Erityiskertomus nro 21/2000

yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien komission ohjelmien hallinnoinnista (erityisesti maakohtaisesta ohjelmasuunnittelusta, hankkeiden valmistelusta ja lähetystöjen roolista) sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2001/C 57/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

LYHENNELUETTELO

AKT-maat Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat

CRIS Common Relex Information System (yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoivan toimialan tietojärjestelmä)

EKR Euroopan kehitysrahastot

EU Euroopan unioni

EYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehti

ISPA Instrument structurel de préadhésion (liittymistä valmisteleva rakennepolitiikan väline)

MEDA rahoituksellisia ja teknisiä toimenpiteitä koskeva ohjelma taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Välimeren alueella

OECD-DAC Organisation for Economic Cooperation and Development - Development Assistance Committee, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö - kehitysapukomitea

OLAS Online Accounting System (ajantasainen kirjanpitojärjestelmä (EKR))

Phare Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltioille myönnettyä tukea koskeva ohjelma

RAP järjestelmä, jota Välimeren alueen maissa sijaitsevat lähetystöt käyttävät pöytäkirjojen mukaisten, hankkeisiin liittyvien maksujen hallinnoinnissa

Relex-pääosastot ulkosuhteista (relations extérieures) vastaavat pääosastot

Sapard Special accession programme for agriculture and rural development (maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma)

SCR Service Commun Relex (yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoiva toimiala eli yhteinen ulkosuhteiden toimiala)

Sincom komission kirjanpitojärjestelmä

Tacis teknisen avun ohjelma entisen Neuvostoliiton uusien itsenäisten valtioiden taloudellisen uudistamisen ja elpymisen edistämiseksi

YHTEENVETO

1. Eri maantieteellisille alueille myönnetään tukea useiden ohjelmien kautta, ja sitä säännellään lukuisin asetuksin. Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueelle (AKT-maat) tukea myönnetään pääasiassa Euroopan kehitysrahastojen (EKR) kautta. Muilla maantieteellisillä alueilla eri ohjelmat rahoitetaan suoraan Euroopan unionin yleisestä talousarviosta (ks. kohta 9). Vuonna 1999 maksusitoumuksia tehtiin kaikkiaan 7927 miljoonan euron arvosta (ks. taulukko 1).

2. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti useissa vuosi- ja erityiskertomuksissa esittämiensä huomautusten jatkotoimenpiteenä sekä Euroopan parlamentin pyynnöstä, ovatko maakohtaisessa ohjelmasuunnittelussa ja hankkeiden valmistelussa ja ennakkoarvioinnissa sovelletut komission järjestelmät ja menettelyt asianmukaisia ja vaikuttavia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki lähetystöjen toteuttaman hallinnoinnin asianmukaisuutta ja vaikuttavuutta tukien osalta (ks. kohdat 10-15). Komissio pyrkii parhaillaan muun muassa asiakirjassaan "Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka"(1) ratkaisemaan joitakin aiemmin esiin tuoduista ongelmista. Kyseisessä asiakirjassa käsitellään aloja, joilla tarvitaan kiireellisiä parannuksia.

3. Komissio ei ole laatinut yhteisiä menettelyjä eri maantieteellisillä alueilla sovellettavien maakohtaisten ohjelmien suunnittelua ja hyväksymistä varten. Edunsaajamaiden viranomaiset ja komission lähetystöt eivät etenkään Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueella aina osallistu aktiivisesti maakohtaisten ohjelmien valmisteluun. Lisäksi komission olisi konsultoitava EU:n jäsenvaltioita nykyistä enemmän sekä paikan päällä että neuvoa-antavissa komiteoissa. Komission hyväksymiin maakohtaisiin ohjelmiin ei järjestelmällisesti sisällytetä toimintaa kuvaavia indikaattoreita, eikä niissä aina analysoida keskeisiä osa-alueita, kuten rahoittajien välistä koordinointia tai ihmisoikeuskysymyksiä (ks. kohdat 16-27).

4. Hankkeiden valmistelussa ilmeni puutteita. Analysointia edellyttäviä seikkoja, joita ovat muun muassa talouden ja ympäristön näkökulmasta sekä hallintoelinten osalta tarvittavat perustelut, järjestelynäkökohdat sekä mahdollisuudet jatkuvuuteen, ei käsitellä järjestelmällisesti. Objektiivisesti mitattavissa olevia indikaattoreita ei ole määritelty riittävän selkeästi, tai ne puuttuvat kokonaan (ks. kohdat 28-40). Tästä seuraa, että hankkeisiin kuuluvien toimien aloittaminen viivästyy usein huomattavasti. Viivästymisten syynä on myös komission menettelyjen monimutkaisuus (ks. kohdat 42-47).

5. Komission lähetystöjen rooli on laajentunut merkittävästi viime vuosina, mutta niiden vastuualueet on vielä määriteltävä selkeästi. Komission päätöksenteko on liian keskitettyä; lähetystöillä olisi oltava enemmän vastuuta sekä tarvittavat resurssit. Tarvittavan henkilöstön määrä ja pätevyysvaatimukset olisi määritettävä ottaen huomioon erilaiset asianomaiset tehtävät sekä se, että rahoitettavien hankkeiden luonne on muuttunut (ks. kohdat 48-60).

6. Hankkeiden yksityiskohtainen valvonta on jätetty suurelta osin toteutuksesta vastaavien tahojen ja konsulttien tehtäväksi. Lähetystöillä on käytettävissään vain vähän aikaa hankkeiden valvontaan (ks. kohta 66), ja lähetystöjen toteuttama hankkeiden täytäntöönpanon valvonta osoittautui useissa tapauksissa vajavaiseksi. Perusteellisen valvonnan varmistamiseksi käytössä olisi oltava rajattu määrä vakioituja valvontavälineitä, joita hyödynnetään yhdenmukaisella tavalla (ks. kohdat 61-65).

7. Monien maakohtaisen ohjelmasuunnittelun sekä hankkeiden valmistelun, ennakkoarvioinnin ja valvonnan osalta havaittujen puutteiden voidaan katsoa johtuvan komission organisaatiorakenteesta, menettelyistä ja tavasta hyödyntää henkilöstöresursseja. Hankkeen elinkaaren jakaminen yhteisen ulkosuhteiden toimialan (SCR) perustamisen seurauksena on vaikeuttanut tilannetta: vastuu hankkeiden toteuttamisesta kuuluu yhteiselle ulkosuhteiden toimialasta vastaavalle yksikölle, kun taas niiden valmistelusta vastaavat edelleen ulkosuhteiden eri pääosastot (ks. kohdat 68-70).

8. Komissio on todennut, että hankkeen elinkaaren jakaminen ei johda tyydyttäviin tuloksiin, ja se toteuttaa näin ollen ulkosuhteiden yksiköissään jälleen uudelleenjärjestelyjä, joiden avulla pyritään korjaamaan monia tässä kertomuksessa esiin tuoduista ongelmista. Komission ehdotus tehostanee osaltaan tuen antamista mutta vain siinä tapauksessa, että rakenteiden ja menettelyjen muuttamisen lisäksi komission hallinnointikulttuuria muutetaan aiempaa joustavammaksi ja tuloskeskeisemmäksi (ks. kohdat 79-81).

JOHDANTO

9. Tukea myönnetään eri maantieteellisille alueille useiden ohjelmien kautta, ja sitä säännellään lukuisin asetuksin(2). Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueelle (AKT-valtiot) tukea myönnetään pääasiassa Euroopan kehitysrahastojen (EKR) kautta. Muilla maantieteellisillä alueilla eri ohjelmat rahoitetaan suoraan Euroopan unionin yleisestä talousarviosta. Eri alueille osoitetut varat ja komission hallinnoimien tapahtumien määrä on esitetty taulukoissa 1-3.

Taulukko 1

Varainhoitovuonna 1999 sidotut ja maksetut määrät pääohjelman mukaan eriteltynä

>PIC FILE= "C_2001057FI.000401.EPS">

Lähde:

SCR (yhteinen ulkosuhteiden toimiala).

Taulukko 2

Sidotut määrät pääohjelman mukaan eriteltynä

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 3

Yhteisen ulkosuhteiden toimialan käsittelemät tapahtumat varainhoitovuonna 1999

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

10. Viime vuosina on oltu enenevässä määrin huolestuneita siitä, ovatko komission rakenne, organisaatio, resurssit ja menettelyt sekä sen ulkoisten toimien hallinnointi riittämättömiä. Näitä kysymyksiä on tarkasteltu OECD:n kehitysapukomitean katsauksissa(3), erilaisissa neuvoston ja komission pyynnöstä tehdyissä arvioinneissa(4) sekä monissa tilintarkastustuomioistuimen vuosi- ja erityiskertomuksissa(5). Vuonna 1997 Euroopan parlamentti pyysi vastuuvapauden myöntämistä varainhoitovuoden 1995 tilien osalta koskevassa päätöslauselmassaan, että tilintarkastustuomioistuin tutkisi, kuinka asianmukaisia ja tehokkaita komission rakenteet, menettelyt ja henkilöstöresurssien jakaminen ovat kehitysyhteistyön alalla(6).

11. Vuoden 1997 lopussa komissio päätti järjestää yksikkönsä uudelleen siten, että yhteisön ulkopuolisille maille myönnettyä tukea hallinnoimaan perustettiin yhteinen ulkosuhteiden toimiala (SCR). Uudelleenjärjestelyyn liittyvistä huolenaiheista keskusteltiin tuolloin vastuussa olleiden komission jäsenten kanssa. Niin ollen tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa keskityttiin niihin keskeisiin aloihin, joihin uudelleenjärjestely vaikutti periaatteessa vähiten:maakohtaisen ohjelmasuunnittelun sekä hankkeiden valmistelun ja ennakkoarvioinnin yhteydessä sovellettaviin järjestelmiin ja menettelyihin, jotka olivat edelleen eri maantieteellisistä alueista vastaavien pääosastojen(7) vastuulla, sekä lähetystöjen hoitamaan tuen hallinnointiin(8). Tarkastuksessa ei tutkittu yhteisen ulkosuhteiden toimialan organisaatiota, menettelyjä, järjestelmiä tai resursseja.

12. Erityisiä tarkastuksia toimitettiin neljällä maantieteellisellä alueella, jotka ovat:

a) Aasia (etenkin Bangladesh ja Filippiinit);

b) Latinalainen Amerikka (etenkin Bolivia ja Guatemala);

c) Välimeren alue(9) (etenkin Egypti ja Marokko);

d) Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueen AKT-maat(10) (etenkin Kamerun, Keski-Afrikan tasavalta, Tsad, Etiopia, Eritrea, Gabon, Malawi ja Swazimaa).

13. Esitetyt huomautukset koskevat näitä neljää aluetta, jollei tekstissä muuta mainita.

14. Lisäksi tässä kertomuksessa käsitellään tilintarkastustuomioistuimen Keski- ja Itä-Euroopassa, erityisesti Romaniassa, Bulgariassa, Virossa ja Puolassa, tekemää tarkastustyötä, sillä tietyt liittymistä valmisteleville ehdokasvaltioille myönnettyjen varojen hallinnointiin liittyvät ongelmat ovat luonteeltaan samankaltaisia kuin kehitysyhteistyöhön vaikuttavat ongelmat(11). Kun huomautukset koskevat kaikkia mainittua viittä aluetta, siitä on ilmoitettu erikseen.

15. Tarkastus toimitettiin niissä komission yksiköissä, jotka vastaavat täytäntöönpanosta, eri maantieteellisistä alueista ja rahoituksesta, sekä yllä luetelluissa maissa. Tarkastuskäyntejä tehtiin myös useiden jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöviranomaisten sekä muiden tärkeiden rahoittajien luo.

MAAKOHTAINEN OHJELMASUUNNITTELU

16. Maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvien asiakirjojen(12) tarkoituksena on asettaa kullekin maalle myönnetylle kehitysavulle yhteisesti hyväksyttyjä tavoitteita sekä laatia strategia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

Lainsäädäntö

17. Kullakin taloudellisen ja teknisen avun ohjelmalla on oma lainsäädäntöön liittyvä kehyksensä, jonka kautta maakohtaisten ohjelmien valmistelua säännellään vaihtelevassa määrin.

18. AKT-maiden osalta maaohjelmien suunnittelu sekä näiden ohjelmien ulkopuolinen tuki, esimerkiksi hätäapu, perustuvat Lomén yleissopimuksiin ja asianomaisen ulkosuhteista vastaavan pääosaston ohjelmasuunnittelusta antamiin ohjeisiin.

19. Aasian ja Latinalaisen Amerikan kanssa tehtävää rahoituksellista ja teknistä yhteistyötä sääntelevä neuvoston asetus ei ole kovinkaan yksityiskohtainen. Siinä säädetään ainoastaan seuraavaa: "Aina kun mahdollista, laaditaan ohjeellinen - maakohtainen - viisivuotisohjelma"(13).

20. MEDA-ohjelman yhteydessä vahvistettiin erityiset suuntaviivat(14) maaohjelmia(15) varten. Vaikka näihin suuntaviivoihin liittyy joitakin myönteisiä näkökohtia, ne ovat joillakin alueilla liian yleisluontoisia ja sisältävät liikaa aiemman toistoa, ja niissä ei myöskään määritellä erilaisia käytettyjä käsitteitä. Suuntaviivoissa viitataan tarpeeseen välttää "yhteistyöpyrkimysten hajaantuminen liian monen toiminnan - - kesken", mutta niissä esitetään kuitenkin pitkä luettelo näkökohtia, jotka olisi sisällytettävä maaohjelmiin. Suuntaviivoissa ei esitetä mitään menetelmää maaohjelmien valmistelua varten.

21. Komissio hyväksyi Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltioita koskevat Phare-ohjelmien uudet suuntaviivat(16) maaliskuussa 1997. Ensisijaiset tavoitteet, jotka yksilöitiin ehdokasvaltioiden EU-jäsenyyttä koskevista hakemuksista annetuissa komission lausunnoissa, tuodaan esiin liittymiskumppanuuksien yhteydessä. Liittymiskumppanuuksia on täydennetty yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevilla kansallisilla ohjelmilla, joissa annetaan yksityiskohtaiset ohjeet siitä, millä tavoin kukin ehdokasvaltio hyväksyy yhteisön säännöstön. Vuosittaiset rahoituspöytäkirjat, jotka tehdään komission ja ehdokasvaltioiden välillä ja joissa annetaan yksityiskohtaiset tiedot rahoitettavista hankkeista, perustuvat näiden lausuntojen ja liittymiskumppanuuksien yhteydessä ensisijaisiksi tavoitteiksi määritettyihin toimenpiteisiin. Nämä asiakirjat muodostavat uudet puitteet Phare-ohjelmien vuosittaiselle ohjelmasuunnittelulle.

Maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvien asiakirjojen valmistelumenettelyt

22. Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Välimeren alueen osalta havaittiin joitakin näille kaikille alueille yhteisiä puutteita, jotka koskivat maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvien asiakirjojen valmistelutapaa. Menettely oli hyvin keskitetty. Asiakirjat valmisteltiin pääasiassa Brysselissä, ja lähetystöt ja edunsaajamaiden viranomaiset osallistuivat valmisteluun vain harvoin. Tämä on tehoton toimintatapa, koska lähetystöjen tietoja ei hyödynnetä kaikilta osin. Lähetystöjä pyydettiin kommentoimaan asiakirjaluonnoksia, mutta niille ei useinkaan annettu riittävästi aikaa tehdä tätä kunnolla, eikä niiden kommentteja otettu aina huomioon. Myöskään kentällä toimivia EU:n jäsenvaltioiden edustajia ei konsultoitu riittävästi. Jäsenvaltioiden neuvoa-antavilla komiteoilla (ks. kohta 41) on ollut mahdollisuus keskustella maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvistä asiakirjoista, mutta tämä on tapahtunut liian kiireessä. Yksittäisessä kokouksessa on yleensä esitelty lukuisia asiakirjoja (esimerkiksi eräässä kokouksessa käsiteltiin yhtätoista Etelä-Amerikkaan liittyvää maakohtaista strategia-asiakirjaa), ja jäsenvaltiot ovat valittaneet, ettei niillä ole riittävästi aikaa tutkia asiakirjoja(17). Jäsenvaltioiden kommentteja ei myöskään aina otettu huomioon(18).

23. AKT-maissa lähetystöt osallistuvat merkittävällä tavalla ohjelmasuunnitteluprosessiin. AKT-maat ovat vastuussa maaohjelmasuunnitelmien laatimisesta(19), mutta käytännössä siitä huolehtivat lähetystöt. Laatiminen edellyttää neuvotteluja kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien ja tärkeimpien ministeriöiden kanssa, ja se kestää noin kaksi vuotta. Komissiolla oli maaohjelmien laatimista koskevat suuntaviivat kahdeksatta Euroopan kehitysrahastoa varten, mutta ne oli tarkoitettu ainoastaan viralliseen käyttöön komissiossa ja lähetystöissä.

24. Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltioiden osalta komissio aliarvioi Phare-ohjelmien uusien suuntaviivojen tuomien muutosten toteuttamiseen tarvittavat resurssit ja ajan, ja vuoden 1998 ohjelmasuunnittelun aikataulu oli niin ollen epärealistinen. Neuvosto päätti liittymiskumppanuuksien periaatteista ja tavoitteista vasta maaliskuussa 1998, ja vuoden 1998 ohjelmasuunnittelua koskevat viralliset suuntaviivat hyväksyttiin vasta kesäkuussa 1998. Tästä seurasi, että vuoden 1998 ohjelmaan kuuluvat hankkeet suunniteltiin Phare-ohjelman yhteydessä aiempina vuosina sovelletun lähestymistavan perusteella ja muokattiin sitten uusien suuntaviivojen mukaisiksi, mikä johti aikataulun tiukentumiseen. Phare-ohjelmia ja niihin liittyviä menettelyjä muutettiin ilman, että samalla olisi otettu käyttöön vaikuttavia järjestelyjä tällaisten suurten muutosten määrittelemistä, suunnittelua, valvontaa ja tarkistamista varten.

Maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvien erilaisten asiakirjojen sisältö

25. AKT-maiden tarkastettuihin maaohjelmiin liittyvien asiakirjojen katsottiin yleensä olevan melko kattavia, ja niissä määriteltiin käyttökelpoiset puitteet seitsemännestä Euroopan kehitysrahastosta rahoitetun kehitysyhteistyön täytäntöönpanolle. Puutteita ilmeni kuitenkin tietyillä osa-alueilla, kuten kansallisten toimenpiteiden ja toimien kuvauksissa, koordinoinnissa, aikatauluissa, tasa-arvokysymyksissä sekä köyhyyden lievittämisessä. Toiminnan tulosta kuvaavia indikaattoreita ei ollut, joten vastaisuudessa saatavia tuloksia on vaikea arvioida; maaohjelmissa ei myöskään vaadittu arvioinnin tekemistä tulevaisuudessa(20). Vähiten kehittyneiden maiden maaohjelmista(21) ei käynyt ilmi, millaista erityiskohtelua ja millaisia erityistoimenpiteitä ne tarvitsisivat. Maaohjelmat eivät myöskään kata kaikkia komission rahoittamia toiminnanaloja.

26. Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Välimeren osalta tarkastetut asiakirjat(22) olivat liian yleisluontoisia, ja monia näkökohtia oli jätetty analysoimatta. Niissä ei esimerkiksi ollut eritelty kokemuksia, joita oli saatu komission aiemmista kehitysyhteistyötoimista asianomaisessa maassa. AKT-maita koskevien asiakirjojen tapaan mukaan ei ollut otettu toiminnan tulosta kuvaavia indikaattoreita, joten vastaisuudessa saatavia tuloksia on vaikea arvioida, ja arviointien tekemistä tulevaisuudessa ei myöskään vaadittu. Asiakirjoissa ei käsitelty EU:n ja sen jäsenvaltioiden ja/tai muiden rahoittajien välistä koordinointia. Aasian ja Latinalaisen Amerikan asiakirjoihin oli sisällytetty monia tavoitteita, jotka oli kuvattu hyvin yleisluontoisesti keskittymättä perusteellisemmin mihinkään niistä ja määrittämättä tärkeimpiä tavoitteita. Aasiaa koskevia asiakirjoja ei muotoiltu vakiomallin mukaan, vaikka sellainen oli laadittu. Joidenkin Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden kohdalla eräitä yhteisön politiikan merkittäviä osa-alueita, kuten ihmisoikeuskysymyksiä, ei ole kuvattu ohjelmasuunnitteluasiakirjassa, vaikka komissio toteuttaa näissä maissa tärkeitä hankkeita. Välimeren alueen maaohjelmia koskevien suuntaviivojen mukaan kyseisten ohjelmien yhteydessä on tarkoitus käsitellä lukuisia näkökohtia(23), joista monia ei kuitenkaan ole käsitelty riittävästi Egyptin tai Marokon maaohjelmien yhteydessä.

27. Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltioiden osalta yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevissa kansallisissa ohjelmissa ei vuoden 1998 lopussa esitetty sellaista riittävän luotettavaa yleiskuvaa, jonka ansiosta olisi saatu varmuus siitä, että kaikki tavoitteet oli katettu kansallisten talousarvioiden, Phare-ohjelmien tai muiden tukimuotojen avulla. Ehdokasvaltiot olisivat pitäneet parempana sitä, että yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevat kansalliset ohjelmat olisi sidottu nykyistä kiinteämmin vuosittaisiin maakohtaisiin ohjelmiin. Ne katsovat myös, että yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevia kansallisia ohjelmia olisi nyt kehitettävä aiempaa enemmän käytännön ohjelmasuunnittelu- ja valvontavälineeksi. Lisäksi ohjelmien rakenne ja luokittelu olivat omanlaisiaan kussakin ehdokasvaltiossa, mikä vaikeuttaa niiden vertailemista.

HANKKEIDEN VALMISTELU JA ENNAKKOARVIOINTI

28. Vuoden 1991 vuosikertomuksessaan(24) tilintarkastustuomioistuin yksilöi merkittäviä hankkeiden valmisteluun liittyviä puutteita, joita olivat erityisesti seuraavat:

a) hankeasiakirjat oli valmisteltu kiireessä ilman varsinaista ennakkoarviointivaihetta;

b) selkeästi yksilöidyt ja määrällisesti ilmoitetut tavoitteet puuttuivat;

c) tavoitteet ja toteuttamisaikataulut oli määritelty epärealistisesti ja riskien ja rajoitusten analysointi oli riittämätöntä.

29. Parantaakseen hankkeiden hallinnointia (valmistelu mukaan lukien) komissio hyväksyi vuonna 1992 hankkeen elinkaaren hallintamenetelmän(25) sekä suuntaviivat, jotka koskevat rahoitusehdotusten muotoa ja sisältöä sekä loogisen viitekehyksen(26) laatimisvaatimuksia. Suurin osa tarkastetuista hankkeista oli valmisteltu kyseisen menetelmän mukaisesti. Vaikka hankkeiden valmistelun ja asiakirjojen laatu on yleisesti ottaen parantunut jonkin verran, niissä ilmenee yhä puutteita, joita tarkastellaan jäljempänä.

30. Hankkeiden ennakkoarviointi on yleensä edelleen puutteellista. Kun hanke on alustavasti yksilöity, lähetetään tavallisesti konsulttiryhmä kahdeksi tai kolmeksi viikoksi paikan päälle tutkimaan hanketta ja valmistelemaan hankesuunnitelmaa. Maantieteellinen yksikkö laatii rahoitusehdotuksen (ks. kohta 35) suoraan konsulttien kertomuksen perusteella(27) ja keskusteltuaan toteutuksesta vastaavien yksiköiden kanssa. Käytännössä hankkeen yksilöimistä ja ennakkoarviointia ei millään alueella käsitellä hankkeen elinkaaren erillisinä vaiheina.

31. Euroopan kehitysrahaston tapauksessa hankkeiden yksilöimisestä ja valmistelusta vastaa asianomainen AKT-maa, jota asiamies pyydettäessä avustaa, kun taas ennakkoarvioinnista huolehtivat AKT-maa ja yhteisö yhdessä(28). Käytännössä lähetystöt tavallisesti valmistelevat hankkeet yhteistyössä AKT-maiden elinten yhteydessä toimivien yksittäisten eurooppalaisten asiantuntijoiden kanssa. Asiantuntijat osallistuvat lähetystöjen suuren työmäärän vuoksi prosessiin lisääntyvässä määrin, ja heidän asemansa olisi määriteltävä selvästi, jotta sekä AKT-maiden viranomaisten että lähetystöjen (joiden ensisijaiset tavoitteet eivät aina ole samat) tehtävät tulevat toteutetuiksi avoimella tavalla.

32. Euroopan kehitysrahaston menojen kannalta hyödyllinen aloite tehtiin vuonna 1997(29), jolloin perustettiin laatutukiryhmä(30). Ryhmä pyrkii parantamaan hankkeiden ja ohjelmien valmistelun ja ennakkoarvioinnin laatua. Se tutkii hankkeiden valmisteluasiakirjat(31) kaikkien hankkeiden ja ohjelmien osalta ja on onnistunut parantamaan asiakirjojen laatua jonkin verran, vaikka ryhmän suositusten noudattamista koskevat valvontamenettelyt ovat puutteelliset.

33. Useissa tapauksissa hankkeet valmistellaan tiukassa aikataulussa. Muiden kuin Euroopan kehitysrahaston menojen osalta talousarvion vuoden pituinen toteuttamissykli vaikuttaa yhä liiallisesti hankkeiden valmistelun ja hyväksymisen etenemistahtiin(32). Varoja sidotaan kiireessä ennen vuoden loppua, mikä merkitsee sitä, että jäsenvaltioiden neuvoa-antaville komiteoille esitellään joulukuussa suuri määrä hankkeita. Hankkeiden ennakkoarviointiin käytettävissä oleva aika on tämän vuoksi lyhyt, mikä taas ei paranna hankkeiden valmistelun laatua.

34. Phare-ohjelmien vuosittainen ohjelmasuunnitteluprosessi kestää yli vuoden. Etenkin aiempien toimenpiteiden jatkamisen kohdalla on epätarkoituksenmukaista, että prosessi kestää näin kauan. Koko ohjelmasuunnittelusykli toistuu vuosittain budjettimenettelyjen aikataulun tahdissa, mikä ei ole yhteensovitettavissa monimutkaisten Phare-ohjelmien toteuttamiseen. Ohjelmasuunnittelusyklin liittäminen tiiviimmin hankkeiden kestoon (kolme tai neljä vuotta) parantaisi ohjelmasuunnittelun ja hankkeiden valmistelun laatua kansallisella tasolla.

Rahoitusehdotukset ja -sopimukset

35. Rahoitusehdotus on komission sisäinen asiakirja, joka esitellään jäsenvaltioiden edustajien muodostamalle neuvoa-antavalle komitealle ja johon komission rahoituspäätös perustuu. Rahoitussopimus(33) on sopimusasiakirja, jonka komissio ja edunsaajavaltion viranomaiset allekirjoittavat.

Rahoitusehdotus

36. Hankkeen elinkaaren hallintamenetelmän käyttöön ottaminen (ks. kohta 29) on tuonut mukanaan joitakin parannuksia rahoitusehdotuksiin. Rahoitusehdotuksiin sisältyvä hankkeen taustan kuvaus sekä hankkeen osatekijöitä ja toimia koskevat tiedot ovat yleensä riittävän perusteelliset.

37. Rahoitusehdotusten liitteenä olevia loogisia viitekehyksiä(34) ei usein ole valmisteltu kunnolla. Yleistavoitteen, hankkeen tarkoituksen, tulosten ja toimien välille ei ole useinkaan tehty selvää eroa, ja objektiivisesti mitattavissa olevia indikaattoreita ei monestikaan ole. Riskien ja rajoitusten analysoiminen on usein pinnallista. Edunsaajamaiden viranomaiset eivät aina tunne loogisia viitekehyksiä. Eräissä tapauksissa Aasiassa hankkeen hallinnoinnista vastaaville tahoille ei annettu kopiota rahoitusehdotuksiin sisältyvästä alkuperäisestä loogisesta viitekehyksestä, joten niiden oli aloitettava loogisen viitekehyksen laatiminen alusta yleistä työsuunnitelmaa tehdessään(35).

38. Muitakin rahoitusehdotusten osatekijöitä on parannettava: organisatoriset seikat sekä tiedot muiden rahoittajien toiminnasta ja asiaa koskevien arviointien tuloksista jäävät monesti vähäiselle huomiolle. Aikataulut ovat kaikilla alueilla epärealistisia. Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueen maissa lyödään usein laimin analyysiä eniten vaativat valmistelun näkökohdat, erityisesti talouden ja ympäristön näkökulmasta sekä hallintoelinten osalta tarvittavat perustelut, tasa-arvoon liittyvät arvioinnit sekä mahdollisuudet jatkuvuuteen, tai näitä näkökohtia käsitellään vain pinnallisesti. Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltioissa rahoitusehdotuksessa ei aina annettu riittäviä tietoja aiemmasta hankkeesta tapauksissa, joissa ehdotettu hanke oli jatkoa aiemmalle hankkeelle(36).

Rahoitussopimukset

39. Rahoitussopimus on hankkeen hallinnoinnin kannalta keskeinen asiakirja. Se on komission ja edunsaajavaltion viranomaisten välinen oikeudellinen sopimusasiakirja, ja sellaisena se on sitova perusta hankkeen hallinnoinnista vastaavien tahojen toimille. Useissa tapauksissa rahoitussopimusten yhteydessä havaittiin kuitenkin seuraavanlaisia puutteita: kuvaus toisen osapuolen osallistumisesta hankkeeseen oli riittämätön, hankkeen kesto jäi epäselväksi, varojen käytöstä hankkeen päätyttyä ei ollut riittäviä tietoja, budjettien rakenne oli epätarkoituksenmukainen ja vastuualueet oli määritelty epätarkasti etenkin silloin, kun mukana oli useita organisaatioita. Lisäksi rahoitussopimuksissa ei aina määrätty säännöllisistä riippumattomista tilintarkastuksista. Hankkeiden yleisestä hallinnoinnista vastaavat tahot, joiden täytyi työssään käsitellä rahoitussopimuksia, arvostelivat sopimuksia siitä, etteivät he saaneet niiden avulla riittävän selkeää kuvaa komission ja edunsaajavaltion viranomaisten pyrkimyksistä.

