KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOASETUS (EU) 2021/983,

annettu 17 päivänä kesäkuuta 2021,

väliaikaisen polkumyyntitullin käyttöönotosta Kiinan kansantasavallasta peräisin olevan alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuonnissa

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,

ottaa huomioon polkumyynnillä muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 8 päivänä kesäkuuta 2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1036 (1), jäljempänä ’perusasetus’, ja erityisesti sen 7 artiklan,

on kuullut jäsenvaltioita,

sekä katsoo seuraavaa:

1. MENETTELY

1.1 Vireillepano

(1) Euroopan komissio, jäljempänä ’komissio’, pani 22 päivänä lokakuuta 2020 vireille Kiinan kansantasavallasta, jäljempänä ’Kiina’ tai ’asianomainen maa’, peräisin olevan alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuontia koskevan polkumyynnin vastaisen tutkimuksen asetuksen (EU) 2016/1036 5 artiklan nojalla. Se julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2) menettelyn vireillepanoa koskevan ilmoituksen, jäljempänä ’vireillepanoilmoitus’.

(2) Komissio pani tutkimuksen vireille sen jälkeen, kun kuusi unionin tuottajaa, jäljempänä ’valituksen tekijät’, joiden osuus alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion, jäljempänä ’tutkimuksen kohteena oleva tuote’, kokonaistuotannosta unionissa on yli 50 prosenttia, oli tehnyt valituksen 7 päivänä syyskuuta 2020 (3). Valitus sisälsi riittävästi näyttöä polkumyynnistä ja siitä aiheutuneesta merkittävästä vahingosta tutkimuksen vireillepanoa varten.

1.2 Kirjaaminen

(3) Perusasetuksen 14 artiklan 5 a kohdan mukaisesti komissio kirjaa polkumyyntitutkimuksen kohteena olevan tuonnin ennakkoilmoituskaudella, paitsi jos sillä on riittävää näyttöä siitä, että tietyt vaatimukset eivät täyty. Yksi näistä perusasetuksen 10 artiklan 4 kohdan d alakohdassa mainituista edellytyksistä on se, että tuonti on uudelleen huomattavasti kasvanut siitä tuonnin tasosta, josta tutkimusajanjakson aikana aiheutui vahinkoa. Kuten taulukosta 1 käy ilmi, Kiinasta peräisin olevan alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuonti väheni 22 prosenttia vireillepanoa seuraavien viiden kuukauden aikana tutkimusajanjaksoon (1 päivän heinäkuuta 2019 – 30 päivän kesäkuuta 2020 välinen aika) verrattuna. Koska asiakirja-aineistossa ei ollut viitteitä siitä, että jäljempänä 45 kappaleessa määritellyn alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuontiin kohdistuisi kausivaihteluja, komissio ei katsonut tarpeelliseksi verrata marraskuun 2019 ja maaliskuun 2020 välisenä aikana tulleen tuonnin tasoa tutkimusajanjakson samojen kuukausien aikana tulleen tuonnin tasoon. Vireillepanon jälkeiset tiedot perustuivat Taric-koodeihin, jotka luotiin tarkasteltavana olevalle tuotteelle vireillepanon yhteydessä. Näitä verrattiin Kiinasta kuukausittain keskimäärin tulleeseen tuontiin tutkimusajanjakson aikana. Taulukko 1 Kiinasta tuleva tuonti tutkimusajanjaksolla ja vireillepanon jälkeen (tonnia) Tutkimusajanjakso Tutkimusajanjakson kuukausittaiset keskiarvot Marraskuu 2020 – maaliskuu 2021 Marraskuu 2020 – maaliskuu 2021 kuukausittainen keskiarvo Tuonti Kiinasta EU:hun 44 276 3 689 14 465 2 893 Lähde: Eurostat ja Surveillance II -tietokanta

(4) Komissio ei velvoittanut kirjaamaan tarkasteltavana olevan tuotteen tuontia perusasetuksen 14 artiklan 5 a kohdan mukaisesti, koska perusasetuksen 10 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukainen edellytys ei täyttynyt eli tuonti ei kasvanut huomattavasti.

1.3 Asianomaiset osapuolet

(5) Vireillepanoilmoituksessa komissio pyysi asianomaisia osapuolia ottamaan siihen yhteyttä tutkimukseen osallistumista varten. Lisäksi komissio ilmoitti tutkimuksen vireillepanosta nimenomaisesti valituksen tekijöille, tiedossa oleville unionin tuottajille, tiedossa oleville vientiä harjoittaville tuottajille ja Kiinan viranomaisille, tiedossa oleville tuojille ja käyttäjille sekä järjestöille, joita asian tiedettiin koskevan, ja kehotti niitä osallistumaan tutkimukseen.

(6) Asianomaisilla osapuolilla oli mahdollisuus esittää huomautuksia tutkimuksen vireillepanosta ja pyytää kuulemista komission ja/tai kauppaan liittyvissä menettelyissä kuulemisesta vastaavan neuvonantajan kanssa.

(7) Useat osapuolet pyysivät kuulemisen järjestämistä komission yksiköiden kanssa. Kuulemista annetuissa määräajoissa pyytäneille osapuolille annettiin mahdollisuus tulla kuulluiksi.

1.4 Vireillepanoa koskevat huomautukset

(8) Yksi käyttäjä, Manreal, ja viiden tuojan (Cartonal Italia, Cutting Packaging, Now Plastics, QualityFoil ja Transparent Paper) konsortio väittivät, että valituksen sisältämät tiedot olivat monin paikoin epäjohdonmukaisia ja perustuivat perustelemattomiin ja epäuskottaviin olettamiin. Yksi vientiä harjoittavista tuottajista, Xiamen, esitti samankaltaisia väitteitä.

(9) Asianomaiset osapuolet ensinnäkin väittivät, että tiedot unionin tuotannonalasta ja valituksen tekijöiden osuudesta alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion kokonaistuotannosta oli koottu valituksessa epäjohdonmukaisesti. Valituksen tekijät ilmoittivat osuudekseen unionin tuotannonalasta seuraavat eri arvot: 69,93 prosenttia, 61,20 prosenttia ja 70 prosenttia unionin kokonaistuotannosta.

(10) Komissio piti näille eri arvoille valituksessa esitettyjä selityksiä riittävän selvinä. Kuten valituksen sivulta 6 ilmenee, valituksen tekijöiden osuus unionin kokonaistuotannosta on 69,93 prosenttia. Tämä luku laskisi 61,20 prosenttiin, jos komissio katsoo, että yksi valitukseen osallistunut yhtiö on jätettävä pois laskelmasta, koska se tuo maahan pieniä määriä alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota Kiinasta. Sivulla 36 valituksen tekijät esittävät, että vahinkoanalyysi koskee sellaisten yritysten ryhmää, joihin kuuluva Novelis ei osallistunut valitukseen ja joiden yhteinen osuus unionin tuotannosta on vähintään 70 prosenttia. Tämä 70 prosentin osuus viittaa kaikkien valituksen tekijöiden osuuteen unionin tuotannosta, eli 69,93 prosenttia plus Novelisin osuus, ja kyseessä on pyöristetty arvo. Koska 70 prosentin määrää käytetään kuvaamiseen eikä laskemiseen, pyöristäminen ei siten vaikuta analysointiin. Joka tapauksessa kaikki nämä prosenttiosuudet ylittävät perusasetuksen 5 artiklan 4 kohdassa säädetyn raja-arvon.

(11) Toiseksi asianomaiset osapuolet pitivät epäjohdonmukaisena sitä, että valituksen tekijät sisällyttivät vahinkoanalyysiinsä Novelista koskevia tietoja, sillä Novelis lopetti tarkasteltavana olevan tuotteen tuotannon vuonna 2019. Niiden mukaan Novelisin tuotannon keskeytymisen vaikutus alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion unionin kokonaistuotantoon vuonna 2019 ja tutkimusajanjaksona (ks. 38 kappale) ja sisäiseen käyttöön tarkoitettu osuus unionin kokonaistuotannossa olivat epäluotettavia.

(12) Komissio piti Novelista koskevien tietojen vaikutuksesta valituksessa esitettyjä selityksiä luotettavina. Valitukseen sisältyvässä vahinkoanalyysissä esitettiin kauttaaltaan Novelisiin liittyviä erityisiä tietoja tai yksityiskohtia, jotka osoittivat näiden tietojen vaikutuksen. Lisäksi se, että Novelis lopetti tarkasteltavana olevan tuotteen tuotannon, on osa unionin tuotannonalan kehitystä tarkastelujaksolla. Koska Novelista koskevien tietojen sisällyttämisestä ilmoitettiin selvästi, komission oli mahdollista arvioida sen vahingon kannalta merkityksellistä vaikutusta sisäiseen käyttöön. Näyttöä, myös Novelista koskevia tietoja, pidettiin riittävänä ja luotettavana tutkimuksen vireille panemisen oikeuttamiseksi.

(13) Kolmanneksi asianomaiset osapuolet moittivat, että valituksen tekijöiden lähestymistapa, jossa ne ovat perustaneet unionin kokonaistuotannon laskemisen Euroopan alumiinifoliojärjestön EAFAn tietoihin, joita on oikaistu valituksen tekijöiden tuotantomäärään, ja tehneet lisäksi 5 prosentin lisäoikaisun sen huomioon ottamiseksi, ettei kaksi valitukseen osallistunutta yritystä tuottanut kotitalouskäyttöön tarkoitettua foliota, on luonnostaan epävarma ja perustuu oletuksiin. Xiamen lisäsi, että tuotannon väheneminen noudattelee kulutuksen suuntausta ja on jopa vähentynyt hieman kulutusta vähemmän. Se väitti, että useiden unionin tuottajien poistumisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion markkinoilta oli harhaanjohtavasti kuvattu olevan seurasta vahingosta, vaikka lehdistötiedotteissa markkinoilta poistuminen esitetään myönteisesti vapaaehtoisina liiketoimintapäätöksinä.

(14) Komissio piti EAFAn tietoihin perustuvaa laskentamenetelmää riittävän luotettavana tutkimuksen vireille panemisen oikeuttamiseksi. Xiamenin väite, jonka mukaan tuotannon väheneminen pelkästään noudattelee kulutuksen vähenemistä, on ristiriidassa sen kanssa, että unionin tuottajat menettivät markkinaosuuksiaan kyseisenä ajanjaksona. Myönteiset lehdistötiedotteet unionin tuottajista, jotka ovat päättäneet poistua markkinoilta, eivät myöskään ole selkeää näyttöä niiden markkinoilta poistumisen taustalla olevista todellisista syistä.

(15) Neljänneksi asianomaiset osapuolet väittivät, että valituksen tekijöiden menetelmä arvioida myynnin kokonaismäärää ”tarkasteltavana olevan tuotteen unionin kulutuksena, josta on vähennetty tarkasteltavana olevan tuotteen kokonaistuonti” on vääristynyt, koska siinä ei erotella kytkösmarkkinamyyntiä. Niiden mukaan vain unionin vapaille markkinoille tarkoitetun tuotannon olisi oltava merkityksellistä analyysin kannalta. Xiamen väitti lisäksi, että ainakin yksi unionin tuottaja tuotti lähes yksinomaan alumiinifoliota kotitalouskäyttöön, mikä vääristi entisestään arvioitua myynnin kokonaismäärää.

(16) Komissio piti valituksen tekijöiden menetelmää riittävän tarkkana valituksen tarkoituksiin. Kuten 271 kappaleeseen sisältyvästä tarkastelujakson aikana tapahtuneen myynnin analyysistä ilmenee, kytkösmarkkinamyynti ei ole riittävän merkittävää, jotta se voisi kyseenalaistaa koko vahinkoanalyysin.

(17) Viidenneksi asianomaiset osapuolet väittivät, että metrijärjestelmän käyttö vääristää tietoja. Valituksessa tiedot esitetään tonneina, mutta asianomaisten osapuolten mukaan niitä olisi pitänyt täydentää keskiarvona mikroneissa (mikrometreissä) esitettävillä tiedoilla, koska markkinasuuntaus pienentää tuotteen paksuutta johtaa suurempaan tuotokseen m2/tonni.

(18) Komission mukaan suuntaus käyttää ohuempaa alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota ei tee tonneina esitetyistä tiedoista epäluotettavia, koska niitä täydennetään myös markkinaosuuksia koskevilla tiedoilla ja suuntaus siirtyä käyttämään ohuempaa foliota vaikuttaa samalla tavalla kaikkiin tuottajiin.

(19) Kuudenneksi asianomaiset osapuolet kiistivät valitukseen sisältyvien indikaattorien luotettavuuden ja tarkkuuden viittaamalla useisiin erillisiin tekijöihin, jotka koskevat valitukseen sisältyvien taulukoiden ja valituksen liitteen 1A.2 julkisiin versioihin sisältyvien taulukoiden välisiä eroja, jotka niiden mukaan vaikuttavat indikaattoreihin.

(20) Komissio totesi, että arvojen väitetyt eroavuudet johtuvat siitä, että liitteessä 1A.2 esitetään yhteenveto valitukseen osallistuneiden yritysten yhteenlasketuista luvuista, kun taas luottamuksellisessa versiossa esitetään yksityiskohtaiset luvut jokaisesta yrityksestä erikseen. Lisäksi valituksen taulukoihin sisältyvät Novelisin luvut, mikä kuitenkin ilmenee selvästi kyseisestä asiakirjasta. Asiakirjan ja sen liitteiden lukujen väliset eroavuudet eivät siten johda ristiriitaisuuksiin. Komissio vetosi arviointinsa tueksi lisäksi luottamukselliseen versioon sisältyviin yksityiskohtaisempiin yrityskohtaisiin liitteisiin. Lukujen erilaiset esitystavat eivät siten vaikuttaneet komission mahdollisuuteen arvioida vahinkoindikaattoreita.

(21) Seitsemänneksi asianomaiset osapuolet väittivät, ettei valituksessa esitetty selkeää näyttöä Kiinasta peräisin olevan tuonnin aiheuttamasta merkittävästä vahingosta, ja viittasivat makro- ja mikroindikaattoreita koskevien väitteiden virheellisyyksiin sillä perusteella, että useat indikaattorit eivät osoittaneet laskua tai osoittivat vain vähäistä laskua.

