Erityiskertomus N:o 11/98 yksityisen sektorin kehittämisestä Phare- ja Tacis-maissa vuosina 1991-1996 (pienten ja keskisuurten yritysten tukemista, alueellista kehittämistä sekä yritysrakenteiden uudistamista koskevat ohjelmat) sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)



Virallinen lehti nro C 335 , 03/11/1998 s. 0001 - 0036



ERITYISKERTOMUS nro 11/98 yksityisen sektorin kehittämisestä Phare- ja Tacis-maissa vuosina 1991-1996 (pienten ja keskisuurten yritysten tukemista, alueellista kehittämistä sekä yritysrakenteiden uudistamista koskevat ohjelmat) sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 335/01) Lyhenteet >TAULUKON PAIKKA> 1. JOHDANTO Phare- ja Tacis-ohjelmien tavoitteet 1.1. Keski- ja Itä-Euroopan maiden (KIE-maat) ja uusien itsenäisten valtioiden taloudellisten rakenteiden uudistamista on tuettu alusta lähtien Phare- ja Tacis-ohjelmia koskevien asetusten perusteella (1). Tuki kattaa useita eri aloja, joista keskeisimpiin kuuluu yksityisen sektorin kehittäminen. Phare- ja Tacis-ohjelmia on toteutettu vuodesta 1994 lähtien erillään toisistaan, ja esimerkiksi Phare-ohjelman piiriin kuuluvat Euroopan unionin jäsenyyttä hakevat maat ovat saaneet alueellista kehittämistä koskevaa tukea jatkuvammin kuin muut maat. Poliittinen tausta Phare-ohjelma 1.2. Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 1993 Kööpenhaminassa pitämästä huippukokouksesta alkaen Euroopan unionin ja Phare-maiden (2) väliset suhteet ovat painottuneet Euroopan unioniin liittymisen valmisteluun. Eurooppa-neuvoston Essenin (joulukuu 1994) ja Madridin (joulukuu 1995) huippukokouksissa korostettiin Phare-ohjelman keskeistä merkitystä rahoitusvälineenä Euroopan unioniin liittymistä edeltävänä aikana noudatettavan strategian tukemisessa, ja Euroopan unionin ja useimpien KIE-maiden välillä on allekirjoitettu Eurooppa-sopimuksiksi kutsuttuja assosiaatiosopimuksia. Suunnitelmallinen vuoropuhelu on aloitettu sekä valtionpäämiesten tasolla (3) että ministeritasolla, ja komissio julkaisi toukokuussa 1995 valkoisen kirjan "Unionin sisämarkkinoihin liittymisen valmistelu: Keski- ja Itä-Euroopan assosioidut maat". Phare-ohjelma on Agenda 2000:n (15. heinäkuuta 1997) yhteydessä edelleen pääasiallinen tukimuoto, mutta toimet on keskitetty kahdelle laajalle alalle: yhteiskunnallisten järjestelmien tukeminen (30 prosenttia varoista) ja investointien rahoittaminen (70 prosenttia varoista) (4). 1.3. Yksityisen sektorin kehittämisen säilyttämistä keskeisessä asemassa Phare-ohjelman yhteydessä on korostettu useaan otteeseen (5). Keskeinen asema näkyy talousarvioon merkittyjen maksusitoumusten suurena määränä: vuosien 1991 ja 1997 välisenä aikana maksusitoumusten määrä oli 999 miljoonaa ecua (6) eli 14 prosenttia Phare-ohjelman rahoitusosuudesta koko kyseisenä ajanjaksona (ks. taulukko 1). >VIITTAUS KAAVIOON> Tacis-ohjelma 1.4. Entisen Neuvostoliiton alueen maiden (7) ja Euroopan unionin väliset suhteet on vahvistettu kumppanuus- ja yhteistyösopimuksissa. Kyseisissä sopimuksissa määritellään Euroopan unionin ja uusien itsenäisten valtioiden välinen poliittinen, kaupallinen, taloudellinen ja kulttuurin alaan kuuluva yhteistyö. Tacis-ohjelman keskeisiä tavoitteita ovat yritysrakenteiden uudistaminen ja yritysten kehittäminen. Vuosien 1992 ja 1997 välisenä aikana näiden alojen maksusitoumukset olivat 459,7 miljoonaa ecua (8) eli 20 prosenttia Tacis-ohjelman koko rahoitusosuudesta kyseisenä ajanjaksona (ks. taulukko 1). Yksityisen sektorin kehittäminen 1.5. Yksityisen sektorin tukemiseen kuuluvat erityisesti seuraavat toimet: a) valtionyritysten yksityistäminen (9) b) yritysrakenteiden uudistamisen tukeminen c) ulkomaisten investointien edistäminen d) pk-yritysten tukeminen (suoraan tai alueellisen kehittämisen avulla). 1.6. Yksityisen sektorin kehittämiseen liittyvät tuet otettiin alun perin käyttöön erillään alueellista kehittämistä koskevasta tuesta. Vuodesta 1992 lähtien tietyissä maissa, joissa komissio halusi kannustaa alueellista kehittämistä koskevien toimien täytäntöönpanoa, ilmeni päällekkäisyyksiä pk-yritysten tukemiseen liittyvän ohjelman ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien tiettyjen osien välillä; näin oli etenkin Puolan ja Unkarin kohdalla. 2. TARKASTUKSEN KATTAMA ALA JA TAVOITTEET Tarkastuksen kattama ala 2.1. Tarkastus kohdistui pk-yritysten, alueellisen kehittämisen sekä yritysrakenteiden uudistamisen tukemiseen liittyviin ohjelmiin. Ulkomaisten investointien ja yksityistämisen edistämiseen liittyvät toimet eivät olleet mukana tarkastuksessa, koska niiden yhteydessä on kyse pikemminkin omistuksen siirtojen valmistelusta kuin varsinaisen yritystoiminnan käynnistämisestä. 2.2. Pk-yritykset ovat kaikissa maissa keskeisessä asemassa taloudellisten uudistusten etenemisen kannalta. Yritysten kehittyneisyys vaihtelee maittain. Komissio ei ole ottanut käyttöön tarkkoja kriteerejä - samaan tapaan kuin Euroopan yhteisön sisällä - sen määrittämiseksi, mitkä yritykset soveltuvat pk-yrityksille tarkoitettujen Phare- ja Tacis-tukien edunsaajiksi (10). 2.3. Pk-yrityksille annettavan tuen ja alueellista kehittämistä koskevan tuen piiriin kuuluu myös ei-rahallista tukea (toimintatapojen suunnittelua koskeva neuvonta, yhteiskunnallisten järjestelmien tukeminen, pk-yrityksiä tukevien yksiköiden perustaminen, koulutus, tiedottaminen) ja Phare-ohjelman yhteydessä rahallista tukea (rahoitusvälineet pk-yritysten tukemiseksi, pienet infrastruktuurit). 2.4. Rakenteiden uudistamista koskeva Phare- ja Tacis-tuki on kaksitahoista. Toisaalta sen puitteissa annetaan tietyn alan, yrityksen tai yritysryhmän tarpeisiin suunnattua tukea: asiantuntijat analysoivat yrityksen tilan, esittävät suosituksia ja panevat ne täytäntöön. Toisaalta ohjelmien hallinnointiyksiköt tai erityisyksiköt tarjoavat tuen avulla pyynnöstä palveluita pk-yrityksiä tukevien yksiköiden tapaan (rahoitusvälineet, neuvonta, tiettyihin kohteisiin annettavat tuet, koulutus, tiedotus). Tarkastuksen tavoitteet ja laajuus 2.5. Tarkastus kohdistui Phare- ja Tacis-maissa käyttöön asetettujen varojen käytön asianmukaisuuteen ja vuosien 1991 ja 1996 välisenä aikana toteutettuihin yksityisen sektorin toimiin liittyvän varainhoidon moitteettomuuteen. Tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin erityisesti siihen, millainen vaikutus komission ohjelmilla oli ollut toimintakykyisten yritysten perustamiseen. 2.6. Tarkastuksen tulokset perustuvat vuosina 1996 ja 1997 Bulgariaan, Unkariin, Puolaan ja Slovakiaan tehtyihin Phare-ohjelmaan liittyviin tarkastusmatkoihin ja Uzbekistaniin, Turkmenistaniin sekä Venäjälle tehtyihin Tacis-ohjelmaa koskeviin tarkastusmatkoihin; tarkastuksia suoritettiin myös komission keskusyksiköissä (ks. taulukko 2). >TAULUKON PAIKKA> 2.7. Kyseiset maat valittiin tarkastukseen joko niille myönnettyjen määrärahojen suuruuden takia (Puola, Unkari, Venäjä) tai yksityiseen sektoriin liittyvien erityisten vaikeuksien takia (Bulgaria ja Slovakia). Uzbekistanin ja Turkmenistanin osalta yksityisen sektorin kehittämistä koskeviin tukiin perehdyttiin laajemman tutkimuksen avulla. 3. TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA Ohjelmien suunnittelu ja hallinnointi 3.1. Tässä kertomuksessa esitetyt havainnot liittyvät Phare- ja Tacis-ohjelman ensimmäiseen vaiheeseen; useat ohjelmat olivat täytäntöönpanovaiheessa vielä vuoden 1997 lopussa. Havainnot on siten suhteutettava kyseisenä aikana vallinneeseen erittäin epävarmaan tilanteeseen ja siihen, että tuolloin ei ollut käytettävissä aiempia kokemuksia toimien taustana. Tulokset vaihtelivat näin ollen maittain. Pk-yrityksille ja alueelliseen kehittämiseen suunnattujen tukien vaikutuksia voidaan pitää onnistuneina kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa maissa Bulgariaa lukuun ottamatta. Slovakian osalta ei alueellista kehittämistä koskevien toimien avulla saavutettu kovin ratkaisevia tuloksia. Suurin osa yritysrakenteiden uudistamiseen kohdistuvaan tukeen liittyvistä hankkeista oli määrä toteuttaa kaikissa maissa kolmessa vaiheessa: arviointi, suositukset ja suositusten täytäntöönpano. Hankkeet eivät useissa tapauksissa edenneet kahta ensimmäistä vaihetta pidemmälle. Paikallinen vastustus ja suunniteltujen muutosten toteuttamista varten tarvittavat resurssit osoittautuivat itse asiassa oletettua suuremmiksi. 3.2. Ohjelmien kulusta vastaavien asiantuntijoiden (konsulttien) laatimat sopimusehdot ovat useissa tapauksissa osoittautuneet epärealistisiksi ohjelmien täytäntöönpanovaiheessa. Tämä aiheuttaa viivästyksiä ja häiriöitä ohjelmien toteuttamisaikatauluihin. Myös sellaisia hankkeita, joiden toteuttaminen on ollut riippuvainen aiempien hankkeiden onnistumisesta, on aloitettu, vaikka tarvittavia tuloksia ei ole ollut käytettävissä. Tämä tilanne tuo esille kaksi kysymystä: mikä on laadittujen sopimusehtojen taso ja miksi niiden laatimista kiirehditään (ks. kohdat 4.1-4.9). 3.3. Koska sopimuksissa on suosittu resurssien käyttöön asettamista tulosten kustannuksella, asiantuntijoita ei ole kannustettu ottamaan vastuuta hankkeista. Asiantuntijat saattavat toteuttaa suuren määrän toimia - jotka eivät kuitenkaan välttämättä ole johdonmukaisia ja kyseiseen hankkeeseen soveltuvia - joutumatta arvioimaan toimiensa ja odotettujen tulosten välistä suhdetta (ks. kohta 4.16). 3.4. Joidenkin ohjelmien yhteydessä on ilmennyt liikaa katkoksia (poliittiset muutokset, henkilöstön vaihtuvuus komission yksiköissä) kun taas joitakin selvästi tuuliajolla olevia ohjelmia on jatkettu tahdon puutteen takia (hallinnollisiin menettelyihin liittyvä pelko, kieltäytyminen talousarvion toteuttamisen keskeyttämisestä), eikä ohjelmia ole lakkautettu tai suunnattu uudelleen (ks. kohdat 4.12-4.15). 3.5. Kansallisten ohjelmien osalta Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavien yksiköiden välinen puutteellinen tiedonvaihto heikentää yksityisen sektorin tukemiseen liittyvien ohjelmien hallinnoinnin vaikuttavuutta. Komission lähestymistapa ei kannusta vaihtamaan tietoja toisiinsa verrattavissa olevista tukimuodoista saaduista kokemuksista eikä lisää asiantuntijoiden pätevyyden tai heidän työnsä tulosten näkyvyyttä (ks. kohdat 4.17-4.20). Täytäntöönpanomenettelyiden vaikuttavuus 3.6. Yksityisen sektorin kehittämiseen käytettyjen tukimuotojen vaikuttavuus on useaan otteeseen heikentynyt seuraavista syistä: a) toimintasäännöt ovat olleet epäasianmukaisia (ks. kohdat 5.2-5.3) b) tehdyt valinnat ovat olleet paikallisiin oloihin soveltumattomia (ks. kohdat 5.4-5.7) c) samalla alueella käyttöön asetettujen tukimuotojen välillä on esiintynyt kilpailua (ks. kohdat 5.8-5.9) d) rahoitusvälineet ovat olleet liian monimutkaisia (ks. kohta 5.10) e) varat ovat olleet riittämättömiä ratkaistavina oleviin ongelmiin nähden (ks. kohdat 4.6 ja 5.11). 3.7. Vaikka tarkastetuista hankkeista suurimmassa osassa asiantuntijoiden suorittamat toimet ovat olleet sopimusehtojen mukaisia, useat epäonnistumiset ovat osoittaneet, että hankkeita johtavat asiantuntijat ovat suhtautuneet esiin tulleisiin ongelmiin liian välinpitämättömästi (ks. kohdat 5.12-5.16). Toimijoiden välisessä koordinoinnissa ja yhteistyössä havaitut vaikeudet johtuvat kuitenkin suurelta osin puutteellisesta ohjelmoinnista tai asianmukaisen menettelytavan puuttumisesta (ks. kohdat 5.17-5.22). Täytäntöönpantujen toimien arviointi 3.8. Yksityisen sektorin kehittämistä tukevien toimien käytännön vaikutusta on vaikea määrittää. Luotettavien osoittimien ja toimintaa koskevien yhteenvetojen puuttuminen estävät saamasta kokonaiskuvaa ohjelmien vaikutuksista (ks. kohdat 6.1-6.3). Toimien täytäntöönpanoasteen arvioinnista saadut tulokset ovat hyvin erilaisia ja vaihtelevat maittain (ks. kohdat 6.20-6.34). 3.9. Useimmissa maissa on vaikea täydentää ja jatkaa Phare- tai Tacis-tukea kansallisen talousarvion avulla. Lisäksi epävakaa poliittinen ja lainsäädännöllinen tilanne sekä lainojen saantiin liittyvät vaikeudet rajoittavat mahdollisuuksia paikallisen rahoituksen järjestämiseen (ks. kohdat 6.5-6.8, 6.11-6.15). 