Erityiskertomus nro 6/2000

yhteisön korkotukien myöntämisestä Euroopan investointipankin väliaikaisen lainajärjestelmän yhteydessä antamille pk-yritysten lainoille sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 152/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

JOHDANTO

Tausta ja tavoitteet

1. Kööpenhaminassa kesäkuussa 1993 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti Euroopan investointipankkia kasvattamaan yhteistyössä komission kanssa kolmella miljardilla eculla viiden miljardin ecun väliaikaista lainajärjestelmää, joka oli hyväksytty Edinburghin kokouksessa joulukuussa 1992(1). Miljardi ecua tästä täydennyksestä oli varattava Euroopan pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) kilpailukyvyn vahvistamiseen, ja kyseiselle osuudelle oli mahdollista saada viiden vuoden ajan korkotukea, joka oli korkeintaan kolme prosenttia vuodessa ja jonka myöntäminen kytkettiin työpaikkojen perustamiseen. Tämä pk-yrityksille tarkoitetuksi väliaikaiseksi järjestelmäksi kutsuttu mutta myös Kööpenhaminan välineenä tunnettu toimenpide luotiin huhtikuussa 1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä(2), joka perustui EY:n perustamissopimuksen 235 artiklaan. Neuvosto viittasi päätöksen perustelukappaleissa Edinburghin mekanismin kiireellisyyteen ja korosti, että uusi väline oli pantava täytäntöön mahdollisimman pian.

2. Talous- ja sosiaalikomitea antoi myönteisen lausunnon toimenpidettä koskevasta ehdotuksesta. Se piti erityisesti tarpeellisena, että komissio ja EIP ilmoittavat jäsenvaltioille ja yhteisössä toimiville pk-yritysten järjestöille sopivana ajankohtana ja yksityiskohtaisesti korkotukiohjelman erityispiirteistä ja toimeenpanosta sekä liittävät siihen mukaan asianmukaisesti myös luottolaitokset ja niiden keskusorganisaatiot(3).

Lainsäädäntö

3. Huhtikuussa 1994 tehty neuvoston päätös sisälsi asiaa koskevat säännökset, joiden pääkohdat ovat seuraavat:

a) EIP hallinnoi toimenpidettä yhteisön nimissä sekä komission ja EIP:n tekemän yhteistyösopimuksen(4) mukaisesti;

b) EIP myöntää lainat omien menetelmiensä mukaisesti;

c) korkotuettujen lainojen yhteissumma on korkeintaan 1000 miljoonaa ecua;

d) EIP:n tulee tehdä korkotukea saavien lainojen myöntämispäätökset 12 kuukauden kuluessa neuvoston päätöksen voimaantulosta eli ennen 28. huhtikuuta 1995;

e) korkotuet ovat kaksi prosenttia vuodessa viiden vuoden ajan;

f) investointihankkeiden yhteydessä on perustettava työpaikkoja;

g) komissio laatii vuosittain arviointikertomuksen, jossa annetaan erityisesti tietoja lainojen kokonaiskäytön asteesta sekä niiden vaikutuksesta työpaikkojen luomiseen ja korkotasoihin(5).

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

4. Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 1995 koskevan vuosikertomuksen perusteella Euroopan parlamentti kehotti huhtikuussa 1997 annetussa päätöslauselmassaan, jossa myönnettiin komissiolle vastuuvapaus varainhoitovuoden 1995 yleisen talousarvion toteuttamisesta(6), tilintarkastustuomioistuinta ja komissiota ilmoittamaan mahdollisimman pikaisesti "Kööpenhaminan välineen hallinnosta ja tehokkuudesta ja ottamaan huomioon erityisesti korkotukiin sovellettavan uusien työpaikkojen luomisen kriteerin toimivuuden".

5. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset EHTY:n rakennemuutoslainojen laillisuudesta, asianmukaisuudesta ja tehokkuudesta(7) herättivät Euroopan parlamentin kiinnostuksen toimenpidettä kohtaan. EHTY:n lainoilla onkin useita yhtäläisyyksiä tämän toimenpiteen perusteella myönnettyjen lainojen kanssa etenkin siksi, että molemmissa korkotuen ehtona on työpaikkojen luominen.

6. Tarkastuksen tavoitteena oli toisaalta varmistaa, että sovellettavia sääntöjä oli noudatettu ja toisaalta arvioida toimenpiteen tehokkuutta sen erityisten tavoitteiden, investointien edistämisen pk-yrityksissä ja uusien työpaikkojen luomisen, osalta.

7. Toimenpiteen tarkastuksen yhteydessä käytiin Euroopan unionin kaikissa jäsenvaltioissa, jotta voitiin tutkia toimenpiteen täytäntöönpanoa ja vaikutusta kansallisella tasolla. Tarkastuskäyntien kohteena oli 114 edunsaajaa ja kyseisten edunsaajien rahoitusvälittäjät kuudessa jäsenvaltiossa.

YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA

8. Komission EIP:lle suorittamia maksuja käsiteltiin etumaksuina, joten ne kirjattiin lopullisiksi menoiksi komission talousarviokirjanpitoon. Todellisuudessa nämä summat maksettiin toimipisteille edunsaajille jakoa varten vasta huomattavasti myöhemmin. Käytettävissä olleiden budjettivarojen todellinen kumulatiivinen käyttöaste oli vuoden 1994 lopussa nolla prosenttia, vuoden 1995 lopussa 11 prosenttia ja vuoden 1996 lopussa 52 prosenttia, kun taas talousarviokirjanpidon mukaan samojen varainhoitovuosien käyttöaste oli 100 prosenttia (kohta 26).

9. EIP:n yhteisön nimissä pitämän tilin saldo ei ole mukana yhteisön taseessa. Tilin korkotuottoja, 9,6:ta miljoonaa ecua, ei merkitty tuloihin koko vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana, jolloin ne karttuivat, kunnes ne siirrettiin komissiolle syyskuussa 1998. Tällaisten etumaksujen kirjanpitoon ja valvontaan liittyy varainhoitosäännöksiä koskeva yleinen ongelma (kohta 27).

10. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tähän toimenpiteeseen liittyvän hallinnointi- ja valvontajärjestelmän ja totesi siinä joitakin järjestelmän luonteesta johtuvia puutteita: tukea oli maksettu sen saamisesta kiinnostuneiden yritysten esittämien ilmoitusten perusteella, hallinnointi oli annettu pankkien tehtäväksi, myöntämisehtoja koskevat kuvaukset ja selvitykset olivat puutteellisia, väärien ilmoitusten tapauksessa ei ollut tosiasiallisia seuraamuksia, eikä edunsaajien luona ollut tehty tarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnit 114 yritykseen, mutta tarkastettavaksi valittu joukko ei sinänsä sovellu yksinkertaiseen matemaattiseen ekstrapolointiin. Tarkastuksissa havaittiin kuitenkin useita virheitä, jotka osoittavat, että nämä puutteet ovat todellisia (kohdat 28 - 43).

11. Järjestelmän toteutustapa vähensi paikoitellen mahdollisten edunsaajien yhtäläisiä mahdollisuuksia neuvoston päätöksen ja yhteistyösopimuksen määräyksistä huolimatta (kohta 45).

12. Vaikka yhteistyösopimuksen 4 artiklassa kielletään myöntämästä pk-yrityksille tarkoitettua korkotuettua lainaa yhdessä EIP:n korkotukemien, muihin sopimuksiin perustuvien muiden lainojen kanssa, EIP ja komissio olivat sopineet, että määräyksestä poiketaan erästä EAKR:n tukea koskevassa tapauksessa, jossa samoille EIP:n lainoille myönnettiin myös korkotukea. Tätä poikkeusta ei ole vahvistettu yhteistyösopimusta vastaavalla tasolla eikä sisällytetty välittäjien kanssa tehtyihin sopimuksiin, joten se ei ole oikeudellisesti sitova; muiden tukien lisäksi maksetut summat on katsottava säännösten vastaisiksi. Lisäksi on todettava, että tätä poikkeusta ei ole nähtävästi sovellettu kaikissa maissa (kohdat 31 - 32).

13. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa hakemusta jätettäessä investointi oli jo pitkällä ja korkotuettu laina itse asiassa korvasi jo olemassa olleen rahoitusjärjestelyn (kohta 53).

14. Toimenpiteestä hyötyivät nimenomaan työpaikkoja luovat yritykset, mutta on mahdotonta todeta, että kyseiset työpaikat on pystytty perustamaan näiden korkotukien ansiosta. Toimenpide toteutettiin lisäksi siten, että korkotuetun lainan avulla suoranaisesti perustettujen työpaikkojen yksilöimiseksi tarvittavia tietoja ei ole käytettävissä (kohta 57).

15. Korkotukien yhteensovittamista muiden alueellisten, kansallisten tai jopa yhteisön avustusten kanssa ei otettu riittävässä määrin huomioon (kohdat 62 - 63).

16. Korkotukia jakavat pankit liittivät korkotuet usein asiakkaille tarjottuihin rahoitusjärjestelyihin niin, että korkotuen alkuperä ei enää ollut selvä (kohta 69).

TOIMENPITEEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Pääpiirteet

17. Toimenpiteen täytäntöönpanoon liittyvät menettelyt on esitetty yksityiskohtaisesti komission ja EIP:n 14. kesäkuuta 1994 tekemässä yhteistyösopimuksessa ja sopimuksen 26. ja 27. heinäkuuta 1995 allekirjoitetussa täydennyksessä. Täytäntöönpanoon liittyvät tärkeimmät tiedot on esitetty taulukossa 1. Tukikelpoisten lainojen kokonaismäärä, 1000 miljoonaa ecua, on jaettu jäsenvaltioiden kesken pääasiallisesti niiden väestömäärän, bruttokansantulon ja työttömyyslukujen perusteella. Todellisuudessa lainoja myönnettiin 923,2 miljoonaa ecua, mikä johti 92,3 miljoonan ecun suuruisten korkotukien maksamiseen(8). Tuen maksamiseen johtaneita hakemuksia oli 4336(9). Työpaikkoja, jotka oli perustettu työpaikkojen luomiseen liittyvän ehdon perusteella, ilmoitettiin olevan 53788(10). Kertomusta laadittaessa 32 tukimaksua, arvoltaan yhteensä 578600 ecua, oli peruutettu tai tukea oli pienennetty.

Taulukko 1

Toimenpiteen toteuttaminen jäsenvaltioittain

>TAULUKON PAIKKA>

18. Lainat myönnettiin EIP:n globaalilainojen järjestelmän mukaisesti(11). Tämä järjestelmä perustuu limiittiluottojärjestelyjen avaamiseen rahoitusvälittäjille, jotka rahoittavat näillä asiakkailleen myönnettäviä yksittäisiä lainoja. Rahoitusvälittäjät ottavat vastuulleen näiden lainojen hallinnoinnin ja riskitekijät. Tällaisia luottoja varten EIP on määrännyt ehtoja, joista tärkeimmät ovat, että asiakkaan on oltava pk-yritys, jonka toimiala sisältyy tukikelpoisten alojen luetteloon ja että lainalla rahoitetaan investointihanketta. EIP:n ehtojen mukaan pk-yritys määritellään yritykseksi, jolla on korkeintaan 75 miljoonan ecun nettovarallisuus ja alle 500 työntekijää ja jonka pääomasta enintään yhden kolmasosan omistaa muu kuin pk-yritys (eli yritys, joka ei täytä näitä ehtoja). EIP suosii pk-yrityksiä, joiden henkilöstömäärä on alle 50.

