Erityiskertomus nro 10/2000 Yhteisen tutkimuskeskuksen julkisista hankintasopimuksista sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 172 , 21/06/2000 s. 0001 - 0021



Erityiskertomus nro 10/2000 Yhteisen tutkimuskeskuksen julkisista hankintasopimuksista sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2000/C 172/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> JOHDANTO Tarkastuksen tavoitteet ja tarkastusalue 1. Tämä tilintarkastustuomioistuimen kertomus on jatkoa aiemmin laadituille kertomuksille vuosien 1994 ja 1998 välistä ajanjaksoa koskevan tutkimusalan neljännen puiteohjelman täytäntöönpanosta. Kun aiemmissa kertomuksissa perehdyttiin välillistä tutkimusta koskevien ohjelmien hallinnointiin, analysoidaan tässä kertomuksessa Yhteisen tutkimuskeskuksen (YTK) toimintojensa takaamiseksi tekemien sopimusten hallinnointia(1). 2. Yhteinen tutkimuskeskus, joka sai pääosaston aseman komission 10 päivänä huhtikuuta 1996 tekemällä päätöksellä, koostuu useista tieteellisistä tutkimuslaitoksista ja horisontaalisista linjoista; ne vastaavat keskuksen tehtävien suunnittelusta ja logististen välineiden hallinnoinnista. Tällä pääosastolla on keskeinen osa yhteisön välitöntä tutkimusta koskevien tehtävien onnistumisessa, ja sen erityispiirteisiin kuuluu 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyn päätöksen mukaan johtokunta, joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jolla pääjohtajan on hyväksytettävä tärkeimmät hallinnolliset toimet. 3. Sopimusten tekoa koskevaan lainsäädäntöön sisältyy kaksi keskeistä tavoitetta: a) julkisyhteisöjen on voitava saavuttaa aiempaa parempi hinta-laatusuhde tarvitsemiensa urakoiden, tavaroiden ja palveluiden hankinnassa; b) kaikille pätevyys- ja takuuvaatimukset täyttäville yrityksille on taattava yhtäläiset mahdollisuudet julkisten hankintasopimusten tekoon. 4. Tilintarkastustuomioistuin otti mainitut tavoitteet Yhteisen tutkimuskeskuksen kaikkien toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta sekä varainhoidon moitteettomuutta koskevan tarkastuksen lähtökohdaksi; tarkastuksessa olivat mukana toimet, joihin sisältyi kolmansien osapuolten kanssa tehtäviä sopimuksia. Sen sijaan Yhteisen tutkimuskeskuksen tekemät, sen eri laitosten kolmansille osapuolille tekemiä suorituksia koskevat sopimukset ovat hallinnollisesti erilaisia, ja ne jätettiin tämän tarkastuksen ulkopuolelle. 5. Tilintarkastustuomioistuimen suorittaman tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin Yhteisen tutkimuskeskuksen hallintojärjestelmään ja sopimusten valvontaan niiden eri vaiheissa. Analysoinnin kohteena olivat hallintovälineet ja -menetelmät sekä 90 sopimuksen otos (ks. taulukko 1), jonka kokonaisarvo oli 81,5 miljoonaa euroa. Otokseen kuului 43 toimea, jotka liittyivät hankintoja ja sopimuksia käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle annettuihin asiakirjoihin, sekä 47 toimea, joita komitea ei ollut käsitellyt; komitealle annettuihin asiakirjoihin liittyvien sopimusten osuus oli 79 miljoonaa euroa ja muiden sopimusten osuus 2,5 miljoonaa euroa. Taulukko 1 Tarkastuksessa tutkittu otos >TAULUKON PAIKKA> Oikeudellinen tausta ja rahoituksen määrä 6. Tarkastusalaa koskevan lainsäädännön piiriin kuuluu luonteeltaan ja laajuudeltaan eri tyyppisiä asiakirjoja: a) neuvoston päätökset 94/918/EY ja 94/919/Euratom, tehty 15 päivänä joulukuuta 1994(2), tutkimusalan erityisohjelmista, joihin Yhteisen tutkimuskeskuksen tavoitteet neljännen puiteohjelman täytäntöönpanon osalta perustuvat; b) varainhoitoasetuksen yleiset säännökset, joiden yhteydessä määritellään Euroopan yhteisön yleisen talousarvion toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja joita on täydennetty varainhoitoasetuksen VII osastossa olevin tutkimusmäärärahoihin sovellettavin erityissäännöksin; c) Euroopan yhteisön direktiivit, jotka liittyvät palveluiden (neuvoston direktiivi 92/50/ETY, annettu 18 päivänä kesäkuuta 1992), tavaroiden (neuvoston direktiivi 93/36/ETY, annettu 14 päivänä kesäkuuta 1993) ja urakoiden (neuvoston direktiivi 93/37/ETY, annettu 14 päivänä kesäkuuta 1993) julkisiin hankintasopimuksiin, sellaisina kuin ne ovat viimeksi muutettuina 13 päivänä lokakuuta 1997 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 97/52/EY(3); direktiivit sitovat sekä komissiota että kaikkia jäsenvaltioiden hankintaviranomaisia. 7. Yhteisen tutkimuskeskuksen kokonaistalousarvio oli 1413 miljoonaa euroa tutkimusalan erityishankkeiden kattaman ajanjakson (1995 - 1998) aikana. Tästä määrästä 494 miljoonaa euroa (ilman uudelleen käytettävissä olevia määrärahoja) suunnattiin sopimusten rahoittamiseen. Taulukossa 2 esitetään talousarviomäärärahojen ja taulukossa 3 hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsittelemien asiakirjojen jakaantuminen varainhoitovuosittain. Taulukko 2 Talousarviomäärien jakaantuminen >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 3 Hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean avulla tehdyt sopimukset päätöksentekomenettelyn mukaan jaoteltuina >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA 8. Yhteisen tutkimuskeskuksen hallintojärjestelmän avulla ei ole mahdollista tuottaa sellaista tietoa, joka antaisi tehdyistä sopimuksista helposti hyödynnettävissä olevan kattavan ja tarkan kuvan. Tämä tilanne johtuu kahden tekijän yhteisvaikutuksesta: tietojärjestelmät ovat puutteellisia, eikä niiden avulla pystytä liittämään tiettyä sopimusta ja sen kohteena olevaa hanketta toisiinsa eikä laatimaan johdolle seurantajärjestelmää, minkä lisäksi toimiin liittyviä aiempia tapahtumia koskevat tiedot menetettiin siirrettäessä toimia kirjanpitoa koskevasta Sibeca-ohjelmasta(4) Sincom II -ohjelmaan(5) (ks. kohdat 19, 25 - 31 ja 43 - 51). 9. Käytössä olevaan, yleisesti sovellettavista säännöksistä poikkeavaan järjestelmään liittyy erityinen hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea sekä "hallinnolliseksi järjestelyksi" nimitetyn asiakirjan laatiminen; niiden perusteella komissio on lopulta tilanteessa, jossa se tekee sopimuksia itsensä kanssa. Tämä haittaa sopimusten asianmukaista hallinnointia (ks. kohdat 20 - 24 ja 36 - 41). 10. Sopimusten valvonta niiden eri vaiheissa, tarpeiden määrittämisestä tulojen ja menojen hyväksyjän suorittamaan toteutuneiden palveluiden seurantaan, on yleisesti ottaen riittämätöntä tarpeiden varsinaisen suunnitelmallisen ennakoinnin puuttumisen sekä kilpailusääntöjen täytäntöönpanoon liittyvien puutteiden ja suoritettujen palveluiden heikon valvonnan takia (ks. kohdat 52 - 64). 11. Sopimusten valmistelusta vastaavien komiteoiden kokoonpanoa ja niiden toimintaa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ei ole määritelty kirjallisesti, mikä pahentaa mainittuja puutteita. Koko sopimusten valmisteluvaihetta varjostaa näin ollen avoimuuden puute (ks. kohdat 34, 35 ja 54). 12. Yhteinen tutkimuskeskus on tehnyt sopimuksia myös suoraan jättäen noudattamatta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia tulkintatapoja vastaavien sopimusten tekoa koskevista säännöistä. Tarkastuksen yhteydessä vahvistui myös laittomien sopimusten mahdollisuus palveluiden tarjoajien välillä (ks. kohdat 65 - 75). 13. Yhteinen tutkimuskeskus hallinnoi jaksotettuja määrärahoja jaksottamattomien määrärahojen tavoin ottamatta huomioon kullekin määrärahatyypille ominaisia piirteitä; tähän käytäntöön yhdistyi usein erilaisten sopimusten hajauttamiseen liittyvien menettelyiden käyttö (ks. kohdat 76 - 80). 14. Sopimusten luokittelun tai budjetoitavien kulujen määrittelyn tueksi ei asiakirjoista aina löydy objektiivisia perusteita. Tämä selkeyden puute tuo tietyissä tapauksissa esiin epäilyksen siitä, kuinka perusteltua on ollut jättää antamatta asiakirjoja Yhteistä tutkimuskeskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsiteltäväksi (ks. kohdat 61 - 62). 15. Yhteinen tutkimuskeskus on lisäksi todellisuudessa rekrytoinut henkilöstöä säännönvastaisesti palveluiden tarjoamista koskevien sopimusten varjolla (ks. kohdat 63 - 64). 16. Tarkastuksessa havaittiin kaksi tapausta, joiden yhteydessä sopimus oli annettu kokonaisuudessaan alihankintana kolmansille osapuolille. Tämä on oikeudellisesti epäilyttävää: julkisia hankintasopimuksia koskevissa direktiiveissä viitataan mahdollisuuteen antaa kolmansille alihankintana vain osa sopimuksesta. Sopimuksen antaminen kokonaisuudessaan alihankintaan ei ole hyväksyttävää, sillä se ei vastaa koko julkisten sopimusten tekomenettelyn taustalla vaikuttavaa oikeudellista ajattelua. Lisäksi moitteettoman varainhoidon näkökulmasta tarkasteltuna sopimuspuolesta tulee välittäjä, mikä aiheuttaa lisäkustannuksia (ks. kohdat 81 - 82). 17. Toteutuneiden palveluiden ja niiden laadun arvioinnissa havaitut puutteet tuovat esiin ongelman, joka liittyy tulojen ja menojen hyväksyjän asettamiseen todelliseen vastuuseen (ks. kohdat 86 - 89). 18. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio on toteuttanut nopeasti laaja-alaisia uudistuksia tarkastuksen yhteydessä havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Komissio tuo kyseiset uudistukset esille tässä kertomuksessa esitettyihin huomautuksiin antamiensa vastausten yhteydessä; uudistusten tavoitteena on antaa Yhteiselle tutkimuskeskukselle tarvittavat välineet tehokkaaseen hallinnointiin ja aiempaa parempaan sopimusten hallintaan. YHTEISEN TUTKIMUSKESKUKSEN HALLINTOJÄRJESTELMÄ 19. Yhteisen tutkimuskeskuksen hallintojärjestelmän toimintapuitteet ovat epätavalliset ja rajoittavat: ne koostuvat vuosittaisista työohjelmista, kirjanpitojärjestelmistä ja erilaisista menettelytavoista. Hallintojärjestelmän keskeisten osa-alueiden analysointi ja valitun otoksen tutkiminen toivat esiin heikkouksia, jotka olivat edesauttaneet kyseenalaisten käytäntöjen kehittymistä. Epätavallinen toimintakehys 20. Yhteisen tutkimuskeskuksen toimintakehystä kuvastaa kaksi keskeistä tekijää, jotka vaikuttavat asteeltaan vaihtelevasti sopimusten hallinnointiin; ensimmäinen tekijä liittyy Yhteiseen tutkimuskeskukseen sovellettavaan, toimielimiä koskevista yhteisön säännöksistä poikkeavaan järjestelmään(6) ja toinen puolestaan keskuksen rakenteelliseen hajanaisuuteen. Erityinen toimintajärjestelmä 21. Yhteisen tutkimuskeskuksen toimintajärjestelmä jakaantuu useisiin osa-alueisiin: a) Talousarvion osalta Yhteisen tutkimuskeskuksen kaikki määrärahat (henkilöstö- ja hallintomenot mukaan lukien) ovat muista komission yksiköistä poiketen toimintamäärärahoja, jotka on kirjattu talousarvion B-osaan. b) Oikeudellisesti tarkasteltuna Yhteinen tutkimuskeskus saa rahoitusta budjettikohdista, jotka liittyvät yhteisön eri politiikkoihin, kuten esimerkiksi Phare-, Tacis- tai Meda-ohjelmiin, sellaisen menettelyn kautta, jonka yhteydessä keskus kilpailee kolmansien osapuolten kanssa mutta erilaisin säännöin. Yhteinen tutkimuskeskus toimittaa pelkästään kustannusarvion, mutta kolmansiin osapuoliin sovelletaan kaikkia sääntöjä, jotka perustuvat julkisia hankintasopimuksia koskeviin direktiiveihin. Jos kyseisen asian hallinnosta vastaava pääosasto katsoo, että Yhteisen tutkimuskeskuksen laatima kustannusarvio on ulkoisten toimijoiden tekemiä tarjouksia edullisempi, niille ilmoitetaan tarjouksen hylkäämisestä, ilman että hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa pyydettäisiin vertaamaan tarjouksia keskenään. Tällaisessa tapauksessa komissio on tilanteessa, jossa se tekee sopimuksen itsensä kanssa. Koska tämä on oikeudellisesti mahdotonta, komissio kiertää ongelman laatimalla "hallinnolliseksi järjestelyksi" nimitetyn asiakirjan. c) Hallinnollisena ominaispiirteenä voidaan puolestaan havaita kahtiajako johtokunnan ja vuonna 1971 perustetun erityisen hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean välillä. Hajautettu hallinto 22. Yhteisen tutkimuskeskuksen kahdeksan eri laitosta vastaavat eri tieteenaloihin kuuluvasta tutkimuksesta ja sijaitsevat viidessä eri paikassa (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten ja Sevilla); johdosta vastaavat horisontaaliset linjat on puolestaan sijoitettu Brysseliin ja Ispraan. Laitosten ja johdon hajautumisen takia on päätöksentekovaltaa ollut välttämätöntä siirtää johtajille. Heidän tehtävänään on valvoa vastuulleen kuuluvien hankkeiden tulosten tieteellistä tasokkuutta, minkä ohella he toimivat tulojen ja menojen hyväksyjinä. Koska tehtävät ovat kasautuneet ja laitosten sijainti kaukana Brysselistä on aiheuttanut paljon matkustelua, johtajat ovat joutuneet suurelta osin delegoimaan mainitut vastuualueet(7). 23. Resursseista vastaavan linjan vastuulle kuuluvien logistiikan alan toimien määrä oli noussut niin suureksi, että sen oli vaikea hallita toimia yksin. Tilanne johti siihen, että Yhteinen tutkimuskeskus päätti kesän 1998 aikana jakaa kyseisen linjan tehtävät kahden uuden linjan kesken, joista toisen vastuulle tulivat perusrakenteet ja toisen vastuulle puolestaan hallinto. 24. Mainittu hallinnon hajauttaminen johti käytännössä siihen, että vuosittain noin 50000 toimeen liittyvät tehtävät oli delegoitu noin 60:lle hallinnoinnista vastaavalle toimihenkilölle ja 80:lle valtuutetulle tulojen ja menojen hyväksyjälle. Hallintovälineet ja -menetelmät Välineet Vuosittaiset työohjelmat 25. Ohjelmista vastaava Yhteisen tutkimuskeskuksen linja, joka toimii Brysselissä keskuksen johtajan alaisuudessa, laatii joka vuosi eri tutkimuslaitosten kanssa neuvotellen vuosittaisen työohjelman. Nimenomaan kyseisen asiakirjan avulla Yhteinen tutkimuskeskus pyrkii muuttamaan yhteisön lainsäätäjän sille asettamat tavoitteet selkeäksi hankekokonaisuudeksi. Yhteisen tutkimuskeskuksen johtokunta hyväksyy vuosittaisen työohjelman ennen sen täytäntöönpanoa; ohjelma jakautuu kahteen osaan, joista toinen koskee tutkimustoimintaa ja toinen puolestaan tukitoimenpiteitä. Työohjelmassa esitetään hyväksyttyjen hankkeiden kuvaus lomakemuodossa ja kunkin hankkeen keskeiset piirteet, tavoitteet sekä hankkeelle myönnetyt henkilöstöresurssit sekä määrärahat. Kirjanpitojärjestelmät 26. Talousarvio-, käyttöomaisuus- ja kustannuspaikkapohjainen kirjanpito tapahtuu tietokoneen avulla, ja niitä seurataan erilaisten ohjelmien avulla, joita käytetään peräkkäin ja joskus samanaikaisesti kyseessä olevan ajanjakson kuluessa. Talousarviokirjanpito 27. Yhteiselle tutkimuskeskukselle myönnettyjen määrärahojen käyttöä seurattiin marraskuuhun 1997 asti Sibeca-ohjelman avulla. Järjestelmän epäkohtana oli se, että siihen oli suora yhteys ainoastaan Yhteisen tutkimuskeskuksen yksiköillä. Etuna oli puolestaan se, että järjestelmän avulla oli mahdollista talousarvion toteuttamisen seurannan lisäksi yhdistää menot asianomaisiin sopimuksiin, mikäli sopimukset oli esitetty hankintoja ja sopimuksia käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle lausuntoa varten, minkä yhteydessä niille oli annettu tunnistenumero. Järjestelmä korvattiin Sincom II -ohjelmalla vuoden 1997 lopussa. 28. Sincom II -ohjelma jakautuu kolmeen eri osaan: hallinnoinnista vastaavien henkilöiden ja tulojen ja menojen hyväksyjien toimien seurantaan, varainhoidon valvojan ja tilinpitäjän hyväksymismerkintöjen seurantaan sekä tilastojen ja raporttien laadintaan. Viimeksi mainittua osaa ei ollut otettu käyttöön vielä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen suorittamisajankohtana kesäkuussa 1998. Kustannuspaikkapohjainen kirjanpito 29. Yhteisen tutkimuskeskuksen toiminnan perustana ovat toimintamäärärahat, mutta keskus voi hankkia myös ulkopuolista rahoitusta kolmansien osapuolten lukuun tehdyistä suorituksista. Kustannuspaikkapohjaisen kirjanpidon avulla keskus saa selville kunkin laitoksensa eri yksiköiden hallintomenot; ne ilmenevät välittömiin menoihin lisättäviä yleiskuluja koskevasta erittelystä. Kustannuspaikkapohjaisen kirjanpidon avulla on niin ikään mahdollista seurata määrärahojen käyttöä toimien luonteen mukaan jaoteltuna. Lisäksi kustannuspaikkapohjaisen kirjanpidon avulla saadaan selville uudelleen käytettävissä olevien määrärahojen käyttö. 30. Kustannuspaikkapohjaisen ja talousarviokirjanpidon välinen yhteys perustuu "vastaavuustaulukoksi" nimettyyn asiakirjaan. Sen avulla on mahdollista seurata neljännen puiteohjelman toteuttamista ja täsmäyttää keskenään talousarvioon varattuja määrärahoja ja niiden toteutumista koskevat taulukot. Asiakirjan lisähyötynä on se, että sen avulla keskuksen johto voi suorittaa säännöllistä valvontaa. Sen sijaan vastaavuustaulukon avulla ei voida tunnistaa suoraan sopimusta, johon tietty menoerä liittyy eikä edes yhdistää toisiinsa kyseistä sopimusta ja hanketta, jonka toteuttamista varten rahoitus on myönnetty. Käyttöomaisuuskirjanpito 31. Eri toimipaikoilla on erilaiset ohjelmat käyttöomaisuutta koskevaa kirjanpitoa ja hankintojen hallinnointia varten. Isprassa, Sevillassa ja Pettenissä käytettävien ohjelmien avulla on mahdollista suorittaa luokitellun käyttöomaisuuden seurantaa, mutta Karlsruhessa käytössä oleva vanhempi ohjelma rekisteröi tiedot pystymättä kuitenkaan luokittelemaan niitä omaisuuden luonteen mukaan. Sopimustietokanta 32. Entisen resursseista vastanneen linjan sopimuksista vastaava yksikkö kehitti asteittain tietokannan, joka perustui keskuksen hyväksymien tarjousten pohjalta tehtyihin sopimuksiin. Kesäkuussa 1998 toimitettujen, tietyn sopimuspuolen kanssa tehtyihin sopimuksiin liittyneiden tarkastusten yhteydessä havaittiin huomattava ero kirjanpitoon merkittyjen määrien ja tietokannassa näkyvien määrien välillä. Tämä poikkeama oikaistiin myöhemmin. Puitesopimukset 33. Puitesopimuksia käytetään tavarahankintojen, etenkin tietokoneisiin liittyvien hankintojen yhteydessä. Sopimukset tehdään yleensä kahdeksi tai kolmeksi vuodeksi ja ne jättävät keskuksen yksiköille suuren liikkumavaran hankintojen osalta. Kun puitesopimus on tehty, yksiköt voivat itse asiassa hankkia tarpeidensa mukaan tietyn tavaran pelkästään lähettämällä tilauksen. Tällaisen sopimuksen allekirjoittaminen ei myöskään edellytä, että määrärahat sidotaan etukäteen, vaan ne sidotaan sitä mukaa kuin tilauksia toimitetaan. Menettelyt 34. Keskuksen täytäntöönpanemat hallintomenettelyt on koottu sisäiseen käyttöön tarkoitettuun asiakirjaan, jossa tuodaan esille sekä varainhoitoasetuksen ja kaikkiin komission yksiköihin sovellettavien asetusten säännökset että Yhteisen tutkimuskeskuksen omat säännöt. Keskus hyödyntää muiden komission yksiköiden tavoin hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean laatimaa käsikirjaa julkisten hankintasopimusten laadinnassa. 35. Sopimuksen eri vaiheissa sovellettavia yksityiskohtaisia sääntöjä ja sopimuksen toteutumista koskevaa seurantaa ei ole kuitenkaan määritelty virallisesti. Keskus on perustanut erilaisia sisäisiä komiteoita esimerkiksi suuriin tarvikehankintoihin liittyvien toimien valmistelua varten. Missään asiakirjassa ei kuitenkaan vahvisteta kyseisten komiteoiden kokoonpanoa tai määritellä niiden toimivaltuuksia ja toimintasääntöjä. Hallintojärjestelmän heikkoudet Erityisen järjestelmän seuraukset Yhteistä tutkimuskeskusta koskeva hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea 36. Muista komission tutkimusalan pääosastoista (tutkimus, tietoyhteiskunta ja energia) poiketen julkisiin hankintasopimuksiin liittyviä Yhteisen tutkimuskeskuksen asiakirjoja ei annettu komission hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsiteltäväksi vuoden 1971 ja kesäkuun 1998 välisenä aikana, vaan niiden käsittelystä vastasi - keskuksen toimien tieteellisyyden perusteella - erityinen hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea. 37. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jo ensimmäisten tarkastusten yhteydessä, ettei mainitunlaisen hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean olemassaolo ollut perusteltua eikä suotavaa. Komitean tehtävänä ei itse asiassa ole ottaa kantaa tietyn asiakirjan tieteelliseen sisältöön, vaan valvoa kilpailuttamista koskevien sääntöjen noudattamista, taata tarjouksentekijöiden tasa-arvoinen kohtelu ja varmistaa sopimusasiakirjojen laatu erityisesti sellaisten objektiivisten perusteiden määrittämisen osalta, joiden avulla tarjouksia on mahdollista vertailla. Lisäksi Yhteisen tutkimuskeskuksen toimihenkilöiden runsaslukuinen edustus komiteassa johti siihen, että komitea ei voinut, toisin kuin kolmen viikon välein kokoontuva komission hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea, järjestää kuin neljä tai viisi kokousta vuosittain, mikä heikensi entisestään sen itsenäisyyttä ja puolueettomuutta. Hajauttamisen onnistuminen 38. Menettelyjä ei ole vahvistettu kirjallisesti, mikä on luonnollisesti edesauttanut erilaisten hallintokäytäntöjen kehittämistä. Näin ollen ei ole ollut mahdollista saada varmuutta siitä, että edellä kohdassa 35 mainitut komiteat ovat osallistuneet toimintaan systemaattisesti. 