Erityiskertomus Nro 21/98 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitettuja menoja koskevien varainhoitovuoden 1996 tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovelletusta hyväksymis- ja varmentamismenettelystä sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 C artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)



Virallinen lehti nro C 389 , 14/12/1998 s. 0001 - 0043



ERITYISKERTOMUS Nro 21/98 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitettuja menoja koskevien varainhoitovuoden 1996 tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovelletusta hyväksymis- ja varmentamismenettelystä sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 C artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 389/01) TIIVISTELMÄ Maksajavirastojen hyväksymiseen ja EMOTR:n tukiosaston menoja koskevien tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovellettiin varainhoitovuoden 1996 osalta ensimmäistä kertaa uusia menettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli ja arvioi komission yksiköiden tekemää työtä ja selvitti, oliko uusia sääntöjä sovellettu asianmukaisesti. Uusia menettelyitä ei pitäisi arvioida ainoastaan ensimmäisen vuoden tulosten perusteella, vaan huomioon olisi otettava myös komission ja jäsenvaltioiden tilanteen kohentamiseksi aloittamat toimet. Vaikka jäsenvaltioilta edellytettiin maksajavirastojen hyväksymistä 16. lokakuuta 1995 mennessä, varainhoitovuoden 1996 alussa oli 66 maksajavirastosta hyväksytty ainoastaan 50. Hyväksyttyjen maksajavirastojen lukumäärä oli lopulta 90 vuonna 1997, ja niistä osan vastuulla oli varsin pieni määrä menoja. Joissakin jäsenvaltioissa olisi toimittava aiempaa tiiviimmin maksajavirastojen lukumäärän rajoittamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 1997 toimittaman tarkastuksen yhteydessä havaittiin useissa maksajavirastoissa puutteita, jotka liittyivät sisäiseen valvontaan, tietojärjestelmien turvaamiseen sekä kirjanpitoon. Lisäksi maksajavirastot eivät valvoneet riittävästi valtuutettuja yksiköitä. Havaittujen puutteiden olisi pitänyt johtaa asianmukaisiin toimenpiteisiin kyseisissä jäsenvaltioissa. Varmennetut tilit oli määrä toimittaa 10. helmikuuta 1997 mennessä, mutta komission tekemien havaintojen mukaan varmennetut tilit toimitettiin useissa tapauksissa myöhässä tai ne eivät olleet asianmukaisia. Kaksi jäsenvaltiota (Yhdistynyt kuningaskunta ja Kreikka) ei esittänyt asetettuun määräaikaan mennessä ainoatakaan varmennettua tiliä. Espanjan varmentamisesta vastaava elin ei puolestaan kyennyt antamaan ajoissa lausuntoa suurimmasta osasta alueellisella tasolla aiheutuneita menoja, ja yksityiset ulkoiset tarkastajat suorittivat myöhemmin niitä koskevan tarkastuksen. Auttaakseen tehtävien hoitoa maksajavirastoissa komissio laati niitä varten tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia ohjeita; komissio toimi kuitenkin liian myöhään (syyskuussa 1996, jolloin suurin osa maksajavirastojen tarkastustehtävistä oli jo pitänyt aloittaa). Mikäli ohjeet olisi toimitettu ajoissa, tietyiltä väärinkäsityksiltä ja viivästyksiltä olisi vältytty. Joihinkin jäsenvaltioihin liittyneiden puutteiden ja viivästyksien vuoksi 5 päivänä toukokuuta 1997 tehty tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös, joka olisi pitänyt tehdä 30. huhtikuuta 1997 mennessä, kattoi ainoastaan 33 prosenttia menoista. Loput menot tarkastettiin ja hyväksyttiin 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn päätöksen perusteella, sen jälkeen kun eri maksajavirastoissa oli toimitettu lisätarkastuksia. Komissio tarkasti ja hyväksyi lopulta kaikki varmennetut tilit niiden vaihtelevasta laadusta huolimatta. Komissio ei kuitenkaan ottanut päätöksessään huomioon suurinta osaa todistuksissa esitetyistä huomautuksista, jotka