(22) Komissio muistutti, että perusasetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan valitukseen on sisällyttävä tietoja, jotka ovat kohtuudella valituksen tekijöiden käytettävissä, väitetysti polkumyynnillä tulevan tuonnin määrän muutoksista, tämän tuonnin vaikutuksesta samankaltaisen tuotteen hintoihin unionin markkinoilla sekä tuonnin vaikutuksesta unionin tuotannonalaan, mitä osoittavat merkitykselliset (mutteivät välttämättä kaikki) tekijät ja indikaattorit, joilla on vaikutusta unionin tuotannonalan tilanteeseen, kuten perusasetuksen 3 artiklan 3 ja 5 kohdassa luetellut tekijät. Tässä tapauksessa valituksen erillinen vahinkoanalyysi sisälsi näyttöä, joka viittaa kiinalaisen tuonnin merkittävään pääsyyn EU:n markkinoille hinnoin, jotka alittavat huomattavasti unionin tuotannonalan hinnat ja viitehinnat. Komissio katsoikin, että valitukseen sisältyi riittävästi näyttöä siitä, että tästä oli aiheutunut merkittävää vahinkoa unionin tuotannonalalle. Näin ollen kyseiset väitteet hylättiin.

(23) Yksi käyttäjä, Alupol Packaging, väitti, että valituksen tekijöiden esittämästä tuotemääritelmästä, johon sisältyi maininta ”valssattu, mutta ei enempää valmistettu”, poiketen tuottaja yleensä käsittelee ostamaansa alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota myös muulla tavoin, kuten halkaisemalla, leikkaamalla vaadittuun leveyteen, kelaamalla tietynlaisen ja -kokoisen esineen ympärille ja hehkuttamalla (normalisoimalla).

(24) Komissio katsoi, että Alupol Packagingin mainitsemat lisätuotantovaiheet kuuluvat erottamattomasti tuotantoprosessiin, ja tuotetta tulee siten pitää ei enempää valmistettuna kuin valssattuna. Leveys on lisäksi osa tuotteen valvontakoodia (PCN). Näin ollen tämä väite hylättiin.

(25) Vireillepanoa koskevissa huomautuksissaan eri asianomaiset osapuolet esittivät huomautuksia pyynnöistä jättää tutkimuksen ulkopuolelle alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio, jonka paksuus on alle 6 mikronia, ja sähköautojen akuissa käytettävä alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio. Vireillepanovaiheessa ei ollut viitteitä siitä, että näitä segmenttejä olisi analysoitava erikseen. Komissio kuitenkin päätti hankkia näihin pyyntöihin liittyviä lisätietoja. Kyseisiä huomautuksia samoin kuin huomautuksia, jotka koskevat paksuuden alarajan käyttöönottoa tuotemääritelmässä yleisesti, käsitellään erikseen tutkimuksen ulkopuolelle jättämisestä esitettyjä pyyntöjä käsittelevässä 2.3 jaksossa. Huomautuksia, jotka koskevat odotettavissa olevia toimitusvaikeuksia siinä tapauksessa, että tullit otetaan käyttöön, kytkösmarkkinakulutuksesta aiheutuvat toimitusvaikeudet mukaan luettuina, ja unionin tuotannon riittämättömiä investointeja koskevia väitteitä tarkastellaan unionin etua käsittelevässä 6 jaksossa.

1.5 Otos

(26) Komissio ilmoitti vireillepanoilmoituksessa, että se saattaa soveltaa asianomaisiin osapuoliin perusasetuksen 17 artiklan mukaista otantaa.

1.5.1 Unionin tuottajia koskeva otanta

(27) Komissio ilmoitti vireillepanoilmoituksessa, että se oli valinnut alustavasti otoksen unionin tuottajista. Se valitsi otoksen samankaltaisen tuotteen tuotanto- ja myyntimäärän perusteella unionissa tutkimusajanjaksolla. Otokseen valittiin kolme unionin tuottajaa. Otokseen valittujen unionin tuottajien osuus samankaltaisen tuotteen arvioidusta kokonaistuotannosta oli yli 50 prosenttia ja arvioidusta unionin kokonaismyyntimäärästä 40 prosenttia. Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia alustavasta otoksesta. Alustavasta otoksesta ei saatu huomautuksia.

(28) Edellä esitetyn perusteella otoksen katsottiin edustavan unionin tuotannonalaa.

1.5.2 Tuojien otanta

(29) Voidakseen päättää otannan tarpeellisuudesta ja tarvittaessa valita otoksen komissio pyysi etuyhteydettömiä tuojia toimittamaan vireillepanoilmoituksessa täsmennetyt tiedot.

(30) Kaksi etuyhteydetöntä tuojaa toimitti pyydetyt tiedot ja suostui osallistumaan otokseen. Vastausten pieni määrä huomioon ottaen etuyhteydettömien tuojien otantaa ei ollut tarpeen tehdä.

1.5.3 Vientiä harjoittavien tuottajien otanta

(31) Pystyäkseen päättämään otannan tarpeellisuudesta ja tarvittaessa valitsemaan otoksen komissio pyysi kaikkia tiedossa olevia Kiinassa toimivia vientiä harjoittavia tuottajia toimittamaan vireillepanoilmoituksessa mainitut tiedot. Lisäksi komissio pyysi Kiinan kansantasavallan edustustoa Euroopan unionissa ilmoittamaan muista mahdollisista vientiä harjoittavista tuottajista, jotka saattaisivat olla kiinnostuneita osallistumaan tutkimukseen, ja/tai ottamaan yhteyttä niihin.

(32) Yhdeksän asianomaisen maan vientiä harjoittavaa tuottajaa toimitti pyydetyt tiedot ja suostui osallistumaan otokseen. Komissio valitsi perusasetuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti kolmen yrityksen otoksen, joka perustui unioniin suuntautuneen viennin suurimpaan edustavaan määrään, jota voitiin kohtuudella tutkia käytettävissä olevassa ajassa. Nämä yritykset edustivat yli 90:tä prosenttia tarkasteltavana olevan tuotteen arvioidusta unionin suuntautuvasta kokonaistuonnista. Perusasetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti kaikille tiedossa oleville vientiä harjoittaville tuottajille ja asianomaisen maan viranomaisille annettiin tilaisuus esittää otoksen valintaa koskevia huomautuksia. Huomautuksia ei saatu.

1.6 Yksilöllinen tarkastelu

(33) Perusasetuksen 17 artiklan 3 kohdan mukaista yksilöllistä tarkastelua pyysi kuusi kiinalaista vientiä harjoittavaa tuottajaa, ja niitä pyydettiin toimittamaan vastaus kyselylomakkeeseen. Yksikään vientiä harjoittava tuottaja ei kuitenkaan toimittanut täytettyä kyselyvastausta määräajassa. Yhtään yksilöllistä tarkastelua koskevaa pyyntöä ei siten voitu tutkia.

1.7 Kyselyvastaukset ja tarkastuskäynnit

(34) Komissio lähetti Kiinan kansantasavallan viranomaisille, jäljempänä ’Kiinan viranomaiset’, kyselylomakkeen, joka koski perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdassa tarkoitettujen merkittävien vääristymien esiintymistä Kiinassa. Se lähetti Kiinan viranomaisille myös kyselylomakkeen, joka koski perusasetuksen 7 artiklan 2 a ja 2 b kohdassa tarkoitettuja raaka-aineiden vääristymiä.

(35) Komissio lähetti kyselylomakkeet otokseen valituille unionin tuottajille, otokseen valituille tuojille ja käyttäjille sekä otokseen valituille vientiä harjoittaville tuottajille. Lisäksi sama kyselylomake asetettiin verkossa (4) saataville vireillepanopäivänä.

(36) Komissio sai kyselylomakkeet otokseen valituilta kolmelta unionin tuottajalta, kuudelta otokseen kuulumattomalta unionin tuottajalta (makrokyselylomake), yhdeltä etuyhteydettömältä tuojalta, yhdeksältä käyttäjältä ja kolmelta vientiä harjoittavalta tuottajalta.

(37) Covid-19-pandemian puhkeamisen ja jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden toteuttamien eristystoimenpiteiden vuoksi komissio ei voinut alustavassa vaiheessa tehdä perusasetuksen 16 artiklan mukaisia tarkastuskäyntejä. Sen sijaan komissio ristiintarkisti etätarkastuksena kaikki alustavien päätelmien tekemistä varten tarpeellisina pitämänsä tiedot covid-19-pandemian vaikutuksia polkumyynnin ja tukien vastaisiin tutkimuksiin koskevan ilmoituksen mukaisesti (5). Komissio suoritti seuraavia yrityksiä/osapuolia koskevan etätarkastuksen: Unionin tuottajat — Carcano Antonio Spa, jäljempänä ’Carcano’, Italia — Eurofoil Luxembourg S.A., jäljempänä Eurofoil, Luxemburg — Hydro Aluminium Rolled Products GmbH, jäljempänä ’Hydro’, Saksa Kiinalaiset vientiä harjoittavat tuottajat — Jiangsu Zhongji Lamination Materials Co., Ltd., jäljempänä ’Zhongji’ — Yantai Donghai Aluminum Foil Co., Ltd., jäljempänä ’Donghai’ — Xiamen Xiashun Aluminium Foil Co., Ltd., jäljempänä ’Xiamen’

1.8 Tutkimusajanjakso ja tarkastelujakso

(38) Polkumyyntiä ja vahinkoa koskeva tutkimus kattoi 1 päivän heinäkuuta 2019 ja 30 päivän kesäkuuta 2020 välisen ajanjakson, jäljempänä ’tutkimusajanjakso’. Vahinkoa koskevaan arvioon vaikuttavien kehityssuuntausten tarkastelu kattoi 1 päivän tammikuuta 2017 ja tutkimusajanjakson päättymisen välisen jakson, jäljempänä ’tarkastelujakso’.

1.9 Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen EU:sta

(39) Tämä asia pantiin vireille Yhdistyneen kuningaskunnan EU:sta eroamista seuranneen siirtymäkauden aikana. Tällä siirtymäkaudella Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sovellettiin edelleen unionin lainsäädäntöä. Siirtymäkausi päättyi 31 päivänä joulukuuta 2020. Näin ollen Yhdistyneen kuningaskunnan yritykset ja järjestöt eivät enää 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen voi olla asianomaisia osapuolia tässä menettelyssä. Koska Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ei enää sovelleta unionin lainsäädäntöä, polkumyyntiä ja vahinkoa koskevat päätelmät perustuvat EU-27:n markkinatietoihin.

2. TARKASTELTAVANA OLEVA TUOTE JA SAMANKALTAINEN TUOTE

2.1 Tarkasteltavana oleva tuote

(40) Tämän tutkimuksen kohteena on Kiinasta peräisin oleva alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio, paksuus pienempi kuin 0,021 mm, vahvistamaton, valssattu, mutta ei enempää valmistettu, yli 10 kg:n rullina, joka luokitellaan tällä hetkellä CN-koodiin ex 7607 11 19 (Taric-koodit 7607111960 ja 7607111991), jäljempänä ’tarkasteltavana oleva tuote’. Nämä CN- ja Taric-koodit annetaan ainoastaan ohjeellisina. Tutkimukseen eivät sisälly seuraavat tuotteet: — alumiinifolio kotitalouskäyttöön, paksuus vähintään 0,008 millimetriä ja enintään 0,018 millimetriä, vahvistamaton, valssattu, mutta ei enempää valmistettu, enintään 650 millimetrin levyisinä yli 10 kg:n rullina — alumiinifolio kotitalouskäyttöön, paksuus vähintään 0,007 millimetriä ja pienempi kuin 0,008 millimetriä, minkä tahansa levyisinä rullina, myös hehkutettu — alumiinifolio kotitalouskäyttöön, paksuus vähintään 0,008 millimetriä ja enintään 0,018 millimetriä, yli 650 millimetrin levyisinä rullina, myös hehkutettu — alumiinifolio kotitalouskäyttöön, paksuus suurempi kuin 0,018 millimetriä ja pienempi kuin 0,021 millimetriä, minkä tahansa levyisinä rullina, myös hehkutettu.

(41) Alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio toimitetaan jättirullina, minkä jälkeen sitä jatkojalostetaan (laminoidaan, päällystetään, lakataan, pursotetaan (painetaan) tai muotoillaan). Jatkojalostuksen jälkeen alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota käytetään moniin eriin tarkoituksiin, kuten elintarvike-, lääke-, kosmetiikka- ja tupakkatuotepakkauksissa sekä rakennusmateriaaleissa.

(42) Alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio valmistetaan siten, että ensin kuumennetut harkot valssataan (kuumavalssaus) keloiksi, joiden paksuus on 2–4 mm. Sen jälkeen keloja kylmävalssataan, kunnes saavutetaan folion haluttu paksuus. Toisessa mahdollisessa folion valssausmenetelmässä eli jatkuvassa valussa harkkovaihe ohitetaan ja sulatettu metalli konvertoidaan suoraan paksuksi kaistaleeksi, joka valssataan välittömästi kelaksi, josta foliota sitten valssataan.

2.2 Samankaltainen tuote

(43) Tutkimuksessa kävi ilmi, että seuraavilla tuotteilla on samat fyysiset, kemialliset ja tekniset perusominaisuudet ja peruskäyttötarkoitukset: — tarkasteltavana oleva tuote, — Kiinan kotimarkkinoilla tuotettu ja myyty tuote ja — unionin tuotannonalan unionissa tuottama ja myymä tuote.

(44) Komissio päätti tässä vaiheessa, että kyseiset tuotteet ovat näin ollen perusasetuksen 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja samankaltaisia tuotteita.

2.3 Tuotteen määritelmää koskevat väitteet

(45) Useat osapuolet toimittivat poissulkemista koskevia pyyntöjä seuraavista tuotteista: alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio, jonka paksuus on alle 6 mikronia, jäljempänä ’alle 6 mikronin paksuinen alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio’, ja sähköautojen akuissa käytettävä alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio.

2.3.1 Alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio, jonka paksuus on alle 6 mikronia

(46) Useat käyttäjät, Walki, Gascogne ja Alupol, väittivät, etteivät unionin tuottajat tarjoa alle 6 mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota. Tämän osoittaa niiden mukaan se, etteivät unionin tuottajat mainosta tällaisia tuotteita verkkosivuillaan tai esitteissään ja että ne eivät ota vastaan tällaisten tuotteiden tilauksia. Unionin tuottajat eivät niiden mukaan ole myöskään kiinnostuneita tarjoamaan alle kuuden mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota, koska niiden tuotantokapasiteetti täyttyy muiden tuotteiden tilauksilla, kun otetaan huomioon myös autojen akuissa käytettävän folion odotettavissa oleva kysyntä. Unionin tuottajat eivät pysty tarjoamaan vaadittavaa ”kaupallista” laatua etenkään, kun kyse on huokoisuudesta/läpäisevyydestä, jota mitataan huokosten enimmäismäärällä neliömetriä kohti. Ohuemman alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion käyttö on lisäksi ympäristöystävällisempää, ja se olisi myös tästä syystä jätettävä tutkimuksen ulkopuolelle.

