2002/782/EY: Komission päätös, tehty 12 päivänä maaliskuuta 2001, valtiontuista, jotka Italia on myöntänyt Poste Italiane SpA:lle (entinen Ente Poste Italiane) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti.) (tiedoksiannettu numerolla K(2002) 921)



Virallinen lehti nro L 282 , 19/10/2002 s. 0029 - 0047



Komission päätös, tehty 12 päivänä maaliskuuta 2001, valtiontuista, jotka Italia on myöntänyt Poste Italiane SpA:lle (entinen Ente Poste Italiane) (tiedoksiannettu numerolla K(2002) 921) (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (2002/782/EY) EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan, ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan, on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja on ottanut huomioon nämä huomautukset(1), sekä katsoo seuraavaa: I MENETTELY (1) Komissio sai 24 päivänä huhtikuuta 1997 vastaanottamansa kantelun perusteella tietää, että Italian valtio oli hyväksynyt Ente Poste Italianen (jäljempänä "EPI") hyväksi tarkoitettuja tukitoimenpiteitä. Kantelija pyysi komissiota tutkimaan, ovatko kyseiset tukitoimet yhteisön lainsäädännön mukaisia. Komissio pyysi lisätietoja 27 päivänä toukokuuta ja 21 päivänä lokakuuta 1997 päivätyillä kirjeillä, joihin Italian viranomaiset vastasivat 28 päivänä heinäkuuta 1997 sekä 2 ja 23 päivänä helmikuuta 1998. (2) Komissio päätti 14 päivänä heinäkuuta 1998 aloittaa EY:n perustamissopimuksen entisen 93 artiklan 2 kohdan (nykyisen 88 artiklan 2 kohdan) mukaisen menettelyn. (3) Komissio tiedotti 4 päivänä elokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille päätöksestään aloittaa kyseisiä tukitoimenpiteitä koskeva perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (jäljempänä "päätös menettelyn aloittamisesta"). (4) Lehtiartikkeleista komissio sai tietää, että Italia aikoi hyväksyä muitakin tukitoimenpiteitä, vaikka menettely oli käynnissä. Komissio pyysi 15 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä kyseisiä uusia toimenpiteitä koskevia tietoja, jotka Italian hallitus antoi 7 päivänä elokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Komissio päätti 16 päivänä syyskuuta 1998 laajentaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn myös uusiin toimenpiteisiin. Italialle tiedotettiin asiasta 12 päivänä lokakuuta 1998 päivätyllä kirjeellä ("päätös menettelyn laajentamisesta"). (5) Menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevat päätökset on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Komissio pyysi asianomaisia esittämään kantelijan mainitsemia toimenpiteitä ja komission itsensä esittämiä toimenpiteitä koskevat huomautuksensa. (6) Ainoat komission vastaanottamat huomautukset ovat kantelijan 2 päivänä maaliskuuta 1999 ja 1 päivänä joulukuuta 1999 päivätyillä kirjeillä esittämät huomautukset. Komissio lähetti kyseiset huomautukset Italialle, joka sai näin mahdollisuuden vastata niihin. Italia lähetti omat huomautuksensa 29 päivänä kesäkuuta 1999 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin vastaanotetuksi komissiossa 30 päivänä kesäkuuta 1999. (7) Italian viranomaiset esittivät lisähuomautuksia 23 päivänä lokakuuta ja 14 päivänä joulukuuta 1998 päivätyillä kirjeillä. Komissio pyysi lisätietoja 15 päivänä joulukuuta 1998, 25 päivänä helmikuuta, 30 päivänä maaliskuuta ja 16 päivänä joulukuuta 1999 sekä 11 päivänä toukokuuta 2000 ja 1 päivänä tammikuuta 2001 päivätyillä kirjeillä. (8) Italian viranomaiset toimittivat pyydettyjä tietoja 17 päivänä helmikuuta, 28 päivänä huhtikuuta, 29 päivänä kesäkuuta, 30 päivänä heinäkuuta, 20 päivänä elokuuta, 30 päivänä syyskuuta 1999, 18 päivänä syyskuuta ja 21 päivänä helmikuuta 2000 sekä 23 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2001 päivätyillä kirjeillä. Komissio tapasi Italian viranomaisia 11 päivänä joulukuuta 1998, 9 päivänä helmikuuta, 12 päivänä maaliskuuta, 1 ja 15 päivänä kesäkuuta, 7 ja 26 päivänä lokakuuta 1999 ja kantelijan 28 päivänä heinäkuuta 1998, 15 päivänä tammikuuta 1999, 28 päivänä huhtikuuta ja 13 päivänä heinäkuuta 2000. (9) Komissiossa 13 päivänä joulukuuta 2001 vastaanotetuksi kirjatussa, 6 päivänä joulukuuta 2001 päivätyssä kirjeessä kantelija ilmoitti komissiolle aikomuksestaan peruuttaa kantelu, jonka perusteella kyseisen asian käsittely oli aloitettu. Kantelija ilmoitti, että vuoden 1999 lopussa tapahtuneen postidirektiivin voimaantulon jälkeen markkinatilanne Italiassa on muuttunut, minkä vuoksi hän ei ole enää kiinnostunut kantelun tekemisestä. II OIKEUSPERUSTA Sovellettava yhteisön lainsäädäntö (10) Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 15 päivänä joulukuuta 1997 direktiivin 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä(2) (jäljempänä: "postidirektiivi"), jolla pyritään vahvistamaan yhteiset säännöt postialan osittaiseksi vapauttamiseksi yhteisön tasolla. Komissio on tässä yhteydessä hyväksynyt tiedonannon kilpailusääntöjen soveltamisesta postialalla ja tiettyjen postipalveluja koskevien valtion toimenpiteiden täytäntöönpanemisesta (jäljempänä: "postialaa koskeva tiedonanto"(3)), jossa esitetään "komission tulkinta asiaa koskevista perustamissopimuksen määräyksistä ja johtavat periaatteet, joita komissio aikoo noudattaa soveltaessaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä postialan yksittäisissä asioissa"(4). (11) Postidirektiivi tuli voimaan 10 päivänä helmikuuta 1998, ja jäsenvaltioiden oli saatettava voimaan sen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset vuoden kuluessa sen voimaantulosta. Postidirektiivi ja postialaa koskeva tiedonanto voivat antaa suuntaviivoja kyseisen tapauksen arviointia varten, vaikka jotkut kyseisen päätöksen yhteydessä tarkastellut toimenpiteet on hyväksytty ennen postidirektiivin ja postialaa koskevan tiedonannon voimaantuloa. Postidirektiivi (12) Postidirektiivissä määrätään, että jäsenvaltioiden tulisi taata "yleispalvelujen yhdenmukaistamiseksi vähimmäisstandardi, johon sisältyy maanlaajuisen korkealaatuisen palvelun tarjoaminen säännöllisesti taatuin toimituksin ja kohtuullisin hinnoin"(5). Tämän palvelun tulee käsittää ainakin enintään kahden kilogramman painoiset postilähetykset, enintään kymmenen kilogramman painoiset postipaketit sekä kirjatut ja vakuutetut lähetykset. Pakettien lähettämispalvelun osalta kansalliset viranomaiset voivat nostaa yleispalvelua koskevaa painorajaa enintään 20 kilogrammaan asti. (13) Perusperiaatteen mukaisesti yleispalvelu ei kuulu varattuihin palveluihin. Direktiivissä tunnustetaan kuitenkin myös, että yleispalvelun tarjoaminen voi edellyttää erityistä korvausta. Siten "siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen, yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille saadaan kussakin jäsenvaltiossa ... varata sellaisten kotimaan kirjelähetysten ... joiden hinta on vähemmän kuin viisi kertaa alimpaan painoluokkaan kuuluvan, mahdollisesti käytössä olevan nopeimman vakioluokan kirjelähetyksen normaali hinta ... ja paino vähemmän kuin 350 grammaa"(6). Siinä määrin kuin on tarpeen myös ulkomaanposti ja suoramainontaposti voivat samojen hinta- ja painorajojen puitteissa kuulua varattuihin palveluihin. (14) Direktiivin 14 artikla sisältää tarkat säännökset siitä, miten yleispalvelun tarjoajien tulee noudattaa erillistä laskentajärjestelmää. Artiklassa säädetään seuraavaa: "1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että yleispalvelun tarjoajat noudattavat tämän artiklan säännösten mukaista laskentajärjestelmää kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta. 2. Yleispalvelun tarjoajien on sisäisessä laskennassaan pidettävä erillään ainakin kukin varattuihin palveluihin kuuluva palvelu ja muut kuin varatut palvelut. Muita kuin varattuja palveluja koskevassa laskennassa olisi tehtävä selvä ero yleispalveluihin kuuluvien ja muiden kuin niihin kuuluvien palvelujen välillä. Näitä sisäisiä laskentajärjestelmiä on hoidettava johdonmukaisesti sovellettavien ja objektiivisesti perusteltavissa olevien kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti. 3. Edellä 2 kohdassa tarkoitetuissa laskentajärjestelmissä on kunkin varatun ja muun kuin varatun palvelun kustannukset kohdennettava seuraavasti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 kohdan soveltamista: a) tiettyyn palveluun suoraan kohdistettavissa olevat kustannukset kohdistetaan siihen; b) yleiskustannukset, joita ei voida suoraan kohdistaa tiettyyn palveluun, kohdennetaan seuraavasti: i) yleiskustannukset kohdennetaan aina kun se on mahdollista niiden alkuperän välittömän selvittämisen perusteella; ii) jos välitön selvittäminen ei ole mahdollista, yleiset kustannusluokat kohdistetaan niiden epäsuorien yhteyksien perusteella, joita niillä on sellaiseen toiseen kustannusluokkaan tai kustannusluokkien ryhmään, joihin tapahtuva suora osoittaminen tai kohdistaminen on mahdollista; epäsuoran yhteyden on perustuttava vertailtavissa oleviin kustannusrakenteisiin; iii) kun ei voida löytää suoria eikä epäsuoria kustannusten kohdentamiskeinoja, kustannusluokka kohdistetaan yleisen kustannusten kohdentamisperusteen mukaan, joka lasketaan käyttämällä kaikkien toisaalta kuhunkin varattuun palveluun ja toisaalta muihin palveluihin suoraan tai epäsuorasti osoitettujen tai kohdistettujen kustannusten välistä suhdelukua. 4. (...) 5. Kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että yleispalvelun tarjoajasta riippumaton toimivaltainen elin tarkastaa, että jotakin 3 ja 4 kohdassa mainituista laskentamenetelmistä noudatetaan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että noudattamista koskeva lausunto julkaistaan määräajoin. (...)" (15) Kyseisen artiklan 2 kohdassa mainittu velvoite tuli voimaan 10 päivänä helmikuuta 2000. (16) Postidirektiivi saatettiin osaksi Italian lainsäädäntöä 22 päivänä heinäkuuta 1999 annetulla asetuksella (Decreto Legislativo) nro 261, joka tuli voimaan 6 päivänä elokuuta 1999. Kyseisen asetuksen 7 pykälän 2 momentissa toistuu direktiivin 14 artiklan 2 kohta. Asetuksen 7 pykälän 3 momentissa säädetään, että yleispalvelun tarjoajan tilintarkastuksesta vastaavan yhtiön tulee tarkastaa myös erillisen laskentajärjestelmän asianmukaisuus. (17) Ennen postidirektiivin voimaantuloa EPI sekä posti- ja televiestintäministeriö olivat tehneet 17 päivänä tammikuuta 1995 ohjelmasopimuksen (jäljempänä "vuoden 1995 sopimus"), jossa sovittiin, että EPI ottaa asteittain käyttöön käsittelyn avoimuus-, riippumattomuus- ja yhdenvertaisuusperiaatteiden mukaisesti erillisen laskentajärjestelmän muita kuin varattuja palveluja koskevan tehokkaan kilpailun takaamiseksi. Vuoden 1995 sopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa määritettiin erityisesti, että erillisen laskentajärjestelmän avulla tulee tarkastaa, ettei varattujen palvelujen ja muiden kuin varattujen palvelujen välillä ole olemassa ristikkäisiä tukia. Vuoden 1995 sopimuksen 12 artiklan mukaan ministeriön ja EPI:n tuli määritellä laskentajärjestelmää koskevat yleiset periaatteet, joiden avulla voidaan osoittaa kunkin palvelun tarjoamiseen liittyvät tuotot, kustannukset ja pääoma palvelun tuottamiseen tarvittavien toimintojen perusteella. (18) Vuoden 1995 sopimuksen 13 artiklan mukaan tilintarkastusyhtiön ("tilintarkastusyhtiöitä koskevaan erityiseen rekisteriin kirjattu yhtiö") on varmistettava, että erillistä laskentaa koskevia periaatteita noudatetaan kyseisen sopimuksen 11 artiklan mukaisesti. (19) Vuoden 1995 sopimuksen 7 artiklassa esitetty velvoite toistuu myöhemmin vuonna 1996 annetussa laissa nro 662, jossa säädetään, että EPI:n tulee noudattaa erillistä kirjanpitoa erottamalla etenkin laillisessa monopolijärjestelmässä tarjottuihin palveluihin liittyvät kustannukset ja tuotot vapaassa kilpailujärjestelmässä tarjottujen palvelujen kustannuksista ja tuotoista. (20) Lopuksi, 14 päivänä marraskuuta 1997 annetussa pääministerin direktiivissä(7) säädetään, että yleispalvelun tarjoajan laskentajärjestelmässä tulee tehdä ero postipalvelujen ja rahoituspalvelujen välillä ja siinä tulee laatia kutakin kustannuskeskittymää koskeva erillinen talouslaskelma kohdentamalla kumpaakin toiminta-alaa koskevat kustannukset. (21) Noudattaakseen erillistä laskentaa koskevaa velvoitetta edellä mainittujen määräysten sekä postidirektiivin 14 artiklan ja pääministerin direktiivin nro 261/99 7 pykälän mukaisesti EPI ja myöhemmin Ente Poste SpA ovat ottaneet käyttöön laskentajärjestelmän, joka perustuu kustannusten toimintokohtaiseen kohdentamiseen. (22) Toimintokohtainen kustannuslaskenta eroaa perinteisestä kustannuslaskennasta. Siinä vähennetään kohdentamattomia yleiskustannuksia selvittämällä joidenkin tuotteiden eri valmistusvaiheissa syntyviä kustannuksia. Tämä perustuu tilastollisiin tutkimuksiin, joissa määritetään toiminnon ja yleiskustannusten (kustannustekijät) väliset syy-yhteydet ja toiminnon ja tuotteiden (toiminnantekijät) väliset syy-yhteydet. Tätä menetelmää voidaan käyttää etenkin aloilla, joiden yleiskustannukset ovat korkeat, kuten postialalla. (23) Postidirektiivin 14 artiklan 4 kohdassa esitettyjen kriteereiden mukaisesti Poste Ente SpA on kohdentanut toimintojensa kokonaiskustannukset eri tuotteidensa kustannustekijöiden perusteella (kustannusten täydellinen ja suhteellinen kohdentaminen). Ennen kaikkea Poste Ente SpA on kohdentanut kuhunkin tuotteeseen ne kustannukset, jotka voidaan kohdistaa suoraan siihen. Se on soveltanut toimintokohtaista kustannusten kohdentamista ylimääräisiin kustannuksiin(8). Kyseisen menetelmän avulla voidaan määrittää kunkin toiminnon (kuten esimerkiksi hallinnon, palvelujen tarjoamisen, yrityksen tietokoneistamisen jne.) kustannukset ja kuhunkin tuotteeseen "käytetyn" toiminnon osuus. Siten kukin Poste Ente SpA:n myymä palvelu, oli se sitten yleinen tai ei, varattu tai muu kuin varattu, muodostaa tietyn osan Poste Ente SpA:n tuotannon kokonaiskustannuksista. Muista postialan toimijoista poiketen Poste Ente SpA ei erittele yksittäisiä kustannuksia (esimerkiksi postitoimistojen ylläpitokustannukset kannattamattomissa paikoissa) ainoastaan julkiseen palveluun kohdennettavina kustannuksina. Näin Poste Ente SpA kohdentaa alueellisen verkon kustannukset ja kaikki muut yhteiset kustannukset suhteellisesti myös kaupallisiin palveluihin. (24) Kyseisen laskentajärjestelmän avulla voidaan laatia kutakin Poste Ente SpA:n myymää tuotetta koskeva voitto-/tappiolaskelma. (25) Postidirektiivin 14 artiklan 5 kohdan, vuoden 1995 sopimuksen 13 artiklan ja 22 päivänä heinäkuuta 1999 annetun asetuksen nro 261 mukainen tilintarkastusyhtiö on tarkastanut EPI:n ja Poste Ente SpA:n kirjanpidon erillisyyden vuodesta 1996 alkaen. Se ei ole milloinkaan esittänyt huomautuksia EPI:n ja Poste Ente SpA:n erillisten kirjanpitojen noudattamisesta. (26) Komissio on tutkinut Italian viranomaisten antamien tietojen perusteella EPI:n ja Poste Ente SpA:n käyttöönottamaa toimintokohtaista kustannusten kohdentamismenetelmää, erillistä kirjanpitoa ja vuosittaisia tilintarkastuksia koskevia lausuntoja ja tullut siihen tulokseen, että Poste Ente SpA:n eri toimintoja koskevat kustannukset on kohdennettu asiaankuuluvalla tavalla(9). (27) Kyseiseen tapaukseen liittyvissä erityisolosuhteissa, joissa julkinen postialan toimija tarjoaa lähes yksinoikeudella yleishyödyllisiä palveluja (katso edellä), komissio katsoo, että EPI:n ja Poste Ente SpA:n erillistä laskentaa voidaan käyttää arvioitaessa Italian julkisen postialan toimijan tarjoamien eri palvelujen kustannuksia ja hyötyjä sekä määritettäessä EPI:lle ja Poste Ente SpA:lle uskotun yleispalvelutehtävän ylimääräisiä nettokustannuksia. Mikäli kyseisen tehtävän täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset ylittäisivät Poste Ente SpA:lle myönnettyjen tukien kokonaisarvon, komission ei välttämättä tarvitse tarkastaa, onko Poste Ente SpA:n tietylle kilpailutoiminnolle myönnetty ristikkäistukia(10). Postialaa koskeva tiedonanto (28) Postialaa koskevassa tiedonannossa todetaan, että "ristikkäistuet eivät vääristä kilpailua, jos varatun palvelun kustannuksia tuetaan muista varatuista toiminnoista saaduilla tuloilla, koska kilpailu ei ole mahdollista näissä toiminnoissa ... Samaa voidaan sanoa varattujen palvelujen tarjoamisen tukemisesta kilpailulle avoimesta toiminnasta saaduilla tuloilla"(11). Kuitenkaan postialan toimijoiden "ei pitäisi käyttää varatusta alueesta saatavia tuloja ristikkäistukiin alueilla, jotka ovat avoimia kilpailulle"(12). Tiedonannossa katsotaan, että jos palveluja tarjotaan järjestelmällisesti ja valikoivasti alle keskimääräisten kokonaiskustannusten, komissio tutkii asian tapauskohtaisesti perustamissopimuksen 81 artiklan perusteella tai 81 artiklan yhdessä 86 artiklan 1 kohdan perusteella tai 87 artiklan perusteella. (29) Tiedonannon mukaan "varatun alueen määrittelyssä on otettava huomioon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen edellyttämät taloudelliset resurssit". Postialaa koskevassa tiedonannossa painotetaan, että on käytettävä sisäisiä laskentajärjestelmiä, joissa erotetaan eri palvelujen tarjoamiseen liittyvät kustannukset ja hyödyt. (30) Postialaa koskevan tiedonannon 3.4 kohdassa esitetään, että palvelujen hinnan tulisi olla "vähintään sama kuin palvelujen tarjoamisesta aiheutuneet keskimääräiset kokonaiskustannukset. Tämä tarkoittaa, että asianmukaisesti olisi katettava suorat kustannukset ja jaettava toimijan yhteiset ja yleiset kustannukset." Italian postimarkkinat (31) Postipalveluja hoiti Italiassa 14 päivänä kesäkuuta 1925 voimaan tulleen asetuksen nro 884 mukaisesti posti- ja telehallinto "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (jäljempänä "APT"), joka kuului Italian posti- ja televiestintäministeriöön. (32) Postipalvelujen lisäksi APT:n tehtävänä oli tallettaa postisäästöjä ja tarjota maksujärjestelmä. Postisäästöjen tallettaminen otettiin käyttöön vuonna 1875 annetulla lailla nro 2729, jota muutettiin vuonna 1973 annetulla tasavallan presidentin asetuksella nro 156. Maksujärjestelmän tarjoamista koskeva velvoite otettiin käyttöön 6 päivänä syyskuuta 1917 annetulla asetuksella nro 1541, jota muutettiin samaisella vuonna 1973 annetulla tasavallan presidentin asetuksella nro 156. (33) Toimiessaan ministeriön alaisuudessa APT ei ollut toimivaltainen määrittämään palveluidensa tariffeja ja hintoja, vaan niistä päätti ministeriö. APT:lla ei ollut myöskään itsenäistä oikeudellista asemaa, eikä se ollut ministeriöstä erillinen oikeushenkilö, ja sen laskentaa koskeva itsemääräämisoikeus oli rajoitettu. APT:n tilit muodostivat oleellisen osan ministeriön budjettia, ja ne piti hyväksyttää vuosittain valtion talousarvioon liittyvässä rahoituslainsäädännössä. (34) Kyseisenä ajanjaksona APT:n mahdolliset voitot ja tappiot siirrettiin automaattisesti valtiovarainministeriölle (joka vastasi valtion talousarviosta). (35) APT:n huonot taloudelliset tulokset ja palvelujen tarjoamisen heikko laatu saivat Italian hallituksen aloittamaan postitoimintaa koskevat laajat muutostyöt. APT muutettiin 1 päivästä tammikuuta 1994 alkaen EPI:ksi (Ente pubblico economico) (jolla on erillinen kirjanpito) 1 päivänä joulukuuta 1993 annetulla