KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2021/2034,

annettu 10 päivänä kesäkuuta 2021,

valtiontuesta SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009), jota Espanja on myöntänyt maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (Castilla-La Manchan ulkopuolella)

(tiedoksiannettu numerolla C(2021) 4048)

(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,

ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,

on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1), ja ottaa huomioon nämä huomautukset,

sekä katsoo seuraavaa:

1. MENETTELY

(1) Komissio vastaanotti 18 päivänä toukokuuta 2009 kantelun SES Astra S.A.:lta, jäljempänä ’Astra’. Kantelu koski oletettua valtiontukiohjelmaa, jonka Espanjan viranomaiset olivat hyväksyneet ja joka liittyy siirtymiseen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla. Astran mukaan tukiohjelma muodosti ilmoittamattoman ja näin ollen sääntöjenvastaisen tuen, joka on vääristänyt kilpailua maanpäällisen lähetysverkon ja satelliittiverkon välillä.

(2) Riidanalainen tukiohjelma perustuu maanpäällisen verkon digitaalitelevision edistämistä, kaapelitelevisiotoiminnan vapauttamista ja moniarvoisuuden tukemista koskevista kiireellisistä toimenpiteistä 14 päivänä kesäkuuta 2005 annettuun lakiin 10/2005 (2). Maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymisen yhteydessä annettuihin muihin säädöksiin kuuluvat erityisesti maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevasta kansallisesta teknisestä suunnitelmasta, jäljempänä ’kansallinen tekninen suunnitelma’, 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu kuninkaan asetus 944/2005 (3), maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevista yleisistä säännöksistä 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu kuninkaan asetus 945/2005 (4), teknisistä säännöksistä ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevista säännöksistä 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu määräys ITC/2476/2005 (5) sekä radio- ja kaapelitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevista yleisistä säännöksistä 28 päivänä heinäkuuta 2006 annettu kuninkaan asetus 920/2006 (6).

(3) Komissio ilmoitti 29 päivänä syyskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Espanjan kuningaskunnalle päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely kyseisestä tuesta koko Espanjan alueella, lukuun ottamatta Castilla-La Manchaa, jonka osalta aloitettiin erillinen tutkintamenettely (7). Komission päätös menettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’aloituspäätös’, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä14 päivänä joulukuuta 2010 (8). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.

(4) Määräajan pidentämisen jälkeen Espanja vastasi 30 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä aloituspäätökseen sisältyneeseen kehotukseen esittää huomautuksia. Keskushallinnon lisäksi Asturian, Aragónin, Baskimaan, Castilla y Leónin, Castilla-La Manchan (9), Extremaduran, Galician, La Riojan, Madridin ja Murcian viranomaiset esittivät huomautuksensa ja vastauksensa aloituspäätöksessä esitettyihin kysymyksiin.

(5) Komissio vastaanotti huomautuksia myös Radiodifusión Digital SL:ltä, jäljempänä ’Radiodifusión’, 11 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, Grupo Antena 3:lta ja UTECAlta (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) 28 päivänä tammikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä, Gestora La Sextalta 31 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, Abertis Telecom S.A.:lta (1 päivästä huhtikuuta 2015 alkaen Cellnex Telecom S.A.), jäljempänä ’Abertis’ tai ’Cellnex’, 2 päivänä helmikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä sekä Astralta ja Telecincolta 4 päivänä helmikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä. Komissio välitti nämä huomautukset 19 päivänä tammikuuta 2011 ja 9 päivänä helmikuuta päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisille, joille annettiin mahdollisuus vastata niihin. Espanja esitti huomautuksensa 22 päivänä helmikuuta ja 14 päivänä maaliskuuta 2011 päivätyillä kirjeillä.

(6) Tutkinnan kuluessa järjestettiin useita tapaamisia: komission ja Espanjan viranomaisten välillä 11 ja 12 päivänä huhtikuuta 2011, komission ja Astran välillä 14 päivänä huhtikuuta 2011, komission ja Abertisin välillä 5 päivänä toukokuuta 2011 sekä komission ja UTECAn välillä 5 päivänä heinäkuuta 2011. Espanjan toimitettua oma-aloitteisesti useita kirjelmiä, muun muassa Baskimaan 24 päivänä helmikuuta 2011 päivätyt huomautukset, Espanjalle esitettiin 14 päivänä helmikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä virallinen tietojensaantipyyntö. Määräajan pidentämisen jälkeen Espanjan viranomaiset vastasivat pyyntöön 16 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä, jota seurasivat 15, 19 ja 25 päivänä kesäkuuta 2012 päivätyt kirjeet. Koska osa tiedoista puuttui edelleen, komissio pyysi 9 päivänä elokuuta 2012 Espanjalta lisätietoja. Määräajan pidentämisen jälkeen Espanjan viranomaiset vastasivat pyyntöön 10 päivänä lokakuuta 2012 päivätyllä kirjeellä ja täydensivät vastaustaan myöhemmin 30 päivänä lokakuuta 2012 päivätyllä kirjeellä.

(7) Lisäksi Abertis esitti oma-aloitteisesti lisähuomautuksia 22 päivänä kesäkuuta 2011 ja 25 päivänä heinäkuuta 2012 toimittamissaan kirjelmissä. Astra toimitti lisätietoja 21 päivänä heinäkuuta 2011, 16 päivänä toukokuuta 2011, 8 päivänä syyskuuta 2011 ja 11 päivänä marraskuuta 2011 päivätyillä kirjeillä, jotka kaikki välitettiin Espanjan viranomaisille huomautusten esittämistä varten.

(8) Komissio antoi 19 päivänä kesäkuuta 2013 päätöksen 2014/489/EU (10) jäljempänä ’vuoden 2013 päätös’, neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (11) jäljempänä ’vuoden 1999 menettelyasetus’, 7 artiklan mukaisesti. Vuoden 2013 päätöksen 1 artiklassa vahvistettiin, että maanpäällisen televisioverkon operaattoreille maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon asentamiseen, ylläpitoon ja käyttöön alueella II myönnetty valtiontuki, jota Espanja myönsi SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, ei soveltunut sisämarkkinoille, lukuun ottamatta tukea, joka myönnettiin teknologianeutraaliutta koskevan edellytyksen mukaisesti. Vuoden 2013 päätöksen 3 artiklassa määrättiin, että tämä sisämarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon operaattoreilta riippumatta siitä, olivatko ne saaneet tukea suoraan vai välillisesti.

(9) Vuoden 2013 päätöksen antamisen jälkeen komission yksiköt auttoivat Espanjaa laatimaan vakiomallin teknologianeutraaleja tarjouskilpailuja varten. Vakiomalli saatiin valmiiksi 14 päivänä lokakuuta 2014. Komission yksiköt asettivat Espanjalle määräajaksi 31 päivän lokakuuta 2014, johon mennessä kaikkien asianomaisten itsehallintoalueiden ja itsehallinnollisten kaupunkien oli järjestettävä uudet teknologianeutraalit tarjouskilpailut kyseisen mallin mukaisesti. Tätä vaatimusta ei ole noudatettu, kuten jäljempänä 2.3 jaksossa esitetään.

(10) Espanja ja osa tuensaajista esittivät unionin yleiselle tuomioistuimelle useita vaatimuksia vuoden 2013 päätöksen kumoamiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kaikki nämä vaatimukset ja vahvisti vuoden 2013 päätöksen 26 päivänä marraskuuta 2015 (12). Unionin yleisen tuomioistuimen tuomioista valitettiin myöhemmin unionin tuomioistuimelle. Unionin tuomioistuin hylkäsi valitukset, joiden tekijöinä olivat Espanja, Baskimaa ja Itelazpi, Katalonia ja CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías sekä Cellnex Telecom ja Retevisión (13). Unionin tuomioistuin kuitenkin kumosi 20 päivänä joulukuuta 2017 sekä unionin yleisen tuomioistuimen asianomaisen tuomion (14) että vuoden 2013 päätöksen (15) Galician itsehallintoalueen ja Retegalin tekemän valituksen johdosta, koska komissio ei ollut esittänyt perusteita kyseessä olleen toimenpiteen valikoivuuden osalta.

(11) Astra toimitti vuoden 2013 päätöksen kumoamisen jälkeen oma-aloitteisesti useita kirjelmiä (22 ja 30 päivänä tammikuuta 2018, 29 päivänä toukokuuta 2018, 15 päivänä kesäkuuta 2018 ja 11 päivänä tammikuuta 2019), joissa se esitti näkemyksiään kumoamisen seurauksista. Tutkinnan kuluessa järjestettiin asianomaisten osapuolten aloitteesta useita tapaamisia: 28 päivänä kesäkuuta 2018 komission ja Cellnexin välillä, 19 päivänä syyskuuta 2018 komission ja Astran välillä ja 16 päivänä lokakuuta 2018 komission ja Espanjan välillä. Espanja toimitti 31 päivänä lokakuuta 2018 yhteenvedon tarjouskilpailumenettelyistä ja muista toimenpiteistä, joita itsehallintoalueet olivat toteuttaneet vuoden 2013 päätöksen jälkeen. Komissio pyysi Espanjalta lisätietoja 14 päivänä joulukuuta 2018 päivätyllä kirjeellä. Espanja toimitti lisätietoja 19 päivänä helmikuuta 2019. Espanja lähetti saman vuoden 19 päivänä maaliskuuta komissiolle Baskimaan 4 päivänä helmikuuta 2019 lähettämän kirjelmän. Komissio esitti 4 päivänä huhtikuuta 2019 Espanjalle tietojensaantipyynnön, johon Espanja vastasi 10 päivänä toukokuuta 2019. Komissio lähetti 26 päivänä huhtikuuta 2019 uusia tietojensaantipyyntöjä, joissa se pyysi Espanjaa, Itelazpia, Cellnexiä, Retevisiónia, CTTI:tä, Navarra de Servicios y Tecnología S.A.:ta, Retegalia ja Astraa esittämään näkemyksensä toimenpiteiden valikoivuudesta unionin tuomioistuimen asiassa C-70/16 P antaman tuomion perusteella. Astra antoi vastauksensa tietojensaantipyyntöön 27 päivänä toukokuuta 2019, kun taas Cellnex ja Itelazpi antoivat vastauksensa 13 päivänä kesäkuuta 2019. Espanja vastasi kyseiseen tietojensaantipyyntöön 14 päivänä kesäkuuta 2019. Komissio lähetti 1 päivänä lokakuuta 2020 Espanjan viranomaisille tietojensaantipyynnön, jossa se pyysi tietoja, jotka on saatettu ajan tasalle vuoden 2013 päätöksen jälkeen. Espanja toimitti vastauksensa tähän viimeisimpään tietojensaantipyyntöön 19 päivänä lokakuuta 2020 ja 5 päivänä helmikuuta 2021.

2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA

2.1 Tausta

2.1.1 Kantelu

(12) Kantelija on satelliittiverkko-operaattori. Vuonna 1985 Société Européenne des Satellites -nimellä (SES) alun perin perustettu Astra oli ensimmäinen yksityinen satelliittioperaattori Euroopassa. Astra ylläpitää ASTRA-satelliittijärjestelmää, joka tarjoaa kattavan valikoiman lähetys- ja laajakaistaratkaisuja asiakkaille niin Euroopassa kuin sen ulkopuolellakin. Se lähettää radio- ja televisio-ohjelmia suoraan miljooniin koteihin ja tarjoaa internetyhteyksiä ja verkkopalveluja viranomaisille, suuryrityksille, pk-yrityksille ja yksittäisille kotitalouksille.

(13) Kantelussaan Astra väittää, että hallituksen ja itsehallintoalueiden Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla toteuttamat toimenpiteet loukkaavat teknologianeutraaliuden periaatetta, koska niissä maanpäällinen verkko nähdään ainoana väylänä digitalisointiin. Astra viittaa erityisesti Cantabrian tapaukseen. Tammikuussa 2008 käynnistettiin tarjouskilpailu digitaalitelevision kattavuuden laajentamiseksi koko Cantabrian alueelle, minkä perusteella Cantabrian aluehallitus oli valinnut Astran tarjoamaan maksuttomia kanavia verkkonsa kautta. Aluehallitus kuitenkin irtisanoi tämän sopimuksen marraskuussa 2008. Astran mukaan viranomaiset irtisanoivat sopimuksen saatuaan tiedon siitä, että keskushallinto rahoittaisi maanpäällisen analogisen verkon muuttamista digitaaliseksi. Cantabrian viranomaisten 7 päivänä marraskuuta 2008 päivätyssä kirjeessä selitettiin, että syynä sopimuksen irtisanomiseen oli muun muassa se, että keskushallinto oli sittemmin tehnyt päätöksiä digitaalitelevision kattavuuden laajentamisesta käsittämään koko Espanjan (16). Astran mukaan Cantabrian tapaus osoittaa ensinnäkin, että Astra voisi kilpailla kyseisillä markkinoilla, ja toiseksi, että keskushallinnon päätökset tekivät kilpailemisesta mahdotonta.

2.1.2 Toimiala

(14) Asia koskee lähetystoiminnan alaa, jolla useat toimijat toimivat aktiivisesti lähetystoimintaan liittyvien palvelujen tuoteketjun eri vaiheissa.

(15) ”Lähetystoiminnan harjoittajat” ovat televisiokanavien julkaisijoita, jotka ostavat televisiosisältöjä tai tuottavat itse omia sisältöjään ja yhdistävät niitä kanaviksi. Tämän jälkeen kanavia tarjotaan yleisölle erilaisten verkkojen kautta (esim. satelliittitelevisio, maanpäällinen digitaalitelevisio, kaapelitelevisio tai internetpohjainen televisio eli IPTV). Espanjassa lainsäätäjä on määritellyt lähetyspalvelut julkiseksi palveluksi, minkä vuoksi niitä tarjoavat sekä valtio-omisteiset lähetystoiminnan harjoittajat (Radiotelevisión Española, RTVE) että yksityiset lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on valtion myöntämä toimilupa (17). Näitä niin kutsuttuja maksuttomia kanavia tarjotaan katsojille ilmaiseksi. Jotta varmistetaan, että väestö voi hyötyä tehokkaasti tästä julkisesta palvelusta, laissa asetetaan vähimmäiskattavuutta koskevia velvoitteita sekä julkiselle lähetystoiminnan harjoittajalle että toimiluvan saaneille yksityisille toimijoille osoitettujen lähetysten osalta. Julkisilla lähetystoiminnan harjoittajilla on siten velvoite kattaa vähintään 98 prosenttia Espanjan väestöstä, kun taas yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien on katettava vähintään 96 prosenttia väestöstä. Espanjassa kansalliset lähetystoiminnan harjoittajat eivät omista kansallista lähetysverkkoa. Ne tekevät sen vuoksi sopimuksia verkko-operaattorien kanssa voidakseen lähettää sisältöjään ja täyttää kattavuutta koskevat velvoitteensa.