4. OHJELMIEN SUUNNITTELU JA HALLINNOINTI Suunnittelun taso, toteuttamiseen liittyvät viiveet ja toimien jaksottaminen 4.1. Yksityisen sektorin kehittämistä tukevien ohjelmien tavoitteet ovat useimmiten kunnianhimoisia mutta hyvin summittaisia, ja ne aiheuttavat ongelmia heti kun olisi määrä siirtyä käytännön toimiin. Määrärahojen sitomisen tai sopimusehtojen laatimisen liiallinen kiirehtiminen, mikä johtuu halusta parantaa talousarvion toteuttamista kaikin keinoin, pahentaa kyseisiä ongelmia. >KAAVION ALKU> Puola 4.2. Struder-ohjelmaan (alueellinen kehittäminen) kuuluvan, pk-yrityksiä koskevan tukijärjestelmän (32 miljoonaa ecua) aloittaminen toukokuussa 1994 ilman riittävää valmistelua on johtanut toisaalta ohjelman päättymisajankohdan lykkäämiseen ja toisaalta yli 10 miljoonan ecun sitomiseen uudelleen ohjelman muihin osa-alueisiin. Kyseisen ohjelman avulla oli tarkoitus perustaa takuurahasto. Se kuului alun perin osana tukijärjestelmään, josta se jouduttiin siirtämään erilleen, koska ohjelma oli aloitettu suorittamatta pk-yritysten tarpeiden arviointia ja neuvottelematta ohjelmaan osallistuvien pankkien kanssa. 4.3. Matkailualalla aloitettiin toinen ohjelma ennen kuin ensimmäisestä ohjelmasta oli saatu näkyviä tuloksia. Kolmannen toimen (6 miljoonaa ecua), jonka perusteena oli ennen kaikkea halu jouduttaa kaikin keinoin talousarvion toteuttamista, aloittamisesta päätettiin, vaikka kahden ensimmäisen ohjelman arviointia ei ollut suoritettu. Bulgaria 4.4. Bulgariassa pk-yritysten tukemiseen liittyvän ohjelman yhteydessä puutteellisesti laaditut sopimusehdot ja ensimmäisessä vaiheessa asiantuntija-avusta vastaavaksi tahoksi valitun tahon pätevyyden puutteellinen arviointi johtivat ohjelman pidentämiseen useaan otteeseen, minkä seurauksena menot kasvoivat yli kaksinkertaisiksi (0,54 miljoonasta ecusta 1,24 miljoonaan ecuun) ja sopimusaika piteni yli kaksi kertaa alkuperäisen sopimuksen kestoa pidemmäksi. Toinen yksityistä sektoria koskeva ohjelma pantiin tässäkin tapauksessa täytäntöön ottamatta huomioon edellisestä ohjelmasta saatuja tuloksia, vaikka toiseen ohjelmaan liittyvien toimien onnistuminen oli niistä riippuvainen. Mainittu johdonmukaisuuden puute johti kolmen suunnitellun rahoitusvälineen hylkäämiseen (takuurahasto, omia varoja koskeva rahoitusjärjestelmä ja alueelliset investointirahastot) ja myöhemmin koko ohjelman suuntaamiseen uudelleen (ks. kohta 5.14). 4.5. Varainhoitovuotta 1993 koskeva matkailualaan liittyvä rahoitussopimus (päättymisajankohta joulukuun 1995 loppu) allekirjoitettiin vasta joulukuussa 1994, ja edunsaajana ja sopimuskumppanina ollut matkailualasta vastaava komitea sai sen vasta huhtikuussa 1995. Mainitun viivästyksen takia ohjelmaa koskevan suunnitelman laatimiseen ja sen täytäntöönpanoon jäi aikaa vain muutama kuukausi, eikä niihin liittyviä toimia ollut asetettu asianmukaisesti tärkeysjärjestykseen. Samanaikaisesti aloitettiin noin 50 hanketta, joiden osalta ei ollut määritetty ennalta toimien varsinaista tärkeysjärjestystä; samalla aloitettiin myös yleissuunnitelman toteuttaminen, vaikka sellainen olisi pitänyt olla käytössä jo etukäteen. 4.6. Koneenrakennusalan rakenteiden uudistamisen tukemiseen liittyvässä sopimuksessa (0,8 miljoonaa ecua) määritettiin peräkkäiset vaiheet toimien toteuttamista varten: alan rakenteiden uudistamista koskevan toimintasuunnitelman laatiminen ja sen jälkeen kymmentä ennalta valittua yritystä koskevien toimintasuunnitelmien laatiminen ja täytäntöönpano. Koska konsultin mukaan mainitut sopimusehdot eivät olleet toteutettavissa, hän esitti vaatimusten pienentämistä toisen ja kolmannen vaiheen osalta. Tässä vaiheessa asetettiin etusijalle sopimuskumppaneiden etsiminen - tosin alun perin valituista kymmenestä yrityksestä ainoastaan puolelle. Tämän seurauksena ohjelman laajuus ja ulottuvuus muuttuivat. Muut maat 4.7. Samantyyppisiä ongelmia havaittiin myös Venäjällä pk-yritysten kehittämisvirastojen lujittamisen osalta ja Slovakiassa alueellista kehittämista koskevan tuen yhteydessä.>KAAVION LOOPU> 4.8. Mainittujen käytäntöjen noudattaminen johtaa siihen, että sopimuspuolet pitävät myöhemmin sopimusehtoja epärealistisina (epätodennäköisesti toteutuvina tai liian vähän paikallisia rajoitteita huomioon ottavina), mistä on seurauksena joko ohjelmien tai asiantuntija-apua koskevien sopimusten jatkaminen tai toimien lopettaminen tai suuntaaminen uudelleen. 4.9. Toimien puutteellisesta valmistelusta johtuvat viivästykset haittaavat ohjelmien kitkatonta jatkumista vaiheesta toiseen ja vaarantavat aloitetut toimet. Ohjelmien sisältö ja toimien toteuttamisaikataulu menettävät tällöin tarkoituksen- ja totuudenmukaisuutensa. Hankkeita, jotka ovat riippuvaisia aiempien ohjelmien onnistumisesta, aloitetaan epäasianmukaisissa olosuhteissa siitä huolimatta, että tarvittavia aiempien hankkeiden tuloksia ei ole käytössä etukäteen. >KAAVION ALKU> Venäjä 4.10. Venäjällä aloitettiin eräs hanke, jonka edunsaajaa ei ollut varsinaisesti valittu. Sopimusehdoissa (pk-yritysten toiminnan tukeminen (1 miljoona ecua)) ilmaistiin tarkemmin määrittelemättä ainoastaan, että tarkoituksena oli tukea niitä venäläisiä, jotka vastaavat pk-yritysten kehittämistä edistävien ohjelmien suunnittelusta. Pk-yritysten tuesta vastaavan valtakunnallisen komitean (GKRP) nimittäminen myöhemmin edunsaajaksi ei parantanut tilannetta. Koska komitea ei ollut osallistunut hankkeen suunnitteluun, sen yhteistyö asiantuntijoiden kanssa jäi etäiseksi. Tällaisessa tilanteessa ei luonnollisestikaan sovelleta kysyntään perustuvaa ("demand driven") lähestymistapaa, eikä komission yksiköiden ja konsulttien asema ole riittävän selkeä.>KAAVION LOOPU> 4.11. Komission hankeasiakirjoihin on ehdottomasti merkittävä selkeästi tieto sopimusehdot laatineesta konsultista, sillä sopimusehdot ovat usein vaikeuksien taustalla. Tällöin voitaisiin laatia rekisteri pätevistä sopimusehtojen laatijoista ja sivuuttaa ne, joiden laatimat analyysit eivät ole johtaneet hyviin tuloksiin. Tarkastetuista hankkeista yhdessäkään ei viitattu tällaisiin tietoihin. Toimien eteneminen ja konsulttien kanssa tehtävien sopimusten laatiminen 4.12. Bulgariassa, Uzbekistanissa ja Venäjällä hankkeiden keskeytymiset haittasivat pk-yrityksiä tukevien ohjelmien etenemistä. Tähän olivat usein syynä komission keskusyksiköiden hallinnointihenkilöstön suuri vaihtuvuus sekä paikallisessa poliittisessa tilanteessa tapahtuneet muutokset. 4.13. Joidenkin hankkeiden etenemistä vaikeutti tahdon puute (Unkarissa ja Puolassa), joka esti joko hankkeiden suuntaamisen uudelleen tai niiden keskeyttämisen. Hallinto- ja talousarviomenettelyiden kankeus johtaa hoitamatta olevien ohjelmien ylläpitämiseen, ja toimia jatketaan ainoastaan, jotta sidotut määrärahat saadaan käytetyksi. >KAAVION ALKU> Unkari 4.14. Unkarissa jatkettiin väkisin vaihtovelkakirjalainoihin liittyvää ohjelmaa (1,89 miljoonaa ecua). Tätä vuoden 1990 ohjelmaan merkittyä tukimuotoa ei kyetty kehittämään asetettujen määräaikojen rajoissa. Jotta myönnetystä rahoituksesta ei tarvitsisi luopua, rahoituksen välittäjän kanssa allekirjoitettiin edustuston hyväksymä puitesopimus joulukuussa 1994. Ainoatakaan lainaa ei ollut kuitenkaan myönnetty vielä marraskuussa 1996. Bulgaria 4.15. Useat keskeytykset haittasivat pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien etenemistä. Toimitilojen omistajina olevat hallintoelimet häätivät asiantuntija-avusta vastaavat ryhmät toimipaikastaan ja estivät näin tehokkaan työskentelyn. Kunnollisen yhteyden puuttuminen konsulttien vaihtuessa aiheutti puolestaan sen, että komissio keskeytti tilapäisesti alueellisen kehittämisen tukemista koskevan sopimuksen. Koska ohjelmien hallinnoinnista komission keskusyksiköissä vastaava henkilö vaihtui neljä kertaa neljän vuoden aikana, bulgarialaisten viranomaisten kohtaamia vaikeuksia ei kyetty ratkaisemaan.>KAAVION LOOPU> 4.16. Tällaiset epäonnistumiset kuvastavat sopimusehtojen luonteeseen liittyvää ongelmaa. Vaikka konsulttien kanssa tehdyt sopimukset ovat yhdenmukaisia rahoitussopimuksissa asetettuihin tavoitteisiin nähden, ne tehdään liian usein ottamatta tarpeeksi huomioon paikallisia oloja. Sopimuksiin sisältyy luettelo suoritettavista toimista ja maksuista, mutta tavoitteet on määritetty väljästi. Tällainen tilanne on edullinen sopimuspuolen kannalta, jota tavoiteltavat tulokset sitovat vain vähän ja joka voi aina ongelmatilanteissa perustella omien toimiensa keskinkertaisuutta sopimusehtojen epärealistisuuteen vedoten. Tästä on seurauksena saamattomuutta sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä; sopimuspuoli selviää helpommalla suorittamalla erilaisia toimia, jotka eivät kuitenkaan välttämättä ole kovin johdonmukaisia tai hyvin paikalliseen tilanteeseen soveltuvia, kuin tekemällä johtopäätöksiä omien toimien onnistumisesta sen uhalla, että toimet saatetaan keskeyttää tai sopimusneuvottelut käynnistää uudestaan. Tiedonkulku 4.17. Tiedonvaihto Phare- ja Tacis-ohjelmista vastaavien toiminnallisten yksiköiden välillä on edelleen vähäistä. Esimerkiksi konsulttien työsuoritusten tasosta ei ole saatavissa minkäänlaista tietoa (11). Tämä on tilanne etenkin sopimusehtojen laatijoiden, sopimuspuolina olevien yritysten sekä asiantuntijoiden kohdalla. 4.18. Bulgariassa pk-yrityksille annettavasta avusta vastanneen ensimmäisen asiantuntijaryhmän sopimuksia jatkettiin useaan otteeseen (kokonaismäärä 1,24 miljoonaa ecua), vaikka ryhmä ei saavuttanut konkreettisia tuloksia (ks. kohta 5.14). Vastaavanlaisia ongelmia voitiin havaita Puolassa (matkailuala) (ks. kohta 5.13). 4.19. Tieto konsulttien aiemmista tuloksista (ks. kohta 4.11) olisi kuitenkin hyödyllinen, sillä sen avulla voitaisiin tehdä aiempaa perustellumpia ratkaisuja jo hankkeiden suunnitteluvaiheessa. Tällöin selkiytettäisiin myös menettelytapoja, kun kunkin toimijan asema hankkeen eri vaiheissa olisi määritetty entistä tarkemmin. Konsulttien edustamat yritykset tyytyvät itse asiassa turhan usein ainoastaan kokoamaan tilapäisesti hanketta varten rekrytoidun työryhmän. Monet asiantuntijat työskentelevät samanaikaisesti usean tehtäviä tarjoavan yrityksen palveluksessa. Kyseisten yritysten toiminta ei ole vastuullista, sillä työntekijöitä ei lakata käyttämästä epäpätevän tehtävien hoidon perusteella; yritysten tavoitteena on tällöin pikemminkin oman välityspalkkion saaminen kuin toimien saattaminen onnistuneesti loppuun. 4.20. Koska komissiossa ei kirjata Phare- tai Tacis-hankkeista saatuja tuloksia, määrätyn alan tai tukimuodon arviointi on mahdotonta. Vaikuttaa jopa siltä, että Phare- ja Tacis-maiden yhteinen alakohtainen ulottuvuus on jätetty lähes huomiotta komission toimien yhteydessä. Phare- tai Tacis-maassa pk-yrityksiä koskevia ohjelmia hallinnoivan tahon on täten vaikea käyttää hyväkseen samalla alalla toisessa maassa saatuja kokemuksia. Ohjelmien seuranta ja arviointi 4.21. Jatkuvan seurannan ja arvioinnin osalta tilanne on kohentunut asteittain. Vuoden 1997 lopussa sekä Phare- että Tacis-ohjelman yhteydessä oli seurannasta ja arvioinnista vastaavia yksiköitä, joiden apuna toimi paikalle perustettuja ulkopuolisia työryhmiä. Kyseisten yksiköiden seurannasta ja arvioinnista tekemien päätelmien avulla pitäisi voida parantaa sopimusten, hankkeiden ja ohjelmien hallinnointia, mikä on välttämätöntä laajentumiskehityksen kannalta. Toiminnalla on kuitenkin rajansa. >KAAVION ALKU> Puola 4.22. Vuonna 1992 aloitetun Struder-ohjelman kaikilla osa-alueilla seuranta on ollut puutteellista. Puolan aluekehitysvirasto (Polish Agency for Regional Development, PARD) on valvonut vain vähän alueellisten kehitysvirastojen hallintomenoja. Koulutukseen ja arviointiin liittyvistä toimista ei ollut suoritettu kokonaisarviointia vuoden 1997 puoliväliin mennessä. Vaikka pk-yrityksiin kohdistuvaan tukijärjestelmään liittyi käynnistysvaikeuksia ja vaikka sen arvioinnin oli määrä tapahtua puolivuosittain, välivaiheen arviointi suoritettiin vasta toukokuussa 1996. Koska kyseisen arvioinnin perusteella esitetyt suositukset annettiin vasta puoli vuotta ennen hankkeen päättymisajankohtaa, niistä ainoatakaan ei kyetty ottamaan huomioon. Edunsaajina olleiden pk-yritysten osalta ei ollut vielä vuoden 1997 lopussa järjestetty seurantaa. 4.23. Vaikka matkailualaan liittyi useita seurannasta vastaavia komiteoita, yksiköitä tai ryhmiä, monia sopimuksia pidettiin yllä sopimuspuolten suoritusten keskinkertaisuudesta huolimatta (ks. kohta 5.13). Noin 300 000 ecun voiton menettämisen on katsottava aiheutuneen varojen liian löyhästä hallinnoinnista matkailualan (12) ohjelmien hallinnointiyksikössä, jonka toimia komissio ei valvonut (pankkitileille talletetuista varoista maksetut korot olivat alhaiset). (12) Ks. erityiskertomus nro 3/97 Phare-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä, kohdat 3.30 ja 4.19 (EYVL C 175, 9.6.1997). Slovakia 4.24. Koska ohjelmien hallinnointiyksikkö valvoo ainoastaan käynnissä olevia rakenteiden uudistamista koskevia ohjelmia yrityskohtaisesti, on mahdotonta arvioida sellaisen tuen käytännön vaikutusta, jonka pitkän aikavälin vaikutukset (markkinaosuuksien sekä tuloksen kehittyminen) voidaan havaita vasta asiantuntija-avun päättymisen jälkeen. Muut maat 4.25. Myös Unkarissa, Uzbekistanissa ja Venäjällä havaituissa tapauksissa ilmeni seurantaan liittyviä ongelmia.