koskivat yhteensä vähintään 43,3 miljoonaa ecua. Lisäksi 77,3 miljoonan ecun rahoitukselliset korjaukset, jotka rahoituksesta vastaava komission yksikkö oli tehnyt tavanomaisen EMOTR:n tukiosaston menojen hallinnoinnin yhteydessä, vähenivät 55,1 miljoonaan ecuun tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä. Komission vuoden 1996 menojen osalta tekemät tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset eivät estä sitä, että komissio voi jättää kyseiset määrät myöhemmin hyväksymättä menojen säännönmukaisuutta koskevien tarkastusten perusteella. Asianmukaisten komission sisäisten valvontamenettelyjen avulla on varmistettava, että korjaukset dokumentoidaan riittävän hyvin ja että havaittuja puutteita seurataan systemaattisesti menojen säännönmukaisuutta koskevan tarkastuksen yhteydessä. 1. JOHDANTO Sovellettavat säännökset 1.1 EMOTR:n menoja koskevien tilien varmentamiseen ja maksajavirastojen hyväksymiseen sovellettiin vuoden 1996 osalta ensimmäistä kertaa uusia menettelyjä. Uusiin säännöksiin mukautuminen edellytti tiivistä toimintaa sekä jäsenvaltioilta että komissiolta. Uusia menettelyitä ei pitäisi arvioida yksinomaan ensimmäisen vuoden tulosten perusteella. Komissio on jatkanut pyrkimyksiä aiempaa parempien menojen varmentamista koskevien todistusten saamiseksi erityisesti järjestämällä kokouksia varmentamisesta vastaavien elinten kanssa ja laatimalla uusia käytännön ohjeita. Tämän pitäisi vaikuttaa myönteisesti toimintaan tulevina vuosina. 1.2 Maksajavirastot ovat viranomaisia, jotka on nimetty vastaamaan EMOTR:n tukiosastoon liittyvien toimien hallinnoinnista jäsenvaltioissa ja suorittamaan maksut edunsaajille. Huhtikuun 21 päivänä 1970 annetun asetuksen (ETY) N:o 729/70 (1) perusteella komissio korvaa maksajavirastoille kuukausittain niiden maksamat ja ilmoittamat määrät - yhteensä 39 010,9 miljoonaa ecua vuonna 1996. 1.3 Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä määritetään menot, jotka voidaan rahoittaa EMOTR:n tukiosastosta. Päätöksessä huomioidaan myös kaikki ennakoiden vähennykset ja keskeytykset kyseessä olevalta varainhoitovuodelta (2), asetuksen (EY) N:o 296/96 (3) 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuihin viivästyneisiin maksuihin liittyvät vähennykset mukaan lukien. 1.4 EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia menettelyjä muutettiin ensimmäistä kertaa varainhoitovuoden 1996 osalta (4). Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1287/95, annettu 22 päivänä toukokuuta 1995 (5) (neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 muuttamisesta) ja komission asetuksen (EY) N:o 1663/95, annettu 7 päivänä heinäkuuta 1995 (6) perusteella otettiin käyttöön seuraavat uudet säännöt (7): a) Ainoastaan hyväksytyissä maksajavirastoissa aiheutuneita menoja voidaan rahoittaa yhteisön varoin. b) Maksajavirastojen lukumäärä on rajoitettava mahdollisimman pieneksi kussakin jäsenvaltiossa; mikäli maksajavirastoja hyväksytään useampi kuin yksi, on perustettava koordinoinnista vastaava elin. c) Edellytyksenä oli, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset (8) hyväksyvät maksajavirastonsa ennen EMOTR:n varainhoitovuoden 1996 alkua; ennen kuin hyväksyminen voitiin myöntää, toimivaltaisen viranomaisen oli tarkistettava, että maksajavirasto oli asetettujen vaatimusten mukainen (9). d) Maksajaviraston hallinnollisen rakenteen, sisäisen valvonnan sekä organisaation toimintaperiaatteiden avulla on voitava taata viraston asianmukainen toiminta; sisäisestä tarkastuksesta vastaavan yksikön on varmistettava, että sisäinen valvontajärjestelmä toimii tehokkaasti, ja teknisen osaston on tarkistettava edunsaajille suoritettavien maksujen perusteet. e) On perustettava varmentamisesta vastaava elin, joka on toiminnallisesti riippumaton