40. Rahoitussopimuksissa ilmenevät puutteet osoittavat, että niiden nykyisenlaista käyttötarkoitusta olisi tarkistettava. Rahoitussopimuksessa olisi keskityttävä tavoitteisiin, voimavaroihin sekä rahoittajan ja edunsaajan keskinäisiin velvollisuuksiin. Yksityiskohtainen suunnittelu, jota hankkeiden onnistunut toteuttaminen edellyttää, voitaisiin sisällyttää toiseen asiakirjaan, jossa sitä voidaan käsitellä vapaammin.

Neuvoa-antavien komiteoiden rooli päätöksentekoprosessissa

41. Yhteisön ulkopuolelle suunnattuja toimia koskevissa neuvoston asetuksissa edellytetään usein, että jäsenvaltiot esittävät neuvoa-antavien komiteoiden kautta kantansa tietyn rahamäärän(37) ylittävistä rahoitusehdotuksista ennen kuin komissio tekee rahoituspäätöksen. Asianomaisen neuvoa-antavan komitean jäsenet saavat kopion rahoitusehdotusluonnoksista ennen kuin ehdotuksista on määrä keskustella. He lähettävät kopiot yleensä kyseisessä maassa sijaitsevaan paikalliseen edustustoon kommenttien saamiseksi. Konsultoiminen kentällä tapahtuu kuitenkin niin myöhäisessä hankkeiden valmisteluprosessin vaiheessa, että keskeisiin seikkoihin liittyviä kommentteja ei enää voida ottaa huomioon. Jäsenvaltioiden edustajat esittävät ennen kokouksia rahoitusehdotuksiin liittyviä kirjallisia kysymyksiä, mutta vaikka komission virkamiehet käyttävät paljon aikaa vastausten valmisteluun, he pyrkivät yleensä ennen kaikkea vakuuttamaan edustajat hankkeen mahdollisuuksista eivätkä niinkään ratkaisemaan hankesuunnittelun puutteita.

Hankkeen käynnistäminen

42. AKT-maissa hankkeen valmisteluun kuluva aika (jolla tarkoitetaan hankkeen yksilöintiä koskevan asiakirjan laatimisen ja rahoitussopimuksen allekirjoittamisen välistä ajanjaksoa) on keskimäärin neljätoista kuukautta. Joissakin tapauksissa valmistelu vei kaksi vuotta tai enemmän. Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Välimeren alueen maissa hankkeen yksilöimiseksi suoritetun ensimmäisen käynnin ja rahoitussopimuksen allekirjoittamisen välillä kului keskimäärin 21 kuukautta(38). Aasiassa aikaa kului kahdessa tapauksessa yli kolme vuotta.

43. Hankkeet eivät aina ala heti rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeenkään. Viivästyksiä tapahtuu usein hankkeiden hallinnoinnista vastaavien asiantuntijoiden palkkaamisessa(39). AKT-maissa eräisiin tarkastettuihin hankkeisiin liittyvät toimet aloitettiin useita vuosia rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen.

44. Viivästysten syyt vaihtelevat. Joskus ne johtuvat hankkeiden puutteellisesta valmistelusta, joka vaikeuttaa hankkeiden täytäntöönpanoa. Toisinaan kyse on komission menettelyjen hitaudesta. Komissio on toiminut hitaasti jopa silloin, kun se on liittynyt muiden rahoittajien joukkoon tukemaan jo käynnissä olevia hankkeita. Joissakin tapauksissa viivästyminen johtuu seikoista, joihin komissio ei voi vaikuttaa (esimerkiksi silloin, kun sopimuspuolena olevat edunsaajavaltion viranomaiset eivät pitäydy aiemmin sovitussa vaan haluavat tehdä muutoksia). Joskus tämä osoittaa, että viranomaiset eivät ole "ottaneet hanketta omakseen", mikä saattaa olla seurausta siitä, etteivät ne ole olleet riittävästi mukana hankkeen valmisteluvaiheessa.

45. Euroopan kehitysrahaston hankkeiden viivästymiset eivät näytä johtuvan niinkään menettelyistä sinänsä vaan sääntöjen liian kaavamaisesta soveltamisesta erityisesti tarjouskilpailujen yhteydessä sekä siitä, että prosessin eri osapuolet eivät tunne menettelyjä.

46. Phare-ohjelmien uudet suuntaviivat viivästyttivät hankkeiden käynnistämistä. Tämä johtui erityisesti siitä, että komissio otti uudet suuntaviivat käyttöön valmistelematta vastaavia menettelyjä, jotka olisivat olleet tarpeen. Kun komission menettelyt oli kehitetty, niistä seurasi lisää muutoksia joihinkin hankkeisiin, minkä vuoksi aikatauluun kohdistui entistä suurempi paine. Hankkeiden ripeä käynnistäminen on erityisen tärkeää maissa, joissa tapahtuu nopeita muutoksia, mutta Viron hallinnon vuoden 1997 puolivälissä suunnittelemat, vuotta 1998 koskevat hankkeet voitiin aloittaa vasta vuoden 1999 jälkipuoliskolla.

47. On selvää, ettei hankkeiden toteuttamista aina voida aloittaa heti rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Monet hankkeet, etenkin prosessihankkeet(40), edellyttävät käynnistysvaihetta, jolloin valmistellaan tutkimuksia perustietojen saamiseksi. Tällaisissa tapauksissa ei ole harvinaista, että käynnistysvaiheessa havaitaan, että hankkeeseen on tarpeen tehdä merkittäviä muutoksia. Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueen maissa tästä aiheutuu rahoitussopimukseen muutoksia(41), joiden käsitteleminen on viime vuosina kestänyt kauan (ks. kohta 52). Rahoitussopimuksiin on lisäksi usein tehtävä muutoksia, jotka eivät edellytä budjetin muuttamista vaan ainoastaan hankkeen toteutukseen käytettävän ajan pidentämistä. Myös tällaiset yksinkertaiset muutokset vievät paljon aikaa. Hankkeiden kestoa pidennetään usein, ja tämäkin on osoitus siitä, että hankkeiden aikataulut ovat useimmiten epärealistisen tiukkoja.

LÄHETYSTÖJEN ROOLI

48. Komission lähetystöjen rooli on laajentunut huomattavasti viime vuosina. Yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien ohjelmien toteuttamisesta vastaaminen on vain yksi niiden keskeisistä toiminnanaloista. Lähetystöillä on yhä merkittävämpi poliittinen rooli EU:n edustajina; ne toimivat aktiivisesti talouden, kaupan ja kulttuurin aloilla ja antavat tietoa EU:sta, sen toiminnanaloista ja ohjelmista. Lähetystöt pystyivät käyttämään yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskeviin ohjelmiin keskimäärin 41 prosenttia ajastaan ja voimavaroistaan(42).

49. Lähetystöjen vastuun määrä vaihtelee huomattavasti hankkeen elinkaaren eri vaiheissa. AKT-maissa sijaitsevilla lähetystöillä on Lomén yleissopimuksen määräysten mukaisesti ollut paljon vastuuta, enemmän kuin Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueen maissa olevilla lähetystöillä. Phare-ohjelmien uusissa suuntaviivoissa lähetystöille on siirretty aiempaa enemmän vastuuta. Kaikilla lähetystöillä on kuitenkin hankkeiden toteuttamisvaiheessa paljon vastuualueita, joiden voidaan katsoa kuuluvan hankkeiden valvonnan yläkäsitteen alle (ks. kohdat 61-65).

Vastuualueet ja päätöksenteko

50. Kaikkien maantieteellisten alueiden tapauksessa ilmeni, että hankkeen elinkaaren eri vaiheisiin liittyviä tehtäviä ei ollut määritetty selkeästi toisaalta lähetystöjen ja toisaalta Brysselin päätoimipaikan henkilöstön osalta. Komissio ei myöskään ole määritellyt selkeästi kuhunkin virkaan tai toimeen liittyvän työn sisältöä, tehtäviä ja vastuualueita. Silloin, kun lähetystöjen henkilöstön tehtävistä on laadittu kuvaukset, ne ovat liian yleisluontoisia ollakseen hyödyllisiä.

51. Epäselvyydet vastuualueiden jakaantumisessa johtavat työn päällekkäisyyteen ja viivästyksiin. Vuonna 1998 laaditussa Ting-kertomuksessa(43) esitettiin useita suosituksia tilanteen selkeyttämiseksi ja lähetystöjen henkilöstön vastuutehtävien lisäämiseksi. Kertomuksessa korostettiin sitä, että on tiettyjä tehtäviä, jotka on järkevää antaa nimenomaan lähetystöjen hoidettavaksi; ne ovatkin vastuussa näistä tehtävistä, mutta niiden on vielä saatava tehtävien hoitamiseen Brysselin päätoimipaikan hyväksyntä, joka annetaan täysin lähetystöjen toimittamien tietojen perusteella.

52. Päätöksentekomenettelyjen liiallinen keskittäminen Brysseliin on tehotonta. Päätoimipaikan yksiköiden vastaukset lähetystöjen kysymyksiin tai ehdotuksiin annetaan yleensä hyvin hitaasti ja toisinaan niitä ei saada lainkaan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien toimien osalta havaittiin merkittäviä viivästyksiä tapauksissa, joissa päätöksiä oli tehtävä paikalle suuntautuvien käyntien valmisteluista, rahoitussopimusten muuttamisesta, tarjouskilpailuasiakirjoista tai asiantuntija-apua koskevista sopimuksista. Lisäksi näyttää siltä, että kyseiset päätökset oli tehty analysoimatta selkeästi niiden vaikutusta hankkeen toteuttamiseen. Komission hyvin keskitetty päätöksenteko(44) eroaa muiden rahoittajien(45) päätöksenteosta, sillä näillä on suurempi edustus kentällä, ja lisäksi käytettävissä on tarvittavanlaista ammattitaitoa omaavaa henkilöstöä; myös vastuuta on niiden tapauksessa delegoitu enemmän.

53. Brysselissä olevien yksiköiden uudelleenjärjestely vuonna 1998 ja vastuualueiden jakaminen uudella tavalla lisäsi ongelmia kaikkien maantieteellisten alueiden osalta ainakin lyhyellä aikavälillä, sillä henkilöstö ei aluksi ollut selvillä siitä, miten vastuualueet jakaantuivat. Seurasi viivästymisiä, minkä lisäksi vastaukset olivat joskus vaikeasti ennakoitavissa, ja melko tavanomaisetkaan hallintorutiinit eivät olleet selviä. On hyvin rohkaisevaa, että komissiolla on viime aikoina ollut aikomuksena siirtää lähetystöille nykyistä enemmän vastuuta ja voimavaroja(46). Tarkastusajankohtaan mennessä vain vähän virkoja tai toimia oli siirretty keskusyksiköistä lähetystöihin.

Voimavarat

54. Lähetystöjen toiminnan onnistuminen riippuu toisaalta siitä, onko henkilöstöä riittävästi todelliseen työmäärään nähden, ja toisaalta siitä, millainen on henkilöstön ammatillinen pätevyys. Tämän vuoksi virkoja tai toimia ei pitäisi jättää pitkäksi aikaa täyttämättä(47), ja työssä tarvittavaa asiantuntemusta olisi oltava helposti saatavilla.

55. Virkamiesten ja paikallisen henkilöstön osuus vaihtelee eri maantieteellisillä alueilla. AKT-maissa sijaitsevissa lähetystöissä on yleisesti ottaen paljon komission virkamiehiä. Paikallista henkilöstöä (kun alueelle muuttaneita ulkomaalaisia ei oteta lukuun) on hallinnollisissa (yleiseen hallintoon tai tuen hallinnointiin liittyvissä) tehtävissä vähän(48). Useimmissa AKT-maissa on nykyisin saatavilla pätevää henkilöstöä, joten olisi selvitettävä, missä määrin paikallisen henkilöstön käyttöä voitaisiin lisätä. Komissio ei lisäksi ole määritellyt selkeästi, millaisia tehtäviä paikallinen henkilöstö voi hoitaa (ei esimerkiksi ole olemassa selviä periaatteita siitä, voiko paikallinen henkilöstö toimia varainhoitoon liittyvissä tehtävissä), ja tilanteen todettiin vaihtelevan eri maissa (ks. myös kohta 63).

56. Komissio ei ole laatinut perusteita sen määrittämiseksi, kuinka suuri lähetystöjen työmäärän tulisi olla tai miten paljon henkilöstöä tarvitaan, kun otetaan huomioon lähetystöjen tehtävät ja vastuualueet. Tämä olisi erityisen tärkeää silloin, kun tapahtumassa on huomattavia poliittisia tai taloudellisia muutoksia kuten Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltioissa. Näin ollen ei ole mahdollista arvioida objektiivisten tietojen pohjalta, missä määrin lähetystöissä on mahdollisesti liikaa tai liian vähän henkilöstöä.

57. Komission kehitysyhteistyöohjelmien suuntausta on muutettu siten, että ohjelmiin on sisällytetty sosiaalialan alakohtainen tuki. Tämä merkitsee sitä, että lähetystöjen perinteinen henkilöstöprofiili ei enää ole tarkoituksenmukainen(49). Henkilöstösäännöt ovat tiukat, mikä estää komissiota muuttamasta tarvittavaan ammatilliseen pätevyyteen liittyviä vaatimuksia nopeasti. Koulutus sekä uudelleenkoulutusjaksot saattaisivat monipuolistaa henkilöstön koostumusta, mutta komissio ei toistaiseksi ole juurikaan edistynyt tältä osin. Erityisesti Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueella olevissa lähetystöissä ei ole riittävästi henkilöstöä, jolla olisi nimenomaan varainhoitoa, tarjouskilpailuja ja sopimusten tekemistä koskevaa asiantuntemusta.

58. Komissio on pyrkinyt vahvistamaan lähetystöjensä henkilöstöresursseja ottamalla palvelukseen lisäksi erilaista ulkoista henkilöstöä. Joissakin tapauksissa palvelukseen on otettu asiantuntijoita(50) auttamaan tiettyjen ohjelmien, kuten elintarviketurvaohjelman, toteuttamisessa. Kyseinen henkilöstö on työskennellyt hyvin läheisessä yhteistyössä lähetystön kanssa, vaikka se ei toimikaan virallisesti sen yhteydessä. Myös ulkopuolisia konsultteja on palkattu suorittamaan tiettyjä tehtäviä, kuten tekemään alustavia tutkimuksia ja analyysejä maakohtaisten strategia-asiakirjojen valmistelua varten. Kahteenkymmeneen lähetystön tai edustuston yhteydessä olevaan Phare-toimistoon saatiin lisää henkilöstöresursseja, jotka rahoitettiin talousarvion B osasta. Vuosina 1996-1999 tällä tavoin palkatun henkilöstön määrä kasvoi 29:stä 195:een(51). Tällaisesta tavasta rahoittaa henkilöstön palkkaaminen on tullut rakenteellinen ratkaisu henkilöstöpulaan, vaikka sitä aiottiin käyttää vain ohjelman keston ajan.

