Erityiskertomus nro 5/99

Phare-ohjelman rajatylittävästä yhteistyöstä (1994 - 1998) sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 48/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

Johdanto

1. Tämän kertomuksen tarkoitus on arvioida Phare-ohjelman rajatylittävän yhteistyön ohjelman vaikutuksia ohjelman viiden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden (1994 - 1998) aikana ja sen hallinnoinnin vaikuttavuutta sekä yhteensovittamista Interreg-ohjelman ja kansallisen yhteisrahoituksen kanssa.

2. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman tavoitteina on asetuksen mukaan(1):

a) Auttaa Phare-maiden Euroopan unionin (EU) viereisiä alueita voittamaan erityiset kehitysongelmansa. Tämän avun on oltava paikallisen väestön edun mukaista ja yhteensopivaa ympäristönsuojelun kanssa.

b) Edistää yhteistyöverkkojen luomista ja kehittämistä rajan molemmin puolin.

3. Näiden tavoitteiden mukaisesti rajatylittävän yhteistyön ohjelman tärkein perustavoite, joka erottaa sen yleisestä Phare-ohjelmasta, on halu edistää erityisesti raja-alueiden taloudellisia ja yhteiskunnallisia oloja ja yhteyksiä. Tämä poikkeaa Phare-ohjelmasta, jonka avulla on tarkoitus käsitellä kansallisen tason ensisijaisia tavoitteita tärkeiden kansallisten ja kansainvälisten infrastruktuuriyhteyksien kehittäminen mukaan luettuna.

4. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmalle asetettiin tavoitteeksi auttaa kehittämään EU:n ulkorajoilla sellaista rajatylittävää yhteistyötä, jota EU:n rakennerahastoista rahoitetulla Interreg-ohjelmalla jo edistettiin Euroopan unionin sisärajoilla(2). Tarkoitus oli näin ollen myöntää Phare-maiden raja-alueille rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja yhteisrahoituksena yhteishankkeisiin sellaisten viereisten EU:n raja-alueiden kanssa, joille voitiin myöntää Interreg-rahoitusta.

5. Ohjelman viiden ensimmäisen vuoden aikana sidottiin yhteensä 820 miljoonaa ecua. Tämä edustaa noin 18 prosenttia kaikista vuosina 1994 - 1998 sidotuista Phare-varoista. Rajatylittävän yhteistyön varoja on myönnetty taulukossa 1 mainituille interventioalueille. Yksityiskohtaisempi erittely maittain ja aloittain on liitteessä I. Liite II sisältää kartan alueista, joille voidaan myöntää rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja.

Taulukko 1

Phare-ohjelman rajatylittävän yhteistyön toteuttaminen interventioalueittain 31.12.1998

>TAULUKON PAIKKA>

6. Tarkastus tehtiin vuonna 1998. Siihen sisältyi käyntejä Tsekin tasavaltaan, Viroon, Latviaan, Liettuaan, Puolaan ja Sloveniaan. Muiden tukikelpoisten Phare-maiden osalta tarkastukset toimitettiin asiakirjojen perusteella(3). Paikan päällä tarkastetut hankkeet edustivat noin 56:ta prosenttia rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta suoritettujen maksujen kokonaismäärästä 31. joulukuuta 1998 (katso liite III). Tärkein peruste valittaessa paikan päällä tarkastettavia hankkeita oli se, että toimien oli oltava suuruudeltaan yli 0,5 miljoonaa ecua ja että niiden toteuttaminen oli jo aloitettu.

7. Komissio esitti marraskuussa 1998 arvioinnin Phare-ohjelman yhteydessä täytäntöönpantavasta rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta Puolan, Tsekin ja Bulgarian osalta. Se painottui ohjelman toteuttamisessa esiintyneiden viiveiden syiden tarkasteluun. Tilintarkastustuomioistuin yhtyy moniin arviointikertomuksen päätelmiin, mutta katsoo, että olisi ollut kiinnitettävä enemmän huomiota sekä ohjelman vaikutuksiin että sen hallinnointiin, josta on vastannut komissio.

Yhteenveto tarkastushuomautuksista

8. Vaikka ohjelman perusteella oli sidottu 820 miljoonaa ecua, sillä oli ollut vain vähän vaikutuksia hankkeiden tasolla vuoden 1998 loppuun mennessä. Tämä johtui sellaisten rajatylittävän vaikutuksen omaavien hankkeiden puutteesta, jotka olisivat olleet varojen sitomisvaiheessa valmiita toteutettaviksi, sekä viiveistä hyväksyttyjen hankkeiden toteuttamisessa (katso kohdat 16 - 55). Rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla on jo kuitenkin myönteisiä vaikutuksia instituutioiden tasolla, koska sen avulla kehitetään rajatylittäviä yhteistyöverkkoja (katso kohta 63) ja koska sen avulla edistetään useimmissa maissa rajaseutujen paikallisviranomaisten valmistautumista EU:n rakennerahastojen hallinnointiin (katso kohta 57). Useimmissa maissa rajatylittävän yhteistyön ohjelma on myös johtanut kansalliseen yhteisrahoitukseen (katso kohta 64).

9. Puolan ja Saksan ohjelman toteuttaminen on edennyt pisimmälle, mutta yksi suurimpia ongelmia, jota ohjelmalla oli tarkoitus poistaa, eli pitkät odotusajat rajanylityspaikoilla, on yhä jäljellä (katso kohdat 17 - 22). Albanian ja Kreikan, Albanian ja Italian (katso kohta 33) Bulgarian ja Kreikan (katso kohdat 29 - 31 ja 47) sekä Slovakian tasavallan ja Itävallan ohjelmissa (katso kohta 26) on kaikissa koettu merkittäviä vaikeuksia.

10. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamisongelmat johtuvat osittain Euroopan parlamentin sitä aloitettaessa myöntämästä liian suuresta 150 miljoonan ecun budjetista (katso kohta 67). Kun komissio jakoi tämän budjetin yksittäisille Phare-maille, ei otettu riittävästi huomioon niiden suhteellista kykyä toteuttaa rajatylittäviä hankkeita (katso kohdat 71 - 72). Komissio noudatti politiikkaa, jonka mukaan budjetti sidottiin täysimääräisesti, vaikka hankkeita ei ollut vielä valmisteltu riittävästi tai niillä oli vain vähän vaikutuksia rajatylittävällä ja alueellisella tasolla (katso kohta 73).

11. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman vaikutuksia on vähentänyt hyvin vähäinen yhdenmukaistaminen Interreg-ohjelman kanssa. Vain hyvin harvoissa tapauksissa luotiin yhteisiä hankkeita. Tämä johtuu pääasiassa Interreg- ja Phare-menettelyjen yhdenmukaistamisen puutteesta (katso kohdat 68 - 70).

12. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeet ovat olleet hyvin laaja-alaisia, ja - varsinkin sellaisissa maissa, joiden alueellinen hallintokapasiteetti on riittämätön - niissä on usein ollut sisällöllistä päällekkäisyyttä kansallisista Phare-ohjelmista rahoitettujen hankkeiden kanssa. Ei ole riittävässä määrin asetettu etusijalle hankkeita, jotka hyödyttävät ensisijaisesti raja-alueiden asukkaita. Jotta raja-alueiden edut otettaisiin asianmukaisesti huomioon, rajatylittävän yhteistyön ohjelmassa olisi keskityttävä suhteellisen pieniin hankkeisiin, joilla on vahva paikallinen tai alueellinen ja rajatylittävä vaikutus. Vaikka Phare-ohjelmaa koskevissa komission uusissa suuntaviivoissa edellytetään, että hankkeiden olisi oltava suuruusluokaltaan vähintään 2 miljoonaa ecua, olisi käytettävä entistä enemmän pienhankerahastoja ja perustettava muun muassa yhteinen pienhankerahasto, jota EU:n ja Phare-maan viereisten raja-alueiden paikallisviranomaiset hallinnoisivat yhdessä (ks. kohdat 54 ja 91).

13. Phare-maissa olisi toteutettava lisätoimenpiteitä, jotta täytäntöönpanoa hajautettaisiin. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja olisi myönnettävä alueille ja useaksi vuodeksi kerrallaan. Euroalueille(4) olisi annettava enemmän vastuuta hankkeiden yhteensovittamisesta (katso kohdat 54 ja 81).

14. Koska rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteutusmenettelyt ovat hajautetumpia kuin kansallisten Phare-ohjelmien toteutusmenettelyt, komission olisi harkittava ohjelman hallinnoinnin vastaavaa hajauttamista, kuitenkin huolehtien samalla siitä, että sen edustustoissa on käytettävissä tarkoituksenmukainen henkilöstö, ja erityisesti siitä, että insinöörejä on riittävästi (katso kohdat 76 - 78).

15. Jos komissio voi poistaa ne puutteet, jotka ovat vähentäneet ohjelman vaikutuksia pääasiassa hankkeiden tasolla, ja kun otetaan huomioon instituutioiden tasolla saavutetut tulokset, on olemassa hyvä perusta rajatylittävän yhteistyön ohjelman rahoittamiselle edelleen (katso kohdat 94 - 97).

Phare-ohjelman rajatylittävän yhteistyön ohjelman vaikutukset

Vaikutukset aloittain

Liikenne ja viestintä

16. Kuten taulukko 1 osoittaa, lähes puolet Phare-ohjelman rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoista on osoitettu liikenteen ja viestinnän hankkeisiin.

Puolan ja Saksan rajatylittävän yhteistyön ohjelman liikennehankkeet

17. Puolan ja Saksan rajatylittävän yhteistyön ohjelmassa sidottiin 115 miljoonaa ecua liikenteen alalle pääasiassa infrastruktuurin ja siihen liittyvien yhdysteiden parantamiseksi useilla tärkeimmillä Puolan ja Saksan välisillä raja-asemilla. Näiden hankkeiden tavoitteena oli vähentää rajan ylittämiseen erityisesti rahtiliikenteeltä mutta myös paikallisliikenteeltä kuluvia pitkiä odotusaikoja, jotka olivat muodostuneet kaupan lisääntymisen seurauksena vuodesta 1990 lähtien(5). Esimerkiksi vuonna 1994 kuorma-autojen odotusaika Saksan ja Puolan välisellä rajalla oli noin 30 tuntia.

18. Vaikka nämä hankkeet kohdistuvat hyvin ensisijaiseen tarpeeseen Puolan ja Saksan raja-alueella, niiden vaikutuksia ovat vähentäneet Puolan viranomaisten ja komission viiveet suoritettavia töitä koskevien sopimusten teossa sekä tekijät, jotka liittyvät rajanylitysten riittämättömään hallinnointiin, Puolan tieverkon huonoon kuntoon ja ympäristörajoituksiin. Siksi erityisesti kuorma-autoilla oli edelleen huomattavia odotusaikoja vuonna 1998.

19. Vuoden 1994 ohjelmaan sisältyi yhteisrahoitusta (5,5 miljoonaa ecua) uudelle rahtiterminaalille tärkeällä Swieckon ja Frankfurt an der Oderin raja-asemalla. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta myönnetty rahoitus (15 prosenttia) täytti rahoitusaukon, kun Puolan viranomaisten omat varat hankkeen loppuunsaattamiseksi olivat loppuneet. Hanke valmistui vuoden 1995 puolivälissä nopeutettujen menettelyjen ansiosta. Hankkeen tuloksena kuorma-autojen odotusajat rajalla ovat lyhentyneet 36 tunnista 10 - 12 tuntiin, mutta tämä on yhä pitkä aika ja huomattavasti enemmän kuin hankkeen tavoitteena ollut 30 minuuttia. Vaikka edelleen jatkuvat odotusajat johtuvat osittain tätä rajanylityspaikkaa käyttävän liikenteen määrän lisääntymisestä, syinä yhä pitkään selvitysmenettelyyn ovat myös terminaalissa työskentelevien puolalaisten tullivirkailijoiden liian vähäinen määrä ja se, että Puolan viranomaiset eivät ole rakentaneet erityistä liittymää rajalta terminaalille.

20. Kahden muun tärkeän rajanylityshankkeen toteuttaminen Gubinissa (20,8 miljoonaa ecua) ja Olszynassa (15 miljoonaa ecua), jotka myös rahoitettiin vuoden 1994 Puolan ja Saksan rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta, kesti paljon kauemmin, vaikka rahoituspöytäkirjan mukaan hankkeiden oli määrä valmistua joulukuuhun 1996 mennessä. Olszyna saatettiin päätökseen vasta lokakuussa 1998, ja Gubinin aikataulua muutettiin niin, että sen oli määrä valmistua toukokuussa 1999. Viivästykset johtuvat etupäässä siitä aivan liian pitkästä ajasta, jonka Puolan viranomaiset ja komissio käyttivät tarjouspyyntöasiakirjojen valmisteluun ja sopimustentekoon. Odotusajat näillä kahdella rajanylityspaikalla olivat myös noin kymmenen tuntia. Swiecko, Gubin ja Olszyna kuuluivat niihin kuuteen rajanylityspaikkaan, joilla rajanylitykseen kului eniten aikaa Euroopassa marraskuussa 1998(6).

21. Kahdessa muussa hankkeessa Kolbaskowossa (10 miljoonaa ecua) ja Osinow Dolnyssa (1,2 miljoonaa ecua) on parannettu näille rajanylityspaikoille johtavia liittymiä. Osinow Dolnyn hankkeen hyödyllisyys on kuitenkin vähentynyt, koska toisin kuin rahoituspöytäkirjassa esitettiin, Saksan viranomaiset eivät ole avanneet rajanylityspaikkaa kuorma-autoille ympäristönsuojelusyistä. Sama kuorma-autoja koskeva rajoitus uhkaa myös vähentää niiden rahoitettavien suurten parannusten vaikutuksia, jotka kohdistuvat Kostrzynistä rajalta Gorzow Wielkopolskiin johtavaan tiehen (9,4 miljoonaa ecua). Olisi voinut olettaa, että puolalais-saksalainen yhteinen ohjelmointi- ja valvontakomitea olisi hankkeita valitessaan kiinnittänyt jo varhain huomiota tällaisiin rajoituksiin(7).

22. Raja-asemiin tehtävien parannusten vaikutuksia heikentävät myös muut tekijät:

a) Noin puolet Saksan ja Puolan rajan ylittävistä kuorma-autoista on kauttakulkumatkalla Puolan itäpuolella oleviin maihin(8), ja niille aiheutuu vakavia viivytyksiä Puolan itärajalla(9).

b) Puolan tieverkon kehittymättömyys ja sen rappeutuva fyysinen tila. Vuonna 1997 vain 24 prosenttia Puolan pääteistä oli kunnoltaan tyydyttäviä(10).

c) Raja-asemien fyysisen infrastruktuurin parannuksiin ei ole liittynyt vastaavia parannuksia raja-asemien hallinnossa(11).

23. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman rahoitusta käytetään merkittävässä määrin myös useiden Puolan kaupunkien ohitusteiden rahoittamiseen [(Zielona Gora (3,3 miljoonaa ecua), Jelenia Gora (3,8 miljoonaa ecua), Gorzow (10 miljoonaa ecua), Pniewy (3,1 miljoonaa ecua)]. Vaikka nämä hankkeet ovatkin sinänsä hyödyllisiä, koska ne vähentävät ruuhkautumista, näiden kaupunkien 50 - 150 kilometrin etäisyys rajalle tarkoittaa, että hankkeilla on vain vähän suoria rajatylittäviä vaikutuksia, minkä vuoksi olisi ollut aiheellisempaa rahoittaa ne kansallisesta Phare-ohjelmasta.

Tsekin tasavallan ja Saksan rajatylittävän yhteistyön ohjelman liikennehankkeet

24. Tsekin tasavallan ja Saksan rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta on liikenteen alalle sidottu 28,3 miljoonaa ecua. Tärkein tähän mennessä toteutettu rajatylittävän yhteistyön ohjelman liikennehanke on ollut Chebin rautatieaseman nykyaikaistaminen (12,9 miljoonaa ecua); Cheb on toiseksi suurin rautatieraja-asema Tsekin tasavallan ja Saksan välillä. Hanke perustui alun perin Saksan ja Tsekin rautateiden väliseen sopimukseen, jonka mukaan etusija kuului antaa Nürnbergin ja Prahan välisen linjan parannuksille. Saksan rautateiden (Deutsche Bahn) huhtikuussa 1996 tekemä päätös keskittyä sen sijaan Nürnbergin ja Dresdenin väliseen linjaan on aiheuttanut sen, että Chebin kautta kulkee odotettua vähemmän liikennettä (katso kartta nro 1). Tämän vuoksi Phare-sijoituksen jälkeen on merkittävää liikakapasiteettia: junakapasiteetti on lisääntynyt 32 prosenttia, mutta junien lukumäärä on pysynyt ennallaan. Järjestelykapasiteetti on lisääntynyt 42 prosenttia, mutta todellisuudessa käsiteltyjen tavaravaunujen lukumäärä laski 12 prosenttia vuodesta 1995 vuoteen 1997.

Tsekin ja Itävallan, Slovenian ja Itävallan sekä Slovakian ja Itävallan rajatylittävän yhteistyön ohjelman liikennehankkeet

25. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla on ollut vain vähän vaikutuksia liikenteen alaan Phare-maiden ja Itävallan välisten ohjelmien tapauksessa huolimatta tämän alan ensisijaisesta asemasta Phare-maiden vuosien 1995 - 1999 monivuotisissa maaohjelmissa. Tsekin tasavallan ja Itävallan monivuotisessa maaohjelmassa, joka on määrältään 30 miljoonaa ecua, tärkein rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettava liikennehanke on 1,7 miljoonaa ecua maksava 52 kilometrin pituinen pyörätie Lipnon alueella tien liittämiseksi Itävallan pyörätieverkkoon. Vaikka tämä

Kartta nro 1

Rautatiet Saksan ja Tsekin raja-alueella

>PIC FILE= "C_2000048FI.000501.EPS">

hanke todennäköisesti lisääkin tämän alueen matkailua, rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla ei ole vaikutusta niihin liikenteen alan ongelmiin, joihin viitattiin Tsekin tasavallan ja Itävallan rajatylittävän yhteistyön ohjelman monivuotisessa maaohjelmassa, jossa todettiin, että maaseudun raja-alueen elvyttämiseksi on tärkeätä rakentaa uudelleen, nykyaikaistaa ja laajentaa maantie- ja rautatiejärjestelmää sekä saattaa ajan tasalle Tsekin ja Itävallan liikennejärjestelmien välinen yhteys raja-alueella(12).

26. Slovenian ja Itävallan ohjelman liikennehankkeet rajoittuivat samoin suurelta osin pyöräteihin, vaikka monivuotisessa maaohjelmassa asetettiin etusijalle rajanylityspaikkojen ja niihin liittyvän tieverkon nykyaikaistaminen. Slovakiassa oli epävarmaa, mitä vaikutuksia kahdella vuonna 1998 valmiiksi saadulla hankkeella uusien rajanylityspaikkojen luomiseksi Itävallan kanssa (0,4 miljoonaa ecua) olisi, koska nämä kaksi maata eivät vielä olleet päässeet sopimukseen rajan avaamisesta näillä paikkakunnilla. Samoin kuin edellä kohdassa 21 tarkoitettujen hankkeiden kohdalla olisi voinut olettaa, että nämä kysymykset olisi selvitetty yhteisen ohjelmointi- ja valvontakomitean tasolla ennen rahoituspäätöksen tekoa.

Bulgarian ja Kreikan, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan, Albanian ja Kreikan sekä Albanian ja Italian rajatylittävän yhteistyön ohjelman liikenneohjelmat

27. Niissä rajatylittävän yhteistyön ohjelmissa, joita Albanialla ja Bulgarialla ja entisellä Jugoslavian tasavallalla Makedonialla oli Kreikan kanssa, samoin kuin Albanian ja Italian rajatylittävän yhteistyön ohjelmassa noin kolme neljäsosaa varoista on osoitettu maanteiden ja rautateiden infrastruktuurin parantamiseen pääasiassa näiden maiden kautta kulkevien "Kreetan käytävien"(13) varrella (katso taulukko 2 jäljempänä). Nämä rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeet on tarkoitus yhdistää uusiin, osittain Interreg-ohjelmasta rahoitettuihin investointeihin Kreikassa ja Italiassa.

28. Vuoden 1998 loppuun mennessä oli saatu valmiiksi hyvin vähän pääasiassa siksi, että vain vähän valmistelutyötä oli saatu valmiiksi siihen mennessä, kun komissio valitsi rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettavat hankkeet, ja siksi, että kansallisten ja alueellisten viranomaisten hallinnointikapasiteetti oli heikko. Valitut hankkeet ovat yleensä olleet kansallisesti tärkeitä infrastruktuurihankkeita, mutta niistä on ollut vain vähän hyötyä itse raja-alueiden väestölle. Useissa tapauksissa hankkeiden arvioitu tuotto on alittanut sen vähimmäistuoton, jonka perusteella komission rahoitusta yleensä myönnetään, tai tuotto on ollut hyvin epävarmaa(14).

29. Bulgariassa sen ja Kreikan välisen rajatylittävän yhteistyön ohjelman merkittävä uudelleensuuntaaminen, josta komissio, Kreikka ja Bulgaria sopivat vuoden 1997 puolivälissä, aiheutti sen, että varoja keskitettiin tärkeimmän maantien ja rautatien parantamiseen liikennekäytävässä, joka johtaa Kreikan rajalta Bulgarian lounaiskolkasta Dupnicaan, 130 kilometriä pohjoiseen. Dupnica sijaitsee noin 30 kilometriä rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettavan tukikelpoisen raja-alueen ulkopuolella. Näiden hankkeiden rakennustöiden oletettiin alkavan vasta vuonna 1999 eli viisi vuotta rajatylittävän yhteistyön ohjelman alkamisen jälkeen.

30. Rautatiehankkeen sisäiseksi korkokannaksi laskettiin vuonna 1994 vain 3,71 prosenttia, mikä perustui Bulgarian viranomaisten 16 miljoonan ecun kustannusarvioon. Hankkeen budjetti on sen jälkeen nostettu 32,2 miljoonaan ecuun, mikä on laskenut sisäistä korkokantaa entisestään. Komissio on ainoa rahoittaja, vaikka olisi voinut olettaa, että tämän suuruisen hankkeen rahoitukseen

Taulukko 2

Balkanin alueen tie- ja rautatiehankkeisiin myönnetyt rajatylittävän yhteistyön ohjelman varat (vuosina 1994 - 1998)

>TAULUKON PAIKKA>

olisi osallistunut myös jokin kansainvälinen rahoituslaitos. Rautatiehankkeen edut itse raja-alueen väestölle ovat vähäiset(15).

31. Vastaavasti saman käytävän varrella olevasta maantiehankkeesta (25 miljoonaa ecua) on vain vähän hyötyä itse raja-alueelle, vaikka tuon alueen tieverkko on laadultaan riittämätön(16). Kunnostustoimet eivät nimittäin kata tien ensimmäistä 20 kilometrin osaa rajalta vähäisen liikennemäärän vuoksi.

32. Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa on myös suunnattu uudelleen niin, että noin 80 prosenttia vuosien 1996 - 1999 monivuotisen maaohjelman varoista osoitetaan Skopjesta Thessalonikiin johtavan tien parantamiseen. Parannusten taloudelliset perusteet ovat heikot. Vuonna 1998 Euroopan investointipankki arvioi sisäisen korkokannan olevan 5 - 9 prosenttia riippuen Jugoslavian liittotasavallan poliittisesta kehityksestä. Tärkein tieosuus on 48 - 66 kilometriä rajalta, mikä vähentää rajatylittävää vaikutusta.

33. Albanian rajatylittävän yhteistyön ohjelmissa Italian ja Kreikan kanssa noin 70 prosenttia (64,6 miljoonaa ecua) vuosien 1994 - 1998 rajatylittävän yhteistyön ohjelmien varoista on myönnetty tärkeimpien valtateiden - satamiin johtavat tiet mukaan luettuna - kunnostamiseen. Sekä rajatylittävän yhteistyön ohjelman rahoitus että kansallisen Phare-ohjelman rahoitus (18 miljoonaa ecua) ovat osa rahoittajien, joista Phare on suurin, yhteisiä ponnisteluja koota varoja maanteiden murenevan infrastruktuurin pelastamiseksi. Ensimmäiset rakennustyöt alkoivat kuitenkin vasta vuonna 1998, ja niiden toteuttamisessa on esiintynyt vakavia viivästyksiä. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman ja kansallisen Phare-ohjelman varojen käyttö samoihin hankkeisiin osoittaa, että nämä eivät ole nimenomaan rajatylittäviä hankkeita.

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman liikennehankkeet Baltian maissa

34. Baltian maissa suurin osa liikenteen alalle myönnetyistä varoista oli tarkoitettu satamien infrastruktuurin parantamiseen (11,4 miljoonaa ecua). Latviassa alusliikennejärjestelmän ohjaustornin rakentaminen (1,5 miljoonaa ecua) oli määrä saada päätökseen vuoden 1999 alkupuolella. Tarvetta parantaa merenkulun turvallisuutta korostetaan komission Latvian jäsenyyshakemuksesta antamassa lausunnossa(17). Hanketta ovat viivyttäneet vakavasti hankkeen tavoitteiden muuttaminen, Latvian viranomaisten rajallinen kokemus yksityiskohtaisten suunnittelu- ja tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisessa ja komission viivästynyt ennakkomaksusuoritus urakoitsijalle.

35. Liettuassa rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitetaan Liettuan ainoan sataman Klaipedan lauttaterminaalin parannuksia (5 miljoonaa ecua). Merkittävien viivästysten jälkeen, jotka aiheutuivat etupäässä urakoitsijan riittämättömästä työsuorituksesta ja komission maksujen myöhästymisestä, myös tämän hankkeen oli määrä valmistua vuoden 1999 alkupuolella. Hanke on taloudellisesti perusteltu rahtiliikenteen odotetun merkittävän kasvun vuoksi. On kuitenkin huomattava, että samankaltaisia hankkeita toteutettiin Virossa ja Latviassa niin, että ne rahoitettiin kansainvälisten rahoituslaitosten lainoilla. Tämä herättää kysymyksen siitä, pitäisikö rajatylittävän yhteistyön ohjelman avustuksia käyttää sellaisten hankkeiden tukemiseen, jotka ovat luonteeltaan selvästi kaupallisia (katso kohta 65 jäljempänä).

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman tietoliikennehankkeet

36. Liettuassa ja Albaniassa rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja on käytetty tietoliikennehankkeiden rahoittamiseen. Liettuassa Klaipedan alueella rahoitettiin optista kuitukaapeliverkkoa (2,7 miljoonaa ecua) osana suurempaa kansallista hanketta, joka rahoitettiin pääasiassa Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin lainalla (35 miljoonaa USD). Kuusikymmentä prosenttia Phare-ohjelmasta rahoitetusta hankkeesta on alueella, jolle ei voi myöntää rajatylittävän yhteistyön ohjelman avustusta. Hankkeen rajatylittävä vaikutus on itse asiassa merkitykseltään toissijainen. Albaniassa on yhteisrahoitettu 1,7 miljoonalla eculla 500 kilometrin pituinen merenalainen optinen kaapeli tietoliikenneyhteyksien rakentamiseksi etelään Kreikkaan ja pohjoiseen Kroatiaan. Yhteys Kroatiaan ei ollut oikeutettu rajatylittävän yhteistyön ohjelman rahoitukseen, koska Albanialla ei ole rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa Kroatian kanssa, ja erityisesti siksi, että Kroatia sinänsä on toistaiseksi Phare-ohjelman ulkopuolella.

Ympäristö

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman ympäristöhankkeet Baltian alueella

37. Ympäristö on ollut tärkein ala, jolle rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja on osoitettu Virossa ja Latviassa, ja se on myös Puolan ja Liettuan rajatylittävän yhteistyön ohjelmien tärkeä osa. Hankkeiden pääasiallisena tarkoituksena on puhdistaa Itämerta, jonka suurimpia saastuttajia ovat Baltian maat ja Puola sekä Venäjä.

38. Vaikka rajatylittävän yhteistyön ohjelman tälle alueelle osoitetuilla varoilla onkin tärkeä rajatylittävä merkitys, käytettävissä olevien varojen vähäinen määrä verrattuna tarpeiden määrään tarkoittaa, että rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla voidaan olettaa olevan vain vaatimattomia vaikutuksia(18). Lisäksi toteutuksen viivästyminen erityisesti Baltian maissa on edelleen vähentänyt ohjelman vaikutusta vuosina 1994 - 1998. Näiden viiveiden syynä voidaan pääasiassa pitää paikallishallintojen kokemuksen puutetta ja komission riittämätöntä ohjelmien seurantaa, kunnes se perusti ohjelmien toteutusyksiköt Baltian maihin vuoden 1996 lopussa. Siihen asti hankkeiden seuranta oli suoraan komission päätoimipaikan vastuulla, mutta ei ole mitään osoituksia siitä, että komission virkamiehet olisivat käyneet tutustumassa ympäristöhankkeisiin.