maksajavirastoista ja koordinointielimistä; varmentamisesta vastaavan elimen on varmistettava, että maksajaviraston vuositilinpäätökset ovat todenperäiset, täydelliset ja tarkat, ja sen on käytävä tilit läpi kansainvälisesti hyväksyttyjen tarkastusstandardien mukaisesti. Komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 3 artiklan mukaan todistuksen on perustuttava menettelyjen sekä suoritteiden otoksen tutkimukseen. Siinä on todistettava maksujen yhteisön sääntöjenmukaisuus ainoastaan siltä osin, joka koskee maksajavirastojen hallinnollisten rakenteiden kykyä varmistaa, että tämä sääntöjenmukaisuus on tarkistettu ennen maksun suorittamista. f) Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevasta päätöksestä huolimatta komissio voi myöhemmin jättää menoja hyväksymättä, jos se katsoo, että menot eivät ole toteutuneet yhteisön sääntöjen mukaisesti. Hyväksymättä jättämiset perustuvat yleensä erilliseen komission päätökseen; sen avulla jätetään hyväksymättä menot, jotka eivät ole yhteisön sääntöjen mukaisia (säännönmukaisuutta koskeva päätös). Päätöstä ei kuitenkaan voida soveltaa niihin menoihin, jotka ovat toteutuneet yli 24 kuukautta ennen komission jäsenvaltioille antamaa kirjallista ilmoitusta. 1.5 Asetuksen mukaan EMOTR:n tukiosaston vuositilinpäätökset sekä varmentamisesta vastaavien elinten laatimat todistukset ja kertomukset oli toimitettava komissiolle 10. helmikuuta mennessä seuraavana vuonna. Komission oli ilmoitettava jäsenvaltioille 31. maaliskuuta mennessä niiden toimittamia tietoja koskevien tarkistusten tulokset ja tehtävä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös 30. huhtikuuta mennessä. Komissio teki kuitenkin kaksi vuoden 1996 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä, 5 päivänä toukokuuta 1997 (10) ja 30 päivänä heinäkuuta 1997 (11), koska jotkin maksajavirastot ja varmentavat elimet eivät kyenneet toimittamaan varmennettuja tilejä asetettujen määräaikojen kuluessa ja koska komissio edellytti tietyiltä varmentavilta elimiltä lisätarkastusten suorittamista. Varmentavien elinten toiminnan arviointi on välttämätöntä, jotta kyseessä olevien muiden tarkastajien työn luotettavuudesta saadaan tietty tae. Uuden järjestelmän yhteydessä ei ole tähän mennessä tehty päätöstä yhteisön sääntöjen vastaisten menojen hylkäämisestä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen laajuus 1.6 Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko maksajavirastojen hyväksymistä ja tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia uusia sääntöjä sovellettu asianmukaisesti. Huomiota kiinnitettiin erityisesti hyväksymisperusteiden noudattamiseen jäsenvaltioissa, maksajavirastojen sisäisestä valvonnasta vastaavien yksiköiden toimintaan sekä varmentavien elinten antamiin todistuksiin. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi lisäksi komission yksiköiden työhön kahden, vuoden 1996 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan komission päätöksen osalta. 2. MAKSAJAVIRASTOJEN HYVÄKSYMINEN Maksajavirastojen rakenteellinen kehittyminen 2.1 Kaikki maksajavirastot olisi pitänyt hyväksyä 16. lokakuuta 1995 mennessä, mutta kyseisenä ajankohtana 66 maksajavirastosta oli hyväksytty ainoastaan 50, ja niistä suurimman osan kohdalla hyväksyntä oli väliaikainen. Vuoden 1996 maksujen käsittelyä varten hyväksyttiin lopulta 80 maksajavirastoa, vaikka niistä joidenkin vastuulla oli varsin pieni määrä menoja. Eräs maksajavirasto ei ilmoittanut lainkaan menoja vuonna 1996 ja kaksi ilmoitti niitä alle 100 000 ecua (12). Viiden maksajaviraston osuus kokonaismenoista oli lähes puolet (13), ja 25 viraston osuus yli 90 prosenttia (ks. taulukko 1). 2.2 Uuden asetuksen yhtenä tavoitteena oli maksajavirastojen lukumäärän rajoittaminen. Vuonna 1997 niiden määrä oli kuitenkin 90. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tavoitteen saavuttamiseksi olisi toimittava nykyistä tiiviimmin useissa jäsenvaltioissa erityisesti uusien alueellisten maksajavirastojen hyväksymisen osalta. 2.3 Joissakin tapauksissa maatalousministeriöt hyväksyivät maksajavirastoiksi ministeriöiden sisällä toimivia yksiköitä (Belgiassa, joissakin Saksan osavaltioissa, useimmilla Espanjan alueilla, Irlannissa, Itävallassa sekä Suomessa). Ranska (hajautettuja yksiköitä (services déconcentrés) lukuun ottamatta) ja Alankomaat säilyttivät keskitetyt maksajavirastot maatalouden eri aloilla. Saksa perusti maksajaviraston kaikkiin osavaltioihin, joista jotkin perustivat jopa useita virastoja (14). Espanja hyväksyi 17 uutta alueellista maksajavirastoa vuonna 1996 (15). Yhdistynyt kuningaskunta hyväksyi erilliset maksajavirastot Englantiin, Walesiin (2 virastoa), Skotlantiin sekä Pohjois-Irlantiin. Jotkin jäsenvaltiot, esimerkiksi Belgia ja Itävalta (ks. taulukko 1), ohjasivat alueiden kautta ainoastaan pienen osan tukiosaston menoista. Siitä huolimatta, että maksut saatetaan suorittaa keskushallinnossa, alueellisilla viranomaisilla on keskeinen asema eri tukiohjelmien valvonnassa ja hallinnoinnissa lähes kaikissa jäsenvaltioissa. 2.4 Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1287/95 (jolla muutettiin asetusta (ETY) N:o 729/70) mukaan maksajavirasto suorittaa maksut lopullisille edunsaajille. Tehtävän siirtämisestä ei ole säädetty. Vaikka viisi Saksan osavaltiota (Baden-Württenberg, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen ja Sachsen) hyväksyi maatalousministeriönsä maksajavirastoksi, suurimman osan maksuista suorittivat muut osavaltioiden hallintoon kuuluvat julkishallinnon yksiköt. Espanjassa maksajavirasto FEGA ilmoitti maksuja, jotka olivat itse asiassa tiettyjen alueellisten viranomaisten suorittamia; kyseisiä viranomaisia ei ollut hyväksytty maksajavirastoiksi vuonna 1996. Ranskan keskitetty maksajavirasto (Services déconcentrés du Trésor et du Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation) ei suorita maksuja keskitetysti, sillä maksujen suorittamisesta vastaavat alueellisella tasolla eri departementit, joita ei ole hyväksytty maksajavirastoiksi. 2.5 Ministerineuvoston 26. tammikuuta 1995 pidetyn kokouksen pöytäkirjan liitteen II (16) perusteella Saksan osavaltioiden maksajavirastot saavat siirtää tiettyjen, erityisesti liitännäistoimenpiteitä koskevien maksujen suorittamisen muiden ennakoiden hoitajien (Vorschußverwalter) tehtäväksi. Komission asetukseen (ETY) N:o 1663/95 ei sisälly säännöksiä maksujen suorittamisen siirtämisestä muiden yksiköiden tehtäväksi. Keskeiset hyväksymisperusteet 2.6 Jäsenvaltiot tekevät päätöksen hyväksymisen myöntävistä viranomaisista. Vastuullisen viranomaisen ja maksajaviraston valintaan ei tarvita komission hyväksyntää (17). Komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 mukaan neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 4 artiklan 4 kohtaa sovelletaan, jollei maksajaviraston toiminnan kannalta merkityksellisiä perusteita noudateta. Mainitun artiklan mukaan viranomaiset voivat jättää hyväksymisen myöntämättä tai olla jatkamatta sitä, mikäli yksi tai useampi hyväksymiselle asetettu ehto ei täyty tai ei täyty enää, ellei maksajavirasto korjaa tilannetta tietyn ajan kuluessa. Vastuullisen viranomaisen on päätettävä kyseisen ajan sekä väliaikaisen hyväksymisen pituus havaittujen ongelmien perusteella. Asetuksessa ei ole täsmennetty aikarajaa. 