59. Muutamissa tapauksissa lähetystöjen rinnalle on perustettu teknisen avun toimistoja antamaan ohjelmien toteuttamiseen liittyvää asiantuntija-apua. Budjettivallan käyttäjä hyväksyi tämän ratkaisun soveltamisen Välimeren alueella, jota varten perustettiin vuonna 1998 MEDA-ryhmät(52), sekä Bosniassa. Asiantuntija-avusta on ollut komissiolle merkittävää hyötyä sen ohjelmien toteuttamisessa, koska sillä on voitu kompensoida komission sisältä puuttuvaa asiantuntemusta. Vaikka nämä mekanismit ovat joustavia, niihin liittyy myös kielteisiä näkökohtia. Monet ratkaisuista ovat lyhytaikaisia, koska henkilöstön vaihtuvuus on suuri ja saadut kokemukset ja tiedot eivät jää komissioon.

60. Ulkoisilla asiantuntijoilla on edelleen oma perusteltu roolinsa lähetystöissä, mutta komission on löydettävä kestävämpiä ratkaisuja riittämättömien henkilöstöresurssien ongelmaan. Tämä on erityisen tärkeää, kun toimivaltaa delegoidaan päätoimipaikasta kentälle.

Hankkeiden valvonta

61. Komissio määrittelee valvonnan jatkuvaksi prosessiksi, jossa tutkitaan edunsaajille ohjelmasta koituvaa hyötyä ja jota toteutetaan ohjelman täytäntöönpanon aikana tarkoituksena korjata välittömästi kaikki poikkeamat, joita ilmenee toiminnan tavoitteisiin nähden(53). Lähetystöt vastaavat suurelta - joskaan eivät kaikilta - osin hankkeiden valvonnasta. Suuri osa perusteellisemmasta valvonnasta on hanketta varsinaisesti toteuttavien henkilöiden vastuulla(54), ja heidän edellytetään tavallisesti laativan valvonta- ja arviointijärjestelmä. Valvonta riippuu huomattavassa määrin myös ulkopuolisista konsulteista, jotka avustavat paikan päällä ja laativat väliarviointeja. Aasiassa ja Latinalaisessa Amerikassa sijaitsevissa lähetystöissä, joiden henkilöstöön kuuluu vain vähän asiantuntijoita, hankkeiden käytännössä tapahtuvan etenemisen valvonta jää lähes yksinomaan hankkeen hallinnoinnista vastaavien tahojen ja ulkoisten konsulttien tehtäväksi. Lähetystöjen henkilöstö pitää säännöllisesti yhteyttä hankkeiden hallinnoinnista vastaaviin tahoihin, osallistuu ohjauskomiteoihin ja käy mahdollisuuksien mukaan säännöllisin väliajoin kentällä. Monet sen valvontatehtävistä perustuvat kuitenkin lukuisten erilaisten asiakirjojen tarkistamiseen.

62. Lähetystöjen henkilöstö pitää hankkeiden valvontaa eräänä tärkeimmistä tehtävistään (kuten kohdassa 48 todetaan), mutta siihen on käytettävissä vain vähän aikaa. Suuri osa työstä keskittyy hankkeisiin käytettäviin voimavaroihin pikemminkin kuin hankkeista saataviin tuloksiin, ja paljon aikaa käytetään myös hankkeiden toteuttamista koskeviin hallinnollisiin näkökohtiin. Pienetkin päätökset tehdään keskitetysti Brysselissä (ks. kohdat 51 - 52), ja lisäksi lähetystöjen ja päätoimipaikan henkilöstön vastuualueita ei ole määritelty selkeästi (ks. kohta 50), mikä taas merkitsee sitä, että aikaa menee runsaasti hukkaan lähetettäessä asiakirjoja lähetystöjen ja keskusyksiköiden välillä.

63. Käytännössä lähetystöjen varainkäyttöä koskevaan valvontaan käyttämät voimavarat vaihtelevat huomattavasti. AKT-maissa sijaitsevissa lähetystöissä on selvät määräykset valvonnan vastuualueista, kun taas Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueella sijaitsevissa lähetystöissä tällaisia määräyksiä ei ole. Joissakin lähetystöissä(55) on olemassa kattava järjestelmä varainkäyttöä koskevaa valvontaa varten, ja tehtävään on nimenomaisesti osoitettu henkilöstöä; toisissa taas järjestelyt ovat paljon löyhempiä, ja hankkeisiin liittyviä maksupyyntöjä ei juurikaan tarkisteta ennen kuin ne toimitetaan eteenpäin Brysseliin maksettaviksi.

64. Lukuisista valvontatoimista huolimatta korjaaviin toimenpiteisiin ei aina ryhdytty edes niissä tapauksissa, joissa hankkeen operatiivisia tavoitteita ei saavutettu. Lähetystöllä ei ole valvontamenettelyihin liittyviä suuntaviivoja.

65. Usein on epäselvää, missä määrin hankkeen hallinnoinnista vastaavien tahojen laatimia ja keskusyksiköille lähetettyjä edistymistä tai toimintaa koskevia kertomuksia hyödynnetään(56). Kertomusten sisältö saattaa myös vaihdella huomattavasti(57). Joskus niissä on ainoastaan kuvaus hankkeen hallinnoinnista vastaavien tahojen toiminnasta, eikä hankkeen toteuttamista ja ongelmia analysoida. Lähetystöjen hoitamassa hankkeiden täytäntöönpanoa koskevassa valvonnassa ilmeni useiden hankkeiden kohdalla puutteita. Esimerkiksi rahoitussopimuksissa mainittuja hankkeiden arviointeja ei aina ollut tehty. Lähetystöt eivät aina valvo johdonmukaisesti edunsaajavaltioille kuuluvien toimien ja toimenpiteiden täytäntöönpanoa. Eräässä lähetystössä jopa katsottiin, ettei jäsenvaltion osuuden valvonta kuulu lähetystön tehtäviin.

Hallinnointivälineet

66. Lähetystöjen hallinnointivälineet ovat myös riittämättömät. Jo pelkästään menettelyjä koskevien ohjeiden osalta voidaan todeta, että AKT-maissa sijaitsevilla lähetystöillä on käytettävissään vuonna 1978 laaditut yksityiskohtaiset ohjeet, kun taas Aasiassa ja Välimeren alueella sijaitsevilla lähetystöillä ei ole kattavia ajan tasalla olevia ohjeita. Latinalaista Amerikkaa koskevaa ohjelmaa varten laadittiin ohjeet, jotka ovat kuitenkin saatavissa vain espanjankielisinä. Päätoimipaikan yksiköiden eri aikoina laatimia ohjeita ei ole koottu yhteen. Näissä olosuhteissa ei ole yllättävää havaita, että päätoimipaikan ja lähetystöjen henkilöstöllä on riittämättömät tiedot siitä, mitä menettelyjä olisi tarkasti ottaen sovellettava. Tämä taas johtaa viivästyksiin.

67. Lähetystöillä ei millään maantieteellisellä alueella ole asianmukaisia, perustavaa laatua olevia hallinnon tietojärjestelmiä, joiden avulla ne saisivat tietoa siitä, miten hankkeiden toteuttaminen edistyy(58). Useimmat lähetystöt eivät voi hyödyntää komission kirjanpitojärjestelmää (Sincom). Muutkin hallinnon tietovälineet ovat puutteellisia, tai niitä ei ole lainkaan. Esimerkiksi RAP-järjestelmä, jota Välimeren alueella sijaitsevat lähetystöt käyttävät pöytäkirjojen mukaisten, hankkeisiin liittyvien maksujen hallinnoinnissa, ei sovellu käytettäväksi MEDA-ohjelman yhteydessä. Minkäänlaista uutta järjestelmää ei kuitenkaan ollut otettu käyttöön tarkastusajankohtaan mennessä. Euroopan kehitysrahaston tapauksessa Brysselissä käytössä olevasta ajantasaisesta kirjanpitojärjestelmästä (OLAS) on vain vähän hyötyä lähetystöille. Lähetystöt eivät pääse käyttämään sitä suoraan, sillä kirjanpitotietoja ei pystytä toimittamaan Brysselistä sähköisesti, mistä aiheutuu viivästyksiä. Myös monien ehdokasvaltioissa olevien lähetystöjen oli vuoden 1998 lopussa vaikea saada ohjelmiin liittyviä taloudellisia tietoja. Tästä seuraa, että lähetystöt käyttävät omia tietokonepohjaisia ja/tai manuaalisia järjestelmiään hankkeisiin liittyvien tapahtumien kirjaamiseksi, mikä on tehotonta.

68. Yhteinen ulkosuhteiden toimiala perustettiin yksinkertaistamaan, yhdenmukaistamaan ja kodifioimaan menettelyjä sekä kehittämään yhteisiä hallinnointivälineitä, mikä on merkittävä askel asiaan liittyvien puutteiden korjaamisen suuntaan. Parhaillaan kehitetään yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoivan toimialan tietojärjestelmää(59), jotta lähetystöt ja päätoimipaikka saisivat käyttöönsä tarkoituksenmukaisen hallinnointivälineen, mutta vie vielä jonkin aikaa ennen kuin käytettävissä on luotettava ja hyvin toimiva väline.

69. Yleisestä talousarviosta rahoitettavien avustusohjelmien varainhoitoa koskeva lainsäädäntö ei riittävässä määrin vastaa vaatimuksia. Sekä varainhoitoasetuksen yleiset säännökset että nimenomaisesti yhteisön ulkopuolelle suunnattuja toimia koskevat säännökset ovat epätyydyttävät(60). Niitä on tarkasteltava varainhoitoasetuksen vuonna 1999 aloitetun kattavan uudelleenlaatimisen yhteydessä(61).

70. Phare-maat joutuvat toimimaan erityisen monimutkaisissa lainsäädännöllisissä puitteissa, jota on muutettu nopeaan tahtiin (keskittäminen ja hajauttaminen, rajat ylittävä yhteistyö, erityisvarat ja uudet suuntaviivat vuonna 1998). Ehdokasvaltioissa ollaan nyt huolestumassa siitä, että ne vuodesta 2000 alkaen joutuvat lisäksi ottamaan huomioon kolme erillistä hallinnointisäännöstöä, jotka koskevat Phare-ohjelmia, liittymistä valmistelevaa rakennepolitiikan välinettä(62) sekä maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityistä liittymisohjelmaa(63).

71. Myös AKT-maissa on lainsäädäntöön liittyviä ongelmia, sillä ne saavat tukea Euroopan kehitysrahaston lisäksi myös yleisestä talousarviosta. Tämä monimutkaistaa tuen hallinnointia huomattavasti, koska eri rahoituslähteissä on noudatettava erilaisia sääntöjä ja koska eri osastot vastaavat niistä komissiossa(64).

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Maakohtainen ohjelmasuunnittelu

72. Maakohtaisesta ohjelmasuunnittelusta on nykyisin tullut osa kaikkia yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevia komission ohjelmia, ja ohjelmien valmistelun ja sisällön on havaittu parantuneen, mutta parannukset ovat edelleen tarpeen. Maakohtaisen ohjelmasuunnittelun olisi oltava kiinteä osa sitä prosessia, jossa toiminnan yleiset tavoitteet muunnetaan operatiiviseksi toiminnaksi (ks. kohdat 16-27)(65).

73. Lähetystöjen olisi kaikilla maantieteellisillä alueilla osallistuttava hallinnointiin aktiivisesti. Niiden olisi oltava täysipainoisesti mukana valmistelemassa maakohtaista ohjelmasuunnittelua koskevia asiakirjoja, ja edunsaajavaltion kanssa olisi tehtävä läheistä yhteistyötä. EU:n jäsenvaltioiden konsultointia paikalla ja neuvoa-antavissa komiteoissa sekä keskustelua edunsaajavaltioiden viranomaisten kanssa olisi lisättävä (ks. kohdat 22-24).

74. Yksittäisissä maakohtaista ohjelmasuunnittelua koskevissa asiakirjoissa olisi entistä paremmin yksilöitävä päämäärät ja ensisijaiset tavoitteet sekä esitettävä selkeät puitteet suunnitelluille toimille. Asiakirjojen olisi katettava kaikki komission rahoittamat toiminnanalat, ja niissä olisi eriteltävä, mitä kokemuksia aiemmista ohjelmista ja hankkeista on voitu saada (ks. kohdat 25-27).

Hankkeiden valmistelu ja ennakkoarviointi

75. Hankkeen elinkaaren hallintamenetelmän käyttöönotto on parantanut jonkin verran hankkeiden valmistelun ja hankkeita koskevien asiakirjojen laatua, mutta parannuksiin on edelleen aihetta (ks. kohdat 28-47).

76. Yksilöinti- ja ennakkoarviointivaiheille on varattava riittävästi aikaa hankkeita valmisteltaessa (ks. kohdat 30-34). Rahoitusehdotuksiin olisi järjestelmällisesti sisällytettävä tietoja muiden rahoittajien toimista ja asiaan liittyvien arviointien tuloksista. Aikataulujen olisi oltava realistisempia. Aiempaa enemmän huomiota olisi kiinnitettävä myös objektiivisesti mitattavissa olevien indikaattoreiden yksilöimiseen ja määrittelemiseen (ks. kohdat 36-38).

77. Kentällä olisi hankkeiden valmistelun osalta tiivistettävä keskustelua ja yhteistyötä jäsenvaltioiden neuvoa-antavien komiteoiden edustajien kanssa. Neuvoa-antavien komiteoiden kokouksissa Brysselissä olisi yksittäisten hankkeiden sijasta keskityttävä nykyistä enemmän strategisiin näkökohtiin, kuten yleisten toimintaperiaatteiden määrittelemiseen(66). Neuvoa-antavia komiteoita olisi hyödynnettävä myös foorumeina, jotka mahdollistavat kaksisuuntaisen tiedonkulun lisäämisen. Niiden avulla voitaisiin näin ollen taata jäsenvaltioiden kahdenvälisten kehitysyhteistyöohjelmien parempi koordinointi, minkä onkin ilmoitettu olevan yksi komission ehdottaman uuden kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteista(67).

