98/388/EY: Komission päätös, tehty 14 päivänä tammikuuta 1998, neuvoston direktiivin 96/67/EY 9 artiklan soveltamisesta Düsseldorfin lentoasemaan (Flughafen Düsseldorf GmbH) (tiedoksiannettu numerolla K(1998) 71) (Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)



Virallinen lehti nro L 173 , 18/06/1998 s. 0045 - 0053



KOMISSION PÄÄTÖS, tehty 14 päivänä tammikuuta 1998, neuvoston direktiivin 96/67/EY 9 artiklan soveltamisesta Düsseldorfin lentoasemaan (Flughafen Düsseldorf GmbH) (tiedoksiannettu numerolla K(1998) 71) (Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (98/388/EY) EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, ottaa huomioon pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY (1) ja erityisesti sen 9 artiklan 5 kohdan, ja on kuullut neuvoa-antavaa komiteaa, sekä katsoo seuraavaa: I SAKSAN ILMOITTAMAN POIKKEUKSEN SOVELTAMISALA A. Saksan viranomaisten ilmoitus (1) Saksa ilmoitti komissiolle 17 päivänä lokakuuta 1997 (josta on julkaistu yhteenveto Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (2), direktiivin 96/67/EY 9 artiklan mukaisesti päätöksestään myöntää Düsseldorfin lentoasemalle (Flughafen Düsseldorf GmbH) seuraava poikkeus: - Omahuolinnan harjoittaminen kielletään direktiivin liitteessä olevassa 5.1, 5.2, 5.4 (miehistön kuljetusta lukuun ottamatta), 5.5 ja 5.6 kohdassa tarkoitettujen palvelujen osalta ja rahdin käsittelyn osalta terminaalin ja ilma-aluksen välillä saapuvien ja lähtevien lentojen sekä kauttakulun yhteydessä: Tämä poikkeus on myönnetty direktiivin 9 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla kolmen vuoden ajaksi alkaen 1 päivänä tammikuuta 1998 ja päättyen 31 päivänä joulukuuta 2000. - Omahuolinnan harjoittaminen rajoitetaan kahteen käyttäjään direktiivin liitteessä olevassa 6.1, 6.2 ja 6.3 kohdassa tarkoitettujen palvelujen osalta. Tämä poikkeus on myönnetty direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla kolmen vuoden ajaksi alkaen 1 päivänä tammikuuta 1998 ja päättyen 31 päivänä joulukuuta 2000. - Düsseldorfin lentoasemalle varataan yksinoikeus palvelujen tarjoamiseen kolmansille direktiivin liitteessä olevassa 5.1, 5.2, 5.4 (miehistön kuljetusta lukuun ottamatta), 5.5 ja 5.6 kohdassa tarkoitettujen palvelujen osalta ja rahdin fyysisen käsittelyn osalta terminaalin ja ilma-aluksen välillä saapuvien ja lähtevien lentojen sekä kauttakulun yhteydessä. Tämä poikkeus on myönnetty direktiivin 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla kahden vuoden ajaksi alkaen 1 päivänä tammikuuta 1999 ja päättyen 31 päivänä joulukuuta 2000. - Direktiivin liitteessä olevassa 6.1, 6.2 ja 6.3 kohdassa tarkoitettuja palveluja kolmansille osapuolille tarjoavien määrä rajoitetaan kahteen. Tämä poikkeus on myönnetty direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla kolmen vuoden ajaksi alkaen 1 päivänä tammikuuta 1998 ja päättyen 31 päivänä joulukuuta 2000. B. Poikkeuksen perusteet (2) Maahuolinnan markkinoille pääsyä koskevat yleissäännöt vahvistetaan direktiivin 6 ja 7 artiklassa. Näissä säännöissä esitetään selkeästi markkinoiden mahdollisimman suuren avoimuuden periaate useimpien maahuolintapalvelujen osalta. Direktiivissä ei kuitenkaan vaadita täydellistä markkinoiden vapauttamista, koska lentoasemalla vallitseva tilanne ja niiden tehtävät poikkeavat tavanomaisesta etenkin turvallisuusongelmien mutta myös tila- ja kapasiteettiongelmien vuoksi, joita voi esiintyä useimpien lentoasemien tietyissä osissa. Sen sijaan vaaditaan sekä omahuolinnan että kolmansille annettavien palvelujen avoimuuden tiettyä vähimmäistasoa neljään eri luokkaan kuuluvien palvelujen osalta, toisin sanoen lentoaseman erityisen herkillä alueilla. Näitä ovat asematasopalvelut, matkatavaroiden käsittely, polttoainehuolinta sekä jotkin rahdin ja postin käsittelyyn liittyvät tehtävät. (3) Direktiivissä otetaan huomioon myös se, että eräissä poikkeuksellisissa tilanteissa vakavat tila- ja kapasiteettiongelmat estävät avaamasta markkinoita säädetyssä laajuudessa. Tällaisissa tapauksissa voidaan myöntää väliaikaisia poikkeuksia, jotta lentoasema saa ratkaistua kulloisetkin rajoitteet. Nämä poikkeukset voivat kuitenkin olla ainoastaan poikkeuksellisia, eivätkä ne voi palvella sitä, että lentoasema hankkii yleisesti direktiivin 1 artiklassa säädettyä pidempää mukautumisaikaa. (4) Poikkeus voidaan myöntää vain erityisten tila- ja kapasiteettiongelmien vuoksi. Saksa on myöntänyt 1 kohdassa mainitun poikkeuksen tällaisin perustein ja direktiivin 96/67/EY osaksi kansallista lainsäädäntöä saattaneen Saksan asetuksen "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" 3 §:n mukaisesti. C. Nykyinen tilanne Düsseldorfin lentoasemalla (5) Poikkeuspäätöksen ajankohtana kilpailulle avoimia olivat seuraavat direktiivin liitteessä mainitut palvelut: matkustajille annettu apu (2 kohta), lentotoiminnan ja