2.7 Komission työasiakirjassa (18), joka toimii varmentamisesta vastaavien elinten ja hyväksymisestä vastaavien viranomaisten apuna havaittujen puutteiden vakavuuden arvioinnissa, on määritelty seuraavat keskeiset perusteet: a) kirjallisten menettelyjen puuttuminen b) tehtävien riittämätön erillään pitäminen c) maksujen suorittamista edeltävien tarkastusten puuttuminen d) asianmukaisten maksu- ja tilinpitomenettelyiden puuttuminen e) kirjanpitomenettelyiden epäasianmukaisuus; esimerkiksi kirjausketjun puuttuminen, kirjanpidossa tapahtuvaan velallisia koskevaan seurantaan ja interventiovarastointia koskevaan kirjanpitoon liittyvät vajavaisuudet f) riittämätön tietokoneturvallisuus g) sisäisen tarkastuksen puutteellinen toiminta h) menojen hyväksymistä ja/tai teknisiä palveluita koskevien sopimusten puuttuminen. Hyväksymiseen liittyvät puutteet 2.8 Maksajaviraston hyväksymiseen ei tarvita komission muodollista hyväksyntää. Komissio teki kuitenkin käynnin 36 suurimpaan maksajavirastoon (joiden osuus menoista oli yli 80 prosenttia) tarkistaakseen, oliko asetettuja ehtoja noudatettu vuoden 1996 osalta. Käyntien yhteydessä havaittiin puutteita, joiden olisi pitänyt olla esteenä lopullisen hyväksymisen myöntämiselle. Tyypilliset havaitut puutteet (19) koskivat kirjanpito- ja tietojärjestelmiä, jotka olivat riittämättömiä tai epäluotettavia; puutteita havaittiin niinikään sisäisissä menettelyissä sekä valvonnassa. Havaitut puutteet esitetään taulukossa 2. 2.9 Keskeiset perusteet ilmoitettiin jäsenvaltioille vasta syys- ja lokakuussa vuonna 1996, eli vuosi hyväksymiselle alun perin asetetun määräajan jälkeen; EMOTR:n varainhoitovuosi oli tuolloin jo lähes päättynyt ja maksajavirastot oli jo hyväksytty. Jäsenvaltioiden vastuulliset viranomaiset eivät kuitenkaan voi vedota tähän, jos ne ovat hoitaneet tehtävänsä epäasianmukaisesti. 2.10 Monet havaituista ongelmista olivat vailla ratkaisua vielä vuonna 1997. Vuoden 1997 loppuun mennessä ainoastaan Italia oli perunut yhden maksajaviraston hyväksymisen (20); kyseinen virasto oli vastuussa ainoastaan yhdestä yksittäisestä toimesta. Vastuu kyseisestä toimesta siirrettiin keskitetylle maksajavirastolle AIMAlle, jotta organisaatiota koskevat vaatimukset täyttyisivät. 2.11 Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 1997 toimittaman tarkastuksen yhteydessä saatiin vahvistus komission tekemille havainnoille (ks. taulukko 3). Vaikka maksajavirastojen järjestelmiä oli yleisesti ottaen parannettu, paikalla tarkastetuista virastoista lähes kaikissa voitiin yhä havaita suuria puutteita. Ne liittyivät sisäisen valvonnan heikkoon tasoon, tietojärjestelmien turvallisuuden puuttumiseen, maksajavirastojen riittämättömään valtuutettujen yksiköiden valvontaan sekä kirjanpidon ongelmiin. Mainittujen tekijöiden olisi pitänyt johtaa asianomaisissa jäsenvaltioissa asetuksen (ETY) N:o 729/70 4 artiklan 4 kohdan soveltamiseen, eli vastuullisten viranomaisten suorittamaan hyväksymisen perumiseen tai tilanteen välittömään korjaamiseen. 3. TILIEN VARMENTAMINEN Varmentamisesta vastaavat elimet 3.1 Varmentamisesta vastaavien elinten oikeudellinen asema vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Tehtävään on nimetty kansallisia tarkastuselimiä, muita julkishallinnon elimiä, sisäisestä tarkastuksesta vastaavia yksiköitä ja myös yksityisiä ulkoisia tarkastajia (ks. taulukko 1). 3.2 Riippumattomuus mainitaan kansainvälisissä tarkastusstandardeissa keskeisenä varmentamisesta vastaavia tarkastajia koskevana vaatimuksena. Asetuksen (EY) N:o 1663/95 mukaan varmentamisesta vastaavan elimen on oltava toiminnallisesti riippumaton maksajavirastosta. Tanskan maksajaviraston sisäisestä tarkastuksesta vastaava yksikkö hyväksyttiin kuitenkin varmentamisesta vastaavaksi elimeksi. Samalla tavoin toimittiin myös useiden Saksan ja Itävallan maksajavirastojen kohdalla. Sisäisestä tarkastuksesta vastaavat yksiköt eivät kuitenkaan ole riippumattomia maksajavirastoista, joihin ne kuuluvat, eivät varsinkaan silloin, kun ne kuuluvat osana viraston hierarkkiseen rakenteeseen. Komissio kuitenkin hyväksyi tämän