Lähetystöjen rooli

78. Komission lähetystöjen rooli on laajentunut huomattavasti viime vuosina, sillä niillä on yhä merkittävämpi poliittinen rooli EU:n edustajina; ne toimivat aktiivisesti talouden, kaupan ja kulttuurin aloilla ja antavat tietoa EU:sta, sen toiminnanaloista ja ohjelmista. Tämän vuoksi kehitysapuun ja hankkeiden valvontaan on käytettävissä vähemmän aikaa. Komissio on nyttemmin todennut, että sen on siirrettävä lähetystöille aiempaa enemmän toimivaltaa ja vastuuta (ks. kohdat 48-53). Lisäksi komissio on käynnistänyt pilottitoimista koostuvan ohjelman hajauttaakseen enemmän vastuuta lähetystöille. Tätä varten komission olisi määriteltävä selkeästi lähetystöjen tehtävät ja vastuualueet (ks. kohdat 50-52) sekä henkilöstön rakenne ja määrä (ks. kohdat 54-60). Tässä yhteydessä on tarpeen määrittää selvät laadulliset ja määrälliset indikaattorit kullekin lähetystölle kuuluvan työmäärän osalta sekä selvittää, missä määrin keskusyksiköiden henkilöstöä voitaisiin siirtää lähetystöihin. Entistä enemmän huomiota olisi kiinnitettävä hankkeiden tulosten valvontaan sekä hankkeita koskevan raportoinnin laatuun. Perusteellisen valvonnan varmistamiseksi käytössä olisi oltava rajattu määrä vakioituja valvontavälineitä, joita hyödynnetään yhdenmukaisella tavalla (ks. kohdat 61-65).

Yleiset päätelmät ja suositukset

79. Euroopan unionin toteuttamia yhteisön ulkopuolelle suunnattuja toimia säännellään erilaisten lainsäädäntöön liittyvien kehysten avulla rahoituslähteen, maantieteellisen alueen ja tuen antamiseen käytettyjen välineiden tai kanavien mukaan. Tästä seuraa, että menettelyt ovat erilaiset kaikissa vaiheissa (maakohtainen ohjelmasuunnittelu sekä hankkeen valmistelu ja täytäntöönpano). Lisäksi edunsaajavaltioiden ja niissä sijaitsevien komission lähetystöjen osallistumisaste vaihtelee, mikä vaikeuttaa eri ohjelmien tehokasta toteuttamista.

80. Yhteisön ulkopuolelle suunnatun avun hallinnoinnissa havaitut puutteet on tuotu esiin aiemmissa kertomuksissa, erityisesti varainhoitovuoden 1997 vuosikertomuksessa(68), ja vastaavanlaisia huomautuksia on esitetty myös neuvoston ja komission lukuun laadituissa ulkopuolisten arvioijien kertomuksissa(69). Pyrkimykset parantaa tuen täytäntöönpanoon liittyvää komission organisaatiorakennetta - esimerkiksi perustamalla yhteinen ulkosuhteiden toimiala - eivät kuitenkaan ole toistaiseksi olleet kokonaisvaltaisia.

81. Yhteinen ulkosuhteiden toimiala vastaa hankkeiden täytäntöönpanosta sen jälkeen, kun rahoitussopimus on allekirjoitettu. Ulkosuhteita hoitavat, eri maantieteellisistä alueista vastaavat pääosastot(70) ovat vastuussa yleisestä ohjelmasuunnittelusta, maakohtaisista strategioista ja hankkeiden valmistelusta. Tosiasiassa tämä tekee hankkeen elinkaaresta katkonaisen ja monimutkaistaa entisestään päätöksentekomenettelyjä sekä lähetystöjen ja päätoimipaikan välistä yhteydenpitoa. Komissio on nyt myöntänyt, että hankkeen elinkaaren jakaminen ei ole tyydyttävä ratkaisu. Käynnissä on näin ollen jälleen ulkosuhteista vastaavien yksiköiden uudelleenjärjestely, jonka yhteydessä ilmeisesti käsitellään monia tässä kertomuksessa esiin tuoduista ongelmista. Komission ehdotuksen pitäisi auttaa parantamaan tuen antamista, mutta tämä onnistuu ainoastaan, jos asianomaisten rakenteiden ja menettelyjen muuttamisen lisäksi komission hallinnointikulttuuria muutetaan nykyistä joustavammaksi ja tuloskeskeisemmäksi.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 29. ja 30. marraskuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka, KOM(2000) 212 lopullinen.

(2) AKT-maille myönnettävää tukea säännellään Lomén yleissopimuksella.

Aasian ja Latinalaisen Amerikan (ALA) maille myönnettävää tukea säännellään rahoitusavusta ja teknisestä avusta Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaille sekä taloudellisesta yhteistyöstä näiden maiden kanssa annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 443/92.

Välimeren maille myönnettävää tukea säännellään rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (MEDA) taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1488/96.

Ehdokasvaltioille myönnettävää tukea säännellään Phare-ohjelmiin liittyvällä neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3906/89, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 753/96, sekä komission 19. maaliskuuta 1997 hyväksymällä Phare-ohjelmien uusia suuntaviivoja koskevalla asiakirjalla KOM(97) 112.

(3) OECD-DAC Development Co-operation Review Series: European Community: 1998 and 1996.

(4) Neuvosto pyysi vuonna 1995, että Euroopan yhteisön kehitysyhteistyön välineet ja ohjelmat arvioitaisiin kattavasti ja yksityiskohtaisesti. AKT-maille, Välimeren maille ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille myönnetyn Euroopan yhteisön tuen sekä yhteisön humanitaarisen avun osalta laadittiin riippumattomat arvioinnit. Loppukertomus esitettiin toukokuussa 1999.

(5) Erityisesti varainhoitovuotta 1991 koskeva tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus (EYVL C 330, 15.12.1992), jossa tarkastellaan taloudelliseen ja tekniseen yhteistyöhön Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa myönnettyihin määrärahoihin liittyviä hallinnointimenettelyjä ja -resursseja. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa sekä komission vastaukset (EYVL C 98, 31.3.1998), 41. vuosikerta. Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997 (EYVL C 349, 17.11.1998). Erityiskertomus nro 3/97 Phare-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä (1990-1995) (EYVL C 175, 9.6.1997).

(6) Päätöslauselma, joka sisältää päätöksen osana olevat huomautukset, kohta 63 (EYVL L 162, 19.6.1997).

(7) Yleisnimitystä "ulkosuhteista vastaavat pääosastot" (relex-pääosastot, ranskankielisestä ilmauksesta relations extérieures) käytetään kuvaamaan kaikkia niitä eri maantieteellisistä alueista vastaavia pääosastoja, jotka huolehtivat kehitysyhteistyöhön liittyvistä asioista. Tarkastusajankohtana näihin kuuluivat:

Pääosasto VIII kehitysyhteistyö - kahdenvälinen yhteistyö ja kehitysyhteistyö Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden kanssa: Lomén yleissopimus. Lisäksi tietyt budjettikohdat (muu kuin kiireellinen elintarvikeapu, valtioista riippumattomien järjestöjen yhteisrahoitus).

Pääosasto IA ulkosuhteet -; Keski- ja Itä-Eurooppa, entinen Neuvostoliitto, Mongolia, Turkki, Kypros, Malta ja muut yhteisön ulkopuoliset maat Euroopassa. Vastaa Phare- ja Tacis-ohjelmista.

Pääosasto IB ulkosuhteet - Välimeren eteläpuoliset maat, Keski- ja Lähi-itä, Latinalainen Amerikka, Etelä- ja Kaakkois-Aasia sekä pohjoinen - etelä-yhteistyö.

Pääosasto I ulkosuhteet - suhteet Kiinaan, Koreaan, Hong Kongiin, Macaoon ja Taiwaniin sekä Uruguayn kierroksen kaltaiset kansainväliset neuvottelut.

(8) Lähetystöt osallistuvat maakohtaisten ohjelmien kehittämiseen ja hankkeiden valmisteluun, minkä lisäksi niillä on valvontaan liittyviä vastuutehtäviä täytäntöönpanovaiheessa.

(9) Nykyiseen Meda-ohjelmaan sisältyvien toimien osalta.

(10) Etelä-Afrikkaa lukuun ottamatta.

(11) Tämä kertomus ei kata Tacis-ohjelmaa, jota käsiteltiin erityiskertomuksessa nro 6/97 Ukrainalle myönnetystä Tacis-tuesta (EYVL C 171, 5.6.1997).

(12) Maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyviä asiakirjoja kutsutaan eri nimillä manatieteellisen alueen mukaan. AKT-maita ja Välimeren alueen maita varten on maaohjelmia ja maakohtaisia strategia-asiakirjoja. Aasian ja Latinalaisen Amerikan osalta on olemassa maakohtaisia strategia-asiakirjoja. Keski- ja Itä-Eurooppaa varten ei ole varsinaisia maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyviä asiakirjoja. Ohjelmasuunnittelu toteutetaan liittymiskumppanuuksiin sisältyvien ensisijaisten tavoitteiden mukaisesti ja siinä otetaan huomioon yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevat kansalliset ohjelmat.

(13) Neuvoston asetus (ETY) N:o 443/92, annettu 25 päivänä helmikuuta 1992, rahoitusavusta ja teknisestä avusta Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaille sekä taloudellisesta yhteistyöstä näiden maiden kanssa, 9 artikla. Lisäksi on kuitenkin laadittu sisäisiä ilmoituksia, joissa on esitetty maakohtaisten strategia-asiakirjojen laatimisohjeet.

(14) Neuvoston päätös N:o 96/706/EY, tehty 6 päivänä joulukuuta 1996, suuntaviivojen vahvistamisesta ohjeellisille ohjelmille, jotka koskevat rahoituksellisia ja teknisiä toimenpiteitä taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa (MEDA) (EYVL L 325, 14.12.1996).

(15) Maakohtaisia ohjelmia oli valmisteltu myös aiemman pöytäkirjajärjestelyn mukaisesti.

(16) Phare-ohjelmien uusia suuntaviivoja koskeva asiakirja KOM(97)112/8, jonka komissio hyväksyi 19. maaliskuuta 1997 ja neuvosto 9. kesäkuuta 1997.

(17) PVD-ALA-komitean 27. lokakuuta 1998 pitämän 139. kokouksen pöytäkirjat, 3. marraskuuta 1998.

(18) Esimerkiksi MED-komitean kokouksessa kesäkuussa 1996 esitettiin käsiteltävien maaohjelmien osalta useita kriittisiä näkemyksiä: asiakirjoissa olisi nykyistä paremmin otettava huomioon muun muassa monialaiset kysymykset, jatkuvuus, arvioinnit sekä koordinointi muiden rahoittajien kanssa. Tämä yleinen keskustelu jatkui koko kokouksen ajan, minkä vuoksi yksittäisiä maaohjelmia koskeva keskustelu siirrettiin seuraavaan kokoukseen. Komitean heinäkuussa 1996 pitämässä kokouksessa käydyn keskustelun jälkeen maaohjelmat hyväksyttiin virallisesti komitean syyskuussa 1996 pitämässä kokouksessa muutoksitta.

(19) Neljännen Lomén yleissopimuksen 281 artiklan 2 kohta.

(20) Kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston osalta on tarkoitus laatia väliarviointi.

(21) Neljännen Lomén yleissopimuksen 329 artikla.

(22) Tarkastettavina olivat useiden maiden, mukaan lukien tarkastuskäynnin kohteena olleet maat, maakohtaiset strategia-asiakirjat ja maaohjelmat.

(23) Näihin kuuluvat muun muassa ympäristökysymykset, jatkuvuus rahoituksen ja taloudellisten näkökohtien osalta, naisten asema kehitystyössä, paikalliset institutionaaliset valmiudet sekä niiden ongelmien arvioiminen, jotka liittyvät vapaakaupan aloittamiseen EY:n kanssa.

(24) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991 (EYVL C 330, 15.12.1992).

(25) Hankkeen elinkaaren hallintamenetelmä (Project Cycle Management, PCM) on hankkeiden hallinnoinnin perustana koko niiden elinkaaren ajan yksilöimisestä ja valmistelusta jälkiarviointiin asti.

(26) Looginen viitekehys on väline, jonka avulla tuodaan esiin hankesuunnittelun taustalla vaikuttava ajattelutapa eli se, kuinka tietyin panoksin olisi saatava tietynlaiset tulokset. Tulosten avulla saavutetaan tavoitteet, jotka edistävät laajempien päämäärien saavuttamista. Viitekehykseen sisältyy lisäksi tietoja tulosindikaattoreista, tietolähteistä sekä hankkeeseen liittyvistä oletuksista ja riskeistä. Tulokset ilmaistaan tavallisesti taulukkona, jossa on neljä riviä ja neljä saraketta.

(27) Käytännössä konsultit usein luonnostelevat rahoitusehdotuksen, ja heidän edellytetään laativan luonnos loogisesta viitekehyksestä.

(28) Neljännen Lomén yleissopimuksen 285 ja 287 artikla sekä 317 artiklan a kohta.

(29) Pääosaston VIII päätös, 25. marraskuuta 1996.

(30) Ryhmään kuuluu ylempiä virkamiehiä, jotka edustavat kaikkia kehitysyhteistyön pääosaston linjoja sekä kolmea yhteisen ulkosuhteiden toimialan linjaa.

(31) Näihin kuuluvat jokaisen hankkeen kohdalla hankkeen yksilöintiä koskeva asiakirja, rahoitusehdotus ja kertomus ennakkoarvioinnin tuloksista.

(32) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998 (EYVL C 349, 3.12.1999), kohdat 5.3-5.6.

(33) Joskus lopullisia edunsaajia eivät ole valtion viranomaiset vaan esimerkiksi valtioista riippumattomat järjestöt. Siinä tapauksessa asiakirjaa saatetaan kutsua jollakin muulla nimellä, mutta keskeinen periaate on edelleen sama: on olemassa sisällöltään rahoitussopimusta vastaava sopimusasiakirja. Phare-maissa rahoitussopimuksia nimitetään rahoituspöytäkirjoiksi.

(34) Looginen viitekehys on väline, jonka avulla tuodaan esiin hankesuunnittelun taustalla vaikuttava ajattelutapa eli se, kuinka tietyin panoksin olisi saatava tietynlaiset tulokset. Tulosten avulla saavutetaan tavoitteet, jotka edistävät laajempien päämäärien saavuttamista. Viitekehykseen sisältyy lisäksi tietoja tulosindikaattoreista, tietolähteistä sekä hankkeeseen liittyvistä oletuksista ja riskeistä. Tulokset ilmaistaan tavallisesti taulukkona, jossa on neljä riviä ja neljä saraketta.

(35) Havaittiin myös, että hankkeiden hallinnointiyksiköillä ei joissakin tapauksissa ollut kopioita hankkeiden valmistelua koskevista konsulttien kertomuksista.

(36) Esimerkiksi Bulgariassa ehdotetun tullialan hankkeen yhteydessä ei mainittu kahden aiemman hankkeen epäonnistumista.

(37) AKT-maiden ja Välimeren alueen maiden osalta yli kahden miljoonan euron arvoiset ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden osalta yli miljoonan euron arvoiset rahoitussopimukset. Kaikki Phare-ohjelmien vuosittaiset rahoitussopimukset hyväksytään yhdessä kunkin maan kanssa Phare-komitean konsultoimisen jälkeen.

(38) Käytännössä aikaa saattoi kulua vielä enemmän: niissä tapauksissa, joissa hankkeita ei ollut aloitettu tarkastuskäynnin hetkellä, laskelman perustaksi otettiin näiden tarkastuskäyntien päivämäärät.