asetuksella nro 487, joka on vahvistettu laiksi nro 71/1994. (36) Lain nro 71/1994 nojalla kaikki APT:n varat ja velat, henkilöstö ja aiemmin hallinnoimat toiminnot siirrettiin EPI:lle. Samalla valtiovarainministeriön katettavaksi tulivat APT:n tekemät toimintatappiot 31 päivään joulukuuta 1993 asti. (37) EPI:n ja ministeriön välisen vuoden 1995 sopimuksen nojalla EPI:lle siirrettiin seuraavat toiminnot(13): - yleispalvelujen ja varattujen palvelujen tarjoaminen (tavanomaiset lähetykset, pikalähetykset ja kirjatut lähetykset, teleksi- ja lennätinpalvelut jne.), - muiden varaamattomien yleispalvelujen tarjoaminen (enintään 20 kilon painoiset paketit, valtion eläkkeiden maksupalvelut, maksujärjestelmä, postisäästöpalvelujen tarjoaminen Cassa Depositi e Prestitin puolesta, postin käyttelytilit, teleksi- ja lennätinpalvelut jne.). (38) Vuoden 1995 sopimuksessa EPI:lle annettiin mahdollisuus tarjota vapaassa kilpailuympäristössä myös muita posti-, televiestintä-, rahoitus-, vakuutus- ja jakelupalveluja. (39) Vuoden 1995 sopimuksella EPI:lle asetettiin lisäksi sen toimintoihin liittyviä muita velvoitteita: - posti-, rahoitus- ja televiestintäpalvelujen laadullisia normeja koskevat velvoitteet(14): - velvollisuus taata kaikkien yleispalveluiksi katsottavien palvelujen (tavanomaiset lähetykset, pikalähetykset ja kirjatut lähetykset, teleksi- ja lennätinpalvelut, enintään 20 kilon painoiset paketit, valtion eläkkeiden maksupalvelut, postisäästöpalvelujen tarjoaminen Cassa Depositi e Prestitin puolesta, postin käyttelytilit jne.) tarjoaminen koko Italian alueella, vähäisen liiketoiminnan alueilla sijaitsevien postitoimistojen taloudellisesta kannattavuudesta riippumatta(15), - päivä- ja aikakauslehtien sekä voittoa tavoittelemattomien järjestöjen julkaisujen jakelupalvelujen osalta sovelletaan laissa säädettyä tuettua tariffia, joka on alhaisempi kuin normaalisti sovellettava tariffi(16), - muut velvoitteet (vaalikampanjoihin sovellettavat alhaisemmat tariffit jne.)(17). (40) Näin ollen on selvää, että kaikki edellisessä kappaleessa mainitut toiminnot on annettu EPI:lle vuoden 1995 sopimuksessa yleisinä taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina ottaen huomioon, että valtio on määrittänyt kyseisten palvelujen tarjoamiselle yhteiskunnallisen ja taloudellisen tavoitteen(18). EPI onkin velvoitettu tarjoamaan kyseisiä palveluja riippumatta niiden tuottavuudesta ja ylläpitämään laajaa postitoimistojen verkkoa myös alueilla, joilla postitoimiston ylläpito ei olisi taloudellisesti kannattavaa vähäisen liikevaihdon vuoksi. Kokonaisuudessaan EPI ylläpitää koko Italian kattavaa yli 14000 toimiston verkkoa. (41) Kun tarkastellaan EPI:n mahdollisuutta määrittää omien palvelujensa hinnat, on tehtävä ero eri aikakausien välillä. Vuoteen 1996 asti ministeriö valvoi Poste Ente SpA:n tarjoamien palvelujen hintoja. Vuoden 1997 ja asetuksen 261/99 voimaantulon välisenä aikana ministeriön valvonta ulottui ainoastaan EPI:lle kuuluviin palveluihin. Lain nro 662/96 nojalla laitos saattoi kuitenkin hinnoitella muut postipalvelut vapaasti. Postidirektiivin voimaantulon jälkeen ministeriö ryhtyi jälleen asetuksen 261/99 nojalla valvomaan postin varattuja ja muita kuin varattuja yleispalveluja koskevien hintojen määrittämistä. (42) Korvatakseen yrityksen hoitamat, yleishyödyllisen tehtävän täyttämisestä aiheutuvat nettokustannukset Italian valtio on toteuttanut EPI:n hyväksi useita tukitoimenpiteitä: - eri palvelujen (laissa nro 662/1996 määritetyt, niin sanotut "varatut palvelut", joihin kuuluvat tavanomaiset, kirjatut ja vakuutetut lähetykset, teleksi- ja lennätinpalvelut sekä filateliapalvelut) ylläpito yksinoikeudella koko Italian alueella(19), - erityyppiset suorat vuosittaiset korvaukset(20). (43) Ministeriön vuonna 1997 tekemällä päätöksellä (CIPE:n 10 päivänä joulukuuta 1997 tekemä päätös) EPI muutettiin osakeyhtiöksi, "Poste Italiane SpA:ksi" ("PI"). Päätös tuli voimaan 28 päivänä helmikuuta 1998(21). PI:n ja valtion välisten suhteiden määrittämistä jatkettiin vuoden 1995 sopimuksen ja uuden sopimuksen laatimisen välisen siirtymävaiheen aikana(22). (44) Vuonna 2000 tehtiin PI:n, viestintäministeriön ja valtiovarainministeriön välinen uusi ohjelmasopimus (jäljempänä "uusi sopimus")(23), joka heijastelee postialan lainsäädännössä vuoden 1995 sopimuksen jälkeen tapahtunutta kehitystä ja etenkin postidirektiivin voimaantulon jälkeen syntynyttä uutta markkinatilannetta. (45) Vuoden 1995 sopimuksesta poiketen uusi sopimus ei sisällä mitään rahoitus- ja televiestintäpalveluja koskevia yleisiä velvoitteita eikä laadullisia normeja. III TOIMENPITEIDEN KUVAUS (46) Kantelija vakuuttaa, että EPI:lle on myönnetty seuraavia valtiontukia, joista ei ole ilmoitettu: - 50 miljardin Italian liiran (25 miljoonan euron) alkupääoma, - 1287 miljardin Italian liiran (660 miljoonan euron) lisärahoitus, - yrityksen vapauttaminen pääomaverosta(24). (47) Kantelu koskee myös lain nro 662/1996 nojalla toteutettua lisätoimenpidettä, joka muodostuu 300 miljardin Italian liiran myöntämisestä painotuotteiden alennettuja tariffeja koskevien kustannusten korvaamiseksi. (48) Kantelussa mainittujen toimenpiteiden lisäksi komissio on viitannut menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä useisiin toimenpiteisiin, jotka sen mukaan saattavat olla perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Tarkemmin komissio on ilmoittanut, että voidakseen muodostaa lopullisen arvionsa asiasta se tarvitsee lisätietoja seuraavista toimenpiteistä: - 1337 miljardin Italian liiran (685 miljoonan euron) pääoman myöntäminen EPI:lle, - yrityksen vapauttaminen pääomaverosta, - valtion mahdollisesti maksama liiallinen korvaus postituspalveluista, eläkkeiden maksamisesta ja postisäästöpalvelun tarjoamisesta, - yleispalveluvelvoitteista aiheutuvien nettokustannusten korvaus (joka muodostuu muun muassa mainituista 300 miljardin Italian liiran varoista, joista on säädetty laissa nro 662/96 ja jotka on mainittu kantelussa), - EPI:n investointisuunnitelmalle myönnetty valtion rahoitustuki, - EPI:n lainojen (pääoma ja korko) takaisinmaksu valtion varoista, - APT:n vuoden 1993 loppuun mennessä tekemien tappioiden kattaminen, - pääoman korottaminen muutettaessa EPI osakeyhtiöksi. (49) Menettelyn laajentamista koskevassa päätöksessä komissio viittasi 7 päivänä tammikuuta 1999 annetussa laissa nro 3 mainittuun lainan anteeksiantamiseen (jäljempänä "lainojen anteeksiantaminen vuonna 1999"). Italian valtio päätti antaa anteeksi APT:lle valtion varoista myönnetyn lainan, joka sisältyi EPI:n kirjanpitoon. Anteeksiannettu velka oli 5168 miljardia Italian liiraa: se koostui ensimmäisestä 4666 miljardin Italian liiran erästä "Gestione vaglia e risparmin" lopettamiseen; toisesta 479 miljardin Italian liiran erästä postin lennätinhenkilökunnan eläkkeiden maksuun vuonna 1993 ja kolmannesta 23 miljardin Italian liiran erästä valtiovarainministeriön myöntämiin, tammikuun 1 päivän ja heinäkuun 31 päivän 1994 välisenä aikana palvelussuhteensa päättäneiden työntekijöiden varhaiseläkkeisiin. (50) Komission on valtion ja PI:n välisiä rahoitussuhteita tutkiessaan arvioitava kaikki edellä mainitut toimenpiteet valtiontukia koskevien säännösten mukaan. Tätä varten sen on tutkittava PI:n ja valtion väliset suhteet vuoteen 1999 asti, jolloin otettiin virallisesti käyttöön toimenpide, joka kronologisen kuvauksen mukaan on viimeinen, joka on otettu huomioon komission menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä. (51) Tässä vaiheessa komissio ei pidä tarpeellisena laajentaa tutkimusta vuoden 1999 jälkeiseen aikaan, koska sillä ei ole hallussaan tietoja, joiden mukaan Italian valtio olisi kyseisenä ajankohtana tukenut PI:tä liikaa yleishyödyllisen tehtävän toteuttamisessa. Komissio varaa itselleen kuitenkin oikeuden muuttaa kantaansa, mikäli se myöhemmin saamiensa muiden tietojen perusteella katsoo asialliseksi tutkia vuoden 1999 jälkeisiä PI:n ja Italian valtion välisiä rahoitussuhteita. (52) Selvittääkseen tapausta asiaankuuluvalla ja oleellisella tavalla komissio on menettelyn laajentamispäätöksen jälkeen päättänyt kohdistaa tutkimuksensa kahteen eri ajanjaksoon. Ensimmäinen koskee vuosia 1959-1993, ja toinen alkaa vuonna 1994 ja päättyy vuonna 1999, jolloin toteutettiin viimeinen toimenpide, jonka komissio mainitsee tämän tutkimuksen laajuutta koskevissa päätöksissään. Vuosiin 1959-1993 liittyvät toimenpiteet (53) Kuten menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevien päätöksien yhteydessä ilmoitettiin, komissio on keskittänyt analyysinsa ensinnäkin vuoden 1994 jälkeen toteutettuihin toimenpiteisiin, koska ne vaikuttavat kilpailuun eniten. On kuitenkin syytä muistaa, että kun APT muutettiin lain nro 71/94 nojalla julkiseksi liikelaitokseksi (EPI), valtiovarainministeriö antoi anteeksi kaikki ennakot, joilla oli katettu lakkautetun laitoksen liiketappiot vuosina 1959-1993. Kyseisten tappioiden määrä oli 31169 miljardia Italian liiraa (15,9 miljardia euroa). (54) Kuten Italian viranomaiset ilmoittivat menettelyn laajentamista koskevaan päätökseen liittyvissä huomautuksissa, kyseiseen summaan on lisättävä 4689 miljardin Italian liiran summa, joka koskee ennen vuotta 1994 tehtyjä tappioita. Kyseiset tappiot todettiin kirjanpitoon liittyvien ongelmien vuoksi vasta myöhemmin, mutta ne on analysoitava sen ajanjakson yhteydessä, johon ne sisällöllisesti liittyvät. Kyseinen summa muodostuu lain nro 3/99 nojalla vuoden 1999 anteeksi annettujen velkojen ensimmäisestä ja toisesta erästä, ja se mainitaan menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä. (55) Valtio on siten antanut APT:lle anteeksi vuoteen 1994 mennessä yhteensä 35858 miljardin Italian liiran suuruiseksi kohonneen velan. Vuodet 1994-1999 (56) Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ja myöhemmin tehdyssä menettelyn laajentamista koskevassa päätöksessä todetaan, komissio on keskittänyt tutkimuksensa vuoden 1994 jälkeisiin toimenpiteisiin, etenkin vuoteen 1999 saakka. Näin ollen komission tutkimus kattaa laissa nro 71/94 ja vuoden 1995 sopimuksessa määritetyt Italian ja EPI:n väliset oikeudelliset ja rahoitukselliset suhteet. (57) Lailla nro 71/94 muutettiin radikaalisti postitoiminnan organisointia sekä APT:n toimintatapoja: - myöntämällä EPI:lle mahdollisuus määrittää palvelujensa tariffit ohjelmasopimuksessa määritettyjen kriteerien perusteella(25); ministeriö tarkisti tariffit jälkikäteen, - määrittämällä soveltuvien sopimusten avulla sen korvauksen määrä, joka EPI:lle maksetaan sen valtion puolesta tarjoamista palveluista (postisäästötilit, eläkkeiden maksaminen jne.), - erottamalla toisistaan ministeriön ja postipalveluita tarjoavan yksikön (vastaperustetun EPI:n) kirjanpidot, - määrittämällä kilpailuympäristössä tapahtuvalle toiminnalle sekä päätöksentekoprosessia että organisaatiorakennetta koskevat toimintamallit (esimerkiksi EPI:n johtoon perustettiin hallintoneuvosto, mitä entisellä APT:lla ei ollut). (58) Lailla nro 71/94 muutettiin siten oleellisesti postipalvelujen hallintoa. Erityisesti sillä annettiin mahdollisuus tarjota uusia tuotteita ja toimia kilpailukykyisemmin hinnoin ja edellytyksin. Lisäksi on huomattava, että EPI:n toiminnan itsenäisyyttä lisättiin myöhemmin annetulla lailla nro 662/96, jonka nojalla EPI sai mahdollisuuden hinnoitella lyhyen aikaa ja ennen asetuksen nro 261/99 voimaantuloa muut kuin varatut palvelut ilman ministeriön hyväksyntää. (59) Tätä keskeistä muutosta korostaa lisäksi se, että EPI:lle myönnettiin oma pääoma ja rahastoitua pääomaa: tämä osoittaa APT:n sekä uuden EPI:n kirjanpitojen, hallintojen ja toimintojen erillisyyttä. (60) Näin ollen voidaan todeta, että laki nro 71/94 osoittaa uuden ajanjakson alkua Italian julkisen postialan toimijan toiminnassa ja menettelyissä, joiden perusteella valtio säätelee ja rahoittaa aiemmin APT:lle kuulunutta tehtävää, joka tässä yhteydessä annettiin EPI:lle. (61) EPI:n perustamisen jälkeen komission tutkimuksissa merkittävin oikeudellinen väline, joka säätelee EPI:n ja valtion välisiä suhteita, on vuoden 1995 sopimus, jonka oleellisia yksityiskohtia selvitettiin edellä. Sopimus on ohjannut EPI:n ja Italian valtion välisiä suhteita vuoden 1999 loppuun asti. Kyseisenä ajanjaksona EPI:n ja sittemmin PI:n kilpailutoiminta(26) rajoittui noin 10 prosenttiin niiden liikevaihdosta. Komission hallussa olevista tiedoista käy ilmi etenkin, että kyseisenä ajanjaksona PI ei ole tarjonnut mitään merkittävää pakettien kaupallista lähetyspalvelua. (62) Kuten edellä mainittiin, vuonna 2000 tuli voimaan uusi sopimus, joka säätelee PI:n ja Italian valtion välisiä rahoitussuhteita sekä yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden kohdentamista ja tarjoamista postidirektiivin voimaantulon jälkeen muodostuneessa uudessa markkinatilanteessa. (63) Uuden ohjelmasopimuksen perusteella erittäin monilta palveluilta poistettiin niillä aiemmin ollut yleisen palvelun luokitus eikä niihin sovellettu enää ennalta määrättyjä laatunormeja (tällaisia olivat esimerkiksi kaikki PI:n tarjoamat rahoitus- ja televiestintäpalvelut, jotka muodostavat noin 40 prosenttia sen liikevaihdosta). Näin ollen on selvää, että uusi sopimus merkitsee toista huomattavaa muutosta tavassa, jolla yleinen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä tehtävä uskottiin EPI:lle, ja tavassa, jolla valtio määrittää sen ja rahoittaa sitä. Lähes yhtä aikaa kyseisen muutoksen kanssa tuli voimaan myös asetus nro 261/99, jolla otettiin käyttöön postidirektiivi ja määritettiin uudelleen Italian postipalvelumarkkinoita ohjaavat säännöt. Koska vuosien 1994-1999 välinen ajanjakso on vastaavanlainen, voidaan yksittäisiä vuosia käsitellä yhdessä. (64) Menettelyn aikana saatujen tietojen perusteella komissio katsoo, että EPI ja PI ovat vuosina 1994-1999 hyötyneet seuraavista tukitoimenpiteistä, jotka saattavat olla perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Taulukko 1 EPI:lle ja PI:lle myönnetyt tukitoimenpiteet >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Italian viranomaisten tiedot, talousarviot. (65) Ilmoitetut kokonaissummat on laskettu hetkellä, jolloin kukin toimenpide on myönnetty EPI:lle tai PI:lle, ei niiden todellisella maksuhetkellä. Useimmissa tapauksissa varsinainen maksaminen on tapahtunut paljon myöntämisajankohtaa myöhemmin, joskus jopa vuosia myöhemmin. Tämän vuoksi kokonaissumman nykyarvo voi olla pienempi kuin yllä mainittu summa: kyse on tuen mahdollisesta enimmäismäärästä. Italian viranomaiset eivät ole kiistäneet tätä varovaista oletusta. Vuosiin 1994-1999 liittyvien toimenpiteiden yksityiskohtainen kuvaus (66) EPI:n alkupääoman (toimenpide nro 1) osalta voidaan todeta, että lain nro 71/1994 7 pykälän nojalla laitokselle myönnettiin 50 miljardin Italian liiran alkupääoma ja sen jälkeen 1278 miljardin Italian liiran lisärahoitus seuraavasti: 968 miljardia Italian liiraa vuonna 1994, 168 miljardia liiraa vuonna 1995 ja 142 miljardia liiraa vuonna 1996. Kyseisillä varoilla pyrittiin edesauttamaan entisen APT:n muuttamista kilpailukykyiseksi ja kaupalliseksi yksiköksi ja tukemaan sen liiketaloudellista suunnitelmaa. (67) EPI vapautettiin lain nro 71/1994 9 pykälän nojalla (toimenpide nro 2) yritysten nettopääomaverosta, joka oli otettu käyttöön 30 päivänä syyskuuta 1992 annetulla lakiasetuksella nro 394, joka muutettiin laiksi nro 461/1992. Kyseessä oli tilapäinen vero, jota sovellettiin liikeyrityksiin vuosina 1993-1998 ja jonka määrä oli 0,75 prosenttia yrityksen taseen nettopääomasta. EPI olisi liikeyrityksenä ollut kyseisen veron alainen, mutta se vapautettiin siitä lain nro 71/1994 9 pykälän perusteella. (68) PI:n alkupääoma (toimenpide nro 3) oli 27 päivänä joulukuuta 1997 annetun lain nro 449 53 pykälän 13 momentin mukainen. Kyseisessä laissa säädettiin, että muutettaessa EPI osakeyhtiöksi (Poste Italiane SpA) valtio korottaisi sen pääomaa 3000 miljardilla Italian liiralla. Pääoma oli määrä jakaa kolmessa 1000 miljardin erässä vuosien 1999, 2000 ja 2001 aikana. Pääoma laskettiin mukaan PI:n talousarvioon varainhoitovuodesta 1998 lähtien, vaikka varat maksettiin edellä mainitun aikataulun mukaisesti. (69) Julkisia postipalveluja koskevista velvoitteista vuosina 1994-1996 johtuvien kustannusten korvaaminen (toimenpide nro 4) tapahtui vuonna 1996 annetun lain nro 662 mukaisesti. Vuonna 1997 annetulla lailla nro 449 säädettiin vuoden 1998 korvauksista ja vuonna 1998 annetulla lailla 488 vuoden 1999 korvauksista. (70) Päivä- ja aikakauslehtien sekä voittoa tavoittelemattomien julkaisujen jakelupalvelusta alennetulla tariffilla aiheutuvien kustannusten korvaamisesta (toimenpide nro 5) säädettiin vuonna 1996 annetussa laissa nro 662 sekä täytäntöönpanoa koskevissa säännöissä (ja aikaisemmin laissa nro 71/94, vuoden 1995 sopimuksessa ja laissa nro 549/95). EPI ja PI saivat soveltaa huomattavasti normaalia alempia tariffeja niiden erityyppisten julkaisujen jakelussa, joille valtio piti asiaankuuluvana myöntää erityskohtelu. Valtio korvasi osittain normaalin tariffin ja alennetun tariffin välisen erotuksen myöntämällä EPI:lle joitakin rahallisia tukia (katso edellä taulukko 1). Vuonna 1998 annetun lain nro 448 41 pykälässä säädettiin, että vuoden 2000 tammikuusta lähtien PI:n tuli soveltaa kyseisten lehtien jakelussa normaalia tariffia. Tämän seurauksena valtio olisi lakannut maksamasta PI:lle lehtien jakelupalvelua koskevaa korvausta(27). (71) Toimenpide nro 6 (yleisten rahoituspalvelujen tulos) käsittää valtion ja sen laitosten maksamat erilaiset korvaukset(28) PI:n hoitamista rahoituspalveluista, joita vuoden 1995 sopimuksen mukaan pidetään yleisinä ja jotka ovat ylittäneet kaikkien yleisten rahoituspalveluiden tarjoamisen kustannukset. Osoitettu summa on koko yleisten rahoituspalveluiden alan toimintamarginaali(29). (72) Toimenpide nro 7 (APT:lle myönnettyjen lainojen maksaminen) koskee APT:n tekemien ja sittemmin EPI:lle siirrettyjen investointien rahoitusta valtion varoista. Lakien nro 39/1982, nro 887/1984, nro 41/86 ja nro 227/75 nojalla APT saattoi toteuttaa erilaisia investointeja rakenteidensa parantamiseksi ja toimintojensa kehittämiseksi (esimerkiksi postipalvelun koneistaminen). Kyseisissä laeissa säädettiin, että valtio (valtiovarainministeriö) hoitaisi postitoimijan Cassa Depositi e Prestitilta (jäljempänä "CDDPP") kyseisten investointien rahoittamiseksi saamien lainojen vuosittaiset maksuerät. Toimenpiteen toteutus oli seuraavanlainen: CDDPP myönsi lainat APT:lle; valtiovarainministeriö korvasi EPI:n maksamat erät, pääoman ja korot (vuonna 1984 annettu laki nro 887) tai ainoastaan pääoman (lait 39/82, 41/86 ja 227/75). Perustamisensa jälkeen EPI on Italian viranomaisten vahvistuksen mukaisesti edelleen saanut hyötyä kyseisten lakien mukaisesti toteutetuista investoinneista. Sama pätee PI:hin. (73) On kuitenkin syytä huomioida, että vuosina 1998, 1999 ja 2000 valtiovarainministeriö ei korvannut PI:lle edellä mainittujen lainojen maksueriä lain nro 449/97 perusteella. Kyseisinä kolmena vuotena ei toimenpidettä siten sovellettu. (74) Lisäksi CDDPP peri niistä