19. Yhtenä eränä maksettava korkotuki on 10 prosenttia ecuina ilmoitetusta lainasta ja sen enimmäismäärä perustettua työpaikkaa kohden on 3000 ecua. Laina on suuruudeltaan enintään 75 prosenttia sijoituksesta, joten itse korkotuki on tästä enintään 7,5 prosenttia(12). On tarpeen korostaa, että korkotuen määrä on riippumaton sekä lainan nimelliskorkotasosta että lainan takaisinmaksun aikataulusta.

Menettely

20. EIP:n valtuuttamat paikalliset toimipisteet huolehtivat korkotukien jakamisesta(13). Niille maksettiin yhteisön varoista korvauksena tietty prosenttiosuus, joka laskettiin edunsaajille maksettujen korkotukien perusteella(14). Jotkin toimipisteet toimivat myös rahoitusvälittäjinä ja myönsivät suoraan korkotuettuja lainoja.

21. Korkotuesta kiinnostuneet yritykset lähettivät rahoitusvälittäjän kautta paikalliselle toimipisteelle yhden tai useita hakemuksia, joista ilmeni lainan ja sijoituksen suuruus sekä perustettavien työpaikkojen suunniteltu määrä. Paikallisen toimipisteen tuli saada hakemus viimeistään 31. heinäkuuta 1995. Joidenkin maiden kohdalla tätä määräaikaa lykättiin 15. joulukuuta 1995 asti (kohta 47). Hakemukset kirjattiin toimipisteen pitämään luetteloon saapumisjärjestyksessä. Luettelon perusteella määriteltiin tukien myöntämisjärjestys (periaatteena oli, että hakemukset käsitellään saapumisjärjestyksessä kuten edellä mainitun yhteistyösopimuksen 13 artiklassa määrätään).

22. Tukea hakeneet yritykset lähettivät paikalliselle toimipisteelle myöhemmin, 1. elokuuta 1995 ja 30. kesäkuuta 1997 välisenä aikana, kunnian ja omantunnon kautta annettavan ilmoituksen, joka sisälsi

a) yrityksen henkilöstömäärän 28. huhtikuuta 1994 (toimenpidettä koskevan päätöksen julkaisemispäivä);

b) yrityksen henkilöstömäärän itse ilmoituksen päivänä;

c) vahvistuksen siitä, että työpaikkojen määrä oli lisääntynyt näiden kahden päivämäärän välisenä aikana ja että kasvu oli jatkuvaa ilmoitusta edeltävien kuuden kuukauden aikana.

Paikallinen toimipiste laski ja maksoi tämän asiakirjan perusteella korkotukisumman EIP:n sen käyttöön asettamista varoista kunnes varat oli käytetty loppuun.

23. Toimenpiteestä tiedottamisesta vastasivat pääasiassa rahoitusvälittäjät tavanomaisen markkinointitoimintansa yhteydessä. EIP toimitti lisäksi yrityksiä varten esitteen, jota rahoitusvälittäjät levittivät. Taulukossa 2 on yhteenveto toteuttamisen aikataulusta.

Taulukko 2

Yhteenveto toimenpiteen toteuttamisen aikataulusta

>TAULUKON PAIKKA>

BUDJETTIHALLINTO JA TILIEN ESITTÄMINEN

Määrärahojen kehitys

24. Toimenpiteen rahoittamiseen tarkoitetut määrärahat otettiin vuosien 1994 - 1996 talousarvioihin kohtaan B5 - 322 "Työllisyys ja kasvu Euroopan osalta". Kolmelle varainhoitovuodelle porrastettuja määrärahoja oli alun perin yhteensä 106 miljoonaa ecua. Vuonna 1994 niitä lisättiin 17 miljoonan ecun suuruisella määrärahojen siirrolla ja vuonna 1996 niitä vähennettiin tekemällä 7,5 miljoonan ecun suuruinen määrärahojen siirto budjettikohtaan B5 - 323, joka koskee Euroopan investointirahaston (EIR) hallinnoimaa pilottihanketta "Kasvu ja ympäristö". Saman varainhoitovuoden, vuoden 1996, osalta 25 miljoonan ecun määrärahat peruuntuivat (taulukko 3).

25. Määrärahoja käytettiin kaiken kaikkiaan 93,5 miljoonaa ecua. Määrärahat siirrettiin ensin EIP:n yhteisön nimissä pitämälle tilille. EIP suoritti tältä tililtä korkotukisummat, joita paikalliset toimipisteet olivat pyytäneet suorittamaan vaaditut ehdot täyttäneitä edunsaajia varten. Taulukossa 4 esitetään yhteenveto tämän tilin tapahtumista.

Taulukko 3

Budjettikohtaan B5 - 322 "Kasvu Euroopan osalta" otettujen määrärahojen toteuttaminen

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 4

Yhteenveto EIP:n yhteisön nimissä pitämän tilin tapahtumista

>TAULUKON PAIKKA>

Budjettihallinto

26. Komission EIP:lle suorittamat maksut kerättiin ensin tilille, jonka saldo kasvoi korkoa yhteistyösopimuksessa määritellyn tason mukaisesti(15). Näitä maksuja käsiteltiin etumaksuina, joten ne kirjattiin lopullisiksi menoiksi komission talousarviokirjanpitoon. Todellisuudessa nämä summat maksettiin toimipisteille edunsaajille jakoa varten vasta huomattavasti myöhemmin. Kun 73 prosenttia korkotukien kokonaismäärästä siirrettiin EIP:lle vuosina 1994 ja 1995, 92 prosenttia näistä varoista peräisin olevista maksuista suoritettiin vuosina 1996 ja 1997. Käytettävissä olleiden budjettivarojen todellinen kumulatiivinen käyttöaste oli siten vuoden 1994 lopussa nolla prosenttia, vuoden 1995 lopussa 11 prosenttia ja vuoden 1996 lopussa 52 prosenttia, kun taas talousarviokirjanpidon mukaan samojen varainhoitovuosien käyttöaste oli 100 prosenttia (taulukko 5).

Taulukko 5

Käytettävissä olleiden budjettivarojen käyttö

>TAULUKON PAIKKA>

Tilien esittäminen

27. Kun EIP:n tilin käytettävissä olleita varoja verrataan suoritettuihin maksuihin (taulukko 6 ja kaavio 1), voidaan huomata, että menojen talousarvioon kirjaamisen ja menojen toteutumisen välillä on viive. Suuri ajallinen ero asettaa kyseenalaiseksi maksujen esittämisen lopullisina menoina, mikä ei ole talousarvion tilien vuotuisuuden ja avoimuuden periaatteiden mukaista(16). Lisäksi EIP:n yhteisön nimissä pitämän tilin saldo ei ole mukana yhteisön taseessa, vaikka se on yhteisölle saatavaa ja EIP:lle velkaa. Tilin korkotuottoja, 9,6 miljoonaa ecua, ei merkitty tuloihin koko vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana, jolloin ne karttuivat, kunnes ne siirrettiin komissiolle syyskuussa 1998(17). Koska pk-yrityksille tarkoitettu väliaikainen järjestelmä on vain yksi esimerkki samantyyppisistä järjestelmistä, tällaisten etumaksujen kirjanpitoon ja valvontaan liittyy varainhoitosäännöksiä koskeva yleinen ongelma.

Taulukko 6

Vertailu toimipisteille maksettujen määrien ja käytettävissä olleiden EIP:n yhteisön nimissä pitämän tilin talousarviomäärärahojen välillä

>TAULUKON PAIKKA>

Kaavio 1

Tilille maksettujen summien ja niiden käytön välinen vertailu

>PIC FILE= "C_2000152FI.001001.EPS">

(milj. ecua)

(1) Tilillä olevat määrärahat neljännesvuoden lopussa yhteensä.

(2) Korkotukien maksut yhteensä.

ASIANMUKAISUUDEN JA LAILLISUUDEN TARKASTUS

Paikalla toimitettujen tarkastusten tulokset

Yleiset tulokset

28. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksia paikan päällä 114 edunsaajan luona kuudessa jäsenvaltiossa: Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Italiassa, Ranskassa, Espanjassa ja Itävallassa. Edunsaajien osuus maksuista on yhteensä 123 tapausta, sillä jotkin edunsaajista saivat järjestelmästä useita (kaksi, kolme tai neljä) korkotuettuja lainoja. Tilintarkastustuomioistuin totesi näiden tarkastusten aikana 61 virhettä yhteensä 51 edunsaajan tapauksessa; kyseisille edunsaajille oli myönnetty korkotukia yhteensä 4,17 miljoonan ecun arvosta. Kun päällekkäisten virheiden vaikutus eliminoidaan, kokonaisvaikutus on yhteensä 1,26 miljoonaa ecua. Taulukossa 7 on yhteenveto tarkastusten tuloksista.

Taulukko 7

Yhteenveto paikalla toimitetuissa tarkastuksissa havaituista virheistä

>TAULUKON PAIKKA>

Tukikelpoisten työpaikkojen määrä

29. Korkotukien määrä oli kytketty edunsaajayrityksen perustamien (ja vähintään kuuden kuukauden ajan säilytettyjen) työpaikkojen lukumäärään; toiseen luokkaan kuuluvien yritysten kohdalla enimmäismäärä oli 27 (ks. kohta 58). Tarkastettujen 114 tapauksen joukossa oli kuitenkin 23 tapausta, joiden kohdalla tilintarkastustuomioistuin totesi, että tosiasiallisten tukikelpoisten työpaikkojen määrä oli pienempi kuin määrä, jonka perusteella korkotukea oli maksettu. Tarkastettujen edunsaajien tapauksessa korkotukea oli maksettu yhteensä 1389 työpaikan perusteella 4,17 miljoonaa ecua; edellä mainitut 23 edunsaajaa, joiden tapauksessa havaittiin poikkeamia, olivat perustaneet yhteensä 256 työpaikkaa ja saaneet korkotukea 768000 ecua. Poikkeamatapausten kokonaismäärä on 124 työpaikkaa, ja vastaava liikasuoritus on 372000 ecua. Yritysten ilmoittamat luotuja työpaikkoja koskevat luvut osoittautuivat varsin epäluotettaviksi (olipa kyse korkotuetuista tai ilman korkotukea perustetuista työpaikoista); tarkastettujen 114 tapauksen joukossa oli 84 tapausta, joissa luvut eivät pitäneet paikkaansa.

30. Kyseiset 124 työpaikkaa, jotka eivät olleet oikeutettuja maksettuun korkotukeen, voidaan jakaa kahteen ryhmään: todellisuudessa perustamatta jääneitä työpaikkoja oli 91, ja loput 33 liittyivät Espanjassa sijaitsevaan, toiseen luokkaan kuuluvaan yritykseen (ks. kohta 58), jonka kohdalla olisi toisin sanoen pitänyt noudat taa 27 tukikelpoisen työpaikan enimmäismäärää. Joka tapauksessa korkotuettu laina oli jaettu neljään lainaan, joiden myöntäjinä oli neljä eri välittäjäpankkia. Kunkin osalainan kohdalla ilmoitettu työpaikkojen määrä oli alle 27, joten luokkaa koskeva kysymys tuli esiin vasta siinä vaiheessa, kun ilmoitettujen ja korkotuettujen työpaikkojen määrä oli yhteensä 60. Tämä jäi kokonaan huomaamatta EIP:n paikalliselta toimipisteeltä ja EIP:lta, vaikka välittäjistä kaksi oli ilmoituksissaan sisällyttänyt yrityksen ensimmäiseen luokkaan ja kaksi puolestaan toiseen luokkaan.