39. Laitosten hajautuminen useisiin eri paikkoihin ja keskuksen toiminnan hajauttaminen aiheuttavat sen, että johtajien on matkustettava usein, mikä puolestaan vähentää aikaa, joka heillä on käytettävissään alaistensa toteuttaman hallinnon valvontaan ja tarkastamiseen. Tämän lisäksi Yhteisen tutkimuskeskuksen kirjanpidon välineet ovat vanhentuneita, mikä heikentää johdon suorittamaa valvontaa. Tilintarkastustuomioistuimen poimimaan otokseen perustuneet tarkastukset vahvistivat sen, että mainittuja puutteita liittyy sopimusten hallinnoinnin kaikkiin eri vaiheisiin. Muiden komission pääosastojen lukuun suoritetut palvelut 40. Yhteinen tutkimuskeskus saattaa joutua kilpailemaan muiden komission pääosastojen hallinnoimien yhteisöpolitiikkojen täytäntöönpanosta kolmansien osapuolien kanssa. Komissio on tämän takia vaikeassa tilanteessa. Sen ei ole oikeudellisesti mahdollista vastata omiin tarjouspyyntöihinsä eikä varsinkaan tehdä sopimusta itsensä kanssa, joten se on joutunut ottamaan käyttöön rinnakkaisen menettelyn. Tämän menettelyn mukaan Yhteinen tutkimuskeskus laatii kustannusarvion, ja jos se vaikuttaa kolmansien osapuolien tekemiä tarjouksia edullisemmalta, kyseisen toimen osalta laaditaan "hallinnolliseksi järjestelyksi" nimitetty asiakirja asianomaisen komission pääosaston ja Yhteisen tutkimuskeskuksen kesken; hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa ei kuulla. Mikäli Yhteisen tutkimuskeskuksen laatima kustannusarvio ei vaikuta kolmansien osapuolien tekemiä tarjouksia edullisemmalta, hankintoja ja sopimuksia käsittelevältä neuvoa-antavalta komitealta pyydetään lausunto, mutta ainoastaan kolmansien osapuolien esittämistä tarjouksista. 41. Kahden otokseen kuuluneen, Yhteisen tutkimuskeskuksen kahden hallinnollisen järjestelyn täytäntöönpanon yhteydessä suorittamiin työtehtäviin liittyvän toimen tutkiminen osoitti, että keskus oli käyttänyt tätä menettelyä antaakseen toisen toimen yhteydessä pienen osan sopimuksesta alihankintana kolmannelle ja toisen toimen yhteydessä olennaisen osan sopimuksesta alihankintana täysin ilman tarjouskilpailua. 42. Moitteettoman hallinnon kannalta on sitä paitsi kyseenalaista, että julkisyhteisö, jolla on käytössään tarvitsemansa tieteelliset, tekniset ja hallinnolliset välineet, asettaa itselleen ylimääräisiä määräaikoja ja kustannuksia, joita aiheutuu tarjouspyynnön esittämisestä ja Yhteisessä tutkimuskeskuksessa tapahtuvasta tarjousta koskevan aineiston valmistelusta. Tietojärjestelmän laatu Tietojen tuottaminen 43. Vuosittaisen työohjelman yhteydessä laaditaan alustava hankekohtainen talousarvio, ja kirjanpitojärjestelmien avulla voidaan seurata määrärahojen käyttöä sekä keskuksen toiminnasta aiheutuvia kuluja. Koska käytössä ei kuitenkaan ole hankkeiden osakirjanpitoa, mainittujen tekijöiden avulla ei kyetä yhdistämään tiettyä sopimusta tiettyyn hankkeeseen eikä siten myöskään työohjelmaan; tehdyistä sopimuksista ei myöskään saada kattavaa ja luotettavaa tietoa eikä keskuksen johtoa varten kyetä laatimaan seurantajärjestelmää. 44. Edeltävästä Sibeca-kirjanpitojärjestelmästä poiketen Sincom II -järjestelmä on yksinkertainen talousarvion toteuttamista koskeva ohjelma, jonka yhteydessä ei ole mahdollista tunnistaa sopimuksia niihin liittyvien maksusitoumuksien avulla. 45. Kolmansia osapuolia koskevia tietoja varten alun perin suunniteltu Sincom II -tiedosto ei ollut toiminnassa vielä tarkastuksen suorittamisajankohtana kesäkuussa 1998. Tällaisen tiedoston avulla johdon olisi kuitenkin mahdollista tehdä ristiintarkistuksia sopimustietokannan kanssa. 46. Lisäksi tiedonsiirto Sibeca:sta Sincom II -järjestelmään on toteutettu vain osittain. Näin ollen uuteen järjestelmään ei ollut siirretty aiempia tapahtumia koskevia tietoja sellaisista toimista, joiden kohdalla maksusitoumukset oli suoritettu loppuun. Käytännössä tiedot katosivat, minkä seurauksena hyväksytyistä sopimuksista ei kyetty laatimaan kattavaa ja luotettavaa taulukkoa. Tämän tiedon tuottamiseksi Yhteinen tutkimuskeskus joutui lataamaan järjestelmän uudelleen. Huomattavasta työmäärästä huolimatta tulos ei ollut tyydyttävä. 47. Keskuksella ei näin ollen ole tarkkaa tietoa kaikista hyväksymistään sopimuksista eikä sillä ole seurantajärjestelmää, jonka avulla se voisi seurata sopimusten toteuttamisen aikana, että kunkin sopimuksen yhteys tiettyyn hankkeeseen säilyy. Tällainen väline olisi erittäin tärkeä, etenkin kun aloitettujen hankkeiden määrä on suuri, noin 700 hanketta vuosina 1995 - 1998. 48. Tarkastusten yhteydessä havaittiin joidenkin käyttöomaisuuden seurantaan tarkoitettujen ohjelmien, esimerkiksi Karlsruhessa käytössä olevan ohjelman puutteellisuus; lisäksi Isprassa suoritetut tarkastukset osoittivat, että ohjelmien tehokkuutta heikensi se, ettei fyysistä inventointia ollut suoritettu vuosiin. Lisäksi hallinnollinen menettely on sellainen, että käytöstä poistetun omaisuuden fyysistä poistoa ja poistamista omaisuusluettelosta ei edellytetä. 49. Toimivaltaiset Yhteisen tutkimuskeskuksen yksiköt ryhtyivät suorittamaan inventointia tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksensa yhteydessä esittämien suositusten perusteella helmikuussa 1999. Myöhemmin suoritettujen tarkastusten yhteydessä tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että noin 20000 inventoidun tarvikkeen osalta oli keskuksessa fyysisesti olevien ja kirjanpitorekistereihin merkittyjen tarvikkeiden määrän välillä 14 prosentin suuruinen ero. Sopimustietokanta 50. Sopimuksista vastaavan yksikön käyttöön asentamien tietokantojen heikko käyttäjäystävällisyys on - tietokantojen luotettavuudesta huolimatta - johtanut usein siihen, että yksiköt eivät ole käyttäneet sitä, vaan ovat mieluummin suorittaneet rinnakkaisseurantaa taulukkolaskennan avulla. Puitesopimuksiin liittyvien tilausten seuranta 51. Vaikka puitesopimusten täytäntöönpano merkitsee väkisinkin sitä, että Yhteisen tutkimuskeskuksen eri yksiköt tekevät lukuisia tilauksia, keskuksella ei ole tietojärjestelmää, jonka avulla se voisi seurata tilauksia kokonaisvaltaisesti ja keskitetysti. SOPIMUSTEN SEURANTA NIIDEN ERI VAIHEISSA 52. Sopimusseurannassa on kolme päävaihetta: toimen valmistelu, hyväksyminen ja täytäntöönpanon seuranta. Tilintarkastustuomioistuimen pääasialliset havainnot esitetään tämän jaon mukaan. Esiin tuodaan erityisen vakavat tapaukset, joiden osalta on havaittu poikkeamia sopimusten eri vaiheissa tai joiden yhteydessä noudatetut käytännöt ovat olleet epäilyttäviä. Sopimusten valmistelu Tarpeiden määrittäminen 53. Tietokonelaitteistoihin liittyvien tarpeiden osalta toteutetaan tarkkaa suunnittelua, mutta ne muodostavat huomattavan poikkeuksen, sillä tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että varsinaista arviointiin perustuvaa tarpeiden suunnitelmallista ennakointia ei tehdä. Lisäksi tarkastusten yhteydessä kävi ilmi, että tietokonelaitteistoihin liittyvien tarpeiden suunnitelmallinen arviointi ei ollut kattavaa, sillä se ei koskenut muita kuin Yhteisen tutkimuskeskuksen hallinnon yksiköitä. 54. Valmistelevien komiteoiden työskentely ei ole avointa, koska niiden toimintasääntöjä ei ole määritetty ennalta eikä niiden kokouksista laadita kirjallisia esityslistoja eikä pöytäkirjoja ole saatavissa. Tämän vuoksi tarpeiden määrittämiseen liittyvästä menettelystä on vaikea esittää näkemyksiä. 55. Tarkastuksissa ilmeni myös, että kahden otokseen kuuluneen, tieteellisiin suorituksiin liittyneen toimen osalta sopimus ei ollut lähtöisin Yhteisestä tutkimuskeskuksesta vaan kyseessä olleilta sopimuspuolilta. Asiakirjoista ei itse asiassa ilmennyt mitään tietoja keskuksen todellisesta tarpeesta, vaan ainoastaan sopimuspuolten esittämät ehdotukset. Mainituista sopimuksista ensimmäisen osalta hankittiin Yhteistä tutkimuskeskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunto, ja tuloksena oli kahden, kokonaismäärältään 871638 euron sopimuksen allekirjoittaminen. Toisen, 89000 euron suuruisen sopimuksen kohdalla laadittiin tarjouksen vastaanottamisen jälkeen sopimusasiakirjan sijasta muutaman rivin selvitys. Tässä tapauksessa sopimus tehtiin suoraan, minkä lisäksi tarjouksen esittämisen ja sopimuskirjelmän allekirjoittamisen välillä ei kulunut viikkoakaan. 56. Kaksi liikennealan tutkimussopimusta, joista toinen oli suuruudeltaan 11400 euroa ja toinen 10000 euroa, tehtiin suoraan; myös nämä sopimukset perustuivat edunsaajan tarjoukseen, eikä Yhteisen tutkimuskeskuksen asiakirjoissa ollut mitään merkintöjä todetusta tarpeesta tai sopimusasiakirjasta. 57. Lisäksi laboratoriovälineistöä, joka oli tarkoitettu asennettavaksi vasta vuonna 2000, oli tilattu vuonna 1997 ja toimitettu vuonna 1998 vain siksi, että varainhoitovuoden määrärahat saataisiin käytettyä. Tämä menettely kätkee laboratorion todelliset perustamiskustannukset budjettivallan käyttäjiltä ja aiheuttaa lisäksi ennenaikaisia menoja. Sopimusasiakirjojen ja teknisten liitteiden laatu 58. Kun sopimusasiakirjoja, jotka tutkitaan Yhteistä tutkimuskeskusta koskevassa hankintoja ja sopimuksia käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa, verrataan sellaisiin sopimusasiakirjoihin, joiden hyväksyminen ei edellytä komitean lausuntoa, voidaan havaita, etteivät ne ole laadultaan yhteismitallisia. 59. Komitealle lausuntoa varten toimitetut sopimusasiakirjat ovat yleisesti ottaen laadultaan hyväksyttäviä. Tarkastusten yhteydessä havaittiin kuitenkin esimerkiksi seuraavia puutteita: tietyt sopimusasiakirjat olivat vajavaisia ja eräässä tapauksessa niiden laatimiseen käytettiin Ispran toimipaikassa vahvasti vaikuttavan tavarantoimittajan hinnastoja. 60. Niin sanotut tekniset liitteet toimivat sopimusehtoina hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa kuulematta tehtyjen sopimusten osalta, ja ovat usein laadultaan huonoja erityisesti Ispran toimipaikassa. Laatu on ajoittain niin huono, että edes alan ammattilainen ei pysty laatimaan tarjousta hankkimatta ensin lisätietoja toimea hallinnoivalta henkilöltä. Tämä tilanne koski seitsemää otokseen kuuluneista 47 sellaisesta toimesta, jotka liittyivät ilman hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsittelyä hyväksyttyihin sopimuksiin; toimien määrärahat olivat 302550 euroa, ja niiden osuus kyseisestä perusjoukosta oli 14 prosenttia. Sopimusten luokittelu Tieteellisten sopimusten luokittelu ja määrä 61. Se, minkä suuruisia sopimuksia annetaan Yhteistä tutkimuskeskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsiteltäväksi, on riippuvainen sopimusten tieteellisyydestä ja teknisyydestä. Suoraan tehtävien sopimusten kohdalla komitean käsiteltäväksi tulevien sopimusten raja-arvona on 46000 euroa ei-tieteellisten ja ei-teknisten sopimusten osalta, mutta 98700 euroa, mikäli sopimus luokitellaan tieteelliseksi tai tekniseksi. 