(47) Lisäksi kaksi käyttäjää, Tetrapak ja Huhtamäki, väittivät, että unionin tuotannonalalla on vaikeuksia toimittaa ohuempaa alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota.

(48) Komissio on pyytänyt kaikkia yhdeksää käyttäjää, jotka tekevät yhteistyötä tutkimuksessa, erittelemään alle 6 mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion nykyisen kysyntänsä ja lähteet. Vain yksi käyttäjä vahvisti ostaneensa tutkimusjaksolla alle 6 mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota yksittäiseltä kiinalaiselta tuottajalta määrän, joka ylitti kaupallisen tuotannon laatuvaatimuksen. Tälläkin käyttäjällä alle 6 mikronin paksuinen alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio edustaa kuitenkin hyvin pientä osaa sen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion kulutuksesta. Muut käyttäjät ilmoittivat vain sellaisista asiakkaidensa esittämistä, alle 6 mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota sisältäviä tuotteita koskevista pyynnöistä, jotka johtivat sekä alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion unionin tuotannonalan että kiinalaisten tuottajien osalta koetilauksiin tutkimusjakson jälkeen.

(49) Vastauksista ilmeni, että alle 6 mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion kysyntä on alkanut vasta aivan äskettäin ja on lisääntymässä. Kuten 50 kappaleessa mainittiin, sille oli jonkin verran kysyntää viimeisen vuosikymmenen aikana, mutta kysynnässä ei ollut havaittavissa selkeää kaavaa. Tämä on linjassa niiden unionin tuottajien selitysten kanssa, joiden mukaan aiemmin oli myös havaittavissa vähittäistä siirtymistä alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion ohuempiin paksuuksiin. Aiemmin vaihteluvälin alaraja oli 7–8 mikronia, ja nykyisin monissa sovelluksissa alaraja on 6–6,35 mikronia.

(50) Vaikka unionin tuottajille tehty kyselytutkimus on osoittanut, että suoria neuvotteluja lukuun ottamatta yksikään niistä ei tällä hetkellä markkinoi aktiivisesti alle 6 mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota, komissio on kerännyt runsaasti näyttöä siitä, että unionin tuottajat pystyvät tuottamaan alle 6 mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota. Tähän sisältyy tutkimusjakson jälkeinen rullien koetuotanto, joka testausasiakirjojen mukaan täytti ostajien tekniset vaatimukset. Lisäksi komissio pystyi vahvistamaan useiden unionin tuottajien myyneen alle 6 mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota kaupallisen tuotannon edellyttämiä määriä, vaikkakin pienessä mittakaavassa, tutkimusjaksoa edeltäneiden kymmenen vuoden aikana. Komissio havaitsi myös laadunvalvontaan tehtyjä investointeja. Komissio katsoikin, että unionin tuotannonala voi tarjota markkinakysyntää vastaavaa laatua.

(51) Toiseksi alle kuuden mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuotantokapasiteettia rajoittavat viimeisessä tuotantovaiheessa käytettävät valssaimet. Komissio on siksi analysoinut useiden unionin tuottajien kapasiteettia tässä viimeisessä vaiheessa ja ottanut myös huomioon muiden tuotteiden kysynnän eri tuotantovaiheissa. Kaikilla otokseen valituilla unionin tuottajilla on riittävä kapasiteetti alle 6 mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tarjoamiseen, vaikka autojen akuissa käytettävän folion kysyntä kasvaisikin tulevaisuudessa. Komissio ei siten voinut vahvistaa alle 6 mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion kysynnän tulevaan kasvuun liittyvää toimitusvaikeuksien uhkaa.

(52) Kolmanneksi väitteestä, jonka mukaan ohuemman alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion käyttö on ympäristöystävällisempää, komissio muistutti, ettei tullien muodossa toteutettavien kaupan suojatoimenpiteiden tarkoitettuna vaikutuksena ole estää tietyn tuotteen tuontia vaan varmistaa, että näillä tuontituotteilla käydään kauppaa vahinkoa aiheuttamattomilla hinnoilla. Komissio myös muistutti unionin tuottajien valmiudesta valmistaa alle kuuden mikronin paksuista alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota, kuten edellä 50 kappaleessa kuvattiin.

(53) Kun tarkastellaan lisäksi Tetrapakin ja Huhtamäen toimitusvaikeuksia koskevaa väitettä, tutkimus osoitti, että unionin tuotannonalan alle 6 mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuotantokapasiteetti on huomattavasti suurempi kuin sen kysyntä.

(54) Edellä esitetyn perusteella komissio hylkäsi alustavasti pyynnön, jonka mukaan alle 6 mikronin paksuinen alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio olisi jätettävä tutkimuksen kohteena olevan tuotteen määritelmän ulkopuolelle.

2.3.2 Autojen akuissa käytettävä alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio

(55) Yksi asianomainen osapuoli, Xiamen, pyysi autojen akuissa käytettävän alumiinifolion jättämistä tutkimuksen ulkopuolelle seuraavista syistä: — autojen akuissa käytettävä alumiinifolio on hyvin erilainen tuote, jolla on erilaisia käyttötarkoituksia, koska siinä käytetään 1050/1060/1100/3003-seoksia, kun taas pakkauksissa käytettävän alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuottamisessa käytettävät pääasialliset seokset ovat 8079/8011-seoksia, — tuotantolaitteet ja -prosessit ovat erilaisia, sillä lopputuotteessa on kaksi kirkasta pintaa, kun taas muissa alumiinista valmistetuissa jatkojalostusfolioissa toinen puoli on himmeä ja toinen kirkas. Tämä johtaa myös erilaisiin tuotantokustannuksiin ja myyntihintoihin, — unionin tuottajat eivät valmista sitä, ja — sitä ei viedä tällä hetkellä EU:hun.

(56) Komissio totesi ensinnäkin, että kaikilla asianomaisen osapuolen nimeämillä seoksilla on samat ominaisuudet sikäli, että ne kaikki sisältävät alumiinia yli 98 prosenttia, eikä valitus rajoitu mihinkään tiettyyn seokseen. Eri seosten käyttäminen eri tuotevariaatioissa ei ole epätavallista, eikä sitä voida pitää poissulkemisperusteena.

(57) Toiseksi se, että folion toinen puoli on himmeä ja toinen kirkas, on seurausta siitä, että kaksi alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion kerrosta valssataan yhdessä viimeisessä valssauksessa, ja valssauksen aikana vastakkain olevat alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion puolet muuttuvat himmeiksi. Tätä tuotantomenetelmää käsiteltiin valituksessa, jossa todettiin nimenomaisesti, että alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion molemmat pinnat voivat olla kirkkaita, jos asiakas näin haluaa (6). Alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion käyttötarkoitus autojen akuissa ei siten voi oikeuttaa sen jättämistä tuotteen määritelmän ulkopuolelle, koska tuotteen fyysiset ominaisuudet ovat samat. Sama pätee yhden kerroksen valssaamisesta aiheutuviin suurempiin kustannuksiin.

(58) Kolmanneksi autonakkujen tuotanto unionissa on vasta alkuvaiheessa. Komissio keräsi näyttöä, joka osoittaa, että unionin tuottajat valmistautuvat vastaamaan tämän kasvavan markkinasegmentin kysyntään. Tämä peruste on myös ristiriidassa sen Walkin esittämän, alle 6 mikronin paksuisen alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tutkimuksen ulkopuolelle jättämistä koskevan väitteen kanssa, jonka mukaan unionin tuotannonala saattaisi keskittyä autojen akuissa käytettävään folioon siinä määrin, ettei se olisi mahdollisesti kiinnostunut osoittamaan riittävää tuotantokapasiteettia alle 6 mikronin paksuiselle alumiinista valmistetulle jatkojalostusfoliolle.

(59) Neljänneksi se seikka, ettei tuonti Kiinasta ole tällä hetkellä merkittävää, kuvastaa sitä, että sähköautojen akkutuotanto EU:ssa on edelleen lapsenkengissä, eikä se ole siten pätevä perustelu tutkimuksen ulkopuolelle jättämisen puolesta.

(60) Analyysi on osoittanut, että sähköautojen akuissa käytettävä alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio on teknisesti alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota, joka kuuluu tutkimukseen.

(61) Edellä esitetyn perusteella komissio hylkäsi alustavasti pyynnön, jonka mukaan sähköautojen akuissa käytettävä alumiinista valmistettu jatkojalostusfolio olisi jätettävä tutkimuksen kohteena olevan tuotteen määritelmän ulkopuolelle.

3. POLKUMYYNTI

3.1 Menettely normaaliarvon määrittämiseksi perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan mukaisesti

(62) Tutkimuksen vireillepanovaiheessa saatavilla oleva näyttö viittasi perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdassa tarkoitettujen merkittävien vääristymien esiintymiseen Kiinassa. Sen vuoksi komissio piti asianmukaisena tutkimuksen vireillepanoa perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan mukaisesti.

(63) Tarvittavien tietojen keräämiseksi perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan mahdollista soveltamista varten komissio pyysi kaikkia asianomaisessa maassa toimivia vientiä harjoittavia tuottajia toimittamaan tiedot alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion valmistuksessa käytetyistä tuotantopanoksista. Seitsemän vientiä harjoittavaa tuottajaa toimitti tarvittavat tiedot.

(64) Lisäksi komissio pyysi kaikkia asianomaisia osapuolia esittämään näkökantansa, toimittamaan tietoja ja esittämään asiaa tukevaa näyttöä perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan soveltamisesta 37 päivän kuluessa vireillepanoilmoituksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

(65) Komissio ilmoitti vireillepanoilmoituksen 5.3.2 kohdassa asianomaisille osapuolille, että tuolloin saatavilla olevien tietojen perusteella perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan mukaisia mahdollisia asianmukaisia edustavia kolmansia maita ovat Turkki ja Brasilia. Komissio totesi tarkastelevansa myös muita mahdollisesti soveltuvia edustavia maita perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti.

(66) Komissio julkaisi 25 päivänä marraskuuta 2020 normaaliarvon määrittämisessä käytettäviä lähteitä koskevan ensimmäisen muistion, jäljempänä ’ensimmäinen muistio’, jossa se ilmoitti asianomaisille osapuolille lähteistä, joita se aikoo käyttää normaaliarvon määrittämiseen. Kyseisessä muistiossa komissio esitti luettelon kaikista tuotannontekijöistä, kuten raaka-aineista, työvoimasta ja energiasta, joita alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuotannossa käytetään. Lisäksi komissio yksilöi Brasilian, Venäjän ja Turkin mahdollisiksi asianmukaisiksi edustaviksi maiksi. Komissio antoi kaikille asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää huomautuksia. Komissio sai huomautuksia kaikilta otokseen valituilta vientiä harjoittavilta tuottajilta.

(67) Analysoituaan saadut huomautukset komissio julkaisi 17 päivänä maaliskuuta 2021 normaaliarvon määrittämisessä käytettäviä lähteitä koskevan toisen muistion, jäljempänä ’toinen muistio’ (ensimmäiseen ja toiseen muistioon viitataan jäljempänä yhdessä ilmauksella ’muistiot’). Toisessa muistiossa komissio ajantasaisti tuotannontekijöiden luettelon ja ilmoitti asianomaisille osapuolille aikovansa käyttää Turkkia edustavana maana perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan nojalla. Se ilmoitti asianomaisille osapuolille myös vahvistavansa myynti-, yleis- ja hallintokustannukset sekä voiton pursotettujen alumiiniprofiilien turkkilaisten tuottajien julkisesti saatavilla olevien tilinpäätöstietojen perusteella. Komissio pyysi asianomaisia osapuolia esittämään asiasta huomautuksia. Huomautuksia saatiin kaikilta otokseen valituilta vientiä harjoittavilta tuottajilta.

(68) Analysoituaan toisen muistion julkaisemisen johdosta saadut huomautukset ja tiedot komissio päätteli alustavasti, että Turkki oli asianmukainen valinta edustavaksi maaksi, jonka vääristymättömiä hintoja ja kustannuksia käytettäisiin normaaliarvon määrittämiseen. Valinnan perusteita kuvataan tarkemmin 3.4 jaksossa.

3.2 Perusasetuksen 18 artiklan soveltaminen

(69) Pannessaan tutkimuksen vireille perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan perusteella komissio lähetti Kiinan viranomaisille kaksi kyselylomaketta, jotka koskivat vääristymien esiintymistä. Kiinan viranomaiset eivät vastanneet. Komissio ilmoitti Kiinan viranomaisille verbaalinootilla 8 päivänä joulukuuta 2020 aikovansa soveltaa perusasetuksen 18 artiklan säännöstä alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion Kiinan kotimarkkinoilla mahdollisesti esiintyvien perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdassa tarkoitettujen merkittävien vääristymien ja perusasetuksen 7 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettujen mahdollisten raaka-aineisiin liittyvien vääristymien osalta. Komissio pyysi Kiinan viranomaisia esittämään huomautuksia 18 artiklan soveltamisesta. Huomautuksia ei saatu.

3.3 Normaaliarvo

(70) Perusasetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”[n]ormaaliarvo perustuu tavallisesti viejämaan riippumattomien asiakkaiden tavanomaisessa kaupankäynnissä maksamiin tai maksettaviksi tuleviin hintoihin”.

(71) Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdassa kuitenkin todetaan, että ”[j]os […] päätetään, että ei ole asianmukaista käyttää viejämaan kotimarkkinoiden hintoja ja kustannuksia kyseisessä maassa esiintyvien b alakohdassa tarkoitettujen merkittävien vääristymien vuoksi, normaaliarvo muodostetaan yksinomaan vääristymättömiä hintoja tai vertailuarvoja osoittavien tuotanto- ja myyntikustannusten perusteella” ja ”[m]uodostettuun normaaliarvoon on sisällytettävä vääristymätön ja kohtuullinen määrä hallinto-, myynti- ja yleiskustannuksia sekä voittoa”.

(72) Kuten jäljempänä selitetään, komissio päätteli tässä tutkimuksessa, että kun otetaan huomioon saatavilla oleva näyttö ja Kiinan viranomaisten kieltäytyminen yhteistyöstä, perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan soveltaminen on asianmukaista.