39. Latviassa rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta (1,9 miljoonaa ecua) annettiin rahoitus putkilinjan valmiiksirakentamista varten; linjaa pitkin johdetaan jätevesiä Jurmalasta Riikaan, jossa ne käsitellään EU:n normien mukaisesti sen sijaan, että ne laskettaisiin Itämereen. Jurmala, joka on 60000 asukkaan kaupunki Itämeren rannikolla, tuottaa noin kolme prosenttia Latvian jätevesistä. Noin 80 prosenttia hankkeesta toteutettiin vuosina 1989 - 1993 kansallisella rahoituksella, kunnes hankkeeseen suunnatut Latvian talousarviovarat oli käytetty loppuun. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettu hankeosuus saatiin valmiiksi kaksi vuotta aikataulusta myöhässä vuonna 1998, mihin oli suurimpana syynä tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisesta vastuussa olleen konsultin huono työsuoritus sekä asianmukaisten komission suuntaviivojen puuttuminen työsuorituksia koskevien tarjousten arvioimiseksi, minkä vuoksi ensimmäinen tarjouspyyntö jouduttiin peruuttamaan.

40. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettiin myös hanke (1,8 miljoonaa ecua) Latvian ongelmajätteiden keräämiseksi. Tämä hanke saatettiin päätökseen vuoden 1998 loppupuolella; myös kaksi vuotta suunniteltua myöhemmin. Tässä tapauksessa viiveet johtuivat etupäässä konsultin suorittaman toteutettavuustutkimuksen huonosta laadusta sekä sopimusten teon viiveistä, jotka puolestaan aiheutuivat komission suuntaviivojen puuttumisesta. Hanke kattoi vain 800 jätetonnin keräämisen, koska tämä oli se kansallisen jätteen kokonaismäärä, joka oli arvioitu Phare-varoin rahoitetussa toteutettavuustutkimuksessa. Vuonna 1998 jätteiden kokonaismäärä arvioitiin uudelleen 2000 tonniksi. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen suorittamaan tarkastukseen (kesäkuussa 1998) mennessä ei ollut ryhdytty järjestelyihin jätteiden polttamiseksi niiden keräämisen jälkeen.

41. Samanlainen ongelmajätehuoltoa koskeva hanke rahoitetaan Virossa (2,4 miljoonaa ecua), jossa tällaista järjestelmää ei ole aikaisemmin ollut. Ensimmäisen vaiheen, kahden keräysaseman rakentamisen, odotettiin valmistuvan vuoden 1999 alkupuolella eli kaksi vuotta aikataulusta jäljessä. Viivästymiseen olivat suurelta osin syynä paikalliset poliittiset interventiot samoin kuin paikallisviranomaisten kokemuksen puute sekä komission riittävien suuntaviivojen puuttuminen rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamiseksi. Latvian tavoin oli vielä ratkaistava kerättyjen aineiden polttamisongelma.

42. Liettuassa rahoitetaan hanketta jätevesienkäsittelylaitoksen parantamiseksi rannikolla sijaitsevassa Palangan lomakeskuksessa (1,2 miljoonaa ecua), jossa saasteita virtaa Itämereen viisi - seitsemän kertaa Euroopan unionin normeja enemmän. Hanke on viivästynyt kolme vuotta, koska komission osallistuminen hankkeeseen jouduttiin suuntaamaan suurelta osin uudelleen, kun havaittiin vasta myöhäisessä vaiheessa, että Liettuan viranomaiset olivat jo osittain rahoittaneet töitä ja laitteita, jotka oli määrä rahoittaa rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeesta.

43. Puolassa on rahoitettu rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta vuodesta 1995 lähtien noin 40 ympäristöhanketta, vaikkakin vain harvoja hankkeita oli saatu valmiiksi vuoden 1998 loppuun mennessä. Suurin osa näistä hankkeista koskee jätevesienkäsittelylaitosten rakentamista tai niiden kapasiteetin nostamista. Vaikka 75 prosentissa Puolan 860 kaupungista on jätevesienkäsittelylaitos, puolessa jätevesienkäsittelylaitoksista ei ole riittävää kapasiteettia(19). Arvioidut kokonaiskustannukset jätevesien käsittelyn saattamisesta Euroopan unionin normien mukaiseksi ovat 10300 miljoonaa ecua, mikä jälleen osoittaa sitä vähäistä vaikutusta, joka rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla voi olla(20).

44. Puolan suurimpia ympäristöhankkeita olivat jätevesienkäsittelylaitokset Gubinissa (3,3 miljoonaa ecua) ja Szczecinissa (3,5 miljoonaa ecua). Gubinin hanke on erinomainen esimerkki rajatylittävästä yhteistyöstä. Uusi jätevesienkäsittelylaitos ei palvele vain Gubinia vaan myös sen viereistä Saksan kaupunkia Neissejoen toisella puolella(21), mikä alentaa huomattavasti sekä hankkeen investointi- että käyttökustannuksia. Vaikka rajatylittävän yhteistyön ohjelman hanketta ei ollut vielä kokonaisuudessaan saatettu päätökseen, jätevesienkäsittelylaitos avattiin toukokuussa 1998, ja sen ansiosta saasteiden määrä on vähentynyt huomattavasti EU:n normien mukaisesti. Sitä vastoin Szczecinin hanke, jonka komissio hyväksyi jo vuonna 1995, (kokonaiskustannukset: 29,2 miljoonaa ecua) oli yhä aloittamatta, koska Szczecinin kaupunginvaltuusto ei ollut saattanut hankkeen suunnittelua päätökseen.

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman ympäristöhankkeet Tsekin tasavallassa

45. Myös Tsekin tasavallassa ympäristöalan rahoitustarpeet ovat erittäin suuret, ja yksinomaan jätevesien alalla arvioidaan tarvittavan 1400 miljoonaa ecua(22). Rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja käytetään varsinkin voimakkaasti saastuneella Pohjois-Böömin alueella Saksan rajalla, jonka kautta Elbejoki virtaa. Kuten muissa maissa, vaikutukset ovat olleet vähäisiä, koska toteuttaminen on viivästynyt ja koska vain viisi hanketta, jotka kaikki rahoitettiin vuoden 1994 talousarviosta, oli saatu valmiiksi vuoden 1998 loppuun mennessä. Tärkeä viivästysten syy Tsekin tasavallassa oli julkisia hankintoja koskevan uuden kansallisen lain säätäminen, jonka vuoksi kaikki Phare-tarjouspyynnöt olivat pysähdyksissä 12 kuukauden ajan syyskuuhun 1997 asti.

46. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettiin muun muassa viemäri (5,8 miljoonaa ecua), jota pitkin siirretään jätevettä Usti nad Labemin kaupungista (180000 asukasta) vastarakennettuun Tsekin tasavallan viranomaisten rahoittamaan jätevesienkäsittelylaitokseen läheisessä Nestemicen kaupungissa. Tämän ansiosta Ustin kaupunki saastutti Elbeä huomattavasti vähemmän vuonna 1998. Toisaalta alueelta Elbeen johdettujen saasteiden kokonaismäärä on pysynyt lähes ennallaan ylävirran, erityisesti Prahasta tulevien, saasteiden vuoksi. Rumburkin kaupungissa (väestö 14000) saatettiin vuoden 1997 lopulla myös päätökseen samanlainen hanke, jossa on mukana myös Saksan kaupunki Seifhennersdorf. Nejdekissä saatettiin joulukuussa 1997 rajatylittävän yhteistyön ohjelman rahoituksella (6,6 miljoonaa ecua) päätökseen höyryputki, johon johdetaan lämpö paikalliselta teollisuuslaitokselta, minkä ansiosta paikalliset ruskohiiltä käyttävät lämpövoimalat voitiin sulkea ja näin vähentää suuresti paikallista ilmansaastumista, joskaan rajatylittävien vaikutusten laajuudesta ei ole käytettävissä tietoja.

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman ympäristöhankkeet Albaniassa, Bulgariassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa

47. Albanian, Bulgarian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ekologisista ongelmista huolimatta ympäristöalalle on osoitettu hyvin vähän rahoitusta liikennehankkeiden ensisijaisuuden vuoksi. Suurin ympäristöhanke on radioaktiivisen jätteen käsittely- ja varastointilaitos Kozloduyn ydinvoimalassa Bulgariassa (3,7 miljoonaa ecua). Tämä hanke ei sijaitse Bulgarian ja Kreikan raja-alueella vaan Bulgarian ja Romanian välisellä pohjoisrajalla eli alueella, joka ei kuulunut rajatylittävän yhteistyön ohjelman tukikelpoisiin alueisiin vuosina 1994 - 1998.

Taloudellisten ja inhimillisten voimavarojen kehittäminen

48. Useimmissa maissa taloudellisten ja inhimillisten voimavarojen kehittämishankkeisiin on osoitettu suhteellisen vähän varoja verrattuna liikenne- ja ympäristöhankkeisiin, ja tärkeimmät poikkeukset ovat Unkari, Slovakia ja Slovenia. Lisäksi useimpia hankkeita on rahoitettu vasta vuodesta 1996 lähtien, eikä niitä ole tämän vuoksi vielä saatu valmiiksi. Myönnettyjen varojen vähäisyys heijastaa osittain niitä vaikeuksia, joita on yksilöitäessä tällaisia hankkeita, joilla on myönteisiä vaikutuksia rajan molemmin puolin. Joissakin tapauksissa rajan eri puolilla olevat alueet kilpailevat taloudellisesti keskenään, minkä vuoksi näiden hankkeiden rahoittaminen on arkaluonteisempaa.

49. Tämän alan suurin hanke on Collegium Polonicumin perustaminen Slubiceen Puolan rajalle, ja tätä hanketta kehittävät Frankfurt an der Oderin ja Poznanin yliopistot rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoilla (16 miljoonaa ecua) ja Interreg-varoilla (3,2 miljoonaa ecua), minkä lisäksi Puola on osallistunut rahoitukseen noin 8,9 miljoonan ecun osuudella. Collegiumin tarkoituksena on edistää yhteistä opetus- ja tutkimustoimintaa Saksaa, Puolaa ja Eurooppaa koskevilla aloilla.(23) Vuoden 1998 loppuun mennessä oli saatettu päätökseen asuntojen rakentaminen 267 opiskelijalle Phare-varoista (4 miljoonaa ecua vuoden 1994 rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta).

50. Unkarissa käytettiin merkittäviä voimavaroja matkailun edistämiseen kehittämällä pyörätieverkko, joka liittyi Itävallan laajaan verkkoon. Rajan molemmin puolin sijaitsevaa teollisuusaluetta kehitettiin myös Szentgotthard-Heiligenkreuzissa (4,3 miljoonaa ecua). Näitä hankkeita, joista oli tehty päätös vuonna 1995, ei ollut kuitenkaan vielä saatettu päätökseen.

51. Slovakian tasavallassa Jarovce-Kittseen teollisuusalueen suunnitteluhankkeen (0,5 miljoonaa ecua) vaikutukset ovat vähentyneet merkittävästi. Toteutettavuustutkimus ja hankkeen suunnittelu, joissa oli alun perin tarkoituksena luoda teollisuusalue Slovakian ja Itävallan rajan molemmin puolin, voitiin suorittaa vain Slovakian puolella maiden välisen yhteistyön puuttumisen vuoksi.

Pienhankerahastot

52. Useimmissa rajatylittävän yhteistyön ohjelman edunsaajamaissa on luotu pienhankerahastoja, joiden tarkoituksena on tukea pienimuotoisia "ihmisten välisiä" ja "pehmeitä" paikallisia kehitystoimia.

53. Vuodesta 1996 nämä hankkeet ovat kehittyneet tärkeimmäksi rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamiskeinoksi Baltian alueella. Yhteensä 12 miljoonaa ecua on osoitettu paikallisille, korkeintaan 100000 ecun kehityshankkeille, joihin osallistuu vähintään yksi paikallisviranomainen Phare-ohjelman Baltian alueen valtioista ja vähintään yksi paikallisviranomainen EU:sta. Ulkopuolinen taho(24) palkattiin hallinnoimaan ohjelmaa. Koska komissio viivytteli ohjelman perustamisessa, ensimmäiset hankkeet aloitettiin vasta vuoden 1998 puolivälissä.

54. Albaniaa, Bulgariaa ja entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa lukuun ottamatta pienhankerahastoja perustettiin myös muihin rajatylittävän yhteistyön ohjelman maihin, joskaan ne eivät olleet yhtä isoja kuin Baltian alueella(25). Näiden hankkeiden painopiste oli yleensä erilainen kuin Baltian alueen pienhankerahastoilla, ja ne keskittyivät "ihmisten välisiin" toimiin ja kulttuuritoimiin. Niitä arvostettiin suuresti raja-alueilla rajatylittävän yhdentymisen keinona ruohonjuuritasolla. Toteuttaminen on ollut myös suhteellisen nopeaa, koska hankkeiden valinta ja hyväksyminen on hajautetumpaa kuin rajatylittävän yhteistyön ohjelman muissa osissa. Puolassa ja Tsekin tasavallassa pienhankerahastojen hallinnointi on menestyksellisesti delegoitu euroalueille, raja-alueiden yhteisöille, jotka koostuvat kuntien, alueiden, kauppakamarien ja muiden vastaavien elinten edustajista.

Politiikan vaikutukset

Vaikutukset paikalliseen ja alueelliseen kehitykseen

55. Vaikka rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevassa asetuksessa säädetään, että rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeiden tarkoituksena on "edistää... yhteistyötä... paikallisväestöä hyödyttäen", tämän toteutuminen käytännössä on vaihdellut. Unkarissa ja Sloveniassa hankkeilla on alusta lähtien ollut voimakas paikallinen painopiste, ja Puolassa, Tsekin tasavallassa ja Virossa kehitys tähän suuntaan on voimistunut. Toisaalta on huomattava, että näissä maissa ei ole ollut asianmukaisia aluekehityssuunnitelmia kyseisiä raja-alueita varten, minkä vuoksi hankkeet on usein valittu tapauskohtaisesti yhdentämättä niitä yleiseen aluekehitysstrategiaan.

56. Bulgariassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Albaniassa suurten kansallisten infrastruktuurihankkeiden korostaminen on vähentänyt merkittävästi ohjelmien mahdollisia vaikutuksia alueelliseen kehitykseen.

57. Maissa(26), joissa paikallishallinnot ovat osallistuneet rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeiden suunnittelemiseen ja toteuttamiseen, yksi rajatylittävän yhteistyön ohjelman suurimpia vaikutuksia tähän mennessä on ollut näiden hallintojen perehdyttäminen Euroopan unionin käytäntöihin ja menettelytapoihin. Tätä voidaan pitää tärkeänä valmistautumisena EU:n rakennerahastojen tulevaa hallinnointia varten.

58. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitettu niin kutsuttu "ECOS-Ouverture" -ohjelma (1994 - 1996: 10 miljoonaa ecua), joka on komission vuonna 1991 perustama ohjelma alueiden välisen yhteistyön edistämiseksi Keski- ja Itä-Euroopan sekä jäsenvaltioiden paikallis- ja alueviranomaisten välillä, on myös osaltaan lujittanut näiden viranomaisten kapasiteettia Phare-maissa.

59. Useissa maissa kyseisen maan Euroopan unionin alueeseen rajoittuva osa ei suinkaan ole kansallisessa mielessä alikehittynyt vaan yksi maan vauraimmista alueista. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta rahoitetut raja-alueet olivat useimmiten huomattavasti vauraampia kuin Phare-maiden muiden osien raja-alueet. Näin on etenkin Unkarissa, jossa kaksi kolmesta tukikelpoisesta maakunnasta ovat maan vauraimpia, ja vähäisemmässä määrin Puolassa ja Slovakian tasavallassa. Tämä eroaa merkittävästi jäsenvaltioiden tilanteesta, joissa Phare-maiden vastaiset raja-alueet kuuluvat yleensä maan köyhimpiin alueisiin. Vaikka rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla onkin myönteisiä vaikutuksia tukikelpoisiin raja-alueisiin, sen tarkoituksena ei ole edistää niiden ja Phare-maiden muiden osien alueellisten erojen ratkaisua. Tätä ongelmaa olisi käsiteltävä erityisillä aluepoliittisilla välineillä.

Ohjelman rajatylittävät vaikutukset

60. Valtaosassa rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeita oli mahdollista yksilöidä jonkinlaisia rajatylittäviä vaikutuksia, joskaan niitä ei aina ollut helppo mitata. Esimerkiksi kaikilla ympäristöhankkeilla on jo lähes määritelmänkin mukaan jossain määrin rajatylittäviä vaikutuksia. Näiden vaikutusten voimakkuus vaihteli kuitenkin huomattavasti, ja komissio olisi voinut yksilöidä paremmin vaadittujen rajatylittävien vaikutusten ensisijaiset muodot ja tasot.

61. Baltian maiden rajatylittävän yhteistyön ohjelmien samoin kuin Puolan ja Baltian alueen sekä Albanian ja Italian ohjelmien rajatylittäviä vaikutuksia vähensi se, että meriraja vaikeutti paikallisviranomaisten ja asukkaiden välistä yhteistyötä rajan molemmin puolin.

62. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman mahdollisia rajatylittäviä vaikutuksia on vähentänyt rajan molemmat puolet kattavien yhdennettyjen kehityssuunnitelmien puuttuminen. Lisäksi useimmissa tapauksissa taloudellisen kehitystason epätasapaino EU:n ulkorajojen molemmin puolin estää yhteisten strategioiden luomista.

63. Ohjelman merkittävä vaikutus on ollut se, että instituutioiden välinen yhteistyö Phare-maiden ja EU:n jäsenvaltioiden välillä on lisääntynyt ohjelman myötä. Ensiksikin yhteistyötä on syntynyt, kun on perustettu yhteisiä ohjelmointi- ja valvontakomiteoita rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevan asetuksen mukaisesti. Näissä komiteoissa, joiden tehtävänä on valita rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeet ja seurata niiden toteuttamista, on EU:n jäsenvaltion sekä rajan toisella puolella olevan Phare-maan edustajia. Tiiviimpiä alemman tason yhteyksiä on yleensä kehittynyt näiden komiteoiden työryhmien sekä erilaisten rajatylittävien elinten kautta, joita on perustettu yksilöimään ja toteuttamaan rajatylittävän yhteistyön ohjelmien hankkeita. Hankkeiden tasolla useimmat edunsaajat vahvistivat, että hankkeet ovat johtaneet uusiin yhteyksiin tai entisten yhteyksien lujittumiseen rajan eri puolilla olevien tahojen välillä.

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman vaikutukset muun yhteisrahoituksen saamiseksi

64. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman myönteinen piirre useimmissa Phare-maissa on ollut myös rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeiden yhteisrahoitus kansallisista talousarvioista, ja tämä on ollut ensimmäinen kerta kun järjestelmällistä kansallista yhteisrahoitusta on tapahtunut Phare-ohjelman yhteydessä. Tämä merkitsee tärkeää askelta kohti EU:n rakennerahastojen edellyttämiä yhteisrahoitusjärjestelyjä. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevan asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa kannustetaan tällaiseen yhteisrahoitukseen, ja komissio on pyrkinyt vaatimaan, että kansallinen yhteisrahoitus on vähintään 25 prosenttia hankkeen arvosta. Vain Albania, Bulgaria ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia eivät ole täyttäneet tätä vaatimusta. Maan pakkolunastukseen tarvittavien riittävien kansallisten talousarviovarojen puute uhkasi Albaniassa tieohjelman toteutusta.

65. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevan asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että aina kun "yhteisön avustuksella rahoitetaan toimintaa, josta syntyy tuloa, komissio vahvistaa toimivaltaisten viranomaisten kanssa neuvotellen tätä rahoitusta koskevat säännöt, joihin voi kuulua hankkeen tuottamilla varoilla tai alkuperäisten avustusten takaisinmaksuilla toteutettava yhteisrahoitus". Huolimatta siitä, että useat rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeet todellakin synnyttävät tuloa, komissio ei ole toteuttanut toimenpiteitä tämän artiklan täytäntöönpanemiseksi, jonka se on yksinkertaisesti sivuuttanut.

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman tuloksiin vaikuttavat tekijät

66. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman vaikutukset viisi vuotta ohjelman aloittamisen jälkeen ja 820 miljoonan ecun sitomisen jälkeen ovat kaiken kaikkiaan vaatimattomia erityisesti hankkeiden kohdalla. Kertomuksen tässä jaksossa pyritään yksilöimään tämän tärkeimmät syyt.

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman perustaminen

67. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman perustamisesta sovittiin Euroopan parlamentin, Eurooppa-neuvoston ja Euroopan komission kokouksessa kesäkuussa 1993. Parlamentin vaatimuksesta rajatylittävän yhteistyön ohjelman vuoden 1994 budjetiksi vahvistettiin 150 miljoonaa ecua, vaikka komissio pyrki rajoittamaan sen 20 miljoonaan ecuun(27). Budjettia korotettiin harkitsematta riittävästi Phare-maiden todellista käyttökapasiteettia.

68. Euroopan parlamentin kanta oli, että rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa voitaisiin toteuttaa samojen sääntöjen mukaan kuin Interreg-ohjelmaa. Vaikka rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevassa asetuksessa pyrittiin mahdollisimman tarkoin seuraamaan Interreg-asetusta, varainhoitoasetus esti menettelyjen yhdenmukaistamisen, koska Phare-maihin sovelletaan varainhoitoasetuksen IX osaston säännöksiä, joissa säädetään erilaisista ohjelmien valintaa ja toteutusta koskevista järjestelyistä, kun yhteisön varoja käytetään Euroopan unionin ulkopuolella. Tämä on haitannut voimakkaasti rajatylittävän yhteistyön ohjelman ja Interreg-ohjelman yhteisten hankkeiden luomista.

69. Komissio hyväksyi Interreg-ohjelman viisivuotiskaudeksi (1995 - 1999), ja hankkeiden valinta ja niiden toteuttamisen valvonta on jäsenvaltioiden vastuulla. Toisaalta rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa voidaan toteuttaa vain vuosittain sidottavilla määrärahoilla, ja komissio on vastuussa hankkeiden valinnasta ja niiden toteuttamisen valvonnasta.

70. Lisäksi alueperiaate on estänyt käyttämästä Interreg-varoja rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeiden yhteisrahoitukseen Phare-maissa ja rajatylittävän yhteistyön ohjelman käyttöä Interreg-ohjelmien yhteisrahoitukseen jäsenvaltioissa, vaikka tällainen yhteisrahoitus oli yksi tärkeimmistä rajatylittävän yhteistyön ohjelman luomisen syistä.

71. Jakaessaan rajatylittävän yhteistyön ohjelman kokonaisbudjettia yksittäisille Phare-maille ohjelman kahtena ensimmäisenä vuotena komissio ei ottanut riittävästi huomioon eri maiden erilaisia käyttövalmiuksia, kun ajatellaan niiden paikallisviranomaisten hallinnointikapasiteettia sekä olemassa olevia yhteistyörakenteita Phare-maiden ja niiden naapureina olevien EU:n jäsenvaltioiden välillä. Phare-ohjelman yhteydessä täytäntöönpantavasta rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta osoitetut varat ovat useiden maiden kohdalla liian suuret verrattuina niille myönnettyihin kansallisiin Phare-varoihin; näin on erityisesti Tsekin tasavallassa, jossa rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta myönnetyt varat ovat 43 prosenttia tälle maalle Phare-ohjelmasta vuosiksi 1995 - 1999 myönnetyistä kokonaisvaroista.

72. Vaikka Bulgarialla on osoittautunut olevan erityisen rajalliset valmiudet käyttää varoja hankkeisiin, joilla on todellisia vaikutuksia raja-alueisiin, komissio on kuitenkin pyrkinyt ylläpitämään monivuotisessa maaohjelmassa määritellyt määrärahat. Tämän vuoksi, kun määrärahoja ei sidottu lainkaan vuosina 1996 ja 1997, vuonna 1998 sidottiin Bulgarian ja Kreikan rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta 51 miljoonaa ecua toimiin, joilla ei ollut selkeää rajatylittävää vaikutusta tukikelpoisiin alueisiin.

73. Vaikka komissio sitoi rajatylittävän yhteistyön ohjelman budjetin täysimääräisesti joka vuosi paitsi vuonna 1997, maksumäärärahojen käyttöaste on ollut johdonmukaisesti alhainen, kuten taulukko 3 jäljempänä osoittaa. Alhainen toteutusaste johtuu suurelta osin käytettäväksi asetetun budjetin suuruudesta verrattuna aitojen toteutuskelpoisten rajatylittävien hankkeiden suhteellisen vähäiseen määrään. Tämä on suora seuraus komission periaatteesta pyrkiä täysimääräisesti sitomaan käytettävissä olevat määrärahat olosuhteista riippumatta.

74. Komissio on käyttänyt laajasti konsulttiyritystä monivuotisten maaohjelmien laatimiseen rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamista varten, vaikka normaalisti komission yksiköiden olisi pitänyt huolehtia ohjelmatyöstä yhdessä Phare-maiden viranomaisten kanssa. Alue- ja paikallisviranomaisten kanssa ei neuvoteltu riittävästi ohjelmien laatimisvaiheessa.

Taulukko 3

Rajatylittävän yhteistyön ohjelman määrärahojen käyttö (vuosina 1994 - 1998)

>TAULUKON PAIKKA>

75. Useilla aloilla komissio ei riittävästi määritellyt rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteutusmenettelyjä:

a) Tärkein komission laatima rajatylittävän yhteistyön ohjelman suuntaviiva-asiakirja rajoittuu pääasiassa tuen ohjelmointiin, ja se on olemassa vain luonnoksena, joten on epävarmaa, missä määrin asiakirjaa on sovellettava(28).

b) Kun rajatylittävän yhteistyön ohjelma käynnistettiin, yleistä Phare-ohjelmaa toteutettiin suurelta osin palvelusopimusten avulla; rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa sitä vastoin toteutetaan pääasiassa työsuorituksia koskevien sopimusten avulla. Suuntaviivat työsuorituksia koskevia sopimuksia varten laadittiin kuitenkin vasta tammikuussa 1998(29).

c) Vaikka pienhankerahastoilla on ollut tärkeä tehtävä rajatylittävän yhteistyön ohjelmassa vuodesta 1995 eli siitä alkaen kun näille rahoitusvälineille osoitettiin ensimmäistä kertaa rahoitusta, tätä alaa koskevat suuntaviivat annettiin vasta huhtikuussa 1997.

Komission hallinnointijärjestelmä

76. Varainhoitoasetuksessa komissiolle annetaan kokonaisvastuu ulkosuhteisiin myönnettävästä tuesta (katso kohdat 68 - 69 edellä), mutta rajatylittävän yhteistyön ohjelman täytäntöönpanomenettelyt ovat olleet tarpeettoman työläitä ja hajauttaminen Phare-maissa sijaitseviin komission edustustoihin alkoi vasta vuonna 1998. Tämä delegoinnin puute vallitsi siitä huolimatta, että ohjelman tavoitteiden mukaisesti rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa on toteutettu useimmissa edunsaajamaissa hajautetummin kuin kansallisia Phare-ohjelmia. Tämän vuoksi komission edustustojen panoksen olisi pitänyt kasvaa sitä mukaa kuin paikallis- ja alueviranomaisten osallistuminen rajatylittävän yhteistyön ohjelmaan lisääntyi.

77. Baltian alueella ja Sloveniassa rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa toteutettiin komission keskitettyjen menettelyjen mukaisesti, ja komission päätoimipaikan oli hyväksyttävä ja allekirjoitettava kaikki sopimukset. Muissa maissa, joissa oli käytössä niin kutsuttu "Phare-ohjelman hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä", komission päätoimipaikan oli hyväksyttävä kaikki edunsaajien tekemät yli 500000 ecun sopimukset. Lisäksi ei vain komission edustustojen vaan myös PO I/A:n kahden eri yksikön oli hyväksyttävä kaikki työohjelmat, jotka muodostavat perustan varojen siirtämiseksi komissiolta edunsaajamaille. Tämän vuoksi Puolan rajatylittävän yhteistyön ohjelman osalta komissiolta sopimusten hyväksymiseen mennyt keskimääräinen aika oli 80 päivää ja työohjelmien tapauksessa 73 päivää.

78. Infrastruktuuria koskevien investointihankkeiden merkityksestä huolimatta komission edustustojen henkilöstössä ei ollut riittävästi päteviä insinöörejä. Esimerkiksi Puolan ja Albanian edustustojen henkilöstöön ei kuulunut päteviä ulkomaisia insinöörejä.

Edunsaajamaiden toteutusolosuhteet

79. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman vaikutuksia ovat tähän mennessä haitanneet myös edunsaajamaiden toteutusympäristön vaikeudet. Rajatylittävän yhteistyön ohjelma on monialaisuutensa ja hajautetun luonteensa vuoksi ensiksikin aiheuttanut edunsaajamaissa huomattavasti enemmän koordinointivaikeuksia kuin muut Phare-ohjelmat.

80. Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän mukaisesti rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa valvovat ohjelman hallinnointiyksiköt. Vaikka olisi voinut odottaa, että aluekehityksestä vastaavat hallinnointiyksiköt, jotka oli jo perustettu kansallisia Phare-varoja varten, olisivat valvoneet rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa, tätä ohjelmaa varten perustettiin uusia hallinnointiyksiköitä. Bulgariassa ja Tsekin tasavallassa nämä hallinnointiyksiköt aloittivat toiminnan vasta vuonna 1998, vaikka niiden perustamiseen oli jo käytetty 1,1 ja 1,5 miljoonaa ecua. Kaikki hallinnointiyksiköt perustettiin pääkaupunkeihin, ja jätettiin kokonaan ottamatta huomioon se, että hankkeet sijaitsivat raja-alueilla. Tämä on usein heikentänyt ohjelmien hallinnoinnin tehokkuutta ja vaikuttavuutta.

81. Phare-maiden keskushallinnot ovat vaikuttaneet eri tavoin, mutta aina merkittävästi, rajatylittävän yhteistyön ohjelmaan erityisesti hankkeiden valintavaiheessa. Tämä suuntaus on vasta äskettäin alkanut muuttua, kun useimmat Phare-maat ovat ryhtyneet toteuttamaan uudistuksia, joiden tavoitteena on niiden hallinnon hajauttaminen. Tästä syystä ohjelmalla on ollut vähemmän institutionaalisia vaikutuksia paikallisviranomaisiin, kuin sillä olisi voinut olla.

82. Siltä osin kuin paikallis- ja alueviranomaiset ovat aktiivisesti osallistuneet rajatylittävän yhteistyön ohjelmaan, tämä on väistämättä osaltaan hidastanut ohjelman toteuttamista ja näin vähentänyt vaikutuksia hankkeiden tasolla, koska useimmilla näistä tahoista on vain vähän hallinnointikokemusta. Tilanteen korjaamiseksi paikallis- ja alueviranomaisille olisi pitänyt antaa hanketasolla laajemmin teknistä apua, joka on suurelta osin keskittynyt pääkaupungeissa oleviin hallinnointiyksiköihin.

83. Bulgariassa vuonna 1996 ja Albaniassa vuonna 1997 vallinnut taloudellinen ja poliittinen kriisi aiheutti vakavan keskeytyksen rajatylittävän ohjelman toteuttamiseen näissä maissa.

Hankkeen eri vaiheiden hallinnointi

Suunnittelu

84. Rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamista ovat haitanneet vuotuisiin talousarviomäärärahoihin liittyvät rajoitukset. Tämän vuoksi hankkeet on usein jouduttu jakamaan vuotuisiin jaksoihin ilman, että tulevien jaksojen rahoituksesta on ollut takeita, ja sopimuksista on jouduttu esittämään uudet tarjouspyynnöt. Lisäksi Interreg-ohjelmasta poiketen rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoja jaetaan vain kansallisella eikä alueellisella tasolla, mikä estää alueellisen suunnittelun ja koordinoinnin Interreg-ohjelman kanssa.

85. Komissio sitoo vuotuiset varat yleensä lähellä varainhoitovuoden loppua. Näin tapahtuu siitä huolimatta, että joidenkin ohjelmien kohdalla, erityisesti Puolan ja Saksan ohjelmassa, yhteinen ohjelmointi- ja valvontakomitea hyväksyy hankkeet yleensä vuoden alussa.

86. Useimmissa tapauksissa hankkeen toteuttaminen alkaa vasta vuoden tai kaksi vuotta hankkeen hyväksymisen jälkeen, koska edunsaajat eivät ole laatineet tarjouspyyntöön liittyviä asiakirjoja hanketta hyväksyttäessä. Esimerkiksi Puolassa ja Tsekin tasavallassa infrastruktuurihankkeiden toteuttaminen alkoi keskimäärin 20 ja 26 kuukautta rahoituspöytäkirjan allekirjoittamisen jälkeen. Tietyissä tapauksissa, erityisesti Albanian laajoissa tienrakennushankkeissa, toteutettavuustutkimuksia ei ollut edes saatettu loppuun hankkeita hyväksyttäessä.

87. Vaikka rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta on etupäässä rahoitettu infrastruktuurihankkeita, komissio ei ole pyrkinyt hankkimaan suurimpaan osaan näistä hankkeista yhteisrahoitusta kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta, mitä Kööpenhaminassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöksessä vuonna 1993 edellytettiin, kun hyväksyttiin Phare-varojen käyttö infrastruktuurihankkeisiin.

Seuranta ja arviointi

88. Yhteisillä ohjelmointi- ja valvontakomiteoilla on ollut tärkeä tehtävä hankkeita valittaessa, mutta ne ovat yleensä osallistuneet vain vähäisessä määrin hankkeiden toteutuksen valvontaan, ja ne ovat vain harvoin toteuttaneet korjaavia toimenpiteitä varmistaakseen, että ohjelmat täyttävät tavoitteensa.

89. Vaikka komissio virallisesti käyttääkin loogisen kehyksen menetelmää(30) hankkeiden seurannan ja arvioinnin mahdollistamiseksi, hankkeiden edistymisen mittaamiseen käytetyt indikaattorit ovat vain harvoin tarkkoja, eikä vastuuta seurantatietojen hankkimisesta koskaan määritellä.

90. Vuotuiset seuranta- ja arviointikertomukset, joita konsultit laativat komissiolle kaikista Phare-ohjelmista rajatylittävän yhteistyön ohjelma mukaan luettuna, ovat hyödyllisiä, mutta niissä keskitytään pikemminkin tuloksiin kuin vaikutuksiin. Komissio ei ole luonut järjestelmää loppuun saatettujen hankkeiden vaikutusten arvioimiseksi, eikä rajatylittävän yhteistyön ohjelman kokonaisarvioinnissa marraskuussa 1998 käsitelty tätä kysymystä riittävästi (katso kohta 7). Komissio ei ole esittänyt vuotuista kertomusta rajatylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamisesta, mistä säädetään asetuksen 11 artiklassa.

Uudet Phare-menettelyt

91. Vuonna 1998 komissio otti käyttöön useita aloitteita, jotka vaikuttavat Phare-ohjelman yhteydessä täytäntöönpantavaan rajatylittävän yhteistyön ohjelmaan. Koko Phare-ohjelman kattaviin uusiin periaatteellisiin suuntaviivoihin(31) sisältyi vaatimus, jonka mukaan Phare-hankkeiden vähimmäiskoon olisi oltava 2 miljoonaa ecua. Vaikka tämä lähestymistapa saattaakin päteä kansallisiin Phare-hankkeisiin, se ei sovi rajatylittävän yhteistyön ohjelman tavoitteeseen, jonka mukaan ohjelmasta tuetaan suhteellisen pieniä paikallis- ja alueviranomaisten hallinnoimia paikallisia hankkeita.

92. Vuoden 1999 talousarviosta on määrä ensimmäisen kerran osoittaa enintään kolmannes rajatylittävän yhteistyön ohjelman kokonaisbudjetista Phare-maiden väliseen rajatylittävään yhteistyöhön. Tällä toimenpiteellä tunnustetaan se, kuinka tärkeää on osoittaa voimavaroja suhteellisesti köyhemmille raja-alueille, jotka eivät rajoitu Euroopan unionin alueeseen (katso kohta 59 edellä). Tarvitaan lisätutkimuksia kunkin Phare-maan sisäisen alueellisen epätasapainon käsittelemiseksi ja sen määrittelemiseksi, tarvitaanko muita välineitä.

93. Rajatylittävän yhteistyön ohjelmaa koskeva uusi asetus annettiin vuoden 1998 lopulla(32). Siinä pyritään parantamaan rajatylittävän yhteistyön ohjelman ja Interreg-ohjelman välistä ohjelmointityötä, mutta siinä ei voida käsitellä erilaisten toteutusmenettelyjen aiheuttamaa pääongelmaa. Sekä uuden asetuksen osalta että varojen osoittamiseksi eri Phare-maiden välisille raja-alueille olisi ollut parempi ottaa tällaiset tärkeät muutokset käyttöön vuoden 1999 jälkeen, ottaen huomioon kauden 1995 - 1999 monivuotiset maaohjelmat; näin olisi vältetty nykyisille ohjelmille aiheutuneet häiriöt.

Päätelmät

94. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että Phare-ohjelman yhteydessä täytäntöönpantavalla rajatylittävän yhteistyön ohjelmalla on jo viitenä ensimmäisenä toteutusvuotena ollut myönteisiä vaikutuksia instituutioiden tasolla. Tämä on ollut seurausta yhteisten ohjelmointi- ja valvontakomiteoiden puitteissa kehittyneestä yhteistyöstä sekä rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeiden suunnittelun ja täytäntöönpanon alalla syntyneestä alue- ja paikallisviranomaisten välisestä laajemmasta yhteistyöstä. Varsinaisten hankkeiden vaikutukset eivät kuitenkaan olleet vuosina 1994 - 1998 yhtä tyydyttäviä.

95. Ohjelman tärkeimmät myönteiset puolet ovat seuraavat:

a) Ohjelma on osaltaan lujittanut Phare-maiden ja niiden rajanaapureina olevien EU:n jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä kansallisella tasolla ja yleisesti alueellisella ja paikallisella tasolla.

b) Useimmissa maissa alue- ja paikallisviranomaiset ovat yhä enemmän osallistuneet ohjelman suunnitteluun ja toteuttamiseen. Tämä auttaa niitä valmistautumaan myöhempään EU:n rakennerahastojen hallinnointiin.

c) Useimmat maat ovat asettaneet käyttöön vähintään 25 prosentin yhteisrahoituksen, joka on ohjelmassa edellytetty vähimmäismäärä.

d) Perustetut pienhankerahastot ovat osoittautuneet onnistuneeksi innovaatioksi rajatylittävän yhteistyön vaalimiseksi ruohonjuuritasolla.

Albaniassa, Bulgariassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ohjelmaa toteutettiin kuitenkin ilman, että paikallis- ja alueviranomaiset olisivat merkittävästi osallistuneet siihen, eikä kansallista yhteisrahoitusedellytystä täytetty. Lisäksi pienhankerahastoja toteutettiin näissä maissa vain niukasti.

96. Toisaalta ohjelma on kärsinyt seuraavista vaikeuksista:

a) Toteuttaminen on viivästynyt, joten ohjelmalla on toistaiseksi ollut vain vaatimattomia vaikutuksia hankkeiden tasolla. Tärkeimmät syyt tähän ovat seuraavat:

i) Euroopan parlamentin ohjelmalle alun perin myöntämä liian suuri budjetti ja komission periaate pyrkiä sitomaan käytettävissä olevat määrärahat täysimääräisesti;

ii) edunsaajamaiden hallintojen rajallinen kokemus; komissiosta ei annettu tilanteen korjaamiseksi riittäviä suuntaviivoja ohjelman toteuttamisesta - ei varsinkaan työsuorituksia koskevien sopimusten osalta.

b) Joillakin hankkeilla on ollut vain vähän rajatylittäviä vaikutuksia.

c) Jotkin hankkeet painottuvat kansallisiin ensisijaisiin tavoitteisiin sen sijaan että niillä erityisesti edistettäisiin raja-alueiden paikallisväestön etuja.

d) Yhteishankkeita Interreg-ohjelman kanssa on ollut vain vähän osittain siksi, että näiden kahden ohjelman toteutusmenettelyt eivät ole yhteensopivat.

e) Jäsenvaltiot ja Phare-maat eivät luoneet ohjelman alussa yhteisiä, rajan molemmat puolet kattavia suunnitelmia.

f) Ohjelman avulla ei edistetä Phare-maiden sisäisiin alueellisiin eroavuuksiin liittyvien ongelmien ratkaisua, koska rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta tuetut alueet ovat jo yleensä kyseisten maiden kehittyneimpiä alueita. Vaikka näiden eroavaisuuksien pitäisi vähentyä, kun tulevaisuudessa enintään kolmannes ohjelman varoista osoitetaan muille raja-alueille, vastaisuudessa tarvitaan silti erityisiä aluepolitiikan välineitä.

g) Ohjelman hallinnointimenettelyt sekä edunsaajamaissa että komissiossa ovat olleet liian keskitetyt.

h) Uusissa Phare-suuntaviivoissa ei oteta riittävästi huomioon rajatylittävän yhteistyön ohjelman erityispiirteitä.

97. Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuimen näkemyksenä on, että rajatylittävän yhteistyön ohjelma voi olla tehokas osa Euroopan unionin Keski- ja Itä-Euroopalle antamaa tukea, jos komissio toteuttaa toimenpiteitä esitettyjen puutteiden korjaamiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. marraskuuta 1999 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. KARLSSON

presidentti

(1) Katso rajat ylittävän yhteistyöohjelman täytäntöönpanosta Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja yhteisön jäsenvaltioiden kesken Phare-ohjelman mukaisesti 4 päivänä heinäkuuta 1994 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1628/943 artikla (EYVL L 171, 6.7.1994, s. 14).

(2) Interreg-ohjelma perustettiin vuonna 1990, ja sen rahoitus vuosiksi 1990 - 1994 oli 1000 miljoonaa ecua. Tätä määrää nostettiin 2400 miljoonaan ecuun vuosiksi 1995 - 1999.

(3) Albania, Bulgaria, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Unkari ja Slovakian tasavalta.

(4) Komissiosta riippumattomille yhteisöille Itävallan, Tsekin tasavallan, Saksan ja Puolan raja-alueilla, jotka ovat vastuussa hankkeiden suunnittelun yhteensovittamisesta ja jotka koostuvat kuntien, alueiden, kauppakamareiden ja muiden vastaavien elinten edustajista.

(5) Vuodesta 1990 vuoteen 1994 kuorma-autojen Saksan ja Puolan välisen rajan ylityskertojen määrä lisääntyi 606508:sta 1625 617:ään (Puolan liikenneministeriö).

(6) Kansainvälisen maantiekuljetusliiton (IRU) kertomus "Border Waiting Times", marraskuu 1998.

(7) Hankkeet valitsee yhteinen ohjelmointi- ja valvontakomitea, jossa komissio toimii tarkkailijana, ennen kuin ne esitetään komission lopullisesti hyväksyttäviksi.

(8) Lähde: Puolan liikenneministeriö.

(9) Erityisesti Kuznickassa ja Terespolissa Valko-Venäjän rajalla [katso kansainvälisen maantiekuljetusliiton (IRU) raportteja IRU:n internet-sivustolla www.iru.org].

(10) Lähde: Puolan liikenneministeriö.

(11) Phare-tulliohjelman arviointi, PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) Tsekin tasavallan ja Itävallan rajatylittävän yhteistyön ohjelman monivuotinen maaohjelma, sivu 19.