miehistön avustaminen (9 kohta), kenttäkuljetukset (10 kohta), catering-palvelut (11 kohta), ilma-alusten tekninen huolto (8 kohta), polttoaine- ja öljyhuolinta (7 kohta) sekä jotkin rahdin käsittelyyn liittyvät toimet (4.1 kohta). (6) Direktiivin täytäntöönpanevan Saksan asetuksen (ks. johdanto-osan 4 kappale) säännösten mukaisesti maahuolinnan hallintoon (1 kohta), postin käsittelyyn (4.2 kohta) sekä ilma-aluksen ja asematasopalvelujen tarjoajien väliseen viestintään (5.3 kohta) liittyvät palvelut vapautetaan 1 päivästä tammikuuta 1998 omahuolinnan osalta ja 1 päivästä tammikuuta 1999 kolmansille tarjottavien palvelujen osalta. (7) Saksan myöntämä poikkeus mahdollistaa ilma-aluksen siivouksen ja muiden palvelujen (6 kohta) tietyn vapauttamisen, joka rajoittuu kuitenkin kahteen palvelujen tarjoajaan ja kahteen omahuolintaa harjoittavaan lentoaseman käyttäjään. Sen sijaan Düsseldorfin lentoasema kielsi poikkeuspäätöksen ajankohdasta lähtien poikkeuksen avulla omahuolinnan harjoittamisen ja varaa itselleen mahdollisuuden tarjota yksinoikeudella asematasopalveluja (5 kohdan 1, 2, 4, 5 ja 6 alakohta), lukuun ottamatta ruuan ja juomien lastausta ja purkamista, jotka avataan kilpailulle. II SAKSAN ESITTÄMÄT RAJOITTEET A. Johdanto (8) Saksan myöntämä poikkeus perustuu pääasiassa seuraavaan: - lentoaseman nykyiset tilat ovat jo kokonaan käytössä; - lentoasemalla on useita tila- ja kapasiteettiongelmia terminaalissa 11 päivänä huhtikuuta 1996 sattuneen tulipalon vuoksi; - tilantarve kasvaa avattaessa markkinat direktiivissä säädetyssä laajuudessa. (9) Poikkeuspäätös tukeutuu seuraaviin Düsseldorfin lentoaseman esittämiin perusteluihin ja selvityksiin: - "Gründe für eine Freistellung gemäß Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft", syyskuu 1997, - Netherlands Airport Consultants B.V:n (NACO) selvitys: "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers" - 3 päivänä heinäkuuta 1997, - "Entwicklungsplan, der mit dem Antrag auf Freistellung vorgelegt wurde", - Düsseldorf, syyskuu 1997. B. Lentoaseman rakenteelliset tilaongelmat (10) Saksan tietojen mukaan Düsseldorfin lentoaseman liikennemäärä hehtaaria kohti on huomattavasti suurempi kuin muilla Saksan lentoasemilla. Vuonna 1994 ilma-alusten liikkumiskertojen määrä rajoitettiin 91 000:een vuoden kuuden ruuhkaisimman kuukauden aikana. Joulukuusta 1997 ilma-alusten liikkumiskertojen määrä on melukiintiön mukaisesti 105 000. Melukiintiöinnin toisessa ja kolmannessa vaiheessa määrää voidaan nostaa ensin 110 000:een ja sitten 120 000:een. Pinta-alueeltaan 613 hehtaarin kokoisella lentoasemalla rekisteröidään siis lähes 300 operaatiota eli 24 700 matkustajaa hehtaaria kohti, kun alaltaan vastaavankokoisilla lentoasemilla, kuten Hampurin tai Berliini-Tegelin lentoasemilla, määrä on 14 500 ja 17 500 matkustajaa hehtaaria kohti. (11) Saksan viranomaiset vetoavat myös kapasiteettiongelmiin. Düsseldorfin lentoasemalla on rajoitettu ilma-alusten liikkumiskertojen määrää, ja aiempi 91 000 kaupallisten enimmäismäärä vuoden kuuden ruuhkaisimman kuukauden aikana saavutettiin melkein jo vuonna 1995. Siitä alkaen lentoaseman kapasiteetti on ollut kokonaan käytössä. Tällaisen käyttöasteen säilyttäminen myös vuoden 1996 tulipalo vain pahentaa vaikeata tilannetta. Onnettomuuden jälkeen lentoaseman liikennemäärä palasi hyvin nopeasti vuonna 1995 vallinneelle tasolle. Joulukuussa 1997 alkoi toimia melukiintiöjärjestelmä, joka mahdollistaa puolivuosittaisten liikennekertojen määrän vähittäisen lisäämisen 105 00:sta noin 120 000:een. Tämä lisäys ei aiheuta ongelmia kiitoratojen suhteen, ja se auttaa vastaamaan paremmin lentoyhtiöiden kovaan kysyntään. C. Tulipalon seuraukset (12) Saksan tietojen mukaan tilanne heikkeni huomattavasti 11 päivänä huhtikuuta 1996 sattuneen tulipalon takia. Palo tuhosi keskusrakennuksen ja saattoi matkustajalaiturit A, B ja C käyttökelvottomiksi. Matkustajalaituri C ja siihen liittyvä keskusrakennuksen osa avattiin liikenteelle uudelleen 1 päivänä marraskuuta 1996. Muiden osien työt etenevät suunnitelmien mukaisesti. Uudistus- ja jälleenrakennustöiden aikana - useita aiempia putkipaikkoja voidaan käyttää nykyään vain ulkopaikkoina. Lisäksi kaikki matkustajat saapuvat matkustajalaiturille C, joka ainoastaan on varustettu matkatavaroiden vastaanottojärjestelmällä. Tämän vuoksi tarvitaan huomattavasti enemmän matkustajien kuljettamiseen tarkoitettuja ajoneuvoja ja matkustajaportaita sekä pysäköintipaikkoja näille ajoneuvoille ja tilaa laitteille. - on täytynyt pystyttää väliaikaisia rakennuksia. Väliaikaisten toimistojen ja kahden moduulin (D ja F) rakentaminen itä- ja länsiosaan on ollut tarpeen matkustajien lähdön järjestämiseksi väliaikaisesti. Nämä moduulit ovat kuitenkin äärimmilleen täynnä ruuhka-aikana. Rakennelmat myös vähentävät muihin tarkoituksiin käytettävissä olevaa tilaa. - kolme