3.3.1 Merkittävien vääristymien esiintyminen

3.3.1.1 Johdanto

(73) Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan mukaan ”[m]erkittäviä vääristymiä ovat vääristymät, joita syntyy, kun ilmoitetut hinnat tai kustannukset, mukaan lukien raaka-aine- ja energiakustannukset, eivät määräydy vapaiden markkinavoimien perusteella, koska valtion merkittävä puuttuminen vaikuttaa niihin. Merkittävien vääristymien olemassaoloa arvioitaessa huomioon on otettava muun muassa vaikutus, joka yhdellä tai useammalla seuraavista tekijöistä mahdollisesti on: — kyseinen markkina on merkittävässä määrin sellaisten yritysten ylläpitämä, jotka toimivat viejämaan viranomaisten omistuksessa tai hallinnassa taikka joiden politiikkoja nämä viranomaiset valvovat tai ohjaavat; — valtion läsnäolo yrityksissä, mikä mahdollistaa valtion puuttumisen hintoihin tai kustannuksiin; — syrjivät julkiset politiikat tai toimenpiteet, joilla suositaan kotimaisia tavarantoimittajia tai vaikutetaan muutoin vapaisiin markkinavoimiin; — konkurssi-, yhtiö- ja varallisuuslainsäädännön puuttuminen, syrjivä soveltaminen tai sen riittämätön täytäntöönpano; — palkkakustannusten vääristyminen; — mahdollisuus saada rahoitusta, jonka myöntävät instituutiot, jotka toteuttavat julkisen politiikan tavoitteita tai toimivat muulla tavoin niin, etteivät ne ole valtiosta riippumattomia.

(74) Koska 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdassa oleva luettelo ei ole kumulatiivinen, kaikkia tekijöitä ei tarvitse ottaa huomioon, jotta merkittävien vääristymien esiintyminen voidaan todeta. Samoja tosiasiallisia olosuhteita voidaan lisäksi käyttää yhden tai useamman luetteloon kuuluvan tekijän esiintymisen osoittamiseen. Mahdolliset päätelmät 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdassa tarkoitettujen merkittävien vääristymien esiintymisestä on joka tapauksessa tehtävä kaiken käytettävissä olevan näytön perusteella. Vääristymien esiintymistä koskevassa yleisessä arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös viejämaan yleinen toimintaympäristö ja tilanne, etenkin jos kyseisen viejämaan taloudellisen ja hallinnollisen rakenteen perustekijät antavat valtiolle merkittävän vallan puuttua talouteen siten, että hinnat ja kustannukset eivät johdu markkinavoimien vapaasta kehityksestä.

(75) Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan c alakohdan mukaan ”[k]un komissiolla on perusteltuja todisteita b alakohdassa tarkoitettujen merkittävien vääristymien mahdollisesta olemassaolosta tietyssä maassa tai kyseisen maan tietyllä sektorilla ja kun on aiheellista tämän asetuksen tehokkaan soveltamisen kannalta, komissio laatii ja julkistaa raportin, jossa kuvataan b alakohdassa tarkoitettuja markkinaolosuhteita kyseisessä maassa tai kyseisellä sektorilla, ja päivittää sitä säännöllisesti”.

(76) Komissio on laatinut tämän säännöksen nojalla Kiinaa koskevan maaraportin, jäljempänä ’raportti’ (7), jossa osoitetaan valtion merkittävä puuttuminen toimintaan talouden monilla tasoilla, muun muassa erityiset vääristymät monien keskeisten tuotannontekijöiden (kuten maan, energian, pääoman, raaka-aineiden ja työvoiman) osalta ja tietyillä sektoreilla (kuten teräs- ja kemikaalisektoreilla). Raportti sisällytettiin tutkimuksen asiakirja-aineistoon vireillepanovaiheessa. Myös valitukseen sisältyi merkityksellistä näyttöä, joka täydensi raporttia. Vireillepanon yhteydessä asianomaisia osapuolia pyydettiin kiistämään tutkimuksen asiakirja-aineistoon sisältyvä näyttö, esittämään siitä huomautuksia tai täydentämään sitä.

(77) Valitus sisälsi tietoja myös muista tutkimuksista ja raporteista, joissa analysoidaan Kiinan alumiiniteollisuuden tilannetta. Ensinnäkin valituksessa mainittiin OECD:n asiakirja, jonka otsikko on ”Measuring distortions in international markets – The aluminium value chain”, jäljempänä ’OECD:n tutkimus’ (8), jossa analysoidaan tarkasti alumiiniteollisuuden yrityksille myönnettyjä taloudellisia tukia. Kuten valituksen tekijät huomauttivat, OECD:n tutkimuksen perusteella muiden metallien kuin rautametallien alan vuosia 2016–2020 koskevassa Kiinan kehityssuunnitelmassa (Non-Ferrous Metal Industry Development Plan) muun muassa vaaditaan suojatoimenpiteitä laajentamalla taloudellista ja verotuksellista tukea, kuten yritysten pelastamista tai apua järjestämättömiin lainoihin. Toiseksi valituksen tekijät viittasivat WV Metallelle eli Saksan muiden metallien kuin rautametallien alan järjestölle laadittuun 24 päivänä huhtikuuta 2017 päivättyyn raporttiin (9), jäljempänä ’WV Metalle -raportti’, joka tukee raportin ja OECD:n tutkimuksen tuloksia. Lisäksi valituksen tekijät huomauttivat, että hiljattaisessa tiettyjen Kiinasta peräisin olevien alumiinifoliorullien tuontiin sovellettavien polkumyyntitullien voimassaolon päättymistä koskevassa tarkastelussa (10) komissio vahvisti merkittävien vääristymien esiintymisen alumiinin hinnassa ja totesi, ettei tämä havainto rajoittunut kyseisessä tutkimuksessa tarkasteltavana olevaan tuotteeseen vaan koski myös alumiinista valmistettua jatkojalostusfoliota, jossa käytetään samaa tuotantopanosta ja vastaavia valmistusprosesseja. Valituksen tekijät viittaavat lisäksi Yhdysvaltojen kauppaministeriön Kiinassa valmistettavasta alumiinifoliosta vuonna 2018 tekemään tukien vastaiseen tutkimukseen (11), jossa Kiinan viranomaisten todettiin tukevan Kiinan alumiinifolion tuotannonalaa ja myöntävän tukia primaarialumiinin tuotantoon.

(78) Kuten 69 kappaleessa todetaan, Kiinan viranomaiset eivät esittäneet huomautuksia tai toimittaneet alustavassa vaiheessa näyttöä, joka olisi tukenut asiakirja-aineistossa, myös raportissa, olevaa näyttöä tai valituksen tekijöiden toimittamaa lisänäyttöä merkittävien vääristymien esiintymisestä ja/tai perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan soveltamisen asianmukaisuudesta tässä tapauksessa, tai kumonnut tämän näytön. Useilta asianomaisilta osapuolilta tähän saatuja huomautuksia käsitellään 3.3.1.11 jaksossa.

(79) Komissio tarkasteli, oliko Kiinan kotimarkkinoiden hintojen ja kustannusten käyttäminen asianmukaista perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdassa tarkoitetun merkittävien vääristymien esiintymisen vuoksi. Komissio suoritti tarkastelun asiakirja-aineistossa käytettävissä olevan näytön perusteella, mukaan luettuna julkisista lähteistä saatavilla oleviin tietoihin perustuvaan raporttiin sisältyvä näyttö. Analyysissa tarkasteltiin merkittävää valtion puuttumista Kiinan talouteen yleisesti mutta myös erityistä markkinatilannetta kyseisellä sektorilla, tarkasteltavana oleva tuote mukaan luettuna. Komissio täydensi näitä todisteita omalla tutkimuksellaan, joka koski erilaisia perusteita, jotka ovat merkityksellisisä vahvistettaessa merkittävien vääristymien esiintyminen Kiinassa.

3.3.1.2 Kiinan kotimarkkinoiden hintoihin ja kustannuksiin vaikuttavat merkittävät vääristymät

(80) Kiinan talousjärjestelmä perustuu nk. sosialistisen markkinatalouden käsitteeseen. Käsite on kirjattu Kiinan perustuslakiin ja määrittää Kiinan talouden ohjausjärjestelmää. Perusperiaatteena on tuotantovälineiden sosialistinen julkinen omistajuus eli koko kansan omistajuus ja työntekijöiden kollektiivinen omistajuus. Valtion omistuksessa olevaa taloutta pidetään ”kansantalouden johtavana voimana”, ja valtion tehtävänä on ”varmistaa sen lujittaminen ja kasvu” (12). Kiinan talouden yleinen perusta ei pelkästään mahdollista valtion merkittävää puuttumista talouden toimintaan, vaan tällainen puuttuminen on nimenomaisena toimeksiantona. Käsitys julkisen omistajuuden paremmuudesta yksityisomistukseen nähden vallitsee koko oikeusjärjestelmässä, ja sitä korostetaan yleisenä periaatteena kaikessa keskeisessä lainsäädännössä. Kiinan varallisuusoikeus on tästä oiva esimerkki: siinä viitataan sosialismin ensisijaisuuteen ja annetaan valtiolle tehtäväksi pitää yllä talouden perusjärjestelmää, jossa julkisella omistajuudella on hallitseva asema. Muita omistajuusmuotoja siedetään, ja laissa annetaan mahdollisuus kehittää niitä rinnakkain valtion omistajuuden kanssa (13).

(81) Lisäksi Kiinan lainsäädännön mukaan sosialistista markkinataloutta kehitetään Kiinan kommunistisen puolueen johtajuudessa. Kiinan valtion ja Kiinan kommunistisen puolueen rakenteet ovat toisiinsa kietoutuneita kaikilla tasoilla (lainsäädäntö, instituutiot, henkilöt) ja muodostavat kokonaisuuden, jossa Kiinan kommunistisen puolueen ja valtion rooleja ei voida erottaa toisistaan. Kiinan perustuslakia muutettiin maaliskuussa 2018, ja Kiinan kommunistisen puolueen johtoasemasta tuli entistä näkyvämpi, kun se vahvistettiin perustuslain 1 §:ssä. Määräyksen ensimmäiseen virkkeeseen ”sosialistinen järjestelmä on Kiinan kansantasavallan perusjärjestelmä” lisättiin seuraava toinen virke: ”kiinalaisen sosialismin määräävä ominaisuus on Kiinan kommunistisen puolueen johtoasema” (14). Tämä osoittaa Kiinan kommunistisen puolueen kiistämättömän ja jatkuvasti kasvavan määräysvallan Kiinan talousjärjestelmässä. Tämä johtoasema ja määräysvalta on olennainen osa kiinalaista järjestelmää ja menee selvästi pidemmälle kuin muissa sellaisissa maissa, joissa valtiolla on laaja makrotaloudellinen määräysvalta vapaiden markkinavoimien toiminnan rajoissa.

(82) Kiinan valtio harjoittaa tavoitteiden saavuttamiseksi interventionistista talouspolitiikkaa, joka on yhdenmukainen Kiinan kommunistisen puolueen vahvistaman poliittisen ohjelman kanssa eikä niinkään heijasta vapaiden markkinoiden taloudellisia olosuhteita (15). Kiinan viranomaiset käyttävät monenlaisia interventionistisia talousvälineitä, kuten teollisuuden suunnittelujärjestelmää, rahoitusjärjestelmää ja sääntely-ympäristön eri tekijöitä.

(83) Ensinnäkin yleisen hallinnollisen valvonnan tasolla Kiinan taloutta ohjataan monimutkaisella teollisuuden suunnittelujärjestelmällä, joka vaikuttaa kaikkeen taloudelliseen toimintaan maassa. Kaikki nämä suunnitelmat kattavat laajasti eri aloja ja risteäviä toimintalinjoja, ja niitä esiintyy hallinnon kaikilla tasoilla. Maakuntatason suunnitelmat ovat yksityiskohtaisia, kun taas kansallisen tason suunnitelmissa asetetaan laajempia tavoitteita. Suunnitelmissa täsmennetään myös keinot tuotannonalojen/sektoreiden tukemiseksi sekä määräajat, joissa tavoitteet on saavutettava. Joissakin suunnitelmissa on edelleen täsmällisiä tuotostavoitteita, joskin tämä oli yleisempää aiemmilla suunnitelmakierroksilla. Suunnitelmissa tuodaan esiin (positiivisesti tai negatiivisesti) yksittäisiä teollisuuden sektoreita ja/tai hankkeita prioriteetteina valtion prioriteettien mukaan ja niille osoitetaan tiettyjä kehittämistavoitteita (esim. teollisuuden päivittäminen, kansainvälinen laajentuminen). Talouden toimijoiden – niin yksityisten kuin valtion omistuksessa olevienkin – on mukautettava liiketoimintaansa suunnittelujärjestelmän mukaiseksi. Tämä johtuu suunnitelmien sitovasta luonteesta mutta myös siitä, että Kiinan viranomaiset hallinnon kaikilla tasoilla noudattavat suunnittelujärjestelmää ja käyttävät niille annettua valtaa kannustamalla talouden toimijoita noudattamaan suunnitelmissa asetettuja prioriteetteja (ks. myös 3.3.1.5 jakso) (16).

(84) Toiseksi rahoitusresurssien tasolla Kiinan rahoitusjärjestelmää hallitsevat valtion omistamat liikepankit. Suunnitellessaan ja toteuttaessaan antolainauspolitiikkaansa näiden pankkien on noudatettava valtion teollisuuspolitiikan tavoitteita sen sijaan, että ne arvioisivat ensisijaisesti tietyn hankkeen taloudelliset ansiot (ks. myös 3.3.1.8 jakso) (17). Sama koskee Kiinan rahoitusjärjestelmän muita osatekijöitä, kuten osakemarkkinoita, joukkolainamarkkinoita ja yksityisen pääoman markkinoita. Myös nämä muut rahoitussektorin osat kuin pankkisektori on institutionaalisesti ja operatiivisesti perustettu niin, että pyrkimyksenä ei ole rahoitusmarkkinoiden tehokkaan toiminnan maksimointi vaan valvonnan varmistaminen ja se, että mahdollistetaan valtion ja kommunistisen puolueen puuttuminen niiden toimintaan (18).

(85) Kolmanneksi, sääntely-ympäristön tasolla valtion puuttuminen talouden toimintaan saa useita muotoja. Esimerkiksi julkisia hankintoja koskevilla säännöillä pyritään usein poliittisiin tavoitteisiin eikä taloudelliseen tehokkuuteen ja heikennetään näin markkinatalouden periaatteita alalla. Sovellettavassa lainsäädännössä todetaan nimenomaisesti, että julkisia hankintoja on tehtävä niin, että helpotetaan valtion politiikassa asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Näiden tavoitteiden luonnetta ei kuitenkaan ole määritelty, joten päätöksentekoelimillä on laaja harkintavalta (19). Myös investointien alalla Kiinan valtiolla on merkittävä määräys- ja vaikutusvalta sekä valtion että yksityisten investointien kohteiden ja laajuuden osalta. Viranomaiset käyttävät investointien seurantaa samoin kuin investointeihin liittyviä erilaisia kannustimia, rajoituksia ja kieltoja merkittävänä välineenä teollisuuspolitiikan tavoitteiden tukemisessa, esimerkiksi säilyttämällä valtion määräysvallan keskeisillä sektoreilla tai pönkittämällä kotimaista teollisuutta (20).