>KAAVION LOOPU> 4.26. Vuoden 1997 lopussa seurantaan ja arviointiin liittyi seuraavia rajoituksia: a) Komission keskusyksiköiltä kului kauan ongelmien havaitsemiseen; toiminnasta lähellä tuen kohdetta olisi paljon etua ja siksi seurantaa olisi lisättävä edustuston tasolla. b) Seuranta rajoittui konsultin toimien tarkasteluun. Komissio ei arvioi konsulttien toimien vaikutuksia hankkeiden edunsaajien organisaatioon, työtapoihin tai tuloksiin (ks. kohta 6.3). c) Seuranta ja arviointi ei ollut vuoden 1997 lopussa kattavaa eikä yhtenäistä. 4.27. Olisi tarkasteltava mahdollisuutta yhteisen ja koordinoidun seurannan järjestämiseen muiden rahoittajien kanssa. 5. TÄYTÄNTÖÖNPANOMENETTELYIDEN TEHOKKUUS Tukimuotojen valitseminen ja käyttöön ottaminen 5.1. Pk-yritysten tai alueellisen kehittämisen tukemista varten käyttöön otetut tukimuodot ovat useissa tilanteissa osoittautuneet epäasianmukaisiksi. Kyseisten hankkeiden tehokkuus on heikentynyt voimakkaasti. Kyseessä on ollut joko tukimuodon soveltumattomuus toimintaympäristöön tai toimintasääntöjen puutteellisuus. >KAAVION ALKU> Puola 5.2. Valmistelun puuttumisen lisäksi (ks. kohta 4.2) useat tekniset esteet ovat pienentäneet takuurahastosta saatavaa hyötyä. Rahaston toiminnan oli alun perin määrä liittyä pk-yrityksille annettaviin tukiin, mutta se siirrettiin liian myöhään tapahtuneen perustamisen takia erilleen. Tämän lisäksi: a) edunsaajat pitivät rahaston perimää palkkiota liian suurena (3 prosenttia, kun valtion rahasto perii ainoastaan 1,2-1,8 prosenttia) b) hallinnoinnista vastaavan pankin päätöksentekomenettely oli liian hidas c) hakemusmenettely oli liian monimutkainen ja keskitetty. Venäjä 5.3. Pk-yritysten kehittämisvirastojen toiminnan lujittamiseen liittyneen hankkeen (Small and Medium size Enterprise Development Agency, SMEDA, 2 miljoonaa ecua) yhteydessä ei eri toimijoita lähennetty riittävästi toisiinsa. Oletuksena oli, että mukaan valittujen alueiden kehittämisvirastot antavat käyttöön toimitilat, tietyt logistiset välineet sekä osan henkilökunnasta. Vaikeassa taloudellisessa tilanteessa ja pk-yrityksiä tukevan kansallisen viraston antamasta hyväksynnästä huolimatta mainitut vaatimukset olivat omiaan aiheuttamaan ristiriitoja virastojen kanssa, joiden taloudellinen tasapaino oli uhattuna. Koska hankkeen yhteydessä ei otettu huomioon virastojen pääasiallista tavoitetta - taloudellista itsenäisyyttä - ristiriitaisia tilanteita aiheutui alusta lähtien ja hankkeen vaikutus oli vastakkainen alkuperäiseen tarkoitukseen nähden. Osa varoista käytettiin itse asiassa pk-yritysten kehittämisvirastojen toiminnan lujittamisen sijasta hankkeen omiin tarpeisiin. Kansallisella virastolla ei puolestaan ollut lainkaan toimivaltaa alueellisten virastojen toiminnan käynnistämiseen. Hanke ei ollut myöskään johdonmukainen, koska alakohtaisista valinnoista tehtiin päätöksiä ottamatta huomioon paikallisia oloja ja koska valittujen viiden kohteen välillä ei ollut hallinnollista yhteyttä. Toteutettavana oli viisi pientä itsenäistä hanketta, minkä vuoksi seurannasta ja arvioinnista vastannut yksikkö ei kyennyt tekemään kokonaisarviointia kohtuullisen ajan kuluessa. Mainittu yhtenäisyyden puute oli ominainen jo aiemmalle, pk-yritysten kehittämisvirastojen perustamiseen liittyneelle hankkeelle (3,5 miljoonaa ecua). Samaan sopimukseen koottiin suuri määrä pieniä epäyhtenäisiä yksiköitä, mikä heikensi erityisesti hankkeen hallinnointia ja arviointia. Myös seuraavaan hankkeeseen liittyi vastaavanlaista epäyhtenäisyyttä siinä määrin, että hankkeen vastuuhenkilö arvioi sopimusehtojensa olleen huonommat kuin missään aiemmassa sopimuksessa.>KAAVION LOOPU> 5.4. Tukimuotoja, jotka ovat osoittautuneet toimiviksi tietyssä maassa ja tietyssä tilanteessa, on joissakin tapauksissa otettu uudelleen käyttöön mukauttamatta niitä riittävästi uuteen tilanteeseen. Esimerkiksi T Osekin tasavallassa alueelliseen kehittämiseen valittua tukimuotoa sovellettiin myös Puolassa ja Slovakiassa. 5.5. Muissa tapauksissa on tiettyjä olosuhteita varten kehitettyjä tukimuotoja asetettu käyttöön myöhässä siten, että alkuperäisen tilanteen muututtua kyseiset välineet eivät ole enää olleet soveltuvia. >KAAVION ALKU> Bulgaria 5.6. Pk-yrityksiä koskevan luottojärjestelyn käyttöön asettamiseen tarvittiin kolme vuotta, joiden kuluessa täytäntöönpannusta rahoitusjärjestelystä (lainat myönnettiin vahvoina valuuttoina ja valuuttakurssiriski oli lainanottajalla) tuli täysin soveltumaton vallinneen taloudellisen taantuman takia; Bulgarian levin arvo aleni 300 prosenttia dollariin nähden vuosina 1995-1996.> KAAVION LOOPU> 5.7. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin myös tapauksia, joissa helposti uudelleen toteutettavissa olevia rahoitusjärjestelyjä sovellettiin joissakin maissa mutta jätettiin toisissa maissa soveltamatta. Pk-yrityksille ja pienille infrastruktuureille suunnattavien tukien avulla olisi voitu tukea alueellista kehittämistä Bulgariassa tai Slovakiassa, mutta kyseisiä tukia maksettiin ainoastaan Puolassa. 5.8. Ongelmia seuraa myös saman rahoittajan käyttämien eri tukimuotojen tehtävien sekoittumisesta ja jopa niiden välisestä kilpailusta. Tästä voidaan mainita valaisevina esimerkkeinä Unkarin ja Bulgarian pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä koskevat ohjelmat. Pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä tukevien virastojen tehtävät on määritetty liian väljästi, mistä aiheutuu epäselviä tilanteita aina kun nämä kaksi eri virastoa toimivat samalla alueella. 5.9. Phare-ohjelmaan kuuluvien, pk-yrityksiin liittyvien takuurahaston perustamista koskevien ohjelmien vähäistä kiinnostavuutta selittää se, että kyseisen tukimuodon edut ovat vähäiset pk-yrityksille myönnettäviin luottoihin verrattuna. Koska lainattavat määrät ovat peräisin budjettivaroista, lainojen korot ovat itse asiassa paljon alhaisempia kuin markkinakorkoisten lainojen korot. Takuurahastojen yhteydessä myönnettäville pankkilainoille voi saada parhaimmillaan luottokelpoisimmilta asiakkailta perittävän koron. Kun nämä kaksi järjestelmää ovat käytössä samanaikaisesti, pk-yritykset päätyvät erittäin harvoissa tapauksissa takuurahastoon. 5.10. Investointirahastojen (12) tulosten arviointiin kuluu paljon pidempi aika kuin perinteisten tukimuotojen arviointiin. Rahoitussopimuksissa määritetyissä aikarajoissa aliarvioidaan toisaalta huomattavasti toiminnan aloittamiseen kuluva aika. Teknisesti kehittyneemmät tukimuodot (esimerkiksi Unkarissa ja Bulgariassa pk-yrityksille myönnettävät vaihtovelkakirjalainat) ovat osoittautuneet liian monimutkaisiksi pankkijärjestelmän kehittymättömyyteen nähden ja kyseisten lainojen suosio pk-yritysten keskuudessa on ollut vähäinen. Rahoitussopimuksissa ei myöskään määritetä riittävän selkeästi, miten uudelleen käytettävissä olevat varat ("revolving funds") on selvitettävä ohjelmien päättyessä. Tämä ongelma on erittäin hankala silloin kun lainojen, takuiden tai muiden tukimuotojen (investointirahasto) käyttöön asettamisesta vastaava yksikkö ei ole suorassa yhteydessä valtionhallintoon. 5.11. Lopuksi voidaan todeta, että Bulgariassa, Slovakiassa ja Venäjällä kullekin yritykselle yritysrakenteiden uudistamista varten käyttöön asetetut varat ovat osoittautuneet riittämättömiksi suositusten täytäntöönpanoon, vaikka sopimuksista suurimman osan mukaan ne olisi pitänyt panna täytäntöön. Asiantuntija-apu 5.12. Tarkastetuista hankkeista suurimmassa osassa asiantuntija-apua on annettu sopimusehtojen mukaisesti ja tietojen siirto on näin ollen tapahtunut asianmukaisesti. Kuitenkin silloin, kun epäonnistumisia on ilmennyt (Bulgariassa, Puolassa, Venäjällä ja Slovakiassa), on käynyt ilmi, että hankkeita johtavat asiantuntijat reagoivat hitaasti ongelmiin tai paikallisten hallinnoinnista vastaavien tahojen kanssa syntyneisiin ristiriitoihin. >KAAVION ALKU> Puola 5.13. Matkailualalla tietojen siirto on osoittautunut riittämättömäksi ja suoritetut toimet ovat olleet puutteellisia kahdessa tapauksessa. Niistä toisessa sopimuksia ei keskeytetty erään konsultin työsuoritusten heikon tason takia, ja yritys sai vielä viisi uutta, kokonaisarvoltaan 1,35 miljoonan ecun sopimusta, joiden täytäntöönpanoon liittyi myöhemmin vaikeuksia. Bulgaria 5.14. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen aloilla saman konsultin toimittamien ensimmäisten asiantuntija-apua antavien ryhmien työsuoritukset jäivät huomattavasti vähäisemmiksi kuin sopimusehdoissa oli esitetty. Rahoitusvälineiden käyttöön asettamiseen soveltuvien olosuhteiden luomiseen tähtäävät valmistelutyöt jäivät suorittamatta (oikeudellisiin, hallinnollisiin ja rahoituksellisiin perustoihin ei perehdytty riittävän tarkasti). Kyseisten ensimmäisen vaiheen tehtävien jäätyä suorittamatta ei suunniteltujen toimien toteuttaminen ollut mahdollista. Konsultti ei kuitenkaan arvioinut ongelmien syvyyttä eikä esittänyt sopimuksensa keskeyttämistä. Kyseisen konsultin kanssa suoraan tehdyt jatkosopimukset (1,24 miljoonaa ecua) ainoastaan korostivat epäonnistumista, joka vaaransi pahasti myöhempien toimien toteuttamisen ja joka on keskeisenä syynä ohjelman suuntaamiseen uudelleen ja kolmen rahoitusvälineen hylkäämiseen (ks. kohta 4.4).>KAAVION LOOPU> 5.15. Matkailualan (Puola) ja pk-yritysten (Bulgaria) osalta vaikeudet korostuivat useiden asiantuntija-apua antavien ryhmien työsuoritusten keskinkertaisuuden takia. Slovakiassa havaittiin puutteellista tietämystä (sopimusehtojen tuntemus aluekehitysvirastossa) ja tiedottamisen riittämättömyyttä alueellista kehittämistä tukeneeseen ohjelmaan osallistuneiden välillä. 5.16. Asiantuntija-avun tehokkuuteen ja kustannuksiin liittyviä tekijöitä voitaisiin parantaa käyttämällä aiempaa järjestelmällisemmin konsultteina paikallisista ja länsimaisista asiantuntijoista koottuja ryhmiä (13). Tällainen menettely edistäisi lisäksi tietojen siirtoa, kuten Puolassa tapahtui yritysrakenteiden uudistamista koskeneen asiantuntija-avun yhteydessä. Mainitun menettelyn tarve on voitu havaita erityisesti Puolassa matkailualan ohjelmien osalta ja Unkarissa alueellisesta kehittämisestä vastaavan ohjelman hallinnointiyksikön osalta. Eri toimijoiden välinen yhteistyö 5.17. Eri toimijoiden (14) välinen koordinointi ja tiivis yhteistyö ovat olennaisia ohjelmien tehokkaan toteuttamisen kannalta. Puutteellinen ohjelmatyö tai asianmukaisen poliittisen toimintasuunnitelman puuttuminen ovat vaikuttaneet useissa tapauksissa täytäntöönpanoon liittyneisiin vaikeuksiin. >KAAVION ALKU> Puola 5.18. Yhteistyö matkailualaa ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien välillä on osoittautunut lähes olemattomaksi. Kesäkuuhun 1997 mennessä ei ollut aloitettu yhtään yhteistä toimea tai keskustelua aluekehitysvirastojen kanssa. Myös alueellisten kehitysvirastojen ja Puolan aluekehitysviraston (PARD) välinen yhteistyö oli riittämätöntä ja rajoittui pelkkään tiedonvaihtoon. Slovakia 5.19. Suurimpien ristiriitojen taustalla olivat aluekehitysviraston ja alueellisen sijoitusyhtiön keskinäisten vastuualueiden määrittämiseen ja niiden johtamisesta vastaaviin elimiin liittyneet epäselvyydet. Kummankin viraston käyttöön ottamat omat rakenteet ja niiden muoto lisäsivät etäistä ja jopa vihamielistä suhdetta kyseisten virastojen välillä, mikä johti kokeilun epäonnistumiseen. 5.20. Paikallisesta hallinnoinnista vastanneen tahon ja ulkomaisten asiantuntijoiden väliset erimielisyydet aiheuttivat asiantuntija-apua koskeneen sopimuksen (0,3 miljoonaa ecua) ja kokeilun ennenaikaisen keskeyttämisen. Koska aluekehitysviraston vastuuhenkilöllä ei ollut asiantuntija-apua koskevia sopimusehtoja, hän ei voinut saada varmaa tietoa ulkomaisten asiantuntijoiden suorittamien toimien asianmukaisuudesta. Venäjä 5.21. Useimmilla alueilla ei ole lainkaan yhteistyötä pk-yrityksille suunnattavien lainajärjestelyiden ehdoista vastaavan Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD) ja Tacis-ohjelman avulla tuettujen pk-yritysten kehittämisvirastojen välillä.>KAAVION LOOPU> 5.22. Määritettyjen suhteiden puuttuminen näkyy käytännössä ensisijaisesti riittämättömänä yhteistyönä sellaisten ohjelmien välillä, jotka toteutetaan toisilleen läheisillä aloilla. Tämä on tilanne myös Unkarissa alueelliseen kehittämiseen ja pk-yritysten tukemiseen liittyvien toimien osalta; toiminnan kattamien alojen selkeän määrittämisen puuttuminen aiheuttaa hankkeiden välistä kilpailua (paikalliset verkostot). Ongelmien ratkeaminen on näin ollen riippuvainen siitä, tarkentavatko kansalliset poliittiset viranomaiset mukana olevien toimijoiden vastuualueet. 