seisontapaikkaa (50, 51 ja 60) on jouduttu sulkemaan matkustajalaiturin B rakentamista ja laitteiden säilyttämistä varten. - rakennusmateriaalin varastointi vaikeuttaa tilannetta entisestään. - liikenteen lisääntyminen asematasossa tekee liikkumisen hyvin vaikeaksi terminaalin koko sivustalla erityisesti matkustajalaiturin B ympärillä olevan aidan vuoksi. Aita pakottaa ohjaamaan liikenteen muualta tähän matkustajalaituriin liittyvien töiden ajan, ja lentoasema joutuu siten olemaan ilman tätä keskeistä liikenteen solmukohtaa. Lentoaseman arvion mukaan tämä tilanmenetys on 7 500 m2. (13) Lentoaseman mukaan työt ovat laajuudeltaan sellaisia, että rakenteet voidaan ottaa uudestaan käyttöön vain vähittäin. Matkustajalaituri C saatiin uudestaan käyttöön marraskuussa 1996. Tämä matkustajalaituri on hyvin tärkeä, sillä siinä sijaitsevat saapuvien matkustajien matkatavaroiden kuljettimet. Kapasiteetin lisäämiseksi matkustajalaituria laajennetaan etelään, jolloin voidaan ottaa käyttöön kolme uutta matkatavarakuljetinta. Tämä laajennus vähentää kentän ulkotilaa ja varsinkin joidenkin välineiden säilytystilaa. Matkustajalaituri A avattaneen vuoden 1998 puolivälissä. Sitä pidennetään hiukan, jotta siinä olisi neljä lisäpaikkaa. Siihen saakka tämän matkustajalaiturin kohdalle saapuvat matkustajat joudutaan kuljettamaan matkustajalaiturille C matkatava-roiden noutamista varten. Matkustajalaituri B pidetään täysin suljettuna vuoteen 2001. Sitä on tarkoitus muuttaa perusteellisesti ja varsinkin laajentaa koko pituudelta, jotta Schengenin sopimukseen kuuluvien ja muiden maiden matkustajat voidaan erotella. Tämän lisäksi siihen rakennetaan toimistoja ja lisähuoneita. Idässä ja lännessä sijaitsevien kahden moduulin (D ja E) avulla tilantarve voidaan tyydyttää väliaikaisesti. Lentoaseman mukaan näillä moduuleilla on kuitenkin vain niukasti paikoitustilaa ja ne edellyttävät melko pitkää kuljetusaikaa kentällä. Jälleenrakennusta koskevassa kokonaissuunnitelmassa ennakoidaan, että kaikki rakenteet olisivat toiminnassa vasta 2002. Maahuolintapalvelujen markkinoiden avaamiseksi tarvittava tila on kuitenkin tarkoitus saada käyttöön vuoden 2001 alusta esitetyn suunnitelman mukaan. D. Markkinoiden avaamisen seuraukset (14) NACOn selvitys osoittaa, että nykyinen tilavaje tulipalon vuoksi on yli 10 000 m2. NACO osoittaa suoran yhteyden uusien toimijoiden joko palvelujen tarjoajien tai omahuolintaa harjoittavien käyttäjien ja tilantarpeen välillä. NACOn päättelyt perustuvat siihen, että ajoneuvojen ja laitteiden lukumäärä riippuu jokaisen toimijan tarpeesta ja näitä varten tarvittavan tilan tarve kasvaa suhteessa toimijoiden määrään. (15) Nykyinen vaje tasoitetaan vuokraamalla halleja ja käyttämällä laitteiden varastointiin joitakin valmistautumiseen tarkoitettuja alueita. Toisen toimijan ilmaantuessa tällainen kompensaatio ei olisi enää mahdollista, sillä hyvin nopeasti tapahtuvat muutokset seisontapaikkojen jakamisessa ja siten lentoyhtiöille palveluja tarjoavien yritysten muutokset tekisivät pysäköinnin näille paikoille mahdottomaksi. (16) Lentoaseman mukaan markkinoiden avaaminen johtaisi lisäpaikkojen sulkemiseen, mikä vähentäisi lentoaseman kapasiteettia entisestään, vaikka lentoasemalla on jo nyt tässä mielessä vaikutuksia. (17) Päätelmänä todettakoon, että NACOn selvityksen mukaan nykyinen 25,4 prosentin tilavaje nousisi 30 prosenttiin, jos palvelujen tarjoajalla olisi 15 prosentin markkinaosuus, 38 prosenttiin, jos palvelujen tarjoajalla olisi 40 prosentin markkinaosuus, ja 37 prosenttiin, jos lentoaseman pääasiallinen lentoyhtiö harjoittaisi omahuolintaa. E. Asianosaisten lausumat (18) Komission julkaistua Saksan ilmoituksen direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti, monet lentoyhtiöt ja niiden yhdistykset ovat ilmaisseet epäilynsä poikkeuksen aiheellisuudesta. Niiden esitys perustuu kuitenkin pelkkään väitteeseen, että lentoasemalla on riittävästi tilaa uusia toimijoita varten ja että lentoaseman pitäjä ei halua avata markkinoita niin nopeasti kuin olisi mahdollista. Useimmat lentoyhtiöt tunnustavat kyllä tilanteen poikkeuksellisuuden lentoaseman tulipalon vuoksi, mutta joidenkin mielestä lentoasema on osoittanut kykynsä mukautua hyvin onnettomuuden seurauksiin ja voisi lisäponnistuksin mukautua nopeasti myös markkinoiden avaamiseen. III POIKKEUKSEN ARVIOINTI DIREKTIIVIN 96/67/EY SÄÄNNÖSTEN KANNALTA A. Taustaa (19) Poikkeus on mahdollista myöntää ainoastaan erityisten tila- tai kapasiteettiongelmien perusteella. Näiden rajoitteiden on myös oltava niin merkittäviä, että markkinoita ei voida avata direktiivissä säädetyssä laajuudessa. Lisäksi direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että myönnetty poikkeus ei saa rajoittaa tarpeettomasti direktiivin tavoitteiden toteutumista tai vääristää kilpailua eikä koskea laajempaa alaa kuin on