(86) Kiinan taloudellinen malli perustuu siis tiettyihin perusolettamuksiin, jotka toimivat valtion toimintaan puuttumisen perustana ja kannustavat siihen. Tällainen valtion huomattava puuttuminen toimintaan ei sovi yhteen markkinavoimien vapauden kanssa, mikä vääristää markkinaperiaatteiden mukaista resurssien tehokasta jakamista (21).

3.3.1.3 Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaiset merkittävät vääristymät: kyseinen markkina on merkittävässä määrin sellaisten yritysten ylläpitämä, jotka toimivat viejämaan viranomaisten omistuksessa tai hallinnassa taikka joiden politiikkoja nämä viranomaiset valvovat tai ohjaavat

(87) Kiinassa valtion omistuksessa, määräysvallassa ja/tai poliittisessa valvonnassa tai ohjauksessa toimivat yritykset muodostavat olennaisen osan taloutta.

(88) Kiinan viranomaiset ja Kiinan kommunistinen puolue pitävät yllä rakenteita, jotka varmistavat niiden jatkuvan vaikutusvallan yrityksiin ja erityisesti valtion omistamiin yrityksiin. Valtio (ja monilta osin myös Kiinan kommunistinen puolue) muotoilee aktiivisesti yksittäisten valtion omistamien yritysten yleisen talouspolitiikan ja valvoo sen täytäntöönpanoa ja käyttää myös oikeuttaan osallistua valtion omistamien yritysten operatiiviseen päätöksentekoon. Tämä tapahtuu tyypillisesti kierrättämällä johtohenkilöitä viranomaisten ja valtion omistuksessa olevien yritysten välillä, sisällyttämällä puolueen jäseniä valtion omistuksessa olevien yritysten johtoelimiin ja puoluesolujen jäseniä yrityksiin (ks. myös 3.3.1.4 jakso) sekä muokkaamalla yritysrakennetta valtion omistuksessa olevien yritysten sektorilla (22). Vastavuoroisesti valtion omistamilla yrityksillä on Kiinan taloudessa erityisasema, joka tuo mukanaan useita taloudellisia etuja, muun muassa suojan kilpailulta ja etuuskohtelun mukaisen tuotantopanosten ja rahoituksen saannin (23). Seikkoja, jotka viittaavat valtion määräysvaltaan alumiinisektorin yrityksissä, käsitellään tarkemmin 3.3.1.5 jaksossa.

(89) Valituksen tekijöiden todisteeksi toimittamassa OECD:n tutkimuksessa viitataan valtion omistamiin alumiinisektorin yrityksiin, jotka korostavat säännönmukaisissa asiakirjoissaan sitä, että valtion omistajuus vaikuttaa teollisuuspolitiikkoihin ja että valtion omistajuus tarkoittaa valtion tukea. Muun muassa yksi valtion omistama yritys mainitsee vuoden 2016 joukkolainaesitteessään, että se on yksi 52:sta keskeisestä valtion omistamasta yrityksestä, että sillä on keskeinen rooli energia-alan politiikkojen muotoilussa ja täytäntöönpanossa ja että se saa Kiinan viranomaisilta kattavaa ja jatkuvaa tukea. Eräs toinen valtion omistama yritys viittaa vuoden 2017 joukkolainaesitteessään maakuntahallituksen merkittävään vaikutusvaltaan konsernissa (24).

(90) Kiina on maailman suurin alumiinintuottaja, ja maailmanlaajuisesti merkittävimpien yksittäisten tuottajien joukossa on useita suuria valtion omistamia yrityksiä. WV Metalle -raportissa todettiin, että valtion omistamilla yrityksillä on määräävä osuus kotimarkkinoilla, (25) minkä vahvistavat muut arviot, joiden mukaan valtion omistamien yritysten osuus Kiinan primaarialumiinin kokonaistuotannosta on yli 50 prosenttia (26). Vaikka viime vuosien kapasiteetin kasvu johtuukin osittain yksityisessä omistuksessa olevien yritysten toiminnasta, tällainen kapasiteetin lisäys edellyttäisi yleensä jonkin asteista (paikallisten) viranomaisten osallisuutta, kuten kapasiteetin laittoman kasvun hyväksymistä (27). Myös valtion omistamien yritysten alumiinintuotannon kapasiteetti on kasvanut, joskin vähäisemmässä määrin (28).

(91) Sen lisäksi, että Kiinan viranomaisilla on määräysvalta valtion omistamissa yrityksissä, niillä on vaikutusvaltaa myös yksityisomistuksessa oleviin yrityksiin. Tutkimuksen aikana vahvistettiin, että alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion tuottajat saivat tukia valtiolta. Esimerkiksi kaikki otokseen valitut yritykset luettelivat vuosikertomuksissaan useita valtion tukia. Kaikkien näiden tukien myöntäminen on myös osoitus valtion huomattavasta puuttumisesta markkinoihin.

(92) Koska valtio puuttuu alumiiniteollisuuden toimintaan laajasti ja alalla toimii lukuisia valtion omistamia yrityksiä, myös yksityisessä omistuksessa olevia, alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion markkinasegmentissä toimivia alumiinintuottajia estetään toimimasta markkinaehtojen mukaisesti. Poliittinen valvonta ja ohjaus koskevat sekä julkisessa että yksityisessä omistuksessa olevia alumiinisektorin yrityksiä, kuten jäljempänä 3.3.1.5 jaksossa todetaan.

3.3.1.4 Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan toisen luetelmakohdan mukaiset merkittävät vääristymät: valtion läsnäolo yrityksissä, mikä mahdollistaa valtion puuttumisen hintoihin tai kustannuksiin

(93) Sen lisäksi, että Kiinan valtio harjoittaa määräysvaltaa talouselämään valtion yritysten omistajuuden ja muiden välineiden kautta, se voi myös puuttua hintoihin ja kustannuksiin, koska valtio on edustettuna yrityksissä. Kiinan lainsäädännön mukaan viranomaisilla on oikeus nimittää ja erottaa keskeistä johtohenkilöstöä valtion omistamissa yrityksissä, minkä voidaan katsoa heijastavan omistajuuteen liittyviä oikeuksia (29), ja Kiinan kommunistisen puolueen solut sekä valtion omistamissa että yksityisissä yrityksissä ovat toinen kanava, jonka kautta valtio voi puuttua liiketoimintaa koskeviin päätöksiin. Kiinan yhtiöoikeuden mukaan jokaisessa yrityksessä on oltava Kiinan kommunistisen puolueen organisaatio (puolueen peruskirjan (30) mukaan vähintään kolme puolueen jäsentä) ja yrityksen on tarjottava tarvittavat edellytykset puolueorganisaation toiminnalle. Vaikuttaa siltä, että aiemmin tätä vaatimusta ei aina ole noudatettu tai pantu tiukasti täytäntöön. Vuodesta 2016 kommunistinen puolue on kuitenkin pitänyt tiukemmin kiinni poliittisesta ja periaatteellisesta oikeudestaan valvoa valtion omistamien yritysten liiketoimintaan liittyviä päätöksiä. Kiinan kommunistisen puolueen on myös raportoitu kohdistaneen painetta yksityisiin yrityksiin, jotta ne asettaisivat patriotismin etusijalle ja noudattaisivat puoluekuria (31). Vuonna 2017 raportoitiin, että puoluesoluja oli 70 prosentissa noin 1,86 miljoonasta yksityisomistuksessa olevasta yrityksestä ja Kiinan kommunistisen puolueen yksiköt yrityksissä lisäsivät painetta voidakseen sanoa viimeisen sanan liiketoimintapäätöksistä (32). Näitä sääntöjä sovelletaan yleisesti Kiinan taloudessa kaikilla sektoreilla, ja niitä noudattavat myös alumiinituotteiden tuottajat ja niiden raaka-aineiden toimittajat.

(94) Lisäksi 15 päivänä syyskuuta 2020 julkaistiin kommunistisen puolueen keskuskomitean suuntaviivat (”General Office of CCP Central Committee’s Guidelines on stepping up the United Front work in the private sector for the new era”) (33), joissa laajennettiin edelleen puoluekomiteoiden roolia yksityisissä yrityksissä. Näiden suuntaviivojen II.4 jakson mukaan ”on lisättävä puolueen yleistä valmiutta johtaa yhteiseen rintamaan liittyvää työtä yksityissektorilla ja tehostaa toimia alalla” ja III.6 jakson mukaan ”on tehostettava edelleen puolueen vahvistamista yksityisyrityksissä ja annettava puoluesoluille mahdollisuus toimia tehokkaasti linnoituksena ja annettava puolueen jäsenille mahdollisuus toimia eturintamassa ja edelläkävijöinä”. Asiakirjalla puolue vahvistaa yksityisten yritysten roolia yhteiseen rintamaan liittyvissä toimissa kommunistisen puolueen roolin kasvattamiseksi muissa kuin puolueorganisaatioissa (34).

(95) Seuraavista esimerkeistä käy hyvin ilmi Kiinan viranomaisten lisääntyvä puuttuminen alumiinisektorin toimintaan.

(96) Kuten komissio totesi Kiinasta peräisin olevia tiettyjä alumiinifoliorullia koskevassa tutkimuksessa (35) vuonna 2017, kiinalainen valtion omistama alumiinin tuottaja, Aluminium International Engineering Corporation Limited, jäljempänä ’Chalieco’, muutti yhtiöjärjestystään siten, että puoluesolujen asemaa yrityksen sisällä vahvistettiin. Siihen sisällytettiin kokonainen puoluekomiteaa koskeva luku, ja sen 113 artiklassa todetaan, että ”tärkeistä yritykseen liittyvistä asioista päätettäessä hallitus kuulee etukäteen yrityksen puoluekomiteaa” (36). Lisäksi vuonna 2017 Aluminum Corporation of China, jäljempänä ’Chalco’, totesi vuosikertomuksessaan (37), että useat sen johtajista, valvojista ja ylemmistä johtohenkilöistä – mukaan lukien puheenjohtaja ja pääjohtaja sekä valvontakomitean puheenjohtaja – ovat kommunistisen puoleen jäseniä.

(97) Alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavia tuotteita valmistavien yritysten yhteydessä Xiamen selittää puolueen vahvistamiseen tähtääviä toimia seuraavasti: ”Xiashun edistää aktiivisesti puolueen vahvistamiseen ja työvoiman yhdistymiseen liittyviä toimia ja on sitoutunut puolueen, valtion ja työntekijöiden yhteisten kokousten järjestelmään, joka tarjoaa työntekijöille merkittävän foorumin osallistua päätöksentekoon, suojella oikeuksia ja etuja ja rakentaa harmoninen toimintaympäristö” (38).

(98) Valtion läsnäolo rahoitusmarkkinoilla ja sen puuttuminen niiden toimintaan (ks. myös 3.3.1.8 jakso) samoin kuin raaka-aineiden ja tuotantopanosten tarjoamiseen lisää vääristävää vaikutusta markkinoihin (39). Näin ollen valtion läsnäolo yrityksissä, myös valtion omistamissa yrityksissä, alumiinisektorilla ja muilla sektoreilla (kuten finanssimarkkinoilla ja tuotantopanossektorilla) antaa Kiinan viranomaisille mahdollisuuden puuttua hintoihin ja kustannuksiin.

3.3.1.5 Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaiset merkittävät vääristymät: syrjivät julkiset politiikat tai toimenpiteet, joilla suositaan kotimaisia tavarantoimittajia tai vaikutetaan muutoin vapaisiin markkinavoimiin

(99) Kiinan talouden suuntaa ohjaa merkittävässä määrin pitkälle viety suunnitelmajärjestelmä, jossa esitetään prioriteetteja ja vahvistetaan tavoitteet, joihin keskus- ja paikallishallintojen on keskityttävä. Kaikilla hallinnon tasoilla on suunnitelmia, jotka kattavat käytännöllisesti katsoen kaikki talouden sektorit. Suunnitteluvälineissä asetetut tavoitteet ovat sitovia, ja kullakin hallinnon tasolla toimivat viranomaiset valvovat, että alemmat hallintotasot panevat suunnitelmat täytäntöön. Kiinan suunnitelmajärjestelmän tuloksena resursseja ohjataan sektoreille, jotka valtio on nimennyt strategisiksi tai muutoin poliittisesti merkittäviksi, eikä niitä jaeta markkinavoimien perusteella (40).

(100) Viranomaisilla on keskeinen rooli myös Kiinan alumiinisektorin kehittämisessä. Tämä käy ilmi lukuisista sektoriin suoraan tai välillisesti liittyvistä suunnitelmista, ohjeista ja muista asiakirjoista, jotka on laadittu kansallisella, alueellisella ja kunnallisella tasolla. Näillä ja muilla välineillä valtio ohjaa ja määrää käytännössä koko alumiinisektorin kehitystä ja toimintaa. Tällaisilla politiikoilla on merkittävä suora tai välillinen vaikutus alumiinituotteiden tuotantokustannuksiin.

(101) Tiettyjä Kiinasta peräisin olevia alumiinifoliorullia koskevassa tapauksessa (41), pursotettuja alumiiniprofiileja koskevassa tapauksessa (42) ja alumiinilevyvalmisteita koskevassa tapauksessa (väliaikaiset toimenpiteet) (43) komissio teki päätelmiä, joiden mukaisesti seuraavia seikkoja voidaan soveltaa myös tämän tapauksen tarkasteltavana olevaan tuotteeseen, joka on niin ikään alumiinin jatkojalostustuote.

(102) Vaikka talouden ja yhteiskunnallisen kehityksen 13. viisivuotissuunnitelma (44), joka käsittää tutkimusjakson, ei sisällä erityisiä alumiinia koskevia määräyksiä, siinä hahmotellaan muiden metallien kuin rautametallien alan osalta yleistä strategiaa, jolla edistetään kansainvälistä tuotantokapasiteettia ja laitteiden valmistusta koskevaa yhteistyötä. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi suunnitelmalla pyritään parantamaan verotukseen, rahoitukseen, vakuutuksiin, investointeihin ja rahoitusjärjestelmiin liittyviä tukijärjestelyitä (45).

(103) Vastaavassa toimialasuunnitelmassa eli muiden metallien kuin rautametallien alan kehittämissuunnitelmassa (2016–2020), jäljempänä ’suunnitelma’, vahvistetaan erityiset toimintalinjat ja tavoitteet, joihin valtio pyrkii useilla muiden metallien kuin rautametallien aloilla (46), myös alumiinisektorilla.