6. TÄYTÄNTÖÖNPANTUJEN TOIMIEN ARVIOINTI Vaikutusten arviointi 6.1. Yksityisen sektorin kehittämiseen liittyvien toimien käytännön vaikutusten arviointi on hankalaa, mutta välttämätöntä, ja komission tulee huolehtia sen järjestämisestä. Vaikeutena on hyvin useissa tapauksissa toisaalta luotettavien osoittimien puuttuminen ja toisaalta mahdottomuus arvioida mitattavissa olevien vaikutusten osalta sitä, mikä on suoranaisesti Phare- tai Tacis-tuella rahoitettujen toimien osuus, kun muillakin tukimuodoilla on vaikutusta kyseisten tavoitteiden saavuttamiseen ja kun markkinat muodostavat kehityksen kannalta keskeisen liikkeellepanevan voiman. >KAAVION ALKU> Bulgaria ja Venäjä 6.2. Bulgariassa ohjelmien näkyvyys pk-yritysten alalla on keskinkertainen: neljä vuotta pk-yrityksiä koskevien ohjelmien (24,5 miljoonaa ecua marraskuussa 1996) aloittamisen jälkeen alalla ei ollut vielä käytössä tilastoja, vaikka ne ovat ensisijaisia kehityksen arvioimisen kannalta. Luotettavien tilastojen puuttuminen oli ominaista myös Venäjällä täytäntöönpannuille ohjelmille.>KAAVION LOOPU> 6.3. Tarkastuksessa mukana olleista maista ei ole saatavissa yritysrakenteiden uudistamista koskeviin ohjelmiin liittyviä yhteenvetoja, joiden avulla kyettäisiin arvioimaan suositusten täytäntöönpanon astetta ja käytännön vaikutuksia yritysten tilanteeseen. Puolassa ohjelmien hallinnointiyksikön esittämän arvion mukaan noin 50 prosenttia edunsaajina olevista yrityksistä on hyväksynyt ja ottanut käyttöön suositetut rakenteiden uudistamista koskevat suunnitelmat. Muissa maissa ohjelmien arviointi on vielä väljempää. Kun lähestymistapa on tällainen, ohjelmien yhteydessä ei kyetä havaitsemaan onnistumiseen vaikuttavia tekijöitä, jotka olisivat toteutettavissa muidenkin hankkeiden yhteydessä. Lisäksi ohjelmien hallinnoinnissa havaitut puutteet, jotka liittyvät erityisesti raporttien antamiseen, kirjattujen tulosten yhdistämiseen, seurantaan sekä arviointiin, korostavat entisestään komission toimien arvioinnin epävarmaa luonnetta. 6.4. Phare- ja Tacis-ohjelmat ovat joka tapauksessa vaikuttaneet osaltaan yksityiseen sektoriin kohdistuvien asenteiden voimakkaaseen muuttumiseen. Suurimmassa osassa tarkastuksessa mukana olleista maista yksityinen yrittäminen tuli lailliseksi, ja lisäksi sitä edistettiin huomattavasti. Tämä onnistuminen on selkeästi yhteydessä pk-yrityksiä ja alueellista kehittämistä tukevien paikallisten verkostojen perustamiseen. Läheltä saatavissa oleva tuki taattiin näin Unkarissa yrityksiä tukevien paikallisten virastojen (15), Puolassa, Slovakiassa ja Bulgariassa pk-yrityksiä tukevien liikealan yhteyskeskusten (16) ja aluekehitysvirastojen (17) sekä Venäjällä, Uzbekistanissa ja Turkmenistanissa pk-yritysten kehittämisvirastojen (18) avulla. Kyseiset verkostot ovat tarpeen myös välittäjinä koulutukseen, neuvontaan sekä rahoitusjärjestelyihin (mikrotason luotot) liittyvissä toimissa. Hankkeisiin kohdistuvat ulkoiset rajoitteet 6.5. Hankkeita saatetaan joutua toteuttamaan oloissa, joissa kulttuuri on jakaantunutta, vanhat rakenteet vielä vallitsevat, jotkin poliittiset ja taloudelliset toimijat vastustavat muutoksia ja usein myös elintaso on laskenut. Näiden tekijöiden voimakkuus ja laajuus vaihtelevat maittain, mutta ne on välttämätöntä ottaa huomioon, jotta ainoastaan realistisesti toteutettavissa olevia toimia ryhdyttäisiin toteuttamaan. >KAAVION ALKU> Bulgaria 6.6. Poliittisen ja lainsäädännöllisen taustan puutteellinen arviointi ja (suuresti aliarvioitu) muutosten vastustaminen ministeriöissä sekä julkisen sektorin yrityksissä ovat vaikuttaneet siihen, että liian monimutkaiset tai kunnianhimoiset hankkeet ovat epäonnistuneet (ks. kohta 4.4). Uzbekistan ja Turkmenistan 6.7. Muissa Phare- ja Tacis-maissa esille tulleet keskeisimmät rajoitteet ovat vieläkin korostuneempia näissä kahdessa maassa. Pankkijärjestelmän kehittymättömyys ja yritysten vaikeudet saada ulkomaisia valuuttoja ovat kaksi keskeistä yksityisen sektorin nopean kehittymisen estettä.> KAAVION LOOPU> 6.8. Ulkoiset rajoitteet haittasivat kaikissa maissa toimien etenemistä, vaikutusta ja jatkuvuutta. Rajoitteet johtuivat useimmissa tapauksissa jostakin seuraavista kolmesta syystä: a) kansallisissa talousarvioissa ei ole riittävästi varoja tehokkaaseen Phare- ja Tacis-tukien täydentämiseen tai niiden tehokkaaseen jatkamiseen b) poliittinen ja lainsäädännöllinen tilanne on epävakaa, ja soveltuu usein heikosti täytäntöönpantavina oleviin ohjelmiin c) eritoten pk-yritysten on hyvin vaikea saada lainoja. Talousarvion toteuttaminen 6.9. Pääosasto IA:n kirjanpitoon perustuvassa seurannassa käyttämät välineet olisi uudistettava perusteellisesti. Desiree-tietokannan avulla kyetään erottamaan ainoastaan toimen otsakkeen perusteella, mikä toimi liittyy pk-yritysten tukemiseen, alueelliseen kehittämiseen, yksityistämiseen tai yritysrakenteiden uudistamiseen. Kaikki tuet on koottu saman otsakkeen (koodi PR) alle, joka on ainoa analysointia varten käytettävissä oleva taso. Tämä varojen kohteen selvittämistä vaikeuttava tekijä on tuen luonteen määrittämättä jättämisen ohella vakava puute. Koulutukseen, neuvontaan, rahoitusvälineisiin tai muihin kohteisiin liittyvät tuet voidaan nekin ryhmitellä ainoastaan epäluotettavien otsakkeiden perusteella. Lisäksi rahoitusalalle annettava tuki on liitetty Tacis-ohjelman yhteydessä yksityiselle sektorille annettavaan tukeen, mutta näin ei ole tehty Phare-ohjelman osalta. 6.10. Kun talousarvion toteuttamista tutkitaan komission Desiree-tietokannan avulla, voidaan havaita, että yksityisen sektorin kehittämistä koskevien ohjelmien edistyminen on - sekä Phare- että Tacis-ohjelman osalta - yleisesti ottaen kaikkien ohjelmien toteuttamista koskevan keskiarvon yläpuolella (ks. taulukko 3). Maakohtainen analysointi tuo kuitenkin esille vaihtelevampia tuloksia (ks. taulukko 4). Bulgariassa ja Romaniassa 31. joulukuuta 1997 vallinnut tilanne vaikutti tältä osin erittäin huolestuttavalta. Bulgariassa yksityisen sektorin kehittämiseen liittyneeseen ohjelmaan vuonna 1992 sidotut 22,5 miljoonan ecun suuruiset maksut olivat ainoastaan 28 prosenttia alun perin sidotuista määrärahoista (ks. kohdat 4.4 ja 6.25-6.28). Romaniassa maksujen toteutumisaste oli huolestuttava kahden kokonaisarvoltaan 100 miljoonan ecun ohjelman osalta: toiseen hankkeeseen vuonna 1992 sidottujen 30 miljoonan ecun maksujen toteutumisaste oli 62 prosenttia ja toiseen hankkeeseen vuonna 1993 sidottujen 70 miljoonan ecun osalta se oli vain vähän yli 40 prosentin. Ohjelmat aloitettiin mainituissa kahdessa maassa ilman asianmukaista lainsäädännöllistä ja hallinnollista järjestelmää (ks. kohta 4.9). >TAULUKON PAIKKA> >VIITTAUS KAAVIOON> Järjestelmien pysyvyys 6.11. Paikallisten virastojen perustamisen onnistumisesta huolimatta niillä kaikilla on edessään sama haaste: tulevaisuuden eli toisin sanoen taloudellisen selviytymisensä varmistaminen. Kaikki virastot joutuvat niin ikään vastakkain saman rajoitteen kanssa: sellaisia pk-yrityksiä, jotka pystyvät maksamaan kyseisille yksiköille ennen ilmaisia olleista palveluista, ei ole riittävästi tai niitä ei ole ollenkaan. Jopa maissa, joissa pk-yritysten tukeminen on asetettu valtion tasolla etusijalle, paikalliset verkostot ovat riippuvaisia Phare- tai Tacis-rahoituksesta hallinnollisen talousarvionsa tasapainottamiseksi. Koska kyseessä olevat valtiot eivät täytä omaa rahoitusosuuttaan tai eivät ole kiinnostuneita asiasta, komissio ei ole laatinut kattavaa, Phare- tai Tacis-rahoituksen lakkauttamista koskevaa toimintasuunnitelmaa. 6.12. Riski siitä, että osa paikallisesta pk-yritysten tai alueellisen kehittämisen tukemiseen liittyvästä infrastruktuurista tulee katoamaan lyhyen ajan kuluessa, tuo mukanaan myös sen uhan, että samalla menetetään perustettujen elinten henkilöstölle kertynyt tietotaito. Riski muuttuu entistä todennäköisemmäksi, kun tietoisuus työnantajan taloudellisesta epävakaudesta saattaa saada henkilöstön ennakoimaan ongelmia ja jättämään työnsä. Esimerkiksi Olsztynissä Puolassa pk-yrityksiä tukeneen keskuksen johtaja sekä konsultit jättivät työnsä vuonna 1996. Vaikka tilanne ei valtakunnallisella tasolla ole täysin toivoton, koska kyseiset hallinnointimenetelmiin perehtyneet henkilöt jatkavat edelleen toimintaa talouselämässä, verkostoilta odotettu kerroinvaikutus katoaa ja riippuvuus ulkomaisesta asiantuntija-avusta lisääntyy. >KAAVION ALKU> Puola 6.13. Jatkuvuuteen liittyvä ongelma koskettaa pk-yrityksiä tukevia liikealan yhteyskeskuksia, pk-yrityksiä koskevaa säätiötä (ohjelman hallinnointiyksikkö) sekä suurinta osaa matkailualan kehittämiseen liittyneiden kahden ohjelman (12,5 miljoonaa ecua) yhteydessä perustettuja organisaatioita. Alueelliset sijoitusyhtiöt (RIC) ovat voineet toimia ainoastaan pankkiin tallettamistaan varoista kertyneiden tuottojen avulla - varat oli talletettu odottamaan niiden investointia hankkeisiin. Mitä enemmän kyseiset yhtiöt ostavat osuuksia yrityksistä, sitä enemmän ne menettävät toimintansa ja samalla jatkuvuutensa takaavia varoja. Venäjä 6.14. Lukuun ottamatta Moskovan virastoa, joka saa huomattavaa kunnallista ja alueellista tukea (80 prosenttia sen budjetista), pk-yritysten kehittämisvirastojen tulevaisuus vuodesta 1998 eteenpäin on epävarma ja niiden tarve rahoituksen etsimiseen saattaa muuttua tärkeämmäksi kuin palveluiden tarjoaminen pk-yrityksille. Jatkuvuus on ongelma myös yrityksiä tukevissa keskuksissa, joista oli määrä tulla paikallisia konsulttitoimistoja.>KAAVION LOOPU> Toimien laillisuus ja asianmukaisuus 6.15. Silloin kun poikkeamia on havaittu, ne ovat olleet yhteydessä lähinnä Phare- ja Tacis-ohjelmiin liittyvien tarjouskilpailun järjestämistä koskevien sääntöjen noudattamatta jättämiseen ja hallintomenojen rahoittamiseen. >KAAVION ALKU> Puola 6.16. Jotta varat olisi voitu sitoa ennen alueellista kehittämistä koskevan ohjelman päättymistä (31. joulukuuta 1996), koulutushankkeeseen (0,4 miljoonaa ecua) liittynyt tarjouspyyntö valmistettiin liian lyhyessä ajassa (kolmessa viikossa). Tästä syystä rajoitetun luettelon laatimista koskevia perusteita ei ollut määritetty ja tarjouspyyntöön vastasi ainoastaan yksi yhtiö. Kiirehtiminen esti näin ollen kilpailun. Saman ohjelman yhteydessä tehtiin ilman riittäviä perusteita viisi, kokonaisarvoltaan 0,6 miljoonan ecun sopimusta ilman tarjouskilpailua. Bulgaria 6.17. Hallinnointimenetelmiin liittyvää koulutusta koskenut yli 4 miljoonan ecun suuruinen sopimus tehtiin säännönvastaisesti ilman tarjouskilpailua (varsinainen sopimus oli 1 miljoonan ecun arvoinen ja siihen liittyi 7 lisäystä). Slovakia 6.18. Slovakiassa toimivalle aluekehitysvirastolle annettavaa asiantuntija-apua koskenut sopimus (0,3 miljoonaa ecua) tehtiin epäselvässä tilanteessa. Kun tarjouskilpailun perusteella valitun asiantuntijaryhmän edustamia yrityksiä ja rajoitetussa luettelossa olevia yrityksiä verrataan toisiinsa, voidaan havaita suuri riski siitä, että kyseiset yritykset ovat toimineet yhdessä.> KAAVION LOOPU> 6.19. Vaikka Pharea koskevissa säännöksissä edellytetään, että hallintomenoja korvataan ainoastaan hankkeiden käynnistysvaiheessa ja asteittain vähenevästi, erityisesti seuraavien ohjelmien yhteydessä Pharea koskevasta talousarviosta (19) on maksettu kyseisiä menoja: a) Puolassa sijaitseva pk-yritys (1,5 miljoonaa ecua) b) alueellinen kehittäminen Puolassa (5,4 miljoonaa ecua) c) matkailuala Puolassa (0,4 miljoonaa ecua) d) Slovakiassa sijaitseva pk-yritys (0,2 miljoonaa ecua). Maakohtainen arviointi tarkastuksen kohteena olleista maista Puola (217,5 miljoonaa ecua) (20) 6.20. Pk-yrityksiä koskeneiden ohjelmien (17,2 miljoonaa ecua) avulla kyettiin lainsäädännöllisen perustan vanhentuneisuudesta huolimatta organisoimaan hyvin pk-yrityksiä koskeneen säätiön toiminta ja laatimaan selkeä toimintasuunnitelma. Alueellista kehittämistä koskeneen ohjelman (Struder, 78,82 miljoonaa ecua) talousarvio oli riittävä ohjelmaan valittujen alueiden paikallisten tarpeiden kattamiseen, mutta tilanne vaihteli ohjelman eri osa-alueiden välillä: a) Pienten alueellisten infrastruktuurien tukemista koskenut osuus (18,43 miljoonaa ecua) vaikutti myönteisesti etenkin siten, että se joudutti useiden investointipäätösten tekemistä. b) Pk-yrityksiä koskeneella tukijärjestelmällä (31,93 miljoonaa ecua) ei ollut yhtä merkittävää vaikutusta, sillä maksusuoritusten aikataulua lukuun ottamatta järjestelmän tavoitteita ei ollut määritetty selkeästi. Tarkastetuista tapauksista 90 prosentin osalta investointipäätökset oli tehty jo ennen tuen myöntämistä ja ainoastaan 30 prosenttia investoinneista rahoitettiin yhteisesti pankkilainojen avulla, vaikka periaatteessa tavoitteena oli pankkilainoihin kohdistuva vipuvaikutus. c) Suunnitellut kaksi alueellista sijoitusyhtiötä (3 miljoonaa ecua) olivat kuusi vuotta varojen käyttöön asettamisen jälkeen toiminnassa, mutta ne olivat tehneet ensimmäiset investointipäätöksensä vasta marraskuussa 1997. d) Takuurahasto (7 miljoonaa ecua) oli puolestaan jäänyt kokonaan käyttämättä. 