(16) ”Verkko-operaattorit” (18) ovat yksityisiä tai valtion valvonnassa olevia yksiköitä, jotka käyttävät lähetystoiminnan harjoittajien tuottamien kanavien välittämiseen yleisölle tarvittavaa infrastruktuuria (esimerkiksi siirtävät ja lähettävät signaalin). Verkko-operaattorit voivat myös rakentaa itse tarvittavan infrastruktuurin ja hankkia laitteistot. Televisioteollisuuden alkuaikoina ainoa käytettävissä ollut verkko oli maanpäällinen analoginen verkko. Teknologian kehittyessä markkinoille tuli saataville enemmän verkkoja, nimittäin satelliittiverkko, kaapeliverkko ja äskettäin IPTV (19), jossa televisiosignaalin välittämisessä hyödynnetään laajakaistayhteyttä.

(17) ”Laitteistotoimittajat” ovat eri verkkojen rakentamisessa tarvittavien infrastruktuurien osien ja laitteiden valmistajia tai asentajia.

(18) Maanpäällisissä televisiolähetyksissä televisiosignaali lähetetään televisiostudiolta lähetyskeskukseen (vahvistinasemalle), jonka yleensä omistaa ja jota käyttää verkko-operaattori. Sen jälkeen signaali siirretään ja jaetaan lähetyskeskuksesta (vahvistinasemalta) verkko-operaattorin ylläpitämiin linkkiasemiin (esim. televisiotorni). Joskus signaali siirretään satelliitin välityksellä. Lopuksi signaali lähetetään linkkiasemista koteihin. Maanpäällisen analogisen verkon digitalisoiminen edellyttää maanpäällisten lähettimien korvaamista. Koska digitaalisen signaalin kantama on pienempi kuin analogisen signaalin ja uusi teknologia edellyttää siten tiheämpää verkkoa, joissain tapauksissa saman kattavuuden ylläpitäminen tai sen laajentaminen edellyttävät myös uusien lähetyskeskusten rakentamista.

(19) Satelliittilähetyksissä signaali lähetetään lähetyskeskukseen (vahvistinasemalle) ja välitetään sitten satelliittiin, joka lähettää sen koteihin. Vaihtoehtoisesti signaali voitaisiin ensin lähettää televisiostudiolta suoraan satelliittiin, jos studiolla on asianmukaiset laitteet. Katsojalla on oltava satelliittilautanen ja salauksenpurkulaite. Satelliitin kattavuuden lisäämiseksi tietyllä alueella maalaitteisto on asennettava asiakkaan kotiin.

(20) Maantieteellisen kattavuuden osalta satelliittiverkko voisi siten kattaa lähes 100 prosenttia Espanjan alueesta, kun maanpäällinen verkko kattaa siitä noin 98 prosenttia.

2.1.3 Tausta

(21) Tutkittua toimenpidettä on tarkasteltava maanpäällisessä verkossa sekä satelliitti- ja kaapeliverkossa tehdyn tai parhaillaan tehtävän lähetysten digitalisoinnin yhteydessä. Analogisiin lähetyksiin verrattuna digitaalilähetysten etuna on lisääntynyt lähetyskapasiteetti, kun radiotaajuusspektriä voidaan käyttää aiempaa tehokkaammin. Digitaaliteknologiaan siirtyminen on erityisen merkittävää maanpäällisille lähetyksille, joissa on käytettävissä rajallinen taajuusspektri. Satelliittilähetysten etuna taas on se, että niissä käytetään täysin eri taajuuskaistaa, jolla ei ole pulaa taajuuksista.

(22) Siirtyminen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon vapauttaa huomattavan määrän korkealaatuisia radiotaajuuksia niin kutsutun taajuusylijäämän muodossa, jota voidaan käyttää sähköisen viestinnän palvelujen tarjoamiseen. Tämä taajuusylijäämä ja erityisesti taajuusalue 790–862 MHz (”800 MHz:n kaista”) voivat edistää sähköistä viestintäteollisuutta ja tarjota monia erilaisia sosiaalisia ja kulttuurisia etuja, minkä lisäksi niillä on merkittävä vaikutus kilpailukykyyn ja kasvuun (20).

(23) Taajuusylijäämää voitaisiin hyödyntää joko siirtymällä maanpäällisestä verkosta eri verkkoon tai siirtymällä analogisista lähetyksistä maanpäällisiin digitaalisiin lähetyksiin. Myös eri verkkoja yhdistävä ratkaisu on mahdollinen (21).

(24) Maanpäällisten lähetysten tapauksessa taajuuksien niukkuus on kuitenkin ongelma myös digitalisoinnin jälkeen. Osoituksena tästä on se, että pian sen jälkeen, kun siirtyminen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon oli saatu päätökseen huhtikuussa 2010, Espanjan hallituksen oli siirrettävä lähettimiä 800 MHz:n kaistalta toiselle taajuuskaistalle. Lähetystoiminnan harjoittajien tehtäväksi annettu maanpäällisen verkon digitaalitelevision multipleksien siirtäminen johti lisäkustannuksiin ja uusiin valtiontukiin, jotka komissio on todennut sisämarkkinoille soveltumattomiksi tuiksi (22). Lisäksi Espanja tukee 700 MHz:n kaistan vapauttamista maanpäällisen verkon televisiopalveluille maksamalla korvauksia kotitalouksille ja televisiopalvelujen tarjoajille. Tämän toimenpiteen nojalla maksetaan yhtäältä korvauksia useamman asunnon asuinrakennusten omistajille televisiovastaanottimien mukauttamisesta aiheutuvista kustannuksista. Kokonaistalousarvio on 150 miljoonaa euroa. Toisaalta tämän toimenpiteen nojalla maksetaan korvauksia yksityisille televisiopalvelujen tarjoajille lähetyslaitteistojärjestelmien mukauttamisesta aiheutuvista kustannuksista. Kokonaistalousarvio on 10 miljoonaa euroa (23).

(25) Televisiolähetysten osalta maanpäälliset digitaalilähetykset voitaisiin korvata tulevaisuudessa laajakaistateknologialla, koska laajakaistaverkoista (toisen sukupolven yhteystekniikoista) tulee todennäköisesti johtava lähetysteknologia. Toistaiseksi tällaisten toisen sukupolven laajakaistaverkkojen maantieteellinen kattavuus Espanjassa ei kuitenkaan ole kovinkaan suuri.

(26) Espanjassa toimii nykyisin neljä lähetysverkkoa: maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko (DBV-T), digitaalinen satelliittiverkko (DBV-S), digitaalinen kaapeliverkko (DVB-C) ja internetpohjainen televisio (IPTV). Maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko on maksuttomien julkisten ja yksityisten espanjalaisten kanavien käyttämä pääasiallinen verkko (24). Maanpäällisen verkon suurin toimija on Abertis, jonka hallinnassa on myös satelliittioperaattori Hispasat. Lisäksi on useita paikallisia televiestintäoperaattoreita, jotka välittävät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiosignaaleja ja jotka on yleensä liitetty Cellnexin kansalliseen verkkoon. Maksullisia televisiokanavia lähetetään lähinnä satelliitin, kaapelin ja IPTV:n kautta. Astra ja Hispasat ovat tärkeimmät satelliittioperaattorit.

(27) Digitalisointiprosessin, jonka tarkoituksena on siirtyä analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon, käynnistämiseksi Espanja hyväksyi vuosina 2005–2009 useita maanpäällistä verkkoa koskevia sääntelytoimia, kuten 2.2 kohdassa kuvaillaan. Niissä Espanjan keskusviranomaiset jakoivat maan seuraaviin kolmeen erilliseen alueeseen: — Alue I – jolla asuu valtaosa Espanjan väestöstä; tällä alueella siirtymisen kustannuksista vastasivat lähetystoiminnan harjoittajat (yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien osuus käsittää 96 prosenttia väestöstä ja julkisten lähetystoiminnan harjoittajien osuus 98 prosenttia). Koska lähetystoiminnan harjoittajat vastasivat kustannuksista, valtiontuelle ei ollut tarvetta. Kuluttajille aiheutuu kustannuksia siirtymisestä analogisesta televisiosta maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon, koska heidän on ostettava digi-tv-vastaanottimen sisältävä televisio tai erillinen digisovitin (25). — Alue II – vähemmän kaupungistuneet ja syrjäiset alueet, joilla asuu 2,5 prosenttia väestöstä, jotka ovat aiemmin vastaanottaneet julkisia ja yksityisiä kanavia maanpäällisen analogisen television kautta. Koska siirtyminen digitaaliteknologiaan edellyttää kuitenkin olemassa olevien lähetyskeskusten parantamista ja uusien rakentamista, tarvittiin merkittäviä investointeja maanpäälliseen verkkoon. Lähetystoiminnan harjoittajilla ei ollut riittävää kaupallista intressiä tarjota palvelua alueella II, ja ne kieltäytyivät vastaamasta digitalisoinnin kustannuksista. Espanjan viranomaiset perustivat näin ollen tutkittavana olevan valtiontukiohjelman olemassa olevien lähetyskeskusten parantamiseksi ja uusien rakentamiseksi, jotta varmistetaan, että asukkaat, jotka olivat siihen saakka vastaanottaneet yksityisiä ja julkisia kanavia maanpäällisen analogisen television kautta, voisivat edelleen vastaanottaa kanavia maanpäällisen verkon digitaalitelevision kautta. Tästä prosessista käytettiin nimitystä ”maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentaminen” (eli maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentaminen kaupallisten lähetystoiminnan harjoittajien pakollista aluetta laajemmalle). Kuten alueella I, siirtymisestä maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella II aiheutuu kustannuksia kuluttajille, koska heidän on ostettava digi-tv-vastaanottimen sisältävä televisio tai erillinen digisovitin. — Alue III – jolla pinnanmuodostuksen vuoksi ei ole mahdollista tarjota televisiopalvelua maanpäällisen verkon kautta ja sitä tarjotaan sen vuoksi satelliitin kautta. Hispasat huolehtii maksuttomien televisiosignaalien välittämisestä alueella III. Televisiopalvelun tarjoamisesta satelliitin välityksellä aiheutuu kustannuksia kuluttajille, joiden on hankittava satelliittilautaset ja digisovittimet.

2.2 Valtiontuen kuvaus

(28) Tutkittavana oleva tukiohjelma perustuu Espanjan keskusviranomaisten vuodesta 2005 lähtien käyttöön ottamien säännösten muodostamaan monimutkaiseen järjestelmään. Näiden säännösten pohjalta itsehallintoalueet ja kunnat myönsivät vuosina 2008–2009 valtiontukea maanpäällisen verkon digitaalitelevision asentamiseen alueella II ja ohjasivat varat tuensaajille keskushallinnon talousarviosta ja omista talousarvioistaan. Lisäksi vuodesta 2009 lähtien itsehallintoalueet ovat myöntäneet jatkuvaa tukea verkkojen ylläpitoon ja käyttöön alueella II.

(29) Digitaalitelevisioteknologiaan siirtymisen sääntely alkoi lain 10/2005 hyväksymisellä 14 päivänä kesäkuuta 2005 (26). Siinä mainittiin tarve edistää siirtymistä analogisesta teknologiasta maanpäälliseen digitaaliteknologiaan ja edellytettiin, että hallitus ryhtyy asianmukaisiin toimiin siirtymisen varmistamiseksi.

(30) Laissa annetun tehtävän mukaisesti ministerineuvosto hyväksyi kuninkaan asetuksella 944/2005 kansallisen teknisen suunnitelman, jossa vahvistettiin analogisen verkon sulkemispäiväksi 3 päivä huhtikuuta 2010.

(31) Kyseisessä kansallisessa teknisessä suunnitelmassa asetettiin yksityisille lähetystoiminnan harjoittajille velvoite tavoittaa kyseiseen päivämäärään mennessä 96 prosenttia väestöstä omilla kattavuusalueillaan (27), kun taas julkisen lähetystoiminnan harjoittajien edellytettiin tavoittavan 98 prosenttia väestöstä kattavuusalueillaan.

(32) Alueella I lähetystoiminnan harjoittajien maanpäällisen verkon digitaalitelevision peittoalueen oli katettava mainitut prosenttiosuudet väestöstä, ja niiden oli vastattava itse digitalisoinnin kustannuksista. Valtiontukea ei siten tarvittu tällä alueella.

(33) Alueiden II ja III osalta kansallisen teknisen suunnitelman 12. täydentävässä määräyksessä otettiin huomioon se mahdollisuus, että paikallis- ja alueviranomaiset laajentavat kattavuuden käsittämään 96–100 prosenttia väestöstä. Tältä osin kansallisessa teknisessä suunnitelmassa viitataan nimenomaisesti maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin ja asetetaan kuusi edellytystä, joiden täyttyessä paikallisviranomaiset voivat toteuttaa tällaisen laajennuksen. Edellytyksen e) mukaan paikallisen laitteiston on oltava maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevan kansallisen teknisen suunnitelman mukainen.

(34) Ministerineuvosto hyväksyi 7 päivänä syyskuuta 2007 maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin siirtymistä koskevan kansallisen suunnitelman, jäljempänä ’siirtymissuunnitelma’ (28), jolla pannaan täytäntöön kansallinen tekninen suunnitelma. Siirtymissuunnitelmassa Espanjan alue jaettiin 90 tekniseen siirtymishankkeeseen (29), ja kullekin näistä hankkeista asetettiin määräaika analogisten lähetysten päättymiselle.