(104) Suunnitelmalla pyritään päivittämään Kiinan alumiiniteollisuuden tuottamien tuotelajien valikoima muun muassa tukemalla innovointia. Siinä kannustetaan sekaomistusjärjestelmän ripeään kehittämiseen ja valtion omistamien yritysten elinkelpoisuuden tukemiseen. Lisäksi siinä määrätään mahdollisuudesta lisätä muiden metallien kuin rautametallien varastoja ja parantaa (myös alumiinin) resurssivarmuutta sekä asetetaan määrällisiä tavoitteita energiankulutuksen vähentämiseksi, tuotannossa käytettävän kierrätetyn alumiinin osuuden lisäämiseksi ja kapasiteetin käyttöasteen tehostamiseksi (47).

(105) Lisäksi suunnitelmassa määrätään rakenteellisista mukautuksista, jotka koskevat uusien valimojen tiukempaa valvontaa ja vanhentuneen kapasiteetin poistamista. Siinä määrätään tuotantolaitosten maantieteellisestä jakaumasta, tuetaan hankkeita bauksiitti- ja alumiinioksidiresurssien hyödyntämisen tehostamiseksi ja käsitellään sähkön toimittamista ja hintapolitiikkaa (48).

(106) Näiden monien toimenpiteiden ja toimintalinjojen myötä suunnitelma on jatkoa vuoden 2009 muiden metallien kuin rautametallien alan mukautus- ja elvytyssuunnitelmalle, jolla pyrittiin lievittämään finanssikriisistä muiden metallien kuin rautametallien alalle aiheutuneita kielteisiä vaikutuksia. Suunnitelman keskeisiä osia ovat muun muassa tuotantomäärien valvonta, rakenneuudistus, raaka-aineiden hankinta, vientiverotus, resurssivarmuus, varastojen lisääminen, tekninen innovointi, finanssipolitiikka sekä suunnittelu ja täytäntöönpano (49).

(107) Toisen alumiinisektoria koskevan poliittisen asiakirjan muodostavat MIITin 18 päivänä heinäkuuta 2013 laatimat alumiiniteollisuuteen sovellettavat vakioehdot, joilla pyritään nopeuttamaan rakenneuudistusta ja hillitsemään alumiinivalimoiden kapasiteetin hallitsematonta kasvua. Vakioehdoilla otetaan käyttöön uusien laitosten vähimmäistuotantomäärät, laatustandardit ja sekä tuodun että kotimaisen bauksiitin ja alumiinioksidin toimitusvarmuus. Vakioehdoista voi päätellä, että MIIT on alumiiniteollisuuden standardoinnista ja hallinnoinnista sekä alumiinisektorilla toimiluvan saaneiden yritysten luettelon julkaisemisesta vastaava viranomainen (50).

(108) Valtioneuvoston keskusviraston vuonna 2016 antamassa suuntaa-antavassa lausunnossa (2016/42) (51), joka koskee erinomaisen markkinaympäristön luomista, muiden metallien kuin rautametallien alan rakennemuutoksen ja muuntamisen edistämistä sekä etujen lisäämistä, Kiinan viranomaiset ilmoittavat päätavoitteeksi ”muiden metallien kuin rautametallien alan rakenteen optimoimisen, keskeisten tuoteluokkien tarjonnan ja kysynnän tasapainottamisen, elektrolyyttisen alumiinin tuotantokapasiteetin käyttöasteen säilyttämisen yli 80 prosentissa ja mineraalivarojen toimitusvarmuuden merkittävän parantamisen tiettyjen mineraalien, kuten kuparin ja alumiinin, osalta” (52). Asiakirjan mukaan tavoitteena on myös ”valvoa tiukasti uutta tuotantokapasiteettia”. Tämän saavuttamiseksi on tarpeen, että varmistetaan välttämättömien uusien (uudistettujen ja laajennettujen) elektrolyyttistä alumiinia koskevien tuotantohankkeiden toteuttaminen, […] käytetään yhteiskunnallista valvontaa ja muita välineitä, tehostetaan valvontaa ja tarkastuksia ja tutkitaan tarkasti uusia elektrolyyttistä alumiinia koskevia hankkeita, jotka rikkovat säännöksiä, ja puututaan niihin” (53). Nämä säännökset osoittavat, että Kiinan viranomaiset puuttuvat merkittävästi muiden metallien kuin rautametallien alaan, myös alumiinisektorin, toimintaan.

(109) Edellä mainittu valtion puuttuminen alumiinisektorin toimintaan suunnitteluasiakirjojen välityksellä näkyy myös provinssitasolla. Esimerkiksi Shandongin provinssin (johon alumiinista valmistetun jatkojalostusfolion merkittävä tuottaja, Donghai, on sijoittautunut) hallituksen 6 päivänä marraskuuta 2018 antamassa ilmoituksessa (2018/248) täytäntöönpanosuunnitelmasta, joka koskee seitsemän energiaintensiivisen teollisuudenalan korkealaatuisen kehittämisen nopeuttamista, pyritään ”edistämään elektrolyyttisen alumiiniteollisuuden ketjun laajentamista” seuraavilla toimilla: ”lisätään entisestään elektrolyyttisen nestemäisen alumiinin ja alumiinin prosessointiaineiden hieno- ja syväjalostuksen astetta, nopeutetaan ja edistetään alumiiniteollisuuden ketjun laajentamista lopputuotteisiin ja korkealaatuisiin tuotteisiin, lisätään korkealaatuisten alumiinimateriaalien käyttöä ja lisätään alumiininjalostusteollisuuden kehittämismahdollisuuksia (54) .”

(110) Valtio on puuttunut alumiinisektorin toimintaan jo useiden vuosien ajan ennen edellä mainittujen toimintapoliittisten asiakirjojen laatimista, mikä käy ilmi esimerkiksi kansallisen kehitys- ja uudistuskomission huhtikuussa 2006 antamista alumiiniteollisuuden rakenneuudistuksen nopeuttamista koskevista suuntaviivoista, jäljempänä ’rakenneuudistuksen suuntaviivat’ (55). Rakenneuudistuksen suuntaviivoissa alumiini katsotaan perustavanlaatuiseksi tuotteeksi kansantalouden kehittämisen kannalta. Rakenneuudistuksen suuntaviivoissa todetaan, että hallituksen hyväksymän teollisuuden kehittämispolitiikan täytäntöönpano edellyttää tiettyjen tavoitteiden saavuttamista tietyillä aloilla. Tällaisia tavoitteita ovat teollisuuden keskittymisen lisääminen, rahoituspääoman saanti (ks. myös 3.3.1.8 jakso), teollisuuden organisointi, elektrolyyttisen alumiinin viennin tiukka valvonta ja vanhentuneen kapasiteetin poistaminen.

(111) Viranomaisten erilaiset toimenpiteet vaikuttavat myös keskeisten tuotantopanosten, kuten energian ja sähkön, hintoihin. (56) Valtio puuttui toimintaan kiinalaisten tuottajien hyväksi etenkin eriytetyillä ja edullisemmilla energian hinnoilla. Suuntaa-antavassa lausunnossa, joka koskee erinomaisen markkinaympäristön luomista, muiden metallien kuin rautametallien alan rakennemuutoksen ja muuntamisen edistämistä sekä edellä mainittujen etujen lisäämistä, Kiinan viranomaiset määrittivät poliittiseksi tavoitteeksi ”jatkaa eriytetyn sähkönhinnan politiikan täytäntöönpanoa, kannustaa vaatimukset täyttäviä sähkönkäyttäjiä tekemään suoria sopimuksia sähköntuotantoyritysten kanssa ja määrittää hinnat neuvottelemalla” (57). Komissio totesi myös, että vastaavaa politiikkaa toteutettiin provinssitasolla, kuten China Industry Journal -lehden marraskuussa 2019 ilmoittamien tietojen mukaan Yunnanin provinssissa: ”Suunnitelman toteuttamiseksi Yunnan on laatinut erityisiä toiminta-asiakirjoja, jollaisia ovat esimerkiksi ’Täytäntöönpanolausunto vetyvoiman ja alumiinimateriaalien yhtenäisen kehittämisen edistämisestä’ ja ’Suunnitelma suosituimmuushintojen soveltamisesta vesivoiman käytön edistämiseksi’. Vaikuttaa selvältä, että kaikki yritykset, jotka käyttävät kapasiteettikiintiönsä Yunnanissa, hyötyvät suosituimmuushinta- ja siirtopolitiikasta eli siitä, että ensimmäisten 5 vuoden aikana elektrolyyttiseen alumiiniin sovelletaan erityistä sähkön suosituimmuushintaa, joka on 0,25 RMB/kWh. Materiaalien syväprosessointiin myönnetään erityinen sähkön suosituimmuushinta, joka on 0,20 RMB/kWh. Raporttien mukaan Henan Shenhuon ja Sichuan Qiyan integroidut hankkeet, jotka tuovat rakennettavia kiintiöitä Yunnaniin, ovat jo hyötyneet integroituja hankkeita koskevasta politiikasta, ja yritykset ovat allekirjoittaneet vastaavia sopimuksia paikallishallintojen, sähköverkko- ja sähköntuotantoyritysten kanssa” (58).

(112) Toinen esimerkki valtion puuttumisesta provinssitasolla on se, että Shandongin provinssin hallituksen ilmoituksessa täytäntöönpanosuunnitelmasta, joka koskee seitsemän energiaintensiivisen teollisuudenalan korkealaatuisen kehittämisen nopeuttamista (ks. 109 kappale), viranomaiset ovat asettaneet energiankäyttöä käyttöä koskevia muutos- ja parannustavoitteita elektrolyyttisen alumiinin tuotannonalalle: ”Vuoteen 2022 mennessä elektrolyyttisen alumiinin sähkönkulutuksen tonnia kohti on laskettava noin 12 800 kWh:iin, elektrolyyttisen alumiinin syväprosessoinnin asteen on oltava maakunnassa noin 50 prosenttia ja alumiinin arvonlisäyksen tonnia kohti on oltava keskimäärin yli 30 prosenttia” (59).

(113) Kiinan teollisuuden järjestöillä on tärkeä rooli edellä mainittuihin suunnitteluasiakirjoihin sisältyvien määräysten täytäntöönpanossa. Niiden tehtävä on varmistaa, että teollisuus panee Kiinan viranomaisten toimintapolitiikat täytäntöön. Tämä tehtävä käy ilmi siitä, että niiden toimintaan kuuluvat tiiviit yhteydet valtion viranomaisiin, mikä on kirjattu myös niiden perussääntöihin. Alumiinisektorin osalta Kiinan muiden kuin rautametallien teollisuuden järjestön yhtiöjärjestyksessä todetaan erityisesti, että ”järjestö toimii puolueen peruslinjan ja erilaisten periaatteiden ja toimintapolitiikoiden mukaisesti ja noudattaa perustuslakia, lakeja, määräyksiä ja kansallisia politiikkoja sekä sosiaalisia ja moraalisia arvoja. Sen tarkoituksena on palvella hallitusta, toimialaa, yrityksiä ja yritysjohtajia, se perustaa alan itsekurimekanismin ja tehostaa sen toimintaa, sen on otettava viranomaisten henkilöstö täysimääräisesti mukaan avun saamiseksi, ja se toimii yhteyskanavana viranomaisten ja yritysten välillä” (3 artikla). Samansuuntaisesti yhtiöjärjestyksen 25 artiklassa määrätään, että järjestön puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja pääsihteerin on ”toimittava puolueen linjan ja periaatteiden ja toimintapolitiikoiden mukaisesti, ja heillä on oltava hyvät poliittiset lähtökohdat” (60).

(114) Myös Kiinan muiden kuin rautametallien valmistusteollisuuden järjestön yhtiöjärjestyksessä todetaan, että ”järjestö hyväksyy valtioneuvoston valtion omistuksessa olevien varojen valvonta- ja hallintokomission, siviiliasioiden ministeriön ja Kiinan muiden kuin rautametallien teollisuuden järjestön antaman liiketoimintaan kohdistuvan ohjauksen ja valvonnan” (4 artikla). Yksi vahvistetuista järjestön toiminnan aloista on ”tehdä aktiivisesti ehdotuksia teollisuuden kehittämisestä, teollisuuspolitiikoista, laeista ja määräyksistä sekä antaa niistä lausuntoja puolueen ja valtion yleisten periaatteiden ja tehtävien mukaisesti siltä osin kuin on kyse sosialistisen markkinatalousjärjestelmän rakentamisesta ja teollisuuden nykytilan huomioon ottamisesta” (6 artikla). Lisäksi 22 artiklassa määrätään, että järjestön puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja pääsihteerin on ”toimittava puolueen linjan ja periaatteiden ja toimintapolitiikoiden mukaisesti, ja heillä on oltava hyvät poliittiset lähtökohdat” (61).

(115) Lukuisat alumiiniin liittyvät suunnitelmat, ohjeistukset ja muut asiakirjat, jotka on laadittu kansallisella, alueellisella ja kunnallisella tasolla, osoittavatkin selvästi Kiinan viranomaisten merkittävän puuttumisen alumiinisektorin toimintaan (62). Näillä ja muilla välineillä valtio ohjaa ja määrää käytännössä katsoen koko sektorin kehitystä ja toimintaa.

(116) Suunnitelmien lisäksi viranomaiset puuttuvat sektorin toimintaan muun muassa vientiin liittyvillä toimenpiteillä, kuten alumiinin eri raaka-aineita koskevilla vientitulleilla, vientikiintiöillä sekä vientisuoritukseen ja vähimmäisvientihintaan liittyvillä vaatimuksilla.

(117) Kiinan viranomaiset jarruttavat edelleen primaarialumiinin ja sen tuotantopanosten vientiä ja pyrkivät edistämään korkeamman lisäarvon alumiinituotteita. Tähän tavoitteeseen pyritään myöntämällä täydellisiä tai osittaisia alv-hyvityksiä alumiinin jatkojalostustuotteille, kun samaan aikaan primaarialumiinin alv-hyvitykset ovat vähäisempiä ja siihen sovelletaan vientiveroja (63).

(118) Muita viranomaisten toimenpiteitä, jotka vääristävät markkinoita, ovat esimerkiksi varastojen lisääminen State Reserve Bureau -viraston kautta ja Shanghai Futures Exchangen (SHFE) rooli (64). Lisäksi monissa kaupan suojatoimia koskevissa tutkimuksissa on todettu, että Kiinan viranomaiset ovat säännönmukaisesti myöntäneet erilaisia valtion tukia alumiinin tuottajille (65). Kiinan viranomaisten laajamuotoinen puuttuminen alumiiniteollisuuden toimintaan on johtanut ylikapasiteettiin (66), mikä on kiistatta selvin esimerkki Kiinan viranomaisten politiikasta ja sen aiheuttamista vääristymistä.