(13) Kymmenen tällaista Keski- ja Itä-Euroopan halki kulkevaa käytävää määritettiin toisessa yleiseurooppalaisessa liikennekonferenssissa Kreetalla vuonna 1994.

(14) Komission tiedonannossa neuvostolle ja Euroopan parlamentille 23. huhtikuuta 1997 (KOM(97) 172 lopullinen) nimeltään "Unionin ja sen naapurimaiden liikenteen infrastruktuuriverkkojen yhdistäminen toisiinsa" todetaan, että komission Itä-Euroopassa rahoittamien infrastruktuurihankkeiden korkokannan olisi yleisesti oltava vähintään 10 prosentin luokkaa.

(15) Noin puolella niistä kunnista, jotka sijaitsevat alueella, jolle voidaan myöntää rahoitusta rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta, ei ole mitään yhteyksiä kansalliseen rautatieverkkoon. (LACE-Phare-hanke, Keskusteluasiakirja: Bulgaria-Kreikka, 1997)

(16) 37:ssä prosentissa kunnista, jotka sijaitsevat raja-alueella, jolle voidaan myöntää rahoitusta rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta, ei ole lainkaan valtateitä. (LACE-Phare-hanke, Keskusteluasiakirja: Bulgaria-Kreikka, 1997).

(17) Euroopan unionin tiedotteen täydennysosa nro 10/97.

(18) Helsingin komission "Itämeren yhteisessä ympäristötoimintaohjelmassa", joka kattaa vuodet 1993 - 2012, arvioidaan Itämeren puhdistamisen kokonaiskustannuksiksi 18 miljardia ecua.

(19) Ympäristölainsäädäntödirektiivin lähentämiseen liittyvä PO XI:n kertomus, kesäkuu 1997.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", loppuraportti, taulukko 4.14, toukokuu 1997 (EDC, Irlanti).

(21) Nämä kaupungit olivat alun perin yksi kaupunki, kunnes se jaettiin toisen maailmansodan lopussa.

(22) Euroopan unionin tiedotteen täydennysosa nro 10/97.

(23) Tärkeimmät hankkeeseen kuuluvat alat ovat oikeustiede, taloustiede, historia, filosofia ja kielitiede.

(24) Itse asiassa "bureau d'assistance technique" (teknisen tuen toimisto, BAT).

(25) Kahdesta kolmeen prosenttiin kunkin maan rajatylittävän yhteistyön ohjelman varoista.

(26) Viro, Latvia, Tsekin tasavalta, Unkari, Puola ja Slovenia.

(27) Katso vuoden 1994 alustavaan talousarvioesitykseen liittyvä oikaisukirjelmä nro 1, SEC(93) 1588 lopullinen, Bryssel, 8.10.1993.

(28) Phare- ja Interreg-ohjelman rajatylittävä yhteistyö: monivuotisen ohjelmoinnin ehdotetut suuntaviivat (elokuu 1994).

(29) Phare-ohjelman hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän käsikirja, nide 1.

(30) Hankkeiden hallinnointiväline, jonka tarkoituksena on yhdentää suunnittelu, seuranta ja arviointi.

(31) Komission päätös jäsenyyttä hakeneissa valtioissa toteutettavia Phare-ohjelmia koskevista suuntaviivoista vuosiksi 1998 - 1999, SEC(1998) 1012 lopullinen, Bryssel 15.6.1998.

(32) Komission asetus (EY) N:o 2760/98, annettu 18 päivänä joulukuuta 1998, Phare-ohjelman yhteydessä täytäntöönpantavasta rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta (EYVL L 345, 19.12.1998, s. 49).

LIITE I

Rajatylittävän yhteistyön toteuttaminen maittain ja interventioalueittain (vuosina 1994 - 1998)

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE II

Luettelo kahdenvälisistä Phare-ohjelmista

>PIC FILE= "C_2000048FI.001702.EPS">

1. Itämeren alue

2. Puola/Itämeren alue

3. Puola/Saksa

4. Tsekin tasavalta/Saksa

5. Tsekin tasavalta/Itävalta

6. Slovakia/Itävalta

7. Unkari/Itävalta

8. Slovenia/Itävalta

9. Slovenia/Italia

10. Bulgaria/Kreikka

11. Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia/Kreikka

12. Albania/Kreikka

13. Albania/Italia

LIITE III

Luettelo rajatylittävän yhteistyön ohjelman hankkeista, jotka on tarkastettu paikan päällä

(31. joulukuuta 1998)

>TAULUKON PAIKKA>

KOMISSION VASTAUKSET

Komissio ottaa tyytyväisenä vastaan tilintarkastustuomioistuimen kokonaisuudessaan myönteisen yhteenvedon Phare-ohjelman vuosiksi 1994 - 1998 laaditusta rajat ylittävän yhteistyön ohjelmasta. Komissio on jo kuitenkin ryhtynyt uudistamaan ohjelmaa sen täytäntöönpanossa edellä mainittuna ajanjaksona saatujen tulosten perusteella etenkin muuttamalla Phare-ohjelman rajat ylittävästä yhteistyöstä annettua asetusta.

Komission vastaus on kaksiosainen:

- ensimmäisessä osassa tarkastellaan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia,

- toisessa osassa esitellään uuden asetuksen mukaisesti toteutetut toimenpiteet sekä Phare-ohjelman uudet suuntaviivat, jotka noudattelevat valtaosin tilintarkastustuomioistuimen suosituksia.

Kommentit tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin

a) Ohjelman täytäntöönpanossa tapahtuneet viivästymiset (kohdat 10, 67, 71, 72, 75 ja päätelmäkohta 96 a)

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että budjettivallan käyttäjä on Euroopan parlamentin aloitteesta kohdistanut liian paljon Phare-ohjelman varoja uuden rajat ylittävän yhteistyön budjettikohtaan(1) (kohdat 10 ja 67).

Komissio katsoo kuitenkin, että rajat ylittävän yhteistyön ohjelman innovatiivinen luonne ja edunsaajamaiden viranomaisten vähäinen kokemus johtivat väistämättä ohjelman käynnistysvaiheen pitkittymiseen ja sen täytäntöönpanon viivästymiseen. Tässä yhteydessä on otettava huomioon seuraavat seikat:

- Komission oli valmisteltava uusi asetus pystyäkseen määrittelemään esimerkiksi tukikelpoiset rajat ja tukikelpoiset toimet sekä toimielimet ja välineet ohjelmien laatimista ja täytäntöönpanoa varten.

- Phare-maiden oli luotava uudet rakenteet, jotka vastaisivat rajat ylittävän yhteistyön ohjelmasta kansallisella ja mahdollisesti myös alueellisella tasolla.

- Oli luotava kahdenväliset rakenteet tukikelpoisten Phare-maiden ja niiden EU: hun kuuluvien naapurimaiden välille.

- Phare-maat oli saatava mukaan esimerkiksi hankkeiden määrittelystä jäsenvaltioiden ja komission kanssa käytäviin neuvotteluihin.

On huomattava, että komissio antoi Phare-ohjelman mukaisesti täytäntöönpantavaa rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevan asetuksen 4 päivänä heinäkuuta 1994 sekä monivuotista ohjelmatyötä koskevat epäviralliset suuntaviivat vuosiksi 1995 - 1999 samoin elokuussa 1994. Lisäksi komissio sitoutui täysimääräisiin maavarauksiin ainoastaan siinä tapauksessa, että ehdotetut hankkeet täyttäisivät asetetut ehdot.

Maakohtaisista varauksista päätettiin alusta alkaen puolueettomien perusteiden, esimerkiksi asukasluvun ja rajan pituuden pohjalta. Kuitenkin maat, jotka eivät pystyneet määräajan kuluessa esittämään sopivia hankkeita, joutuivat useissa tapauksissa toteamaan, että niiden määrärahoja oli leikattu (esimerkiksi Bulgarian ja Slovakian tasavallan määrärahoja vuosina 1996 ja 1997). Rajat ylittävän yhteistyön ohjelman kolmannesta vuodesta lähtien komissio on määrätietoisesti ottanut huomioon hakijamaiden kyvyn toteuttaa rajat ylittäviä yhteistyöhankkeita. Phare-ohjelman yleisten suuntaviivojen osalta voidaan todeta, että koska komission 4 päivänä heinäkuuta 1994 antaman asetuksen (EY) N:o 1628/94 oikeusperustana oli neuvoston Phare-asetus (ETY) N:o 3906/89, koskevat tähän neuvoston asetukseen perustuvat Pharen yleiset suuntaviivat myös Phare-ohjelman rajat ylittävää yhteistyötä eikä uusien ohjeiden laatimiseen ollut näin ollen minkäänlaista laillista estettä. Phare-ohjelman rajat ylittävän yhteistyön asetus oli itsessään riittävän täsmällinen. Lisäksi rajat ylittävän yhteistyön ohjelmat, kuten muutkin Phare-ohjelmat, pannaan täytäntöön Phare-ohjelman hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän ohjeiden mukaisesti. Vuoden 1994 elokuussa annettuja lisäohjeita pidettiin riittävinä, koska niissä esiteltiin yksityiskohtaisesti vuosia 1995 - 1999 koskevien monivuotisten maaohjelmien laatimista. Ohjeisiin sisältyvät myös kehyssopimukset ja kumppanien väliselle yhteistyölle sovitut päämäärät ja ensisijaiset tavoitteet sekä yhteisten ohjelmointi- ja valvontakomiteoiden perustamiseen liittyvät näkökohdat. Komissio antoi myös yksityiskohtaiset ohjeet pienhankerahastojen perustamisesta sitten - esimerkiksi vuoden 1997 alkuun mennessä - kun Phare-mailla on tarvittavat valmiudet ottaa vastatakseen tällaiseen hajautettuun toimintaan liittyvistä tehtävistä. Rajat ylittävän yhteistyön ohjelmat ovat kuitenkin luonteeltaan sellaisia, että niiden täytäntöönpano on väistämättä vaikeaa ja hidasta. Vaikka sopimusten tekemistä on pyritty johdonmukaisesti nopeuttamaan, sopimusten tekoaste ei ole yhtä korkea kuin muissa Phare-ohjelmissa (rajat ylittävää yhteistyötä koskevien sopimusten tekoaste oli 47 prosenttia vuoden 1998 lopussa, kun kansallisia Phare-ohjelmia koskevien sopimusten tekoaste oli 67 prosenttia). Tämä johtuu ennen kaikkea rajat ylittävään yhteistyöhön liittyvistä vaikeuksista. Monet sekä EU:n ulko- että sisärajoilla käynnissä olevat ohjelmat tulevat viivästymään. Lisäksi ohjelmaan osallistuvilla mailla on vain vähän tai ei lainkaan yhteistyö- ja hallinnointikokemusta. Kuten tämän kertomuksen kohdissa 68, 69 ja 70 todetaan, Phare-Interreg -raja-aluehankkeisiin liittyvien vaikeuksien katsotaan johtuvan usein myös siitä, että hankkeiden toteuttamisen yhteydessä on sovellettava kahta erilaista menettelytapaa.

Koska edunsaajamaiden viranomaisilla oli vain vähän kokemusta ohjelmien toteuttamisesta, komissio auttoi ohjelman alkuvaiheessa kyseisiä maita teknisesti valmistelemaan rajat ylittäviä yhteistyöohjelmia yksittäisten ohjelmien ja horisontaalisten ohjelmien yhteydessä.

b) Tiettyjen hankkeiden vähäinen rajat ylittävä vaikutus (kohdat 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 91 ja päätelmäkohta 96 b)

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että "valtaosassa rajat ylittävän yhteistyön ohjelman hankkeita oli mahdollista yksilöidä jonkinlaisia rajat ylittäviä vaikutuksia, joskaan niitä ei aina ollut helppo mitata" (kohta 60).

Komissio myöntää, että ohjelman vaikutus on vaihdellut huomattavasti. Ennen kuin Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevat hanke-ehdotukset toimitetaan komissiolle, yhteiset ohjelmointi- ja valvontakomiteat ja niiden yhteiset alakohtaiset työryhmät neuvottelevat usein keskenään ja arvioivat jonkin yksittäisen hankkeen vaikutusta raja-alueella toteutettavaan yhteistyöhön ja laativat yhdessä suosituksensa Phare-maan toimivaltaisille viranomaisille. Tämän jälkeen komissio tarkastelee ja arvioi rajat ylittävän yhteistyön vaikutuksia hankeselvitysten ja kirjausmatriisien perusteella. Komissio myöntää, että joissakin tapauksissa kumppanuusmaiden on parannettava tässä ohjelmassa, kuten Phare-pääohjelmassakin vaadittavien asiakirjojen valmisteluvalmiutta antamalla tarvittaessa teknistä apua tähän tarkoitukseen.

Kertomuksessa (kohta 9) todetaan, että "Puolan ja Saksan ohjelman toteuttaminen on edennyt pisimmälle, mutta yksi suurimpia ongelmia, jota ohjelmalla oli tarkoitus poistaa, eli pitkät odotusajat rajanylityspaikoilla, on yhä jäljellä. Albanian ja Kreikan, Albanian ja Italian, Bulgarian ja Kreikan sekä Slovakian tasavallan ja Itävallan ohjelmissa on kaikissa koettu merkittäviä vaikeuksia". Komissio on samaa mieltä siitä, että Puolan ja Saksan välinen rajat ylittävä yhteistyö on onnistunut parhaiten, vaikka ohjelma käynnistettiinkin vaikeissa olosuhteissa vuonna 1994 ja ensimmäisten vuosien aikana tapahtui viivästymisiä. On huomattava, että jatkuvat pitkät jonotusajat rajanylityspaikoilla johtuvat siitä, että liikenne EU:n rajoilla on kasvanut voimakkaasti. Saksan ja Puolan välisellä rajalla rajanylitysten määrä on kasvanut autojen osalta seitsenkertaisesti ja rekkojen osalta kolminkertaisesti. Ei voida olettaa, että tämä ongelma pystyttäisiin ratkaisemaan pelkästään Pharen rajat ylittävään yhteistyöhön osoitettujen varojen avulla. Kuten kohdissa 21 (Osinow Dolny -hanke) ja 24 (Chebin rautatieasema) todetaan, jäsenvaltiot ovat joissakin tapauksissa vastuussa Pharen rajat ylittävän yhteistyön hankkeiden vähäisestä vaikutuksesta raja-alueilla. Cheb-hankkeen osalta voidaan todeta, että Tsekin rautatiet pyrkii hyödyntämään mahdollisimman paljon Chebin lisääntynyttä kapasiteettia Saksan rautateiden sähköistyssuunnitelmaan tehdyn muutoksen vuoksi siirtämällä Chebiin toimintoja muualla alueella sijaitsevilta, vähemmän tehokkailta asemilta, mahdollisesti myös Dresdenistä. Sähköistystä jatketaan todennäköisesti Saksan puolella.