lainoista, joiden korkojen maksaminen rasittaa yhä EPI:tä(30) (vuonna 1982 annettu laki nro 39, laki nro 41/86 sekä eräät lain nro 227/75 nojalla myönnetyt lainat), 3,7 prosentin vuosikoron, lukuun ottamatta osaa lain nro 227/75 nojalla myönnetyistä lainoista, joiden korko oli keskimäärin 9,75 prosenttia. Kuten jatkossa osoitetaan, kyseinen korko on pienempi kuin se, minkä APT olisi voinut saada pääomamarkkinoilla (toimenpide nro 8). IV ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET (75) Kyseisessä tapauksessa ainoastaan kantelija on esittänyt huomautuksia menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevista päätöksistä. Kantelija ei ole kirjeenvaihdossaan komission kanssa perustellut erityisesti kyseisten toimenpiteiden yhteensopivuutta yhteismarkkinoiden kanssa eikä osoittanut, onko näillä toimenpiteillä haitallisia vaikutuksia kilpailuun joillakin markkinoilla, joilla PI toimii. (76) On kuitenkin aiheellista muistaa, että kantelija viittasi menettelyn aloittamispäätöstä koskevissa huomautuksissa EPI:lle ja PI:lle vuosina 1994-1999 myönnettyihin ylimääräisiin toimenpiteisiin, jotka saattavat olla valtiontukea. Kantelija on vakuuttanut etenkin, että Italia pidättäytyi määräämästä seuraamuksia EPI:lle ohjelmasopimuksen sisältämien velvollisuuksien laiminlyömisestä. Seuraamusten määräämättä jättämisestä on voinut koitua EPI:lle taloudellista etua, jota voi pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena. (77) Komissio ilmoitti heinäkuussa 1999 kantelijalle kirjeitse, ettei kyseiselle oletukselle rikkomuksesta ollut perusteita ja ettei vuoden 1995 sopimuksessa määrätä seuraamuksista. Samassa kirjeessä komissio pyysi kantelijaa toimittamaan kantelua tukevia lisätietoja. Kantelija ei ole vastannut komission pyyntöön. V ITALIAN HUOMAUTUKSET (78) Vastauksissaan Italian hallitus esittää seuraavaa: i) mikään komission tutkimista toimenpiteistä ei ole valtiontukea, vaan ne ovat korvaus - vaikka vain osittainen - EPI:n ja PI:n toteuttamia julkisia palveluja koskevien velvoitteiden ylimääräisistä kustannuksista; ii) missään tapauksessa EPI ja PI eivät ole saaneet liikaa korvauksia; etenkin valtiolle tarjotut rahoituspalvelut maksettiin markkinahinnoin tai EPI:n ja PI:n tarjoamien palvelujen todellisia kustannuksia alemmin hinnoin; iii) kyseiset toimenpiteet on nähtävä Italian postipalvelun ainoana uudistamisprosessina. (79) Mitä tulee kohtaan i), Italian viranomaiset perustelevat, että EPI:ltä ja PI:ltä eri muodoissa saatujen korvausten kokonaissumma ei kata yrityksen maksamia julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuneita ylimääräisiä nettokustannuksia. Vaikka komission yksilöimiä toimenpiteitä pidettäisiinkin valiontukena, EPI:n saamat korvaukset olisivat Italian viranomaisten mukaan joka tapauksessa olleet yleishyödyllisiin velvoitteisiin liittyviä kustannuksia pienemmät. (80) Mitä tulee kohtaan ii), Italian viranomaiset perustelevat, että EPI:n ja PI:n valtiolle tarjoamat rahoituspalvelut maksettiin markkinahinnoin, joten niistä ei koitunut yritykselle minkäänlaista etua. Etenkin valtion CDDPP:n välityksellä maksama korvaus postisäästöpalvelujen tarjoamisesta ja käyttelytileistä oli vastaavanlaisia palveluja, kuten pankin käyttely- ja säästötilejä, koskevaa markkinahintaista korvausta pienempi. (81) Kohdan iii) osalta Italian viranomaiset esittävät, ettei kaikkia menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä osoitettuja toimenpiteitä tulisi pitää erillisinä toimintoina. Kyseessä on pikemminkin yksi lain nro 71/1994 nojalla aloitettu prosessi, jonka tarkoituksena on muuttaa postialan toimija julkisen hallinnon alaisuudesta kaupalliseksi yritykseksi, jonka tavoitteena on listautua pörssiin. (82) Ottaen huomioon entisen APT:n ja valtion välisten rahoitus- ja hallintosuhteiden monimutkaisuuden, EPI:n ja PI:n alkunettopääoman määrittäminen on ollut pitkä ja vaiheittainen prosessi, ja EPI:n ja PI:n 4337 miljardin Italian liiran pääomakorotusten tarkoituksena on siten pidettävä vastaperustetun EPI:n varojen ja velkojen erottamista toisistaan. Kyseiset toimenpiteet eivät siten ole sellaisia uusia rahoituslähteitä tai EPI:n ja PI:n synnyttämien tappioiden katteita, jotka muodostaisivat valtiontuen. Lisäksi EPI:lle annettu 6047 miljardin Italian liiran alkupääoma yliarvioitiin 2100 miljardilla Italian liiralla, minkä vuoksi sitä alennettiin. Valtiolla oli siten oikeus saada takaisin vastaava summa EPI:n alkupääomasta. (83) Saman linjan mukaisesti yrityksen vapauttaminen pääomaverosta ei ole valtiontukea, sillä se perusteltiin sillä, että jos valtio olisi vaatinut kyseistä veroa maksettavaksi, sen olisi vastaavasti pitänyt myöntää EPI:lle suurempi alkupääoma. Vastaavasti valtion olisi pitänyt maksaa APT:n investointeihin myönnetyt lainat (pääoma ja korot). Kun EPI ja PI tulivat APT:n tilalle, valtio jatkoi kyseisiin investointeihin liittyvien lainojen maksua alkuperäisen suunnitelman mukaisesti. Toimenpide ei siten ole valtiontukea. (84) Italian viranomaiset perustelevat lopuksi, että arvioidessaan sellaisten yritysten rahoitustoimenpiteitä, jotka tarjoavat yleisiä taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, komission ei pitäisi soveltaa markkinataloudessa toimivan sijoittajan periaatetta, sillä kyseiset yritykset eivät oikeastaan toimi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. VI TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI (85) Jotta valtion toimenpide voidaan osoittaa perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, tulee seuraavien ehtojen täyttyä: a) tuki on jäsenvaltion myöntämää tai valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty; b) tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa; c) tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (86) Komissio katsoi, etteivät eräät menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä mainitut toimenpiteet (joita kantelija ei kuitenkaan mainitse) ole valtiontukea. Kyseessä ovat seuraavat toimenpiteet: - korvaukset postin keräilystä ja jakamisesta eri valtionvirastojen puolesta, - vuoden 1999 lainojen kolmas maksuerä (23 miljardia Italian liiraa). (87) Postin keräily ja jakaminen eri valtionvirastojen puolesta on palvelu, jonka EPI tarjoaa valtiolle ja josta valtio maksaa tietyn hinnan. Yleisesti ottaen kyseisen palvelun hinta ei anna aihetta perustamissopimuksen 87 artiklan mukaiseen tarkasteluun, mikäli valtion maksama korvaus ei ylitä kyseisen palvelun markkinahintaa. (88) Valtio maksoi APT:n eri valtionvirastoille tarjoamista postipalveluista yleensä kiinteän korvauksen. Kun EPI perustettiin, tämä maksujärjestelmä uudistettiin vasta vuonna 1997. Vuonna 1996 annetun lain 662 2 pykälän 17 momentissa säädettiin, että palvelusta maksettaisiin voimassa olevien tariffien mukaisesti. Joistakin lähetyspalveluista (kuten tasavallan presidentille, paaville, kaupunginjohtajille jne. tarkoitetut lähetykset) ei kuitenkaan maksettu mitään korvausta. Siten kyseisen lain voimaantulon jälkeisinä vuosina eri valtionvirastojen lähetyspalveluista maksetut korvaukset eivät olleet ongelmallisia valtiontukia koskevien sääntöjen kannalta. Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, että vuonna 1997 valtion maksama korvaussumma oli lain nro 662/1996 nojalla noin 300 miljardia Italian liiraa. (89) Vuosina 1994-1996 valtio maksoi keskimäärin 330 miljardia Italian liiraa, mikä - ottaen huomioon sen, että uudessa järjestelmässä joistakin lähetyspalveluista ei maksettu lainkaan korvausta ja että Italiassa 1990-luvun ensimmäisellä puoliskolla vuoteen 1997 saakka lähetysten määrä laski jatkuvasti - noudattaa olennaisilta osiltaan vuoden 1996 jälkeen maksettua summaa. Niinpä komissio katsoo, että kyseisestä toimenpiteestä ei ole koitunut EPI:lle minkäänlaista etua, eikä sitä voida pitää valtiontukena. (90) Vuonna 1999 anteeksiannettujen lainojen kolmas erä oli 23 miljardia Italian liiraa tammikuun 1 päivän ja heinäkuun 31 päivän 1994 välisenä aikana eläkkeelle jääneen tietyn työntekijäryhmän eläkkeisiin. (91) Italian viranomaisten antamien tietojen perusteella komissio katsoo, että vuoden 1999 lainojen anteeksiantamisessa ei ole kyseessä valtiontuki. (92) Valtion olisi pitänyt maksaa valtiovarainministeriön vuoden 1994 ensimmäisellä puoliskolla maksama 23 miljardin Italian liiran suuruinen eläkesumma EPI:n perustamisesta alkaen, kuten minkä tahansa muun liikeyrityksen ollessa kyseessä. Kyseisen lainan anteeksiantaminen ei ole kuitenkaan hyödyttänyt EPI:tä mitenkään, sillä kyseessä oli alusta alkaen laina, josta valtio vastasi. (93) Kaikki muut edellä mainitut toimenpiteet voivat olla perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, sillä niissä on kyse valtion varoista, tuensaajayritys hyötyy niistä ja ne voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jäsenvaltioiden myöntämät tai valtionvaroista muodossa tai toisessa myönnettävät tuet (94) Komissio huomauttaa, että pääoman muodossa myönnetyt varat APT:n tappioiden kattamiseen, eläkkeiden maksupalveluun, postialan yleispalvelun velvoitteista aiheutuvien kustannusten korvaamiseen, lehtien jakeluun ja APT:n tekemien investointien maksamiseen on kaikki myönnetty suoraan valtion talousarviosta. (95) Näiden toimenpiteiden yhteydessä myönnetyt varat ovat siten kiistatta julkisia varoja. (96) Yrityksen vapauttaminen pääomaverosta ei merkitse suoraa menoerää valtion kassasta, mutta se vaikuttaa kuitenkin välillisesti valtion talousarvioon. Valtio luopuu näin verotuloista, joihin sillä on oikeus ja jotka se olisi normaalisti vaatinut. On