tarpeen. Yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut useassa tuomiossa, erityisesti tuomiossa 20.4.1978 yhdistetyssä asiassa 80-81/77 (Commissionnaires réunis v. Receveur den Douanes) (3) ja tuomiossa 25.6.1992 asiassa C-116/91 (British Gas) (4), että jokaista poikkeusta tulkitaan tiukasti ja poikkeuksen kattavuus on määriteltävä ottaen huomioon kyseisen toimenpiteen tavoitteet. Komission on siis arvioitava poikkeusta varsin tiukasti. Asianomainen jäsenvaltio voi siis rajoittaa 9 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan perusteella palvelujen tarjoajien tai omahuolintaa harjoittavien käyttäjien määrän vähimmillään kahteen niiden palvelujen osalta, jotka pitäisi avata kilpailulle kokonaan. Tällä perusteella poikkeuksessa rajoitetaan kahteen ne palvelujen tarjoajat ja käyttäjät, jotka saavat tarjota siivouspalveluja ja lentokonepalveluja. (20) Jäsenvaltio voi 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan perusteella myös varata yhdelle ainoalle palvelujen tarjoajalle oikeuden tarjota 6 artiklan 2 kohdassa mainittuja palveluja ja/tai 9 artiklan 1 kohdan d alakohdan perusteella kieltää omahuolinnan 7 artiklan 2 kohdassa mainittujen palvelujen osalta tai rajoittaa sen yhteen ainoaan käyttäjään. Näiden säännösten mukaisesti tässä poikkeuksessa kielletään omahuolinta ja varataan osa asematasopalveluista lentoasemalle. (21) Kuitenkin 9 artiklan 2 kohdan mukaan poikkeuksessa on - yksilöitävä palvelut, joille poikkeus myönnetään, ja käytettävissä olevaan tilaan tai kapasiteettiin liittyvät erityiset rajoitteet, joilla poikkeusta perustellaan, - liitettävä mukaan suunnitelma aiheellisista toimenpiteistä, joilla rajoitteet voidaan poistaa; - se ei saa myöskään koskea laajempaa alaa kuin on tarpeen, vääristää kilpailua eikä rajoittaa tarpeettomasti direktiivin tavoitteiden toteuttamista. (22) Direktiivin 9 artiklan 6 kohdassa säädetään, että 9 artiklan 1 kohdan a, c ja d alakohdan mukaisesti myönnettyjen poikkeusten voimassaoloaika voi olla enintään kolme vuotta ja ne voidaan uusia kerran. Sen sijaan 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti myönnetyt poikkeukset eivät saa kestää kahta vuotta pidempään. (23) Komission tulee tarkastella jäsenvaltion myöntämää poikkeusta 9 artiklan 3, 4 ja 5 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti ja joko hyväksyä päätös, vastustaa sitä tai vaatia jäsenvaltiota muuttamaan päätöksen laajuutta tai rajoittamaan se niihin lentoaseman osiin, joilla mainittuja rajoitteita todella on. (24) Komissio katsoo, että sen tulee arvioida, onko markkinoiden avaaminen direktiivissä säädetyssä laajuudessa mahdotonta kolmelta seuraavalta kannalta: - Saksan viranomaisten esittämien tila- ja kapasiteettiongelmien olemassaolo ja laajuus. - Toimenpidesuunnitelma, jonka tulee olla hyväksyttävä sekä itse niiden toimenpiteiden osalta, joihin lentoaseman on sitouduttava, että näiden toimenpiteiden toteuttamisaikataulun osalta. Komissio katsoo, että lentoaseman tai jäsenvaltion on sitäkin suuremmassa määrin sitouduttava tältä osin asianmukaisten toimenpiteiden toteuttamiseen, koska poikkeus rajoittaa pääsyä markkinoille. Tällainen on tilanne Düsseldorfin lentoasemalle myönnetyn poikkeuksen yhteydessä siltä osin kuin lentoaseman täydellinen monopoliasema säilytetään tiettyjen asematasopalvelujen osalta, eikä lentoaseman käyttäjillä ole mahdollisuutta valita usean palvelujen tarjoajan välillä tai mahdollisuutta harjoittaa omahuolintaa. - Yhdenmukaisuus direktiivin 9 artiklan 2 kohdan perusteiden kanssa. Komissio on direktiivin 9 artiklan 4 kohdan mukaisesti tarkastellut huolellisesti ilmoitettuja tila- ja kapasiteettiongelmia ja tehdyn päätöksen tarkoituksenmukaisuutta näihin rajoitteisiin nähden sekä niiden poistamiseksi ehdotettuja toimenpiteitä. Tarkastelussa komissiolle on antanut teknistä apua yritys Alan Stratford and Associates. B. Tila- ja kapasiteettiongelmat a) Lentoaseman rakenteelliset tilaongelmat (25) Yleisesti myönnetään, että useat toimijat edellyttävät enemmän laitteita kuin monopolitilanteessa on tarpeen, koska myös näiden laitteiden säilyttämiseen tarvitaan lisätilaa. Monopolitilanteessa kaluston tarve riippuu lentoaseman liikennemäärästä ruuhkaisimpana ajankohtana, mutta useiden toimijoiden tapauksessa on otettava huomioon jokaisen toimijan ruuhkahuippu, joka ei välttämättä vastaa lentoaseman ruuhkahuippua. Kilpailutilanne aiheuttaa siten laitteiden sekä niiden säilyttämiseen tarkoitetun tilan lisätarvetta. Tietyissä olosuhteissa se voi aiheuttaa myös liikenneongelmia pysäköintialueilla. Düsseldorfin lentoaseman ja NACOn selvityksen väite, että tilantarve kasvaa suhteessa kaluston tarpeeseen, jättää huomiotta sen seikan, että erityisesti ruuhkautuneella lentoasemalla eri palvelujen tarjoajien toiminnan ruuhkahuippu vastaa aina tiettyyn aikaan päivästä lentoaseman ruuhkahuippua