6.21. Matkailualan osalta jäi toteutumatta kaksi keskeisintä järjestelmän lujittamista koskenutta tavoitetta: valtion urheilu- ja matkailuhallinnon (State Sport and Tourism Administration, SSTA) rakenteiden uudistaminen ja kansallisen matkailualasta vastaavan viraston perustaminen. 6.22. Teollisuusalan rakenteiden uudistamisen tukemisen osalta suoritetuista alakohtaisista tutkimuksista saatuja tuloksia voidaan pitää terästeollisuutta lukuun ottamatta tyydyttävinä. Terästeollisuuden osalta rahoitussopimuksessa (2 miljoonaa ecua) alun perin määritetyt asiantuntija-apua koskeneet toimet korvattiin teknistä uudenaikaistamista koskevilla hankkeilla, jotka kohdistuivat neljään alalla toimivaan yritykseen. Kanadalaisen asiantuntijan Puolan hallitukselle osoittamasta raportista ilmeni kuitenkin, että käyttöön asetetut määrät olivat ainoastaan 0,1 prosenttia alan uudenaikaistamiseen tarvittavista varoista. Vuoden 1994 ohjelmaan liittynyttä investointirahastoakaan ("FEDA fund", 5 miljoonaa ecua) ei ollut perustettu vielä vuoden 1997 kesäkuussa. Unkari (174,5 miljoonaa ecua) (21) 6.23. Unkarissa pk-yritysten tukemista koskevat toimet (63,8 miljoonaa ecua) vaihtelevat rahoitusvälineiden mukaan. Paikallisten virastojen kautta kanavoidut mikrotason luotot olivat suosittuja pk-yritysten keskuudessa, kun taas pankkien myöntämien lainojen osuus oli ainoastaan 20 prosenttia vuoden 1996 lopussa. Vaihtovelkakirjalainoihin liittynyt rahoitusmekanismi (2 miljoonaa ecua) ei ollut käytössä marraskuussa 1996, vaikka järjestelmän kehittämiseen oli kulunut kuusi vuotta. 6.24. Yritysrakenteiden uudistamisen tukemiseen liittyneiden koulutustoimien (2 miljoonaa ecua) avulla ei ole saavutettu rahoitussopimuksessa asetettuja tavoitteita. Vaikka toimien oli määrä kohdistua noin 12 000 henkilöön, toimintaan osallistui ainoastaan 1 100 henkilöä. On ilmeistä, että koulutustoimille asetettiin alussa liian optimistiset tavoitteet, kun huomioon otetaan, että markkinoilla oli riittävästi kyseisen alan toimijoita: hallintoalan kursseja tarjoaa yli 100 laitosta. Bulgaria (72,5 miljoonaa ecua) 6.25. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen tukemiseen (27,4 miljoonaa ecua) käytettiin alun perin kolmea rahoitusvälinettä, joiden kaikkien (takuurahasto, omien varojen lisääminen ja alueelliset investointirahastot) käyttö on lopetettu. Kansallista pk-yrityksiä tukevaa virastoa ei perustettu, ja tiettyjä hankkeita - etenkin luottojärjestelyitä - koskeva tilanne oli epävarma vuoden 1996 lopussa. Hieman yli 6 miljoonaa ecua oli sidottu uusiin hankkeisiin, jotka eivät olleet alkuperäisessä rahoitussopimuksessa esitettyjen suuntaviivojen mukaisia, ja 6 miljoonaa ecua oli yksinkertaisesti peruttu. Marraskuuhun 1996 mennessä alkuperäisiin varauksiin nähden toteutuneiden menojen (alle 6 miljoonaa ecua vuosien 1991, 1992 ja 1993 ohjelmien osalta) vaikutus jäi huomattavasti rahoitussopimuksissa esitettyjä tavoitteita vähäisemmäksi. 6.26. Yritysrakenteiden uudistamisen tukemisessa käytettyjen toimien epärealistisuuden ja pinnallisuuden takia niiltä ei ollut odotettavissa merkittävää vaikutusta, kun otetaan huomioon Bulgariassa kyseisenä ajankohtana vallinnut poliittinen ja taloudellinen tilanne. Alakohtaiset toimet jaettiin kolmeen eri vaiheeseen: a) analysoidaan alalla vallitsevaa tilannetta ja sillä toimivia yrityksiä toimintasuunnitelman kehittämistä varten b) valitaan rajoitettu määrä elinkelpoisia yrityksiä, joiden osalta laaditaan rakenteiden uudistamista koskeva suunnitelma c) annetaan asiantuntija-apua kaikille tai joillekin yrityksille, jotka on valittu toimien täytäntöönpanoa varten. Tarkastetuista 20:stä koneenrakennuksen ja metalliteollisuuden aloihin liittyneestä tapauksesta (2,4 miljoonaa ecua) yhdessäkään ei edetty toista vaihetta pidemmälle. 6.27. Matkailualan ensimmäinen tutkimus (1,1 miljoonaa ecua), joka liittyi yksityistämistä koskevien suositusten laatimiseen ja niiden täytäntöönpanoon, jouduttiin lakkauttamaan ja käytetty 500 000 ecun määrä oli kirjattava tappioksi. Tämän seurauksena jätettiin toteuttamatta myös toinen tutkimus, joka liittyi matkailualaa koskevan puitelain valmisteluun. 6.28. Yritysrakenteiden uudistamista koskevan tuen yhteydessä sidottiin ennalta valittujen yritysten tukemiseen liittyvien alakohtaisten toimien ohella huomattavia määriä (10,5 miljoonaa ecua) myös ohjelmien hallinnointiyksiköiden tarjoamiin palveluihin; tukiin sisältyi asiantuntija-apua (5,2 miljoonaa ecua) ja koulutusta (4,3 miljoonaa ecua) koskeva osuus. Koska tätä menettelytapaa ei arvioitu jälkikäteen, yritysten saamaa hyötyä ei kyetty arvioimaan eikä maksettujen varojen tuomaa hyötyä voitu osoittaa. Vaikka pääsopimukseen (4,2 miljoonaa ecua) sisältyi koulutuksen järjestämisen lisäksi rahoitettujen toimien seurannasta vastaavan elimen perustaminen, kyseistä elintä ei koskaan perustettu. Slovakia (54,2 miljoonaa ecua) 6.29. Slovakiassa pk-yrityksille annettu tuki (23,6 miljoonaa ecua) osoittautui tavoitteiden mukaiseksi. Virastojen muodostama verkosto toimii aktiivisesti ja tukimuotoja (S.E.S., Spin-off) on käytetty tehokkaasti. Onnistumiseen on vaikuttanut suuresti se, että toimista on neuvoteltu pk-yritysten kehittämistä tukevan kansallisen viraston kanssa, joka saa selkeää poliittista tukea. 6.30. Alueellisen kehittämisen (7,5 miljoonaa ecua) osalta Slovakiassa suoritettiin eräällä alueella kokeilu, joka epäonnistui lähinnä seuraavista syistä: selkeä toimintasuunnitelma puuttui, kyseisellä alueella oli poliittisia ja taloudellisia rajoitteita ja aluekehitysviraston ja alueellisen sijoitusyhtiön keskinäiseen asemaan liittyi epäselvyyksiä. Tässä tilanteessa ohjelmien täytäntöönpano oli hidasta ja kustannus-hyötysuhde alhainen. Yritysrakenteiden uudistamista koskeneen tuen (22,6 miljoonaa ecua) osalta määrittämiseen ja suositusten laatimiseen liittyneistä vaiheista suoriuduttiin hyvin, mutta esitettyjä suosituksia pantiin täytäntöön vain harvoissa tapauksissa. Venäjä (228,06 miljoonaa ecua) 6.31. Pk-yritysten kehittämisvirastojen aseman lujittamiseen liittynyttä hanketta lukuun ottamatta pk-yrityksiä koskeneiden hankkeiden täytäntöönpano on ollut onnistunutta. Hankkeiden vaikutus on kuitenkin rajallinen, kun huomioon otetaan niiden pieni koko maan tarpeiden suuruuteen nähden. 6.32. Myös yritysrakenteiden uudistamista tukevat hankkeet ovat hajanaisia. Tarkastuksessa mukana olleiden ohjelmien osalta tuki jakaantui kolmeen osaan: a) suora tuki suurten yritysten rakenteiden uudistamiseen b) erityinen alakohtainen tuki; alakohtaisten toimien määrittäminen ja yritysrakenteiden uudistamisen tukeminen c) yrittämistä tukevien keskusten ("ESC") perustaminen. Vaikka lopulliset edunsaajat olivat kiitollisia saamastaan tuesta ja muuttivat sen myötä toimintatapojaan ja organisaatioitaan, muutoksen vaikutusta ei kyetä arvioimaan määrällisesti. Toisaalta kun myönnetyt määrät suhteutetaan venäläisten yritysten kokoon, ei voida olettaa, että vaikutus olisi merkittävä. Uzbekistan (12,4 miljoonaa ecua) 6.33. Yrityksiä tukevan verkoston (pk-yritysten kehittämisvirastot, liikealan yhteyskeskukset, markkinointitaitojen kehittämiskeskukset, alueelliset neuvonantajat) muodostaminen on näkyvin tulos yksityisen sektorin kehittämisen tukemisesta Uzbekistanissa (7,6 miljoonaa ecua). Samarkandin virastoa lukuun ottamatta yksiköiden toiminta on ollut rajallista ja tulokset vaatimattomia. Näin on myös silkkiteollisuudelle maksetun tuen (0,8 miljoonaa ecua) osalta, sillä ulkomaisia investoijia on ollut erittäin vaikeaa saada kiinnostumaan alasta. Turkmenistan (6,1 miljoonaa ecua) 6.34. Rakenteiden uudistamista koskeneen ohjelman jatkamisesta huolimatta kymmeneen yritykseen kohdistuneet hankkeet eivät olleet edenneet määrittämisvaihetta pidemmälle eikä suositusten täytäntöönpanoa ollut aloitettu vielä vuoden 1996 lopussa. Lisäksi A Osgabatiin perustetun pk-yritysten kehittämisviraston mahdollisuudet taloudellisen itsenäisyyden saavuttamiseen heti asiantuntija-apua koskeneen sopimuksen päätyttyä tammikuussa 1998 olivat hyvin pienet. 7. PÄÄTELMÄT 7.1. Toimien käytännön vaikutukset kuhunkin alaan ja konsulttien työsuoritukset on erotettava selkeästi toisistaan. Silloin kun ohjelmien tulokset eivät ole olleet odotetun kaltaisia, vaikeudet ovat yleensä johtuneet hallinnoinnissa tehdyistä virheistä, toimien puutteellisesta suunnittelusta, asiantuntijaryhmien työsuoritusten heikosta tasosta, vajavaisesta yhteistyöstä eri toimijoiden välillä tai ylittämättömistä ulkoisista rajoitteista. Phare- ja Tacis-toimien tuloksia on vaikeaa arvioida niiden käytännön vaikutuksen kannalta (ks. kohdat 6.1-6.4) niin toimien luonteen osalta (esimerkiksi alakohtaisiin toimiin liittyvä neuvonta) kuin edunsaajaryhmienkin osalta (esimerkiksi vaikutukset kaikkiin pk-yrityksiin). Tässä tilanteessa komission on pyrittävä rajaamaan toimiensa tavoitteet entistä paremmin ja vahvistettava selkeät viitelähtökohdat, joihin saavutettuja tavoitteita voidaan verrata. 7.2. Jotkin toimet ovat arvioitavissa määrällisesti; esimerkiksi annetun koulutuksen ja neuvonnan määrä sekä myönnetyt lainat tai muut taloudelliset tuet. Määrällinen arviointi suoritetaan tarkasti paikallisella tasolla, mutta etenkään alakohtaisia tietoja ei koota yhteen (ks. kohta 4.20). Tällöin ei pystytä vastaamaan konkreettisten ja mitattavissa olevien tekijöiden avulla olennaisiin kysymyksiin, joihin kuuluvat rahoitetuista toimista saatu kokonaishyöty, työllistävä vaikutus sekä yritysten tuloksen kehittyminen. Myöskään tukimuotojen tai maantieteellisten alueiden välinen vertailu ei ole mahdollista, vaikka se olisi hyödyllistä komission toimien ohjelmoinnin ja hallinnoinnin kannalta; hoitamattomien lainojen määriä olisi vertailtava, epäonnistumisen tai onnistumisen syitä analysoitava ja asiantuntija-avusta aiheutuneita kustannuksia arvioitava suhteessa kunkin toimen yhteydessä saavutettuihin tuloksiin. Tukien hallinnointi 7.3. Määrällisten osoittimien puuttumisesta huolimatta jotkin tulokset ovat havaittavissa, joskin hajanaisesti maan tai hankkeen mukaan (ks. kohdat 6.10 ja 6.20-6.34). Poliittisiin tai taloudellisiin olosuhteisiin liittyviin rajoitteisiin katsomatta olisivat ajoissa aloitetut, moitteettomaan hallinnointiin perustuvat toimet olleet omiaan lieventämään joitakin epäonnistumisia. 7.4. Toimien suunnitteluun olisikin kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. Tavoitteiltaan aiempaa realistisemmat ja entistä paremmin jaksotetut toimet olisivat omiaan lujittamaan hankkeiden yhtenäisyyttä. Komission yksiköiden olisi näin ollen vastaavasti kieltäydyttävä sellaisten toimien aloittamisesta, joiden onnistuminen on riippuvainen vakaasta lainsäädännöllisestä perustasta, jollaista ei vielä ole (ks. kohdat 4.1-4.10, 5.1-5.10, 6.10). 7.5. Asiantuntijat (konsultit) olisi asetettava vastuuseen niiden hankkeiden tuloksista, joita toteutetaan heidän johdollaan. Sopimuksiin kuuluvien ehtojen laatimisesta lähtien olisi käytännön tavoitteet asetettava etusijalle toimien ja maksusuoritusten luetteloinnin sijasta. Tässä yhteydessä olisi pyrittävä sivuuttamaan sellaiset konsultit, jotka perustelevat suoritustensa heikkoutta vetoamalla sopimusehtojen epärealistisuuteen tai väljyyteen eivätkä pyri saamaan toimeksiantoaan muutettua. Nykyisessä järjestelmässä joidenkin tietyssä hankkeessa mukana olleiden konsulttien puutteelliset suoritukset eivät estä heidän valintaansa myöhempiin hankkeisiin. Avoimuuden puuttuminen on erityisen ongelmallista sopimusehtojen laadinnasta vastaavien asiantuntijoiden osalta. (ks. kohdat 4.11, 4.14-4.16, 5.12-5.14). 7.6. Useita maita kattavien ohjelmien hallinnointia lukuun ottamatta komission omaksuma maantieteellinen lähestymistapa haittaa toimiin kuuluvia aloja koskevaa moitteetonta tiedonkulkua (ks. kohdat 4.17-4.20, 6.1-6.3). Tästä on seurauksena se, ettei keskusyksiköissä hallinnoinnista vastaavilla tahoilla ole yhteistä lähestymistapaa ohjelmien seurantaan eikä eri maissa ja eri aloilla saatuja kokemuksia koota yhteen riittävässä määrin. 