(35) Teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriö, jäljempänä ’ministeriö’, hyväksyi 29 päivänä helmikuuta 2008 päätöksen, jolla pyrittiin parantamaan televiestintäinfrastruktuuria ja määrittämään niiden toimien rahoituksen kriteerit ja jakautuminen, joiden tarkoituksena oli kehittää tietoyhteiskuntaa vuoden 2008 Avanza-suunnitelman pohjalta (30). Päätöksellä hyväksytty talousarvio oli 558 miljoonaa euroa, ja se kohdennettiin osittain laajakaistan kehittämiseen ja osittain televisiolähetysten digitalisointiin Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla, jotka eivät kuuluneet kaupallisten lähetystoiminnan harjoittajien lakisääteisten velvoitteiden piiriin (31). Digitalisoinnista kyseisillä alueilla käytettiin yleisesti nimitystä ”peittoalueen laajentaminen”. Päätös pantiin myöhemmin täytäntöön useilla vuodesta 2006 lähtien voimassa olleisiin puitesopimuksiin tehdyillä lisäyksillä (32), jotka ministeriö ja itsehallintoalueet allekirjoittivat heinä- ja marraskuun 2008 välisenä aikana, jäljempänä ’vuoden 2006 puitesopimusten lisäykset’, ja ne julkaistiin Espanjan virallisessa lehdessä erikseen kunkin itsehallintoalueen osalta. Vuoden 2006 puitesopimusten lisäykset ovat malliltaan samanlaisia kaikkien itsehallintoalueiden osalta joitakin pieniä eroja lukuun ottamatta. Vuoden 2006 puitesopimusten lisäyksissä viitataan vuoden 2008 Avanza-suunnitelmaan, siirtymissuunnitelmaan ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevasta kansallisesta teknisestä suunnitelmasta annettuun kuninkaan asetukseen 944/2005 (Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre). Useimmissa tapauksissa sopimusten sanamuodossa viitataan maanpäällisen verkon digitaaliteknologiaan ainoana rahoitettavana teknologiana. Sopimusten seurauksena ministeriö siirsi varoja kaikille itsehallintoalueille, jotka kattoivat jäljelle jääneet toimintakustannukset omista talousarvioistaan. Vuoden 2006 puitesopimusten lisäyksiin sisältyi myös paikallisviranomaisten velvoite noudattaa kansallisen teknisen suunnitelman 12. täydentävän määräyksen säännöksiä.

(36) Espanjan ministerineuvosto päätti 17 päivänä lokakuuta 2008 osoittaa lisäksi 8,72 miljoonaa euroa maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamiseksi ja loppuun saattamiseksi niiden siirtymishankkeiden yhteydessä, jotka oli määrä saada päätökseen vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla siirtymissuunnitelman ensimmäisenä vaiheena. Rahoitusta myönnettiin sen jälkeen, kun ministeriö ja itsehallintoalueet olivat allekirjoittaneet joulukuussa 2008 uudet puitesopimukset, jäljempänä ’vuoden 2008 puitesopimukset’. Sopimuksissa viitataan edellä mainittuun 8,72 miljoonan euron rahoitukseen, ja niiden otsikkona oli ”Teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriön ja – – itsehallintoalueen yhteistyöpuitesopimus maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin siirtymistä koskevan kansallisen suunnitelman kehittämiseksi”. Niissä luetellaan toimia, joita keskus- ja alueviranomaiset rahoittavat, jotta saavutetaan nykyisten analogisten televisiolähetysten kattavuutta vastaava digitaalitelevisiolähetysten kattavuus. Nämä toimet liittyvät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetysten käyttöönottoon.

(37) Helmikuun 23 päivänä 2009 annettiin kuninkaan lakiasetus 1/2009 televiestinnän alalla toteutettavista kiireellisistä toimenpiteistä (33). Kuninkaan lakiasetuksessa 1/2009 vahvistetaan, että alueen II kattavuuden laajentaminen on määrä toteuttaa yksinomaan maanpäällisen verkon digitaaliteknologian avulla. Kyseisen lakiasetuksen 2 pykälässä lisätään lakiin 10/2005 uusi säännös, jossa todetaan seuraavaa: ”Kyseisten satelliittilähetysjärjestelmän tai -järjestelmien välityksellä lähetettävien kanavien saatavuus rajataan sellaisilla alueilla asuville kansalaisille, jotka eivät kuulu valtiollisten maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen peittoalueeseen sen jälkeen, kun siirtyminen maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin on saatu päätökseen”. Lisäksi kyseisen lakiasetuksen johdanto-osassa todetaan, että viranomaisten rahoittama peittoalueen laajentaminen alueella II on toteutettava yksinomaan maanpäällisen verkon digitaaliteknologian avulla. Toisin sanoen lakiasetuksen lähtökohtana on se, että alueilla I ja II käytetään ainoastaan maanpäällisen verkon teknologiaa (34).

(38) Ministerineuvosto hyväksyi 29 päivänä toukokuuta 2009 kriteerit niiden 52 miljoonan euron jakamiseksi, jotka oli osoitettu maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevien siirtymätoimien rahoitukseen. Näillä varoilla oli tarkoitus rahoittaa siirtymissuunnitelman II ja III vaiheeseen kuuluvien hankkeiden kattavuuden laajentamista (35). Ministerineuvoston päätöksessä luotiin suora yhteys siirtymissuunnitelmaan, koska siinä todettiin, että ”tarvitaan viranomaisten rahoitustukea, jotta saavutetaan maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa kansallisessa suunnitelmassa asetettu tavoite, nimittäin nykyisellä analogisella teknologialla saavutetun maanpäällisten televisiolähetysten kattavuutta vastaava digitaalitelevision kattavuus” ja että ”yhteistyön toteutus tapahtuu maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa kansallisessa suunnitelmassa määritetyssä kehyksessä”.

(39) Vuoden 2009 loka- ja joulukuun välisenä aikana Espanjan virallisessa lehdessä julkaistiin vuoden 2008 puitesopimusten lisäykset (mainittu edellä johdanto-osan 36 kappaleessa), mukaan lukien siirtymissuunnitelman II ja III vaiheen kattavuuden laajentamisen rahoitus. Lisäyksissä määritellään, mitä tarkoitetaan ”toimilla kattavuuden laajentamiseksi”, viittaamalla nimenomaisesti vain maanpäällisen verkon teknologiaan (vaikka niissä ei muodollisesti suljetakaan pois muita teknologioita) (36).

(40) Vuoden 2008 puitesopimusten ja edellä kuvattujen lisäysten (37) julkaisemisen jälkeen itsehallintoalueiden hallitukset aloittivat peittoalueen laajentamisen. Ne joko käynnistivät itse julkisia tarjouskilpailuja tai antoivat peittoalueen laajentamisen ja/tai tarjouskilpailun toteuttamisen julkisen yrityksen tehtäväksi. Tuista sovittiin osittain ministeriön kanssa, ja ne rahoitettiin siten keskushallinnon talousarviosta (ks. johdanto-osan 35–38 kappale) tai osittain itsehallintoalueiden omista talousarvioista. Tietyissä tapauksissa itsehallintoalueet antoivat laajennuksen toteuttamisen kuntien tehtäväksi.

(41) Kattavuuden laajentamista koskevat tarjouskilpailut tarkoittivat sitä, että voittavan yrityksen tehtävänä oli toimittaa (usein rakentaa) toimiva maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko. Tätä varten tarvittaviin tehtäviin kuului verkon suunnittelu ja rakentaminen, signaalin välitys, verkon asentaminen ja tarvittavien laitteistojen toimitus. Kattavuuden laajentamiseen tähtääviin tarjouskilpailuihin sisältyi yleensä myös – toimivan maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon toimittamista koskevan sopimuksen lisäksi – tarvittavien laitteistojen toimitus (ja tietyissä tapauksissa laitteistojen toimitus ilman verkko-operaattorille koituvia kuluja). Lisäksi kattavuuden laajentamista koskeviin tarjouskilpailuihin sisältyi usein lähetyskeskusten digitalisointiin tai uusien lähetyskeskusten rakentamiseen liittyviä liitännäissopimuksia (esimerkiksi tilat, muutostyöt, sähkön toimitus, ”tarkka ylläpito”, vuokrasopimukset sekä terveyttä ja turvallisuutta koskevat tutkimukset). Muihin tarjouskilpailutyyppeihin kuuluivat laitteistojen toimitusta koskevat tarjouskilpailut, joita järjestettiin silloin, kun verkot olivat jo olemassa. Tarjouskilpailun voittajan edellytettiin parantavan verkkoa tarvittavilla laitteistoilla, eli sen piti toimittaa, asentaa ja ottaa laitteistot käyttöön.

(42) Useimmissa tarjouskilpailuissa niiden järjestämisestä vastaavat viranomaiset viittaavat nimenomaisesti tarjouskilpailun kohteen määritelmässä (38) ja epäsuorasti teknisten eritelmien tai rahoitettavien laitteistojen kuvauksessa (39) maanpäälliseen teknologiaan ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon. Niissä harvoissa tapauksissa, joissa mainitaan nimenomaisesti satelliittiteknologia, viitataan satelliittisignaalin vastaanottamiseen maanpäällisissä torneissa käytettäviin satelliittilautasiin (40) tai laitteistoihin, joita tarvitaan digitaalisten televisiolähetysten vastaanottamiseen alueella III (41). Hyvin harvojen tarjouskilpailujen voidaan katsoa olevan teknologianeutraaleja. Nämä teknologianeutraalit tarjouskilpailut muotoiltiin – siitä huolimatta, että Espanjan hallitus suunnitteli toteuttavansa kattavuuden laajentamisen yksinomaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision avulla – siten, ettei niiden ulkopuolelle suljettu maanpäällisen verkon digitaalitelevisiosta poikkeavia teknologioita (42). Osa viranomaisista päätti hankintailmoitusten julkaisemisen sijaan laajentaa maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuutta muulla tavoin. Esimerkiksi Baskimaa myönsi suoraa rahoitustukea alueelliselle verkko-operaattorille Itelazpille. Myös Navarrassa päädyttiin samanlaiseen ratkaisuun.

(43) Aluetta II koskevaan laajennukseen investoitiin vuosina 2008–2009 yhteensä lähes 163 miljoonaa euroa keskushallinnon talousarviosta (osittain ministeriön itsehallintoalueille myöntäminä halpakorkoisina lainoina (43)) ja tutkittujen 16 itsehallintoalueen talousarvioista 60 miljoonaa euroa (kaikki muut itsehallintoalueet paitsi Castilla-La Mancha). Lisäksi kunnat rahoittivat laajennusta omin varoin noin 3,5 miljoonalla eurolla.

(44) Toisena vaiheena maanpäällisen verkon digitaalitelevision alueelle II laajentamisen jälkeen osa itsehallintoalueista on järjestänyt vuodesta 2009 alkaen lisätarjouskilpailuja laajennuksen aikana digitalisoitujen ja asennettujen laitteistojen käytöstä ja ylläpidosta tai tehnyt asiaa koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailuja. Toisin kuin siirtymiseen myönnetty tuki, viimeksi mainitut toimet ovat jatkuvaa tukea. Koska ne koskevat alueelle II asennetun maanpäällisen verkon käyttöä ja ylläpitoa, myöskään kyseiset sopimukset eivät ole teknologianeutraaleja. Käyttöä ja ylläpitoa koskevien tarjouskilpailujen kautta myönnettyjen varojen (jatkuva tuki) kokonaismäärä vuosina 2009–2011 oli vähintään 32,7 miljoonaa euroa.

2.3 Tilanteen kehittyminen vuodesta 2013 alkaen

(45) Vuoden 2013 päätöksen antamisen jälkeen osa itsehallintoalueista on tehnyt joitakin muutoksia infrastruktuurin käyttöön ja ylläpitoon liittyvien toimenpiteiden osalta. Niitä ovat muun muassa seuraavat (johdanto-osan kappaleet 46–60):

(46) Andalusian hankintaviranomainen julkaisi 12 päivänä marraskuuta 2014 tarjouskilpailun, jonka tarkoituksena oli, että televiestintäpalvelut mahdollistaisivat maksuttomien kansallisten digitaalitelevisiokanavien vastaanottamisen tietyillä Andalusian itsehallintoalueen maantieteellisillä alueilla. Hankintasopimus myönnettiin 11 päivänä huhtikuuta 2017 U.T.E. Andalucía Televisión Digitalille (Retevisión ja Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones S.A.). Sopimus allekirjoitettiin 9 päivänä kesäkuuta 2017.

(47) Aragónissa julkaistiin 25 päivänä marraskuuta 2016 tarjouskilpailu digitaalisten televisiopalvelujen tarjoamisesta syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla. Hankintasopimus myönnettiin 19 päivänä toukokuuta 2017 Retevisiónille ja allekirjoitettiin 26 päivänä kesäkuuta 2017.

(48) Baleaareilla käynnistettiin tarjouskilpailu 14 päivänä heinäkuuta 2014. Sopimus myönnettiin Tradia Telecom S.A.:lle 5 päivänä marraskuuta 2014.

(49) Kanariansaarilla julkaistiin 28 päivänä tammikuuta 2015 tarjouskilpailu kansallisten ja alueellisten digitaalitelevisiokanavien lähetyspalveluista itsehallintoalueen syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla (kilpailullinen neuvottelumenettely). Espanjan viranomaisten 5 päivänä helmikuuta 2021 toimittamien tietojen mukaan sopimus allekirjoitettiin tammikuussa 2020, ja palvelu on ollut toiminnassa 3 päivästä heinäkuuta 2020 lähtien.

(50) Cantabriassa julkaistiin 13 päivänä toukokuuta 2015 tarjouskilpailu digitaalitelevisiokanavien lähetyspalveluista itsehallintoalueen syrjäisimmillä ja harvaan asutuilla alueilla. Hankintasopimus myönnettiin 2 päivänä joulukuuta 2015 Retevisiónille ja allekirjoitettiin 14 päivänä maaliskuuta 2016.

(51) Extremadurassa julkaistiin 3 päivänä huhtikuuta 2015 tarjouskilpailu televiestintäpalveluille digitaalitelevisiokanavien lähettämisen ja vastaanottamisen mahdollistamisesta Extremaduran itsehallintoalueen tietyillä alueilla. Hankintasopimus myönnettiin 30 päivänä joulukuuta 2015 Retevisiónille ja allekirjoitettiin 15 päivänä maaliskuuta 2016.