ja että tällöin tilantarve on vähäisimmillään, sillä laitteet ovat käytössä. Rauhallisina ajankohtina ja varsinkin yöaikaan, jolloin laitteita käytetään vähemmän, lentoaseman vapaita seisontapaikkoja voidaan periaatteessa käyttää laitteiden säilyttämiseen. On kuitenkin totta, että Düsseldorfin erityistapauksessa monet ilma-alukset ovat pysäköityinä yön ajaksi ja lähes kaikki paikat ovat siten varattuja. Toisaalta on otettava huomioon, että kilpailu johtaa nykyisin monopoliasemassa olevan toimijan markkinaosuuden pienenemiseen eli myös sen laite- ja varastointitilan tarpeen pienenemiseen. (26) Düsseldorfin lentoasema vertaa tilannettaan muihin Saksan suuriin lentoasemiin. Luonnollisesti tämän lentoaseman lento- ja matkustajamäärät ovat suhteellisen suuret aseman kokoon nähden. Vertailu, jossa otetaan huomioon lentoaseman koko alue eikä pelkästään käytettävissä olevaa aluetta, johon eivät sisälly esimerkiksi suojellut metsät, ei ole kuitenkaan vakuuttava. Lentojen määrän hallinnollisella sääntelyllä ei myöskään ole suoraa vaikutusta tukipalveluita varten käytettävissä olevaan tilaan. (27) Kaikki tilaongelmiin liittyvät tiedot koskevat tulipalon jälkeistä aikaa. Niiden avulla ei siis pyritä osoittamaan rakenteellista tilanpuutetta normaali-oloissa. Tämän vuoksi on rajoitettava arviointi pelkästään nykytilanteeseen, toisin sanoen tulipalosta aiheutuneisiin väliaikaisiin vaikeuksiin. b) Tulipalon seuraukset (28) Tulipalo on pakottanut lentoaseman rakentamaan uusia moduuleja lähteviä matkustajia varten ja muuttamaan huomattavasti rakenteiden toimintaa ja matkustajien siirtymistä. Useimpia aiempia putkipaikkoja voidaan nykyisin käyttää vain ulkopaikkoina. Matkustajien kuljettamiseksi kentällä on aiempien 35 linja-auton lisäksi hankittu 16 ajoneuvoa ja 12 nousuportaat ilma-aluksia varten. Samoin matkatavaroiden kuljetusta varten tarvitaan lisälaitteita. Tämä ajoneuvojen huomattava lisäys yhdessä riittämättömien pysäköintitilojen kanssa vaikeuttaa liikennettä kentällä. Lisäksi kaikkien saapuvien matkustajien tavarat saapuvat matkustajalaiturille C, jossa sijaitsee nykyisin ainoa matkatavaroiden vastaanottojärjestelmä. Lähtevien matkustajien tarpeita palvelee kaksi väliaikaista moduulia - toinen idässä ja toinen lännessä. Ruuhka-aikoina nämä moduulit tukkeutuvat ja tilojen sekä lähtöporttien sijainti vaikeuttaa linja-autoliikennettä. Liikenne kentällä on jo muutenkin vilkasta lukuisten ulkopaikkojen ja lentoaseman kaikkien matkustajien saapumisaulana toimivan matkustajalaiturin C vuoksi, mutta tilannetta pahentaa entisestään matkustajalaiturin B rakentaminen. Rakennustöiden aikana vuodesta 1998 vuoteen 2001 matkustajalaiturin eristäminen edellyttää sen ali kulkevan tien sulkemista, mikä pakottaa kaikki ajoneuvot kiertämään matkustajalaiturin kokonaan. On myös syytä muistaa, että pelkästään tämän matkustajalaiturin käytössä on lähes kolmannes niistä matkustajasilloista, joilla ilma-alukset liitetään matkustajalaituriin, ja että ennen tulipaloa sen kautta kulki lähes puolet matkustajista. Samaan aikaan rakennusmateriaalit täyttävät osan matkustajalaiturin B lähellä sijaitsevista pysäköintipaikoista, mikä vähentää käytettävissä olevaa tilaa tällä alueella, johon nykyisin on sijoitettu suuri määrä kontteja. Lukuisten ilma-alusten pysäköiminen yön ajaksi rahtikeskuksen edessä oleville seisontapaikoille ja tarve käyttää jäänpoistoaluetta talvisaikaan vaikeuttavat laitteiden ja välineiden säilytystä näillä alueilla. (29) Komissio on kuitenkin todennut, että eräät matkustajalaiturien C ja A ympärillä olevat väliaikaiset rakenteet, erityisesti miehistölle tarkoitetut, olisi voitu pystyttää vähemmän ruuhkautuneisiin lentoaseman osiin. Näin olisi saatu enemmän vapaata tilaa terminaalin ympäriltä. Liikenteen sujumista voitaisiin parantaa vähentämällä kentällä liikkuvien ajoneuvojen määrää. Osa lentoaseman työntekijöiden käytössä olevista pysäköintialueista lännessä sijaitsevan D-moduulin läheisyydessä voitaisiin muuttaa kaluston säilytysalueeksi, johon olisi yhteys kentältä. On tosin myönnettävä, että näillä muutoksilla ratkaistaisiin vain osittain eräiden ajoneuvojen pysäköintiongelmat; kun taas tilanpuute ilma-alusten sekä lähtevien matkustajien osalta D- ja E-terminaalien ja saapuvien matkustajien osalta C-terminaalin läheisyydessä jäisi kokonaan ratkaisematta. (30) Komissio myöntää, että pysäköiminen ja liikenne kentällä on vaikeutunut huhtikuussa 1996 sattuneen tulipalon seurauksena. Matkustajalaiturin B sulkeminen vuoden 1998 alusta rakennus- ja laajennustöiden vuoksi vain lisää ongelmia lentoaseman pääalueella suurten töiden aikana. On kuitenkin huomattava, että sitä mukaa kuin työt edistyvät ja varsinkin sitten kun pääurakka saadaan valmiiksi ja jäljellä on enää sisätilojen viimeisteleminen (toisin sanoen vuoden 1999 lopulla), matkustajalaiturin B ympäriltä vapautuu