siten selvää, että myös tähän toimenpiteeseen sisältyy valtion varoja. (97) CDDPP:n myöntämien lainojen korkotukien ja CDDPP:n EPI:n rahoituspalveluihin (kuten postisäästötileihin) myöntämien varojen osalta komissio huomauttaa, että CDDPP on valtiovarainministeriön perustama ja täysin sen valvoma elin ja että valtiovarainministeriö nimittää sen hallintoneuvoston. Kun selvitetään, voidaanko tukea pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "ei tehdä eroa sen suhteen, myöntääkö tuen valtio suoraan vai julkinen tai yksityinen valtion perustama tai nimittämä yksikkö"(31). Näin ollen, vaikka kyseiset varat eivät ole suoraan peräisin valtion budjetista, ne ovat kiistatta valtion varoja. Tuet, jotka vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja (98) Jotta rahoitustoimenpidettä voitaisiin pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, siitä on oltava tuensaajayritykselle taloudellista hyötyä. Kyseisen periaatteen perusteella tuomioistuin on useita kertoja todennut, että 87 artiklan mukaisella tuella ei tarkoiteta pelkästään pääomarahoitusta ja avustuksia vaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla on tuensaajan kannalta samanlaiset taloudelliset vaikutukset, vaikka ne eivät olisikaan luonteeltaan avustuksia(32). (99) APT:n tappioiden kattaminen merkitsee ainoastaan APT:lle koituvaa taloudellista etua, sillä sen avulla se vapautuu menoerästä, joka normaalisti sisältyisi sen talousarvioon. (100) Kaikista taulukossa 1 mainituista toimenpiteistä on EPI:lle ja PI:lle perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua taloudellista hyötyä jäljempänä esitettyjen syiden nojalla. (101) Mitä tulee EPI:n ja PI:n yhteensä 4328 miljardin Italian liiran pääomakorotuksiin (toimenpiteet nro 1 ja 3), valtion varoista toteutetut pääomakorotukset, joita tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja ei olisi toteuttanut, merkitsevät vahvistetun oikeuskäytännön mukaan(33) tuensaajayritykselle suoraa etua, ja niitä voidaan pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena. Tuensaaja voi käyttää varoja kustannusten ja investointien rahoittamiseen ilman, että sen tarvitsee turvautua rahoituslaitoksiin tai maksaa saamansa varat asiaankuuluvalla tavalla takaisin. (102) EPI:n aiempien taloudellisten tulosten ja tulevaisuutta koskevien ennusteiden perusteella valtio ei voinut odottaa pääomalta tuottoa, jota yksityinen sijoittaja olisi odottanut. Entinen APT oli niin raskaasti ja niin pitkään tappiollinen, ettei mikään yksityinen sijoittaja olisi odottanut tavanomaista tuottoa EPI:hin tehdystä 1328 miljardin Italian liiran investoinnista. Kyseisestä pääomakorotuksesta huolimatta EPI:n rahoitustilanne paheni seuraavien vuosien aikana. (103) Samaa voidaan soveltaa PI:n saamaan 3000 miljardin Italian liiran pääomaan, ottaen huomioon, ettei yksityinen sijoittaja voinut PI:n aikaisempien tulosten eikä sitä koskevien tulosennusteiden perusteella odottaa tavanomaista tuottoa. Italian viranomaisten kyseisen menettelyn yhteydessä esittelemän PI:n liiketaloudellisen suunnitelman perusteella oletettiin, että PI:n talous tasapainottuisi vasta vuonna 2002, kun taas vuosilta 1999-2000 odotettiin lisätappioita. Vaikka yrityksen ennakoitiin päättävän vuoden 2002 tasatulokseen, ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja olisi voinut hyväksyä investoinnin tuottoa. (104) Koska molemmat pääomanlisäykset myönnettiin edellytyksin, joita yksityinen sijoittaja ei olisi hyväksynyt, niistä voi olla edunsaajalle perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua. (105) EPI:n vapauttamista pääomaverotuksesta (toimenpide nro 2) voidaan pitää suorana tukena, sillä sen avulla yritys vapautuu menoerästä, joka muutoin olisi sisältynyt sen talousarvioon(34). Toimenpiteestä voi siten olla taloudellista etua. (106) Toimenpiteet 4 ja 5 koskevat valtion tai julkisen laitoksen ainoastaan EPI:lle ja PI:lle suorittamia korvauksia. Kyseisistä toimenpiteistä voi olla tuensaajayritykselle taloudellista etua muihin yrityksiin verrattuna. (107) Valtion antama rahoitus, jonka avulla APT toteutti investointeja parantaakseen rakenteitaan ja kehittääkseen toimintojaan (toimenpide nro 7), jotka siirrettiin sittemmin EPI:lle, vapautti EPI:n tuloslaskelmassa esiintyvästä menoerästä, joka sen olisi kuulunut hoitaa, mikäli se olisi joutunut maksamaan kyseiset investoinnit. Kuten edellä mainittiin, APT oli saanut CDDPP:ltä lainoja, jotka sen tuli maksaa takaisin. Lainojen takaisinmaksua koskeva velvollisuus siirtyi EPI:lle. Kyseisen valtion toimenpiteen ansiosta valtiovarainministeriö kuitenkin korvaa kyseisestä velvoitteesta johtuvat yrityksen CDDPP:lle vuosittain osoittamat lainan takaisinmaksuerät. (108) Toimenpiteen etu koostuu siten EPI:n vuosittain CDDPP:lle osoittamia lainan takaisinmaksueriä koskevasta valtion korvauksesta. Niinpä kyseisen toimenpiteen vaikutus ei eroa mitenkään vuosittain suoraan myönnettävästä rahoituksesta(35). (109) Vahvistetun oikeuskäytännön mukaan(36) valtion valvomien laitosten, kuten CDDPP:n, alhaisemmalla korolla myöntämät lainat (toimenpide nro 8) voivat olla valtiontukea. Kuten jo mainittiin, EPI:n on täytynyt maksaa korkoa joistakin CDDPP:n myöntämistä lainoista. EPI:n ja sittemmin PI:n maksamien, lakien nro 39/82, nro 41/86 ja nro 227/75 nojalla myönnettyjen lainojen keskimääräinen vuosittainen korko oli 3,7 prosenttia. Lain nro 227/75 nojalla myönnettyjen muiden lainojen korko oli keskimäärin 9,75 prosenttia. (110) Sen selvittämiseksi, oliko kyseisestä korkokannasta etua PI:lle, on verrattava sitä johonkin muuhun korkoon, jonka PI olisi saanut samaan aikaan pääomamarkkinoilla(37). Komissio katsoo tässä yhteydessä, että kyseisessä tapauksessa Banca d'Italian julkaisema pitkäaikaisten yrityslainojen keskimääräinen korko(38) on pätevä vertauskohta. PI:n maksaman koron ja pitkäaikaisten yrityslainojen keskimääräisen koron välinen ero osoittaa, että kyseisestä toimenpiteestä on etua PI:lle. Taulukossa 1 merkityt kokonaissummat on laskettu kyseisen kriteerin perusteella(39). (111) Italian viranomaiset ovat esittäneet, että joitakin kyseisistä lainoista käytettiin APT:n investointeihin, joilla pyrittiin parantamaan yleisten postipalvelujen tarjoamiseen liittyviä rakenteita. Mikäli EPI olisi maksanut suurempaa korkoa, olisivat myös yleispalvelun kustannukset olleet korkeammat. (112) Italian viranomaiset eivät ole pystyneet arvioimaan sitä yleispalvelun lisäkustannusten kokonaissummaa, josta EPI:n olisi pitänyt vastata, mikäli se olisi maksanut suurempaa korkoa. Italian viranomaiset eivät ole myöskään esittäneet yksityiskohtaisia tietoja, joiden avulla komissio voisi tehdä arvionsa. Komissio ei voi siten hyväksyä tätä perustelua. (113) Edellä esitetyn perusteella voidaan katsoa, että lukuun ottamatta yleispalvelua koskevia velvoitteita kaikista mainituista toimenpiteistä on yleisesti ottaen ollut EPI:lle ja sittemmin PI:lle perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua etua. Jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavat tuet (114) Kolmas edellytys, jonka nojalla valtion toimenpide voi kuulua perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan, on se, että se vaikuttaa tai voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. EPI toimii posti- ja rahoitusalalla, jolla esiintyy joko suoraa kilpailua, koska muut toimijat tarjoavat samoja palveluita, tai epäsuoraa kilpailua, koska muut toimijat tarjoavat korvaavia palveluita. (115) Italian postialalla esiintyi jonkinasteista kilpailua jo ennen kuin yhteisön lainsäädäntö edisti alan asteittaista vapauttamista. Etenkin pikalähetyspalveluita, pakettien kaupallisia lähetyspalveluita ja logistiikkapalveluita kehitettiin Italiassa yksityisissä yrityksissä, joista osa oli peräisin muista jäsenvaltioista(40). (116) Rahoituspalvelumarkkinoilla (käyttelytilit, postisäästötilit, maksupalvelut) PI kilpailee muiden toimijoiden, kuten sen tuotteiden kanssa pitkälti samoja rahoituspalveluja tarjoavien pankki- ja rahoitusalan toimijoiden kanssa. Postin käyttely- ja säästötilit, joita käytetään rahan tallettamiseen maksu- ja säästötarkoituksissa, kilpailevat pankkien käyttelytilien ja säästämiseen liittyvien tuotteiden kanssa. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että PI on asteittain sisällyttänyt maksujärjestelmänsä pankkien maksujärjestelmään, johon kuuluvat kaikki Italian pankit, lisäten siten postin rahoituspalvelutuotteiden ja pankkien rahoituspalvelutuotteiden keskinäistä korvaavuutta. (117) Pankkiala on ollut avoin kilpailulle jo vuosia(41), ja jäsenvaltioiden välinen kauppa on erittäin laajaa. Italiassa toimii useiden muiden jäsenvaltioiden pankkeja joko suoraan haarakonttorin tai edustustoimistojen kautta tai epäsuorasti valvomalla niitä pankkeja tai rahoitusyksikköjä, joilla on pääkonttori Italiassa. (118) Edellä esitetyn perusteella on selvää, että jokainen sellainen valtion toimenpide, josta on taloudellista etua EPI:lle tai PI:lle, voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (119) Arvioitaessa yleishyödyllistä palvelutehtävää toteuttavien yritysten rahoitustoimenpiteitä on tarpeen tutkia, olisiko kyseisten toimenpiteiden valtiontukiluonne jätettävä huomiotta yritystä kuormittavien, julkista palvelua koskevien erityisvelvoitteiden perusteella(42). Toisin sanoen on tärkeää verrata, onko kyseisestä rahoitustoimenpiteestä etua, joka ylittää yrityksen hoitamat, tehtäviensä täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset. Kuten tuomioistuin on jatkuvasti vakuuttanut(43), jäsenvaltiot on velvoitettu takaamaan, että yleishyödyllistä toimintaa harjoittavat yritykset harjoittavat kyseistä toimintaa taloudellisen tasapainon vallitessa. Mikäli myönnetty tuki ei ylitä ylimääräisiä nettokustannuksia, toimenpidettä ei voida pitää valtiontukena, sillä yritys ei todellisuudessa hyödy siitä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. (120) Kuten edellä jo mainittiin, Italia on esittänyt, että komission kyseisen päätöksen yhteydessä tutkimien toimenpiteiden tarkoituksena on korvata ne ylimääräiset nettokustannukset, joita PI:lle aiheutuu julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä. Italia lisää myös, että kyseisten toimenpiteiden muodossa myönnetty tuki ei ylitä PI:n hoitamien ylimääräisten nettokustannusten kokonaissummaa. (121) Tämä huomioon ottaen komissio aloittaa kyseisten toimenpiteiden arvioimisen tutkimalla peruskysymystä, joka koskee PI:n saaman korvauksen suhdetta yrityksen hoitamiin, julkisen palvelun tehtävän täyttämisen aiheuttamiin ylimääräisiin nettokustannuksiin ajanjaksolla, jolle komissio on keskittänyt selvitystyönsä (1994-1999). (122) Yleishyödyllisiä palveluita Euroopassa koskevassa tiedonannossa(44) komissio painotti, että korvauskysymystä tulee tarkastella kolmen periaatteen mukaan: 1) puolueettomuus; 2) jäsenvaltioiden vapaus määritellä yleishyödylliset palvelut; 3) suhteellisuus. (123) Ensimmäisen periaatteen tarkoituksena on, että yhteisö on puolueeton palvelun tarjoavien yritysten yksityisen tai julkisen omaisuuden suhteen. Kyseisessä tapauksessa ei ole kyse tämän periaatteen noudattamisesta. (124) Jäsenvaltioiden vapautta määritellä yleistä taloudellista etua koskeva palvelu rajoittaa ainoastaan komission valvonta ilmeisten väärinkäytösten tai virheiden havaitsemiseksi. "Jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (mukaan luettuna sopimukset). Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten"(45). (125) Mitä tulee edellä mainittuun "määrittelyyn ja tehtävään", vuoden 1995 sopimuksessa määritellään riittävän selkeästi ja osoitetaan EPI:n tehtäväksi tiettyjä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita. (126) Suhteellisuusperiaate tarkoittaa, että yleishyödyllisen tehtävän täyttämisessä käytettävät keinot eivät saa tarpeettomasti vääristää kauppaa eivätkä ne saa olla suuremmat kuin tehtävän täyttämisen varmistamiseksi tarvitaan. Yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvän palvelun hoitaminen on varmistettava ja kyseisiä palveluja tuottavien yritysten on pystyttävä kantamaan niille uskotusta palvelusta aiheutuva rasitus ja ylimääräiset nettokustannukset. (127) Tämän seurauksena kyseisessä tapauksessa on arvioitava vuoden 1995 sopimuksessa EPI:lle annettuun julkiseen palveluun liittyvien velvoitteiden ylimääräiset nettokustannukset kokonaisuudessaan ja verrattava sitten kyseisten kustannusten kokonaissummaa valtion EPI:lle myöntämään tukeen. (128) Kuten edellä todettiin, EPI on ottanut käyttöön postidirektiivin mukaisen erillisen laskentamenetelmän, jossa erotetaan toisistaan yleishyödyllisiä tuotteita koskevat kustannukset ja hyödyt sekä muita tuotteita koskevat kustannukset ja hyödyt. Kyseisessä tapauksessa, jossa PI:n yleistä taloudellista etua koskevan palvelun ulkopuolinen toiminta on ollut tarkasteluajanjaksolla vähäistä, komissio voi arvioida EPI:lle annettuun julkiseen palveluun liittyvien velvoitteiden ylimääräiset nettokustannukset yrityksen vahvistaman erillisen laskentamenetelmän perusteella. (129) Kuten jo mainittiin, tämä järjestelmä osoittaa kunkin EPI:n tuotteen toiminnallisen tuloksen. Yrityksen hoitaman yleispalvelutehtävän tarjoamisen ylimääräiset nettomääräiset kokonaiskustannukset voidaan määrittää laskemalla yhteen (jos kyseessä on tuotto) tai vähentämällä toisistaan (jos kyseessä on tappio) kunkin yleishyödyllisen palvelun tulos ja sen rahoittamiseen tarvittavat kustannukset. Tämän menetelmän perusteella laskelmaan on sisällytetty kaikki kannattavat ja kannattamattomat yhteydet. Samalla yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden ylimääräisistä nettomääräisistä kokonaiskustannuksista vähennetään automaattisesti hyödyt ja joidenkin näiden palveluiden tuottamat positiiviset marginaalit sekä varatulla alalla saavutetut hyödyt. Toisaalta yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun ylimääräisiä nettokustannuksia koskevista laskelmista jätetään pois niiden tuotteiden kustannukset ja hyödyt, joita ei koske mikään yleishyödyllinen velvoite (myös silloin kun niiden myynti on ollut kannattamatonta). (130) Komissio on laskenut, että EPI:lle ja sittemmin PI:lle uskotun yleishyödyllisen palvelutehtävän(46) ylimääräiset nettokustannukset vuosina 1994-1999 ovat seuraavat: Taulukko 2 EPI:lle ja PI:lle uskotun yleishyödyllisen palvelutehtävän ylimääräiset nettokustannukset >TAULUKON PAIKKA> (131) Korkeat ylimääräiset nettokustannukset johtuvat monesta tekijästä: i) siitä, että EPI on säännöllisesti kirjannut tappioita myös varatulla alalla, vaikka suurin osa sen toiminnoista oli keskitetty yleisten palvelujen alalle; ii) raskaasta päivä- ja aikakauslehtien alennettujen tariffien maksutaakasta (joka itsessään on 33-50 prosenttia ylimääräisistä nettomääräisistä kokonaiskustannuksista); iii) postilähetysten määrän vähenemisestä henkilöä kohti Italiassa suhteessa verkon laajuuteen (lähetysten ja verkon välinen suhde on yksi huonoimmista Euroopassa); iv) Italian postialan toimijan alhaisesta tehokkuudesta. (132) Kyseinen ylimääräisten nettokustannusten laskentamenetelmä sisältää EPI:lle yksinoikeudella myönnetyn edun. Kuten edellä mainittiin, jotta EPI voisi täyttää tehtävänsä, valtio on myöntänyt sille yksinoikeuden. Varatulla alalla EPI on kuitenkin kirjannut säännöllisesti tappioita, jotka olisivat olleet vielä suuremmat, jos valtio olisi pyytänyt korvausta kyseisen yksinoikeuden myöntämisestä. Tappiot ovat osa yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun ylimääräisiä nettokustannuksia. Vaikka PI hyötyy siitä kiistämättömästä edusta, että se on ainoa varattujen palvelujen alalla toimiva yritys, ottaen huomioon kyseisen tapauksen erityinen tilanne (esimerkiksi PI:n alhainen tehokkuus, liian suuri henkilöstö, verkon laajuuden ja henkilökohtaisten lähetysmäärien välinen suhde), kyseinen etu ei riitä kattamaan yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden ylimääräisiä nettokustannuksia. Koska varatulla alalla saatu hyöty ei näin ollen riitä kattamaan edes saman varatun alan ylimääräisiä nettokustannuksia, komissio on jo ottanut huomioon sen kokonaisedun, jonka PI voi saada yksinoikeuden nojalla vähentämällä kyseiset hyödyt yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden ylimääräisistä nettokustannuksista. (133) Kuten taulukossa 1 esitettiin, EPI:lle myönnettiin samana ajanjaksona varoja 17960 miljardia Italian liiraa. Ottaen huomioon, että yleishyödyllisen palvelutehtävän ylimääräiset nettokustannukset ovat kyseisellä ajanjaksolla korkeammat kuin EPI:lle myönnetty rahallinen tuki, komissio katsoo, että tutkittavat toimenpiteet sekä yksinoikeuden nojalla EPI:lle koitunut etu eivät ole johtaneet EPI:lle uskotun yleishyödyllisen tehtävän ylimääräisten nettokustannusten liialliseen korvaamiseen. Siten taulukossa 1 esitetyt toimenpiteet eivät ole valtiontukea. (134) Koska komissio on päätynyt kyseiseen johtopäätökseen, se ei katso tarpeelliseksi tarkistaa, onko olemassa PI:n tietyn kilpailutoiminnan eduksi koituvia ristikkäistukia(47). (135) Mitä tulee vuosiin 1959-1993 ja APT:n tappioiden kattamiseen, on otettava huomioon, että ennen lain nro 71/94 voimaantuloa valtio ei myöntänyt minkäänlaisia korvauksia julkisen palvelun velvoitteista syntyvistä kustannuksista, vaan se korvasi ainoastaan APT:n tekemät tappiot ennakkomaksujen avulla. Kyseistä maksuennakkojen kattamista voidaan pitää APT:lle myönnettynä jälkikäteiskorvauksena julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen aiheuttamista ylimääräisistä kustannuksista. APT:llä ei myöskään ollut varsinaista omaa kirjanpitoa, vaan tulot ja menot kirjattiin ministeriön budjettiin. Mahdolliset tulojen ja menojen väliset tappiot olivat oleellinen osa valtion talousarviota, eikä niitä pidetty erillisen oikeushenkilön taloudellisena tuloksena. APT:n kilpailutoiminta ei näin ollen ollut merkittävää. APT:n tappiot saattoivat siten olla ainoastaan seurausta yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisesta. (136) Komissio katsoo, että kyseisten tappioiden kattaminen ei ole kohtuuton toimenpide suhteessa niihin ylimääräisiin nettokustannuksiin, joita APT:lle aiheutui 34 vuoden aikana yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun hoitamisesta. Näin ollen on otettava huomioon se, että vuodesta 1994 lähtien PI:lle uskotun yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelutehtävän täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset ovat noin 3000 miljardia Italian liiraa vuodessa (katso edellä). Tältä osin komissio siis vahvistaa menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämänsä kannan. Se katsoo erityisesti, että 35835 miljardin Italian liiran suuruinen summa 34 vuoden ajanjaksoa kohti (1959-1993) ei ole suurempi kuin ne ylimääräiset nettokustannukset, joita APT:lle aiheutui kyseisenä aikana yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tarjoamisesta. VII PÄÄTELMÄT (137) Komissio katsoo, että postilähetysten keräilystä ja jakelusta eri valtionvirastojen puolesta maksettu korvaus sekä vuonna 1999 anteeksiannettujen lainojen kolmas maksuerä (23 miljardia Italian liiraa) eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. (138) Komissio katsoo, että APT:n ennen vuotta 1993 tuottamien tappioiden kattaminen lakien nro 71/94 ja nro 3/99 nojalla ei ole kohtuuton toimenpide suhteessa APT:lle vuosina 1959-1993 uskotun julkisen palvelutehtävän täyttämisestä aiheutuneisiin ylimääräisiin nettokustannuksiin, ja se ei siten ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. (139) Komissio katsoo lisäksi, että vuosina 1994-1999 hyväksytyt tukitoimenpiteet sekä EPI:lle myönnetystä yksinoikeudesta koitunut etu eivät ole johtaneet Ente Poste Italianelle (nykyään Poste Italiane SpA) uskotun yleishyödyllisen tehtävän ylimääräisten nettokustannusten liialliseen korvaamiseen samana ajanjaksona, eivätkä ne siten ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Italian kyseisenä ajanjaksona postilähetysten keräilystä ja jakelusta eri valtionvirastojen puolesta maksama korvaus sekä 23 miljardin Italian liiran maksuerän anteeksiantaminen lain nro 3/99 nojalla eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. 