(52) Navarrassa julkaistiin 11 päivänä marraskuuta 2014 tarjouskilpailu digitaalitelevision laajentamisesta syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla. Navarran viranomaiset päättivät 28 päivänä toukokuuta 2019 olla tekemättä sopimusta ja keskeyttää hankintamenettelyn.

(53) La Riojassa julkaistiin 13 päivänä marraskuuta 2014 kilpailullinen neuvottelumenettely. Espanjan viranomaisten 5 päivänä helmikuuta 2021 toimittamien tietojen mukaan menettely on vielä kesken.

(54) Asturian itsehallintoalue avasi 28 päivänä joulukuuta 2018 tarjouskilpailun laitteistojen rinnakkain sijoittamisesta (44). Hankintasopimus myönnettiin Retevisiónille 10 päivänä tammikuuta 2019. Joulukuun 19 päivänä avattiin tarjouskilpailu ylläpitopalvelusopimuksesta. Lisäksi 10 päivänä joulukuuta 2018 käynnistettiin tarjouskilpailu lähetyspalvelujen tarjoamisesta Asturian omistamilla laitteistoilla Asturiassa. Espanjan viranomaisten 16 päivänä tammikuuta 2019 toimittamien tietojen mukaan kaksi viimeisintä tarjouskilpailua ovat vielä kesken.

(55) Galician osalta Espanjan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, ettei Galicia halua rahoittaa käyttöä ja ylläpitoa operaattoreita varten alueella II, minkä vuoksi se ei järjestänyt uusia teknologianeutraaleja tarjouskilpailuja. Käyttö ja ylläpito operaattoreita varten lähetysverkon alueella II ei kuuluisi itsehallintoalueen vaan kuntien vastuulle.

(56) Espanjan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että Madrid käynnisti tarjouskilpailun digitaalitelevision laitteistojen ylläpidosta. Hankintasopimus myönnettiin Retevisiónille 8 päivänä heinäkuuta 2019, ja sopimus allekirjoitettiin 7 päivänä elokuuta 2019. Melillan ja Murcian osalta Espanjan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että tarjouskilpailuja ei järjestetä ja että kunnat vastaavat ylläpidosta.

(57) Espanjan toimittamien tietojen mukaan Baskimaa ei ole järjestänyt tarjouskilpailuja vuoden 2013 päätöksen jälkeen eikä myöskään aio järjestää niitä. Se julkaisi siksi yleishyödyllistä taloudellista palvelua koskevan ilmoituksen. Aluevaltuusto hyväksyi 2 päivänä joulukuuta 2014 televisiokanavien kattavuuden laajentamiseen liittyvää palvelua Baskimaan itsehallintoalueella koskevan sopimuksen.

(58) Ceutan osalta Espanjan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että tarjouskilpailuja ei järjestetty, ja vahvistivat, että ylläpitoon liittyvät maksut toteutetaan vähämerkityksistä tukea koskevien sääntöjen mukaisesti.

(59) Valencian itsehallintoalue järjesti tammikuussa 2017 tarjouskilpailun laitteistojen ylläpidosta. Hankintasopimus myönnettiin joulukuussa 2017 Retevisiónille ja allekirjoitettiin 18 päivänä toukokuuta 2018. Sopimus koskee vain laitteistojen ylläpitoa. Se ei sisällä ennaltaehkäisevien ja korjaavien ylläpitopalvelujen tarjoamista.

(60) Katalonia julkaisi 3 päivänä elokuuta 2018 tarjouskilpailun Euroopan unionin virallisessa lehdessä audiovisuaalisten signaalien lähettämisestä ja jakelusta väestön kattamiseksi Kataloniassa alueella II (45). Vuonna 2019 tehtiin vuoden pituinen sopimus, joka voidaan uusia yhdeksi vuodeksi.

(61) Edellä esitetyn perusteella joillakin itsehallintoalueilla keskeytettiin alkuperäiset käyttöä ja ylläpitoa koskeviin tukiin liittyneet toimenpiteet siitä päivästä alkaen, jolloin alkuperäiset sopimukset irtisanottiin uusiin muutettuihin toimenpiteisiin liittyvien sopimusten voimaantulon seurauksena tai jolloin säädettiin uusi oikeusperusta, joka koskee käyttöä ja ylläpitoa varten tarkoitettua jatkuvaa tukea (johon sovelletaan Espanjan mukaan yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevia sääntöjä tai vähämerkityksistä tukea koskevaa poikkeusta).

(62) Tässä päätöksessä ei arvioida oikeudellisesti uusia muutettuja toimenpiteitä. Tämä päätös ei millään tavoin vaikuta valtiontukisääntöjen mukaisesti tehtävään muutettujen toimenpiteiden arviointiin.

2.4 Menettelyn aloittamisen syyt

(63) Aloituspäätöksessään komissio huomautti ensinnäkin, että edellä kuvattu toimenpide vaikutti täyttävän kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan kriteerit ja että sitä voitaisiin näin ollen pitää valtiontukena.

(64) Koska lähetysmarkkinoilla on erilaisia tasoja, aloituspäätöksessä yksilöidään seuraavat kolme valtiontuen saajien ryhmää: i) verkko-operaattorit, ii) laitteistotoimittajat, jotka osallistuivat laajennuksessa tarvittavien laitteistojen toimitusta koskeviin tarjouskilpailuihin, ja iii) televisiokanavien lähetystoiminnan harjoittajat.

(65) Komission alustavan päätelmän mukaan maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon laajentamiseen liittyvien kustannusten rahoittaminen tukiohjelmassa on mahdollisesti tai tosiasiallisesti vääristänyt eri teknologioiden alalla toimivien laitteistotoimittajien välistä kilpailua ja maanpäällisen verkon ja satelliittiverkon operaattoreiden välistä kilpailua. Komissio katsoo erityisesti alustavasti seuraavaa (johdanto-osan kappaleet 66–68):

(66) Kilpailu voi vääristyä eri verkkojen (maanpäällisen verkon ja satelliittiverkon) välillä, koska riidanalaisen toimenpiteen tarkoituksena on digitalisointi ja uusien maanpäällisten lähetyskeskusten asentaminen, mutta siinä ei oteta huomioon satelliittiteknologiaa.

(67) Riidanalainen toimenpide voi myös vääristää lähetystoiminnan harjoittajien välistä kilpailua. Maanpäällisessä verkossa on toiminut aiemmin perinteisesti maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajia ja satelliittiverkossa pääasiassa maksullisten tai ehdollisen pääsyn televisiokanavien lähetystoiminnan harjoittajia. Aloituspäätöksen tekemisajankohtana maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajat olivat kuitenkin käynnistämässä maksutelevisiohankkeita maanpäällisessä verkossa, ja satelliittiverkossa toimivat lähetystoimintaa harjoittavat yhtiöt etsivät pääsyä maksuttomille kanaville, jotta ne voisivat täydentää tarjontaansa ja kilpailla aktiivisemmin maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajien kanssa.

(68) Laitteistotoimittajien osalta riidanalainen toimenpide vaikutti merkitsevän kilpailuetua (kysynnän kasvun muodossa) kyseessä olevien laitteistojen toimittajille.

(69) Alustavassa arviossaan komissio katsoi, että toimenpidettä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, eikä nähnyt mitään perusteita sille, että toimenpide olisi sisämarkkinoille soveltuva, koska yksikään poikkeuksista ei näyttänyt soveltuvan siihen.

(70) Tosiseikkoja kuvataan yksityiskohtaisemmin tässä päätöksessä viitatussa aloituspäätöksessä.

3. ASIANOMAISTEN KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET

3.1 Astran huomautukset

3.1.1 Yleiset huomautukset

(71) Astra toistaa aiemman kantansa, jonka mukaan maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymiseen johtaneet toimenpiteet muodostivat yhteen sovitetun suunnitelman, joka laadittiin keskushallinnon tasolla ja jonka alueviranomaiset toteuttivat. Vaikka katsottaisiin, että kattavuuden laajentamiseen tarkoitettu valtiontuki suunniteltiin, järjestettiin ja toteutettiin aluetasolla, Astra katsoo sen olevan sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea.

(72) Cantabriassa järjestetystä tarjouskilpailusta Astra toteaa, että toisin kuin Espanja väittää, Cantabrian viranomaisten velvollisuutena oli saada lähetystoiminnan harjoittajilta luvat, jotta niiden kanavia voidaan tarjota satelliittiverkossa. Lisäksi, vaikka lähetystoiminnan harjoittajat lähettivät kirjeet maaliskuussa 2008, Cantabrian viranomaiset suosittelivat muille itsehallintoalueille satelliittivaihtoehtoa, jonka ne olivat itse valinneet heinäkuussa 2008. Jos – kuten Espanja väittää – lähetystoiminnan harjoittajien haluttomuus käyttää satelliittiverkkoa olisi ollut syynä Astran kanssa tehdyn sopimuksen irtisanomiseen, Cantabrian viranomaiset eivät olisi suositelleet satelliittiratkaisua muille itsehallintoalueille.

3.1.2 Valtiontuen olemassaolo

(73) Verkko-operaattorien ja erityisesti Abertisin saamasta edusta Astra huomauttaa, että laitteistotoimittajana Abertisille myönnettiin noin 45 prosenttia tarjouskilpailuista, jotka koskivat kattavuuden laajentamisen piiriin kuuluvilla alueilla sijaitsevien maanpäällisten laitosten digitalisointia. Koska Abertis on verkko-operaattori, verkon digitalisointi suosii sen lähetystoiminnan harjoittajille suunnattua kaupallista tarjontaa, sillä maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko tavoittaa nyt lähes 100 prosenttia väestöstä ilman lisäkustannuksia, kun taas ilman riidanalaista toimenpidettä maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetykset olisivat tavoittaneet 96–98 prosenttia väestöstä. Lisäksi Abertis olisi hyötynyt Astran mukaan siitä, että Astra suurimpana kilpailevana ja vaihtoehtoisena verkko-operaattorina ei olisi saanut jalansijaa Espanjan markkinoilla tarjoamalla palvelujaan alueella II.

(74) Astran mukaan Abertis sai toimenpiteiden seurauksena muitakin etuja. Ensinnäkin huomattava osa Abertisin maanpäällisistä laitoksista, joiden toimintaa Abertis myös itse hoitaa, on hyötynyt Espanjan viranomaisten tutkittujen toimenpiteiden yhteydessä myöntämästä rahoituksesta. Tämä pätee erityisesti laitoksiin, jotka sijaitsevat alueella, jolla RTVE (julkinen lähetystoiminnan harjoittaja) on velvollinen tarjoamaan signaaliaan mutta jolla yksityisillä lähetystoiminnan harjoittajilla ei ole tällaista velvoitetta (noin 2,5 prosenttia väestöstä). Toiseksi Astra väittää, että Abertis hyötyi välillisesti valtiontuesta liitännäismarkkinoilla, kuten siirtomarkkinoilla. Lisäksi kantelija huomauttaa, että tutkittu toimenpide johtaa kilpailun vääristymiseen alueella III (46).

(75) Astra katsoo, että satelliittiverkko ja maanpäällinen verkko ovat osa samoja markkinoita. Kertamaksutelevision ja maksuttoman television välinen jako ei ole sen mukaan merkityksellinen verkkojen välisen kilpailun kannalta. Jo nykyään maanpäällinen verkko ja satelliittiverkko kilpailevat maksullisen television lähettämisestä, koska jo vähintään kaksi kertamaksukanavaa tarjoaa signaaliaan maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kautta ja toinen niistä on saatavilla vain maanpäällisessä digitaalisessa lähetysverkossa. Lisäksi Astran mukaan kaikki lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on tällä hetkellä toimilupa, ovat jo hakeneet hallitukselta toimilupaa lähettää sisältöjään maksullisessa muodossa.

(76) Astra katsoi 27 päivänä toukokuuta 2019 toimittamassaan kirjelmässä, että kyseessä olevat toimenpiteet ovat valikoivia ja että ne eivät edistä lähetystoiminnan harjoittamisen kehittämistä kokonaisuudessaan, vaan ne suosivat maanpäällisen verkon operaattoreita. Astra selittää, että kattavuuden laajentamiseksi syrjäisille alueille ja maaseutualueille olisi katsottava, että muita teknologioita käyttävät verkko-operaattorit – mukaan lukien Astra – ovat samankaltaisessa tilanteessa maanpäällisen verkon teknologiaa käyttävien operaattoreiden kanssa. Astra huomauttaa erityisesti, että kattavuuden laajentamiseen tähdänneet tarjouskilpailumenettelyt järjestettiin joissakin tapauksissa (esimerkiksi Cantabriassa ja Navarrassa) teknologianeutraalisti ja että satelliittiverkot ovat kilpailleet maanpäällisen verkon operaattoreiden kanssa ja voittaneet tarjouskilpailun. Muissa jäsenvaltioissa (esimerkiksi Ranskassa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) vaihtoehtoiset verkot kilpailevat maanpäällisen verkon kanssa. Lisäksi Espanjan alueella III käytetään yksinomaan satelliittioperaattori Hispasatin palveluja. Astra toteaa, että satelliittiverkko ei ole maanpäällisen verkon teknologiaan nähden epäedullisessa kilpailuasemassa. Astran mukaan kaikki nämä seikat osoittavat, että maanpäällisen verkon operaattorit ja muita teknologioita käyttävät operaattorit ovat toisiinsa verrattavassa asemassa kyseessä olevien toimenpiteiden tavoitteiden kannalta.

(77) Astra katsoo, etteivät tutkitut toimenpiteet olleet oikeasuhteisia. Se toteaa, että maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtyminen edellytti huomattavia mukautuksia asuinrakennuksissa ja investointeja kaapelointiin. Tukeakseen väitettään, jonka mukaan kattavuuden laajentaminen satelliittiverkon välityksellä ei olisi ollut kalliimpaa kuin maanpäällisen verkon välityksellä, Astra viittasi kantelun mukana toimitettuun, marraskuussa 2008 tehtyyn sisäiseen kustannustutkimukseensa, jäljempänä ’Astran tutkimus’. Tutkimuksessa verrattiin kustannuksia, joita aiheutuu kattavuuden laajentamisesta käyttämällä näitä kahta teknologiaa – maanpäällistä verkkoa ja satelliittiverkkoa. Tutkimuksessa käytetyt olettamat poikkeavat Espanjan ja Abertisin tekemistä tutkimuksista monessa suhteessa, joihin kuuluvat muun muassa satelliittilautasten kustannukset ja tarve hankkia ulkoisia digisovittimia maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetysten vastaanottamista varten. Tutkimuksen tulosten perusteella voidaan päätellä, ettei kattavuuden laajentaminen satelliittiverkon välityksellä ollut välttämättä kalliimpaa kuin käyttämällä maanpäällistä teknologiaa. Astra toimitti myös muita asiakirjoja, joiden tarkoituksena oli osoittaa, etteivät näiden kahden teknologian asennus- ja käyttökustannukset eroa toisistaan merkittävästi.