huomattavasti tilaa, jota voidaan käyttää kenttäkaluston säilyttämiseen. Onkin tarkasteltava sitä, onko näissä oloissa mahdotonta avata markkinoita direktiivissä säädetyssä laajuudessa. c) Markkinoiden avaaminen (31) Lentoasema viittaa lentoliikenteen kasvunäkymiin Düsseldorfissa. Tällainen liikenteen kasvu onkin täysin mahdollista, mutta se on seurausta lentoaseman halusta ja mahdollisuuksista vastata kysyntään. On kuitenkin muistettava, että Düsseldorfin lentoasemalle on asetettu järjestyssäännöksiin perustuvia kiintiöitä - joskin lainsäädäntöä ollaan lieventämässä, ja etenkin se, että lentoaseman toimintastrategiaa koskevaa päätöstä kasvattaa kapasiteettiaan ei voida pitää ensisijaisena kansallisten tai yhteisön säännösten soveltamiseen nähden. Tämä lainsäädännöllinen peruslähtökohta tulee esiin muun muassa siinä, että poikkeukset voivat olla vain väliaikaisia ja että mitään monopoliasemaa ei voida pitää voimassa kahta vuotta pitempään. Komission onkin saatava selville, ovatko direktiivissä säädetyn laajuisen markkinoiden avaamisen esteinä todelliset tila- tai kapasiteettiongelmat vai kapasiteetin lisäämistä koskevat toiveet tai päätökset. (32) Laitteiden säilyttämiseen tarvittavan tilan vajaus, jonka NACO arvioi olevan 10 000 m2, korvataan nykyisin vuokraamalla paikkoja eräiden yhtiöiden halleista, kuin myös kolmen muualla sijaitsevan seisontapaikan sulkemisella on saatu lisätilaa. On myönnettävä, että laitteiden säilyttämiseen tarvittavan tilan määrä kasvaa yhden tai useamman uuden toimijan myötä, mutta tämän lisäksi ainakin osa nykyisistä korvaavista ratkaisuista poistuu vuoden 1998 alusta matkustajalaiturin B rakentamisen ajaksi. Tämä matkustajalaituri eristetään kokonaan ja osa nykyisin korvaavassa käytössä olevasta tilasta on varattava matkustajalaiturin laajennukseen sekä siihen tarvittaville materiaaleille. Lentoasema joutuu kohtaamaan samanaikaisesti tilan vähenemisen ja kysynnän kasvun. (33) Markkinoiden avaaminen aiheuttaa kaluston lisätarpeen, jota on arvioitava ottaen huomioon sekä lentoaseman ruuhkahuiput, jolloin kaikkien toimijoiden toiminta on enemmän tai vähemmän vilkasta, ja jokaisen toimijan ruuhkahuippu, jos se sattuu eri aikaan kuin lentoaseman ruuhkahuippu. Komissio katsoo, ettei toimijoiden määrän kasvun ja kaluston tarpeen välillä ole suoraa suhdetta. Kaluston tarve tiettynä hetkenä riippuu ennen kaikkea tuona hetkenä avustettavien ilma-alusten määrästä. Voidaan kuitenkin vahvistaa, että markkinoiden avaaminen johtaa joka tapauksessa kenttäkaluston määrän kasvuun kentällä. (34) Saksan myöntämällä poikkeuksella pyritään rajoittamaan toimijoiden määrää asematasossa. Poikkeus koskee ensinnäkin ilma-alusten siivousta ja muita palveluja, joiden osalta palveluiden tarjoajien ja omahuolintaa harjoittavien käyttäjien määrä rajoitetaan kahteen. Saksan viranomaisten päätöksellä kuitenkin taataan markkinoiden avaaminen kahdelle omahuolintaa harjoittavalle käyttäjälle ja kahdelle palvelujen tarjoajalle, joten käyttäjille annetaan edes vähäinen valinnanvara, jota ei voida kuitenkaan laajentaa rakennustöiden aikana. Lentoasemalla vallitsevan tilanpuutteen vuoksi ei ole mahdollista avata ilma-alusten siivous- ja muita palveluja kokonaisuudessaan lisäämättä vaikeuksia, jotka liittyvät kasvavaan liikenteeseen ja pysäköintitilan tarpeeseen asematasossa. Toisaalta poikkeuksella kielletään uuden käyttäjän tai palvelujen tarjoajan pääsy asematasopalveluiden markkinoille. Nämä ilma-aluksen opastamiseen, siirtämiseen, lastaukseen ja tyhjennykseen sekä asematasossa tapahtuvaan matkustajien ja rahdin kuljetukseen liittyvät palvelut edellyttävät runsasta ja raskasta kalustoa, jota varten tarvitaan asianmukaiset käsittely- ja pysäköintialueet. (35) Uuden toimijan tuloa koskeviin skenaarioihin on suhtauduttava aina varauksella. NACOn selvityksessä on otettu huomioon useita eri hypoteeseja markkinoiden kehityksestä. Sekä direktiivin valmistelun että muiden poikkeusten käsittelyn yhteydessä tehtyjen selvitysten perusteella vaikuttaa siltä, että hypoteesi, jonka mukaan uuden tulokkaan markkinaosuus nousisi noin 40 prosenttiin heti ensi vuosina, olisi liioiteltu. Paljon realistisemmalta tuntuisi 15 prosentin markkinaosuus. Tässä jälkimmäisessä tapauksessa ja ottaen huomioon, että nykyisin lentoliikennekertojen määrä on rajattu 90 000:een vuodessa, keskimäärin 37 liikennekertaa, toisin sanoen noin 18 lentoa päivässä. Tällaisen tilanteen kannattavuus riippuu täysin avustettavien ilma-alusten tyypistä ja avustusaikataulusta. Jos ilma-alukset ovat pieniä, ei tällaisen määrän avustaminen välttämättä olisi kannattavaa. Sen sijaan toiminta on hyvinkin kannattavaa, jos kyse on suurista ilma-aluksista, mutta tällöin myös tarvittavalta kalustolta edellytetään huomattavasti enemmän. Samoin palvelujen tarjoaja joutuu kaksinkertaistamaan kalustonsa, jotta se voisi