Päällekkäisyys muiden yhteisöstä peräisin olevien avustusten kanssa

31. Yhteistyösopimuksen 4 artiklassa määrättiin, että pk-yrityksille myönnettävää korkotuettua lainaa ei voi yhdistää minkään edunsaajan kohdalla toisiin, EIP:n muiden sopimusten yhteydessä myöntämiin korkotuettuihin lainoihin eikä EHTY:n korkotuettuihin lainoihin. Lisäksi maksutositteessa, joka edunsaajan oli allekirjoitettava tuen nostamisen yhteydessä, oli tästä ilmoitus. Hallinnoinnista vastaava EIP:n osasto ehdotti kuitenkin heinäkuussa 1994 komission toimivaltaiselle osastolle, että tätä määräystä ei sovellettaisi silloin, kun samalle edunsaajalle myönnetään pk-yrityksille tarkoitetun korkotuetun lainan lisäksi tukea, jota jaetaan korkotuen muodossa EAKR:oon liittyvän toimenpiteen yhteydessä(18). Koska kyseinen komission osasto ei vastustanut ehdotusta, sen oletettiin hyväksyneen tämän poikkeuksen.

32. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tarkastusten aikana todettiin itse asiassa lukuisia tapauksia, joissa oli maksettu päällekkäisiä tukia, mutta tapauksia havaittiin vain Espanjassa, sillä muissa maissa sijaitsevat välittäjät eivät nähtävästi olleet tietoisia poikkeuksen olemassaolosta. Espanjassa tarkastetuista 11 edunsaajayrityksestä (saatujen tukien määrä 653000 ecua) 10 oli saanut sekä pk-yrityksille tarkoitettuja tukia (581000 ecua) että EAKR:n tukea (370000 ecua). Myös EAKR:n tuki maksettiin korkotuen muodossa, ja se perustui samaan EIP:n lainaan, jota näin tuettiin kahteen kertaan. Lainojen yhdistämisen kieltävää sääntöä sovelletaan nimenomaisesti tukiin, jotka on myönnetty samoille lainoille, riippumatta siitä, mikä välittäjä tuen on myöntänyt, jos tuki maksetaan yhteisön talousarviosta. Koska lainojen yhdistäminen on yhteistyösopimuksen 4 artiklan mukaan kiellettyä ja koska pk-yrityksille myönnettyjen tukien arvopäivät ovat myöhäisempiä kuin EAKR:n tukien arvopäivät, kyseessä olevia pk-yritysten korkotukia on pidettävä säännösten vastaisina. Osastojen tasolla sovittu poikkeus ei ole oikeudellisesti sitova. Poikkeus olisi ollut oikeudellisesti pätevä vain siinä tapauksessa, että se olisi vahvistettu kirjallisesti samalla tasolla kuin yhteistyösopimus. Toimipisteiden ja rahoitusvälittäjien tekemiin sopimuksiin liitettiin yhteistyösopimuksen teksti, mutta teksti ei sisältänyt tätä muutosta.

33. Lainojen yhdistämiseen EHTY:n lainojen kanssa liittyy se riski, että päällekkäisyys jää havaitsematta. Tilintarkastustuomioistuin mainitsi tämän jo EHTY:n varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan(19). Komissio on sitoutunut suorittamaan tarkistuksen, kun pk-yritysten järjestelmän edunsaajien luettelo on valmistunut.

34. Investointihyödykkeiden hankinnan yhteydessä maksettu arvonlisävero ei aiheuta kuluja yrityksille, sillä se on vähennyskelpoinen(20). Yhdistyneessä kuningaskunnassa kymmenessä tapauksessa 28 tarkastetusta edunsaajasta se sisältyi kuitenkin korkotuetun lainan laskelmaan, mikä johti maksetun tuen yliarvioimiseen. Tämä on yksi lisäesimerkki siitä, että noudatettavia sääntöjä ei ole esitetty eikä täsmennetty riittävän selvästi. Kokonaisvirhe on noin 40000 ecua kyseisten 10 yrityksen saamasta 253000 ecun kokonaistukimäärästä; tarkastetut Yhdistetyssä kuningaskunnassa toimivat yritykset olivat saaneet tukea yhteensä 789000 ecua. Tämäntyyppisiä virheitä ei todettu muissa maissa.

Tapaukset, joissa edunsaaja tai laina ei ollut tukikelpoinen

35. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 114 tarkastetun yrityksen joukossa neljä yritystä (yritysten saama korkotuki yhteensä 219000 ecua), jotka eivät täyttäneet perusteita, jotka sisältyivät toimenpiteen kohdalla sovellettuun pk-yrityksen määritelmään tai tukikelpoisten toimialojen luetteloon (ks. kohta 18). Lainasopimusten voimassaoloajan oli määräysten mukaan oltava vähintään viisi vuotta, mikä vastaa ajanjaksoa, jolle korkotuen määrä lasketaan. Tarkastustensa kuluessa tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin kolme tapausta, jossa sopimusten voimassaoloaika oli alle viisi vuotta, ja yhden tapauksen, joissa takaisinmaksua oli aikaistettu siten, että kyseinen aika oli alle viisi vuotta. Perusteettomasti maksettujen korkotukien kokonaismäärä oli 83000 ecua.

Tukikelpoisuusajan noudattamatta jättäminen

36. Kunnian ja omantunnon kautta annettava ilmoitus, joka sisälsi perustettujen työpaikkojen määrän, oli esitettävä toimipisteelle ennen 30. kesäkuuta 1997, vaikka kaikkien tukien maksuun tarvittavien varojen saatavuus ei tällöin ollut varmaa. Seuraavien kolmen kuukauden aikana, ennen 30. syyskuuta 1997, toimipisteen oli laadittava lopullinen, EIP:lle toimitettava edunsaajien luettelo.

37. Yhdistyneessä kuningaskunnassa hyväksyttiin kuitenkin näiden kahden päivän välisenä aikana toimitettuja ilmoituksia. Rahoitusvälittäjä, joka oli samalla myös paikallinen toimipiste (ks. kohta 68) pyysi joitakin asiakkaitaan (niitä, joiden kohdalla varojen saatavuus riippui listalla etusijalla olevien edunsaajien poisjäämisestä) toimittamaan tämän asiakirjan, kun se oli varmistunut varojen saatavuudesta, eli 30. kesäkuuta 1997 jälkeen. Tämän takia edunsaajilla oli käytettävissään pidempi aika työpaikkojen perustamista varten kuin muissa maissa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Yhdistyneessä kuningaskunnassa 28 edunsaajaa ja havaitsi, että kuudessa tapauksessa tukikelpoisuusaika päättyi 31. kesäkuuta 1997 jälkeen. Tapauksissa maksetut korkotuet olivat yhteensä 149000 ecua. Espanjassa todettiin samanlainen tapaus, jossa työpaikkoja oli luotu ja säilytetty tukikelpoisuusajan ulkopuolella (60000 ecua).

Järjestelmän puutteet

38. Lukuisat todetut virheet ovat seurauksia hallinnointi- ja valvontajärjestelmälle ominaisista puutteista, joita tilintarkastustuomioistuin totesi järjestelmää analysoidessaan. Ensinnäkin se, että tukien maksamisen perusteena oli edunsaajan itse esittämä ilmoitus, ei taannut tietojen tarkkuutta parhaalla mahdollisella tavalla, sillä ainoa virheellisestä ilmoituksesta aiheutuva riski on liiallisen tukimaksun palauttaminen. Lisäksi ilmoituslomake ja sen täyttöohjeet olivat epäselvät, etenkin sen kohdan osalta, joka koskee uusien työpaikkojen säilyttämistä kuusi kuukautta ennen ilmoituksen jättämistä. Suurin osa tulkintaongelmista olisi varmasti pystytty estämään ja todettuja virheitä olisi ollut vähemmän, jos ohjeet olisivat olleet tarkempia ja lomake selvempi.

39. Samoin se, että pankit vastasivat operatiivisella tasolla toimenpiteen hallinnoimisesta, ei taannut riittävästi ilmoitusten asianmukaisuutta. Yleensä pankit ottivat vain harvoin käyttöön systemaattisia tarkastusjärjestelmiä todetakseen, täyttyivätkö tukikelpoisuusehdot - etenkin todellisuudessa perustettujen uusien työpaikkojen osalta. Lisäksi ei ollut sovittu minkäänlaisista seuraamuksista, joita virheellisten ilmoitusten eteenpäin toimittamisesta olisi aiheutunut välittäjille.

40. Järjestelmään ei kuulunut riittäviä korvaavia valvontamenettelyjä, koska EIP tarkasti toimipisteissä vain niiden menettelyt ja järjestelmässä edellytettyjen asiakirjojen olemassaolon sekä tutki toimipisteiltä saatujen asiakirjojen johdonmukaisuuden. Komissio puolestaan ei toimittanut yhtään säännönmukaisuuden tarkastusta tämän toimenpiteen yhteydessä.

41. Perustettujen työpaikkojen todentaminen on tilintarkastustuomioistuimen ja komission yksiköiden hyvin tuntema ongelma. Komission yksiköt ovat jo vuosia soveltaneet ja valvoneet tämäntyyppisiä toimenpiteitä (esimerkiksi EHTY:n korkotuetut rakennemuutoslainat). Asiakirjat, mieluiten viralliset, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden vero- tai sosiaaliturvaviranomaisten toimittamien tarkastusten piiriin, vaihtelevat maittain. Vaikka yhteistyösopimuksessa määrätään, että edunsaajien on sopimuksen perusteella toimitettava tarvittavat todentavat asiakirjat perustettujen työpaikkojen määrän tarkistamiseksi, komissio ei käyttänyt aiemmin saamaansa kokemusta hyväksi. Tilintarkastustuomioistuin totesi vain harvoin tapauksia, joissa valvontaa oli suoritettu tällä perusteella ennen kuin se itse aloitti tarkastuksen. Ainoassa tapauksessa, jossa paikallinen toimipiste oli tarkastanut ilmoitukset huolellisesti ja järjestelmällisesti virallisten asiakirjojen perusteella, käytetty materiaali osoittautui sopimattomaksi, sillä saadut luvut olivat liian yleisiä ja asiakirjoissa esiintyvät viiteajanjaksot liian pitkiä.

42. Yhteistyösopimuksessa määrättiin, että korkotuettujen lainojen laina-aika oli vähintään viisi vuotta ja että niitä ei voitu maksaa takaisin ennen tämän määräajan loppumista korkotuen peruuttamisen uhalla. Rahoitusvälittäjän oli ilmoitettava mahdollisesta lainan aikaistetusta takaisinmaksusta EIP:lle ja perittävä tuki takaisin EIP:n pyynnöstä.

43. Korkotukien, jotka ovat muuttuneet niiden maksamisen jälkeen tukeen kelpaamattomiksi, yksilöintiä ja takaisin perimistä ei voida uskoa ainoastaan pankeille, sillä tällöin ei toteudu valvonnan luotettavuuden kannalta välttämätön tehtävien pitäminen erillään. Säännön noudattamista ei pystytä valvomaan riittävästi ilman korvaavia valvontamenettelyjä jollakin toisella tasolla. Paikan päällä toimitetuissa tarkastuksissa havaittiin yksi ilmoittamatta jäänyt tapaus, jossa laina oli maksettu takaisin ennen määräaikaa.