62. Tilintarkastustuomioistuimen suorittama tarkastus osoitti, että kuusi otokseen kuulunutta tieteelliseksi tai tekniseksi luokiteltua sopimusta, jotka olivat suuruudeltaan lähellä komiteakäsittelyn rajaa, tehtiin suoraan. Asiaan liittyvien asiakirjojen tutkiminen ei aina auta ymmärtämään käytettyä menettelyä tai määrittämään sopimuksen alustavaa hintaa tai vahvistamaan toimen tieteellistä luonnetta. Palveluiden tarjoamista koskevien sopimusten luokittelu 63. Erään toimen tarkastus osoitti, että Yhteinen tutkimuskeskus on tehnyt työsopimuksia palveluiden tarjoamista koskevien sopimusten varjolla. Tämän käytännön avulla keskus pystyi pitämään pidempään palveluksessaan sellaisia henkilöitä, joiden palvelussuhde olisi pitänyt päättää henkilöstöhallintoa koskevien sääntöjen perusteella, tai rahoittamaan uusien toimihenkilöiden rekrytointia muista talousarviovaroista. Näin toimiessaan keskus luokitteli sopimukset väärin ja rikkoi lisäksi määrärahojen määriteltävyysperiaatetta koskevaa talousarvion sääntöä. 64. Keskuksen korkein johto käynnisti toimet tilanteen oikaisemiseksi saatuaan tiedon tästä menettelystä. Tilintarkastustuomioistuimen tutkiman otoksen lisäksi tämäntyyppisiä sopimuksia havaittiin 47, joista 39 lienee sittemmin jo korjattu. Sopimusten teko Neuvottelumenettelyn käyttö Ilmiön laajuus 65. Keskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean täytäntöönpanokertomuksista ilmenee, että suoraan tehtyjen sopimusten osuus oli laskusuuntainen vuosien 1995 ja 1997 välisenä aikana niin lukumääräisesti kuin talousarviomäärärahojenkin perusteella laskettuna. Kun vuonna 1995 oli suoraan tehty 26 sopimusta, joiden kokonaismäärä oli 10,2 miljoonaa euroa, vuonna 1997 tehtiin suoraan ainoastaan 14 sopimusta, joiden kokonaismäärä oli 3,8 miljoonaa euroa (ks. taulukko 3). 66. Koska Yhteisen tutkimuskeskuksen hallintojärjestelmä ei pysty tuottamaan luotettavaa tietoa sopimuksista, jotka on hyväksytty ilman keskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsittelyä, tilintarkastustuomioistuimen oli esitettävä kantansa tutkimansa otoksen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suoraan tehtyjen sopimusten määrän laskusuuntaisuus ei ollut läheskään niin huomattava kuin oli ilmoitettu. Vuotta 1997 koskeva otos kattoi 34 sopimuksiin liittyvää toimea; niistä 24:n osalta oli sopimus tehty suoraan. Suoraan tehtyjen sopimusten osuus 1955000 euron kokonaismäärästä oli 885000 euroa (ks. taulukko 4). Taulukko 4 Ilman hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa tehtyjen sopimusten määrä otoksen perusteella >TAULUKON PAIKKA> 67. Yhteisen tutkimuskeskuksen hallintojärjestelmä ei pysty määrittämään, luetteloimaan ja esittämään keskuksen ylimmälle johdolle mainitunlaisiin toimiin liittyviä tietoja sopivassa muodossa, ja kyseisiin toimiin on kiinnitetty suhteellisen vähän huomiota niiden rahallisen arvon pienuuden takia. Siksi neuvottelumenettelyn avulla tehtyjen sopimusten määrä on suuri. Säännönvastainen käytäntö 68. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on rajattu kolme syytä(8), joiden perusteella hankintaviranomainen voi pyytää, että sopimus tehdään suoraan. Nämä syyt ovat yksinoikeuksien suojaaminen, tekniset tekijät tai kiireellisyys. 69. Yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee teknisiä syitä ja kiireellisyyttä erittäin rajoittavasti. Teknisten syiden osalta hankintaviranomaisen on osoitettava, että ainoastaan hyväksytty sopimuspuoli pystyy toteuttamaan sopimuksen. Kiireellisyyttä koskeva syy hyväksytään vain, mikäli tapaus ei ole ollut ennakoitavissa, kiire on äärimmäinen eikä tilanteessa voida noudattaa muiden menettelyiden vaatimia määräaikoja. Yhteisöjen tuomioistuin edellyttää lisäksi, että ennakoimattoman tapauksen ja siitä seuraavan äärimmäisen kiireen välillä vallitsee syy-seuraussuhde. 70. Asiakirjoista ilmenneiden tietojen perusteella havaittiin, että osa otokseen kuuluneista suoraan tehdyistä sopimuksista ei täyttänyt yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia vaatimuksia neuvottelumenettelyn soveltamisesta. Oikeuskäytäntö on kuitenkin muodostunut ensisijaisesti komission sellaisia jäsenvaltioita vastaan nostamien kanteiden yhteydessä, jotka olivat soveltaneet tätä menettelyä perusteettomasti saadakseen julkisia hankintasopimuksia. 71. Useiden otokseen kuuluneiden toimien tarkastuksen perusteella ilmeni, että olosuhteet, joissa useita, suuruudeltaan vaihtelevia sopimuksia on valmisteltu, hyväksytty ja valvottu, viittaavat ainakin hallintovirheiden olemassaoloon. Monopoliasema 72. Eräs edelliseen kohtaan kuulunut tapaus on erityisesti syytä tuoda esille sen suuren rahallisen arvon (noin miljoona euroa/vuosi) ja ajallisen keston takia. Ispran toimipaikan autohankintoja koskeva sopimus on nimittäin ollut samalla yrityksellä vuodesta 1979 alkaen. Sopimusta jatkettiin suoralla sopimuksella systemaattisesti vuosien 1979 ja 1991 välisenä aikana. Vuonna 1991 saman yrityksen kanssa tehtiin uusi, enintään viisi vuotta jatkuva sopimus Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistun tarjouspyynnön perusteella. Sopimuksen päättymisajankohtana allekirjoitettiin kuitenkin lisäsopimus aiemman sopimuksen jatkamisesta kolmella kuukaudella; perusteena oli se, että Yhteisen tutkimuskeskuksen yksiköt eivät olleet ehtineet järjestää uutta tarjouspyyntöä. Huhtikuussa 1996 saman yrityksen kanssa tehtiin tarjouspyynnön perusteella kolmeksi vuodeksi uusi sopimus, jota voitaisiin kuitenkin jatkaa 24 kuukaudella. 73. Toimitettujen tarkastusten yhteydessä tuli ilmi lukuisia, niin käytäntöön kuin lainsäädäntöönkin liittyviä tekijöitä, jotka viittaavat siihen, että Yhteinen tutkimuskeskus on asettanut mainitun yrityksen yksinoikeusasemaan. Keskus hyväksyi alkuperäisiin sopimusehtoihin muutoksia, jotka eivät olleet yhteisön edun eivätkä julkisen rahoituksen yhtäläistä saatavuutta koskevan periaatteen mukaisia. Lopulta keskus lakkasi myös kantamasta tulojen ja menojen hyväksyjille kuuluvaa vastuuta, sillä se ei valvonut tarkasti, mitä palveluita todellisuudessa oli laskutettu. 74. Tarkastuksissa havaittiin, että: a) Vuonna 1991 hyväksyttyyn tarjoukseen perustuneen sopimuksen jatkaminen kolmella kuukaudella ei-hyväksyttävän, ajanpuutteeseen liittyneen syyn takia, oli sopimusehtojen vastainen; niiden mukaan sopimus jatkuu enintään viisi vuotta. Sopimuksen jatkaminen aiheutti arviolta 380000 euron lisäkustannukset. b) Lisäsopimus allekirjoitettiin 27. maaliskuuta 1996, ja sen mukaan ajoneuvon käyttöönantamisesta maksetaan 3922 euroa kuukaudessa ja kilometrikorvauksia maksetaan 0,3331 euroa kilometriltä. Keskuksen viimein esittämän tarjouspyynnön perusteella mainituista palveluista tehtiin samanaikaisesti tarjous, joka oli käytön osalta 27 prosenttia ja kilometrikorvauksien osalta 52 prosenttia alhaisempi. c) Edullisemman tarjouksen vastaanottoilmoituksessa mainittu päivämäärä muutettiin. d) Tarjousehtoja koskeneen tiedotustilaisuuden osoite oli virheellinen, mistä johtuen eräs kiinnostunut yritys saapui tilaisuuteen liian myöhään, jolloin tarjouksentekijöiden määrä väheni kahteen. e) Hintoja, joiden perusteella tarjous hyväksyttiin, ei koskaan sovellettu käytännössä. Palveluiden tarjoaja sai itse asiassa ensimmäisen lisäsopimuksen perusteella laskuttaa edellisessä sopimuksessa olleiden korkeampien hintojen mukaan, ja toisessa lisäsopimuksessa puolestaan nostettiin tarjouspyynnön perusteella tehdyssä sopimuksessa määritettyä hintaa. f) Tulojen ja menojen hyväksyjän mukaan kaikkien kyseisen sopimuspuolen toimittamien laskujen tarkastaminen oli mahdotonta liian vähäisen henkilöstömäärän takia; tulojen ja menojen hyväksyjä suoritti tarjottuja palveluita koskevan tarkastuksen vuodesta 1993 alkaen pelkän laskuista poimitun otoksen perusteella. Tällainen käytäntö on varainhoitoasetuksen 40 ja 41 artiklan vastainen. g) Vuosittain laskutettu ajoneuvokohtainen kilometrimäärä oli 194223 kilometriä eli noin 540 kilometriä kalenteripäivää kohti. Laittomien sopimusten mahdollisuus 75. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että keskuksen johto ei kyennyt hallintojärjestelmään liittyneiden puutteiden takia estämään sitä, että samat tarjouksentekijät tekivät erittäin usein uudestaan sopimuksen saman Yhteisen tutkimuskeskuksen laitoksen kanssa. Eräässä tapauksessa palveluiden tarjoamista koskeneen sopimuksen sopimuspuoli osoittautui samasta toimesta tarjouksen tehneen tietokonelaitteistojen toimittajan myyntipäälliköksi. Tarjousten tutkiminen osoitti lisäksi, että kahden tarjouksentekijänä olleen yrityksen johdossa oli saman perheen jäseniä. Sopimusten hajauttaminen Jaksotettujen määrärahojen käyttö (kirjanpidossa tapahtuva hajauttaminen) 76. Kirjanpitojärjestelmien avulla laadittujen rahoitustaulukoiden tutkiminen osoitti, että jaksotettuja määrärahoja oli käytetty säännönvastaisesti. Taulukoiden perusteella havaittiin, että yhden sopimuksen rahoittamiseen ei riittänyt sääntöjen mukainen yksi maksusitoumus, vaan Yhteinen tutkimuskeskus teki usein monia peräkkäisiä maksusitoumuksia, jotka useimmissa tapauksissa vastasivat sopimusten vuotuisia eriä. 77. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että määrärahojen jaksottaminen perustuu siihen, että lainsäätäjä haluaa varmistaa hallinnoinnista vastaavan tahon saavan rahoituksen toimille, joiden arvioitu kesto on varainhoitovuotta pidempi, ja helpottaa varainhoitoasetuksen 1 artiklan 4 alakohdan mukaisesti erityisesti budjettivallan käyttäjän suorittamia tarkastuksia kokoamalla kaikki tiettyyn toimeen liittyvät menot yhteen maksusitoumukseen. 