avustaa kahta samantyyppistä ilma-alusta samaan aikaan. Tämän vuoksi näitä hypoteeseja on pidettävä yksinkertaistettuina esimerkkeinä, joiden perusteella on vaikea arvioida kunkin palvelujen tarjoajan tarkkoja tarpeita. Sen hypoteesin mukaan, että Düsseldorfissa päätoimipaikkaansa pitävä LTU-yhtiö alkaisi harjoittaa omahuolintaa, tämä yhtiö joutuisi moninkertaistamaan kalustonsa vastatakseen tarpeisiinsa, koska LTU:lla on useita suuria ilma-aluksia ja aikataulujen mukaan useita tällaisia lentoja on ajoitettu lähekkäin. (36) Yleisesti ottaen komissio on samaa mieltä, että uuden toimijan tulo markkinoille johtaisi tilantarpeen kasvuun, joka olisi optimaalisenkin hypoteesin mukaan 3 500 m2. Tähänkään tilantarpeeseen ei pystytä vastaamaan, koska lentoaseman nykyinen tilavajaus on yli 10 000 m2 ja koska matkustajalaiturin B sulkeminen ja siitä aiheutuva kaikkien saapuvien ja lähtevien matkustajien kuljettaminen bussilla vaikeuttaa tilannetta entisestään. C. Uudelleenjärjestelyä koskeva suunnitelma (37) Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan jokaiseen poikkeuspäätökseen on liitettävä "suunnitelma aiheellisista toimenpiteistä, joilla rajoitteet voidaan poistaa". Hanke "DUS 2 000 Plus" tähtää Düsseldorfin lentoaseman uudelleenrakentamiseen ja kehittämiseen tulevia vuosia ajatellen. Tämän jo käynnissä olevan hankkeen on tarkoitus auttaa lentoasemaa tyydyttämään sekä lentoyhtiöiden kapasiteettitarpeet (siltä osin kuin uusissa säännöksissä sallitaan kapasiteetin lisäys) että direktiivin vaatimukset markkinoiden avaamisesta. "DUS 2 000 Plus" -hankkeeseen sisältyy direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa säädetty suunnitelma, jolla pyritään poistamaan rajoitteet. "DUS 2 000 Plus" -hankkeen ensimmäinen työvaihe koskee suoraan mahdollisuuksia kasvattaa maahuolintapalveluille varattua tilaa. (38) Matkustajalaiturin B rakennustöiden valmistuttua sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevan, kenttäkaluston pysäköintiä varten käytössä olevan tilan ennakoidaan lisääntyvän 2 000 m2:llä, jolloin tällä alueella olisi käytettävissä kaikkiaan 7 700 m2 nykyisten 5 700 m2:n sijasta. Suunnitelmassa esitetään, että tätä matkustajalaituria koskevat työt saadaan päätökseen vuoden 2000 lopulla. Terminaalin täydellisen uudistamisen myötä saatava tila tekee mahdolliseksi tyhjentää entisen rahtikeskuksen edessä oleva alue, jolla on nykyisin väliaikaisia hallintotoimistoja. Näin vapautuu 1 100 m2 ajoneuvojen ja kenttäkaluston pysäköimiseen ja säilytykseen. (39) Kehityssuunnitelmaan sisältyy myös kenttäalueen laajennus. Tämä tapahtuu ensiksi itäpäässä vuoden 1999 alussa, ja päätavoitteena on jäänpoistoalueen hankkiminen. Osaa vapautuvasta tilasta, muutamia satoja neliömetrejä, voidaan käyttää kenttäkaluston säilyttämiseen. Talviajan ulkopuolella näiden laitteiden säilytykseen olisi käytössä yli 4 100 m2. Toisessa vaiheessa on tarkoitus tehdä huomattava laajennus länsiosaan. Vapautuvaa aluetta käytetään puoliksi uusien seisontapaikkojen luomiseen ja puoliksi (noin 14 000-16 000 m2) kenttäkaluston säilyttämiseen. Tätä aluetta koskevat työt on tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2000 lopulla. Suunnitelman mukaan vuoden 2001 alussa kentällä olisi käytettävissä 21 000-23 000 m2 lisätilaa kaluston säilyttämistä varten (suunnitelman taulukko 2). D. Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan perusteiden noudattaminen (40) Saksan viranomaiset eivät erikseen mainitse, missä määrin heidän päätöksensä noudattaa direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa määriteltyjä perusteita ja ovatko toteutetut toimenpiteet tarkoituksenmukaisia suhteessa ongelmiin. Toimenpiteet koskevat eräitä asematasopalveluja kuten ilma-aluksen siirtämistä, lastausta ja tyhjennystä sekä asematasossa tapahtuvaa matkustajien ja rahdin kuljetusta, jotka edellyttävät runsasta ja raskasta kalustoa, sekä ilma-aluksen ulkoista ja sisäistä puhdistusta ja liitännäispalveluja kuten lumen ja jään poistoa, joita varten tarvitaan asianmukaiset välineet. Lentoasemalla ei ole monopolia ilma-aluksen ulkoista ja sisäistä puhdistusta koskevien palveluiden osalta, vaan lentoasema ottaa huomioon direktiivin periaatteet ja avaa markkinat näiltä osin vähintään kahdelle palvelujen tarjoajalle ja kahdelle käyttäjälle, jotka haluavat harjoittaa omahuolintaa. Kentällä vallitsevan nykytilanteen huomioon ottaen komissio katsoo, että nykyisin käytettävissä oleva tila ei anna mahdollisuutta avata markkinoita direktiivissä säädetyssä laajuudessa. Saksan päätös on siten suhteutettu vallitseviin rajoitteisiin. Ne eivät vaikuta tarpeettoman kattavalta kyseisten palvelujen osalta. (41) Poikkeuksen keston osalta komissio katsoo kuitenkin, että markkinat on mahdollista avata nopeammin seuraavien syiden vuoksi. Uudelleenjärjestelyä koskevassa "DUS 2 000 Plus" -kokonaissuunnitelmassa