Erityisiä näkökohtia

Hakemusten käsittelyjärjestys

44. Tukihakemukset oli käsiteltävä saapumisjärjestyksessä eli samassa järjestyksessä kuin ne esiintyivät paikallisten toimipisteiden pitämissä luetteloissa. Tätä järjestystä ei noudatettu joissakin jäsenvaltioissa. Belgiassa kuusi rahoitusvälittäjää (paikallinen toimipiste mukaan lukien) teki sopimuksen jakaakseen keskenään käytettävissä olleiden korkotukien yhteissumman(21), mikä oli säännönvastaista ja mitätöi saapumisjärjestyksen merkityksen. Samoin Irlannissa, jossa järjestelmä perustui kiintiöihin, saapumisjärjestykseen liittyvää sääntöä ei sovellettu kuten ei niissäkään maissa, joissa toimipiste itse valitsi edunsaajat (ks. kohta 45 alakohta c). Suomessa paikallinen toimipiste ei laatinut luetteloa hakemuksista niiden saapumisjärjestyksessä; lisäksi se hyväksyi suullisia hakemuksia, minkä vuoksi saapumisjärjestystä oli mahdoton tarkastaa.

Hakijoiden yhtäläiset mahdollisuudet

45. Neuvoston päätöksessä määrättiin välineen käyttömahdollisuudesta koko yhteisön alueella(22) ja yhteistyösopimuksessa pk-yritysten järjestelmän riittävästä edistämisestä sekä pk-yritysten korkotuettuja lainoja koskevasta laajasta tiedotuksesta pk-yritysten keskuudessa. Järjestelmän toteutustapa vähensi kuitenkin paikoitellen mahdollisten edunsaajien yhtäläisiä mahdollisuuksia seuraavista syistä:

a) toimenpidettä hallinnoivat pankit, joilla oli globaalilainoja koskeva sopimus EIP:n kanssa, mikä jätti järjestelmän ulkopuolelle pankit, joilla tätä sopimusta ei ollut sekä niiden asiakkaat (esimerkiksi Alankomaissa merkittävin pk-yrityksiä rahoittava pankki jäi tällä tavoin järjestelmän ulkopuolelle);

b) kaikkia pankkeja, joilla oli globaalilainoja koskeva sopimus EIP:n kanssa, ei hyväksytty rahoitusvälittäjiksi toimenpiteen toteuttamista varten silloinkaan kun pankit itse halusivat toimia välittäjinä (esimerkiksi Ranskassa ja aluksi myös Belgiassa);

c) jotkin toimipisteet tai rahoitusvälittäjät (esimerkiksi Tanskassa, Kreikassa, Irlannissa, Luxemburgissa ja Itävallassa) valitsivat itse hakijat sen sijaan että olisivat tiedottaneet toimenpiteestä laajasti.

Täytäntöönpanoaika

46. Toimenpidettä koskevan neuvoston päätöksen 1 artiklassa määrättiin, että EIP:n oli tehtävä korkotuettujen lainojen myöntämispäätökset 12 kuukauden kuluessa neuvoston päätöksen julkaisemisesta eli ennen 28. huhtikuuta 1995. Tähän päivämäärään mennessä laina oli myönnettävä edunsaajalle ja kansallisen toimipisteen oli saatava korkotukihakemus. Itse asiassa tämän hakemuksen perusteella kyseisestä lainasta tuli korkotukilaina, jonka rahoitusvälittäjä myönsi voimassa olevien ehtojen mukaisesti. Määräaikaa ei kuitenkaan siirretty oikein komission ja EIP:n väliseen yhteistyösopimukseen kahdesta seuraavasta syystä.

47. Ensiksikin sopimuksessa määrättiin rahoitusvälittäjien kanssa tehtävien globaalilainasopimusten - ei edunsaajien lainasopimusten - tekemisen määräpäiväksi 28. huhtikuuta 1995. Edunsaajien lainasopimukset voitiin tehdä viimeistään 12 kuukautta globaalilainoja koskevien sopimusten tekemisen jälkeen eli neuvoston päätöksessä määrätyn päivän, 28. huhtikuuta 1995, jälkeen. Toiseksi sopimuksessa määrättiin korkotukihakemusten vastaanoton osalta määräajoiksi jäsenvaltioissa 31. heinäkuuta ja 15. joulukuuta 1995, olivat ne sitten käyttäneet myönnetyt varat loppuun tai eivät 31. heinäkuuta 1995. Ensimmäisessä tapauksessa määräaika oli kolme kuukautta ja toisessa tapauksessa seitsemän ja puoli kuukautta pidempi kuin neuvoston päätöksessä tarkoitettu määräaika.

48. Toimenpiteen täytäntöönpanon nopeus mainittiin neuvoston päätöksen perustelukappaleissa sekä talous- ja sosiaalikomitean lausunnossa.

VAIKUTTAVUUDEN ARVIOINTI

Vaikutus investointeihin ja työpaikkojen perustamiseen

49. Toimenpiteellä oli tarkoitus edistää ja nopeuttaa työpaikkojen luomiseen liittyviä pk-yritysten investointeja asettamalla yritysten käyttöön lainoja yhteensä 1000 miljoonan ecun arvosta. Lainoihin liittyi 2 prosentin rahoituskulujen alentaminen vuotta kohden viiden vuoden ajan. Avustuksilla pyrittiin ratkaisemaan yksi monien pk-yritysten suurimmista huolenaiheista erityisesti yritysten perustamis- ja laajenemisvaiheessa, eli rahoituksen saaminen lainan muodossa omien varojen ja riittävien takuiden puuttuessa, kuitenkin kohtuullisin kustannuksin.

50. Tilintarkastustuomioistuin kysyi tarkastuksissaan systemaattisesti edunsaajilta ja rahoitusvälittäjiltä, oliko korkotuetun lainan saatavuus ollut ratkaiseva tekijä investoinnin suhteen ja oliko sillä ollut vaikutusta investoinnin suuruuteen, luonteeseen tai aikatauluun. Kahdeksassa prosentissa tarkastetuista tapauksista yritykset olivat nopeuttaneet investointejaan tuen saatavuuden perusteella; tämä vastasi kuutta prosenttia tukisummasta. Missään tutkituista tapauksista lainan saatavuus ei kuitenkaan ollut määräävä tekijä investointipäätöksen kannalta.

51. Tärkein syy siihen, että korkotuetulla lainalla ei ollut vaikutusta yrittäjien strategisiin päätöksiin, on korkotuen pienuus. Tuen keskimääräinen osuus rahoitettujen investointien kuluista (rahoituskuluja lukuun ottamatta) oli vajaat 2,4 prosenttia (taulukko 8). Tämä on niin alhainen prosenttiosuus, ettei sitä voida pitää määräävänä tekijänä investointihankkeesta päätettäessä. Suhteessa investoinnin suuruuteen, joka tarvitaan uuden työpaikan luomiseen, 3000 ecun summa ei ole riittävän kannustava. Tuen jakamista olisi keskitettävä ja kohdennettava paremmin, jotta voitaisiin todella vaikuttaa tämäntyyppisiin ratkaisuihin.

Taulukko 8

Korkotukien vaikutus investointeihin ja maksettuihin lainoihin

>TAULUKON PAIKKA>

52. Koska näitä yksittäisiä lainoja koskeva pankkiriski kuuluu välittäjäpankeille, nämä joutuvat käyttämään omia kriteereitään hyväksyessään rahoitushakemuksia. Korkotuettujen lainojen perusteella myönnettiin näin ollen rahoitusta yksinomaan sellaisiin hankkeisiin, jotka olisivat joka tapauksessa saaneet rahoitusta. Ei siis syntynyt lisää rahoituskapasiteettia sen vuoksi, että kyse oli korkotuetuista lainoista. Jäsenvaltioihin tekemiensä tarkastuskäyntien yhteydessä tilintarkastustuomioistuin sai tietoonsa useita osoituksia siitä, että pk-yritysten suurin rahoitusongelma johtuu omien varojen ja ulkopuolisille rahoittajille osoitettavien vakuuksien riittämättömyydestä. Äskettäin perustettujen rahoitusvälineiden kaltaiset järjestelyt, jotka painottuvat vakuuksien rahoittamiseen tai väliaikaiseen pääomarahoitukseen pienten yritysten perustamis- tai laajentamisvaiheessa, kannustavat mahdollisesti paremmin rahoittamaan hankkeita, joihin on vaikeaa löytää tarvittavia varoja(23).

53. Käytössä ollut sääntö, jonka mukaan tukihakemuksia käsiteltiin jäsenvaltioissa niiden saapumisjärjestyksessä, johti siihen, että tukea hakeneet yritykset esittivät ja pankit käsittelivät ennen kaikkea sellaisia hankkeita, joiden suunnittelu oli jo pitkällä. Koska yrittäjät olivat tietoisia siitä, että muut tuen hakijat saattaisivat saada tukia ennen heitä, heillä ei ollut aikaa valmistella uusia hankkeita. Sen sijaan he esittivät hakemuksissaan pääasiassa hankkeita, joihin liittyvästä investoinnista ja sen rahoituksesta oli jo päätetty ja joiden kohdalla ennusteet vaikutuksesta työpaikkojen määrään olivat jo tiedossa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa hakemusta jätettäessä investointi oli jo pitkällä ja korkotuettu laina todellisuudessa korvasi jo olemassa olleen rahoitusjärjestelyn.

54. Korkotukia ei nimityksestään huolimatta pidetty sellaisina, koska niitä ei maksettu korkojen maksun yhteydessä eikä säännöllisin väliajoin. Tukisumma saatiin yhtenä maksuna erillään lainan tilitapahtumista työpaikkojen perustamista koskevan ilmoituksen jälkeen. Lisäksi yrittäjien ja pankkien ilmoitusten mukaan näyttää siltä, että rahoituskulujen alentamista pidettiin merkityksellisenä vain silloin, kun korkotaso nousi liian korkealle, joka tapauksessa korkeammalle kuin se oli toimenpiteen soveltamisaikana.

55. Toimenpidettä varten määriteltyjen sääntöjen mukaan korkotuettua lainaa voivat saada yritykset, jotka olivat hakeneet ja saaneet pankkilainaa investoinnin rahoittamista varten ja jotka olivat osoittaneet työpaikkojen määrän lisääntyneen. Työpaikkojen perustamisen ja kyseessä olleen investoinnin välillä ei välttämättä ollut syy-yhteyttä. Joskus investoinnilla ei ollut mitään vaikutusta työllisyyteen tai sen tarkoituksena oli jopa työn järkiperäistäminen, joka sai aikaan työpaikkojen vähenemisen paikoitellen, kun taas työpaikkojen määrä koko yrityksessä kasvoi. Lainojen avulla tukia ennen kaikkea suunnattiin laajeneville yrityksille ja järjestelmä, jossa tukia jaettiin hajautetusti ja pieninä yksittäisinä erinä pankkien verkoston avulla, oli tärkeämpi kuin itse päämäärä eli työpaikkojen perustamisen edistäminen.