(39) Tarjouskilpailut sujuvat harvoin ongelmitta. Viivästyksiä ilmenee useissa menettelyn vaiheissa, valitussa tarjouksessa mainitut asiantuntijat eivät olekaan käytettävissä, vaan heidän tilalleen on hankittava muita asiantuntijoita, ja toisinaan koko tarjouskilpailu on aloitettava uudestaan.

(40) Prosessihankkeessa tavoitteena on käynnistää kehitysprosessi, joka jatkuu hankejakson jälkeenkin. Toisaalta on olemassa staattisia hankkeita (esimerkiksi tien rakentaminen), joissa vain toteutetaan jotakin täysin ennalta suunniteltua.

(41) AKT-maissa hankkeita muutetaan usein muuttamatta vastaavasti rahoitussopimuksia.

(42) Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's Organisation and Operation, Ulkomaanedustus, 24. helmikuuta 1999.

(43) Rapport du groupe d'analyse des relations entre le siège et les délégations (päätoimipaikan ja lähetystöjen välisiä suhteita analysoineen ryhmän kertomus).

(44) Vaikka keskittämisen aste vaihtelee eri ohjelmissa ja jopa niiden sisällä - joskus asianomaisten henkilöiden mukaan - päätöksenteko on yleensä keskitettyä kaikissa ohjelmissa.

(45) Joita ovat muun muassa Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat ja Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto USAID.

(46) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka, KOM(2000) 212 lopullinen.

(47) Kuudessa yhteensä kuudestatoista tarkastetusta AKT-maissa sijaitsevasta lähetystöstä oli ollut virkoja tai toimia avoinna yli vuoden ajan. Avoimia paikkoja oli kaikkiaan 12. Yhdessäkään tapauksessa paikkaa ei täytetty palkkaamalla (edes tilapäisesti) paikallista henkilöstöä.

(48) Tiedonannossa komissiolle (asiakirja SEC(97) 605, 1.4.1997) esitetään, että tällaisia tehtäviä hoiti 20 paikallisen henkilöstön jäsentä 14:ssä 63:sta AKT-maissa sijaitsevasta lähetystöstä ja toimistosta.

(49) Ks. esimerkiksi OECD-DAC Development Co-operation Review Series: European Community: 1998.

(50) Aiemmin sopimuksia tehtiin etenkin Euroopan yhteistyöjärjestön kautta, ja nykyisin komissio huolehtii asiasta suoraan.

(51) Talousarvion B osasta on tarkoitus rahoittaa toimintamenoja, joihin muun muassa hankkeet kuuluvat. Talousarvion A osasta rahoitetaan hallintokustannuksia, joita ovat esimerkiksi henkilöstömenot. Vertailun vuoksi todettakoon, että talousarvion A osasta rahoitettujen virkojen tai toimien määrä lisääntyi näissä lähetystöissä kyseisenä aikana 87:llä.

(52) Sekä päätoimipaikkaan että jokaiseen lähetystöön.

(53) Evaluating EU expenditure programmes - a guide - first edition, tammikuu 1997, Euroopan komissio.

(54) Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueella siitä huolehtii yleensä hankkeiden hallinnointiyksikkö, jolla on yksi paikallinen ja yksi EU:sta tullut johtaja. Phare-maissa tehtävä kuuluu tavallisesti ministeriöille. AKT-maissa järjestelyt vaihtelevat.

(55) Usein niissä lähetystöissä, joissa on jossakin vaiheessa työskennellyt AKT-maassa sijaitsevasta lähetystöstä tullut kehitysneuvoja.

(56) Joissakin tapauksissa lähetystö liittää kertomuksiin omat kommenttinsa, mutta useimmiten näin ei kuitenkaan tehdä. Lähetystöt saavat harvoin keskusyksiköiltä palautetta kertomuksista.

(57) Hankkeen elinkaaren hallintaa koskevien ohjeiden (Project Cycle Management Manual, sivu 59) mukaan myös näiden kertomusten olisi noudatettava hankkeiden toteutusvaiheessa käytettävää perusmallia, johon lisätään hankkeen toteuttamisen perusteelliseen ymmärtämiseen tarvittavat tekniset ja taloudelliset tiedot.

(58) Tilintarkastustuomioistuin on vuodesta 1992 lähtien tuonut tämän esiin useissa kertomuksissa:

vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991 (EYVL C 330, 15.12.1992),

vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996 (EYVL C 348, 18.11.1997),

erityiskertomus nro 1/98 Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa tehtävästä rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä sekä komission vastaukset (EYVL C 98, 31.3.1998),

erityiskertomus nro 7/98 Etelä-Afrikkaa koskevasta Euroopan yhteisön kehitysapuohjelmasta (1986-1996) (EYVL C 241, 31.7.1998).

(59) CRIS = Common Relex Information System. Järjestelmää kehitetään aluksi kokoamalla yhteen eri ohjelma-alueilla aiemmin kehitetyt järjestelmät. Aiempien järjestelmien luotettavuus ja käyttökelpoisuus vaihtelee, ja niiden muuntaminen yhtenäiseksi hallinnointivälineeksi edellyttää suurta työmäärää.

(60) Riippumattomien asiantuntijoiden toisessa kertomuksessa tuodaan esiin monia keskeisiä lainsäädäntöön liittyviä puutteita (esimerkiksi kohdat 2.1.29-2.1.34). Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 4/97 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euratom, EHTY, EY) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta (EYVL C 57, 23.2.1998).

(61) Korjatakseen joitakin puutteita komissio on vuodesta 1998 laatinut tukien hallinnointia ja teknisen avun toimistoja koskevia ohjekirjoja, joissa esitetään keskeiset säännöt, joita yksiköiden on noudatettava.

(62) Instrument structurel de préadhesion, ISPA.

(63) Special accession programme for agriculture and rural development, Sapard.

(64) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kertomus kuudenteen, seitsemänteen ja kahdeksanteen Euroopan kehitysrahastoon liittyvistä toimista, III luku, kohdat 37-43 (EYVL C 349, 3.12.1999).

(65) Komissio tunnustaa nykyisin maakohtaisen ohjelmasuunnittelun merkityksen, ja komission tiedonannossa neuvostolle ja Euroopan parlamentille (Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka, KOM(2000) 212 lopullinen) todetaan, että komissio esittää neuvostolle "tätä tiedonantoa täydentävät maakohtaiset strategia-asiakirjat EY:n kehitysyhteistyön ohjelmien pääasialliseksi ohjaavaksi, hallinnoivaksi ja tarkistavaksi välineeksi".

(66) Tätä on suositeltu myös muissa arviointikertomuksissa, esimerkiksi asiakirjassa "Evaluation of the MEDA Regulation: Final report", Euronet consulting, 12. helmikuuta 1999.

(67) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka, KOM(2000) 212 lopullinen.

(68) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997 (EYVL C 349, 17.11.1998, kohdat 5.19-5.44).

(69) Neuvosto pyysi vuonna 1995, että Euroopan yhteisön kehitysyhteistyön välineet ja ohjelmat arvioitaisiin kattavasti ja yksityiskohtaisesti. AKT-maille, Välimeren maille ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille myönnetyn Euroopan yhteisön tuen sekä yhteisön humanitaarisen avun osalta laadittiin riippumattomat arvioinnit. Loppukertomus esitettiin toukokuussa 1999.

(70) Kehitysyhteistyön pääosasto, laajentumisasioiden pääosasto ja ulkosuhteiden pääosasto.

Komission vastaukset

YHTEENVETO

Komissio pitää tervetulleena tätä kertomusta, jossa määritellään ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien komission ohjelmien hallinnoinnissa ilmenneitä puutteita. Komissio on itsekin tunnistanut nämä puutteet, joita syntyy Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen osoittamalla tavalla niissä eri olosuhteissa, joissa eri maantieteelliset ohjelmat ovat syntyneet ja jotka ovat kärjistyneet näistä ohjelmista useimpien kasvaessa nopeasti, mistä on aiheutunut monimutkaisia menettelyjä ja vastuualueisiin liittyviä epäselvyyksiä. Henkilöstöä ei ole lisätty vastaavasti. Komissio on äskettäin ryhtynyt toimiin yhdenmukaistaakseen ja yksinkertaistaakseen menettelyjä ja rakenteita, ja nämä seikat otetaan huomioon ehdotuksissa uusiksi asetuksiksi sellaisina kuin ne esitetään.

Myös ulkoisen avun hallinnoinnin uudistamista koskevassa tiedonannossa SEK(2000) 814 määritellään lisää uudistustoimenpiteitä.

3. Komissio on myöntänyt, että ohjelmointia on tarpeen parantaa. Erityisesti on otettu käyttöön seuraavat toimenpiteet:

i) kumppanuusmaiden, jäsenvaltioiden ja muiden rahoittajien osallistumista maakohtaisia strategioita koskevaan kuulemisprosessiin on lisätty;

ii) eri alueita koskevien strategia-asiakirjojen muotoa ja sisältöä on mahdollisuuksien mukaan yhdenmukaistettu;

iii) maakohtaisten strategioiden laatua parantamaan on perustettu pääosastojen yhteinen laatutukiryhmä.

4. Hankesyklin hallinnointiin (Project Cycle Management, PCM) liittyvien tekniikkojen soveltamisen yleistyminen on epäilemättä parantanut hankkeiden valmistelun tasoa. Ennen hankkeiden määräaikoja ilmenevät pitkät viivästykset johtuvat osittain siitä, että on tarpeen varmistaa, että mutkikkaita, keskitettyjä ja vaihtelevia menettelyjä, joita on yksinkertaistettu ja yhdenmukaistettu vuodesta 1999, sovelletaan oikein.

5. Komissio myöntää, että päätöksenteko on ollut liian keskitettyä, ja se on ehdottanut toimenpiteitä vastuualojen ja voimavarojen sisäiseksi hajauttamiseksi suuressa määrin lähetystöille. Peer Group -erityisryhmäprosessin käytettyä loppuun komission sisäiset henkilöstönjakomahdollisuudet riittävien lisäresurssien saaminen sellaisina kuin niitä oikaisukirjelmässä 1/2001 pyydetään on kuitenkin sisäisen hajauttamisen onnistumisen ehdoton ennakkoedellytys, joka on riippuvainen budjettivallan käyttäjästä.

6. Komissio kehittää yksinkertaista mutta tehokasta hankesyklin hallinnointiin liittyvään lähestymistapaan perustuvaa valvontajärjestelmää. Tähän mennessä järjestelmää on testattu noin 70 eri hankkeeseen kolmessatoista esimerkkimaassa.

7 - 8. Vuoden 2001 alusta uusi toimisto, EuropeAid, ottaa hankesyklin vastuulleen hankkeiden määrittelystä täytäntöönpanon loppuun.

8. Komissio on ottamassa käyttöön eri toimenpiteitä lisätäkseen joustavuutta ja kehittääkseen tuloshakuisemman lähestymistavan. Se odottaa innokkaasti pääsevänsä tekemään yhteistyötä Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen kanssa tällaisia toimenpiteitä arvioitaessa ja edelleen kehitettäessä.

JOHDANTO

12 - 14. Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen rakenteen mukaisesti komission vastauksissa esitetyt yleiset huomautukset kattavat kohdassa 12 luetellut neljä maantieteellistä aluetta.

MAAKOHTAINEN OHJELMASUUNNITTELU

Lainsäädäntö

16 - 18. Toukokuun 16. päivänä annetussa ulkoisen avun hallinnoinnin uudistamista koskevassa tiedonannossa määriteltyihin painopisteisiin kuuluu sen varmistaminen, että tukea koskevien komission ohjelmien ohjelmasuunnittelua parannetaan. Komissio on perustanut pääosastojen yhteisen laatutukiryhmän (Interservice Quality Support Group, QSGI), jolla on sihteeristö kehitysyhteistyön pääosastossa. Pääosastojen yhteinen laatutukiryhmä parantaa ja yhdenmukaistaa ohjelmasuunnittelun suuntaviivoja ja varmistaa, että maakohtaiset strategia-asiakirjat ja kansalliset maaohjelmat ovat aina korkealaatuisia. Komissio on myös hyväksynyt äskettäin maakohtaisten strategia-asiakirjojen standardikehikon, jota sovelletaan AKT-, ALA- ja MED-maiden ohjelma-asiakirjoihin ja jota pitäisi soveltaa asteittain muihin alueisiin. Tällä standardikehikolla edistetään ohjelmasuunnittelussa johdonmukaista lähestymistapaa, joka lisää koordinointia ja täydentävyyttä jäsenvaltioiden kanssa. Lopuksi komissio aikoo parantaa arvioinnin näkyvyyttä ja varmistaa, että siitä saadaan palautetta ohjelmasuunnitteluvaiheeseen.

AKT-maiden maakohtaisessa ohjelmasuunnitteluprosessissa on ennen ollut kaksi vaihetta, ja on laadittu sekä maakohtainen strategia-asiakirja että siitä seuraava kansallinen maaohjelma. Yhdeksännen EKR:n ohjelmasuunnittelusta alkaen tämä kaksivaiheinen prosessi korvataan yhtenäisellä ohjelma-asiakirjalla, jossa on sekä strateginen analyysi että suuntaa-antava työsuunnitelma. Tämä yhdenmukaistettu asiakirja tunnetaan maakohtaisena tukistrategiana, ja se perustuu myös ALA- ja MED-maiden maakohtaisissa ohjelmissa käytettävään analyysin standardikehikkoon.

19. Osana uudistusta komissio aikoo parantaa ohjelmasuunnittelua varmistaakseen, että se otetaan todella käyttöön ja että siitä tulee käyttökelpoinen perusta keskusteltaessa tavoitteista ja painopisteistä jäsenvaltioiden ja kumppanuusmaiden kanssa. Osana tätä prosessia komissiota vaaditaan väistämättä antamaan entistä selkeämpiä määrällisesti ilmaistuja tavoitteita ja suorituskyvyn indikaattoreita.

20. MEDA-ohjelman kansallisten maaohjelmien suuntaviivat muodostavat unionin lain ja poliittisen julistuksen, jolla on neuvoston päätöksen oikeudellinen muoto ja josta on neuvoteltu jäsenvaltioiden kanssa MEDA-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan nojalla. Se edustaa eri etusuuntausten ja analyysien yhteenvetoa.

Ensimmäisissä MEDA-ohjelman maakohtaisissa ohjelmissa ja niitä edeltäneissä maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa ilmeni sitä aiemman toistoa ja sitä epäyhtenäisyyttä, joihin tilintarkastustuomioistuin viittasi. Viimeisellä ohjelmakaudella (2000 - 2006) kuitenkin hyödynnetään aiempia kokemuksia, ja se on huomattavasti johdonmukaisempi. Nämä parannukset on sisällytetty neuvoston 9. lokakuuta 2000 hyväksymään uuteen MEDA II -asetukseen.

Maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvien asiakirjojen valmistelumenettelyt

22. Äskettäin AKT-, ALA- ja MED-ohjelmien ohjelma-asiakirjoja varten hyväksytyssä maakohtaisten strategia-asiakirjojen standardikehikossa edistetään jäsenvaltioiden entistä suurempaa osallistumista maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun, mutta yksittäisten hankkeiden mikrotason hallinnointia siinä on vastaavasti vähemmän. Tarkoituksena ei ole ottaa käyttöön vielä yhtä järjestelmällisen kuulemisen kerrosta, vaan yksinkertaistaa menettelyjä yleensä.

Ohjelmasuunnittelun painopisteisiin liittyvä edunsaajamaiden ja Euroopan yhteisöjen lähetystöjen välinen kuulemismenettely on vakiintunut samoin kuin jäsenvaltioiden ja komission tarvekin vaihtaa tietoja ja koordinoida monenvälistä ja kahdenvälistä yhteistyötään. Kaikki tarvittava tehdään sen varmistamiseksi, että tämä ilmenee ohjelma-asiakirjoissa. Kuuleminen ei velvoita komissiota sisällyttämään niihin kaikkia ilmaistuja kommentteja ja näkökantoja: nämä edustavat toisinaan toistensa kanssa ristiriitaisia etuja.

23. Yhdeksännen EKR:n ohjelmasuunnittelun suuntaviivat eivät ole ainoastaan kattavimmat koskaan tuotetut, vaan niitä myös käytetään ja niistä keskustellaan alusta alkaen AKT-kumppaneiden kanssa sekä kirjallisesti että alueellisissa keskustelu- ja koulutusseminaareissa, jotka kattavat kaikki AKT-valtiot ja Euroopan yhteisöjen lähetystöt vuoden 2000 loppuun mennessä.

Katso myös vastaus kohtiin 16 - 18.

24. Vuoden 1998 aikana täytäntöön pantujen johdonmukaisten muutosten tarkoituksena oli muuttaa Phare-ohjelman painopisteitä, jotta ehdokasmaita voitaisiin auttaa niiden valmistautuessa liittymiseen, jotta ohjelman hallinnointia voitaisiin parantaa ja jotta komission seurannassa ja arvioinnissa sekä Euroopan parlamentin tekemissä huomautuksissa määriteltyjä puutteita voitaisiin korjata. Vaikka viralliset ohjelma-asiakirjat hyväksyttiinkin vasta vuoden 1998 puolivälissä, ne edustivat vuonna 1997 alkaneessa mukauttamisprosessissa vain yhtä vaihetta. Komissio myöntää, että siirtymävuonna 1998 kumppanuusmailta ja komission henkilökunnalta vaadittiin paljon. Phare-ohjelman katsauksessa vuodeksi 2000 päätellään, että uudistuksista saatavat hyödyt ovat nyt toteutumassa. Siinä päätellään kuitenkin myös, että menettelyjen perusvakaus on lähitulevaisuudessa tarpeen, että niitä muutoksia, jotka ovat tarpeen yhteyksien luomiseksi rakennerahastoihin, on suunniteltava pitemmällä aikavälillä kuin vuonna 1998 yritettiin ja että uusiin tehtäviin on varattava komissiossa ja ehdokasmaissa riittävät voimavarat.

Maakohtaiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvien erilaisten asiakirjojen sisältö

25. Komission yksiköt ovat suuressa määrin samaa mieltä AKT-maiden aikaisemmissa kansallisissa maaohjelmissa määritellyistä puutteista. Näiden puutteiden korjaaminen on ollut äskettäin tehdyn ja yhdeksännen EKR:n täytäntöönpanoa sääntelevän Cotonoun sopimuksen ohjelmointijärjestelmän päätavoitteita. Uusien, tästedes kaikkien AKT-maiden ohjelmointiin sovellettavien määräysten nojalla toiminnan lähtökohdat saadaan maakohtaisista strategioista. Kunkin maan tilanteesta toteutetaan laaja-alainen analyysi, jossa kiinnitetään erityistä huomiota muiden rahoittajien kanssa Euroopan yhteisön jäsenvaltiot mukaan lukien yhteensopiviin toimintamahdollisuuksiin. Lisäksi kaikkien käytettävissä olevien yhteisön välineiden kattava tarkastelu budjettimäärärahat mukaan lukien on olennainen osa komission vastauksessaan ehdottamaa strategiaa, joka määritellään selkeästi tekstissä ja erityisesti varsinaisen säädösosan liitteenä olevassa suuntaa-antavassa työsuunnitelmassa.

Vähiten kehittyneet maat ja huono-osaiset valtiot otetaan erityisesti huomioon voimavarojen suuntaa-antavassa jaossa, josta ilmoitetaan ohjelmasuunnitteluprosessin alkaessa, ja ohjelmasuunnitteluprosessin kaikissa näkökohdissa painotetaan vahvasti köyhyyden lieventämistä kehityspolitiikkaa koskevassa komission tiedonannossa (KOM2000 (212)) äskettäin määriteltyjen tavoitteiden mukaisesti.

AKT-maita koskeva uusi lähestymistapa perustuu pysyvään ohjelmointijärjestelmään, johon kuuluu säännöllisiä tarkastelumenettelyjä ja mahdollisuus muuttaa alkuperäistä voimavarojen jakoa kahdesti yhdeksännen EKR:n rahoituspöytäkirjan viisivuotisen elinkaaren aikana. Ohjelmasuunnitteluprosessin alussa laaditaan yhteisesti hyväksytyt esikuvat ja indikaattorit, joita käytetään mitattaessa ja arvioitaessa edistystä ja autettaessa tarkistamaan ohjelmasuunnittelua, mikäli tarpeen.

Uudet AKT-maiden maakohtaiset tukistrategiat toimitetaan heti alussa muiden maakohtaisten strategia-asiakirjojen kanssa uudelle pääosastojen yhteiselle laatutukiryhmälle (Interservice Quality Support Group, QSGI) ulkosuhteista vastaavien komissaarien muodostaman ryhmän valvonnassa. Ryhmä saa tehtäväkseen varmistaa, että ehdotetut strategiat täyttävät vastaavissa ohjelmasuunnittelun suuntaviivoissa esitetyt korkeat normit; myös jäsenvaltiot tutkivat strategiat asianmukaisissa hallintokomiteoissa.

Kahdeksannen EKR:n kansallisten maaohjelmien vuotuisia ja välitarkasteluja koskevissa menettelyissä on laadittu selvät perusteet sovittujen sitoumusten täytäntöönpanon arviointia varten, ja ohjelman toisen, 30 prosentin suuruisen osan jakamisesta päätetään tarkastelujen perusteella.

26. Latinalaisen Amerikan osalta maakohtaisten strategia-asiakirjojen tarkoituksena on laatia kunkin maan tilanteen analyysin perusteella yhteisön yhteistyölle suuntaviivat. Valmistellessaan maakohtaisten strategia-asiakirjojen lopullista versiota, josta jäsenvaltiot antoivat Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaiden asioita käsittelevässä komiteassa myönteisen lausunnon, komission yksiköt ovat ottaneet lähetystöjen ja jäsenvaltioiden ehdotukset mahdollisuuksien mukaan huomioon.

Joissakin tapauksissa se, että kunkin maan asiakirjat on ollut tarpeen yhdenmukaistaa alueellisella tasolla, ei kuitenkaan ole mahdollistanut kaikkien ehdotusten tai lähetystöjen ja jäsenvaltioiden paikan päällä olevien edustustojen välisestä vuoropuhelusta seuranneiden kommenttien ottamista huomioon. Maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa harkitaankin tiettyä määrää painopistealoja, joita on tavallisesti viisi ja joilla yhteisö voi tehdä yhteistyötä olematta kuitenkaan velvoitettu kattamaan niitä kaikkia. Valittujen painopistealojen lukumäärä voi tuntua suurelta. Sitä on kuitenkin jo supistettu huomattavasti entisestä.

Luotu uusi viitekehys mahdollistaa tietyn joustavuuden hallitusten kanssa käytävissä neuvotteluissa monivuotista ohjelmasuunnittelua valmisteltaessa.

Tosin maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa ei mitenkään viitata tavoitteiden määrälliseen erittelyyn eikä niissä säädetä täytäntöönpanossa saavutetun edistyksen arviointimekanismeista, koska se ei kuulunut maakohtaisen strategia-asiakirjan sovellusalaan.

Suorituskyvyn indikaattorit ja aiempien tulosten arviointi kuuluvat tulevaisuudessa maakohtaisten strategia-asiakirjojen uudessa standardikehikossa huomioon otettaviin keskeisiin osa-alueisiin.

27. Komissio toivoisi myös yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien kansallisten ohjelmien kehittyvän, jotta voitaisiin varmistaa, että eri rahoituslähteet vastaavat liittymisvaatimuksia. Komissio odottaa, että kun ehdokasmaat oppivat käyttämään yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevia kansallisia ohjelmia enemmän ohjelmasuunnitteluvälineinä, niitä parannellaan ja niistä tulee perusta yhteisön sitoutuessa painopistealueisiin pitkällä aikavälillä.

HANKKEIDEN VALMISTELU JA ENNAKKOARVIOINTI

28 - 30. Osana ulkopuolelle suunnatun tuen hallinnoinnin uudistamista vastuu hankesyklistä hankkeiden määrittelystä niiden jälkiarviointiin asti annetaan ulkomaanavun yhteiselle toimialalle (Service Commun Relex, SCR), kun eri maantieteellisistä alueista vastaavat pääosastot (ulkosuhteiden pääosasto ja kehitysyhteistyön pääosasto) ovat yhä vastuussa kokonaisstrategiasta ja ohjelmasuunnittelusta. Tästä yleissäännöstä poikkeavat laajentumisasioiden pääosaston kokonaisuudessaan hallinnoima Phare-ohjelma, Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimiston (ECHO) hallinnoima humanitaarinen apu, ulkosuhteiden pääosaston hallinnoimat yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alaan kuuluvat toimet ja nopean toiminnan väline sekä talouden ja rahoituksen pääosaston toteuttamat makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmat. Vuoden 2001 alussa ulkomaanavun yhteisen toimialan korvaa uusi toimisto, EuropeAid, jota hallinnoi ulkosuhteista vastaavista komissaareista koostuva johtokunta. Komissio uskoo, että hankkeiden hallinnoinnista tulee näiden muutosten johdosta johdonmukaisempaa ja tehokkaampaa.

29. Komissio myöntää, että hankkeiden valmistelussa on vielä parantamisen varaa. Jäljempänä selitettyihin "parhaaseen lähestymistapaan" perustuviin eri toimenpiteisiin ollaan ryhtymässä.

30. EuropeAid, joka vastaa hankkeiden määrittelystä ja arvioinnista, kehittää perinpohjaisia menettelyjä, joilla hankkeiden määrittely erotetaan entistä selkeämmin niiden arvioinnista, ja kehittää olemassa olevia aihepiirikohtaisiin kysymyksiin, kuten sukupuoleen ja ympäristöön, liittyviä suuntaviivoja edelleen.

31. Yksittäisten eurooppalaisten asiantuntijoiden käyttäminen on tarpeen, jotta riittävää teknistä asiantuntemusta voidaan tarjota. Heidän rooliaan selvennetään ulkosuhteiden uudistusprosessin yhteydessä.

32. Kehitysyhteistyön pääosaston perustaman AKT-hankkeiden ja -ohjelmien valmistelun ja arvioinnin parantamiseen tarkoitetun laatutukiryhmän toiminnan alkamisen jälkeen todettu edistys on johtanut komission säätämään toukokuussa 2000 päätetyssä uudistuksessa tämän ryhmän toimivallan ulottamisesta koskemaan kaikkia kehitysmaita. Tässä suhteessa ja toiminnasta saadut kokemukset huomioon ottaen tätä välinettä parannetaan uudistuksen yhteydessä, ja erityisesti sen suosituksien noudattamista koskevat valvontamenettelyt ulotetaan koskemaan kaikkia ohjelmia.

33.

Komissio jatkaa työskentelyään nykyisen sääntelyjärjestelmän puitteissa, jotta sitoumusten liiallinen keskittyminen jokaisen varainhoitovuoden loppuun voitaisiin välttää. Ottaen huomioon nykyiset määrärahoihin liittyvät rajoitukset ja parantaakseen tilannetta komissio on ehdottanut ulkopuolelle suunnatun tuen hallinnoinnin uudistusta, jonka tarkoituksena on:

- kohdentaa hallintokomiteoiden (jäsenvaltiot) rooli pikemminkin strategisiin kysymyksiin kuin yksittäisten hankkeiden tutkintaan,

- vahvistaa ohjelmasuunnittelun monivuotista lähestymistapaa,

- ryhmitellä EuropeAidin tehtävät entistä johdonmukaisemmin,

- vahvistaa voimavaroja.

Näiden toimenpiteiden avulla pitäisi olla mahdollista hajauttaa sitoumukset entistä tasaisemmin koko vuodelle.

34. Komissio myöntää, että vuoden pituinen ohjelmasuunnittelusykli on monien hankkeiden kohdalla epätyydyttävä. Komissio ottaa käyttöön vuodesta 2002 alkaen monivuotisen ohjelmasuunnittelun, joka perustuu parannettuihin yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskeviin kansallisiin ohjelmiin ja kansallisiin kehittämissuunnitelmiin ja jossa hyödynnetään rakennerahastojen lähestymistapoja. Tämän ansiosta painopistealoille voidaan antaa tukea pitemmällä aikavälillä ja toimintaa voidaan vaiheistaa kunkin ajanjakson aikana tehokkaammin.

Rahoitusehdotukset ja -sopimukset

Rahoitusehdotus

37. Rahoitusehdotusten laatua on tarpeen parantaa, minkä vuoksi komissio haluaa painottaa, että näiden Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaiden asioita käsittelevälle komitealle esitettävien ehdotusten muoto on muuttunut. Rahoitusehdotusten sivumäärärajoitusten takia niihin ei ennen voitu aina ottaa mukaan tietoja eräistä tärkeistä kysymyksistä. Nykyisessä muodossa, jonka komissio ja jäsenvaltiot ovat hyväksyneet ja jota on sovellettu vuodesta 1999, otetaan huomioon erityisviittaukset kaikkiin tilintarkastustuomioistuimen mainitsemiin seikkoihin: koordinointiin jäsenvaltioiden ja muiden rahoittajien kanssa, talous- ja ympäristövaikutusten arviointiin, saman alan äskettäisten hankkeiden arviointiin ja toimielinrakenteeseen. Komissio uskoo tämän parantavan huomattavasti rahoitusehdotusten laatua.

EKR:n rahoitusehdotusten muotoa tarkistettiin vuoden 2000 alussa, jotta voitaisiin keskittyä hankkeen merkittävyyteen, toteutettavuuteen ja kestävyyteen. Uusissa osastoissa käsitellään toiminnasta saatuja tuloksia ja koordinointia muiden rahoittajien kanssa. Uusien muotojen liitteinä on yksityiskohtaiset valmisteluoppaat. Uusi muoto on entiseen verrattuna selvä parannus, koska siinä hanke liitetään asiayhteyteen ja toiminnan logiikka määritellään selvästi.