(78) Astra väittää myös, ettei satelliittilähetysten ehdollisen pääsyn varmistaminen ole este maksuttomien kanavien lähettämiselle. Ehdollisen pääsyn järjestelmiä käytetään kaikkialla maailmassa, eikä niiden käyttö ole vaikeaa (47). Lisäksi Cantabrian viranomaiset hyväksyivät Cantabriassa ehdolliseen pääsyyn ehdotetun ratkaisun, jossa viranomaiset voivat päättää, mitkä käyttäjät aktivoidaan palvelun vastaanottamista varten. Cantabrian hallitus valvoi siten palvelun alueellista rajaamista. Erityiselle mukauttamiselle ei ollut tältä osin tarvetta.

(79) Toimenpiteen asianmukaisuudesta Astra väittää, että mittakaavaetujen ansiosta mitä suurempi maantieteellinen kattavuus on, sitä taloudellisesti houkuttelevampaa satelliittiteknologiasta tulee. Toimenpiteen jakamisesta alueella II yli 600 paikalliseen ja alueelliseen tarjouskilpailuun satelliittiteknologialle aiheutui jo merkittävä kilpailuhaitta. Vaikka Espanjan hallitus ei olisikaan voinut määrätä tai ehdottaa, että alueiden väliset synergiaedut on otettava huomioon edellytyksenä rahoituksen myöntämiselle, alueet olisivat voineet ottaa tämän mahdollisuuden huomioon varmistaakseen, että ne valitsevat veronmaksajilleen kustannustehokkaimman ratkaisun. Itse asiassa Astra väittää, että alueet yrittivät toimia näin ennen kuin Espanjan keskushallinto puuttui asiaan maanpäällisen teknologian hyväksi. Valittuaan Astran julkisessa tarjouskilpailussa Cantabrian viranomaiset yrittivät aluksi taivutella myös muita alueita valitsemaan satelliittiverkon, koska se olisi vähentänyt entisestään niiden omia kustannuksia.

3.1.3 Käyttöä ja kunnossapitoa koskeva valtiontuki

(80) Astra toistaa, että osa riitautetuista toimenpiteistä merkitsee jatkuvaa valtiontukea, koska itsehallintoalueiden hallitukset rahoittavat jatkuvaluonteisesti paikallisverkkojen käyttöä ja ylläpitoa alueella II. Satelliittiratkaisun vuosittaisiksi käyttö- ja ylläpitokustannuksiksi Astra arvioi 100 000 euroa kanavaa kohti, vaikka kustannuksia olisi voitu alentaa, jos useampi kuin yksi alue olisi valinnut satelliittiratkaisun.

3.2 Abertisin/Cellnexin huomautukset

(81) Abertis on televiestintäinfrastruktuurin operaattori ja verkkolaitteistojen toimittaja. Se omistaa muiden yhtiöiden ohella Retevisión S.A.:n ja Tradia S.A.:n, jotka ylläpitävät ja käyttävät televiestintäverkkoja ja -infrastruktuureja.

3.2.1 Valtiontuen olemassaolo

(82) Ensinnäkin Abertis huomauttaa, etteivät tutkitut toimenpiteet ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Alueviranomaiset pelkästään hankkivat tavaroita ja palveluja markkinoilla avoimilla tarjouskilpailuilla, ja ne omistavat edelleen lähetyskeskuksiin alueella II asennetut laitteistot. Tästä syystä varoja sen enempää kuin niillä hankittuja digitaalisia laitteistojakaan ei missään vaiheessa siirretty yhdellekään ulkoiselle tuensaajalle.

(83) Abertis katsoo myös, ettei riitautetuilla toimenpiteillä annettu tuntuvaa taloudellista etua verkko-operaattoreille. Abertis väittää, ettei se käytä yhtäkään alueella II sijaitsevista paikallisverkoista (vaikka se omistaakin niihin liittyvät lähetyskeskukset) eikä voi näin ollen saada suoraa etua. Toiseksi Abertis toimi alueella II vain laitteistotoimittajana. Kolmanneksi niissäkin tapauksissa, joissa Abertis myi lähetyskeskuksen parantamisessa käytetyt digitaaliset laitteistot ja nämä laitteistot asennettiin myöhemmin Abertisin omistamaan lähetyskeskukseen, se ei saanut tästä itselleen etua. Tämä johtuu siitä, että Abertis pelkästään vuokraa kyseisiä lähetyskeskuksia paikallisille verkko-operaattoreille markkinaehdoin eikä digitalisointiprosessi vaikuttanut Abertisille maksetun vuokran määrään. Neljänneksi Abertis vakuuttaa, ettei maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kattavuuden asteittaisesta lisääntymisestä 1–2 prosentilla synny Abertisille minkäänlaista taloudellista etua verkko-operaattorina alueella I. Alueella II tehtävä digitalisointi ei myöskään vaikuta hintaan, jonka Abertis voi veloittaa lähetystoiminnan harjoittajilta lähetyspalveluistaan, kun otetaan erityisesti huomioon, että Abertisin tukkuhinnoittelua sääntelee Espanjan sääntelyviranomainen, Comision del Mercado de Telecomunicaciones, jäljempänä ’CMT’ (48).

(84) Paikallisista verkko-operaattoreista alueella II (eli kunnat) Abertis katsoo, ettei taloudellista etua voi syntyä, koska ne eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä ja koska ne joka tapauksessa tarjoavat julkista palvelua.

(85) Abertis esittää myös näkemyksen, jonka mukaan tutkitusta toimenpiteestä ei koitunut taloudellista etua lähetystoiminnan harjoittajille. Siirtyminen digitaalilähetyksiin alueella II ei lisännyt televisiokatsojien määrää verrattuna niiden katsojien määrään, jotka vastaanottivat analogisia televisiolähetyksiä ennen digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevan prosessin käynnistymistä vuonna 2005.

(86) Abertis katsoo edelleen, ettei riitautetuilla toimenpiteillä ollut tuntuvaa vaikutusta verkko-operaattorien väliseen kilpailuun. Se seikka, etteivät Astra eivätkä muutkaan yksityiset operaattorit osoittaneet kiinnostusta lähetyspalvelujen tarjoamiseen alueella II viimeisten 20 vuoden aikana, vahvistaa, ettei markkinoita ollut ja että tarvittiin valtion toimia palvelujen tarjoamisen helpottamiseksi. Satelliittiverkon ja maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon välinen kilpailu ei ole etenkään vääristynyt, koska kyse on kaksista erillisistä markkinoista. Maanpäällisten verkkojen digitalisointi alueella II ei myöskään muuttanut millään tavalla asianomaisten markkinoiden kilpailurakennetta, vaan siinä oli kyse pelkästään olemassa olevan analogisen verkon välttämättömästä teknisestä parantamisesta.

(87) Abertisin mukaan alueella II verkkojen välityksellä tarjottavat lähetyspalvelut rajoittuvat tietyille eristyneille alueille eivätkä siten vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(88) Siltä varalta, että komissio katsoo asianomaisten viranomaisten tai niihin sidoksissa olevien yritysten olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, Abertisin mukaan varat, joilla katetaan digitaaliteknologiaan siirtyminen alueella II, olivat korvaus julkisen palvelun tarjoamisesta. Tältä osin Abertis katsoo, että riitautetut toimenpiteet täyttävät Altmark-oikeuskäytännössä (49) asetetut edellytykset ja ettei kyse ole valtiontuesta.

(89) Cellnex toteaa 13 päivänä kesäkuuta 2019 toimittamassaan kirjelmässä, etteivät riidanalaiset toimenpiteet ole valikoivia ja etteivät ne ole siksi valtiontukea. Cellnexin mukaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia ja satelliittiteknologia eivät ole tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa verrattavassa asemassa kyseessä olevan oikeudellisen järjestelmän tavoitteen osalta. Tarkemmin ottaen maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologiaan ja satelliittiteknologiaan sovelletaan erilaisia oikeudellisia järjestelmiä, ja toisin kuin satelliittitelevisiota maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota on pidettävä julkisena palveluna. Maanpäällisen verkon teknologiaa varten on jo olemassa infrastruktuuri, ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisio on hyötynyt alueen I digitalisoinnin myötä syntyneistä synergioista. Lisäksi Cellnex huomauttaa, ettei lähetystoiminnan harjoittajilla ole usein oikeutta satelliittiverkon välityksellä tapahtuviin lähetyksiin ja että niiden olisi neuvoteltava uudelleen tarvittavat sisältöoikeudet ohjelmilleen. Tämä lisäisi sisältökustannuksia, ja sisällön tekijät eivät välttämättä suostuisi myymään näitä oikeuksia. Lisäksi satelliittilähetyksistä aiheutuvat kustannukset olisivat merkittävästi suuremmat kuin vastaavista maanpäällisen verkon digitaalitelevision lähetyksistä, kuten on osoitettu useissa tässä asiassa mainituissa tutkimuksissa. Cellnex katsoo, että Astran tutkimuksessa on useita puutteita ja että komissio ei voi siksi luottaa siihen.

(90) Cellnex väittää, että vuoden 2013 päätöksen kumoaminen tarkoittaa aloituspäätöksen kumoamista. Cellnexin mukaan komission olisi pitänyt antaa vuoden 2013 päätöksen kumoamisen jälkeen uusi aloituspäätös ja perustella siinä, miksi tutkitut toimenpiteet ovat valikoivia. Cellnex katsoo, ettei se voi käyttää puolustautumisoikeuttaan tällaisen päätöksen puuttumisen vuoksi.

3.2.2 Voimassa oleva tuki

(91) Abertisin mukaan lähetysverkkojen asentaminen alueella II alkoi vuonna 1982 televisiolähetystoiminnan alalla, jolla kilpailu ei ollut vapaata. Tuolloin Espanjalla oli lakisääteinen monopoli maanpäällisten lähetysten markkinoilla. Alueella II sijaitsevien, ennen alan vapauttamista käyttöön otettujen paikallisverkkojen asentamisen, ylläpitämisen ja käyttämisen rahoittamiseen käytetään julkisia varoja. Tutkittu toimenpide on siten jatkuvaa, voimassa olevaa tukea.

3.2.3 Soveltuvuus sisämarkkinoille

(92) Abertis väittää, että mahdollinen valtiontuki soveltuisi sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla, koska se täyttää kaikki komission päätöksessä 2005/842/EY (50), jäljempänä ’86 artiklan 2 kohtaan liittyvä päätös’, asetetut edellytykset.

(93) Siltä varalta, ettei komissio ole yhtä mieltä asiasta, mahdollinen valtiontuki olisi joka tapauksessa sisämarkkinoille soveltuvaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Ensinnäkin Espanjan viranomaisten hyväksymien toimenpiteiden tarkoituksena on vauhdittaa digitalisointiprosessia Espanjassa, mikä on tunnustettu komission valtiontukea koskevassa päätöskäytännössä yhteisen edun mukaiseksi tavoitteeksi. Toiseksi tuki oli asianmukainen väline, koska maanpäällisen verkon digitaalitelevisio soveltuu teknologiana paremmin kattavuuden laajentamiseen (51). Taloudellisia syitä lukuun ottamatta Abertis myös huomauttaa, että lähetystoiminnan harjoittajat ovat vastahakoisia käyttämään satelliittiverkkoja niiden rajoitteiden vuoksi, joita lähetystoiminnan harjoittajat kohtaavat hankkiessaan sisältöoikeuksia maksuttomille ohjelmilleen. Useimmissa tapauksissa ne hankkivat vain oikeuden lähettää sisältöjä tietyn verkon, nimittäin maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kautta, koska tämä teknologia mahdollistaa kohdennetut lähetykset ja maantieteellisen rajaamisen. Toimenpiteet ovat lisäksi oikeasuhteisia, koska niillä katetaan vain kustannukset, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä, jotta alueella II voidaan siirtyä analogisista digitaalisiin televisiopalveluihin. Riitautetuilla toimenpiteillä tuetaan vain kustannuksia, jotka liittyvät lähetyskeskusten digitalisointiin alueella II, mikä toteutetaan hankkimalla ja asentamalla digitaalisia laitteistoja.

(94) Toimenpiteen teknologianeutraaliudesta Abertis huomauttaa, ettei maanpäällinen teknologia ollut ainoa Espanjan hallituksen tarkastelema ratkaisu. Lisäksi alueella III satelliittiverkkoa pidettiin viime kädessä digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamiseen parhaiten soveltuvana teknologiana. Mikä tärkeämpää, Abertis väittää, että maanpäällistä digitaalista lähetysverkkoa pidetään soveltuvimpana ja edullisimpana verkkona digitaalisten televisiopalvelujen tarjoamiseen alueella II, jotta voidaan saavuttaa sama kattavuus kuin ennen analogisten lähetysten lopettamista, kuten sen toimittamat kustannustutkimukset vahvistavat (52).