56. Toimenpidettä koskevissa säännöissä ei suljettu pois sellaisia ostoja, joissa investointi koski olemassa olevan yrityksen oston rahoittamista. Tässä tapauksessa työpaikkojen luominen tarkoittaa olemassa olevien työpaikkojen säilyttämistä. EHTY:n korkotuettujen lainojen yhteydessä tällaiset hankkeet ovat tiukasti poissuljettuja jopa sellaisissa tapauksissa, joissa vaikeuksissa olevien yhtiöiden ostamisen avulla voidaan säilyttää työpaikkoja, jotka muuten saattaisivat kadota. Tilintarkastustuomioistuin totesi Kööpenhaminan välinettä koskevan tarkastuksen yhteydessä useita tapauksia, joissa rahoitettu ja korkotuettu investointi koski toisen yhtiön ostamista siten, että sen henkilöstö siirtyi kaupan mukana uudelle omistajalle. Joskus kyse oli pelastusoperaatiosta, jonka avulla pystyttiin säilyttämään osa työpaikoista; joissakin tapauksissa taas yritys tai sen työpaikkojen pysyvyys eivät olleet uhattuina.

57. Vaikka tuet on jaettu työpaikkoja perustaville yrityksille, on mahdotonta osoittaa, että kyseiset työpaikat olisi perustettu toimenpiteen ansiosta. Lisäksi toimenpide on toteutettu sellaisin järjestelyin, että ei ole saatavissa tarvittavia tietoja, joiden avulla voitaisiin yksilöidä työpaikat, jotka ovat syntyneet suoraan korkotuetun lainan ansiosta. Komission antamat luvut(24) ovat yhteen laskettuja summia työntekijämäärien lisääntymisestä, jonka yritykset ovat ilmoittaneet tapahtuneen viitepäivän ja ilmoituksen antamispäivän välillä. Ne sisältävät kaikki työpaikkojen lisäykset riippumatta siitä, olivatko ne yhteydessä korkotuetulla lainalla rahoitettuun investointiin vai eivät. Komissio ja EIP eivät tarkistaneet näitä tietoja, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita epätarkkuuksia näissä luvuissa paikan päällä toimittamissaan tarkastuksissa (ks. kohta 29).

Edunsaajayritysten koko

58. Järjestelmässä hyväksyttiin tukikelpoisten pk-yritysten määritelmäksi sama määritelmä, jota EIP tavallisesti käyttää pk-yrityksiä koskevissa toimintatavoissaan (ks. kohta 18). Koska tähän määritelmään sisältyy suhteellisen suuria pk-yrityksiä (yritykset, joiden nettovarallisuus voi olla jopa 75 miljoonaa ecua ja henkilöstömäärä 499), pk-yritykset jaetaan järjestelmässä kahteen luokkaan: ensimmäinen kattaa yritykset, joiden liikevaihto on alle 20 miljoonaa ecua tai taseen loppusumma alle 10 miljoonaa ecua ja joilla on korkeintaan 250 työntekijää, ja toiseen kuuluvat kaikki muut pk-yritykset, jotka täyttävät EIP:n kriteerit. Samoin määrättiin, että toisen luokan lainojen enimmäismäärä oli 810000 ecua (korkotuen kokonaismäärä oli siis 81000 ecua) ja että vähintään 60 prosenttia edunsaajista kuului ensimmäiseen luokkaan.

59. Näitä kahta sääntöä noudatettiin; ensimmäiseen luokkaan kuuluvia edunsaajia oli jopa huomattavasti enemmän kuin edellä mainitut 60 prosenttia yrityksistä(25). Monet välittäjäpankit toimivat melko aktiivisesti tämän luokan mahdollisten edunsaajien kannustamiseksi; jotkin niistä pyrkivät erityisesti löytämään pieniä yrityksiä. Toiset pankit sitä vastoin suosivat suurempia asiakkaita, mikä samalla vähensi käsiteltävien asiakirjojen määrää. Korkotukea myönnettiin 81:lle ensimmäiseen luokkaan kuuluvalle yritykselle yli 100000 ecua. Näin ollen 2 prosenttia edunsaajista sai 14 prosenttia (13 miljoonaa ecua) korkotukien kokonaismäärästä (92 miljoonaa ecua).

Korkotukien maantieteellinen jakautuminen

60. 1000 miljoonan ecun korkotukien jakaminen jäsenvaltioille tapahtui neljässä vaiheessa. Ensin vuonna 1994 myönnettiin 650 miljoonan ecun arvoinen ensimmäinen erä silloisille 12 jäsenvaltiolle niiden vuoden 1993 väestömäärän (painotettuna 50 prosentilla) ja bruttokansantulon (20 prosenttia) sekä vuosien 1992 ja 1993 keskimääräisten työttömyyslukujen (painotettuna väestömäärän mukaisesti 30 prosentilla) perusteella. Toinen jako suoritettiin kolmelle uudelle jäsenvaltiolle samojen perusteiden mukaan, mutta laskennan tulos jaettiin kahdella, joten yhteissummaksi tuli 27,8 miljoonaa ecua. Seuraavaksi jäljellä oleva 322,2 miljoonan ecun summa jaettiin alkuperäisille 12 jäsenvaltiolle käyttäen perusteena niiden ensimmäisen erän käyttöastetta 28. helmikuuta 1995. Lopuksi varat, jotka olivat käyttämättä 15. joulukuuta 1995, jaettiin uudelleen niille maille, joiden hakemusluettelon yhteissumma 31. heinäkuuta 1995 oli suurempi kuin käytettävissä olleet varat.

61. Tällä menettelytavalla pyrittiin käytettävissä olleiden budjettivarojen mahdollisimman suureen käyttöön. Käytännössä se ei toiminut kahden tekijän osalta täysin tyydyttävästi. Toisaalta uusia jäsenvaltioita kohdeltiin muista poikkeavalla tavalla; niiden osuus oli pienempi verrattuna muihin maihin, ja niiden ei ollut mahdollista päästä osalliseksi myöhemmin tapahtuneesta varojen uudelleen jakamisesta. Todellinen valmius käyttää tukimaksuja näissä kolmessa maassa osoittautui kuitenkin huomattavasti jaettuja summia suuremmaksi. Toisaalta tiedot, joihin toisessa vaiheessa jaettujen erien laskelmat ja lopussa tehty uudelleenjako perustuivat, eivät olleet riittävän luotettavia. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että viimeisessä jakovaiheessa ei ollut tarkistusjärjestelmää, jonka avulla olisi voitu poistaa vanhentuneet hakemukset luetteloista.

62. Korkotukia maksettiin kaiken kaikkiaan 92,3 miljoonaa ecua. Taulukossa 1 esitetään korkotukien käyttöaste maittain. Saksassa toteutunut korkotukien käyttöaste on matala, kun sitä verrataan alkuperäisiin hakemuksiin, mukaan lukien sekä pää- että varaluettelot. Vajaakäyttö johtuu pääasiassa lainojen aikaistetusta takai sinmaksusta, jonka korkotason aleneminen aiheutti. Koska vähimmäislaina-aikaa (viisi vuotta) koskevaa sääntöä ei noudatettu, lainat eivät olleet enää tukikelpoisia ja monista hakemuksista luovuttiin ennen kuin ne olivat ilmoitusvaiheessa. Korkotukien käyttöaste Belgiassa, Kreikassa ja Suomessa selittyy paikallisten toimipisteiden käyttämillä hallinnointimenetelmillä. Hyvin alhainen käyttöaste Irlannissa ja Portugalissa kuvastaa sitä, että käytettävissä oli muita, kansallisten viranomaisten (Irlannissa) tai yhteisön (Portugalissa) tarjoamia yritysten kannalta edullisempia tukiohjelmia.

63. Korkotukien yhteensovittamista muiden alueellisten, kansallisten tai jopa yhteisön avustusten kanssa ei otettu riittävässä määrin huomioon. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuskäynneillään jäsenvaltioissa, että joskus tämäntyyppinen toimenpide oli ainoa laatuaan, joskus tarjolla oli muita, paljon edullisempia vaihtoehtoja (ks. kohta 62) tai sitten tukia oli mahdollista yhdistää toisinaan hyvinkin suuriin alueellisiin ja kansallisiin avustuksiin (esimerkiksi Saksassa).

Pankkialan kilpailuun liittyviä näkökohtia

64. EY:n perustamissopimuksen 267 artiklan määräyksien mukaisesti EIP rahoittaa investointihankkeita heikoimmin kehittyneillä alueilla tai silloin, kun kussakin jäsenvaltiossa käytettävissä olevat varat eivät ole riittävät. EIP:n tehtävänä on siis tukea yhteisön politiikkoja ja ottaa huomioon toissijaisuusperiaate, eli toimia vain silloin, kun markkinoiden tai jäsenvaltioiden varat eivät ole riittävät.

65. EIP perusti vuonna 1968 globaalilainojen järjestelmän, joka oli suunnattu määrällisesti rajatuilla tuotannonaloilla toimiville pk-yrityksille jäsenvaltioiden kehitysalueilla. Näin EIP, ottamatta kantaakseen riskejä yrityksiin nähden, kehitti investointihankkeiden rahoituskäytäntöjä olemassa olevien rahoitusvälittäjien verkoston avulla.

66. Näiden lainojen saaman menestyksen ansiosta niitä myönnettiin sittemmin hankkeiden rahoittamiseksi pk-yrityksissä, jotka sijaitsivat kaikkialla yhteisön alueella ja toimivat yhä useammalla sektorilla (vuodesta 1995 lähtien esimerkiksi vähittäiskaupan alalla). Vuosina 1993 - 1997 EIP teki pk-yrityksille suunnattuja globaalilainasopimuksia 24362 miljoonan ecun arvosta, mikä vastaa noin 25:tä prosenttia sen koko lainanantotoiminnasta(26).

67. Viime vuosina tilanne on kuitenkin muuttunut. Kilpailu pankkialalla on lisääntynyt niin paljon, että tarjolla on yhä enemmän samanlaisia ehtoja, erityisesti korkotasojen osalta. Siksi rahoitusvälittäjälle ei enää ole tärkeintä niiden varojen saatavuus, joita se voi saada markkinoilta, vaan ottolainojen kustannukset, joiden perusteella se voi saada paremman korkomarginaalin kuin kilpailija. Kööpenhaminan välineen tarjoaman korkotuen kaltaisen lisän liittäminen mahdolliselle asiakkaalle tarjottuun rahoitusjärjestelyyn on etu muihin pankkeihin nähden. Rahoitusvälittäjät, jotka olivat oikeutettuja korkotuettujen lainojen välittämiseen, olivat edullisessa asemassa verrattuna muihin lainanantajiin, jotka eivät kuuluneet EIP:n suhdeverkkoon (ks. myös kohta 45 alakohta a).

68. Lisäksi joidenkin toimipisteiden toiminta edisti sellaisten olosuhteiden syntymistä, jotka voivat myös johtaa kilpailun vääristymiseen korkotukia jakavien pankkien välillä. Vaikka Yhdistyneessä kuningaskunnassa viisi rahoitusvälittäjää oli valtuutettu jakamaan korkotukia, yksi välittäjä, joka oli samalla myös toimipiste, myönsi 83 prosenttia käytettävissä olleista korkotuetuista lainoista. Tämä ei vastaa läheskään sen todellista asemaa maan rahamarkkinoilla (sillä on noin kolmanneksen markkinaosuus). Belgiassa viisi rahoitusvälittäjää menetti asiakkaitaan yhdelle rahoitusvälittäjälle, joka oli alun perin ainoa korkotuettuja lainoja myöntävä välittäjä. Ranskassa vain kahdeksan rahoitusvälittäjää, jotka eivät olleet maan markkinoiden suurimpia, oli valtuutettu myöntämään korkotuettuja lainoja. Lisäksi jotkin näistä kahdeksasta välittäjästä saivat tietää toimenpiteestä vasta myöhäisessä vaiheessa ja epäsuorasti (ks. myös kohta 45 alakohta b).