on keskeisellä sijalla lentoaseman modernisointi ja kapasiteetin kehittäminen. Kehittämissuunnitelmaan sisältyvä toimenpidesuunnitelma antaa kuitenkin aihetta useisiin huomautuksiin: - Matkustajalaiturin A töiden valmistumisesta ei mainita tässä yhteydessä mitään. Tämä matkustajalaituri on tarkoitus palauttaa käyttöön vuoden 1998 puolivälissä, kuten rajoitteita koskevassa aineistossa mainitaan. Tällöin lähtevien matkustajien odotustiloja, lähtöportteja ja matkustajaportaita (7-8 seisomapaikan osalta) voidaan jälleen käyttää, lähinnä Lufthansan ja sen yhteistyökumppaneiden toimesta. Tämän pitäisi johtaa sekä portaiden määrän että matkustajien kuljettamiseen käytettävien linja-autojen määrän huomattavaan vähenemiseen. Lähtevien matkustajien väliaikaisina odotustiloina käytetyt väliaikaiset moduulit poistetaan näiden matkustajien käytöstä. Tällöin myös pysäköintitilan tarve pienenee ja tämän alueen ruuhkautuminen vähenee. Nykytilassa tähän matkustajalaituriin voidaan liittää kolmannes putkipaikoista, ja muutostöiden ansiosta saadaan neljä lisäpaikkaa, joiden ympärillä on tilaa avustuspalveluja varten. - Suunnitelmassa ei oteta poikkeuksen keston osalta huomioon sitä, että matkustajalaiturin B pääurakan valmistuttua osa rakennusmateriaalien säilyttämiseen käytetystä tilasta vapautuu sitä mukaa kuin työt etenevät, jolloin ainakin osa 7 500 m2:n tilasta saadaan takaisin käyttöön kenttäkaluston säilytystä varten. Samoin matkustajalaiturin B alla sijaitseva liikenteen solmukohta voitaneen avata liikenteelle tässä vaiheessa. Näin ollen markkinat voitaisiin avata jo silloin kun ulkotyöt (pääurakka) saadaan päätökseen eli vuoden 2000 alussa. - Vaikka mukautumista direktiivin nojalla asetettuihin uusiin sääntöihin ei unohdetakaan ja vaikka käytettävissä olevaa tilaa lisätään huomattavasti uusien palvelujen tarjoajien vastaanottamiseksi, komission mielestä mikään töiden toteutusaikataulussa ei kuitenkaan osoita, etteikö uuden kenttäkaluston säilyttämiseen tarvittavia tiloja voitaisi halutessa saada käyttöön nopeamminkin. Kaksi edellä selostettua tekijää (matkustajalaiturin A avaaminen ja matkustajalaiturin B pääurakan valmistuminen) ja kentän järjestelyiden parantamismahdollisuudet yhdessä antavat komissiolle aiheen päätellä, että Saksan poikkeuspäätöksen kesto on tarpeettoman pitkä, joten päätös ei ole direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan iii alakohdan periaatteen mukainen. IV PÄÄTELMÄT (42) Düsseldorfin lentoasemalla ei ole rakenteellisia tila- ja kapasiteettiongelmia, jotka estäisivät maahuolintapalvelujen markkinoiden avaamisen. Huhtikuussa 1996 sattunut tulipalo mullisti kuitenkin lentoaseman toiminnan, eivätkä kalustoa ja toiminnan organisointia koskevat tarpeet ja toisaalta käytettävissä oleva tila mahdollista nykytilanteessa uuden toimijan tuloa niiden palvelujen markkinoille, jotka mainitaan Saksan tekemässä poikkeuspäätöksessä. Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti Düsseldorfin lentoasema sitoutuu nykyisten rajoitteiden poistamista koskevassa suunnitelmassaan saamaan vuoden 2001 alkuun mennessä käyttöön yli 21 000 m2 lisätilaa, jotta markkinat voitaisiin avata direktiivissä säädetyssä laajuudessa. Saksa ei kuitenkaan aikataulussaan ota huomioon sitä, että tulipalon seurauksena käyttöön otetun väliaikaisen kaluston määrää, etenkin kentällä tapahtuvia kuljetuksia hoitavia ajoneuvoja ja portaita, voidaan vähentää sitä mukaa kuin rakennustyöt etenevät ja etenkin silloin, kun laajennettu matkustajalaituri A avataan uudelleen vuoden 1998 puolivälissä, millä on vaikutuksia tilankäyttöön ja liikenteeseen lentoasemalla. Saksa ei myöskään osoita, että olisi mahdotonta vapauttaa tilaa matkustajalaiturin B ympäriltä heti pääurakan valmistuttua tai että lentoasemalla tehtäviä töitä ei voitaisi järjestää niin, että ilma-alusten ja kenttäkaluston paikoittamiseen ja säilytykseen varatut alueet saataisiin käyttöön nopeammin. (43) Poikkeuksen voimassaolo olisi lähinnä rajoitettava matkustajalaituria B rungon valmistumiseen eli 1 päivään tammikuuta 2000. ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Hyväksytään Düsseldorfin lentoasemalle (Flughafen Düsseldorf GmbH) annettu ja komissiolle 17 päivänä lokakuuta 1997 ilmoitettu direktiivin 96/67/EY 9 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdan nojalla myönnetty poikkeuspäätös edellyttäen, että Saksa asettaa sille määräajaksi 31 päivän joulukuuta 1999. 2 artikla Saksan on ilmoitettava komissiolle 1 artiklan mukaisesti muutetuista poikkeuspäätöksistä ennen niiden voimaantuloa. 3 artikla Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle. Tehty Brysselissä 14 päivänä tammikuuta 1998. Komission puolesta Neil KINNOCK Komission jäsen (1) EYVL L 272, 25.10.1996, s. 36 (2) EYVL C 335, 6.11.1997, s. 6 (3) Kok. 1978, s. 927. (4) Kok. 1992, s. I-4071, 12 kohta.