3.3 Itelazpin huomautukset

(95) Itelazpi S.A., jäljempänä ’Itelazpi’, on Baskimaan hallituksen omistama julkinen yritys, joka tarjoaa siirtopalveluja ja lähetystaajuuksia radiolle ja televisiolle. Itelazpi toteaa 13 päivänä kesäkuuta 2019 toimittamassaan kirjelmässä, etteivät riidanalaiset toimenpiteet ole valikoivia ja etteivät ne ole siksi valtiontukea. Itelazpin mukaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia ja satelliittiteknologia eivät ole tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa verrattavassa asemassa kyseessä olevan oikeudellisen järjestelmän tavoitteen osalta. Tarkemmin ottaen maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon ja satelliittiteknologiaan sovelletaan eri sääntöjä (mukaan lukien alueellista kattavuutta koskeviin velvoitteisiin ja tekijänoikeuksiin liittyvät säännöt). Toisin kuin satelliittitelevisiota maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota on pidettävä julkisena palveluna. Maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota varten on jo olemassa infrastruktuuri, joka luo synergioita ja jonka vuoksi on aiheellista valita maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia. Lisäksi on tavallista, ettei lähetystoiminnan harjoittajilla ole oikeutta satelliittilähetyksiin. Jos niitä vaadittaisiin käyttämään satelliittiverkkoa, niiden olisi neuvoteltava uudelleen tarvittavat sisältöoikeudet ohjelmilleen. Tämä lisäisi sisältökustannuksia, ja sisällön tekijät eivät välttämättä suostuisi myymään näitä oikeuksia. Lisäksi satelliittiteknologiaan liittyvät kustannukset olisivat merkittävästi suuremmat kuin maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon liittyvät kustannukset, kuten on osoitettu useissa tässä asiassa mainituissa tutkimuksissa. Itelazpi esittelee kaksi muuta kustannustutkimusta, jotka FTI Consulting on tehnyt vuosina 2015 ja 2019 (53), jäljempänä ’Itelazpin vuoden 2015 tutkimus’ ja ’Itelazpin vuoden 2019 tutkimus’.

(96) Lisäksi Itelazpi katsoo, ettei aloituspäätöksessä selitetä valikoivuuden arviointiperusteeseen liittyvää analyysikehystä. Itelazpin mukaan komission olisi pitänyt antaa vuoden 2013 päätöksen kumoamisen jälkeen uusi aloituspäätös ja perustella siinä, miksi tutkitut toimenpiteet ovat valikoivia.

3.4 Radiodifusiónin huomautukset

(97) Radiodifusión on toimija audiovisuaalisten signaalien lähetyspalvelujen markkinoilla, ja se rekisteröitiin CMT:n operaattorirekisteriin marraskuussa 2005.

(98) Radiodifusión on yleisesti ottaen samaa mieltä aloituspäätöksestä ja tukee komission näkemyksiä mutta esittää muutamia lisähuomautuksia. Se on samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei valtiontuki täytä Altmark-edellytyksiä ja että siihen liittyy valtion varojen huomattava siirtäminen.

(99) Tutkittu valtiontukiohjelma hyödytti maaseutualueilla jo toimivia verkko-operaattoreita. Itse asiassa kyseisillä markkinoilla, joille ovat ominaisia merkittävät markkinoille pääsyn esteet, joista markkinoilla jo hallitsevassa asemassa oleva toimija hyötyy, toimenpide on johtanut samojen historiallisten monopolikuvioiden toistumiseen. Abertis on erityisesti pystynyt vahvistamaan monopoliasemaansa ja jopa käyttämään julkista rahoitusta kehittääkseen uuden ja tiheämmän verkon, jonka ansiosta se voi kilpailla uusilla markkinoilla.

(100) Radiodifusión väittää, ettei tutkittu valtiontuki ole oikeasuhteinen. Jotta se olisi oikeasuhteisuutta koskevan edellytyksen mukainen, tuen pitäisi rajoittua siihen, mikä on tarpeen. Tukea pitäisi siten soveltaa vain syrjäisiin maaseutualueisiin, ja sen pitäisi hyödyttää yhtä lailla kaikkia operaattoreita siten, että operaattoreille asetetaan tehokasta pääsyä koskevia velvoitteita.

3.5 Lähetystoiminnan harjoittajien huomautukset

(101) Lähetystoiminnan harjoittajat esittävät, ettei toimenpidettä voida pitää valtiontukena, koska siitä ei ole aiheutunut taloudellista etua yhdellekään yritykselle, etenkään lähetystoiminnan harjoittajille. Toimenpiteet eivät ole lisänneet lähetystoiminnan harjoittajien katsojamääriä analogisiin lähetyksiin verrattuna. Kattavuuden laajentamisen piiriin kuuluvien alueiden eli syrjäisten ja harvaan asuttujen maaseutualueiden asukkailla ei ole vaikutusta markkinointimarkkinoihin, eivätkä he kuulu lähetystoiminnan harjoittajien kohdeyleisöön. Näissä olosuhteissa yksityiset operaattorit eivät korottaneet mainosmaksuja laajennuksen seurauksena.

(102) Lähetystoiminnan harjoittajat katsoivat myös, ettei niillä ollut intressiä siirtyä satelliittiverkkoon, jossa niiden ohjelmat kilpailisivat satojen muiden kanavien kanssa. Maanpäällisen verkon etuna on rajallinen kapasiteetti, mikä tarkoittaa kaupallisille maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajille vähemmän kilpailua. Ne korostivat lisäksi sitä, että ne ostavat yleensä sisältöjä vain maanpäällistä verkkoa varten. Tämä johtuu siitä, että maanpäällinen lähetystoiminta takaa lähetysten maantieteellisen rajaamisen, toisin kuin satelliittiverkko.

(103) Lähetystoiminnan harjoittajat painottivat myös, että sen jälkeen kun Astra oli valittu Cantabrian tarjouskilpailussa, ne ilmoittivat Cantabrian viranomaisille vastustavansa satelliittilähetyksiä, koska ne olivat hankkineet oikeudet lähettää sisältöjä vain maanpäällisessä verkossa.

4. ESPANJAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET

4.1 Yleiset huomautukset

(104) Aloituspäätökseen liittyvissä huomautuksissaan Espanja ja itsehallintoalueet ovat esittäneet lukuisia väitteitä (54). Ne jakaantuvat yleisesti ottaen kahteen ryhmään. Ensinnäkin Espanjan viranomaiset väittävät, ettei kyse ole valtiontuesta, sillä palvelu on yleishyödyllinen taloudellinen palvelu, joten toimenpide ei ole valtiontukea, koska se kuuluu yleisradiotoimintaa koskevaan julkiseen palveluun. Toimenpiteestä ei myöskään synny etua. Toiseksi, vaikka kyseessä olisikin valtiontuki, se olisi sisämarkkinoille soveltuva SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan tai 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, koska a) analoginen verkko oli jo olemassa ja tehokkuusnäkökulmasta olemassa olevan infrastruktuurin pelkkä parantaminen olisi edullisempaa kuin uuteen verkkoon siirtyminen, b) vain maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia täyttäisi vaadittavat laatukriteerit ja koska c) tarjouskilpailut olivat teknologianeutraaleja ja muut verkko-operaattorit olisivat voineet osallistua niihin. Nämä väitteet esitetään tiivistetysti jäljempänä.

(105) Espanja katsoo 14 päivänä kesäkuuta 2019 toimittamassaan kirjelmässä, ettei digitaalitelevision kattavuuden laajentamista varten syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla myönnettävä rahoitustuki ole valikoivaa ja ettei sitä voida siksi luokitella valtiontueksi (ks. 4.2.3 kohta). Lisäksi Espanja toteaa, että vuoden 2013 päätöksen kumoaminen merkitsi aloituspäätöksen kumoamista (55) ja että komission on siksi annettava uusi aloituspäätös. Espanja katsoo, että tässä uudessa aloituspäätöksessä on esitettävä komission kanta kyseessä olevien toimenpiteiden valikoivuuteen.

4.2 Kyseessä ei ole tuki

4.2.1 Yleishyödyllinen taloudellinen palvelu

(106) Espanjan viranomaisten mukaan verkko-operaattorit tarjoavat Altmark-tuomiossa tarkoitettua yleishyödyllistä taloudellista palvelua (56). Koska itsehallintoalueet vastaavat kattavuuden laajentamiseksi toteutettavista toimista, Altmark-tuomion sovellettavuutta on kuitenkin tarkasteltava tapauskohtaisesti, ja itsehallintoalueiden tehtävä on osoittaa, että Altmark-tuomiossa määritellyt edellytykset olivat täyttyneet. Kaikkein seikkaperäisimmät perustelut esitti Baskimaa, joka suoritti digitalisoinnin julkisen yrityksen, Itelazpin välityksellä.

4.2.2 Ei etua

(107) Laitteistotoimittajien osalta Espanjan viranomaisten näkemyksen mukaan se, että ne voittivat tarjouskilpailut laitteistojen toimittamisesta, esti valikoivan edun olemassaolon.

(108) Kun tarkastellaan verkko-operaattoreita, vaikka Abertis on suurin operaattori alueella I ja omistaa 29 prosenttia alueella II sijaitsevista laitoksista, joihin tehtiin parannuksia, se ei käytä verkkoa alueella II. Abertis ei olisi siten hyötynyt toimenpiteestä verkko-operaattorina.

(109) Verkon käytöstä vastaavat sen sijaan muutamat alueelliset operaattorit, itsehallintoalueet tai kunnat, jotka vain vuokraavat Abertisin tiloja ja laitoksia. Itsehallintoalueet ja kunnat eivät kilpaile muiden verkko-operaattoreiden kanssa eivätkä siten saa kilpailuetua. Ne eivät myöskään saa toiminnastaan tuloja, koska lähetystoiminnan harjoittajat eivät maksa lähetyspalvelujen tarjoamisesta alueella II.

(110) Maanpäällisen verkon digitaalitelevision lähetystoiminnan harjoittajista Espanja toteaa, että tutkittujen toimenpiteiden vaikutus lähetystoiminnan harjoittajiin on lähes olematon. Toimenpiteet eivät lisänneet lähetystoiminnan harjoittajien katsojamääriä verrattuna ajankohtaan, jona ohjelmat lähetettiin analogisesti, koska laajennetun kattavuuden kohteena olevat 2,5 prosenttia väestöstä vastaanottivat jo analogisia maanpäällisen verkon televisiolähetyksiä. Toimenpiteillä ei näin ollen ole vaikutusta kyseisten yritysten liiketoimintaan.

4.2.3 Valikoimattomuus

(111) Espanjan viranomaiset katsovat 14 päivänä kesäkuuta 2019 toimittamassaan kirjelmässä, etteivät riidanalaiset toimenpiteet ole valikoivia. Espanjan mukaan maanpäällisen verkon televisioon ja satelliittitelevisioon sovelletaan hyvin erilaisia sääntöjä. Eri teknologioihin sovellettiin eri lakeja, kun toimenpiteet hyväksyttiin (57). Espanja väittää, että vaikka nykyisin kaikkia audiovisuaalisia palveluja säännellään audiovisuaalisesta viestinnästä 31 päivänä maaliskuuta 2010 annetulla yleisellä lailla 7/2010 (Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual), maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologian ja muiden teknologioiden oikeudelliset kehykset poikkeavat hyvin paljon toisistaan. Etenkin maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista varten tarvittavan toimiluvan saamisen edellytykset ovat muihin teknologioihin verrattuna tiukempia, laajempia ja yksityiskohtaisempia. Lisäksi maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia – toisin kuin muut teknologiat – luokitellaan yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi, ja siihen sovelletaan tiukkoja kattavuusvelvoitteita.

(112) Espanja katsoo, että maanpäällisen verkon teknologia ja muut teknologiat ovat tosiasiallisesti hyvin erilaisessa asemassa. Maanpäällisen verkon teknologia ja muut teknologiat eivät vertailukelpoisia teknisesti, kaupallisesti tai taloudellisesti. Espanja käytti olemassa olevia maanpäällisiä infrastruktuureja, kun se toteutti siirtymisen digitaaliteknologiaan. Digitaalisen siirtymän toteuttaminen satelliittiteknologian avulla olisi edellyttänyt kokonaan uuden lähetys- ja vastaanottoinfrastruktuurin asentamista. Tämä olisi vaikeuttanut siirtymän toteuttamista ja nostanut sen kustannuksia. Espanja huomauttaa, että aiemmin esitellyt kustannustutkimukset osoittavat, että maanpäällisen verkon digitaalitelevisio oli kustannustehokkain ratkaisu. Lisäksi viimeisten 30 vuoden aikana yksikään operaattori ei ole koskaan tarjonnut satelliittiteknologiaa eikä käyttänyt sitä Espanjassa yksinomaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision välityksellä lähetettävien maksuttomien televisiokanavien lähettämiseen. Espanjan mukaan myös tämä osoittaa, että maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia ja muut teknologiat ovat tosiasiallisesti eri asemassa.

(113) Baskimaa katsoi 4 päivänä helmikuuta 2019 toimittamassaan kirjelmässä, etteivät maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia ja satelliittiteknologia ole toisiinsa verrattavassa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa asemassa ja ettei toimenpide ole siten valikoiva. Baskimaa huomautti, että Espanja ja Abertis ovat esitelleet useita tutkimuksia, joissa osoitetaan satelliittiteknologian ja maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologian väliset merkittävät tosiasialliset ja oikeudelliset erot. Näiden raporttien perusteella muiden teknologioiden kuin maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologian käyttäminen digitalisointia varten olisi aiheuttanut suuria kustannuksia ja viivästyttänyt vakavalla tavalla alueen II digitalisointia.

(114) Katalonian hallitus esitteli syyskuun 2017 jälkeistä aikaa käsittelevän tutkimuksen 14 päivänä tammikuuta 2019 lähettämässään kirjeessä, jonka Espanjan viranomaiset välittivät komissiolle 19 päivänä helmikuuta 2019. Tämän tutkimuksen, jäljempänä ’Katalonian tutkimus’, tilaaja oli Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació, jäljempänä ’CTTI’, ja sen laativat Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), Asociación Catalana de Ingenieros (Telco.cat) ja Asociación de Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones de Cataluña (Graus TIC). Tutkimuksessa arvioitiin digitaalitelevisiopalvelujen tarjontaa alueella II varten harkittuja eri teknologioita ja tultiin siihen johtopäätökseen, että kannattavimmat teknologiat olivat maanpäällinen verkko ja satelliittiverkko ja että näistä kahdesta teknologiasta maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia oli kansalaisille edullisin vaihtoehto. Katalonian hallitus katsoo tämän tutkimuksen perusteella, että maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologian valinta digitaalitelevision toteuttamiseksi alueella II on objektiivisesti perusteltu ja ettei toimenpidettä voida pitää syrjivänä eikä valikoivana valtiontukien näkökulmasta.

