouspolitiikan toiminnasta saadut kokemukset osoittavat, että tietyntyyppisten maataloustuotteiden jalostamiseen tai kaupan pitämiseen tarkoitetun uuden kapasiteetin luominen on omiaan kannustamaan maanviljelijöitä tuottamaan enemmän kyseisiä tuotteita. Vastaavasti maatalouden tiettyjen alojen alkutuotannon supistamiseksi toteutetut toimenpiteet saattavat johtaa ylikapasiteettiin kyseisten tuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen aloilla, ellei alojen kapasiteettia pienennetä vastaavasti. Asetus (ETY) N:o 866/90 perustuu nimenomaan maatalouden alkutuotannon ja maataloustuotteiden jalostamisen väliseen tiiviiseen taloudelliseen yhteyteen. Asetus perustuu ennen kaikkea periaatteeseen, jonka mukaan investointien tekemisen edellytykseksi olisi asetettava niiden sisällyttäminen alakohtaisiin suunnitelmiin, joihin sisältyy kyseisen alan tilannetta koskeva perusteellinen arvio ja parannusehdotuksia. Lisäksi on huolehdittava siitä, että investoinnit ovat elinkelpoisia ja että maanviljelijät saavat kohtuullisen osuuden toteutettujen toimien tuomasta taloudellisesta hyödystä. Komissio katsoo, että sillä on myös oikeus ottaa alkutuotannon sekä maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen välinen tiivis taloudellinen yhteys huomioon määrittäessään, voidaanko valtiontukia pitää yhteismarkkinoille soveltuvina perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

(55) Lisäksi komissio haluaa huomauttaa, että kun se määrittelee maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tarkoitettuihin investointeihin myönnettävää valtiontukea koskevaa politiikkaansa, sen tavoitteena on varmistaa kilpailupolitiikan ja koko yhteisen maatalouspolitiikan johdonmukaisuus. Johdonmukaisuuden turvaamiseksi komissio pyrkii varmistamaan, että samoja alakohtaisia rajoituksia sovelletaan kaikkiin tämän alan julkisiin investointeihin riippumatta siitä, onko rahoittajana jäsenvaltio vai yhteisö. On kuitenkin tärkeää korostaa, että päätöksellä 90/342/ETY asetetut alakohtaiset rajoitukset ja niihin päätöksellä 94/173/EY tehdyt muutokset otettiin käyttöön sen jälkeen kun edustavat markkinat oli analysoitu kattavasti itse jalostusteollisuuden ja kaupan pitämisen eikä alkutuotannon tasolla. Esimerkiksi tärkkelyksen tuotantoon liittyvien investointien poissulkeminen perustuu tärkkelyksen tuotantoalan jatkuvaan ylikapasiteettiin eikä tärkkelyksen valmistuksessa raaka-aineina käytettävän perunan tai viljan tuotannon mahdolliseen ylikapasiteettiin. Samoin sikojen, nautojen, lampaiden tai siipikarjan teurastamista koskevien investointien rajoittaminen perustuu teurastusalan eikä alkutuotannon tason ylikapasiteettiin. Myös muut alakohtaiset rajoitukset perustuvat jalostusalan ja kaupan pitämisen ylikapasiteettiin.

(56) Lopuksi Saksan hallitus väittää, että valtiontukia olisi voitava myöntää riippumatta siitä, onko käytetyt maatalouden alkutuotteet tuotettu kotimaisessa maataloudessa vai tuotu ulkomailta. Asetuksen (EY) N:o 951/97 (15) 13 artiklassa suljetaan pois yhteisön rahoitus investoinneilta kolmansista maista peräisin olevien tuotteiden kaupan pitämiseksi tai jalostamiseksi. Suuntaviivoissa ja aiheellisissa toimenpiteissä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvän valtiontuen osalta ei nimenomaisesti suljeta pois valtiontukea sellaisten tuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tarkoitettuihin investointeihin, jotka on tuotu kolmansista maista. Komissio ei vastusta tällaisia tukia, edellyttäen että kaikki muut suuntaviivoissa ja aiheellisissa toimenpiteissä esitetyt edellytykset täyttyvät, erityisesti päätöksessä 94/173/EY määrätyt alakohtaiset rajoitukset. Syynä tällaiseen erilaiseen lähestymistapaan on, että komissio katsoo tarpeelliseksi turvata, että yhteisön rahoitus käytetään yhteisön alkuperätuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen kapasiteetin kehittämiseen. Toisaalta komissio katsoo, että jäsenvaltioille voidaan antaa harkintavalta sen ratkaisemisessa, myöntävätkö ne valtiontukea tuotujen maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen, luonnollisesti edellyttäen että perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklaa noudatetaan, jotta kansallisen tason erityistilanne voidaan ottaa huomioon. Näistä syistä tämä Saksan hallituksen väite ei ole perusteltu.