Vaikka Bulgarian ja Kreikan välisen raja-alueen rautatie- ja maantieliikennettä koskevat hankkeet ovat viivästyneet merkittävästi (kohdat 28 ja 29), niitä koskevat sopimukset on nyt allekirjoitettu ja työt ovat alkamassa. Komissio uskoo, että hankkeet vaikuttavat suotuisasti maiden väliseen ja kummankin maan sisäiseen liikenteeseen sekä paikallisliikenteeseen. Etenkin rautateiden uudistamishanke parantaa merkittävästi paikallisen väestön elinoloja. Maantiehankkeilla on myös tärkeä strateginen merkitys koko alueen taloudelliselle kokonaiskehitykselle.

Komissio on tilintarkastustuomioistuimen tavoin sitä mieltä, ettei Itävallan ja sen Phare-naapurimaiden välisten ohjelmien (kohta 23) yhteydessä rakennetuilla pyöräteillä ole ollut vaikutusta liikenteeseen. Vastaisuudessa tällaisia turismin lisäämiseen tähtääviä hankkeita tuetaan ainoastaan pienhankerahastoista.

Kun otetaan huomioon Puolan ja Saksan välisellä rajalla käynnissä olevista Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmista saadut hyvät tulokset ja verrataan niitä muihin raja-alueisiin, joilla yhteistyökumppanit olivat vuoteen 1998 asti tottuneet valitsemaan monia suhteellisen pieniä hankkeita, komissio voi vain osittain yhtyä seuraavaan tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen (kohta 12): "Rajat ylittävän yhteistyön ohjelmassa olisi keskityttävä suhteellisen pieniin hankkeisiin, joilla on vahva paikallinen tai alueellinen ja rajat ylittävä vaikutus". Saadun kokemuksen perusteella on käynyt ilmi, että näillä mailla oli muita heikommat valmiudet useiden pienten alue- ja paikallistason hankkeiden hallinnoimiseen kuin Pharen mittavien pääohjelmien hallinnointiin; tämä viivästytti hankkeita tietysti entisestään. Tämän vuoksi komissio pitää edelleenkin tärkeänä suuntaviivojen, painopistealueiden ja vaikutusten arviointia ja asettaa etusijalle vähintään 2 miljoonan euron suuruiset hankkeet, vaikka tästä periaatteesta voidaan joustaa tietyissä tapauksissa.

Toisaalta komissio kannattaa myös pienhankerahastojen perustamista, sillä rahastojen avulla paikalliset toimijat voivat itse päättää pienistä hankkeista ja hankkia näin tarpeellista hallinnointikokemusta. Tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen (kohta 13) mukaisesti pienhankerahastojen toimintamahdollisuuksia ollaan lisäämässä: enintään 20 prosenttia maakohtaisista varauksista (Euroopan parlamentin talousarviota koskevassa kommentissa mainitaan 10 prosenttia) voidaan käyttää tähän tarkoitukseen, ja hankkeen ylärajaa ollaan nostamassa 50000 eurosta 300000 euroon. Useissa tapauksissa monet euroalueen maat ovat osallistuneet näiden pienrahastojen hallinnointiin; komissio on halukas ottamaan nämä maat mukaan myös kaikkia muita raja-alueita koskevien hankkeiden hallinnointiin (kuten kohdassa 13 ehdotetaan).

Komissio tuki myös esimerkiksi hallinnollisen asiantuntemuksen parantamiseen tähtäävän LACE-verkon laajentamista. Komissio myöntää, että Pharen rajat ylittävän yhteistyön piiriin kuuluvat merirajat voivat jonkin verran heikentää ohjelman vaikutusta raja-alueilla (kohta 61). Myös se, että Ruotsilla ei ole Interreg-ohjelmaa, on otettava huomioon. Kuitenkin Baltian maiden rajat ylittävän yhteistyön ohjelmassa on noudatettu "valtioiden välistä" lähestymistapaa vuodesta 1995 lähtien, jolloin Itämeren alueen neljä EU:n jäsenvaltiota ja neljä Phare-maata (Venäjän ollessa tarkkailijana) neuvottelivat aluetta koskevasta yhteisestä monivuotisesta strategiasta sekä keskustelivat hanke-ehdotuksista ennen kuin ne toimitettiin komission käsiteltäväksi. Näin on voitu tukea erityisesti liikenne- ja ympäristöalojen hankkeita, jotka ovat hyödyttäneet koko Itämeren aluetta. Vuonna 1996 perustetun Phare Baltic Project Facility -ohjelman avulla on myös voitu tukea eräitä tärkeitä ruohonjuuritason pienhankkeita, jotka edustavat "pehmeitä arvoja".

Tietoliikenneala on tyypillinen esimerkki alasta, jolla on merirajojen osalta noudatettava ainoastaan valtioiden välistä lähestymistapaa (esimerkiksi kohdassa 36 mainittu Liettuan optinen kuitukaapeliverkko). Valtioiden välistä lähestymistapaa on noudatettu poikkeustapauksissa myös maarajoilla, tästä on esimerkkinä kansainvälisen yhteenliittymän Adria I -hankkeen yhteydessä toteuttama vedenalainen optinen kaapeli. Albania sai hankkeeseen yhteisrahoitusta vuonna 1995 Albanian ja Kreikan välisestä Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmasta. Komissio suostui tukemaan hanketta, koska tällä Albanian ja Kreikan voimakkaasti tukemalla ja yhteisesti ehdottamalla hankkeella on suuri sekä kansainvälinen, kansallinen että paikallinen merkitys (tietoliikenneyhteydet paranevat alueiden välillä rajan molemmin puolin). 1,7 miljoonaa ecua on käytetty rahoittamaan Albanian televiestintäyhtiön osuutta Adria 1 -hankkeeseen (500 km) myönnetystä kansainvälisestä kokonaisavustuksesta. Tällä vuoden 1995 rajat ylittävän yhteistyön määrärahalla on rahoitettu 8 prosenttia 2. osuudesta (Dubrovnik-Dures) ja 14,2 prosenttia 3. osuudesta. Tällä määrärahalla on siten rahoitettu ainoastaan kyseinen osuus Albanian aluevesille sijoitetusta optisesta kuitukaapelista. Komissio myöntää, että yhteisen strategian löytäminen koko raja-alueelle on usein ollut vaikeaa (kohta 62). Kun Pharen rajat ylittävän yhteistyön monivuotisia maaohjelmia ja Interreg-toimenpideohjelmia valmisteltiin vuosiksi 1995 - 1999, useimmilla raja-alueilla käytiin kuitenkin tiiviitä neuvotteluja Phare-maita edustaneiden yhteistyökumppaneiden ja jäsenvaltioiden kesken; näin voitiin esimerkiksi määritellä yhteiset ensisijaiset tavoitteet, vaikka näitä tavoitteita painotettiinkin eri tavalla alueiden erilaisen taloudellisen tilanteen vuoksi.

Kertomuksessa (kohta 74) mainitaan "rajat ylittävän yhteistyön vaikutuksen vähentävänä tekijänä" myös se, että "komissio on käyttänyt laajasti konsulttiyritystä monivuotisten maaohjelmien laatimiseen rajat ylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamista varten". Paikallista ja alueellista kehittämistä koskevasta suunnittelusta tehdyn sopimuksen (sopimus n:o 940856 ja lisäys 950726) ehtojen mukaisesti kyseinen yritys auttoi tuolloin tukikelpoisia Keski- ja Itä-Euroopan maita määrittelemään rajat ylittävän yhteistyön ydinalueet ja asettamaan alakohtaiset ensisijaiset tavoitteet vuosille 1995 - 1999. Konsulttiyritys antoi teknistä apua kansallisille ja alueellisille viranomaisille, jotka osallistuivat Pharen rajat ylittävän yhteistyön monivuotisten maaohjelmien laatimiseen.

c) Kansallisten ensisijaisten hankkeiden tukeminen paikallisväestön etua hyödyttävien hankkeiden sijaan (päätelmäkohta 96 c)

Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa todetaan, että "jotkut hankkeista painottuvat kansallisiin ensisijaisiin tavoitteisiin sen sijaan, että niillä erityisesti edistettäisiin raja-alueiden paikallisväestön etuja" (kohta 96 c) ja että "hankkeille, jotka hyödyttävät ensisijaisesti raja-alueiden asukkaita, ei ole annettu etusijaa riittävässä määrin" (kohta 12).

Komissio myöntää, että etenkin ohjelman alkuvaiheessa kansalliset ensisijaiset tavoitteet otettiin hanke-ehdotuksia muotoiltaessa eri tavoin huomioon eri maissa. Tämä ei ole kuitenkaan ristiriidassa komission asetuksen (EY) N:o 1628/94 kanssa; sen 4 artiklan 1 kohdan ii alakohdan mukaisesti kyseiset hankkeet voivat olla seuraavanlaisia: "...niillä on rajat ylittävä vaikutus, ne edistävät raja-alueiden rakenteiden kehitystä ja helpottavat Keski- ja Itä-Euroopan ja koko yhteisön välistä yhteistyötä...". Se, että suurista liikenteen alalla toteutetuista, Euroopan laajuisten liikenneverkkojen kehittämiseen (asetuksen (EY) N:o 1628/945 artiklan 1 kohdan seitsemännen lisäyksen mukaisesti) liittyneistä investointihankkeista päätettiin kansallisella tasolla, ei mitätöi myöskään hankkeiden paikallisia vaikutuksia; molemmat vaikutukset ovat itse asiassa toisiaan täydentäviä, sillä nämä (esimerkiksi Bulgarian ja Kreikan tai Puolan ja Saksan välisillä rajoilla toteutettavat) liikennehankkeet edistävät kyseisten raja-alueiden taloudellista kehitystä.

Vaikka alue- ja paikallisviranomaiset osallistuvat useimmissa maissa entistä enemmän rajat ylittävien hankkeiden suunnitteluun ja täytäntöönpanoon, komissio on yhtä mieltä siitä, että alueellisten kehitysstrategioiden kehittäminen vahvistaa edelleen tätä suuntausta.

d) Interreg-ohjelman kanssa on ollut vain vähän yhteisiä hankkeita (kohta 11 ja päätelmäkohta 96 d)

Komissio myöntää, että hankkeet ovat olleet vain hyvin harvoin aitoja yhteishankkeita. Tämä on johtunut ensi sijassa siitä, että ensisijaiset tavoitteet ovat olleet erilaisia raja-alueiden erilaisen taloudellisen tilanteen vuoksi. Yksittäisten yhteishankkeiden osalta voidaan lisäksi todeta, että, Phare- ja Interreg-ohjelmien erilaisesta oikeusperustasta sekä varainhoitoasetuksesta johtuvat menettelytapaerot ovat estäneet sellaisten aitojen yhteishankkeiden suunnittelun, joille olisi voitu järjestää yhteinen tarjouskilpailu ja tehdä yhteinen sopimus ja jotka olisi voitu toteuttaa yhdessä. Tällaisista eroista mainittakoon esimerkiksi se, että Phare-ohjelman (toisin kuin Interreg-ohjelman) yhteydessä tarvitaan komission alustava hyväksyntä ja Phare-ohjelman talousarvion on oltava yksivuotinen ja Interreg-ohjelman puolestaan monivuotinen. Lisäksi Phare-ohjelmassa sovelletaan sopimusten tekemisen osalta varainhoitoasetuksen IX osaston säännöksiä. Komissio ei voinut ottaa huomioon näitä seikkoja vuoden 1998 joulukuussa antamassaan Pharen rajat ylittävää yhteistyötä koskevassa asetuksessaan. Edellä mainittujen seikkojen huomioon ottaminen olisi edellyttänyt varainhoitoasetuksen muuttamista.

e) Rajan kummankin puolen alueita koskevien suunnitelmien puute (kohdat 55, 62, 94 ja päätelmäkohta 96 e)

Komissio myöntää, etteivät rajan kummankin puolen alueita koskevat suunnitelmat olleet valmiita ohjelmaa aloitettaessa. Kuten edellä todettiin, vuosille 1995 - 1999 laaditut monivuotiset ohjelma-asiakirjat (Pharen rajat ylittävän yhteistyön monivuotiset maaohjelmat ja Interreg-ohjelman toimenpideohjelmat) valmisteltiin kuitenkin tiiviissä yhteistyössä Phare-maiden ja jäsenmaiden kesken. Tämän vuoksi molemmat asiakirjat sisälsivät viittauksia raja-alueen erityispiirteisiin, heikkouksiin ja vahvuuksiin, käynnissä oleviin rajat ylittävän yhteistyön hankkeisiin, päämääriin ja yhteisiin ensisijaisiin tavoitteisiin (vaikkakin erilaisin painotuksin). Aidosti yhteisten, rajan kummallakin puolella olevia alueita koskevien alueellisten kehityssuunnitelmien laatiminen on yksi uuden Pharen rajat ylittävän yhteistyön asetuksen päätavoitteista.

f) Ohjelman avulla ei pystytä ratkaisemaan Phare-maiden välistä alueellista eriarvoisuutta (kohta 59 ja päätelmäkohta 96 f)

Kertomuksessa todetaan, että "ohjelman avulla ei edistetä Phare-maiden sisäisiin alueellisiin eroavuuksiin liittyvien ongelmien ratkaisua, koska rajat ylittävän yhteistyön ohjelmasta tuetut alueet ovat yleisesti kyseisten maiden kehittyneimpiä alueita".

Komissio on samaa mieltä siitä, että Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaa ei pidetty vuosina 1994 - 1998 osana laajempaa alueellista kehityspolitiikkaa ja että ohjelma oli integroitava yleiseen jäsenyyden valmisteluohjelmaan entistä paremmin. Lisäksi oli ratkaistava rajat ylittävälle yhteistyölle koko Phare-ohjelman puitteissa kohdistettujen budjettivarojen välinen sekä muiden, jäsenyysneuvottelujen valmisteluun liittyvien ensisijaisten tavoitteiden ja hakijamaiden eri alueiden välinen epätasapaino. Tämän vuoksi komissio on laajentanut ohjelman kattamaa maantieteellistä aluetta. Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelma käsittää nyt Phare-maiden ja EU:n välisten raja-alueiden lisäksi myös hakijamaiden väliset raja-alueet, jotka ovat usein vielä enemmän tuen tarpeessa. Näin myös nämä uudet raja-alueet voivat valmistella tulevaa osallistumistaan Interreg-ohjelmaan; samalla myös Romania voitiin liittää ohjelmaan.