4.3 Sisämarkkinoille soveltuvuus SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella

(115) Baskimaan viranomaiset väittivät, että Itelazpille myönnetty valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla. Ne katsovat tältä osin, että toimenpide täyttää kaikki edellytykset, jotka asetettiin EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 28 päivänä marraskuuta 2005 tehdyssä komission päätöksessä, jäljempänä ’86 artiklan 2 kohtaa koskeva päätös’ (58).

(116) Mikäli komissio päättää, että maanpäällisen verkon digitaalitelevision asentamiseen alueella II liittyvät Espanjan viranomaisten toimenpiteet ovat valtiontukea ja etteivät ne ole sisämarkkinoille soveltuvia SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla, Espanja väittää, että toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltuvia siltä osin kuin niiden tarkoituksena on varmistaa unionin edun mukaisen tavoitteen saavuttaminen (digitaalisiin lähetyksiin siirtyminen). Niihin sovellettaisiin näin ollen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta.

4.3.1 Tehokkuutta koskevat perustelut

(117) Espanjan mukaan kansallisella tasolla laaditut kansallinen tekninen suunnitelma ja siirtymissuunnitelma eivät ole kattavuuden laajentamista koskevia suunnitelmia, koska niissä viitataan vain alueella I tapahtuvaan siirtymiseen. Suunnitelmissa ei siten rajoiteta kattavuuden laajentamisessa käytettävissä olevia teknologiavaihtoehtoja. Puitesopimuksilla ei ole samaa sääntelyasemaa kuin kahdella edellä mainitulla suunnitelmalla, ja ne perustuvat keskus- ja alueviranomaisten välisiin sopimuksiin. Espanjan mukaan puitesopimuksissa ei myöskään suljeta pois satelliittiteknologian ja muiden teknologioiden käyttöä. Kattavuuden laajentamisen ja teknologian valinnan tekivät joka tapauksessa itsehallintoalueet, yleensä tarjouskilpailumenettelyllä. Yksi tällainen tarjouskilpailu – joka järjestettiin Castilla y Leónissa – oli teknologianeutraali. Pelkästään se seikka, että tällainen tarjouskilpailu järjestettiin, osoittaa, etteivät keskusviranomaiset määränneet itsehallintoalueita käyttämään maanpäällisen verkon teknologiaa.

(118) Vaikka eräissä muilla alueilla järjestetyissä tarjouskilpailuissa viitataankin maanpäällisen verkon teknologian tiettyihin teknisiin osatekijöihin, tämä selittyy sillä, että maanpäälliset lähetykset edellyttävät tiettyjä osatekijöitä, joita satelliittilähetykset eivät vaadi. Niiden sisällyttäminen oli siten tarpeen, jottei maanpäällisiä ratkaisuja suljettaisi tarjouskilpailujen ulkopuolelle.

(119) Espanjan viranomaiset viittaavat myös tutkimukseen, jossa tarkasteltiin mahdollisuutta tarjota maanpäällisen verkon digitaalitelevision yleispalvelua eri teknologioiden avulla (maanpäällisen verkon digitaalitelevisio ja satelliittitelevisio). Ministeriö teki tutkimuksen, jäljempänä ’Espanjaa koskeva vuoden 2007 tutkimus’, heinäkuussa 2007, eli ennen kuin se ehdotti maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentamisen rahoittamista. Vaikka viranomaiset myöntävät, että tutkimus oli vain sisäinen asiakirja, jota ei myöhemmin käytetty, ne kuitenkin korostavat, että tutkimuksessa otettiin huomioon realistiset kustannukset, joita aiheutuu käytettäessä joko maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota tai satelliittilähetyksiä. Tutkimuksen päätelmänä oli, ettei ole mahdollista määrittää etukäteen, kumpi teknologia on tehokkaampi tai edullisempi televisiosignaalin kattavuuden laajentamisessa. Valinta olisi sen sijaan tehtävä aluekohtaisesti, mieluiten käyttämällä kyseisten itsehallintoalueiden tekemiä tutkimuksia, joissa analysoidaan pinnanmuodostuksen, väestön alueellisen jakautumisen ja olemassa olevan infrastruktuurin kunnon kaltaisia tekijöitä.

4.3.2 Laatuvaatimukset

(120) Tässä yhteydessä on esitetty kaksi laatua koskevaa väitettä. Ensinnäkin tähän saakka maksuttomia maanpäällisen verkon digitaalitelevision kanavia ei ole ollut saatavilla satelliittilähetysten välityksellä kyseisellä alueella. Siirtyminen satelliittiverkkoon merkitsisi siten sitä, että asiakkaiden olisi maksettava palvelusta.

(121) Toiseksi kansallisten kanavien lisäksi on lähetettävä myös paikallisia kanavia. Maanpäällisen verkon digitaalitelevisioteknologia mahdollistaa sen, että kullakin maantieteellisellä alueella voidaan vastaanottaa kyseiselle alueelle tarkoitettuja kanavia. Alueellisten ja paikallisten kanavien perusteella maanpäällisen verkon televisiolähetyksille osoitetaan koko Espanjassa yhteensä 1 380 taajuutta. Tässä yhteydessä ei ole tarvetta teknisille rajoituksille, ja lähetykset kohdistetaan vain kunkin kanavan kohdealueelle. Espanjan mukaan tämä olisi mahdotonta satelliittiverkoissa, koska ne eivät mahdollista maantieteellistä rajaamista ja niissä olisi siksi käytettävä monimutkaista ehdollisen pääsyn järjestelmää. Tämä lisäisi entisestään satelliittilähetysten kustannuksia, eivätkä lähetystoiminnan harjoittajat olisi valmiita antamaan pääsyä kanavilleen, ellei ole varmaa, että rajaaminen on mahdollista.

4.3.3 Teknologianeutraalius

(122) Espanjan mukaan keskus- ja alueviranomaisten välisissä kahdenvälisissä sopimuksissa ei määrätty tietystä digitalisointiteknologiasta. Niissä pelkästään vahvistettiin itsehallintoalueille siirrettävät varat digitalisoinnin kustannusten mukaisesti. Näiden kustannusten laskennassa käytettiin perusteena tehokasta vertailuteknologiaa eli maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota. Tältä osin olisi otettava Espanjan mukaan huomioon, että laajennuksen toteutusajankohtana maanpäällisen verkon analogiset televisiolähetykset tavoittivat 98,5 prosenttia Espanjan kotitalouksista.

(123) Aloituspäätöksessä mainitusta Cantabriassa järjestetystä tarjouskilpailusta Espanjan viranomaiset korostavat, että Astran voittama tarjouskilpailu koski sekä aluetta II että III eli se oli tarkoitettu digitaalitelevision tarjoamiseen koko Cantabriassa. Tällä on niiden mukaan kahtalainen vaikutus asian arviointiin.

(124) Ensinnäkin Cantabrian hanke epäonnistui, kun sen jälkeen, kun sopimus oli myönnetty Astralle, osa tärkeimmistä lähetystoiminnan harjoittajista ilmoitti Astralle ja Cantabrian hallitukselle, etteivät ne sallisi sisältöjensä lähettämistä satelliitin kautta. Tämän seurauksena suunnitelman tavoite ei ollut enää helposti saavutettavissa. Toiseksi pääsyy sopimuksen irtianomiseen oli keskushallinnon päätös järjestää satelliittilähetysten kattavuus koko alueella III eikä päätös myöntää keskushallinnon rahoitusta kattavuuden laajentamiseen alueella II. Lisäksi sopimus irtisanottiin marraskuussa 2008, koska tuolloin oli selvää, ettei Astra pystyisi noudattamaan velvoitteitaan. Astra ei etenkään ryhtynyt tarvittaviin töihin ajoissa eikä saanut maksuttomilta lähetystoiminnan harjoittajilta lupia lähettää niiden kanavia.

(125) Tämän päätöksen yhteydessä Cantabrian hanke on merkityksellinen vain siltä osin kuin satelliittiverkkoa voidaan pitää perusteltuna vaihtoehtona maanpäälliselle verkolle. Tässä suhteessa edellä esitetyt väitteet eivät ole olennaisia. Valitessaan satelliittiverkon alueelle III Espanjan viranomaiset hyväksyivät kansallisen suunnitelman ja antoivat erityissääntelyä, jossa lähetystoiminnan harjoittajien edellytettiin yhteensovittavan toimiaan ja valitsevan yhden yhteisen satelliittiverkon tarjoajan. Espanja huomauttaa, että aloituspäätöksen perusteella samantapaista mekanismia olisi voitu soveltaa myös alueeseen II. Espanjan mukaan tällaisen velvoitteen asettaminen lähetystoiminnan harjoittajille alueella II olisi kuitenkin ollut vastoin mahdollisimman vähäisen puuttumisen periaatetta. Lisäksi Espanjassa lähetystoiminnan harjoittajat ovat haluttomia käyttämään satelliittiverkkoa. Toisin kuin muissa jäsenvaltioissa Espanjassa ei ole maksutonta satelliittiverkkoa. Espanjan mielestä sopimuksen irtisanomiselle esitetyt syyt eivät kyseenalaista mitenkään sitä, että satelliittiteknologia ei voi olla perusteltu vaihtoehto televisiosignaalien lähettämiseen alueella II.

4.3.4 Kilpailu ja kauppa eivät vääristy

(126) Verkko-operaattoreiden välisestä kilpailusta Espanja esittää näkemyksen, jonka mukaan maanpäällisen verkon televisio ja satelliittitelevisio muodostavat kahdet täysin erilliset markkinat ja etteivät tutkitut toimenpiteet siten vääristäneet kilpailua asianomaisilla markkinoilla. Espanjan mukaan tutkitut toimenpiteet eivät vaikuta unionin sisämarkkinoihin, koska niiden kohteena ovat rajallisen maantieteellisen alueen asukkaat. Koska kyseessä ovat paikalliset palvelut, toimenpide ei ole omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

4.4 Vähämerkityksistä tukea koskevan säännön sovellettavuus

(127) Espanjan viranomaiset katsovat myös, että huomattavaan osaan rahoituksesta voidaan soveltaa vähämerkityksisestä tuesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1998/2006 (59) käyttöön otettua vähämerkityksistä tukea koskevaa sääntöä. Laitteistot ostettiin erikseen kullakin itsehallintoalueella tai kussakin kunnassa, joten vähämerkityksistä tukea koskevia säännöksiä olisi arvioitava tällä tasolla. Koska näissä tapauksissa maksettu tarkka summa on tiedossa, kuten hankitut tavarat ja palvelutkin, tuki oli riittävän läpinäkyvää, jotta vähämerkityksistä tukea koskevia raja-arvoja voidaan soveltaa.

4.5 Käyttöä ja kunnossapitoa koskeva valtiontuki

(128) Lähetyskeskusten käytöstä ja ylläpidosta Espanjan keskusviranomaiset katsovat, etteivät ministeriön osittain rahoittamat toimet kattavuuden laajentamiseksi koske niitä. Ministeriöllä ei ole toimivaltaa vaatia kuntia tai itsehallintoalueita jatkamaan keskusten käyttöä ja ylläpitoa kattavuuden laajentamista koskevissa tarjouspyynnöissä määritellyn ajanjakson jälkeen. Siten ei voida sulkea täysin pois sitä, että joidenkin lähetyskeskusten käyttö ja ylläpito saattavat keskeytyä kuntien talousarvioleikkausten vuoksi. Keskusviranomaiset arvioivat alustavasti käytön ja ylläpidon vuosikustannuksiksi 10 prosenttia alkuinvestoinnista. Tutkinnan aikana useat itsehallintoalueet toimittivat yksityiskohtaisempia tietoja varoista, jotka on käytetty maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon käyttöön ja ylläpitoon alueella II.

5. OSAPUOLTEN ESITTÄMIEN MENETTELYÄ KOSKEVIEN PERUSTELUJEN ARVIOINTI

(129) Itelazpi, Cellnex ja Espanja katsoivat 13 ja 14 päivänä kesäkuuta 2019 esittämissään havainnoissa, että komission olisi pitänyt tehdä vuoden 2013 päätöksen kumoamisen jälkeen uusi aloituspäätös, jossa komissio olisi ilmoittanut kantansa kyseessä olevien toimenpiteiden valikoivuuteen. Espanjan ja asianosaisten osapuolten mielestä osapuolet eivät voineet käyttää puolustautumisoikeuttaan ilman uutta aloituspäätöstä.

(130) Espanja ja Cellnex väittivät myös, että asiassa annettu aloituspäätös kumottiin samalla kun unionin tuomioistuin kumosi vuoden 2013 päätöksen. Vuoden 2013 päätöksen johdanto-osan 41 kappaleessa todetaan seuraavaa: ”Tosiseikkoja kuvataan yksityiskohtaisemmin aloituspäätöksessä, jota on pidettävä olennaisena osana tätä päätöstä.” Espanjan mielestä tämä merkitsee sitä, että vuoden 2013 päätöksen kumoaminen tarkoittaa aloituspäätöksen kumoamista. Tämä näkemys on virheellinen seuraavista syistä.

(131) Ensinnäkin aloituspäätös ja lopullinen päätös ovat erillisiä säädöksiä, joilla on erilliset oikeudelliset vaikutukset. Aloituspäätös tehtiin vuoden 1999 menettelyasetuksen 4 artiklan 4 kohdan perusteella. Aloituspäätöksessä selitetään, mitä epäilyksiä komissiolla on tutkittujen toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Lopullinen päätös (eli vuoden 2013 päätös) tehtiin vuoden 1999 menettelyasetuksen 7 artiklan 5 kohdan nojalla. Vuoden 2013 päätöksessä komissio totesi, että tuki ei soveltunut sisämarkkinoille, ja määräsi perimään sen takaisin. Koska aloituspäätös ja lopullinen päätös ovat kaksi erillistä säädöstä, oikea tulkinta vuoden 2013 johdanto-osan 41 kappaleesta on se, että aloituspäätöksessä esitetyt tosiseikat ovat osa vuoden 2013 päätöstä. Lopullisen päätöksen kumoaminen ei ole myöskään yhteydessä näihin tosiseikkoihin.