78. Mainitun säännön tarkan noudattamisen hyötynä on, että tietyn sopimuksen toteutumistahtia voidaan valvoa tarkastamalla kunkin varainhoitovuoden lopussa kyseisestä maksusitoumuksesta maksattamatta olevat määrät ja vaatimalla vastuuhenkilöiltä selvityksiä silloin, kun määrärahojen käyttö ei ole ollut sopimusvelvoitteiden mukaista. Lisäksi hallinnoinnista vastaava henkilö joutuu perustelemaan, miksi tietty ylimääräisiä määrärahoja koskeva maksusitoumus on tarpeellinen sopimuksen onnistumisen kannalta; hänen on osoitettava selkeästi, mistä lisääntynyt määrärahojen tarve johtuu. Oikeudellinen hajauttaminen (sopimusten kesto 1 +x vuotta) 79. Käytännön tarkoituksena on tietyn sopimuksen antaminen kokonaisuudessaan yhdelle sopimuspuolelle, vaikka allekirjoitettava sopimus kattaa ainoastaan ensimmäisen täytäntöönpanovuoden. Kustakin vuotuisesta erästä tehtävä uusi sopimus annetaan automaattisesti samalle sopimuspuolelle. Kun tätä käytäntöä sovelletaan yhdessä edellä mainitun käytännön kanssa, kirjanpitoon merkitty maksusitoumus ja oikeudellinen sitoumus saadaan vastaamaan toisiaan, mutta hintana on talousarvioon liittyvä säännönvastaisuus; menettely johtaa siihen, että sopimuksesta ja sen täytäntöönpanon seurannan laadusta ei saada kokonaiskuvaa. Otokseen kuuluneista 43 toimesta, jotka liittyivät Yhteistä tutkimuskeskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsiteltäväksi annettuihin sopimuksiin, 14 toimea eli yli 32 prosenttia oli toteutettu tällä tavalla. Sopimuksen sisällön hajauttaminen 80. Yhden otokseen kuuluneen toimen osalta kävi ilmi, että sopimus oli jaettu keinotekoisesti kahteen erilliseen osaan; tavoitteena oli pelkästään kiertää sopimuksen allekirjoitushetkellä käytettävissä olleiden määrärahojen riittämättömyyden aiheuttama este, jotta oikeudellinen sitoumus saatiin katettua kokonaisuudessaan. Muut sopimusten hyväksymismenettelyt Sopimuksen antaminen kokonaisuudessaan alihankintana kolmansille 81. Tarkastukset osoittivat, että sopimuspuolet olivat antaneet kaksi erilaisten tietokonelaitteistojen hankkimista koskevaa sopimusta kokonaisuudessaan alihankintana samalle yritykselle; yritys oli ollut keskuksen säännöllinen liikekumppani jo pitkän aikaa ja sillä oli ollut keskuksen kanssa jo kolmisenkymmentä sopimusta. 82. Sopimuksen antaminen kokonaisuudessaan alihankintana kolmansille on kyseenalaista niin laillisuuden ja asianmukaisuuden kuin varainhoidon moitteettomuudenkin kannalta. Oikeudelliselta kannalta on huomioitava ensinnäkin, että julkisia hankintasopimuksia koskevissa direktiiveissä mainitaan mahdollisuus antaa kolmannelle osapuolelle alihankintana vain osa sopimuksesta. Kun sopimus annetaan kokonaan alihankintana kolmannelle, rikotaan itse asiassa sopimussuhteen keskinäiseen luottamukseen perustuvaa ominaisuutta ja sopimuspuolesta tulee pelkkä välittäjä, mistä aiheutuu väkisinkin lisäkustannuksia hankintaviranomaiselle. Sopimuksen tekeminen ilman riittäviä määrärahoja 83. Euroopan tieteen ja teknologian observatorion perustamista koskevaan sopimukseen liittyneistä tarjouspyyntöasiakirjoista käy ilmi, että sopimuspuolen lopullinen tarjous sopimuksen ensimmäisen täytäntöönpanovuoden osalta oli Yhteistä tutkimuskeskusta koskevan hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean hyväksymän neuvottelun jälkeen 1,6 miljoonaa euroa. Koska määrä oli käytettävissä olleita talousarviomäärärahoja suurempi, keskuksen olisi pitänyt ilmoittaa, ettei tarjouspyyntö tuottanut tulosta. Se teki kuitenkin 993560 euron suuruisen sopimuksen. Joitakin kuukausia sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen tehtiin lisäsopimus uudelle varainhoitovuodelle avattujen määrärahojen avulla, jotta toimesta aiheutuvat kustannukset saatiin vastaamaan tarjouksen suuruutta; näin toimittiin keskuksen hallinnoinnista vastaavien henkilöiden kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen (ks. kohta 85). Täytäntöönpanon seuranta Sopimusten hallinnointi 84. Tarkastukset osoittivat, että Yhteisen tutkimuskeskuksen tulojen ja menojen hyväksyjät allekirjoittivat sopimuksia usein ennen sopimuspuolta. Tällaiseen menettelyyn liittyy riski, että sopimuspuoli suorittaa palveluita ennen sopimuksen varsinaista allekirjoittamista eli ilman oikeudellista perustaa; toisaalta sopimusehtoihin saatetaan tehdä muutoksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös useassa yhteydessä, että täytäntöönpanokertomuksia oli laadittu ennen kuin niihin liittyviä sopimuksia oli edes allekirjoitettu. 85. Palveluiden suorittamisen tai kertomusten laatimisen viivästymisestä ei sitä vastoin aiheutunut minkäänlaisia seuraamuksia, ei edes varoitusta. Keskus tekee edullisia lisäsopimuksia erittäin helposti, mikä sekin kuvastaa sopimusten hallinnointiin liittyvää kurinalaisuuden puutetta. Edellä mainitun ajoneuvohankintoja koskeneen tapauksen (ks. kohdat 64 - 66) lisäksi voitiin havaita, että keskus oli myöntänyt Euroopan tieteen ja teknologian observatorion perustamista koskevan sopimuksen yhteydessä sopimuspuolelle 60 prosentin suuruisen hinnan yleiskorotuksen yhdeksän kuukautta sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, vaikka sopimuspuolen suoritukset olivat sopimusvelvoitteisiin nähden riittämättömiä ja vaikka määrärahoja oli kulunut vain vähän. Siihen mennessä oli itse asiassa laskutettu vasta 230005 euroa eli vain 23 prosenttia alkuperäisestä maksusitoumuksesta (ks. kohta 83). Suoritettujen palveluiden valvonta 86. Keskus ei ole monissa tapauksissa ryhtynyt minkäänlaisiin toimenpiteisiin palveluiden suorittajista aiheutuneiden viivästysten takia. Tarkastusten yhteydessä ilmeni, että erään tietokonelaitteistojen huoltoa koskevan sopimuksen (jonka kestoksi oli määritetty 120 päivää) osalta ei ollut tehty minkäänlaisia toimia 18 kuukautta sopimuksen päättymisajankohdan jälkeen. Laskuja oli esitetty ainoastaan yksi; se oli päivätty 20. maaliskuuta 1997, ja oli määrältään 30 prosenttia sopimuksen arvosta. Kyseinen lasku oli maksamatta vielä 15 kuukautta eräpäivän jälkeen ilman että tulojen ja menojen hyväksyjä tai tavarantoimittaja olisi reagoinut asiaan. Seurannan ilmeisen puuttumisen lisäksi voidaan vain arvailla, kuinka todellisia sopimuksen kattamat tarpeet ja laskutetut palvelut ovat. 87. Erään toisen tapauksen yhteydessä tulojen ja menojen hyväksyjä ei kyennyt esitettyjen laskujen perusteella selvittämään kyseisten palveluiden suorittajia tai heidän ammatillista pätevyyttään eikä saamaan tarkkaa tietoa toteutettujen työsuoritusten päivämääristä ja kestosta eikä edes niiden luonteesta. Tulojen ja menojen hyväksyjän oli näin ollen mahdotonta tarkistaa laskutettujen määrien asianmukaisuus. Tarkastusten yhteydessä havaittiin lisäksi, että keskus oli maksanut erehdyksessä tietyn määrän kyseisen sopimuksen osalta, vaikka todellisuudessa kyseessä oli ollut Sisiliassa Envireg-yhteisöaloitteen puitteissa toteutettu toimi. 88. Erään 18 kuukauden sopimuksen osalta suoritusta ei ollut saatettu loppuun kuusi kuukautta määräajan päättymisen jälkeen, eikä keskus ollut lähettänyt muistutuskirjettä. Sopimusta koskevassa aineistossa ei ollut mitään todisteita suoritetuista maksuista. 89. Pitkät viivästymiset asettavat kyseenalaiseksi tiettyjen sopimusten tarpeellisuuden niiden tekohetkellä. Esimerkkinä voidaan mainita eräs 2,58 miljoonan euron suuruinen sopimus; asiakirjojen hallinnointiin tarkoitetun tietojärjestelmän asentamista koskeva sopimus tehtiin tammikuussa 1997, mutta ainoastaan 25628 euron suuruinen lasku lähetettiin 16 kuukautta sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. PÄÄTELMÄT/SUOSITUKSET 90. Julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen tarkoituksena on taata kaikille yrityksille tasa-arvoinen mahdollisuus julkiseen rahoitukseen ja varmistaa paras mahdollinen suoritus mahdollisimman edullisin hinnoin. Tarkastus kuitenkin osoitti, että Yhteisessä tutkimuskeskuksessa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen suorittamisajankohtana käytössä olleen hallintojärjestelmän avulla ei kyetty takaamaan mainitun tavoitteen toteutumista. 91. Mainittuun tilanteeseen ovat syynä puutteet hallintojärjestelmässä, joka ei kykene edes tuottamaan luotettavia yhteenvedonomaisia tietoja, ja lisäksi jaksotettujen määrärahojen säännönvastainen käyttö; järjestelmä suosii nykyisin sovellettavaa sopimusten hajauttamista ja kyseenalaisten menettelyjen noudattamista. 92. Sopimusten hallinnointiin on vaikuttanut kielteisesti myös Yhteiseen tutkimuskeskukseen sovellettava erityisjärjestelmä, johon liittyy erityisen hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean olemassaolo sekä komission yksiköiden välisten "hallinnollisten järjestelyiden" käyttö. 93. Yhteinen tutkimuskeskus on tiedostanut tilanteen vakavuuden ja käynnistänyt uudistusprosessin. Uudistuksen puitteissa keskus on keskeyttänyt sitä koskeneen hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean toiminnan, uudistanut organisaatiokaavionsa, perustanut sisäisen valvontayksikön ja suorittanut käyttöomaisuutensa fyysisen inventoinnin. Mainitut toimet on hyväksyttävä ja vahvistettava kokonaisuudessaan. Komitean toiminnan keskeyttämisen on johdettava sen lakkauttamiseen ja käynnissä oleva fyysinen inventointi ei saa jäädä yksittäistä varainhoitovuotta koskevaksi, vaan se on toistettava säännöllisesti. Mainittujen toimien lisäksi on kuitenkin parannettava keskuksen hallintojärjestelmää ja panostettava sopimusten tehokkaaseen valvontaan niiden eri vaiheissa. 94. Yhteisen tutkimuskeskuksen olisi perustettava hankkeiden hallinnointiin osakirjanpidon järjestelmä, jonka avulla sopimus voitaisiin yhdistää tiettyyn hankkeeseen tai toimeen; lisäksi sen olisi ryhdyttävä ennakoimaan tarpeitaan suunnitelmallisesti, jotta käytettävissä olevat talousarviovarat kyettäisiin kohdentamaan parhaalla mahdollisella tavalla. 95. Mitään ei kuitenkaan saavuteta, ellei kaikkia tarkastuksen yhteydessä havaittuja säännönvastaisia, kyseenalaisia tai epäilyttäviä menettelyjä lakkauteta sopivien keinojen avulla. Tilintarkastustuomioistuin katsoo edelleen(9), että mikäli kurinpidollisia tai jopa oikeudellisia menettelyitä joudutaan panemaan täytäntöön, on kestävän ratkaisun ainoana perustana tulojen ja menojen hyväksyjien sekä tilinpitäjien korvausvelvollisuuden soveltaminen käytäntöön varainhoitoasetuksen 73 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen mukaan. 96. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että vaikka varainhoitoasetus on ollut voimassa yli 20 vuotta, yhteisön lainsäätäjä ei ole vieläkään vahvistanut lainsäädännössä korvausvelvollisuuden täytäntöönpanon ehtoja tai taloudellisia seuraamuksia, joita voidaan kohdistaa tulojen ja menojen hyväksyjiin ja tilinpitäjiin. On syytä korostaa, että tulojen ja menojen hyväksyjän antama hyväksymismerkintä ei vapauta häntä vastuusta, jos hän vahvistaa virheellisesti, että tietty palvelu on suoritettu tai että tietty menoerä on maksatettu asianmukaisesti; vastuusta ei liioin vapaudu tilinpitäjä, joka kirjaa tilinpitoon toimen tarkistamatta ensin sen asianmukaisuutta. Kun tulojen ja menojen hyväksyjä antaa hyväksymismerkintänsä, asettuu hänkin osaltaan vastuuseen asiasta. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. ja 7. huhtikuuta 2000 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Ks. uusiutuvia energialähteitä koskeva erityiskertomus nro 17/98 (EYVL C 356, 20.11.1998), erityiskertomus nro 9/99 (FAIR) (EYVL C 92, 30.3.2000) sekä varainhoitovuotta 1996 koskeva vuosikertomus, erityisesti kohta 10.6, "Pienten ja keskisuurten yritysten osallistuminen tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskeviin ohjelmiin" (EYVL C 348, 18.11.1997). (2) EYVL L 361, 31.12.1994, s. 114 ja 132. (3) EYVL L 209, 24.7.1992, s. 1. EYVL L 199, 9.8.1993, s. 1 ja 54. EYVL L 328, 28.11.1997, s. 1. (4) Sibeca: talousarviota ja kirjanpitoa koskeva tietojärjestelmä (Système d'information Budgétaire et Comptable Automatisé). (5) Sincom II: kirjanpitojärjestelmä (Système Informatique de Comptabilité). (6) Yhteisen tutkimuskeskuksen hallintojärjestelmä poikkeaa tavallisesta oikeudellisesta järjestelmästä useilta osin: Talousarviota ja kirjanpitoa koskevan oikeuden osalta: a) Hallintomenot katetaan talousarvion A-osan sijasta kokonaisuudessaan B6-lukuun kirjatuista toimintamäärärahoista. b) Kilpailevasta toiminnasta kertyneet varat myönnetään keskukselle. Tämä menettely poikkeaa talousarviota koskevasta yleiskattavuusperiaatteesta, jonka mukaan kaikkia talousarviovaroja on käytettävä kaikkien menojen kattamiseen. c) Keskuksella on sen sisäisiin talousarvion toteuttamista koskeviin sääntöihin perustuva kustannuspaikkapohjaisen kirjanpidon järjestelmä, jonka avulla se voi jakaa yleiskustannukset eri laitostensa/yksiköidensä kesken; lisäksi keskuksella on ennakoidenhoitojärjestelmä. d) Keskus voi siirtää osan määrärahoistaan varaukseen ja käyttää ne myöhemmin omana osuutenaan kustannustenjakoperiaatteella toteutettaviin toimiin. Hallinnon osalta: a) On täysin poikkeuksellista, että komission pääosastolla on Yhteisen tutkimuskeskuksen johtokunnan kaltainen elin, joka kaiken lisäksi koostuu toimielimen ulkopuolisista henkilöistä. b) On syytä huomioida, että keskuksen pääjohtaja ei voi esittää komissiolle päätösehdotuksia ilman johtokunnan lausuntoa. Oikeuden osalta yleisesti: a) Yhteinen tutkimuskeskus voi joutua ns. kilpailevan toimintansa puitteissa kilpailemaan kolmansien osapuolten kanssa komission muiden pääosastojen hallinnoimista sopimuksista. Sopimuksen tekeminen itsensä kanssa on kuitenkin oikeudellisesti mahdotonta. Komissio on kiertänyt tämän ongelman nimittämällä mainittujen hallinnollisten yksiköiden välillä laadittavan asiakirjan "järjestelyksi". b) Kyseinen ratkaisu on oikeudellisesti "hutera". Johtokunta on epäilemättä siksi alkanut pohtia, olisiko keskuksesta kannattavaa tehdä yhteisöstä erillinen oikeushenkilö. (7) Ks. liitteenä oleva organisaatiokaavio. (8) Ks. erityisesti: - Yksinoikeuksista ks. yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 199/85, komissio v. Italia, 10. maaliskuuta 1987 antama tuomio (Kok. 1987, s. 1039, 12 - 14 kohta). - Asia C-71/92, komissio v. Espanja, tuomio 11. marraskuuta 1993 (Kok. 1993, s. IP 5923, 36 - 37 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on päätynyt samaan ratkaisuun lääkevalmisteita koskevassa asiassa 328/923. toukokuuta 1994 antamassaan tuomiossa (Kok. 1993, s. IP 1569, 14 - 16 kohta). - Complutense de Madrid -yliopistoa koskeva asia C-24/91, komissio v. Espanja, tuomio 18. maaliskuuta 1992 (Kok. 1992, s. IP 1989). (9) Ks. lausunto nro 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta, erityisesti kohta 5.20 (EYVL C 57, 23.2.1998). Liite Yksinkertaistettu organisaatiokaavio - laitosten jakaantuminen toimipaikoittain >PIC FILE= "C_2000172FI.001502.EPS"> Komission vastaukset Tilintarkastustuomioistuimen alustavat huomautukset Yhteisen tutkimuskeskuksen (YTK) julkisia hankintasopimuksia koskevasta erityiskertomuksesta perustuvat vuonna 1998 tehtyihin tarkastuskäynteihin. Tarkastetut toimet on toteutettu vuosina 1995 - 1998. YTK on sittemmin uudistanut merkittävästi sekä tehtäviään ja toimintastrategiaansa että menettelyjään ja organisaatiotaan. Tilintarkastustuomioistuin on pannut tämän merkille tarkastuskäyntien jälkeen pidetyissä kokouksissa, ja se on myös ottanut uudistuksen vaikutukset osittain huomioon esittämissään huomautuksissa. YTK on suhtautunut rakentavasti huomautuksiin, joita tilintarkastustuomioistuin on esittänyt tässä asiakirjassa kuvattujen tarkastusmenettelyjen yhteydessä. Toimien toteuttamista ja menettelyjä on muutettu ja parannettu jo ennen lopullisen kertomuksen valmistumista. Tästä ovat esimerkkinä mm. seuraavat seikat: - YTK on lakkauttanut oman hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komiteansa, - sopimukset lähetetään tätä nykyä sopimuspuolille ennen kuin komissio allekirjoittaa ne, - sopimustietokantaa on kehitetty, - Isprassa suoritettavista kuljetuksista on julkaistu avoimia tarjouskilpailuja, - työohjelmaan merkittyjä hankkeita on vähennetty 700:sta 100:aan ja on perustettu näiden hankkeiden seuranta- ja arviointijärjestelmä tiiviissä yhteistyössä hankkeiden edunsaajina olevien pääosastojen kanssa, - valvonnan tehostaminen tutkimuslaitoksiin perustettavien rahoitusasioita käsittelevien yksikköjen (MSU) ja kaksoisallekirjoitusjärjestelmän avulla, - hallinnointimenettelyjen dokumentointi ja niitä koskevan intranet-sivuston luominen. Komissio antaa tilintarkastustuomioistuimen viiteasiakirjassa esittämiin yksityiskohtaisiin huomautuksiin seuraavat vastaukset: TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA 8. YTK on mukauttanut hallintojärjestelmiään ja menettelyjään tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten ja suositusten perusteella. Uudistetun hallintojärjestelmän avulla on nyt mahdollista tuottaa tietoa, joka antaa tehdyistä sopimuksista kattavan ja tarkan kuvan. Käyttöön on otettu atk-ohjelmistoja, joiden avulla hankinnat voidaan yhdistää asianomaiseen hankkeeseen. 9. YTK on lakkauttanut oman hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komiteansa. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että varainhoitoasetuksen IV osaston julkisia hankintoja koskevia säännöksiä voidaan soveltaa toimiin, joita YTK toteuttaa komission muiden yksiköiden puolesta, ja perustelluissa tapauksissa myös suoraan tehtäviin sopimuksiin. 10. Komissio myöntää, että tarpeiden suunnitelmallinen ennakointi, kilpailusääntöjen täytäntöönpano ja suoritettujen palvelujen valvonta on joissakin tapauksissa saattanut olla puutteellista. 11. YTK noudattaa varainhoitoasetuksessa ja sen täytäntöönpanoa koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä annettuja sääntöjä. Missään säännöksessä ei kuitenkaan velvoiteta määrittelemään julkisia hankintoja valmistelevien komiteoiden kokoonpanoa. YTK pyrkii silti yhdenmukaistamaan merkittävien hankintojen valmistelumenettelyjä. 12. YTK:n yksiköt soveltavat varainhoitoasetuksen 59 artiklan a alakohdan (ent. 58 artiklan a alakohdan) säännöksiä varainhoitoasetuksen täytäntöönpanoa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 106 artiklassa (ent. 126 artiklassa) määriteltyyn kynnysarvoon asti. Lisäksi sovelletaan julkisia hankintoja koskevia direktiivejä. 13. Komissio katsoo, että YTK hallinnoi jaksotettuja määrärahoja asianmukaisella tavalla (ks. vastaukset kohtiin 76 - 80). 14. On totta, että tietyissä tapauksissa asiakirjoista ei käy ilmi, onko ollut perusteltua jättää antamatta asiakirjoja YTK:n hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsiteltäväksi. Komissio katsoo kuitenkin menettelyn olleen perusteltu useimmissa tilintarkastustuomioistuimen tutkimissa tapauksissa. 15. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema palvelusopimuksia koskeva ongelma on ollut YTK:n tiedossa, ja sen selvittäminen oli tarkastuksen aikaan jo aloitettu. 16. Komissio pyrkii välttämään tällaiset ongelmat vastaisuudessa. 17. YTK on kehittänyt entistä parempia seurantajärjestelmiä. Sääntöjenvastaisuuksien ilmetessä se on myös toiminut asianmukaisella tavalla toteuttamalla mm. kurinpitotoimenpiteitä. YHTEISEN TUTKIMUSKESKUKSEN HALLINTOJÄRJESTELMÄ 19. Komissio myöntää, että YTK:lla on ollut vaikeuksia irrottautua rajoitteistaan ja havaita hallintojärjestelmiensä heikkouksia. Viime aikoina se on kuitenkin selkeästi alkanut korjata toiminnassaan esiintyviä puutteita ja kehittää hallintojärjestelmiään. Epätavallinen toimintakehys 21. c) Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä YTK:n hankintoja ja sopimuksia käsittelevästä neuvoa-antavasta komiteasta ja päätti siksi lakkauttaa komitean 22. heinäkuuta 1999. Komissio oli jo keskeyttänyt komitean toiminnan 3. syyskuuta 1998 tehdyllä päätöksellä. Erityinen toimintajärjestelmä 22. Komissio katsoo, että YTK:n eri tutkimuslaitosten maantieteellinen sijainti ja tieteellinen erikoistuminen edellyttävät hajautettua organisaatio- ja hallintorakennetta, toimivallan jakamista laajalti eri tutkimuslaitosten johtajille ja kaksoisallekirjoitusjärjestelmää. 23. YTK:hon on perustettu hallinto-osasto, jonka avulla sekä hallintotoimia että sopimuksiin perustuvaa toimintaa pyritään yhdenmukaistamaan ja sääntelemään. 