(119) OECD:n tutkimuksessa todettiin lisäksi, että viranomaiset ovat antaneet myös muuta tukea, joka vaikuttaa markkinavoimiin alumiinisektorilla. Tällainen tuki toteutuu tyypillisesti siten, että tuotantopanoksia, etenkin sähköä ja primaarialumiinioksidia, myydään alle markkinahintojen (67). OECD:n tutkimuksessa kuvataan myös, miten Kiinan viranomaisten alumiinisektoria koskevat tavoitteet muuntuvat teollisuuspolitiikaksi ja provinssi- ja paikallistason erityistoimiksi, kuten esimerkiksi pääomanlisäyksiksi, kivennäisresurssien ensisijaisiksi käyttöoikeuksiksi, valtion avustuksiksi ja tueksi sekä verokannustimiksi (68).

(120) Kaiken kaikkiaan Kiinan viranomaiset toteuttavat toimia, joilla toimijat saadaan noudattamaan julkisen politiikan tavoitteita keskeisten toimialojen tukemiseksi, mukaan lukien alumiinisektori, joka käsittää alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuotannon. Tällaisilla toimenpiteillä estetään markkinavoimia toimimasta vapaasti.

3.3.1.6 Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan neljännen luetelmakohdan mukaiset merkittävät vääristymät: konkurssi-, yhtiö- ja varallisuuslainsäädännön puuttuminen, syrjivä soveltaminen tai sen riittämätön täytäntöönpano

(121) Asiakirja-aineistossa olevien tietojen perusteella Kiinan konkurssijärjestelmä ei vaikuta pystyvän riittävästi toteuttamaan omia päätavoitteitaan eli selvittämään oikeudenmukaisesti saatavia ja velkoja ja turvaamaan velallisten ja velkojien laillisia oikeuksia ja etuja. Tämä vaikuttaa juontavan juurensa siitä, että vaikka Kiinan konkurssilainsäädäntö virallisesti perustuu samoihin periaatteisiin kuin vastaava lainsäädäntö muissa maissa, Kiinan järjestelmälle on ominaista järjestelmällinen heikko täytäntöönpano. Konkurssien lukumäärä on äärimmäisen alhainen suhteessa maan talouden kokoon eikä vähiten sen vuoksi, että maksukyvyttömyysmenettelyihin liittyy lukuisia puutteita, jotka tosiasiassa estävät konkurssimenettelyt. Lisäksi valtion rooli maksukyvyttömyysmenettelyissä on edelleen vahva ja aktiivinen, ja sillä on usein suora vaikutus menettelyn lopputulokseen (69).

(122) Lisäksi Kiinan omistusoikeusjärjestelmän puutteet ovat erityisen ilmeiset maanomistuksen ja maankäyttöoikeuksien suhteen (70). Kiinan valtio omistaa kaiken maan (kollektiivisesti omistettu maa maaseudulla ja valtion omistama maa kaupunkialueilla). Sen jakaminen riippuu täysin valtiosta. Voimassa on säännöksiä, joiden tavoitteena on myöntää maankäyttöoikeudet avoimesti ja markkinahinnoilla, esimerkiksi tarjouskilpailumenettelyllä. Näitä säännöksiä kuitenkin laiminlyödään säännöllisesti, ja jotkin ostajat voivat hankkia maata ilmaiseksi tai alle markkinahintojen (71). Lisäksi viranomaiset pyrkivät usein maata jakaessaan erityisiin poliittisiin tavoitteisiin, kuten taloussuunnitelmien täytäntöönpanoon (72).

(123) Kiinan talouden muiden sektoreiden tapaan alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuottajiin sovelletaan Kiinan konkurssi-, yhtiö- ja varallisuuslainsäädäntöä. Tämän vuoksi konkurssi- ja varallisuuslainsäädännön syrjivästä tai riittämättömästä täytäntöönpanosta johtuvat ylhäältä alaspäin suuntautuvat vääristymät vaikuttavat myös näihin yrityksiin. Tässä tutkimuksessa ei tullut esiin mitään, mikä asettaisi kyseiset havainnot kyseenalaisiksi. Sen vuoksi komissio päätteli, että Kiinan konkurssi- ja omaisuuslainsäädäntö ei toimi asianmukaisesti, ja tästä aiheutuu vääristymiä, jotka liittyvät maksukyvyttömien yritysten pitämiseen hengissä sekä maankäyttöoikeuksien myöntämiseen Kiinassa. Käytettävissä olevan näytön perusteella nämä seikat vaikuttavan koskevan täysin myös alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuotannonalaa.

(124) Tätä havaintoa tukevat Yhdysvaltojen kauppaministeriön suorittaman, tiettyä Kiinasta peräisin olevaa alumiinifoliota koskevan tutkimuksen alustavat huomiot, joiden mukaan käytettävissä olevien tietojen perusteella se, että Kiinan viranomaiset tarjoavat maata riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan, on vuoden 1930 tullilain, sellaisena kuin se on muutettuna, 771 §:n 5 momentin D kohdassa tarkoitettua taloudellista tukea (73).

(125) Edellä esitetyn perusteella komissio päätteli, että konkurssi- ja omaisuuslainsäädännön soveltaminen oli alumiinisektorilla syrjivää tai täytäntöönpano puutteellista, myös tarkasteltavana olevan tuotteen osalta.

3.3.1.7 Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan viidennen luetelmakohdan mukaiset merkittävät vääristymät: palkkakustannusten vääristyminen

(126) Markkinoihin perustuvien palkkojen järjestelmä ei voi kehittyä Kiinassa täysin, koska työntekijöillä ja työnantajilla ei ole oikeutta järjestäytyä kollektiivisesti. Kiina ei ole ratifioinut useita Kansainvälisen työjärjestön (ILO) keskeisiä yleissopimuksia, etenkään niitä, jotka koskevat järjestäytymisoikeutta ja kollektiivista neuvotteluoikeutta (74). Kansallisen lainsäädännön mukaan vain yksi ammattiyhdistys on aktiivinen. Kyseinen järjestö ei ole kuitenkaan täysin riippumaton valtion viranomaisista, ja sen osallistuminen työehtosopimusneuvotteluihin ja työntekijöiden oikeuksien suojeluun on edelleenkin vähäistä (75) Lisäksi Kiinan työvoiman liikkuvuutta rajoitetaan kotitalouksien rekisteröintijärjestelmällä, joka rajoittaa sosiaaliturva- ja muiden etuuksien täyden saannin tietyn hallinnollisen alueen asukkaisiin. Tämän seurauksena työntekijöillä, jotka eivät kuulu paikallisten asukkaiden rekisteriin, on yleensä heikko työllisyysasema ja alempi palkka kuin asukasrekisteriin kuuluvilla (76). Nämä seikat vääristävät palkkakustannuksia Kiinassa.

(127) Siitä, että alumiinisektoriin ja siten alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuottajiin ei sovellettaisi edellä kuvattua Kiinan työlainsäädäntöjärjestelmää, ei esitetty mitään merkityksellistä näyttöä. Palkkakustannusten vääristymät vaikuttavat siten alumiinisektoriin sekä suoraan (tarkasteltavana olevaa tuotetta tai sen tuotannon pääraaka-ainetta valmistettaessa) että välillisesti (kun sektori saa pääomaa tai tuotantopanoksia yrityksiltä, joihin sovelletaan samaa Kiinan työlainsäädäntöjärjestelmää).

3.3.1.8 Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan kuudennen luetelmakohdan mukaiset merkittävät vääristymät: mahdollisuus saada rahoitusta, jonka myöntävät instituutiot, jotka toteuttavat julkisen politiikan tavoitteita tai toimivat muulla tavoin niin, etteivät ne ole valtiosta riippumattomia

(128) Yritystoimijoiden pääomansaantiin liittyy Kiinassa useita vääristymiä.

(129) Kiinan rahoitusjärjestelmälle on ensinnäkin ominaista, että siinä ovat vahvassa asemassa valtion omistamat pankit (77), jotka rahoitusta myöntäessään ottavat huomioon muita kriteereitä kuin hankkeen taloudellisen elinkelpoisuuden. Rahoitusalan ulkopuolella toimivien valtion omistamien yritysten tavoin pankit ovat sidoksissa valtioon omistajuuden lisäksi myös henkilökohtaisten suhteiden kautta (Kiinan kommunistinen puolue nimittää valtion omistamien rahoituslaitosten johtajat) (78), ja pankit panevat säännöllisesti täytäntöön valtion suunnittelemaa julkista politiikkaa, kuten rahoitusalan ulkopuolella toimivat valtion omistamat yrityksetkin. Näin toimiessaan pankit noudattavat selkeää oikeudellista velvoitetta harjoittaa liiketoimintaansa kansantalouden ja yhteiskunnallisen kehityksen tarpeiden mukaisesti ja valtion teollisuuspolitiikan ohjauksessa (79). Tähän liittyy myös muita sääntöjä, jotka ohjaavat rahoitusta sektoreille, jotka valtio on nimennyt kannustettaviksi tai muutoin merkittäviksi (80).

(130) Eri säännöksissä viitataan kyllä tarpeeseen noudattaa tavanomaisia pankkitoimintaan liittyviä käyttäytymis- ja vakavaraisuussääntöjä, kuten tarpeeseen tutkia lainan ottajan luottokelpoisuus, mutta esimerkiksi kaupan suojatoimenpiteitä koskevien tutkimusten päätelmistä saatu mittava näyttö osoittaa, että näillä säännöksillä on vain toissijainen rooli erilaisten oikeudellisten välineiden soveltamisessa.

(131) Kiinan viranomaiset ovat esimerkiksi aivan äskettäin selventäneet, että Kiinan kommunistisen puolueen on valvottava myös yksityisessä kaupallisessa pankkitoiminnassa tehtäviä päätöksiä ja näiden päätösten on oltava kansallisen politiikan mukaisia. Yksi pankkitoiminnan ohjaukseen liittyvistä valtion kolmesta yleisestä tavoitteesta on nyt puolueen johtoaseman lujittaminen pankki- ja vakuutusalalla, myös yritysten operatiivisiin ja johtamiseen liittyvissä asioissa (81). Kaupallisten pankkien suoriutumisen arviointiperusteissa on myös otettava nyt huomioon etenkin se, miten pankit ”edistävät kansallisia kehitystavoitteita ja reaalitaloutta”, ja erityisesti se, miten ne ”palvelevat strategisia ja uusia tuotannonaloja” (82).

(132) Lisäksi joukkolaina- ja luottoluokitukset ovat usein vääristyneitä monista eri syistä, kuten siksi, että yrityksen strateginen merkitys Kiinan valtiolle ja valtion vahva implisiittinen takaus vaikuttavat riskinarviointiin. Arvioiden mukaan kiinalaiset luottoluokitukset vastaavat järjestelmällisesti alempia kansainvälisiä luokituksia (83).

(133) Tähän liittyy myös muita sääntöjä, jotka ohjaavat rahoitusta sektoreille, jotka valtio on nimennyt kannustettaviksi tai muutoin merkittäviksi (84). Tämän tuloksena lainanannossa suositaan valtion omistuksessa olevia yrityksiä, suuria yksityisiä yrityksiä, joilla on hyvät yhteydet, sekä keskeisillä tuotannonaloilla toimivia yrityksiä, mikä viittaa siihen, että pääoman saatavuus ja kustannukset eivät ole samat kaikille markkinatoimijoille.

(134) Tältä osin OECD:n tutkimuksessa viitataan yksittäistapausten näyttöön siitä, että tietyt kiinalaiset alumiinituottajat ovat saaneet etuuskohtelun mukaista rahoitusta, jossa rahoituksen kustannukset vaikuttavat irrotetun yritysten velkaantumisasteesta. Tutkimuksen mukaan yksi valtion omistama alumiinituottaja nimenomaan mainitsi joukkovelkakirjaesitteessään vuonna 2016, että yritys saa huomattavaa rahoitustukea poliittisin perustein toimivilta Kiinan pankeilta ja nauttii viitekorkoja alhaisempia korkoja. Myös toisen valtion omistaman tuottajan vuoden 2017 joukkovelkakirjaesitteessä viitataan vahvoihin siteisiin kiinalaisten pankkien kanssa, myös poliittisin perustein toimivien pankkien kanssa, jotka ovat tarjonneet yritykselle edullisia rahoituslähteitä. OECD:n tutkimuksessa todetaan tässä yhteydessä, että vaikka näiden yritysten matalille koroille voi olla monia syitä, heikkojen taloudellisten indikaattoreiden ja matalien korkojen välinen kontrasti voi viitata siihen, että kyseiset lainanantajat saattavat aliarvioida riskit (85).

(135) Toiseksi lainakustannukset on pidetty keinotekoisen alhaisina investointien lisäämiseksi. Tämä on johtanut pääomasijoitusten liialliseen käyttöön ja sijoitusten tuottojen jatkuvaan pienemiseen. Tästä osoituksena on yritysten velkaantumisasteen hiljattainen kohoaminen valtion sektorilla kannattavuuden jyrkästä putoamisesta huolimatta, mikä viittaa siihen, että pankkijärjestelmässä toiminnassa oleva mekanismi ei noudata normaaleja kaupallisia reaktioita.

(136) Lisäksi vaikka korkoprosentit vapautettiin nimellisesti lokakuussa 2015, hintasignaalit eivät edelleenkään ole tulosta vapaista markkinavoimista, vaan niihin vaikuttavat valtiosta johtuvat vääristymät. Enintään viitekoron suuruisina myönnettävien lainojen osuus on edelleen vähintään kolmannes kaikesta lainanannosta vuoden 2018 lopussa (86). Kiinan viralliset tiedotusvälineet ovat äskettäin raportoineet, että Kiinan kommunistinen puolue vaati ”lainamarkkinoiden korkotason laskemista” (87). Keinotekoisen alhaiset korot johtavat alihinnoitteluun ja tämän seurauksena liialliseen pääoman käyttöön.

(137) Yleinen luottojen lisääntyminen Kiinassa viittaa siihen, että pääoman kohdentamisen tehokkuus on heikkenemässä ilman merkkejä luotonannon kiristymisestä, jota voitaisiin odottaa vääristymättömässä markkinaympäristössä. Tämän seurauksena järjestämättömät lainat ovat lisääntyneet nopeasti viime vuosina. Velkariskin kasvaessa Kiinan valtio on päättänyt välttää maksukyvyttömyystilanteita. Tästä syystä luottotappioita on käsitelty pidentämällä laina-aikaa eli luomalla nk. zombie-yrityksiä tai siirtämällä velka (esim. yhteenliittymien kautta tai muuntamalla velka osakkeiksi) poistamatta välttämättä velkaongelmaa tai puuttumatta sen perussyihin.