69. Korkotukia jakavat pankit liittivät korkotuet usein asiakkaille tarjottuihin rahoitusjärjestelyihin niin, että korkotuen alkuperä ei enää ollut selvä. Yksi pankki jopa esitteli järjestelmän "X-pankin pk-yrityksille tarkoitettuna väliaikaisena järjestelmänä". Suurin osa niistä edunsaajista, jotka tiesivät korkotuen olevan peräisin muualta, ajatteli, että kyseessä on EIP:n tuki. Vain joissakin poikkeustapauksissa edunsaaja tiesi, että tuki rahoitettiin yhteisön talousarviosta.

LOPPUPÄÄTELMÄT

70. Pk-yrityksille tarkoitettu väliaikainen järjestelmä pantiin käytännössä täytäntöön pääasiassa siten, että pankkien verkoston välityksellä jaettiin korkohyvityksiä työpaikkoja perustaville yrityksille, jotka investoivat ottamalla lainaa useimmiten jo käynnistettyä yrityksen kehittämistä varten. Koska kyseisen korkotuen ja työpaikkojen perustamisen välinen suora yhteys ei ole osoitettavissa, on mahdotonta todeta, että järjestelmä on vaikuttanut työpaikkojen luomiseen. Koska pankkiriski oli korkotukia jakavilla pankeilla, ne valitsivat hankkeet omien kriteeriensä mukaan eli ne olisivat rahoittaneet kyseisiä hankkeita ilman korkotukeakin. Käytössä ollut sääntö, jonka mukaan hakemuksia käsiteltiin niiden saapumisjärjestyksessä, johti siihen, että esitettiin lukuisia hankkeita, joiden suunnittelu oli jo pitkällä ja joiden vaikutus työpaikkojen luomiseen oli itse asiassa jo varmaa (ks. kohdat 49 - 57).

71. Nähtävästi rahoituskulujen alenemista pidettiin vähämerkityksisenä silloin, kun korot olivat suuruusluokaltaan viime vuosien tasoa. Viimeaikaiset aloitteet, joissa tarjotaan takuujärjestelyjä tai pääomarahoitusta pienille yrityksille, joilla on rahoitusvaikeuksia perustamis- tai laajenemisvaiheessa, näyttävät vastaavan paremmin yritysten todellisia tarpeita (ks. kohta 54).

72. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamissa tarkastuksissa käytiin läpi 114 yritystä käsittänyt otos, joka ei sinänsä sovellu yksinkertaiseen matemaattiseen ekstrapolointiin. Tarkastuksissa todettiin lukuisia virheitä (ks. taulukko 7). Osa virheistä koski perustetuiksi ilmoitettuja työpaikkoja, jotka ilmoituksen mukaan säilyivät vähintään kuusi kuukautta, mikä ei vastannut todellisuutta (91 yhteensä 1389 työpaikasta; ks. kohdat 28 - 37).

73. Nämä tapaukset, joissa oli jätetty noudattamatta sääntöjä, johtuvat suurelta osin järjestelmän väliaikaisesta luonteesta. Järjestelmä perustui suppeisiin sääntöihin ja tilapäisiin menettelyihin, sen hallinnoinnista vastasivat pankit ja se nojautui edunsaajien tekemiin, kunnian ja omantunnon kautta annettaviin ilmoituksiin. Komission osastojen aiemmin saamaa kokemusta ja tilintarkastustuomioistuimen aiempia suosituksia(27) ei käytetty hyväksi järjestelmän puutteiden korjaamiseksi. Komissio ja EIP eivät suorittaneet tarkastuksia tilanteen korjaamiseksi (ks. kohdat 38 - 43).

74. Korkotukien jakajiksi valitut pankit hyötyivät järjestelmästä asiakkaidensa säilyttämiseksi tai jopa uusien asiakkaiden hankkimiseksi. Tämä aiheutti joissakin tapauksissa tilanteita, jotka voivat johtaa kilpailun vääristymiseen pankkialalla (ks. kohdat 67 - 68).

75. Järjestelmän rahoitus hoidettiin huomattavilla varainsiirroilla, jotka komissio suoritti EIP:lle paljon aikaisemmin kuin varat todellisuudessa käytettiin. Niiden viiden vuoden aikana, jolloin varat olivat EIP:n kassassa, niitä ei merkitty yhteisön kirjanpitojärjestelmään (ks. kohdat 26 - 27).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 23. ja 24. helmikuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Eurooppa-neuvosto kehotti 11. ja 12. joulukuuta 1992 Edinburghissa pidetyn kokouksen loppupäätelmissä neuvostoa ja EIP:a harkitsemaan yhteistyössä komission kanssa uuden, 5000 miljoonan ecun väliaikaisen lainajärjestelmän perustamista. Järjestelmän tavoitteena olisi nopeuttaa infrastruktuuria koskevien, etenkin Euroopan laajuisiin verkkoihin liittyvien hankkeiden rahoitusta.

(2) Neuvoston päätös 94/217/EY, tehty 19 päivänä huhtikuuta 1994 (EYVL L 107, 28.4.1994, s. 57 - 58.).

(3) Talous- ja sosiaalikomitean lausunto 20. lokakuuta 1993 (EYVL C 352, 30.12.1993, kohta 3.3).

(4) Yhteistyösopimus allekirjoitettiin 14. kesäkuuta 1994.

(5) Neljä kertomusta esitettiin lokakuun 1994 ja joulukuun 1997 välisenä aikana.

(6) Euroopan parlamentin päätös, tehty 10 päivänä huhtikuuta 1997 (EYVL L 162, 19.6.1997, s. 29 - 38, kohta 57).

(7) Tilintarkastustuomioistuimen EHTY:n varainhoitovuotta 1995 koskeva vuosikertomus (EYVL C 377, 13.12.1996, s. 11 - 12, kohdat 2.14 - 2.20).

(8) Maksetut korkotuet ovat 10 prosenttia myönnetyistä lainoista (ks. kohta 19).

(9) Koska sama yritys voi jättää useamman kuin yhden hakemuksen, edunsaajien tarkka lukumäärä ei ole tiedossa, mutta se on joka tapauksessa alle 4336. Sama koskee perustettujen työpaikkojen määrää, sillä luku toistui saman edunsaajan kaikissa hakemuksissa, jos hakemuksia oli useampia kuin yksi.

(10) Edunsaajien ilmoituksiin perustuva yhteen laskettu lukumäärä. Lähde: EIP.

(11) EIP:n globaalilainojen kuvaus on EIP:n toimittamassa julkaisussa "EIP Tiedote" nro 86 marraskuulta 1995 (s. 7 - 8).

(12) Komissio päätti soveltaa samaa 7,5 prosentin rajaa valtioiden investointituille, jotka koskevat pk-yrityksiä avustettujen alueiden ulkopuolella (komission tiedonanto pk-yritysten tukien suuntaviivoista yhteisössä, EYVL C 213, 19.8.1992, s. 2, kohta 4.1).

(13) Irlannissa EIP huolehti itse korkotukien jakamisesta.

(14) Kreikassa korkotukien jakamisesta huolehti talousministeriö, joka luopui korvauksista.

(15) Korot hyvitettiin tilille kuun lopussa tason mukaan, joka vastasi ecuselvitysjärjestelmän mukaisten päivän korkotasojen keskiarvoa.

(16) Lausunto nro 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta (EYVL C 57, 23.2.1998, s. 20 - 21, kohdat 3.7 - 3.8).

(17) Tilintarkastustuomioistuin käsitteli ennakoiden ja etumaksujen sekä korkojen kirjanpitoon liittyviä kysymyksiä 10. heinäkuuta 1997 antamassaan lausunnossa nro 4 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta.

(18) Komission päätös C(94) 3044, tehty 25 päivänä marraskuuta 1994, yleistuen toteuttamisesta tavoitteen 1 alueilla Espanjassa EAKR:n interventioiden yhteydessä vuosien 1994 - 1999 aikana.

(19) EYVL C 380, 15.12.1997, s. 11, kohdat 2.28 - 2.33.

(20) Hyödykkeiden oston yhteydessä maksettu arvonlisävero on veroa koskevien periaatteiden mukaisesti yrityksen saatavaa veroviranomaisilta ja sen vuoksi kirjattu yrityksen taseessa saataviin.

(21) Belgiassa vain yksi rahoitusvälittäjä, joka oli samalla paikallinen toimipiste, voi aluksi myöntää korkotuettuja lainoja. Myöhemmin viisi muuta rahoitusvälittäjää, jotka olivat jo EIP:n asiakkaita, ilmaisivat tyytymättömyytensä tilanteeseen todetessaan menettävänsä asiakkaitaan edellä mainitun rahoitusvälittäjän hyväksi ja pyysivät EIP:lta myös itselleen mahdollisuutta myöntää korkotuettuja lainoja asiakkailleen. Tämä oikeus myönnettiin niille joitakin kuukausia sen jälkeen kun edellä mainittu rahoitusvälittäjä oli aloittanut toimenpiteen. Korjatakseen myöhästymisestä aiheutuneen tilanteen viisi muuta rahoitusvälittäjää vaati sopimusta, jossa määrättiin kiintiöt korkotuista, joita kukin kuusi välittäjää voi jakaa omille asiakkailleen.

(22) Neuvoston 19 päivänä huhtikuuta 1994 tekemän päätöksen 94/217/EY kahdeksas perustelukappale (EYVL L 107, 28.4.1994, s. 57 - 58).

(23) Varsinkin aloitteet "Euroopan teknologiaohjelma - käynnistysjärjestelmä" ja "Pk-yritysten takausjärjestelmä", jotka kuuluvat pk-yrityksille suunnattuun teknologiaohjelmaan. Luxemburgissa marraskuussa 1997 pidetty Eurooppa-neuvoston erityiskokous käsitteli kyseistä ohjelmaa päätelmissään, ja ohjelmaa koskeva neuvoston päätös tehtiin 19 päivänä toukokuuta 1998.

(24) Toimenpiteen täytäntöönpanoa koskeva komission ensimmäinen, toinen, kolmas ja neljäs kertomus KOM(94) 434 lopullinen, 19.10.1994, kohta 4.3, KOM(95) 485 lopullinen, 30.10.1995, kohta 4.1, KOM(96) 522 lopullinen, 25.10.1996, kohta 4.1 ja KOM(97) 645 lopullinen, 2.12.1997, kohta 4.1.

(25) Toimenpiteen täytäntöönpanoa koskeva komission neljäs kertomus, KOM(97) 645, 2.12.1997, s. 10, kohta 4.3. Komissio mainitsee osuuden olevan 80 prosenttia antamatta todisteita, kun taas EIP:lta saatujen tietojen mukaan osuus on yli 90 prosenttia, vaikkakin viimeksi mainitut tiedot sisältävät useita luokitteluun liittyviä virheitä.

(26) Katso EIP:n julkaisu "40 ans d'activité", s. 10, taulukko allekirjoitetuista lainasopimuksista Euroopan unionissa.

(27) Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 1995 koskeva vuosikertomus, EYVL C 340, 12.11.1996, s. 209, kohdat 8.16 ja 8.17.

Komission vastaukset

YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA

8 - 9. Pk-yritysten korkotukien ottaminen talousarviokirjanpitoon antaa todella sellaisen vaikutelman, että käyttöaste oli 100 prosenttia, vaikka itse asiassa EIP maksoi tuet lopullisille edunsaajille vasta myöhemmin. Koska varat olivat väliajan EIP:n hallussa, ne olisi pitänyt kirjata taseen vastattavaa-puolelle.