7.7. Hankkeiden seurannasta erityisesti vastaavien yksiköiden perustaminen ei vapauta hallinnoinnista vastaavia tahoja toimien johtamiseen liittyvästä vastuusta. Kyseiset tahot hallinnoivat pikemminkin sopimuksia kuin hankkeita, ja vaikka heillä on käytössään konsulttien toimittamat laajat raportit, yhtenäisen määrällisen arvioinnin laatiminen vastuualueeseen kuuluvista ohjelmista ei ole onnistunut. Aloitettujen toimien moitteeton hallinta edellyttää, että edistystä saavutetaan kolmella tasolla: a) edustustojen roolia vahvistetaan b) konsulttien toimien vaikutuksia analysoidaan entistä enemmän c) seurantaa yhdenmukaistetaan. 7.8. Hallinnoinnista vastaavilla henkilöillä tulisi olla käytössään samankaltaisten hankkeiden osalta rakenteeltaan samanlaiset ja yhtenäiset täytäntöönpanokertomukset. Seurantavälineiden yhdenmukaistamisen avulla arviointien yhteydessä tehdyt päätelmät voidaan koota yhteen ja laatia konkreettiset, tukimuodoittain ja toimien mukaan jaotellut suositukset ja käyttää samalla saatuja kokemuksia järjestelmällisesti hyväksi, etteivät aiemmat virheet toistu tulevien toimien yhteydessä. Seurantaa varten on kehitettävä yhtenäiset menetelmät; samankaltaisten hankkeiden täytäntöönpanoa koskevien kertomusten tulee olla rakenteeltaan samanlaisia ja yhtenäisiä. Mikäli vakiointia ei suoriteta, tilanteen arviointi tapahtuu aina huomattavalla viiveellä eikä tarvittavia korjauksia pystytä tekemään oikeaan aikaan. Seurannan merkitys on olennainen varsinkin liittymisneuvotteluiden yhteydessä, jolloin toimien täytäntöönpanoa koskevien määräaikojen noudattaminen on ehtona rahoituksen myöntämiselle. 7.9. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen tukemiseksi luodut välineet - silloin kun niitä käytetään asianmukaisessa yhteydessä - ovat osoittautuneet tehokkaiksi (ks. kohdat 6.20 a), 6.29 ja 6.31). Komission interventioiden heikko kohta on kuitenkin edelleen välineiden moitteettoman toiminnan kannalta välttämättömän, olosuhteisiin ja asiayhteyksiin liittyvän tiedon puute. Tämä havainto osoittaa myös sen, että edunsaajavaltioiden viranomaisten poliittisen lausuntojen (jotka ovat hyvin myönteisiä pk-yrityksille) ja tarvittavien toimenpiteiden (asianmukaisten lakien nopea säätäminen ja tarvittavat päätökset talousarvion tasolla) välillä on suuri ero. Parhaiten ovat onnistuneet ne maat, jotka ovat omaksuneet tältä kannalta yhteneväiset toimintatavat. Tukien vaikutukset 7.10. Huomattavimpana vaikutuksena voidaan pitää sitä, että Phare- ja Tacis-tuet ovat todennäköisesti vaikuttaneet kaikissa tuen kohteena olevissa maissa poliittiseen ja kulttuuriseen muutokseen ainakin kannustamalla yksityistä yrittämistä. Kyseisten maiden viranomaisten asennemuutokset ovat huomattavia: pk-yritykset on asetettu politiikassa etusijalle, koska ne muodostavat tärkeimmän elleivät peräti ainoan korvaavan työllistämismuodon teollisuusalan rakenteiden uudistamisesta aiheutuvien, markkinatalouden yhteydessä sinänsä väistämättömien muutosten edessä (ks. kohta 6.4). 7.11. Pk-yritysten ja alueellisen kehittämisen alalla perustetut paikalliset verkostot, jotka voivat antaa tukea lähellä toimijoita (tietoja, neuvontaa ja koulutusta), ja pk-yrityksiä tukevat rahoitusvälineet ovat Phare- ja Tacis-toimista saatuja näkyvimpiä tuloksia. Olisi kuitenkin tarpeen kehittää kattava toimintasuunnitelma siitä, kuinka pk-yrityksiä tukevien elinten jatkuvuus taataan Phare- ja Tacis-toimien päättymisen jälkeen. Jatkuvuus on vaakalaudalla niin kauan kuin viranomaisilta ja yrityksiltä, jotka ovat olleet haluttomia maksamaan tähän mennessä ilmaisista palveluista, puuttuvat tarvittavat varat. Mikäli ohjelmien hallinnointiyksiköt yhdistettäisiin mahdollisimman pian vastaaviin valtionhallinnon yksiköihin, estettäisiin kalliilla hinnalla hankittujen tietojen menettäminen. Samalla lujitettaisiin osaltaan valtionhallintoa; valtionhallinnon lujittaminen on asetettu etusijalle Phare-ohjelman uusien suuntaviivojen yhteydessä (ks. kohdat 6.11-6.14). 7.12. Perustettujen elinten jatkuvuuteen pitkällä aikavälillä liittyy myös pk-yrityksille annettavan ja alueellista kehittämistä koskevan tuen käsitteiden selkiyttäminen. Kyseiset toimet ovat usein päällekkäisiä ja verkostojen välille saattaa tulla kilpailua niin rahoituslähteiden hakemisen kuin asiakkaille tarjottavien palveluidenkin osalta (ks. kohdat 5.8, 5.19-5.22). 7.13. Suurten yritysten rakenteiden uudistamiseen liittyvä tuki kohdistuu tiettyä alaa tai yritystä koskeviin kattaviin toimiin tai palveluiden tarjoamiseen tietyistä pisteistä (paikalliset virastot tai ohjelmien hallinnointiyksiköt). 7.14. Kattavien toimien arviointi on kaikkein hankalinta, sillä: a) hankkeiden seurantaa toteutetaan vain asiantuntija-apua koskevien sopimusten voimassaoloajan, vaikka keskeisten vaikutusten odotetaan näkyvän vasta myöhempinä vuosina (ks. kohdat 4.26, 6.3) b) liian useissa tapauksissa toimien yhteydessä ei ole edetty määrittämistä ja suositusten esittämistä koskevia vaiheita pidemmälle, toisin sanoen suositusten mukaan ei ole toimittu (ks. kohta 4.24) c) kunkin yrityksen hyväksi käyttöön asetetut rahoitusvälineet ovat usein mitättömiä ilmenneiden ongelmien laajuuteen nähden eikä yksin niiden avulla kyetä varmistamaan suunniteltujen muutosten toteutumista (ks. kohdat 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 ja 6.32). 7.15. Ohjelmien hallinnointiyksiköiden ja paikallisten virastojen tarjoamat erityiset palvelut (ks. kohta 6.28) kohdistuvat usein kooltaan pieniin yrityksiin, ja palveluista koituu teoriassa useita etuja, sillä tällaisen lähestymistavan avulla a) parannetaan yhteisön varojen vipuvaikutusta lisäämällä paikallisten konsulttien ammatillista pätevyyttä b) edellytetään edunsaajien toimivan aktiivisesti ja tuetaan heidän muutoshaluaan. Jälkikäteen ei ole kuitenkaan suoritettu arviointeja mainitun lähestymistavan vaikutuksen selville saamiseksi. 7.16. Yritysrakenteiden uudistamisesta saadut kokemukset eivät ole aina olleet kovin vakuuttavia (esitettyjä suosituksia ei ole pantu täytäntöön); syynä voidaan pitää sitä, että tällä alalla on havaittavissa muita aloja merkittävämpi epätasapaino käytettävissä olevien varojen määrän ja ratkaistavina olevien ongelmien laajuuden välillä. Ainoastaan Euroopan unionin ja muiden rahoittajien yhtenäisen toiminnan avulla olisi mahdollista saavuttaa vakuuttavia tuloksia. Siksi Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankista on tehtäväalueensa perusteella muodostettava komission ensisijainen yhteistyökumppani. Jos investointeja edeltävät tutkimukset rahoitettaisiin Phare- tai Tacis-varoin yhteistyössä Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin kanssa, kyettäisiin takaamaan se, että käyttöön voitaisiin asettaa riittävästi pääomaa (lainoja), jonka avulla voitaisiin varmistaa suositettujen toimien tehokas täytäntöönpano. Toisena harkitsemisen arvoisena vaihtoehtona voisi olla riskien jakaminen siten, että yhteisön talousarvion avulla taattaisiin osa myönnetyistä lainoista. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. ja 17. syyskuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti (1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3906/89, annettu 18 päivänä joulukuuta 1989 (EYVL L 375, 23.12.1989), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 22 päivänä huhtikuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 753/96 (EYVL L 103, 26.4.1996). Neuvoston asetus (ETY) N:o 2053/93, annettu 19 päivänä heinäkuuta 1993 (EYVL L 187, 29.7.1993). Neuvoston asetus (EY) N:o 1279/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996 (EYVL L 165, 4.7.1996). (2) Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Bulgaria, Kroatia, Latvia, Liettua, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Puola, Romania, Slovakia, Slovenia, T Osekin tasavalta, Unkari sekä Viro. (3) Eurooppa-neuvoston huippukokous Cannesissa kesäkuussa 1995 ja Madridissa joulukuussa 1995. (4) Nämä uudet tavoitteet tulivat virallisesti voimaan maaliskuussa 1998 liittymistä valmistelevan kumppanuuden voimaantulon myötä. (5) Erityisesti komission kertomus Phare-ohjelman täytäntöönpanosta vuosina 1992-1993 (20. helmikuuta 1995), komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - teollisuusyhteistyö Keski- ja Itä-Euroopan maiden kanssa (14. maaliskuuta 1995), Phare-vuosikertomus 1994 (20. heinäkuuta 1995). (6) Lähde: Desiree-tietokanta. (7) Armenia, Azerbaid Ozan, Georgia, Kazakstan, Kirgisia, Moldova, Mongolia, Tad Ozikistan, Turkmenistan, Ukraina, Uzbekistan, Valko-Venäjä ja Venäjä. (8) Lähde: Tacis-ohjelmaa koskeva vuosikertomus 1996. (9) Lainsäädännön mukauttaminen, yksityistäminen erilaisten menettelytapojen avulla, omistuksen siirtäminen ... (10) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 6.47 komission 3.4.1996 antamista pienten ja keskisuurten yritysten määrittelyä koskevista suosituksista (EYVL C 348, 18.11.1997). (11) "Performance Scoring". (12) "Regional Investment Fund", "Seed capital", "Equity schemes". (13) Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohta 12.36 (EYVL C 327, 24.11.1994). (14) Paikalliset viranomaiset, edustusto, asiantuntijat, ohjelmien hallinnointiyksiköt, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD). (15) "Local Enterprise Agency". (16) "Business Support Center". (17) "Regional Development Agency". (18) "Small and Medium size Enterprises Development Agency". (19) Ks. erityiskertomus nro 3/97 Phare-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä, kohdat 3.20-3.30 (EYVL C 175, 9.6.1997). (20) Vuosien 1990 ja 1997 välisenä aikana toteutetut ohjelmat. (21) Vuosien 1990 ja 1997 välisenä aikana toteutetut ohjelmat. KOMISSION VASTAUKSET KOMISSION ALUSTAVAT HUOMAUTUKSET Komissio katsoo, että Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä käynnistetyillä ohjelmilla yksityisen sektorin kehittämiseksi on ollut huomattava vaikutus sinä lyhyenä aikana, jona niitä on toteutettu. Kun ohjelmia ensimmäisen kerran ehdotettiin, markkinatalouden käsitettä tai talouden kehittämistä yksityisen sektorin kautta ei tunnettu yhdessäkään edunsaajamaassa. Valtaosa työpaikoista oli suuryrityksissä, jotka olivat pääasiassa valtion omistamia ja valvomia. Euroopan unioni joutui siten työskentelemään paitsi markkinapohjaisen yksityisen sektorin fyysisten uudistus- ja kannustusohjelmien kehittämiseksi myös poliittisen ja kulttuurisen ympäristön muuttamiseksi siten, että uudistusten toteuttaminen tuli mahdolliseksi. Ottaen huomioon tehtävän valtavat mittasuhteet, Phare- ja Tacis-ohjelmien määrärahat eivät riittäneet edunsaajamaiden kaikkien tarpeiden täyttämiseen. Komissio on sen vuoksi kohdistanut käytettävissä olevat rajalliset varat toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on kiihdyttää uudistuksia ja antaa täydentävää tukea edunsaajamaiden itse kehittämille toimille. Lisäksi on kehitetty politiikkoja interventioiden yhteensovittamiseksi Euroopan investointipankin ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten, kuten Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin ja Maailmanpankin toimien kanssa. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, yksityisen sektorin kehittämiseen kohdistettuja varoja on käytetty nopeammassa tahdissa kuin Phare- ja Tacis-ohjelmien varoja kokonaisuutena. Pk-yritysten osalta saadut tulokset ovat olleet tähän mennessä myönteisiä. Väliarvioinnin päätelmissä todettiin, että pk-yritysten kehittämiseen suunnatut Phare-ohjelman toimet ovat olleet uudistumiskehityksen kannalta erittäin hyödyllisiä. Ne ovat luoneet uusia instituutioita pk-yritysten kehittämiseksi ja lisänneet näille yrityksille annettavaa tukea ennennäkemättömälle tasolle. Ohjelmat ovat tarjonneet tärkeää tukea siirtymiskehitykselle useimmissa Phare- ja Tacis-kumppanuusvaltioissa. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, tietoisuus yksityisen sektorin tärkeydestä ja pk-yritysten roolista markkinasuuntautuneessa talousjärjestelmässä on kasvanut huomattavasti. Tässä on edetty niin pitkälle, että yksityisen sektorin kehittämistä koskevat poliittiset ja kulttuuriset ajattelutavat ovat muuttuneet merkittävästi. Ohjelmien tehokkuus ja vaikutus ovat joissakin tapauksissa kärsineet poliittisen epävakauden seurauksena sekä sen vuoksi, että tuen lopullisilla edunsaajilla ei ole ollut riittävästi omia voimavaroja suositeltujen rakenneuudistussuunnitelmien toteuttamiseksi. Komissio on lisännyt ohjelmien seuranta- ja arviointikapasiteettiaan asteittain. Seurannasta ja arvioinnista vastaavat yksiköt perustettiin lokakuussa 1996. Arviointimenetelmien johdonmukaisuuden varmistamiseksi on otettu käyttöön looginen arviointimenetelmä. Sopimusmenettelyjä on vahvistettu yhdenmukaistamalla Phare- ja Tacis-menettelyt helmikuusta 1997 lähtien, jonka lisäksi ohjekirjoja on tarkistettu ja uudistettu sen takaamiseksi, että kaikilla toimijoilla on käytettävissään moitteettomat ohjeet. Phare-ohjelma suunnattiin maaliskuussa 1997 uudelleen ohjelman mukauttamiseksi toimenpiteisiin, jotka on tarkoitettu tukemaan unionin jäsenyyttä hakeneiden maiden liittymisstrategioita. Tacis-asetuksen uudistaminen on myös parhaillaan valmisteilla. Sen tarkoituksena on saada tukijärjestelmä vastaamaan entistä paremmin edunsaajamaiden muuttuvia tarpeita. Komissio voi näiden toimenpiteiden avulla kehittää toimintaansa niiden tulosten perusteella, joita on saatu tähän asti toteutetuista yksityisen sektorin kehittämistoimista. Samalla voidaan varmistaa, että tulevat toimet vastaavat lähemmin kumppanuusvaltioiden tarpeita. 2. TARKASTUKSEN KATTAMA ALA JA TAVOITTEET Tarkastuksen kattama ala 2.2 Phare-ohjelman käynnistämisvaiheessa käytettiin joustavaa pk-yritysten määritelmää, koska tämän katsottiin vastaavan paremmin asianomaisten maiden todellista tilannetta. Näiden maiden yritykset olivat erityisesti työntekijämäärältään yleensä huomattavasti suurempia kuin Euroopan unionin yritykset. Viime aikoina on käytetty yhä enemmän EU:n tavanomaista pk-yritysten määritelmää silloin kun se on tarkoituksenmukaista. Esimerkiksi erityisessä pienyrityksille tarkoitetussa Phare-ohjelmassa tukikelpoisuusperusteet on äskettäin rajattu koskemaan niitä pk-yrityksiä, jotka täyttävät komission 3. huhtikuuta 1996 antaman suosituksen mukaiset edellytykset. 3. TIIVISTELMÄ KESKEISISTÄ HAVAINNOISTA Ohjelmien suunnittelu ja hallinnointi 3.1 Tilintarkastustuomioistuimen kertomus kattaa pääasiassa ajanjakson, jolle Phare- ja Tacis-ohjelmien käynnistysvaiheen vaikutukset vielä ulottuvat. Edunsaajavaltioiden yksityisen sektorin kehittämistä koskeva tilanne on sittemmin parantunut. On lisäksi tärkeää todeta, että näiden ohjelmien suunnitteluajankohtana ne kohdistuivat täysin uudelle alalle. Samalla kun oli selvää, että yksityisen sektorin kehittäminen oli ratkaisevan tärkeää menestyksellisen siirtymiskehityksen kannalta, käytettävissä oli vain vähän ennakkotapauksia, joita voitiin käyttää ohjelmien suunnittelun perustana. Kuten tilintarkastustuomioistuin muualla kertomuksessaan myöntää, sitoutuminen yksityisen sektorin kehittämiseen on lisäksi ollut ratkaisevan tärkeä tekijä. Esimerkiksi Bulgariassa poliittisen sitoutumisen puuttuminen sovittujen yksityisen sektorin kehittämisohjelmien osalta on ollut selvästi tärkein tekijä, joka on vaikuttanut näiden ohjelmien viivästymiseen. 3.2 Perustamisvaiheessa olevalle edunsaajamaiden yksityiselle sektorille annettavan avun kiireellisyyden vuoksi ei yleensä ollut mahdollista odottaa edellisten ohjelmien vaikutusten arviointia ennen kuin seurantaohjelmista päätettiin. Tällaisen menettelyn vaarana olisi ollut sektorin kannalta otollisen ajankohdan menettäminen, ja se olisi monissa tapauksissa heikentänyt seurantaohjelmien kestävää toteuttamista. 3.3 Päävastuu ohjelmien menestymisestä tai epäonnistumisesta on edunsaajamaiden hallituksilla, joiden tehtävänä on taata ohjelmille suotuisa ympäristö. Tämän vuoksi vaikutuksia koskeva vastuu voidaan vain tiettyyn mittaan asti siirtää asiantuntija-avun työryhmille. 3.4 Komissio on pyrkinyt arvioimaan ja tukemaan yksityisen sektorin politiikkojen kehittämistä edunsaajavaltioissa, mutta sitä ei voida pitää vastuullisena äkillisistä poliittisista muutoksista, jotka ovat vaikuttaneet ohjelmien tuloksiin eräissä maissa. 3.5 Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavan henkilöstön välillä on epävirallisia yhteyksiä ja neuvotteluja, mihin sisältyy mm. Phare-ohjelman virkamiesten osallistuminen Tacis-ohjelman mukaisten tarjousten arviointiin ja päinvastoin. Arviointikertomukset kiertävät Phare- ja Tacis-työryhmissä ja edistävät siten edelleen hedelmällistä ajatustenvaihtoa ja yhteisten huolenaiheiden tunnistamista. Täytäntöönpanomenettelyiden vaikuttavuus 3.6 Sekä Phare- että Tacis-ohjelmien osalta äskettäin tehdyt riippumattomat operatiiviset selvitykset ovat vahvistaneet, että pk-yritysten tukemisen alalla toteutettu strategia on ollut kokonaisuutena tarkasteltuna johdonmukainen. a) Komissio myöntää, että asiassa on ollut joitakin ongelmia (esimerkiksi eräiden pankkien haluttomuus osallistua rahoitusjärjestelyihin). Näitä kysymyksiä käsitellään väliarvioinnin seurannan yhteydessä. b) Täytäntöönpantujen tukivälineiden tehokkuus riippuu huomattavasti ympäröivistä taloudellisista olosuhteista, jotka voivat olla äärimmäisen vaikeat, kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa Venäjän osalta. c) Komissio tarkistaa parhaillaan rahoitusvälineiden käyttöä koskevien strategisten suunnitelmien luonnoksia, jotta päällekkäisyydet voitaisiin välttää. Samalla pyritään edistämään synergiaa ja hedelmällistä yhteistyötä. d) Komissio myöntää, että eräät tukivälineet - kuten takuurahastot - ovat monimutkaisia ja niiden menestys Phare-ohjelman puitteissa on ollut tähän mennessä vain vähäinen. Koska ne voivat kuitenkin vauhdittaa pk-yrityksille tarkoitettujen kestävien rahoitusmuotojen käyttöönottoa, komissio piti edunsaajamaita kuultuaan niiden hyväksymistä tuona ajankohtana hyödyllisenä. Menestystä on kuitenkin heikentänyt paikallisten pankkien haluttomuus osallistua rahoitusjärjestelyihin. e) Komissio myöntää, että Phare- ja Tacis-ohjelmien perusteella myönnetyt varat eivät vastaa asianomaisten maiden tarpeita. Kaikkia rahoitustarpeita on yksinkertaisesti mahdotonta täyttää silloin kun suuri joukko tuen ensisijaisia kohteita kilpailee käytettävissä olevista rajallisista varoista. Komissio on kuitenkin pyrkinyt keskittämään ponnistukset toimenpiteisiin, joissa Phare- ja Tacis-rahoituksen vaikutusta yritysten rakenneuudistuksen alalla voidaan hyödyntää kaikkein tehokkaimmin ja jotka vauhdittavat kumppanuusvaltioiden omia, yksityisen sektorin kehittämistä edistäviä toimenpiteitä. Lisäksi komissio jatkaa entiseen tapaan rahoitustoiminnan koordinoimista muiden rahoittajien kanssa, joita ovat mm. Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki, Maailmanpankki ja Euroopan investointipankki. Näin pyritään maksimoimaan käytettävissä olevien rajallisten varojen vaikutus. 3.7 Alkuperäisiä odotuksia hitaammin edistyneiden ohjelmien osalta on jouduttu tekemään vaikeita päätöksiä. Monissa mainituissa tapauksissa pääasiallisena syynä hitaaseen edistymiseen oli edunsaajavaltion viranomaisten puutteellinen sitoutuminen ohjelman toteuttamiseen. Komission osallistumisen jatkaminen (sellaisissa tapauksissa, joissa ainoa realistinen vaihtoehto olisi ollut ohjelman lopettaminen) on osoittautunut eräissä tapauksissa oikeaksi valinnaksi. Esimerkiksi Puolassa toteutettu Struder-ohjelma käynnistyi hitaasti, mutta kehittyi osaltaan komission aktiivisen hallinnoinnin ansiosta lopulta menestykselliseksi ohjelmaksi. Puolan viranomaiset arvioivat, että avustuksilla voidaan luoda yli 11 000 työpaikkaa. Täytäntöönpantujen toimien arviointi 3.8 Komissio myöntää, että yksityisen sektorin kehittämistä tukevien toimien vaikutusta voi olla tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista syistä vaikea arvioida. Komissioon on perustettu erityisesti ohjelmien seurannasta ja arvioinnista vastaavat yksiköt. Parhaillaan toteutetaan erityisarviointeja, jotka koskevat mm. pk-yrityksiä, yksityistämistä ja rakenneuudistuksia. Arviointiyksikkö suorittaa jo ohjelmien arviointeja otantaperiaatteella, kun taas seurantayksiköt vastaavat niiden jatkuvasta arvioinnista. 3.9 Edunsaajamaiden yleiset olosuhteet ovat huomattava ohjelmia rajoittava tekijä. Komissio pyrkii kuitenkin rakentavien sitoumusten avulla paitsi toimimaan tässä ympäristössä myös aktiivisesti muuttamaan sitä. Struder-ohjelman kaltaisen menestyksellisen pk-yritysten kehittämisohjelman esimerkki on ollut tärkeä tekijä, joka on muuttanut edunsaajavaltioiden julkishallintojen asenteita yksityistä sektoria kohtaan. 4. OHJELMIEN SUUNNITTELU JA HALLINNOINTI Suunnittelun taso, toteuttamiseen liittyvät viipeet ja toimien jaksottaminen 4.1 Tilintarkastustuomioistuimen kertomus kattaa pääasiassa ajanjakson, jolle Phare- ja Tacis-ohjelmien käynnistysvaiheen vaikutukset vielä ulottuvat. On tärkeää todeta, että näiden ohjelmien suunnitteluajankohtana ne kohdistuivat täysin uudelle alalle. Samalla kun oli selvää, että yksityisen sektorin kehittäminen oli ratkaisevan tärkeää onnistuneen siirtymiskehityksen kannalta, käytettävissä oli vain vähän ennakkotapauksia, joita voitiin käyttää ohjelmien suunnittelun perustana ja vain vähän kriteereitä, joiden mukaan yksityiskohtaiset tavoitteet voitiin laatia. Kuten tilintarkastustuomioistuin muualla kertomuksessaan myöntää, sitoutuminen yksityisen sektorin kehittämiseen on lisäksi ollut ratkaisevan tärkeä tekijä. Esimerkiksi Bulgariassa poliittisen sitoutumisen puuttuminen sovittujen yksityisen sektorin kehittämisohjelmien osalta on ollut selvästi tärkein tekijä, joka on vaikuttanut näiden ohjelmien viivästymiseen. Puola 4.2 Struder-ohjelma on ollut kokeilu sekä Phare-ohjelman että Puolan kannalta. Ohjelmalla on ollut tärkeä rooli alueellista kehittämistä koskevan tilanteen parantajana Puolassa. Komissio on seurannut ohjelman toteuttamista tiiviisti, ja takuuhakemukset ovat parhaillaan käsiteltävinä. Komissio katsoo, että tukivälineiden määrän vähentäminen olisi heikentänyt ohjelman yleistä vaikutusta ja luonnetta. 4.3 Komissio teki aloitteita tilanteen parantamiseksi ja suuntasi yhteistyössä hallituksen kanssa matkailualan ohjelman lopulta uudelleen. Vaikka Puolan matkailustrategian kehittäminen olikin pitkällinen prosessi, sen tuloksena alueellinen osallistuminen on nykyisin huomattavaa ja Puolan viranomaiset ja yksityinen sektori kokevat lopullisen strategian paremmin omakseen. Bulgaria 4.4. Komissio oli vuoden 1994 loppuun tultaessa tietoinen vaikeuksista, jotka johtuivat viipeestä ohjelmaa käynnistettäessä (ohjelma alkoi vuoden 1993 puolivälissä). Sitä seuranneet ohjelman uudelleensuuntaamista koskevat neuvottelut sekä sopimuksen tekeminen varojen uudelleenkohdistamisesta jatkuivat vuoden 1995 puoliväliin. Komissio toimi aloitteentekijänä kaikissa pk-yritysten kehittämisohjelman laatimista koskevissa ponnistuksissa ja sai Bulgarian hallituksen hyväksynnän prosessin kullekin vaiheelle erittäin pitkällä viipeellä ja vasta huomattavien vaikeuksien jälkeen. Kuva poliittisen sitoutumisen puutteesta kansallisen pk-yritysstrategian kehittämiseksi selkeni entisestään ohjelman toteuttamisen aikana. Uuden hallituksen on määrä nopeuttaa pk-yrityssektorin kehittämistä. Se on hyväksynyt pk-yritysstrategian luonnoksen, johon sisältyy mm. pk-yritysten kehittämisvirasto, jolle annetaan jatkossa asiantuntija-apua. 4.5. Matkailualan yksityistämisstrategiaa koskeva hanke käynnistettiin ajankohtana, jolloin vuonna 1992 säädetty yksityistämislaki oli jäädytetty hallituksen sisäisten ristiriitojen vuoksi. Bulgarian hallitus hylkäsi lopulta matkailualan osalta sovitun lähestymistavan, mikä viime kädessä aiheutti hankkeen ennenaikaisen lopettamisen. 4.6 Kaikki sopimuspuolet totesivat, että sopimuksen ja sen lisäyksen osalta oli saavutettu varovaista menestystä, mikä koski suoria sopimuksia läntisten kumppaneiden kanssa, taitotiedon siirtämistä, tutustumista läntisiin liiketoiminnan käytäntöihin ja järjestelmiin sekä liikesuhteiden ylläpitoa. Samalla kuitenkin sovittiin siitä, että tarvittaisiin lisäaloitteita, jotta laaja-alaisesta yhteistyöstä voitaisiin saada konkreettisia tuloksia ja yhteyksiä voitaisiin syventää. Päätelmä johtui erityisesti siitä, että yritysjohdolla oli edelleen suhteellisen vähän kokemusta liiketoiminnasta ulkomaisten kumppanien kanssa. Tämä toimi perustana myös lisäykselle, jolla sektorille annettavaa tukea jatkettiin. Muut maat 4.7 Pk-yritysten kehittämisohjelmien lähtökohta oli Venäjällä lähes nolla, sillä yritystoiminta oli ollut tuona ajankohtana laillista vasta muutaman vuoden. Euroopan unionilla ei ollut vuonna 1992 minkäänlaista kokemusta pk-yrityksiä koskevien hankkeiden suunnittelusta tai toteuttamisesta Venäjän olosuhteissa. Tilanne oli jonkin verran selkiytynyt vasta vuoden 1995 hankkeiden käynnistysvaiheessa, jolloin sekä Tacis-järjestelmän yhteydessä hankitut että Euroopan unionin ja venäläisten osapuolten kokemukset voitiin ottaa huomioon. Tammikuussa 1998 valmistunut riippumaton operatiivinen selvitys yksityisen sektorin kehittämistä koskevasta Tacis-strategiasta vahvistaa, että pk-yritysten ja erityisesti pk-yritysten kehittämisvirastoja koskevan verkon osalta toteutettu strategia on kaiken kaikkiaan johdonmukainen. 