Komissio on yhtä mieltä kertomuksen (kohta 96 f) kanssa myös siitä, että Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelman lisäksi tarvitaan jatkuvasti puhtaasti aluepoliittisia välineitä. Komissio on pyytänyt hakijamaita valmistelemaan kansallisia kehitysohjelmia, joiden puitteissa Pharesta yhteisrahoitetaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämiseen tähtääviä investointeja vuodesta 2000 alkaen.

g) Ohjelman hallinnointimenetelmät ovat olleet liiaksi keskitettyjä sekä komissiossa että edunsaajamaissa (kohdat 14, 76, 77, 78 ja päätelmäkohta 96 g)

Itse asiassa Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelma on ollut osa hajauttamisprosessia, jota tehostettiin huomattavasti vuonna 1999. Lisäksi hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä otettiin käyttöön samanaikaisesti Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmassa ja Pharen pääohjelmassa; myös edustustojen vastuualueet ovat samanlaiset kuin Phare-pääsopimuksessa esimerkiksi tarjousasiakirjojen hyväksymisen osalta. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa kertomuksessaan (kohdat 14 ja 76 - 78), että "edustustojen palveluksessa pitäisi olla tarkoituksenmukainen henkilöstö... varsinkin insinöörejä". Komissio katsoo vastauksessaan, että edustustojen henkilöstömäärää ei voida enää lisätä hajauttamisprosessin tässä vaiheessa siirtämällä niihin henkilökuntaa päätoimipaikasta. Koska budjettivallan käyttäjä on haluton lisäämään komission henkilöstömäärää, on epätodennäköistä, että edustustojamme voitaisiin vahvistaa palkkaamalla uutta henkilökuntaa. Insinööritarpeen osalta voidaan todeta, että ohjelmille suunnattu tekninen apu helpottaa osaltaan myös edustustojen toimintaa.

Siirrettäessä hallinnointivastuuta komissiolta hakijamaihin on otettava huomioon varainhoitoasetuksen IX osastossa mainitut komission vastuuta koskevat oikeudelliset vaatimukset. Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneille valtioille osana liittymistä edeltävää strategiaa annettavan tuen yhteensovittamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1266/1999 säännösten mukaisesti tuki olisi hajautettava hakijamaiden hallinnoitavaksi, jos maat täyttävät tietyt hallinnointia koskevat vähimmäisperusteet (joita ovat esimerkiksi selkeästi määritelty sisäinen hallintojärjestelmä, tehokas sisäinen valvontajärjestelmä, luotettava kansallinen rahoitusvalvontajärjestelmä ja hankintoja koskevat säännöt, jotka täyttävät varainhoitoasetuksen IX osaston vaatimukset).

Tarkasteltaessa hallinnon vastuualueiden hajauttamista hakijamaissa on todettava, että sitä säätelee ensi sijassa kunkin maan aluepolitiikan oikeusperustan kehitys sekä alue- ja paikallishallinnon toimintarakenne. Vaikka hajauttamisprosessi on yleisesti käynnissä, uudistusten täytäntöönpanovauhti on hyvin erilainen eri maissa.

h) Phare-ohjelman uusissa suuntaviivoissa ei oteta riittävästi huomioon rajat ylittävän yhteistyön ohjelman erityispiirteitä (kohdat 91, 92, 93 ja päätelmäkohta 96 h)

Kohdassa 91 arvostellaan Phare-ohjelman vuotta 1998 koskevissa suuntaviivoissa Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmalle asetettua 2 miljoonan euron vähimmäisrajaa. Kuten edellä b jaksossa todettiin, komissio haluaa säilyttää tämän vähimmäisrajan. Vuosia 2000 - 2006 koskevassa suuntaviivaluonnoksessa esitetään kuitenkin, että 2 miljoonan euron vähimmäisrajaa voidaan soveltaa joustavasti Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaan liittyvissä hankkeissa.

Tarkasteltaessa vuosia 1995 - 1999 koskevia rajat ylittävän yhteistyön monivuotisia maaohjelmia kertomuksessa todetaan seuraavaa (kohta 93): "Sekä uuden asetuksen osalta että varojen osoittamiseksi raja-alueille eri Phare-maiden välillä olisi ollut parempi ottaa nämä tärkeät muutokset käyttöön vuoden 1999 jälkeen, jolloin olisi vältetty nykyiselle ohjelmalle aiheutunut häiriö".

Vuonna 1998 julkaistun Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelman arviointikertomuksen ja Phare-maiden ja jäsenvaltioiden kesken käytyjen pitkällisten valmistelevien neuvottelujen perusteella sekä tulevan laajentumisen vuoksi komission mielestä oli tärkeää ottaa käyttöön uuteen asetukseen sisältyvät muutokset. Uuden asetuksen ovat valmistelleet ulkosuhteista ja rakennerahastoista vastaavat pääosastot yhdessä, jotta asetus olisi mahdollisimman yhdenmukainen Interreg-ohjelman kanssa; kaksi vastuullista komission jäsentä esittelivät yhdessä asetuksen komissiolle. Komission oli myös otettava huomioon Euroopan parlamentin talousarviota koskeva huomautus vuodelle 1999. EU:n raja-alueohjelmat ovat myös sujuneet ongelmitta, vaikka näille raja-alueille kohdistettuja määrärahoja onkin supistettu jonkin verran. On myös huomattava, että budjettivallan käyttäjän Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmille varaamat määrärahat ovat säilyneet ennallaan useimpien tukikelpoisten raja-alueiden osalta.

Parannustoimenpiteet

Komissio antoi Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaa koskevan asetuksen joulukuussa 1998. Tämä asetus perustuu komission käynnistämään, Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelman ajanjaksoa 1994 - 1998 koskevaan ulkopuolisen arviointiin ja Pharen hallintokomitean sekä hakijamaiden ja jäsenvaltioiden välillä käytyihin syvällisiin neuvotteluihin. Tärkeimmät uuteen asetukseen sisältyvät parannukset ovat seuraavat:

- Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelma on osa laajempaa, jäsenyyden valmisteluohjelmaan liittyvää aluekehityspolitiikkaa.

- Ohjelma koskee myös hakijamaiden välisiä raja-alueita, joten nämä maat voivat valmistella tulevaa osallistumistaan Interreg-ohjelmaan; myös Romania voidaan liittää Phare-ohjelman piiriin.

- Jokaiselle rajalle perustetaan yhteistyösekakomissiot, joihin kuuluu komission edustajien lisäksi alueen naapurimaiden edustajia sekä kansalliselta tasolta että paikallistasolta.

- Nämä yhteistyösekakomissiot laativat yhteisen monivuotisen ohjelma-asiakirjan, joka sisältää sosiaalisena, taloudellisena ja maantieteellisenä kokonaisuutena tarkasteltua aluetta koskevat yhteiset kehitysstrategiat ja ensisijaiset tavoitteet. Tämän yhteisen ohjelma-asiakirjan pohjalta komissiot valitsevat yhteiset hankkeet kerran vuodessa.

- Jokaiselle raja-alueelle voidaan perustaa yhteiset pienhankerahastot, joihin voidaan osoittaa tietty määrä määrärahoja.

Kertomuksessa mainitut vaikeudet pyritään ratkaisemaan Pharen rajat ylittävää yhteistyötä koskevaan uuteen asetukseen tehtyjen parannusten ja uusien suuntaviivojen sisältämien uusien lähestymistapojen avulla sekä jatkamalla ohjelmien täytäntöönpanon hajauttamista:

a) Useimmissa tapauksissa ohjelman täytäntöönpano nopeutuu koko ajan. Kuten Phare-pääohjelmankin yhteydessä, komissio hyväksyy hankkeet, joita on ehdotettu tuettaviksi Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmasta, vain, jos hankkeet ovat täytäntöönpanokelpoisia. Jos hankkeiden täytäntöönpanossa esiintyy ongelmia, se voidaan ottaa huomioon päätettäessä tulevista määrärahoista. Myös raja-aluekohtaiset budjettivaraukset ovat entistä tasapainoisempia Phare-maiden välisten raja-alueiden tultua tukikelpoisiksi vuodesta 1999 lähtien, ja niille on myönnetty ensimmäiset (vaatimattomat) määrärahat.

Koska Pharen uudet suuntaviivat koskevat myös rajat ylittävää yhteistyötä, komissio katsoo, että uusi Phare-ohjelman rajat ylittävää yhteistyötä koskeva asetus sekä sitä täydentävät yhteisten ohjelma-asiakirjojen laatimisesta annetut ohjeet ja parhaillaan valmisteltavia pienhankerahastoja koskevat päivitetyt yleisohjeet ovat riittäviä. Myös edunsaajamaiden viranomaisten kokemus lisääntyy koko ajan Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmien edetessä. Credo- ja Lace-ohjelmissa kiinnitetään erityistä huomiota äskettäin tukikelpoisiksi tulleisiin raja-alueisiin.

b) Hankkeiden vaikutuksen pitäisi parantua rajan molemmin puolin, koska hankkeet on kehitetty kokonaisuutena tarkasteltavaa raja-aluetta varten yhteisten monivuotisten strategioiden pohjalta ja koska yhteistyösekakomissiot valitsevat yhteiset hankkeet kerran vuodessa. Komissio arvioi jatkossakin, miten jokainen yhteistyösekakomission valitsema hanke, jolle Phare-maa on esittänyt Phare-ohjelman rajat ylittävän yhteistyön tukea, vaikuttaa rajan molemmin puolin. Tätä vaikutusta pitäisi kuitenkin tarkastella ennemminkin ohjelman kuin hankkeen tasolla.

c) Kansallisilla ensisijaisilla tavoitteilla on vastaisuudessa entistä pienempi merkitys raja-alueyhteistyössä, koska rajat ylittävän yhteistyön ohjelmat perustuvat useaksi vuodeksi laadittaviin yhteisiin ohjelma-asiakirjoihin, jotka sisältävät raja-aluetta koskevat yhteiset kehitysstrategiat ja ensisijaiset tavoitteet, ja koska alueelliset ja paikalliset edustajat ovat edustettuina yhteistyösekakomissioissa. Tulevaisuudessa alue- ja paikallisviranomaiset osallistuvat entistä enemmän myös yhteisten kehittämissuunnitelmien laatimiseen, koska tarkoituksena on luoda hakijamaihin alueelliset rakenteet ja tarvittava asiantuntemus.

d) Vaikka Pharen uuden rajat ylittävän yhteistyön asetuksen avulla voidaan todennäköisesti luoda aitoja yhteisohjelmia ja lisätä Pharen rajat ylittävän yhteistyön ja Interreg-ohjelman avulla tuettavien aitojen yhteishankkeiden määrää, tällaiset hankkeet voivat jäädä pikemminkin poikkeuksiksi, kun pidetään mielessä näiden kahden asetuksen väliset erot.

e) Yhteiset ohjelma-asiakirjat, jotka kattavat molemmilla puolilla rajaa olevat alueet, valmistuvat vuoteen 2000 mennessä. Asiakirjat sisältävät yksityiskohtaisen selostuksen nykytilanteesta, strategian pitkän aikavälin rajat ylittävälle yhteistyölle, rajat ylittävän yhteistyön ensisijaiset tavoitteet ja toimenpiteet, vuosia 2000 - 2002 koskevan alustavan rahoitussuunnitelman seitsemän vuoden todennäköisyydellä, välineet yhteisten hankkeiden valitsemista varten sekä yhteisten hankkeiden rahastoja, täytäntöönpanoa ja toimielimiä koskevat määräykset.

f) Ohjelmointityön avulla pyritään myös poistamaan hakijamaiden sisäistä alueellista eriarvoisuutta entistä enemmän, koska Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmista tulee myös osa laajempaa aluekehityspolitiikkaa - samalla kun otetaan huomioon rajat ylittävän yhteistyön erityisvaatimukset - ja koska Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaa on laajennettu koskemaan hakijamaiden välisiä raja-alueita (myös EU:n tulevien ulkorajojen liittämistä ohjelman piiriin harkitaan).

g) Ohjelmien hallinnointimenetelmiä hajautetaan entistä enemmän nyt, kun hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä toimii kaikissa hakijamaissa. Jatkotoimet määräytyvät sen mukaan, miten hallinnolliset valmiudet, rahoitusvalvontamenetelmät ja julkisen rahoituksen rakenteet kehittyvät näissä maissa sekä kansallisella että alueellisella tasolla. Komissio on päättänyt jatkaa hajauttamista jäsenyyttä hakeneille valtioille osana liittymistä edeltävää strategiaa annettavan tuen yhteensovittamisesta annetun asetuksen 12 artiklan mukaisesti. Neuvoston lopullisesti hyväksymässä tekstissä määritellään tätä koskevat ehdot. Pienhankerahastoja, joita on perustettu useille raja-alueille ja joiden avulla paikalliset päättäjät voivat päättää pienistä hankkeista ilman komission suorittamaa hankkeiden ennakkohyväksyntää, laajennetaan ja vahvistetaan edelleen, erityisesti nostamalla hankkeiden ylärajaa 50000 eurosta 300000 euroon.

h) Pharen uudet suuntaviivat, jotka koskevat myös Pharen rajat ylittävää yhteistyötä, sisältävät hankkeen kokoa koskevan "joustolausekkeen", jonka avulla erikoiset hankkeet voidaan paremmin sovittaa yhteen Interreg-hankkeiden kanssa. Suuntaviivojen mukaan "hankkeiden kokoa muuten koskevasta vähimmäiskoosta (2 miljoonaa euroa) voidaan poiketa ainoastaan hankekohtaisen arvioinnin perusteella sekä silloin, kun yhteisissä Phare-Interreg-ohjelma-asiakirjoissa määritellyillä ensisijaisilla tavoitteilla on todellista merkitystä rajat ylittävälle yhteistyölle". Joustoa voidaan hyödyntää kuitenkin vain poikkeustapauksissa, koska hankkeen on nivellyttävä yhteen Interreg-ohjelman kanssa ja koska komissio on viime kädessä vastuussa Pharen rajat ylittävän yhteistyön ohjelman toteuttamisesta sekä siihen liittyvien sopimusten tekemisestä.

(1) Vuoden 1999 alustavassa talousarvioesityksessä komissio ehdotti ainoastaan 100:aa miljoonaa euroa Phare-ohjelman rajat ylittävän yhteistyön ohjelmaa varten. Parlamentin kanssa käydyissä neuvotteluissa päädyttiin lopulta 180 miljoonaan euroon, joista 2/3 kohdistettiin hakijamaiden ja EU:n välisille raja-alueille ja 1/3 muille raja-alueille (mukaan lukien hakijamaiden väliset raja-alueet).