(138) Markkinoiden vapauttamiseksi viime aikoina toteutetuista toimista huolimatta Kiinan yritysluottojärjestelmään vaikuttavat merkittävät vääristymät, jotka johtuvat valtion edelleen merkittävästä roolista pääomamarkkinoilla.

(139) Siitä, että edellä kuvattuja rahoitusjärjestelmään liittyviä valtion toimia ei sovellettaisi alumiinisektoriin ja siten myöskään alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuottajiin, ei toimitettu mitään näyttöä. Sen vuoksi rahoitusjärjestelmään liittyvät valtion toimet vaikuttavat voimakkaasti markkinaolosuhteisiin kaikilla tasoilla.

3.3.1.9 Kuvattujen vääristymien systeeminen luonne

(140) Komissio totesi, että raportissa kuvatut vääristymät ovat ominaisia Kiinan taloudelle. Käytettävissä oleva näyttö osoittaa, että 3.3.1.1–3.3.1.5 jaksossa kuvatut tosiseikat ja Kiinan järjestelmän ominaisuudet koskevat koko maata ja kaikkia talouden toimialoja. Sama koskee tuotannontekijöiden kuvausta, joka on esitetty 3.3.1.6–3.3.1.8 jaksossa.

(141) Komissio muistutti, että alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuotantoon tarvitaan erilaisia tuotantopanoksia. Asiakirja-aineistossa ei ole näyttöä siitä, että tuotantopanoksia ei hankittaisi Kiinasta. Kun alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden tuottajat ostavat tai hankkivat nämä tuotantopanokset, niiden maksamat hinnat (jotka kirjataan niiden kustannuksina) ovat selvästi alttiina samoille jo aikaisemmin mainituille systeemisille vääristymille. Esimerkkinä voidaan mainita, että tuotantopanosten toimittajat työllistävät työvoimaa, johon kohdistuu vääristymiä. Ne saattavat myös lainata rahaa, johon kohdistuu rahoitussektorista / pääoman jakamisesta johtuvia vääristymiä. Lisäksi niihin sovelletaan suunnittelujärjestelmää, jota toteutetaan valtionhallinnon kaikilla tasoilla ja kaikilla tuotannonaloilla.

(142) Näin ollen sen lisäksi, että alumiinista valmistetusta jatkojalostusfoliosta valmistettavien tuotteiden kotimarkkinoiden myyntihintoja ei voida käyttää perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan nojalla, vaikutukset kohdistuvat myös kaikkiin tuotantopanosten (muun muassa raaka-aineiden, energian, maan, rahoituksen ja työvoiman) kustannuksiin, koska valtion merkittävä puuttuminen toimintaan vaikuttaa hinnanmuodostukseen (ks. raportin A ja B osa). Pääoman myöntämiseen, maankäyttöoikeuksiin, työvoimaan, energiaan ja raaka-aineisiin liittyvää valtion puuttumista toimintaan esiintyy kaikkialla Kiinassa. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että merkittäviä vääristymiä kohdistuu myös tuotantopanokseen, joka on tuotettu Kiinassa yhdistämällä erilaisia tuotannontekijöitä. Sama koskee tuotantopanoksen tuotantopanosta ja niin edelleen. Vientiä harjoittavien tuottajien tältä osin esittämiä väitteitä ja näyttöä käsitellään seuraavassa jaksossa.

3.3.1.10 Päätelmä

(143) Edellä esitetyssä analyysissä, jossa on tarkasteltu kaikkea käytettävissä olevaa näyttöä viranomaisten puuttumisesta yleisesti Kiinan talouden toimintaan ja erityisesti alumiinisektorin toimintaan (mukaan luettuna tarkasteltavana oleva tuote), osoitettiin, että tarkasteltavana olevan tuotteen hinnat tai kustannukset, mukaan luettuna raaka-aineiden, energian ja työvoiman kustannukset, eivät ole tulosta vapaista markkinavoimista, koska niihin vaikuttaa valtion merkittävä puuttuminen toimintaan perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, kuten siinä luetellun yhden tai useamman tekijän tosiasiallinen tai mahdollinen vaikutus osoittaa. Tämän perusteella ja koska Kiinan viranomaiset eivät toimineet yhteistyössä, komissio päätteli, että ei ole asianmukaista käyttää kotimarkkinoiden hintoja ja kustannuksia normaaliarvon määrittämiseen tässä tapauksessa.

3.3.1.11 Asianomaisten osapuolten esittämät huomautukset

(144) Vastauksessaan toiseen muistioon Xiamen väitti, ettei vertailuarvoja ole tarpeen käyttää, jos Xiamen hankkii tuotannontekijät markkinaehtoperiaatteen mukaisesti. Xiamen väitti erityisesti, että vertailuhinnat ja sen harkoille ja laatoille määrittämät hinnat vastasivat toisiaan, mikä sen mukaan kumoaa merkittäviä vääristymiä koskevat väitteet. Lisäksi Zhongji väitti ostaneensa raaka-aineet ja energian liiketaloudellisin perustein markkinaehtoperiaatteen mukaisesti.

(145) Komissio totesi, että kun on vahvistettu, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan mukaisesti viejämaassa esiintyvien merkittävien vääristymien vuoksi viejämaan kotimarkkinoiden hintojen ja kustannusten käyttö ei ole asianmukaista, normaaliarvo muodostetaan käyttämällä vääristymättömiä hintoja tai vertailuarvoja asianmukaisessa edustavassa maassa kunkin vientiä harjoittavan tuottajan osalta perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan mukaisesti. Perusasetuksen sama säännös mahdollistaa kotimarkkinoiden kustannusten käyttämisen, jos tarkan ja asianmukaisen näytön perusteella todetaan, että ne eivät ole vääristyneitä. Tässä tapauksessa Xiamen ja Zhongji eivät kuitenkaan esittäneet tällaista tarkkaa ja asianmukaista näyttöä. Tiettyjen raaka-aineiden samankaltainen hintataso viejämaassa ja asianmukaisessa edustavassa maassa ei sinänsä ole osoitus perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan mukaisten merkittävien vääristymisten puuttumisesta, koska hinnat voivat vaihdella ja olla linjassa tietyn ajanjakson aikana useista muistakin syistä. Merkittävien vääristymisten toteamiseen vaikuttavat päinvastoin useat muutkin tekijät, kuten 3.3.1.2–3.3.1.9 jakso osoittavat. Pelkkä viittaaminen tiettyjen raaka-aineiden kotimaisten hintojen ja asianomaisen edustavan maan viitearvojen vastaavuuteen ei siten voi täyttää tarkan ja asianmukaisen näytön esittämistä koskevaa edellytystä. Xiamenin ja Zhongjin väitteet oli näin ollen hylättävä.

(146) Vireillepanoa koskevissa huomautuksissaan Xiamen lisäksi väitti ensinnäkin, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohta on ristiriidassa WTO:n polkumyynnin vastaisen sopimuksen kanssa, jäljempänä ’WTO-sopimus’. Tämä johtuu siitä, että ensinnäkin WTO-sopimuksen 2.2 artiklassa mainitaan kolme tilannetta, joissa normaaliarvo voidaan muodostaa laskennallisesti: i) myynti ei tapahdu tavanomaisessa kaupankäynnissä, ii) markkinatilanne on erityinen tai iii) kotimarkkinoiden myyntimäärä on pieni, minkä vuoksi myynti ei ole edustavaa. Xiamen katsoi, että merkittävät vääristymät eivät täytä mitään näistä kolmesta kriteeristä. Se totesi vielä, että vaikka merkittävien vääristymien käsitteen voitaisiin mahdollisesti katsoa kuuluvan edellä mainitun toisen kriteerin soveltamisalaan, paneeli vahvisti asiassa DS529 ”Australia – Anti-Dumping Measures on A4 Copy Paper”, että vaikka tarkasteltavana olevan tuotteen ja sen tuotantopanosten kotimarkkinoiden hintaan vaikuttavat valtion vääristymät, se ei riitä, jotta voitaisiin katsoa, että kotimarkkinamyynnin ja vientimyynnin vertailuun vaikuttaa erityinen markkinatilanne. Lisäksi Xiamen huomautti, että komissio sovelsi normaaliarvon muodostamista järjestelmällisesti, vaikka sen olisi tarkistettava tapauskohtaisesti, täyttyvätkö WTO:n polkumyyntisopimuksen 2.2 artiklan edellytykset. Xiamen totesi vielä, että WTO:n polkumyyntisopimuksen 2.2 artiklassa edellytetään, että normaaliarvon muodostamisessa on otettava huomioon kustannukset alkuperämaassa, kuten vahvistetaan WTO:n asioissa DS529 ”Australia – Anti-Dumping Measures on A4 Copy Paper” ja DS473 ”European Union – Anti-Dumping Measures on Biodiesel from Argentina”. Xiamenin mukaan normaaliarvo olisi lisäksi muodostettava WTO-sopimuksen 2.2.1.1 artiklan vaatimusten mukaisesti. Se lisäsi, että WTO:n edellä mainitussa asiassa DS473 ja asiassa DS427 ”China – Anti-Dumping and Countervailing Duty Measures on Broiler Products from the United States” tekemissä päätelmissä edellytetään, että tutkivat viranomaiset ottavat huomioon vientiä harjoittavien tuottajien kirjanpitoon sisältyvät kustannukset, paitsi jos ne eivät ole yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden mukaisia tai jos ne eivät kuvasta kohtuullisesti tarkasteltavana olevan tuotteen tuotantoon ja myyntiin liittyviä kustannuksia. Vaikka kirjanpitoon sisältyvät kustannukset täyttivät nämä kaksi edellytystä, perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohta on Xiamenin mukaan WTO-sopimuksen 2.2.1.1 artiklan vastainen, koska vientiä harjoittavien tuottajien kustannukset jätetään järjestelmällisesti huomiotta.

(147) Komissio katsoi, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan säännökset ovat täysin Euroopan unionin WTO-velvoitteiden mukaisia. Kuten WTO:n valituselin nimenomaisesti selvensi asiassa DS473 ”European Union – Anti-Dumping Measures on Biodiesel from Argentina”, WTO-lainsäädännössä sallitaan kolmannen maan tietojen käyttö asianmukaisesti oikaistuna silloin, kun tällainen oikaisu on tarpeen ja perusteltu. Komissio muistutti, että asiat DS529 ”Australia – Anti-Dumping Measures on A4 Copy Paper” ja DS427 ”China – Broiler Products” eivät koskeneet perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan tulkintaa eivätkä sen soveltamisedellytyksiä. Lisäksi kyseisten tapausten taustalla olevat tosiasialliset tilanteet eroavat tilanteesta ja kriteereistä, joiden perusteella perusasetuksen kyseisen säännöksen mukaista menetelmää sovelletaan. Kyseinen säännös koskee merkittävien vääristymien esiintymistä viejämaassa. Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan nojalla normaaliarvo muodostetaan edustavan maan vääristymättömien kustannusten ja hintojen tai kansainvälisen vertailuarvon perusteella vain silloin, kun todetaan, että esiintyy merkittäviä vääristymiä, jotka vaikuttavat kustannuksiin ja hintoihin. Perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan toisen alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetään kuitenkin mahdollisuudesta käyttää kotimarkkinoiden hintoja, jos on vahvistettu, että ne eivät ole vääristyneitä. Tämän vuoksi komissio hylkäsi väitteet.

(148) Toiseksi Xiamen väitti, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohta on ristiriidassa WTO-sopimuksen 2.2.2 artiklan kanssa. Se totesi valituselimen vahvistaneen asiassa DS219 ”EC – Tube or Pipe Fittings”, että tutkivan viranomaisen on käytettävä vientiä harjoittavien tuottajien tosiasiallisia myynti-, yleis- ja hallintokustannuksia sekä voittoa, jos tällaisia tietoja on saatavilla. Sen vuoksi Xiamen katsoi, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohta on ristiriidassa WTO-sopimuksen 2.2.2 artiklan kanssa.

(149) Komissio totesi, että kun on vahvistettu, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan b alakohdan mukaisesti viejämaassa esiintyvien merkittävien vääristymien vuoksi viejämaan kotimarkkinoiden hintojen ja kustannusten käyttö ei ole asianmukaista, normaaliarvo muodostetaan käyttämällä vääristymättömiä hintoja tai vertailuarvoja asianmukaisessa edustavassa maassa kunkin vientiä harjoittavan tuottajan osalta perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan a alakohdan mukaisesti. Sama perusasetuksen säännös mahdollistaa myös kotimarkkinoiden kustannusten käyttämisen, jos on vahvistettu, että ne eivät ole vääristyneitä, kuten 147 kappaleessa selitetään. Tässä yhteydessä vientiä harjoittavilla tuottajilla oli mahdollisuus toimittaa näyttöä siitä, että niiden myynti-, yleis- ja hallintokustannukset ja/tai tuotantopanoskustannukset olivat vääristymättömiä. Kuten 3.3.1.2–3.3.1.9 jaksossa esitetään, komissio kuitenkin vahvisti, että Kiinan alumiinin tuotannonalalla esiintyy vääristymiä, eikä ollut mitään näyttöä siitä, että yksittäisten vientiä harjoittavien tuottajien tuotannontekijät olisivat vääristymättömiä. Sen vuoksi nämä väitteet hylättiin.

(150) Kolmanneksi Xiamen väitti, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan säännösten mukaan komissio voi käyttää kotimarkkinoiden kustannuksia ja että sillä on velvollisuus tehdä yrityskohtainen ja kustannuskohtainen analyysi. Xiamenista olisi pitänyt tehdä yrityskohtainen analyysi sen toimittaman kyselyvastauksen perusteella.

(151) Komissio huomautti, että perusasetuksen 2 artiklan 6 a kohdan soveltamiseen johtavien merkittävien vääristymien esiintyminen vahvistetaan koko maan tasolla. Jos merkittävien vääristymien esiintyminen vahvistetaan, 2 artiklan 6 a kohdan säännöksiä sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin vientiä harjoittaviin tuottajiin Kiinassa ja kaikkiin niiden tuotannontekijöihin liittyviin kustannuksiin. Sama perusasetuksen säännös mahdollistaa kuitenkin kotimarkkinoiden kustannusten käyttämisen, jos on selvästi vahvistettu, että merkittävät vääristymät eivät vaikuta niihin. Jos tämä koskee yhtä tai useampaa vientiä harjoittavaa tuottajaa, 2 artiklan 6 a kohdan kolmannessa alakohdassa edellytetään arvioinnin tekemistä kustakin viejästä ja tuottajasta erikseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta otosta koskevien säännösten soveltamista.

(152) Xiamenin polkumyyntitullia koskevissa la