2 artikla Tuki, jonka Italia on myöntänyt "Poste Italiane SpA:lle" (entinen Ente Poste Italiane ja aikaisemmin Amministrazione Poste e Telecommunicazioni) vuosina 1959-1999 kyseisen päätöksen yhteydessä tutkittujen toimenpiteiden avulla sekä postialaa koskevan yksinoikeuden antaminen eivät ole antaneet aihetta yritykselle uskotun yleishyödyllisen tehtävän täyttämisestä aiheutuneiden ylimääräisten nettokustannusten liialliseen korvaamiseen, eikä se siten ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. 3 artikla Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle. Tehty Brysselissä 12 päivänä maaliskuuta 2002. Komission puolesta Mario Monti Komission jäsen (1) EYVL C 367, 27.11.1998, s. 5 ja EYVL C 28, 3.2.1999, s. 5. (2) EYVL L 15, 21.1.1998, s. 14. (3) EYVL C 39, 6.2.1998, s. 2. (4) Postialaa koskeva tiedonanto, esipuhe. (5) Postidirektiivin 3 artiklan 1 kohta. (6) Postidirektiivin 7 artiklan 1 kohta. (7) Italian virallinen lehti nro 293, 17.12.1997 s. 31, "Linee per il risanamento dell'Ente Poste Italiane". (8) Ainoastaan 0,8 % kustannuksista on voitu pitää palveluihin suuntaamattomina eikä niitä ole kohdennettu toimintokohtaisesti. (9) Tämän tiedon perusteella komissio katsoo, että menetelmää on sovellettu johdonmukaisesti ja tilastollisesti merkittävään määrään tilejä ja että "resurssitekijät" ja "toimintotekijät" ovat perusteellisten tilastollisten ja empiiristen tutkimusten sekä EPI:n rakenteen analyysin johdosta puolueettomia. Lisäksi järjestelmää on uudistettu ja parannettu vuosittain. (10) Asia T-106/95 FFSA [1997] Kok. 1997, s. I-911, perustelujen 188 kohta. (11) Postialaa koskeva tiedonanto, kohta 3.2. (12) Postialaa koskeva tiedonanto, kohta 3.4. (13) Vuoden 1995 sopimuksen 1 artikla. (14) Vuoden 1995 sopimuksen 3 artiklan 1-4 kohta. (15) Vuoden 1995 sopimuksen 3 artiklan 6 kohdan c alakohta ja 6 artiklan 1 kohta. (16) Vuoden 1995 sopimuksen 6 artiklan 2 kohta. (17) Vuoden 1995 sopimuksen 6 artiklan 3 kohta. (18) Vuoden 1995 sopimuksen 6 artiklassa, jossa käsitellään muun muassa julkisen palvelun velvoitteita, viitataan kaikkiin saman sopimuksen 1 artiklan tarkoittamiin yleisinä pidettäviin palveluihin. Kyseisessä 1 artiklassa viitataan yleisiin posti-, rahoitus- ja televiestintäpalveluihin. Esimerkiksi kyseisiä rahoituspalveluja pidettiin aikaisemmin yleishyödyllisinä, sellaisille yhteisöille suunnattuina, joilta puuttuvat rahoituslaitokset ja joilla muutoin ei olisi pääsyä pankki- ja rahoitusmarkkinoille. Edellä mainitussa vuonna 1997 annetussa pääministerin direktiivin 1 artiklan e kohdassa viitataan posti- ja rahoitusalan yleispalvelua koskevien velvoitteiden korvaamisen välttämättömyyteen. (19) Muita kuin varattuja palveluja koskeva ala määriteltiin uudelleen postidirektiivin voimaantulon jälkeen viestintäministeriön 2 päivänä helmikuuta 2000 antamalla päätöksellä, joka on julkaistu Italian virallisessa lehdessä nro 29, 5.2.2000. (20) Vuodesta 1994 lähtien varatulla alalla saavutetut voitot eivät ole milloinkaan riittäneet kattamaan EPI:n ja Poste Ente SpA:n hoitamien yleisten postipalvelujen tarjoamisesta syntyneitä kustannuksia. Tilanne ei ole muuttunut postidirektiivin voimaantulon jälkeen. (21) Selvyyden vuoksi kyseisen päätöksen yhteydessä - ellei erikseen toisin määritetä - käytetään termejä EPI ja PI viitattaessa Ente Poste Italianeen ja Poste Italiane SpA:han. (22) PI:n vuotta 1999 koskeva erillinen kirjanpito perustuu vuoden 1995 sopimukseen. (23) Julkaistu Italian virallisessa lehdessä nro 221, 21.9.2000. (24) Asetuksessa 394/92 yrityksille oli määrätty tilapäinen vuosittainen vero, jonka määrä oli 0,75 % taseen nettopääomasta. Kyseisestä verosta luovuttiin verovuodesta 1998 alkaen. (25) Laki 71/94, 8 pykälän 2 momentti; aiemmin tariffit määriteltiin posti- ja televiestintäministeriössä. (26) PI:n tarjoamat palvelut, joita yleisten tai muiden yleishyödyllisten palveluiden velvoitteet eivät koskeneet. (27) Uuden lain voimaantulo siirrettiin tapahtuvaksi 1.1.2001 lain nro 344/2000 nojalla. (28) Kyse on korvauksista, joita valtio ja muut julkiset laitokset maksavat PI:lle eläkkeiden maksusta ja muista rahoituspalveluista sekä postisäästöpalvelujen tarjoamisesta. Viimeksi mainitussa palvelussa on kyse säästöjen tallettamisesta valtion puolesta (tarkemmin Cassa Depositi e Prestitin puolesta) postin käyttely- ja säästötilien avulla. Lisätietoja näitä palveluja koskevista toiminnoista esitetään menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä. (29) Kustannuspaikkakohtaisten kirjanpitotietojen puuttuessa vuosia 1994 ja 1995 koskevat summat on arvioitu liian suuriksi toiminnallisen kokonaistuloksen ja posti- ja televiestintäpalvelujen toiminnallisen tuloksen välisen erotuksen vuoksi. (30) Lainat, joiden korkojen maksamisesta johtuvia menoja valtiovarainministeriö ei korvaa. (31) Ks. tuomio 21.5.1991, asia C-305/89 "Italia v. komissio", Kok. 1991, s. I-1603. (32) Tuomio 15.3.1994, asia C-387/92, "Banco Exterior", jonka yhteydessä tuomioistuin on todennut, että "tuen käsite on avustuksen käsitettä kattavampi, koska se käsittää avustusten kaltaisten positiivisten suoritusten lisäksi myös toimenpiteet, jotka eri tavoin vähentävät yrityksen tavanomaisia talousarvioon sisältyviä kustannuksia ja joilla on samankaltaiset vaikutukset", Kok. 1994, s. I-877, perustelujen kohta 13. (33) Ks. komission tiedonanto jäsenvaltioille EY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan ja komission direktiivin 80/723/ETY 5 artiklan soveltamisesta tuotantoteollisuudessa toimiviin julkisiin yrityksiin, EYVL C 307, 13.11.1993, s. 3. (34) Katso alaviite 32. (35) Vuonna 1984 annetun lain nro 887 nojalla annettujen lainojen osalta valtiovarainministeriö korvaa pääoman ja korot: etu koskee siten pääomien ja korkojen vuotuisia maksuja Muiden lainojen osalta valtiovarainministeriö korvaa ainoastaan pääoman ja EPI ja PI:n maksamat korot (laki nro 39/82, laki nro 41/86 ja laki nro 227/75). Tässä tapauksessa etu rajoittuu pääomia koskeviin vuotuisiin korvauksiin. Joka tapauksessa, kuten jatkossa osoitetaan, EPI:lle on koitunut etua myös korkojen maksun yhteydessä, matalan korkokannan ansiosta. (36) Esim., asia C-142/87, "Belgia v. komissio", Kok. 1986, s. 231. (37) Asia T-16/96, "Citiflyer", Kok. 1998, s. II-0757. (38) Banca d'Italian tilastojen perusteella kyseinen korko oli seuraavanlainen: 1994: 10,22 %; 1995: 11,44 %; 1996: 10,68 %; 1997: 8,26 %; 1998: 6,22 %; 1999: 4,46 %. Joitakin lain nro 227/75 nojalla myönnettyjä lainoja koskeva korko oli 9,75 %. Se on siis ylittänyt markkinakoron vuodesta 1997 lähtien: kyseisestä vuodesta eteenpäin kyse ei siten ole minkäänlaisesta tuesta. Vuoden 1994 taso on komission arvio, joka perustuu Banca d'Italian julkaisemiin tietoihin. (39) Pankkien soveltaman keski- ja pitkäaikaisten yrityslainojen keskimääräisen korkotason ja EPI:n ja PI:n todellisuudessa CDDPP:lle maksaman koron välinen ero kerrottuna CDDPP:n vuosittain myöntämien eri lainojen maksusummien keskiarvolla verrattuna niihin lainoihin, joista EPI maksaa ainoastaan korot. (40) Esimerkkeinä ulkomaisista yrityksistä voidaan mainita TNT ja DHL. (41) Esim. asia C-267/86, "Van Eyke", Kok. 1988, s. 4769 ja julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen 23 kohta, ja asia C 172/80, "Zuchner", Kok. 1982, s. 2021. Ks. myös perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta annettu neuvoston direktiivi 88/361/ETY (EYVL L 178, 8.7.1988, s. 5) ja luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta ja direktiivin 77/789/ETY muuttamisesta annettu toinen neuvoston direktiivi 89/646/ETY (EYVL L 335, 10.12.1989, s. 67). (42) Ks. asia C-53/00 "Ferring", ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmissa, perustelujen 23 kohta. (43) Ks. esim., asia C-320/91, "Corbeau", Kok. 1993, s. I-2533. (44) EYVL L 17, 19.1.2001, s. 4. (45) Tiedonannon 22 kohta. (46) Nämä sisältävät kaikkien niiden palveluiden nettokustannukset, joille valtio on asettanut yleishyödyllisen palvelun velvoitteen. Käytännössä ne koskevat postin ja televiestinnän alan yleispalvelujen aiheuttamia tappioita, ottaen huomioon, että yleiset rahoituspalvelut ovat olleet kannattavia. Vuosia 1994 ja 1995 koskevien kirjanpitotietojen puuttuessa komissio on pyöristänyt kyseisiä vuosia koskevien julkisten palvelujen nettokustannukset vuosien 1996-1998 julkisten palvelujen nettokustannusten ja liiketoiminnallisen tuloksen välisen suhteen perusteella. (47) Asia T-106/95 "FFSA" [1997] Kok. 1997, s. I-911, perustelujen 188 kohta.