24. YTK toteuttaa vuosittain 50000 tointa, joiden rahoitus vie vain 0,3 prosenttia komission vuosittaisesta talousarviosta, vaikka toimien määrä on 8 prosenttia kaikista komission toteuttamista toimista. Hajautetun hallintorakenteen ansiosta työ voidaan jakaa 80 valtuutetulle tulojen ja menojen hyväksyjälle ja noin 60 hallintovirkamiehelle. Hallintovälineet ja -menetelmät Välineet Vuosittaiset työohjelmat 25. Viidennen puiteohjelman laatimisen yhteydessä YTK uudisti hankkeiden hallinnointia tuntuvasti. Hankkeiden lukumäärää vähennettiin noin 700:sta 100:aan. Näillä sadalla hankkeella on kullakin selkeät tavoitteet, jotka on aikataulutettu ja määritelty tiiviissä yhteistyössä hankkeiden ensisijaisina edunsaajina olevien komission yksiköiden kanssa. Monivuotinen työohjelma on laadittu samojen periaatteiden mukaisesti. Ennen kuin komissio hyväksyi työohjelman, se oli lausuntokierroksella kaikissa komission yksiköissä. YTK tekee tiivistä yhteistyötä eräiden komission yksiköiden kanssa, ja tätä varten on laadittu kummankin osapuolen allekirjoittama yhteistyömuistio ("Memorandum of Understanding"), jossa on sovittu yhteistyömenetelmiä, välineitä, suoritettavia tehtäviä ja niiden laatua koskevat säännöt. Kirjanpitojärjestelmät Talousarviokirjanpito 27. YTK:n yksiköihin asennettiin Sincom II vuoden 1997 lopulla, jotta YTK voisi liittyä tähän koko komission yhteiseen kirjanpitojärjestelmään. 28. YTK otti järjestelmän II-version käyttöön ensimmäisenä komission pääosastona ja joutui siten kärsimään alkuhankaluuksista, joita liittyy kaikkiin uusiin tietokonesovelluksiin. Sincom II -ohjelma jakautuu kolmeen eri osaan: hallinnoinnista vastaavien henkilöiden ja tulojen ja menojen hyväksyjien toimien seurantaan, varainhoidon valvojan ja tilinpitäjän hyväksymismerkintöjen seurantaan sekä tilastojen ja raporttien laadintaan. Kolmas osa on asennettu muita osia myöhemmin (vuoden 1999 lopulla), koska ensin oli varmistuttava siitä, että varsinaiset toiminnot sujuvat moitteettomasti. Kustannuspaikkapohjainen kirjanpito 29. YTK on komission muihin yksiköihin nähden edelläkävijä, sillä siellä on jo käytössä kustannuspaikkapohjainen kirjanpitojärjestelmä. Tämän järjestelmän avulla kustannuksia ja suorituksia voidaan seurata erittäin tarkasti. Järjestelmää pyritään jatkuvasti parantamaan, jotta hankkeiden ja työohjelman suunnittelu, arviointi ja seuranta sujuisivat entistä avoimemmin ja tehokkaammin. 30. Vastaavuustaulukon avulla pyritään yhdistämään toisiinsa yhtäältä henkilöstö ja toteuttamiskeinot ja toisaalta eri toimet (budjettikohtien tasolla), jotta voidaan määritellä niiden kokonaiskustannukset. Käyttöomaisuuskirjanpito 31. Karlsruhessa on jo käytössä uusi versio Sysbien-järjestelmästä, joka on yksi komission vakiotietokannoista. Uuden version avulla tiedot on mahdollista luokitella irtaimistolajeittain. Inventaarion päivitys on aloitettu, ja työ saadaan päätökseen kesäkuussa 2000. Sopimustietokanta 32. YTK:n sopimustietokanta on esimerkki komission soveltamista hyvistä käytänteistä. Järjestelmää on kehitetty huomattavasti tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen. Siihen kuuluu mm. kaksisuuntainen liitäntä Sincom II:een, jonka avulla sitoumukset voidaan yhdistää sopimuksiin ja käyttää samaa kolmansia osapuolia koskevaa tiedostoa (fichier tiers). Puitesopimukset 33. Puitesopimukset eivät sisällä ostovelvoitetta, vaan niiden avulla voidaan saavuttaa mittakaavaetuja. Menettelyt 34. YTK:n hallinnointimenettelyjen dokumentointia päivitetään parhaillaan Total Quality Management (TQM) -ajattelun pohjalta. Asiaan liittyvää tietoa on vastedes saatavilla myös YTK:n intranetin kautta. 35. YTK noudattaa julkisten hankintojen eri vaiheissa varainhoitoasetuksessa ja sen täytäntöönpanoa koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä annettuja säännöksiä, ja erityisesti määräyksiä, joiden mukaan tarjoukset avaa tarkoitusta varten nimitetty lautakunta. YTK pyrkii silti edelleen yhdenmukaistamaan merkittävien hankintojen valmistelumenettelyjä. Hallintojärjestelmän heikkoudet Erityisen järjestelmän seuraukset Yhteistä tutkimuskeskusta koskeva hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea 36 - 37. Komissio päätti 1. lokakuuta 1998 keskeyttää YTK:n hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean toiminnan seuraavista syistä: - käsittelemällä kaikki julkiset hankinnat samassa hankintoja ja sopimuksia käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa voidaan saavuttaa merkittäviä säästöjä, - kun YTK:n julkiset hankinnat käsitellään yleisessä hankintoja ja sopimuksia käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa, YTK:n on helpompi pitää erillään komitean jäsenyyden ja tulojen ja menojen hyväksyjän roolit, - YTK:n tulojen ja menojen hyväksyjien soveltamat käsittelyajat lyhenevät huomattavasti, koska yleinen hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea kokoontuu vuosittain useammin kuin YTK:n oma komitea, - se, että kaikki komission yksiköt käyttävät samaa hankintoja ja sopimuksia käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa, lisää hallinnoinnin avoimuutta. Keskeyttämispäätöstä seurasi 22. heinäkuuta 1999 päätös, jolla YTK:n hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea lakkautettiin. Hajauttamisen onnistuminen 38. YTK noudattaa julkisten hankintojen eri vaiheissa varainhoitoasetuksessa ja sen täytäntöönpanoa koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä annettuja säännöksiä. Kuten kohdassa 35 jo todettiin, YTK pyrkii edelleen yhdenmukaistamaan merkittävien hankintojen valmistelumenettelyjä. Se korostaa kuitenkin, että suuri osa hankinnoista on pieniä. 39. Valtaosa johtajien matkoista johtuu tutkimustoiminnan toteuttamisen ominaispiirteistä. Vastuunjako YTK:n johtajilta heidän alaisilleen tapahtuu nyt organisoidusti, ja menettely on määritelty kirjallisesti. Vastuunjaon yhteydessä on määritelty alueet, joilla valtuutetut voivat toimia ilman esimiestensä järjestelmällistä valvontaa. Samalla on luotu kaksoisallekirjoitusjärjestelmä. Muiden komission pääosastojen lukuun suoritetut palvelut 40. Komissio korostaa, että säännöissä, jotka koskevat komission muiden yksiköiden YTK:lta tilaamia palveluita/tehtäviä, ei velvoiteta muita komission yksiköitä aloittamaan tarjouskilpailua tai muita julkisia hankintamenettelyjä silloin kun ne antavat tiettyjä tehtäviä (töitä tai palveluita) YTK:n suoritettavaksi. 41. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että varainhoitoasetuksen IV osaston julkisia hankintoja koskevia säännöksiä voidaan soveltaa toimiin, joita YTK toteuttaa komission muiden yksiköiden puolesta, ja perustelluissa tapauksissa myös suoraan tehtäviin sopimuksiin. 42. Ks. vastaus kohdassa 40. Tietojärjestelmän laatu Tietojen tuottaminen 43. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että on tärkeää luoda YTK:n vuosittaisen työohjelman kattava suunnittelu-, seuranta- ja arviointijärjestelmä, jonka avulla voidaan seurata määrärahojen toteutumista sekä henkilöstön työsuorituksia ja hankintoja. Tällaisten järjestelmien perusrakenteet ovat jo olemassa, ja niissä on otettu huomioon tilintarkastustuomioistuimen suositukset. Järjestelmien yhdentämistä on vielä jatkettava, ja se kuuluukin tämän vuoden painopistealueisiin. 44. Komissio on selvittänyt ja toteuttanut teknisesti keinot, joiden avulla sitoumukset voidaan yhdistää asianomaisiin hankintoihin Sincom II -järjestelmässä. 45. Sincom II:n kolmansia osapuolia koskeva tiedosto (fichier tiers), johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, otettiin käyttöön syyskuussa 1998. Tiedostoa käytetään myös YTK:n sopimustietokannassa. 46. On totta, että Sibecan ja Sincom II:n teknisten eroavuuksien vuoksi ei kaikkia tietoja voitu siirtää järjestelmästä toiseen. 47. Sopimustietokannan avulla voidaan nyt selvittää sen hankkeen numero, johon jokin hankinta liittyy. Tämä kenttä tulee pakolliseksi lähiaikoina, kun eri hankkeet saadaan koodattua. 48. Vuonna 1998 aloitettiin kaikkia toimipaikkoja koskeva täydellinen inventaario. Ispran osalta inventaario on jo tehty, ja muiden toimipaikkojen osalta sen on määrä valmistua syyskuussa 2000. 49. On totta, että tietokantojen ja fyysisen inventoinnin ero on 14 prosenttia. On kuitenkin huomattava, että Isprassa ero oli koko inventaarion osalta vuoden 1999 lopussa markkina-arvoina noin 3 prosenttia. Sopimustietokanta 50. Sopimustietokanta on tätä nykyä aiempaa tuntuvasti helppokäyttöisempi ja yhtenäisempi. YTK:n johtajat päättivätkin heinäkuussa 1999 määrätä tietokannan käytön pakolliseksi. Päätöstä on alettu soveltaa Pettenin, Geelin ja Karlsruhen tutkimuslaitoksissa luomalla paikallisesta käyttöjärjestelmästä yhteys sopimustietokantaan. Puitesopimuksiin liittyvien tilausten seuranta 51. Vuoden 2000 alusta puitesopimuksiin liittyviä tilauksia voidaan seurata sopimustietokannan ja Sincom II:n välisen liitännän avulla. Myös muiden tilausten etsiminen sopimustietokannasta on tehty pakolliseksi pääjohtajan helmikuussa 2000 laatiman muistion nojalla. Sopimustietokannan avulla voidaan lisäksi selvittää sen hankkeen numero, johon jokin hankinta liittyy. Tämä kenttä tulee pakolliseksi lähiaikoina, kun eri hankkeet saadaan koodattua. SOPIMUSTEN SEURANTA NIIDEN ERI VAIHEISSA 52. YTK on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista puutteista ja on pyrkinyt korjaamaan ne erittäin tiukoin toimenpitein. YTK oli alkanut korjata epäilyttäviä tai jopa sääntöjenvastaisia menettelyjä jo ennen tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia mm. hallinnollisten tutkimusten ja kurinpitomenettelyjen avulla. Tässä yhteydessä on rangaistu neljää toimihenkilöä. Sopimusten valmistelu Tarpeiden määrittäminen 53. Tieteellisten hankkeiden erityistarpeiden suunnittelusta vastaavat hankkeiden johtajat. Yleisten tarpeiden suunnittelu taas tapahtuu horisontaalisesti (joko kunkin tutkimuslaitoksen tai Ispran toimipaikan osalta erikseen tai kokonaisuutena). Kalliita laitteita pyritään mahdollisuuksien mukaan käyttämään saman alan tutkimushankkeissa yhteisesti. ATK-palveluiden ja -laitteiden osalta on äskettäin julkaistu koko YTK:ta koskevat tarjouspyynnöt. 54. Tarpeiden arvioinnista vastaavat lähinnä hankkeiden johtajat, jotka esittävät ehdotuksensa yksikönpäällikölleen. Kunkin tutkimuslaitoksen johtaja järjestää säännöllisesti hallintokokouksia, joihin osallistuvat kaikki yksikönpäälliköt. Kokouksissa käsitellään mm. investointeihin liittyviä kysymyksiä. 55. Kaikkien sopimusten yhteydessä ei tarvita muodollista tarjouseritelmää, esimerkiksi kun kyseessä on ainutlaatuinen palvelu tai laite. YTK saa myös silloin tällöin tutkimustoimintansa yhteydessä ehdotuksia innovatiivisista tuotteista tai tutkimustuloksista, jotka se haluaa hankkia pysyäkseen alansa kärjessä. Ensimmäinen tilintarkastustuomioistuimen mainitsema tapaus liittyy vuonna 1988 järjestettyyn tarjouskilpailuun. Kyseisellä sopimuspuolella on käytössään hankkeen toteuttamisessa tarvittavaa ainutlaatuista teknologiaa ja asiantuntemusta, ja tilanne oli sama myös silloin kun yhteistyötä sen kanssa päätettiin jatkaa. Toisessa tapauksessa YTK siirtyi sveitsiläisestä tietoverkosta eurooppalaiseen tutkimustietoverkkoon, joka oli tuolloin ainoa laatuaan ja jonka myös eräät muut komission yksiköt olivat valinneet samasta syystä. 