Komissio voisi myöntää, että rahoitusehdotuksessa ei aina annettu aiemmista hankkeista yksityiskohtaisia tietoja. Toiminnasta saatavat kokemukset otettiin kuitenkin täysin huomioon.

Rahoitussopimukset

39. Rahoitussopimukset on eroteltava tyyppeihin asianomaisten alueiden mukaan.

Latinalaista Amerikkaa ja Aasiaa varten viime vuosina laadittujen rahoitussopimusten laatu on huomattavasti parantunut, vaikkakin on myönnettävä, että jäljellä on joitakin ongelmia, koska määritelmiä ei ole, koska kansallisen rahoitusosuuden velvoitteiden laiminlyönnin varalta ei ole säännöksiä jne. Suuri osa Latinalaisen Amerikan osalta esitetystä arvostelusta on jo ratkaistu lopullisesti ja tarkasti tekemällä yleissopimus. Tätä ratkaisumallia tullaan tarkastelemaan Aasian osalta.

Komissio myöntää, että hankkeiden valmistelussa on yhä parantamisen varaa, ja käsittelee näitä kysymyksiä uuden, koko hankesyklin kattavan toimiston puitteissa.

40. Komissio aikoo tarkastella rahoitussopimusten muotoa.

Neuvoa-antavien komiteoiden rooli päätöksentekoprosessissa

41. Ulkoisen avun hallinnointia uudistettaessa tarkoituksena on suurelta osin muuttaa jäsenvaltioiden komiteoiden tapaa suhtautua ulkopuolelle suunnattuun tukeen. Komissio haluaisi keskittää jäsenvaltioiden panoksen ohjelmasuunnitteluun ja maakohtaisiin ohjelmiin pikemminkin kuin yksittäisten hankkeiden mikrotason johtamiseen. Tässä suhteessa komissio analysoi eri komiteamenettelyjä ja arvioi mahdollisuutta joko ehdottaa "horisontaalista" sääntelyä, jolla määritellään kaikkia Euroopan yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen välineitä koskevaan komiteamenettelyyn liittyvät näkökohdat, tai tarkistaa olemassa olevia asetuksia sen mukaisesti.

Jos esimerkiksi Aasiassa niiden hankkeiden, joita pienempiä ALA-komitean ei tarvitse tutkia, kynnystä nostettaisiin nykyisestä yhdestä miljoonasta eurosta 25 miljoonaan euroon, komiteassa hyväksytettävien hankkeiden lukumäärä laskisi 58 prosenttia, kun taas ohjelmien rahoituksesta 51 prosenttia olisi yhä jäsenvaltioiden valvonnassa.

Phare-maiden osalla komissio järjestää Phare-ohjelman hallintokomitean kanssa vuosittaisen kutakin maata koskevan poliittisen keskustelun ennen vuositason ohjelman saamista valmiiksi, jotta jäsenvaltioiden huolenaiheet voidaan ottaa huomioon.

Yleisten asiain neuvostossa sovittiin 9. lokakuuta 2000, että komission valtuuskuntien ja jäsenvaltioiden edustajien välistä kentällä tapahtuvaa koordinointia vahvistetaan.

Neuvoston 9. lokakuuta 2000 hyväksymää uutta MEDA II -asetusta on mukautettu niin, että jäsenvaltioiden entistä suurempi osallistuminen on mahdollista.

AKT-maat ovat edistyneet huomattavasti kentällä tapahtuvassa koordinoinnissa, ja jäsenvaltioiden osallistumista maakohtaisten strategioiden laadintaan ja ohjelmasuunnitteluun on muutettu huomattavasti, mitä komissio pitää tervetulleena. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole hyväksyneet vastaavia uudistuspyrkimyksiä erityisesti rahoitusehdotuksia Euroopan kehitysrahaston (EKR) komitealle esitettäessä sovellettavan kynnyksen ja komitean päätöksentekoprosessin osalta(1).

Hankkeen käynnistäminen

42. Komissio katsoo, että on odotettavissa, että monimutkaisten hanke-ehdotusten kunnolliseen valmisteluun ja tarkasteluun kuluu huomattavasti aikaa. Viivästyksiä voi erityisesti ilmetä yksiköiden välisessä kuulemisessa arviointi- ja päätöksentekovaiheessa erityisesti sellaisten hankkeiden kohdalla, joissa on olennaisia puutteita. Viivästykset johtuvat usein siitä, että komission tavoitteena on rahoittaa laadukkaita hankkeita, tai ne liittyvät ohjelmien luonteeseen: taitotiedon vaihtoa edistävien ohjelmien täytäntöönpanoon tarvitaan yleensä paljon enemmän aikaa kuin suorasukaisiin rakennushankkeisiin.

Kahdeksannen EKR:n rahoitusasetukseen otettiinkin mukaan aloituspäivämäärä juuri siksi, että hankkeiden käynnistämisessä ilmenevät ylipitkät viivästykset voitaisiin välttää, ja sillä on onnistuttu vauhdittamaan hankkeita tai joissakin tapauksissa mahdollistamaan niiden peruuttaminen, jos hankkeen suorittamiseen ei todella sitouduta.

43. Koska monimutkaisten keskitettyjen tarjouskilpailumenettelyjen ja ei-kilpailullisen palkkiotason oikea soveltaminen on tarpeen varmistaa, teknistä apua on usein ollut vaikea saada nopeasti.

44 - 45. Tarjouskilpailumenettelyjen yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen aloitettiin vuonna 1999, ja se on nyt saatu melkein loppuun. Tämän pitäisi helpottaa sopimusten nopeaa tekemistä ja valmistella sitä, että lähetystöt osallistuvat entistä enemmän menettelyjen hallinnointiin.

46. Phare-maissa ilmeni väistämättä vaikeuksia saattaa ohjelmia loppuun täysin uuden lähestymistavan ensimmäisen vuoden aikana. Mukana oli useita osapuolia, ja eräissä ehdokasmaissa käytiin paljon sisäistä keskustelua siitä, kuka oli vastuussa ulkoisista voimavaroista, kuten Phare-ohjelmasta, ja kuka valvoi niiden varainhoitoa, ennen kuin voitiin tehdä päätöksiä, jotka mahdollistivat rahoituspöytäkirjojen allekirjoittamisen. Toisissa maissa viivästykset johtuivat sisäisten menettelyjen hitaudesta, ennen kuin maa kykeni allekirjoittamaan. Asiaintila on sittemmin parantunut rahoituspöytäkirjan ja sopimuksen tekemisen välisen ajan lyhetessä sen johdosta, että komissio vaatii, että rahoitettavien hankkeiden on oltava "kypsiä". Komissio jatkaa käytännön toimien tutkimista, jotta rahoituspöytäkirjan allekirjoittamiseksi tarvittavaa aikaa voitaisiin lyhentää Phare-ohjelman hallintokomitean annettua hyväksyntänsä.

Kumppanuusohjelmien (twinning) äskettäisen tarkastelun johdosta menettelyjä on kevennetty hankkeiden käynnistämisajan lyhentämiseksi.

47. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen esittämän eräiden hankkeiden epärealistisia aikatauluja koskevan huomautuksen ja myöntääkin, että eräiden hanketyyppien käynnistämiseen ja täytäntöönpanoon tarvitaan enemmän aikaa. Siksi hankkeiden arvioitua kestoa on äskettäin pidennetty, ja käynnistämisprosessi on diagnostiset tutkimukset mukaan lukien sisällytetty tähän arvioon.

LÄHETYSTÖJEN ROOLI

48. Tukihankkeiden täytäntöönpano- ja valvontavastuun sisäinen hajauttaminen lukeutuu toukokuun 16. päivänä annetun ulkopuolelle suunnatun tuen hallinnoinnin uudistamista koskevan tiedonannon avainkohtiin. Sisäinen hajauttaminen on jo sääntönä Keski- ja Itä-Euroopassa. Sisäisen hajauttamisen seuraavaan, vuonna 2001 toteutettavaan vaiheeseen mukaan otettavien kahdenkymmenen lähetystön luettelosta on jo sovittu. Komissio on tarkoin arvioinut sisäisen hajauttamisen sujuvaan täytäntööpanoon tarvittavat henkilöstövoimavarat, tietojärjestelmät ja koulutuksen ja ottanut ne mukaan vuoden 2001 talousarvioesityksen oikaisukirjelmään. Näiden voimavarojen ansiosta komission on mahdollista käynnistää sisäisen hajauttamisen seuraava vaihe syksyllä 2001, ja prosessi on tarkoitus saada valmiiksi alkuvuoteen 2003 mennessä.

Vastuualueet ja päätöksenteko

50. Sisäisessä hajauttamisessa komissio soveltaa sitä periaatetta, että asioita, joita voidaan johtaa ja joista voidaan päättää paremmin paikan päällä, ei pitäisi johtaa tai päättää Brysselissä. Äskettäin on julkaistu uudet sisäisen hajauttamisen ohjeet, joissa selkeytetään lähetystön Phare- ja talousosastojen roolit ja raportointisuhteet ja poistetaan päällekkäisyyksiä.

Henkilöstön kunkin jäsenen toimenkuvauksen yleistäminen kunkin pääosaston toiminta-ajatuksen perusteella on osa komission uudistusohjelmaa, ja sitä ollaan panemassa täytäntöön sekä lähetystöissä että kaikissa muissakin komission yksiköissä.

51. Latinalaisen Amerikan osalta yhteistyön tehtävistä laaditussa Ting-kertomuksessa kuvataan roolia, joka lähetystöillä on oltava siinä koko hankesyklin ajan.

Latinalaisessa Amerikassa toimivien lähetystöjen vastuualueet oli vuosina 1994 - 1995 hajautettu sisäisesti useille eri lähetystöille hankkeiden toimeenpanovaihetta varten. Ting-kertomuksen hyväksyminen edellytti toisaalta tämän sisäisen hajauttamisen ulottamista kaikkiin Latinalaisen Amerikan lähetystöihin ja toisaalta myös ohjelmasuunnittelu-, määrittely- ja valmisteluvaiheen sisäistä hajauttamista.

52. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista samaa mieltä ja on alkanut valmistella suurimittaista sisäistä hajauttamista, jolla vastuuta siirretään lähetystöille. Tämä toimenpide voi kuitenkin onnistua vain, jos budjettiviranomainen hyväksyy tarvittavat voimavarat.

53. Komission roolia ohjelmien täytäntöönpanossa on asteittain siirretty sisäisesti hajauttaen lähetystöille Keski- ja Itä-Euroopassa vuodesta 1998, ja samaa pannaan parhaillaan täytäntöön Nicaraguassa. Päätoimipaikasta on siirretty lähetystöihin noin 26 virkaa varainhoidosta vastaavien virkamiesten virat mukaan lukien, jotta tämä sisäisen hajauttamisen alkuvaihe voitaisiin saattaa loppuun.

Komissio on nyt tehnyt sisäisestä hajauttamisprosessista selvän päätöksen. On yksilöity vielä 20 lähetystöä, joihin sisäistä hajauttamista on tarkoitus soveltaa, ja täytäntöönpano on nyt valmisteilla.

Voimavarat

54. Komission äskettäisessä tiedonannossa ryhdyttiin valmistelemaan kunkin lähetystön työmäärän analyysiä. Tästä on apua tarkistettaessa, että komission henkilöstöresursseja käytetään parhaiten. Vaikka kaikki voitava tehdäänkin sen varmistamiseksi, että kaikki virat täytetään mahdollisimman pian, vähemmän houkutteleviin virkoihin ei aina ole mahdollista löytää sopivia ehdokkaita.

55. Komissio on ottanut käyttöön lähetystöjen henkilöstön epätasapainon poistamispolitiikan saavuttaakseen paremman tasapainon paikallisen henkilökunnan ja päätoimipaikan henkilöstön välillä. Tämä koskee erityisesti AKT-lähetystöjä, jotka ovat perinteisesti palkanneet johtotehtäviin harvoja paikallisia toimihenkilöitä. AKT-lähetystöissä on nyt 71 tällaista paikallista toimihenkilöä. Komission heinäkuussa 2000 antamassa tiedonannossa harkitaan vielä kolmenkymmenen päätoimipaikan toimihenkilön siirtämistä ja heidän todennäköistä korvaamistaan I-ryhmän paikallisilla toimihenkilöillä.

Komissio uskoo, että taloushallinto on ensisijaisesti lähetystön päällikön ja lähetystön muiden virkailijoiden vastuulla. Tätä vastuuta ei voida delegoida kokonaan paikallisille toimihenkilöille, ja toukokuussa 1999 lähetystöjen päälliköitä muistutettiin kunnollisen valvonnan varmistamisesta.

56. Komissio laatii arvosteluperusteita, joilla kunkin lähetystön työmäärä todetaan. Tämän ansiosta lähetystöjen tuleva henkilökunnan palkkaaminen voidaan arvioida paremmin.

57. EuropeAidin perustamisen (katso vastaus kohtiin 28 - 30) ansiosta pitäisi voida joustaa enemmän henkilökuntaa palkattaessa, ja näin ollen tukeen liittyviä asioita käsittelevä henkilöstö saisi asianmukaisemman rakenteen.

58. Keski- ja Itä-Euroopassa suuri osa henkilöstöstä on toimipaikkansa kansalaisia, ja lähetystöillä on laaja harkintavalta palkattaessa henkilökuntaa vaihtelevista paineista selviämiseksi.

59. Komissio on myöntänyt, että teknisen avun toimistojen lakkauttaminen on tarpeen, ja useimmat niistä suljetaan vuoden 2001 loppuun mennessä. Tarpeen olevien rahoituskorjausten sisällyttämistä vuoden 2001 talousarvioon on ehdotettu. Kun ulkosuhteiden alalla olemassa olevien 80 toimiston sopimukset umpeutuvat, komission yksiköt, erityisesti lähetystöt ja uusi EuropeAid-toimisto, joka luodaan nykyisen ulkomaanavun yhteisen toimialan perustalta, ottavat suoraan niiden toiminnan hoitaakseen.

60. Lähetystöjen vahvistaminen erityisesti taloushallintoalan lisähenkilöstöllä kuuluu sisäisen hajauttamisen onnistumisen ennakkoehtoihin. Vuoden 2001 talousarvion oikaisukirjelmässä komissio on pyytänyt yhteensä 261 uutta ura-alueen A virkaa ulkosuhteiden laajempaa alaa varten. Näistä 40 käytetään lähetystöjen vahvistamiseen. Lisäksi komissio on pyytänyt budjettivallan käyttäjää sallimaan 320 ulkopuolisen toimihenkilön rahoittamisen toiminnallisista varoista (BA-budjettikohdista) sisäistä hajauttamista varten. Tämä henkilöstö on lisähenkilöstöä niihin 280 ulkopuoliseen lisätoimihenkilöön nähden, joita on pyydetty teknisen avun toimistojen lakkauttamiseen. Kaikilla näillä toimenpiteillä vahvistetaan huomattavasti lähetystöjen henkilökunnan palkkaamista