IV PÄÄTELMÄT

(57) Edellä kerrotun perusteella Saksan hallituksen esittämät väitteet ja ehdotukset eivät oikeuta sitä kieltäytymään komission ehdottamien suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden soveltamisesta alueellisiin tukijärjestelmiin.

(58) Kaikki muut jäsenvaltiot ovat hyväksyneet suuntaviivojen ja aiheellisten toimenpiteiden käyttöönoton varauksetta. Saksa on ainoa jäsenvaltio, joka ei ole menetellyt näin. Koska kyseinen jäsenvaltio ei ole perustellut asiaa selkeästi, komissio ei voi hyväksyä sitä, että ainoastaan yksi jäsenvaltio on jättänyt soveltamatta suuntaviivoja ja aiheellisia toimenpiteitä alueellisiin tukijärjestelmiin.

(59) Ottaen huomioon sen, että Saksa on kieltäytynyt noudattamasta näitä suuntaviivoja ja aiheellisia toimenpiteitä, komissiolla, joka on aloittanut ja toteuttanut 93 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, on oikeus kyseisen määräyksen nojalla tekemällään päätöksellä ja III jaksossa esitettyjen seikkojen perusteella vaatia nykyisten tukijärjestelmien muuttamista ja velvoittaa Saksa noudattamaan suuntaviivoja ja aiheellisia toimenpiteitä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvän valtiontuen osalta. Tämän lopputuloksen saavuttamiseksi on välttämätöntä vaatia, että Saksan on muutettava nykyisiä tukijärjestelmiään saattaakseen ne päätöksen 94/173/EY mukaisiksi.

ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

Saksan kansalliset alueelliset tukijärjestelmät eivät sovellu yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla siltä osin kuin ne eivät noudata komission Saksalle 20 päivänä lokakuuta 1995 päivätyssä kirjeessään (SG(95) D/13086) ilmoittamia suuntaviivoja ja aiheellisia toimenpiteitä maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin liittyvän valtiontuen osalta.

2 artikla

Saksan on kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen päiväyksestä muutettava tai tarvittaessa poistettava nykyiset tuet ja nykyiset tukijärjestelmät sen varmistamiseksi, että ne soveltuvat yhteismarkkinoille. Erityisesti 1 artiklassa tarkoitettujen suuntaviivojen 3 kohdan b alakohdan mukaisesti Saksan on huolehdittava siitä, että

1) valtion tukea maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin ei myönnetä päätöksen 94/173/EY liitteen 1.2 kohdan toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettuihin investointeihin tai investointeihin, jotka suljetaan ehdottomasti pois kyseisen liitteen 2 kohdassa,

2) valtion tukea maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan pitämiseen tehtäviin investointeihin ei myönnetä päätöksen 94/173/EY liitteen 2 kohdassa tarkoitettuihin muihin investointeihin, jos ne eivät täytä kyseisessä liitteessä esitettyjä erityisedellytyksiä.

3 artikla

Saksan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen noudattamiseksi toteuttamistaan toimenpiteistä kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta.

4 artikla

Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.

Tehty Brysselissä 20 päivänä toukokuuta 1998.

Komission puolesta

Franz FISCHLER

Komission jäsen

(1) EYVL C 29, 2.2.1996, s. 4

(2) EYVL C 36, 5.2.1997, s. 13

(3) EYVL L 91, 6.4.1990, s. 1. Asetus on korvattu neuvoston asetuksella (ETY) N:o 951/97, annettu 20 päivänä toukokuuta 1997, maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen edellytysten parantamisesta; (EYVL L 142, 2.6.1997, s. 22.)

(4) EYVL L 79, 23.3.1994, s. 29

(5) EYVL C 189, 12.7.1994, s. 5

(6) EYVL L 163, 29.6.1990, s. 71

(7) Katso erityisesti asetus N:o 26, annettu 4 päivänä huhtikuuta 1962, tiettyjen kilpailusääntöjen soveltamisesta maataloustuotteiden tuotantoon ja kauppaan; (EYVL 30, 20.4.1962, s. 993/62)

(8) Kok. 1997, s. I-135

(9) 337 kohta.

(10) 317 kohta.

(11) 506 kohta.

(12) 550 kohta.

(13) 371 kohta.

(14) Maataloustuotteiden jalostamiseen ja kaupan investointeihin liittyviä valtion tukia koskevien suuntaviivojen liite.

(15) Ks. alaviite 3.