(132) Toiseksi yhdessäkään Espanjan ja asianosaisten osapuolten vuoden 2013 päätöksen tekemisen jälkeen esittämistä eri pyynnöistä ei pyydetty kumoamaan aloituspäätöstä: niissä pyydettiin kumoamaan lopullinen päätös. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin voi julistaa päätöksen mitättömäksi ainoastaan hakijan pyytämässä laajuudessa (60). Koska yhdessäkään pyynnössä ei pyydetty kumoamaan aloituspäätöstä, ei ole myöskään mahdollista, että unionin tuomioistuin olisi kumonnut sitä Retegal-tuomiossaan (61).

(133) Kolmanneksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jonkin unionin toimenpiteen kumoaminen ei välttämättä vaikuta valmisteleviin toimiin (62). Sellaisen toimen kumoaminen, jolla päätetään useita vaiheita käsittävä hallinnollinen menettely, ei välttämättä johda riidanalaisen toimen toteuttamista edeltävän menettelyn kaikkien vaiheiden pätemättömäksi toteamiseen – kumoamistuomion aineellisista tai menettelyä koskevista perusteluista riippumatta.

(134) Olettamuksesta siitä, että vuoden 2013 päätöksen kumoaminen edellyttäisi menettelyn uudelleen käynnistämistä, komissio huomauttaa, ettei mikään seikka lainsäädännössä tai oikeuskäytännössä tue sitä, että jonkin komission päätöksen kumoaminen edellyttäisi väistämättä muodollisen tutkintamenettelyn uudelleen avaamista tekemällä uusi päätös (ks. erityisesti unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 6.7.2017, SNCM v. komissio, T-1/15, ECLI:EU:T:2017:470, 69 kohta). Kuten ylempänä on selitetty, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jonkin yhteisön toimenpiteen kumoaminen ei vaikuta välttämättä valmisteleviin toimiin. Asiassa SNCM komissio ei käynnistänyt menettelyä uudelleen komission lopullisen päätöksen kumoamisen jälkeen, vaan se pyysi osapuolia esittämään huomautuksensa. Unionin tuomioistuin totesi, että asianosaisten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia kunnioitettiin, koska komissio antoi jäsenvaltioille ja asianosaisille osapuolille mahdollisuuden esittää huomautuksensa päätöksen kumoamisen jälkeen. Lisäksi neuvoston asetuksessa (EU) 2015/1589 (63) ei täsmennetä, milloin komission on käynnistettävä menettely uudelleen. Siksi mainitusta asetuksesta ei voida myöskään johtaa oletettua velvollisuutta avata menettely uudelleen tekemällä uusi päätös.

(135) Espanja, Itelazpi ja Cellnex katsovat, että komission olisi pitänyt tehdä uusi aloituspäätös, jossa esitettäisiin yksityiskohtainen analyysi valikoivuudesta, jotta osapuolet voisivat esittää oman näkemyksensä toimenpiteen valikoivuudesta. Komissio huomauttaa, että Espanjan viranomaiset esittivät jo tutkintamenettelyn alkuvaiheessa (kuten aloituspäätöksen johdanto-osan 22 kappaleessa todetaan (64)) näkemyksensä siitä, ettei toimenpide ollut valikoiva. Aloituspäätöksessä esitetään komission alustava päätelmä valtiontuen olemassaolosta (mukaan lukien valikoivuus) ja tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Aloituspäätöksessä vahvistettiin, että riidanalaiset toimenpiteet vääristävät kilpailua, koska ne suosivat maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologiaa, ja katsottiin, että maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia ja satelliittiteknologia olisivat voineet kilpailla keskenään (päätöksessä viitattiin esimerkiksi Cantabrian tapaukseen, jossa satelliittioperaattori voitti alun perin tarjouskilpailun). Aloituspäätöksessä selitettiin, miksi joitakin verkkoja katsottiin suosittavan muihin verrattuna, ja annettiin Espanjalle ja asianosaisille osapuolille mahdollisuus esittää näkemyksensä toimenpiteiden valikoivuudesta. Espanja totesi aloituspäätöksestä 30 päivänä marraskuuta 2010 antamissaan huomautuksissa, että maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologiaa käyttäneet operaattorit eivät saaneet valikoivaa etua muihin verkko-operaattoreihin verrattuna. Espanja katsoi myös, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole syrjiviä maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologiasta poikkeavia teknologioita kohtaan, ja selitti, mitä kustannuksiin ja markkinaedellytyksiin liittyviä eroja maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologian ja satelliittiteknologian välillä on. Espanja korosti, etteivät satelliittitelevisio ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisio toimi samoilla markkinoilla. Tämä osoittaa, että Espanjalla oli mahdollisuus esittää näkemyksensä valikoivuudesta jo aloituspäätöksen jälkeen.

(136) Tutkittavana ollut toimenpide, asiaan liittyvät tosiseikat tai sen oikeudellinen arviointi eivät ole myöskään muuttuneet.

(137) Toisaalta komissio lähetti 26 päivänä huhtikuuta 2019 Espanjalle, Itelazpille, Cellnexille, Retevisiónille, CTTI:lle, Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A.:lle, Retegalille ja Astralle tietojensaantipyynnön, jossa se pyysi osapuolia esittämään huomautuksensa Retegal-tuomiosta ja kyseessä olevien toimenpiteiden valikoivuudesta (65). Cellnex, Itelazpi, Espanja ja Astra esittivät komission tietojensaantipyyntöön antamissaan vastauksissa yksityiskohtaisia huomautuksia ja kertoivat näkemyksensä valikoivuuden arviointiperusteesta. Osapuolet lähettivät yksityiskohtaisia huomautuksia, ja komissio analysoi kaikki Espanjan ja asianosaisten kolmansien osapuolten esittämät uudet, asiaankuuluvat ja merkitykselliset seikat. Edellä mainitun perusteella Espanjalla ja muilla asianosaisilla osapuolilla oli useita mahdollisuuksia kertoa näkemyksensä valikoivuudesta, joten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia kunnioitettiin tarkasti.

6. TUEN ARVIOINTI

6.1 Tuen oikeusperusta

(138) Kuten edellä 2.2 kohdan johdanto-osan 28–39 kappaleissa kuvattiin yksityiskohtaisesti, digitaalilähetyksiin siirtymistä Espanjassa koskeva lainsäädäntökehys on monimutkainen verkosto, joka koostuu useista sekä keskushallinnon että alue- ja paikallisviranomaisten neljän vuoden aikana antamista säädöksistä. Vuoden 2005 kansallisessa teknisessä suunnitelmassa ja vuoden 2007 siirtymissuunnitelmassa säännellään lähinnä siirtymistä maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella I, mutta ne muodostavat myös perustan toimenpiteille, joilla kattavuutta laajennetaan edelleen alueella II. Alueviranomaiset toteuttivat laajentamistoimet tehtyään useita puitesopimuksia keskushallinnon kanssa (vuoden 2008 puitesopimukset) ja vuonna 2008 lisäyksiä aiemmin tehtyihin vuoden 2006 puitesopimuksiin sekä vuonna 2009 lisäyksiä vuoden 2008 puitesopimuksiin.

(139) Näiden sopimusten ja lisäysten seurauksena alue- ja paikallisviranomaiset toteuttivat monia erilaisia toimia, joiden tarkoituksena oli laajentaa maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuutta alueella II, lähinnä julkisilla tarjouskilpailuilla, kuten edellä johdanto-osan 40–43 kappaleessa on kuvattu. Komissio katsoo näin ollen, että keskushallinnon tasolla hyväksytyt useat eri säädökset sekä ministeriön ja itsehallintoalueiden väliset sopimukset muutoksineen muodostavat perustan tukiohjelmalle kattavuuden laajentamiseksi alueella II ja sisältävät sen olennaiset ominaisuudet eli kannustimen siirtyä digitaalitelevisioon alueella II ja tämän kannustimen rajoittamisen maanpäällisen verkon teknologiaan. Kyseisten säädösten ja sopimusten tavoitteena oli saada itsehallintoalueet toteuttamaan toimia, jotka eivät olleet teknologianeutraaleja (66). Kansallinen tekninen suunnitelma koskee siirtymistä maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella I, minkä lisäksi siinä annetaan paikallisviranomaisille tehtäväksi rakentaa yhteistyössä itsehallintoalueiden kanssa uusia lähetyskeskuksia, joita tarvitaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision vastaanottamisen varmistamiseksi alueella II. Keskushallinto suunnitteli siis jo tuolloin maanpäällisen digitaalitelevisioverkon peittoalueen laajentamista. Siirtymisestä digitaalitelevisioon annettuun tärkeimpään säädökseen sisältyvässä tehtävässä viitataan vain maanpäälliseen verkkoon. Lisäksi kuninkaan lakiasetus 1/2009 osoittaa, että satelliittiteknologian käyttöä on suunniteltu vain alueelle III. Käytännössä itsehallintoalueet ovat näin ollen soveltaneet maanpäällisen verkon digitaalitelevision laajentamista koskevia keskushallinnon ohjeita (67). Itsehallintoalueet panivat keskushallinnon suunnitelman täytäntöön noudattamalla omia puitesopimuksiaan, jotka oli laadittu saman mallin pohjalta.

(140) Näin ollen edellä mainittujen keskushallinnon tasolla hyväksyttyjen säädösten, sopimusten ja lisäysten voidaan katsoa muodostavan perustan järjestelmälle, jonka tarkoituksena on laajentaa maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuutta alueella II käyttämällä yksinomaan maanpäällisiä lähetyksiä. Toisaalta keskus- tai paikallisviranomaisilla ei ollut tällaisissa olosuhteissa minkäänlaista liikkumavaraa järjestelmän teknisessä täytäntöönpanossa, jotta ne olisivat voineet kunnioittaa teknologianeutraaliuden periaatetta. Kansallisten, itsehallintoalueiden ja paikallisten viranomaisten hyväksymillä toimenpiteillä oli kaikilla sama tavoite. Koska niillä on läheiset yhteydet keskenään, ne on analysoitava yhdessä osana samaa järjestelmää. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti tämän vuoden 2013 päätöksen kumoamiskanteeseen liittyvässä asiassa T-541/13, jossa se vahvisti seuraavat asiat. Tämä päätelmä on edelleen perusteltu tässä päätöksessä tarkasteltujen toimenpiteiden (jotka ovat samat kuin vuoden 2013 päätöksessä tarkastellut toimenpiteet) osalta: ”52 Espanjan viranomaisten antamista eri laeista ja asetuksista ilmenee, että siihen suunnitelmaan, joka koski digitaaliseen televisioon siirtymistä koko Espanjan alueella turvautumalla hallitsevissa määrin maanpäälliseen teknologiaan, sovellettiin keskushallinnon käynnistämää ja yhteensovittamaa aloitetta. On selvää – kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 24 kappaleesta ilmenee –, että maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymisen sääntely aloitettiin lailla 10/2005, jossa mainittiin tarve edistää siirtymistä analogisesta teknologiasta maanpäälliseen digitaaliteknologiaan. Mainitun päätöksen johdanto-osan 26 kappaleen mukaan Espanjan viranomaiset olivat määränneet maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevan kansallisen teknisen suunnitelman täydentävässä kahdennessatoista määräyksessä mahdollisuudesta kattamisen laajentamiseen maanpäällisen teknologian avulla vähäisen väestötiheyden alueilla sillä edellytyksellä, että paikallinen laitteisto on kyseisen suunnitelman mukainen. Saman päätöksen johdanto-osan 28–32 kappaleessa, joiden sisältöä kantajat eivät kiistä, kuvataan ministeriön ja itsehallintoalueiden välistä yhteistyötä puitesopimusten ja niihin tehtyjen lisäysten avulla digitalisaation toteuttamiseksi mainitulla alueella. Kyseiset toimet koskivat konkreettisesti Espanjan hallituksen yhteisrahoitusta maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentamiseksi mainitulla alueella. 53 Edellä mainittujen johdanto-osan kappaleiden perusteella ei voida moittia komissiota siitä, että se analysoi Espanjan maanpäällisen verkon digitaalitelevision käyttöönottoa koskevia toimenpiteitä yhdessä ja samassa asiayhteydessä. Koska valtion eri toimenpiteitä kansallisella, alueellisella ja kunnallisella tasolla oli arvioitava niiden vaikutusten perusteella, niillä oli asiakirjoissa niin läheiset yhteydet keskenään, että komissio katsoi asianmukaisesti, että kyseessä oli yksi ainoa viranomaisten Espanjassa käyttöönottamana tukiohjelma. Näin on etenkin, kun peräkkäisillä toimenpiteillä oli Espanjassa muun muassa niiden aikajärjestyksen, niiden tavoitteen ja mainitulla alueella vallitsevan tilanteen suhteen niin läheiset yhteydet keskenään, ettei komissiota voida moittia siitä, ettei se ollut erotellut niitä toisistaan (ks. vastaavasti unionin tuomioistuimen tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym., yhdistetyt asiat C-399/10 P ja C-401/10 P, EU:C:2013:175, 103 ja 104 kohta).”

(141) Tukeakseen tätä havaintoa komissio on myös tutkinut itsehallintoalueiden järjestämistä yksittäisistä tarjouskilpailuista koostuvan huomattavan otannan. Otanta tarjouskilpailuista kattaa koko Espanjan alueen Melillaa lukuun ottamatta (Espanjan viranomaiset eivät toimittaneet kyseisen itsehallintoalueen osalta tietoja yhdestäkään tarjouskilpailusta vedoten siihen, ettei asiaankuuluvia asiakirjoja ollut olemassa). Otantaan sisältyy sekä kattavuuden laajentamista että laitteistojen toimittamista koskevia tarjouskilpailuja. Lisäksi otanta sisältää tarjouskilpailuja, joiden talousarviot poikkeavat toisistaan: tarjouskilpailuja, joilla on suhteellisen pieni talousarvio, ja tarjouskilpailuja, joilla on suurempi talousarvio (yli 10 miljoonaa euroa). Otannan valinta ja kattavuus takaavat edellä kuvatun mukaisesti otannan edustavuuden. Kyseiset tarjouskilpailut ovat seurausta edellä mainituissa johdanto-osan kappaleissa kuvaillun kansallisen ohjelman täytäntöönpanosta. Kansallinen ohjelma määriteltiin aiemmin lainsäädännön ja itsehallintoalueiden kanssa tehtyjen sopimusten pohjalta. Otannan tarkistus vahvistaa edellä esitetyn päätelmän, koska valtaosa tutkituista tarjouskilpa