menettelyn. Komission ohjeet 3.3 Komission asetuksessa (EY) N:o 1663/95 esitetään erittäin yleisluonteiset todistusta ja siihen liittyvää tarkastuskertomusta koskevat vaatimukset. Komissio toimitti kyseisiä vaatimuksia koskevat yksityiskohtaiset ohjeet syyskuussa 1996 pidettyä asiantuntijaryhmän kokousta varten. Ohjeiden lopullinen versio toimitettiin kaikilla kielillä varmentamisesta vastaaville elimille kuitenkin vasta joulukuussa 1996, jolloin osa tarkastustehtävistä oli jo suoritettu (21). Kyseisillä ohjeilla - joita varmentamisesta vastaavat elimet pitävät erittäin hyödyllisenä - oli näin ollen ainoastaan rajallinen vaikutus vuoden 1996 todistuksiin. Tämä selittää osittain useiden tarkastuskertomusten puutteet sekä vuoden 1996 tilejä koskevan varmentamisen epäasianmukaisuuden. Havaittuja puutteita kuvataan jäljempänä. Varmennettujen tilien toimittamiseen liittyvät ongelmat ja viivästykset 3.4 Varmennetut tilit oli toimitettava komissiolle asetuksen (EY) N:o 1663/95 mukaisesti 10. helmikuuta 1997 mennessä. Useimmat maksajavirastot noudattivat kyseistä määräaikaa, mutta monissa tapauksissa tiedot olivat epätarkkoja tai tarkastus ei ollut riittävän kattava. Tästä syystä komissio ei voinut hyväksyä todistuksia ja/tai tarkastuskertomuksia tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksensä perustaksi. Komissio edellytti lisätarkastusten suorittamista, mutta useimmat maksajavirastot ja varmentamisesta vastaavat elimet eivät kyenneet toimittamaan lisätarkastuksia riittävän ajoissa ensimmäistä, 5 päivänä toukokuuta 1997 tehtyä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä varten. Komissio asetti uuden määräajan kesäkuun 1997 lopulle. Toinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös tehtiin 30 päivänä heinäkuuta 1997. 3.5 Saksassa oli laadittu sisäiset ohjeet osavaltioissa suoritettavaa varmentamista koskevaa tarkastusta varten, jolloin otos voitiin rajata tiettyihin menoluokkiin. Vaikka ohjeet oli lähetetty komissiolle vuoden 1996 alkupuolella, se ei ottanut tuolloin asiaan kantaa. Komissio hyväksyi lopulta tilit ja todistukset, koska sen pyynnöstä toimitettiin lisätarkastuksia ja ne suoritettiin loppuun riittävän ajoissa ennen ensimmäistä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä; poikkeuksena olivat Sachsenin ja Rheinland-Pfalzin alueiden tilit, jotka tarkastettiin ja hyväksyttiin toisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä. 3.6 Tilintarkastustuomioistuimen lokakuussa 1997 kolmessa Saksan osavaltiossa (Niedersachsenissa, Sachsen-Anhaltissa ja Schleswig-Holsteinissa) toimittaman tarkastuksen yhteydessä havaittiin tilien täsmäyttämiseen liittyviä ongelmia yhteisesti rahoitettujen toimien osalta. Lisäksi Sachsen-Anhaltin osalta toimitettiin todistus, johon ei sisältynyt huomautuksia, vaikka varmentamisesta vastaava elin oli kertomuksessaan epäillyt 13,8 miljoonan Saksan markan (noin 6,8 miljoonaa ecua) suuruisen määrän tukikelpoisuutta. 3.7 Kreikkaa koskevat varmennetut tilit toimitettiin vasta huhtikuun puolivälissä vuonna 1997, eli niihin liittyviä menoja ei voitu ottaa huomioon 5 päivänä toukokuuta tehdyssä ensimmäisessä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä. Tilit eivät vastanneet varmentamista koskevan tarkastuksen tuloksia, joten komissio teki niihin korjauksia ja tarkasti ja hyväksyi ne toisen, 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä. 3.8 Varmentamista koskevissa kertomuksissa tuotiin Espanjan osalta esille vakavia ongelmia, ja komissio kehotti suorittamaan lisätarkastuksia seuraavasti: a) FEGA-nimisen maksajaviraston osalta (ilmoitetut menot 4 196,4 miljoonaa ecua) jäi varmentamatta huomattavia määriä, koska varmentamisesta vastaava elin ei ollut kyennyt tutkimaan maksumenettelyä 507 000 miljoonan pesetan (noin 3 165 miljoonaa