10. Järjestelmä perustui tuensaajan annettaviin ilmoituksiin. EIP tarkisti, että toimipisteet olivat ottaneet käyttöön soveliaan tarkastusjärjestelmän ilmoitusten asianmukaisuuden takaamiseksi.

Yhteistyösopimuksen 16 artiklassa määrätään, että aiheettomasti maksetut tuet on palautettava.

11. Neuvosto on säätänyt järjestelmän toteuttamisesta EIP:n globaalilainojen avulla, jotka ovat hyvin tunnettu keino pankin rahoituksen jakamiseen. Järjestelmän laajentaminen edelleen olisi ollut vaikeasti hallinnoitavissa, eikä sille olisi ollut taloudellisia perusteita, koska kyse oli kuitenkin varsin vaatimattomista määristä.

12. Ilman yhteisön avustusten yhdistämistä järjestelmää ei olisi voitu soveltaa tavoite 1 -alueilla.

13. On totta, että korkotukiohjelman alussa rahoitettiin joitakin jo käynnistettyjä hankkeita. Tältä ei voitu välttyä, sillä järjestelmä oli saatava nopeasti käyttöön. Ajan mittaan niiden vaikutus on kuitenkin vähentynyt.

14. Korkotukien vaikutusta työllisyyteen on vaikea mitata mikrotasolla. Yritysjohtajille ja EU-maille lainajärjestelmä oli kuitenkin merkki siitä, että viranomaiset haluavat tukea ja edistää uusien työpaikkojen luomista. Järjestelmä oli vain yksi tapa muiden joukossa, ja pienimuotoisuudestaan huolimatta se täytti tehtävänsä ja edisti pk-yritysten kasvua ja alan työllisyyttä niiden laaja-alaisten tavoitteiden mukaisesti, jotka mainitaan neuvoston päätöksen perusteluissa.

15. Koska järjestelmää oli sovellettava yhdenmukaisesti kaikkiin jäsenvaltioihin, sitä ei voitu yhdistää muihin alueellisiin ja kansallisiin tukiin. Tästä käytännöstä johtuva päällekkäisyys ei ole toissijaisuusperiaatteen vastainen.

16. Koska järjestelmään osallistui useita rahoitusvälittäjiä, ei ole ihme, että tilintarkastustuomioistuin on havainnut eroja tavassa esitellä järjestelmää asiakkaille. Todennäköisesti korkotuen alkuperä jäi vain vahingossa mainitsematta. Syynä on voinut olla pankkiverkostojen laajuus ja hajaantuneisuus tai se, että tietyt rahoitusvälittäjät hallinnoivat myös useita alueellisia ja kansallisia tukia.

TOIMENPITEEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Menettely

20. Tehokkuussyistä EIP halusi pitää lainajärjestelmän käyttöönottovaiheen mahdollisimman lyhyenä. Tämän vuoksi yksittäinen toimipiste voi toimia myös rahoitusvälittäjänä. EIP:n laatimissa toimintaohjeissa on erikseen määräykset juuri tällaista tilannetta varten. Käytännössä monet toimipisteet toimivat myös rahoitusvälittäjinä ja myönsivät suoraan korkotuettuja lainoja. Tämä perustui siihen, että niillä oli kokemusta tämäntyyppisten rahoitusjärjestelmien hallinnoinnista, yhteisön rahoitusjärjestelmät (EHTY:n lainat) mukaan luettuina.

23. Yhdessä komission kanssa EIP toimitti eri osallistujille yhteensä 90000 monikielistä esitettä järjestelmän mahdollisuuksista. Komissio, EIP ja kohderyhmää edustavat laitokset järjestivät myös useita esittelytilaisuuksia tuensaajamaissa.

BUDJETTIHALLINTO JA TILIEN ESITTÄMINEN

Budjettihallinto

26. Vastaisuudessa komissio kirjaa yhteisön taseeseen määrät, jotka ovat EIP:n hallussa siihen asti kun tuet siirretään lopullisille saajilleen.

Tilien esittäminen

27. Komissio ja EIP kävivät 6. elokuuta 1998 - 7. syyskuuta 1998 kirjeenvaihtoa tilistä, jota EIP pitää komission nimissä lainajärjes telmästä, ja sopivat, että yli 250000 ecun määrät maksetaan takaisin komissiolle vuosittain 31. toukokuuta ja 30. marraskuuta, jotta kyseisellä tilillä ei seisoteta budjettivaroja enää tukien maksamisen jälkeen. Nykyisellään tilille kertyy tuloja koroista ja lainojen aikaisesta takaisinmaksusta.

Uudessa varainhoitoasetuksessa on säädettävä, että jokaisen julkisen tai yksityisen rahoitusvälittäjän on toimitettava tiedot tilanteesta, joka koskee sen komission nimissä hallussaan pitämiä käyttövaroja, sekä tiedot kertyneistä korkotuloista ja perityistä pankkimaksuista.

Komission mielestä suoritettuja maksuja on käsiteltävä talousarvioon kuuluvina menoina ja pidettävä eräänlaisena ennakkona (maksu ilman omistusoikeuden siirtoa), jotta talousarvion toteuttamisen avoimuutta voidaan lisätä.

Korkotuottoihin liittyvien perintämääräysten antamisessa komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että saatavat olisi pitänyt todeta vuosittain. Uudessa varainhoitoasetuksessa onkin säädettävä, että tulojen ja menojen hyväksyjien velvoitteita lisätään tältä osin.

ASIANMUKAISUUDEN JA LAILLISUUDEN TARKASTUS

Paikalla toimitettujen tarkastusten tulokset

Yleiset tulokset

28. Yhteensä 38 prosenttia virheistä johtuu tapauksista, joissa oli yhdistetty pk-yritysten lainajärjestelmä ja EAKR:n tuet.

Päällekkäisyys muiden yhteisöstä peräisin olevien avustusten kanssa

31 - 32. Komission mielestä lainajärjestelmää ei olisi voitu soveltaa tavoite 1 -alueilla, jos yhteisön eri tukia ei olisi yhdistetty.

33. Komissio ja EIP seuraavat tarkkaan järjestelmän päällekkäisyyttä EHTY:n lainojen kanssa. Komissio suoritti tarkastuksia todetakseen tapaukset, joissa järjestelmä oli yhdistetty EHTY:n lainoihin. Tarkastusten perusteella voitiin todeta, että mahdollisia päällekkäisyystapauksia oli erittäin vähän. Tarkasteluun otettiin yhteensä 317 tapausta, joissa edunsaajan nimi oli sama tai samankaltainen. Niistä 61:ssä oli mahdollisesti kyse kaksinkertaisesta tuesta, mutta tapauskohtainen analyysi on vielä kesken. Selvitystyötä jatketaan sitä mukaa kuin lisätietoja saadaan, mutta nyt vaikuttaa kuitenkin siltä, että tarkastuskäyntiä tai tilintarkastusta tarvitaan noin 25 tapauksessa ennen kuin lopullinen päätös voidaan tehdä.

Lisätiedot voivat antaa aihetta (komission ja EIP:n) yhteisiin tarkastuskäynteihin.

Tapaukset, joissa edunsaaja tai laina ei ollut tukikelpoinen

35 - 37. Tällaisten tapausten välttämiseksi komissio aikoo tehostaa tukikelpoisuuden valvontaa muiden sellaisten rahoitusjärjestelmien seurannassa, joissa päätösvaltaa on delegoitu rahoitusvälittäjille.

Järjestelmän puutteet

38 - 41. Järjestelmä perustui siihen, että päätösvaltaa ja vastuuta oli delegoitu toimipisteille ja rahoitusvälittäjille, mikä vastasi sekä tehokkuusvaatimusta että globaalilainan perusideaa. Kun lainajärjestelmän kohderyhmän tärkeys, tuensaajien määrä ja luonne (kyse oli useista tuhansista pk-yrityksistä) sekä korkotukien keskimääräinen koko (20000 ecua) otetaan huomioon, on vaikea kuvitella muuta vastaavaa järjestelmää, johon menettelyn raskaus ei olisi vaikuttanut.

Tuensaajan annettavissa ja rahoitusvälittäjien toimitettavissa ilmoituksissa on maininta siitä, että harhaanjohtavien tietojen antamisesta voi koitua siviili- ja rikosoikeudellisia seuraamuksia.

EIP kohdisti seurannan tilintarkastustuomioistuimen toteamiin epätarkkoihin ilmoituksiin ja alkoi periä korkotukia takaisin rahoitusvälittäjien avulla tapauksissa, joissa tuensaaja ei esittänyt perusteltua vastalausetta.

42 - 43. Lainajärjestelmä perustui siihen, että päätösvaltaa ja vastuuta delegoitiin toimipisteille ja rahoitusvälittäjille; sen mukaisesti pankkien on ilmoitettava EIP:lle globaalilainojen aikaisesta takaisinmaksusta ja palautettava korkotuet. EIP valvoo takaisinmaksua tuensaajaluettelon avulla.

Erityisiä näkökohtia

Hakemusten käsittelyjärjestys

44. Tukihakemukset oli käsiteltävä saapumisjärjestyksessä, mutta EIP:n suostumuksella tähän sääntöön tehtiin joidenkin jäsenvaltioiden osalta poikkeus niiden taloudelliseen ja/tai hallinnolliseen tilanteeseen liittyvien olosuhteiden perusteella.

Hakijoiden yhtäläiset mahdollisuudet

45. a) EIP:n globaalilainoista tehdyssä neuvoston päätöksessä säädetään, että lainajärjestelmään osoitetut miljardi ecua oli myönnettävä EIP:n globaalilainajärjestelyn mukaisesti. Koska järjestelmä oli saatava nopeasti käyttöön koko EU:ssa, EIP turvautui lähes yksinomaan silloiseen rahoitusvälittäjien verkostoonsa. Verkoston jäsenten valinnassa otetaan huomioon toiminnalliset perusteet eli etenkin välittäjän rahoituskapasiteetti ja toiminnan luonne sekä se, haluaako välittäjä täyttää EIP:n asettamat hankkeiden hallinnointia ja seurantaa koskevat edellytykset. Neuvosto oli varmasti tietoinen siitä, että tiukkaa aikataulua ei olisi voitu noudattaa, jos järjestelmän käyttöönotossa olisi turvauduttu muihin kuin niihin pankkeihin, joilla oli EIP:n kanssa sopimus globaalilainoista. Lisäksi lainajärjestelmässä oli kyse varsin vaatimattomista määristä, joten muunlaiselle käytännölle ei olisi ollut taloudellisia perusteita.

b) Jonkinlainen osallistujapankkien karsinta oli joka tapauksessa tehtävä jo siitäkin syystä, että neuvoston asettama aikataulu oli tiukka. Lisäksi jotkut pankit tai rahoituslaitokset, joilla oli EIP:n kanssa sopimus globaalilainoista, eivät halunneet osallistua lainajärjestelmään, koska sen tiedettiin aiheuttavan rasitteita.

c) Kyseisiä maita varten jaossa oli niin vähän korkotukia, että toimenpiteestä ei tarvinnut tiedottaa laajasti. Laaja tiedottaminen olisi vain herättänyt turhia toiveita ja innostanut suotta hakemaan tukea, jota ei olisi riittänyt kaikille. Kyseisissä maissa pankit valitsivat asiakkaittensa hanke-ehdotuksista ne, jotka täyttävät uusien työpaikkojen luomisen kriteerin.