4.8 Edunsaajamaiden poliittiset ja taloudelliset olosuhteet muuttuvat jatkuvasti, ja siten joitakin kehityslinjoja on vaikea ennustaa hankkeiden määrittelyn tai valmistelun yhteydessä. Hankkeiden määrittelyn ja toteutuksen välillä tapahtuukin usein muutoksia. Käynnistysvaiheet on suunniteltu siten, että niissä otetaan nämä olosuhteet huomioon ja mukautetaan tarvittaessa hankkeen työsuunnitelmaa kitkattoman toteutuksen varmistamiseksi. Hankkeen toteuttamisen aikana voi myös ilmetä ennakoimattomia muutoksia, joiden vuoksi hankkeita on laajennettava ja/tai niiden budjettia on muutettava (tavanomaisesti alkuperäisen sopimuksen kokonaisarvon puitteissa), jotta suunniteltujen tulosten ja vaikutusten toteutuminen voidaan varmistaa. Venäjä 4.10 Huomautuksessa viitataan hankkeeseen, joka suunniteltiin vuonna 1992, jolloin pk-yritystoiminta eli dynaamista syntyvaihettaan Venäjällä. Tarkoituksenmukaisen lainsäädännön puuttuminen oli kuitenkin huutava ongelma maassa, jossa yksityinen yritystoiminta oli uusi ilmiö. Tätä taustaa vasten tuen antamista pidettiin perusteltuna. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema tapaus on poikkeus, jolle oli riittävät perusteet. On tavanomainen käytäntö, että edunsaaja allekirjoittaa hyväksymislausunnon ennen tarjouskilpailun avaamista. 4.11 Yksiköiden työskentelyyn kuuluu epävirallinen tietojenvaihto konsulttien pätevyydestä. Komissio vastaa viime kädessä hankkeen tarjouseritelmän laadusta, ja kukin hankevastaava tarkastaa ulkopuolisten konsulttien laatimat tarjouseritelmät huolellisesti ennen tarjouskilpailun avaamista. Toimien eteneminen ja konsulttien kanssa tehtävien sopimusten laatiminen 4.12 Komissio katsoo, että edunsaajamaiden poliittiset muutokset olivat pääasiallinen ohjelmien toteuttamiseen kielteisesti vaikuttanut tekijä. Tämänkaltaiset poliittiset heilahtelut vaikeuttivat johdonmukaisen linjan säilyttämistä toimien toteuttamisessa ja hankaloittivat väistämättä niiden hallinnointia. Komission keskusyksiköiden hallinnointihenkilöstössä tapahtuneet muutokset heijastelevat osaltaan vaikeuksia löytää komission sisältä sopivan pätevyyden omaavaa henkilöstöä. Turvautuminen lyhytaikaisilla sopimuksilla työskentelevään ulkopuoliseen henkilöstöön voi johtaa joidenkin hankkeiden osalta henkilöstön suureen vaihtuvuuteen. Unkari 4.13-4.14 Kun vaihtovelkakirjalainoja koskevan järjestelyn yksityiskohtainen suunnittelu aloitettiin, komissio ilmoitti useassa yhteydessä, että se suhtautui suurin varauksin järjestelyä koskeviin suunnitelmiin. Komission näkemyksestä huolimatta Unkarin viranomaiset ilmoittivat toistuvasti, että ne pitivät ensisijaisena vaihtoehtona pääomatyyppisen järjestelyn perustamista. Myönnetty 1,89 miljoonaa ecua (kertynein koroin nykyisin noin 2 miljoonaa ecua) peritään takaisin Unkarin viranomaisilta lopullisen tilintarkastuskertomuksen luonnoksen perusteella. Bulgaria 4.15 Siitäkin huolimatta, että pk-yritysten kehittämiseen liittyvä poliittinen ympäristö on Bulgariassa äärimmäisen ongelmallinen ja epävarma, asiantuntija-avusta vastanneen työryhmän työn laatu ei vastannut odotuksia. 4.16 Joidenkin varhaisten ohjelmien, etenkin pk-yritysten kehittämistä ja yritystoiminnan rakenneuudistusta koskevien ohjelmien suunnitteluvaihetta lyhennettiin, jotta voitiin vastata nopeasti hallituksen pyyntöön, joka esitettiin Itä-Euroopan siirtymiskehityksen käynnistyessä vuonna 1990. Phare- ja Tacis -toimenpiteiden poliittinen tausta on selkiytynyt toisiaan seuranneiden ohjelmien kuluessa. Toimenpiteet ovat mahdollistaneet sen, että komission yksiköt ja sopimuspuolet ovat voineet kerätä huomattavasti yksityiskohtaisempia tietoja näissä maissa vallitsevista poliittisista ja taloudellisista olosuhteista kuin oli mahdollista vielä ensimmäisten ohjelmien käynnistymisvaiheessa. Ohjelmien suunnittelu ja niiden tavoitteiden määritteleminen ovat kehittyneet ensimmäisten ohjelmien jälkeen. Esimerkiksi Puolassa vuonna 1992 suunnitellun alueellisen kehittämisohjelman (Struder) tavoitteet oli määritelty aikaisempaa selkeämmin. Tämä on ollut olennaisen tärkeää Puolan aluekehityspolitiikan edistämisen kannalta, vaikka kyseinen kehitys onkin vielä kesken. Sekä Phare- että Tacis-ohjelmien sopimuspuolet on nykyisin velvoitettu luettelemaan ohjelman alkuvaiheen edistymistä kuvaavassa asiakirjassa (alkuraportissa) yksityiskohtaisesti ne objektiivisesti tarkistettavissa olevat muuttujat, joiden avulla hankkeen kunkin osan onnistumista voidaan arvioida. Tämä on perustana seurantatyöryhmien arvioinnille sopimuspuolen saavuttamasta tuloksesta. Tiedonkulku 4.17 Phare- ja Tacis-ohjelmasta vastaavan henkilöstön välillä on epävirallisia yhteyksiä ja neuvotteluja, mihin sisältyy mm. Phare-ohjelman virkamiesten osallistuminen Tacis-ohjelman mukaisten tarjousten arviointiin ja päinvastoin. Arviointikertomukset kiertävät Phare- ja Tacis-työryhmissä ja edistävät siten edelleen hedelmällistä ajatustenvaihtoa ja yhteisten huolenaiheiden tunnistamista. 4.18 Aikaisemmin vallinnut sopimusten jatkamiskäytäntö, joka perustui ymmärrettävään haluun varmistaa ohjelmien hallinnointiyksiköiden toiminnan jatkuvuus Bulgariassa, on sittemmin korvautunut sopimusten pidentämisehtoja ja rajoituksia koskevilla selkeillä ja sitovilla ohjeilla, joihin sisältyvät myös summat. Puolaan liittyviä ongelmia koskevien tilintarkastustuomioistuimen huomautusten osalta ks. kohdan 5.13 vastaus. 4.19 Ks. kohdan 4.11 vastaus. 4.20 Ks. kohdan 3.5 vastaus. Ohjelmien seuranta ja arviointi Puola 4.22 Struder-ohjelmaa toteutettiin ympäristössä, jota leimasivat aluekehitysvirastojen puutteellinen kokemus työskentelystä asiantuntijoiden kanssa, aluekehityssuunnitelmien puute ja kielivaikeudet. Ne olivat myös syynä siihen, että ohjelma alun perin luotiin. Komissio perusti vuonna 1996 systemaattisen seuranta- ja arviointijärjestelmän, jonka mukaiset Struder-ohjelmaa koskevat kertomukset annettiin vuonna 1997. Puolan viranomaiset on nykyisin velvoitettu toteuttamaan seurantaa, joka koskee vähintään 20:tä prosenttia Phare-ohjelmasta rahoitettuja pk-yrityshankkeita. Phare-ohjelman sääntöjen mukaisesti komissio hyväksyy työsuunnitelmat puolen vuoden välein. Nämä seikat täydentävät osaltaan seurantatyötä. Vaikutuksia koskevan selvityksen ja Puolan aluekehitysviraston säännöllisesti antamien kertomusten perusteella on yksilöity tukea saaneiden pk-yritysten lukumäärä, synnytettyjen investointien ja työpaikkojen määrä sekä tukea saaneiden kuntatason pienten infrastruktuurihankkeiden määrä ja arvo. Nämä tiedot sisältyvät myös komission kesäkuussa 1997 antamaan seuranta- ja arviointikertomukseen. Alkuvaikeuksien voittamisen jälkeen Struder-ohjelma on osoittautunut menestykselliseksi. 4.23 Komissio teki aloitteita tilanteen parantamiseksi ja suuntasi yhteistyössä hallituksen kanssa matkailualan ohjelman lopulta uudelleen. Vaikka Puolan matkailustrategian kehittäminen olikin pitkällinen prosessi, sen ansiosta alueellinen osallistuminen on nykyisin huomattavaa ja Puolan viranomaiset ja yksityinen sektori kokevat lopullisen strategian paremmin omakseen. Pankkitileille talletettujen varojen suuri määrä johtuu ohjelmien hallinnointiyksikön varaintarvetta koskevista virhearvioinneista. Nämä johtuvat pääasiassa siitä, että ohjelman toteutumisvauhti on yliarvioitu, sopimuspuolten työsuorituksia on kieltäydytty hyväksymästä tai siitä, että sopimuspuolet ovat lähettäneet laskut myöhässä. Komissio on hyvin tietoinen tästä yleisestä ongelmasta. Todelliset tarpeet pyritään arvioimaan järjestelmällisesti uudelleen siten, että perustana käytetään tileillä käytettävissä olevia varoja, sopimusmenettelyn ja sopimuksen täytäntöönpanon edistymisvaihetta sekä hallinnointiyksikön aikaisempia arvioita ennakkomaksujen myöntämisestä. Muut maat 4.25 Unkarin osalta komissiolla on ollut vaikeuksia saada käyttöönsä eräiden hallinnointiyksiköiden seurantatoimia koskevia loppuraportteja, vaikka niistä on esitetty kirjalliset pyynnöt. Yhdessä tapauksessa tällaisen raportin saamiseen liittyneet vaikeudet johtivat osaltaan siihen, että komissio ei vuonna 1996 hyväksynyt erään asiantuntija-apua koskevan sopimuksen jatkamista toisen kerran. Uzbekistanin osalta tilintarkastustuomioistuin viittaa menettelyihin, jotka liittyvät asiantuntijoiden työskentelyn seurantaan yksittäisen sopimuksen osalta. Komissio voi vahvistaa, että Tacis-menettelyiden perusteella vaaditaan nykyisin tuntilistat, joihin liitetään kaikki palkkiolaskut. 4.26 a) Komissio on parhaillaan hajauttamassa menettelyjä, minkä perusteella entistä suurempi osa tehtävistä suoritetaan kumppanuusvaltioissa olevissa edustustoissa. STAP-rahoitusvälineen mukaisia varoja on tarkoitus käyttää pitkäaikaisten asiantuntijoiden palkkaamiseksi edustustoihin siten, että näiden tehtävät liittyvät suoraan ohjelmien toteutukseen. Puitesopimuksiin sisällytetään myös mahdollisuus myöntää lyhytaikaista asiantuntija-apua, jotta edustustot voivat palkata riippumattomia asiantuntijoita, joiden tehtäviin kuuluvat mm. osallistuminen tarjousten arviointiin, tarjouseritelmien laatiminen sekä seuranta ja arviointi. b) Konsulttien toimien tarkastelun lisäksi seurantamenettelyssä on arvioitu vuodesta 1996 lähtien myös hankkeiden vaikutuksia edunsaajaorganisaatioon sekä sitä, kuinka tulokset vastaavat edunsaajien tarpeita. Hankkeen vaikutusten arviointi päättää seurannan. c) Arviointiyksikkö on toiminut runsaan vuoden ajan. Phare- ja Tacis-ohjelmia koskevan täydellisen arvioinnin laatiminen sektori- ja maakohtaisesti vie epäilemättä pitkähkön ajan. 4.27 Komissio on jo tutkinut asiaa eikä se pidä lisätoimia aiheellisina. 5. TÄYTÄNTÖÖNPANOMENETTELYIDEN TEHOKKUUS Tukimuotojen valitseminen ja käyttöön ottaminen 5.1 Äskettäin on järjestetty sekä Phare- että Tacis-ohjelman riippumattomat operatiiviset selvitykset, ja niissä pk-yritysten tukemiseen käytetty strategia on vahvistettu yleisesti ottaen johdonmukaiseksi. Komissio myöntää, että asiassa on ollut joitakin ongelmia (esimerkiksi eräiden pankkien haluttomuus osallistua rahoitusjärjestelyihin). Näitä kysymyksiä käsitellään väliarvioinnin seurannan yhteydessä. Venäjä 5.3 Komissio myöntää kyseistä tapausta koskevat tilintarkastustuomioistuimen huomautukset aiheellisiksi. Siitä saadut kokemukset on kuitenkin otettu seuraavissa hankkeissa huomioon. 5.4 ja 5.7 Komission näkemyksen mukaan pk-yritysten ongelmat ovat yleensä melko samanlaisia useimmissa, ellei kaikissa, Phare-maissa, vaikkakin ongelmien vakavuus luonnollisesti vaihtelee alueittain. Esimerkiksi poliittiset rajoitukset ovat eri maissa erilaisia, ja vallitsevat taloudelliset olosuhteet saattavat merkitä sitä, että samoja rahoitusvälineitä ei tarvita eri maissa samassa määrin. Tästä syystä komissio ehdottaa pk-yrityksiä tukevan horisontaalisen ohjelman toteuttamista kaikille Phare-maille yhteisten ongelmien ratkaisemiseksi. Samaan aikaan kullekin alueelle ominaisia ongelmia pyritään ratkomaan aluekohtaisilla toimenpiteillä, jotka on määritelty maakohtaisesti sovellettavissa aluekehitysohjelmissa. Tällä tavoin voidaan ratkoa sekä yleisiä että yksittäisiä pk-yritysten ongelmia. 5.5 Alkuperäisten olosuhteiden muuttuessa tietyn rahoitusvälineen soveltuvuus saattaa joissakin tapauksissa väistämättä heikentyä. Komission tavoitteena on tällaisten ongelmien ilmaantuessa muokata välineitä vastaavasti. Bulgaria 5.6 Phare-ohjelmaan sisältyvä pk-yrityksiä koskeva luottojärjestely viivästyi pahasti ja toteutui valitettavasti juuri vuonna 1996, jolloin Bulgarian talous käytännöllisesti katsoen romahti. Makrotaloudellisten olosuhteiden parantumisen sekä pankkialalle ehdotetun rakenneuudistuksen myötä luottojärjestelyn maksamisen pitäisi jatkossa sujua nopeammin. 5.7 Katso kohdan 5.4 vastaus. 5.8 Bulgarian osalta katso kohdan 5.6 vastaus. Unkarin osalta komissio on parhaillaan tarkistamassa molempia strategisia suunnitelmia (pk-yrityksiä ja aluekehitystä koskevat suunnitelmat); tavoitteena on välttää päällekkäisyyksiä sekä edistää synergiaa ja hedelmällistä yhteistyötä. Ohjelmien hallinnointiyksikköjä on pyydetty esittämään tehtävien jakamista koskeva kirjallinen sopimus aluekehitystä koskevan vuoden 1995 ohjelman osalta ja pk-yrityksiä koskevan vuoden 1996 ohjelman osalta. Vuoden 1997 ohjelmasta on myönnetty 3 miljoonaa ecua pk-yritysten kehittämiseen tarkoitettuja varoja aluekehitysohjelmaan, joka on tarkoitus toteuttaa paikallisten elinkeinotoimistojen kautta. Nämä toimenpiteet ovat osa komission ja Unkarin hallituksen yhteistyönä toteutettavaa toiminnan jatkuvaa uudelle