ecua) suuruisten maksujen osalta; kyseiset maksut oli suoritettu alueellisella tasolla maksajaviraston nimissä. Tietoa ei ollut saatavissa myöskään vientitukien tarkistuksista eikä teknisistä palveluista. b) Kahden maksajaviraston - DGDR:n (ilmoitetut menot 43,6 miljoonaa ecua) ja FROMin (ilmoitetut menot 2,0 miljoonaa ecua) - osalta ei varmentamisesta vastaava elin kyennyt antamaan lausuntoa menoista, jotka olivat aiheutuneet alueilla maksajavirastojen lukuun. c) Katalonian alueen (ilmoitetut menot 71,2 miljoonaa ecua) osalta komissio kehotti suorittamaan lisätarkastuksia ja suurentamaan otoksen kokoa (22). 3.9 Kun Espanjan viranomaiset olivat toimittaneet vahvistavia lisätietoja, kaikki määrät tarkastettiin ja hyväksyttiin lopulta toisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä. 3.10 Selvitäkseen ongelmista, jotka liittyivät FEGAn, FROMin ja DGDR:n ilmoittamiin, mutta alueellisella tasolla hallinnoituihin ja/tai suoritettuihin menoihin, Espanjan viranomaiset olivat nimenneet yksityisen tilintarkastustoimiston tarkastamaan alueellista tasoa koskevat lisäotokset kesäkuussa 1997. Sen 7. heinäkuuta 1997 antaman loppuraportin mukaan Espanjan viranomaiset olivat varmentaneet kaikki ilmoitetut menot 11. ja 15. heinäkuuta 1997. Tilintarkastustuomioistuimen syyskuussa 1997 toimittamassa tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, että autonomisten alueiden suorittamien lopullisten maksujen, FEGA:n tileihin liittyvien tietojen ja alueille maksettujen varojen perusteella komissiolta pyydettyjen määrien välistä täsmäyttämistä ei voitu pitävästi osoittaa. 3.11 Ranskan varmentamisesta vastaava elin aloitti toimintansa vasta lokakuussa 1996, ja silloinkin liian pienellä henkilöstöllä. Ensimmäinen todistus perustui yksinomaan järjestelmiä koskevien raporttien tutkimiseen, eikä tapahtumia koskeviin otoksiin, kuten asetuksessa (EY) N:o 1663/95 edellytetään. Ranskan viranomaiset ilmoittivat tästä komissiolle. Komissio edellytti tapahtumiin perustuvien lisätarkastusten suorittamista, ja niihin liittyvät kertomukset toimitettiin riittävän ajoissa toista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä varten. 3.12 Komissio pyysi varmentamisesta vastaavia elimiä toimittamaan lisätarkastuksia kolmen italialaisen maksajaviraston (AIMA, DCCC ja IGFOR) osalta. Tarkastusten jälkeen kesäkuussa 1997 toimitetuista kertomuksista kävi ilmi kaksi keskeistä ongelmaa: a) AIMAn ilmoittamien, alkoholivarastoja koskevien tietojen tarkkuus b) DCCC:n osalta 95 prosentin luotettavuustasoon perustuva otoskoko vastasi 1 112 tapahtumaa. Alkuperäistä otoskokoa oli pienennetty 93:een (seuraavin prosenttiosuuksin ja perustein: 20 prosenttia olemassa olevien vakiintuneiden toimintatapojen perusteella, 20 prosenttia henkilöstön pitkäaikaisen työkokemuksen perusteella, 20 prosenttia henkilöstön ammattitaidon perusteella, 20 prosenttia olemassa olevien sisäisten valvontamenettelyjen perusteella ja 12 prosenttia tietojärjestelmien käytön perusteella). Komissio ei kyseenalaistanut mainittuja laskelmia, vaan tarkasti ja hyväksyi varmennetut tilit. 3.13 Italia ilmoitti menoja myös maatalousministeriön osalta, vaikka se ei ollut hyväksytty maksajavirasto. Komissio kuitenkin hyväksyi 1 895 331 293 Italian liiran suuruisen määrän (997 977,43 ecua) toisessa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessään. 3.14 Itävaltalaisen maksajaviraston AMAn esittämät tilit tarkastettiin ja hyväksyttiin lisätarkastusten jälkeen. Tilintarkastustuomioistuimen lokakuussa 1997 toimittaman tarkastuksen yhteydessä havaittiin kuitenkin puutteita ja ongelmia, jotka liittyivät ilmoitettujen, EMOTR:n tukiosastosta maksettavien määrien ja pankkitileillä olevien määrien täsmäyttämiseen keskenään, koska useita eriä oli peritty vähentämällä kyseiset määrät maksetuista summista. Kyseiset määrät on erotettava kansallisiin tileihin liittyvistä, maksetuista summista suoritettujen vähennysten avulla perityistä määristä. 