Järjestelmän markkinointi onnistui ja hakijoiden yhtäläiset mahdollisuudet toteutuivat hyvin, koska lainajärjestelmän varoista käytettiin 92 prosenttia, vaikka yleinen korkotaso samalla madaltui ja sen vuoksi osa korkotuista palautettiin (kun tuettujen lainojen vähimmäiskestoa ei noudatettu). Joidenkin maiden varallaololuettelojen pituus on myös merkki yhtäläisistä mahdollisuuksista.

Täytäntöönpanoaika

46 - 48. Neuvoston päätöksen 1 artiklassa säädetään, että EIP:n on tehtävä korkotuettujen lainojen myöntämispäätökset 12 kuukauden kuluessa neuvoston päätöksen voimaantulosta. Kyse on päätöksistä, jotka EIP:n hallintoneuvosto teki myöntääkseen globaalilainoja rahoitusvälittäjille. Neuvoston päätöksessä ei mainita, miten globaalilainat on jaettava. Vuoden aikana ei käytännössä olisi ehditty jakaa kaikkia korkotukia lopullisille tuensaajille. Komission ja EIP:n olisi pitänyt ottaa asia esille jo vuonna 1994, jos siinä niiden mielestä olisi ollut epäselvyyttä. Joka tapauksessa EIP noudatti neuvoston pyyntöä ja alkoi panna järjestelmää täytäntöön rahoitusvälittäjien kanssa (teki uudet sopimukset ja muutti vanhoja) annetussa määräajassa. Korkotukien myöntämistä jatkettiin kuitenkin vielä määräajan loputtua, kuten globaalilainojen yhteydessä yleensä menetellään.

VAIKUTTAVUUDEN ARVIOINTI

Vaikutus investointiin ja työpaikkojen perustamiseen

49 - 52. Eurooppa-neuvosto on tehnyt poliittisen päätöksen edistää uusien työpaikkojen luomista ja asettanut päätöksensä yhteydessä parametrit, joilla vaikuttavuutta mitataan. Komissio ja EIP ovat noudattaneet Eurooppa-neuvoston päätöstä.

Pankkitoimintaan kuuluu olennaisena osana asiakkaiden maksukyvyn ja hankkeiden elinkelpoisuuden arviointi. On aivan tavallista, että pankki soveltaa omia objektiivisia kriteereitään, kun se valitsee esitetyistä hanke-ehdotuksista toteuttamis- ja elinkelpoisimmat. Komissio kuitenkin uskoo, että hankkeelle ei myönnetä lainaa hakijayrityksen maksukyvyn perusteella. Kun EIP tekee päätöksen luoton myöntämisestä, tärkeänä kriteerinä on myös se, missä suhteessa yrityksen rahoituskulut ovat sen toiminnan tulokseen eli miten yritys kykenee hoitamaan velvoitteensa. Yhteisön välineen avulla voitiin leikata yritysten rahoituskuluja. Tämä edisti lainojen myöntämistä kyseisille yrityksille.

53. On totta, että korkotukiohjelman alussa rahoitettiin jo käynnistettyjä hankkeita. Tällaista tilannetta on vaikea välttää alkuvaiheessa, mutta ajan mittaan niiden vaikutus kuitenkin väheni.

54 - 57. Kun korkotuki saadaan yhtenä maksuna, saavutetaan kaksi etua:

- hallinnollisesti ratkaisu on helppo ja halpa,

- järjestelyn näkyvyys lisääntyy.

Luottopäätösten teossa pidettiin tärkeänä myös sitä, että kyseisten yritysten rahoituskuluja keventämällä voitiin parantaa yritysten rahoituskulujen yleistasoa, joka on lainapäätöstä tehtäessä tärkeä seikka. Juuri tätä seikkaa pk-yritysten johtajat pitivät merkittävänä toimenpiteen käynnistysvaiheessa.

Komissio ei väitä, että korkohyvityksen saaminen olisi ainoa määräävä tekijä tuensaajan päättäessä, ryhtyäkö työpaikkoja lisäävään investointihankkeeseen. Korkotuki on pikemminkin osa kokonaisuutta, johon kuuluu myös toimia paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla. Yhdessä ne muodostavat suotuisan ympäristön EU:n ensisijaisten tavoitteiden toteuttamiselle.

Lainajärjestelmän alkuunpanijoiden poliittisena tahtona oli antaa yritysjohtajille ja EU-maille merkki siitä, että viranomaiset haluavat tukea ja edistää uusien työpaikkojen luomista. Tämä on hyvä muistaa korkotukien yhteydessä. Järjestelmä oli vain yksi tapa muiden joukossa, ja pienimuotoisuudestaan huolimatta se täytti tehtävänsä ja edisti pk-yritysten kasvua ja alan työllisyyttä niiden laaja-alaisten tavoitteiden mukaisesti, jotka mainitaan neuvoston päätöksen perusteluissa. Lisäksi järjestelmä on varmasti osaltaan nopeuttanut yrittäjien tekemien investointipäätösten täytäntöönpanoa.

Pk-yritys pyrkii parantamaan kilpailukykyään investoimalla tuotantokapasiteetin järkeistämiseen, ajanmukaistamiseen tai laajentamiseen. Uusien työpaikkojen syntymiseen vaikuttaa se, miten markkinoilla onnistutaan vastaamaan uusiin tilauksiin, eikä se, toimiiko pk-yritys kasvavalla vai supistuvalla toimialalla.

Makrotasolla efektiivinen korkokanta on tärkeä tekijä päätettäessä investoinnin määrästä.

Edunsaajayritysten koko

58. Tilintarkastustuomioistuimen toteamus vain vahvistaa sen, että pankit sovelsivat korkotukien jakamiseen liittyviä sääntöjä (liiankin) tiukasti.

Korkotukien maantieteellinen jakautuminen

60 - 61. Uusien jäsenvaltioiden liittyminen otettiin huomioon ihan alusta asti. Laskelma perustui siihen, miten ajan katsottiin riittävän määrärahojen jakamiseen.

63. Järjestelmää ei voitu yhdistää kaikkiin muihin alueellisiin, kansallisiin tai yhteisön tukiin, koska se oli tarkoitettu koko yhteisön alueelle ja sitä oli sovellettava yhdenmukaisesti kaikkiin jäsenvaltioihin. Järjestelmä ei ollut toissijaisuusperiaatteen vastainen, vaikka (etenkin tukialueilla) esiintyi päällekkäisyyttä kansallisten viranomaisten tai yhteisön eri tukiohjelmien kanssa.

Pankkialan kilpailuun liittyviä näkökohtia

67. EIP harjoittaa perussääntönsä 16 artiklan mukaisesti yhteistyötä laajan välittäjäverkoston (EU:n sisällä jäseniä on yli 130) kanssa kaikissa maissa, joissa sillä on toimintaa. Neuvosto ottaa tämän erityisseikan huomioon, kun se antaa EIP:lle valtuudet, joihin voi sisältyä korkotukien maksaminen EU:ssa tai sen ulkopuolella. EIP valitsee rahoitusvälittäjät arvioimalla kyseisten laitosten maksukykyä ja luonnetta objektiivisin perustein. Pk-yrityksille tarkoitetuissa yhteisön korkotuissa määrät olivat vaatimattomat ja aikataulu tiukka, joten järjestelmän toteuttamiseen osallistuvien rahoitusvälittäjien määrä oli pidettävä kohtuullisena. Oli myös tapauksia, joissa pankki täytti EIP:n asettamat kriteerit mutta ei useista eri syistä halunnut hallinnoida globaalilainoja tai korkotukia. Jonkinlainen osallistujapankkien karsinta oli joka tapauksessa tehtävä jo siitäkin syystä, että neuvoston asettama aikataulu oli tiukka.

68. Järjestelmän täytäntöönpanon ei odotettu tapahtuvan osallistujapankkien markkinaosuuksien suhteessa. Kuten kaikissa vastaavissa järjestelmissä, jokaisella osallistujalaitoksella on selvästi erilainen liiketaloudellinen intressi, kun pankkikohtaiset kiintiöt puuttuvat (ja kun hakemukset on käsiteltävä saapumisjärjestyksessä).

Yhden rahoitusvälittäjän suhteellisen merkittävä osuus korkotukien jaossa perustui siihen, että kyseinen rahoitusvälittäjä oli jo aiemmin hallinnoinut EIP:n globaalilainoja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Lainajärjestelmään sovellettiin liiketalouden käytäntöjä, joten se oli myös muiden Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimivien pankkien käytettävissä. Kyseinen rahoitusvälittäjä toimi myös toimipisteenä, koska sillä oli kokemusta yhteisön muiden rahoitusjärjestelmien hallinnoinnista (esim. EHTY:n lainat), tarvittavat henkilöresurssit ja halu toimia korkotukien jakajana.

LOPPUPÄÄTELMÄT

70. Mikrotasolla ei ole helppo havaita korkotukien ja investointikustannusten välistä syy-yhteyttä. Todellinen korkotaso kuitenkin vaikuttaa makrotasolla investointien määrään. Yritysjohtajille ja EU-maille lainajärjestelmä oli lisäksi merkki siitä, että viranomaiset haluavat tukea ja edistää uusien työpaikkojen luomista. Järjestelmä oli vain yksi toimi muiden joukossa, ja pienimuotoisuudestaan huolimatta se täytti tehtävänsä ja edisti pk-yritysten kasvua ja alan työllisyyttä niiden laaja-alaisten tavoitteiden mukaisesti, jotka mainitaan neuvoston päätöksen perusteluissa.

On totta, että korkotukiohjelman alussa rahoitettiin joitakin jo käynnistettyjä hankkeita. Koska järjestelmä oli saatava nopeasti käyttöön, tällaista tilannetta on vaikea välttää alkuvaiheessa, mutta ajan mittaan niiden vaikutus kuitenkin vähentyi. Kyseisten yritysten rahoituskulujen keventäminen vaikutti myönteisesti pankkien luottopäätösten tekoon, koska se paransi yritysten rahoituskulujen ja yritystoiminnan tuloksen välistä suhdetta. Tämä suhde on tärkeä tekijä luottopäätösten teossa.

71. Komissio arvostaa tilintarkastustuomioistuimen myönteistä arviota komission tuoreimmista aloitteista.

72. Komissio seuraa tarkkaan tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia tapauksia.

73. Neuvoston päätöksessä korostui se, että järjestelmä oli saatava nopeasti käyttöön. Tämä sopi silloiseen taloudelliseen tilanteeseen. Jos järjestelmää varten olisi laadittu monimutkaiset säännökset, nopeuden vaatimusta ei olisi voitu täyttää.

Kun lainajärjestelmän kohderyhmän tärkeys, edunsaajien määrä ja luonne (kyse oli useista tuhansista pk-yrityksistä) sekä korkotukien keskimääräinen koko (20000 ecua) otetaan huomioon, on vaikea kuvitella muuta vastaavaa järjestelmää, johon menettelyn raskaus ei olisi vaikuttanut.

74. Järjestelmässä oli kyse vaatimattomista määristä ja tiukasta aikataulusta, joten sen toteuttamiseen osallistuvien rahoitusvälittäjien määrä oli pidettävä kohtuullisena. Jonkinlainen karsinta oli joka tapauksessa tehtävä. Oli myös tapauksia, joissa pankki ei halunnut hallinnoida globaalilainoja tai korkotukia.