56. Yksiköitä on muistutettu asianomaisista säännöistä 3. maaliskuuta 1998 päivätyllä YTK:n pääjohtajan muistiolla. 57. Kyseinen laboratoriovälineistö käsittää hydraulisen puristimen (arvo 260000 euroa), ja sen hankinta liittyy Transuraanin tutkimuslaitokseen perusteilla olevan kevyempien aktinidien laboratorion varustamiseen. Kyseessä on kaikkiaan 2,5 miljoonan euron investointi, joka toteutetaan yhteistyössä kolmansien osapuolten kanssa. Yhden hankkeeseen osallistuvan osapuolen (erään jäsenvaltion suuri ydinlaboratorio) poliittisen päätöksen vuoksi kaikki toimet jouduttiin keskeyttämään, kunnes ongelmat saatiin selvitettyä, ja näin onkin jo tapahtunut. Menoa ei siis tieten tahtoen toteutettu liian varhain. Sopimusasiakirjojen ja teknisten liitteiden laatu 58 - 60. Komissio huomauttaa tilintarkastustuomioistuimelle, että teknisiä liitteitä on jo parannettu huomattavasti. Hajautetun hallinnon vahvistamisen yhteydessä YTK kuitenkin varmistaa, että tätä työtä jatketaan. Sopimusten luokittelu Tieteellisten sopimusten luokittelu ja määrä 62. Komission mielestä on normaalia, että tilintarkastustuomioistuimen käsittelemien tapausten joukossa on sopimuksia, joiden arvo on lähellä komiteakäsittelyn rajaa. YTK:lla on toisaalta nykyään käytössä kaksoisallekirjoitusjärjestelmä, mikä mahdollistaa tehostetun valvonnan. Palveluiden tarjoamista koskevien sopimusten luokittelu 63 - 64. Komissio huomauttaa, että tilintarkastustuomioistuimen tehdessä tarkastuksensa YTK oli jo alkanut korjata tilannetta niiden työsopimusten osalta, jotka on tehty palveluiden tarjoamista koskevien sopimusten nimellä. Tämä sääntöjenvastainen käytäntö sai osittain alkunsa YTK:n henkilöstötaulukossa esiintyneestä epätasapainosta. YTK:n henkilöstötaulukko on näet erillinen muuhun komissioon nähden. Taulukossa oli A-ura-alueen virkoihin nähden suhteettoman paljon B- ja C-virkoja. Epätasapaino korjattiin vasta vuonna 1998 lisäämällä A-virkoja ja vähentämällä vastaavasti B- ja C-virkoja. Sopimusten teko Neuvottelumenettelyn käyttö Ilmiön laajuus 66 - 67. YTK:n hallintojärjestelmä on ottanut huomioon tilintarkastustuomioistuimen suositukset ja pystyy nyt tuottamaan luotettavaa tietoa sopimuksista, jotka on hyväksytty ilman hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean käsittelyä. Säännönvastainen käytäntö 68 - 71. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö tästä aiheesta on verraten suppea. Voimassa olevissa säännöissä mainitaan suorien sopimusten tekemiselle myös muita perusteita kuin ne, jotka tilintarkastustuomioistuin mainitsee (mm. lisätöiden teettäminen). YTK on jo tehnyt aloitteita parantaakseen kilpailuttamista ja toteuttaa myös jatkossa vastaavia aloitteita laajentaakseen kilpailuttamista myös asianomaisen rajan alapuolelle jääviin hankintoihin. Varainhoidon valvonta on jo todennut tilanteen parantuneen huomattavasti. Monopoliasema 72. Ispran toimipaikan kuljetuspalveluista on julkaistu uusi tarjouskilpailu 4. marraskuuta 1999. Kilpailusta on pyritty ilmoittamaan kaikille siitä mahdollisesti kiinnostuneille toimijoille (ilmoituksia on lähetetty suoraan yli 300 alueelliselle taksiyritykselle). Samalla on parannettu tuntuvasti palveluiden hallintoa ja seurantaa. 73. Komissio huomauttaa, että kuljetuspalvelut päätettiin ulkoistaa, koska katsottiin ulkopuolisen yrityksen voivan tarjota kyseiset palvelut halvemmalla. Viime aikoihin asti alueella ei toiminut kovin monta taksiyritystä, koska Milanon Linaten lentokenttä on varsin kaukana Isprasta. Komissio huomauttaa niin ikään, että palvelujen taso on ollut erinomainen. Laittomien sopimusten mahdollisuus 75. Komissio huomauttaa, että YTK oli jo todennut sopimusten tekemisessä ilmenneet sääntöjenvastaisuudet ja erityisesti laittomien sopimusten mahdollisuuden ja että se oli jo toteuttanut niitä koskevat hallinnolliset tutkimukset. Tutkimusten seurauksena on päätetty aloittaa kurinpitomenettely neljän toimihenkilön osalta. Tapaukset oli luovutettu OLAFin käsiteltäväksi jo vuoden 1998 alussa. Osa tutkimuksista on vielä kesken, ja niiden perusteella saatetaan aloittaa muita kurinpitomenettelyjä tai jopa rikosoikeudellisia toimia. Tilintarkastustuomioistuimen toteamat tapaukset on esitetty YTK:n ja OLAFin laatimissa asiakirjoissa. Sopimusten hajauttaminen Jaksotettujen määrärahojen käyttö (kirjanpidossa tapahtuva hajauttaminen) 76 - 78. Jaksotettujen määrärahojen käytöstä komissio huomauttaa, että tilintarkastustuomioistuimen tutkimissa tapauksissa on kyse sopimuksista, jotka hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea oli hyväksynyt moneksi vuodeksi, sillä kyseiset sopimukset tehdään vain vuodeksi kerrallaan, mutta ne voidaan tarvittaessa uusia vuosittain. Menettelyä noudatetaan ensinnäkin siksi, että voitaisiin noudattaa hankintojen avoimuutta, ja toiseksi, jotta voitaisiin varmistaa suoritettujen palvelujen laadun säännöllinen seuranta. Komissio katsoo, että näissä tapauksissa sekä oikeudelliset että rahoitussitoumukset ovat voimassa vain vuoden. Näin ollen on loogista tehdä uudet sitoumukset vuosittain päätettäessä sopimuksen jatkamisesta. Sopimuksia ja hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean hyväksymän enimmäismäärän sitominen kokonaisuudessaan saattaisi antaa väärän kuvan talousarvion varmuudesta. Jos sopimuspuolen kanssa tulee ongelmia, on vapautettava määrärahoista osa, joka vastaa sopimuksen sitä osaa, jota ei toteuteta kyseisen sopimuspuolen kanssa, ja yritettävä saada takaisin nämä maksusitoumusmäärärahat, jotta niiden avulla voidaan tehdä sopimus toisen sopimuspuolen kanssa. Tämä on äärimmäisen hankalaa, ellei suorastaan mahdotonta. Oikeudellinen hajauttaminen (sopimusten kesto 1 + x vuotta) 79. Ks. vastaus kohdissa 76 - 78. Sopimuksen sisällön hajauttaminen 80. Sopimus, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, tehtiin jo alun perin kahdessa vaiheessa paitsi teknisistä syistä myös siksi, että voitaisiin valvoa suoritetun palvelun laatua. Tämä mainittiin myös tarjouskilpailuilmoituksessa. Maksusitoumus tehtiin tällä perusteella. Muut sopimusten hyväksymismenettelyt Sopimusten antaminen kokonaisuudessaan alihankintana kolmansille 81 - 82. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä sopimusten antamisesta kokonaisuudessaan kolmansille. Kyse on yksittäisistä tapauksista, ja YTK tekee parhaansa välttääkseen vastaavia tapauksia jatkossa. Sopimuksen tekeminen ilman riittäviä määrärahoja 83. YTK teki oikeudellisen sitoumuksen käytettävissä olevien määrärahojen täydestä arvosta ja laajensi tehtäväkenttää, kun käyttöön saatiin lisämäärärahoja. Se pysytteli kuitenkin enimmäismäärän rajoissa. Täytäntöönpanon seuranta Sopimusten hallinnointi 84. YTK on vaihtanut sopimusten allekirjoittamisjärjestystä. Raportit, jotka toimitettiin ennen kuin YTK oli allekirjoittanut sopimuksen, liittyivät kilpaileviin hankkeisiin, joiden toteuttaminen oli jo alkanut, kun menettely YTK:ssa saatiin päätökseen. 85. YTK teki oikeudellisen sitoumuksen käytettävissä olevien määrärahojen täydestä arvosta ja laajensi tehtäväkenttää, kun käyttöön saatiin lisämäärärahoja. Se pysytteli kuitenkin enimmäismäärän rajoissa. Suoritettujen palveluiden valvonta 87. YTK on jo kehottanut sopimuspuolia esittämään laskunsa yksityiskohtaisemmin. Tietyntyyppisiä sopimuksia on myös muutettu siten, että laskujen yhteydessä on esitettävä asiakirjat, joista käy ilmi todellinen työaika (acceptance form). Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa tapauksessa oli kyse puitesopimuksesta, jonka yhteydessä tilaukset voivat olla eri yksiköiden tekemiä, jolloin kukin yksikkö vastaa itse tilaustensa seurannasta. 88. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema tapaus koskee uuden tietokonejärjestelmän asentamista kirjastoon. Järjestelmän hyväksyminen lykkääntyi useaan kertaan teknisistä syistä (järjestelmän epävakaus ja vuoden 2000 aiheuttamiin häiriöihin liittyvät riskit). Yhteys sopimuspuoleen pidettiin kuitenkin voimassa asennusvaiheen ajan. Järjestelmä on nyt otettu käyttöön. 89. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa tapauksessa oli kyse koko komissiota koskevasta puitesopimuksesta, jonka arvoksi ennakoitiin 2,58 miljoonaa euroa. YTK toteutti vain yhden kokeiluhankkeen kokeillakseen järjestelmää ja päätti tulosten perusteella olla ottamatta järjestelmää yleiseen käyttöön. Komission mielestä tämä on esimerkki moitteettomasta hallinnoinnista. PÄÄTELMÄT/SUOSITUKSET 90 - 94. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että on suotavaa soveltaa voimassa olevia hankintoja koskevia sääntöjä asianmukaisesti ja ottaa erityisesti YTK:ssa käyttöön tehokas suunnittelu-, seuranta- ja arviointijärjestelmä. Tämän vuoksi komissio onkin toteuttanut toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on luoda esimerkillisiä järjestelmiä ja menettelyjä ja moitteeton organisaatio. Nämä toimet oli aloitettu jo ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista ja suosituksista on kuitenkin ollut toimille hyötyä, mistä komissio kiittää tilintarkastustuomioistuinta. Komissio katsoo, että YTK:n tämänhetkinen järjestelmä täyttää jo tilintarkastustuomioistuimen vaatimukset. Päämäärää ei kuitenkaan ole vielä saavutettu. Painopistealueena on kehittää etenkin hankkeiden osakirjanpitoa. 95 - 96. Komissio vahvistaa, että eräiden tilintarkastustuomioistuimen analysoimien tapausten osalta on suoritettu hallinnollisia tutkimuksia, joiden perusteella on aloitettu kurinpitomenettelyjä. Tässä yhteydessä on noudatettu hallintoa koskevia kansainvälisiä käytännesääntöjä. Kyseiset menettelyt oli aloitettu jo kauan ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksia. Kurinpidollisia seuraamuksia on määrätty neljälle YTK:n toimihenkilölle. Tapaukset on toimitettu myös OLAFille mahdollisten oikeudellisten seurantatoimien toteuttamista varten. Tulojen ja menojen hyväksyjien taloudelliseen ja kurinpidolliseen vastuuseen liittyvää yleistä ongelmaa tarkastellaan uudelleen hallinnonuudistuksen ja varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisen yhteydessä.