3.15 Komissio pyysi myös Portugalin varmentamisesta vastaavaa elintä toimittamaan lisätarkastuksia, koska se oli tarkastanut ajanpuutteen takia ainoastaan 30 prosenttia otokseen kuuluneista toimista. Määrät tarkastettiin ja hyväksyttiin lopulta varmentamisesta vastaavan elimen suorittamien lisätarkastusten jälkeen. 3.16 Yhdistyneen kuningaskunnan maksajavirastot eivät kyenneet toimittamaan täsmäytettyjä vuositilinpäätöksiä, ja siksi varmentamisesta vastaava elin ei kyennyt toimittamaan todistuksia ajoissa. Tilejä koskevat asiakirjat toimitettiin komissiolle kesäkuussa 1997, ja joitakin lisätietoja lähetettiin heinäkuussa 1997. Maksajavirastot eivät olleet tehneet tileihin varmentamisesta vastaavan elimen tarpeellisina pitämiä muutoksia, joten komissio teki kyseisiin tileihin korjaukset tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä. 3.17 Tilintarkastustuomioistuimen syyskuussa 1997 toimittaman tarkastuksen (23) yhteydessä saatiin vahvistusta varmentamisesta vastaavan elimen ilmoittamille, maksajavirastojen kirjanpitojärjestelmiin liittyville pysyville puutteille: a) EMOTR:ia koskevia menoja varten ei ollut erillisiä tilejä b) maksajavirastot eivät toimittaneet kausittaisia yhteenvetoja menoista eivätkä komissiolle annettavia kuukausi-ilmoituksia (24) c) kirjanpidossa ei suoritettu velallisia koskevaa seurantaa ja käytössä ei ollut tehokkaita menetelmiä sen varmistamiseksi, että kaikki maksut, joita koskevat siirrot eivät toteutuneet tai joihin liittyviä sekkejä ei lunastettu ja kyseisiä määriä peritty takaisin, hyvitetään viipymättä takaisin komissiolle. Skotlannin maksajavirasto ei palauttanut lunastamattomia sekkejä koskevia määriä komission tileille. Koska käytettävissä ei ollut tarkkoja kirjanpitotietoja, kyseisten määrien suuruudesta ei saatu varmuutta. Takaisin perittäviin määriin liittyvät tiedonsaantivaikeudet 3.18 Komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 liitteenä olevien suuntaviivojen mukaan velallisista on tehtävä merkintä tileille. Tämä on edellytyksenä maksajaviraston hyväksymiselle. Useimmat maksajavirastot eivät kuitenkaan kyenneet vuonna 1996 määrittämään takaisin perittäviä kokonaismääriä joko siksi, että kirjanpidossa ei suoritettu velallisia koskevaa seurantaa, tai siksi, ettei tietoja ollut keskitetty. 3.19 Komissio pyysi jäsenvaltioita toimittamaan huhtikuun 1997 menoilmoituksen yhteydessä takaisin perittäviä määriä kuvaavan taulukon (taulukko 105). Saksa, Suomi ja Portugali eivät toimittaneet kyseisiä tietoja. Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamiin tietoihin sisältyi puutteita; Alankomaiden osalta yksi maksajavirasto ei ollut mukana ja Yhdistyneen kuningaskunnan viittä suurinta maksajavirastoa koskevat tiedot puuttuivat (25). Itävallan maksajavirasto AMA pystyi ilmoittamaan takaisin perittävät määrät, mutta ei maksattamatta olevia määriä. Italialainen maksajavirasto DCCC ilmoitti suurimman takaisin perittävän määrän, 443 150 254 004 Italian liiraa (noin 220 miljoonaa ecua), josta 98 prosenttia liittyy oikeudellisiin toimenpiteisiin johtaneisiin tapauksiin. 4. VARAINHOITOVUODEN 1996 TILIEN TARKASTAMISTA JA HYVÄKSYMISTÄ KOSKEVAT PÄÄTÖKSET Komission ensimmäinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös 4.1 Komissio hyväksyi ensimmäisessä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessään (26) kaikki Belgian, Tanskan, Irlannin, Luxemburgin, Alankomaiden, Itävallan, Suomen ja Ruotsin ilmoittamat menot sekä suurimman osan Saksan ilmoittamista menoista. Italian osalta hyväksyttiin ainoastaan pienen maksajaviraston (Ente Risi) ilmoittamat menot, ja Espanjan osalta hyväksyttiin puolestaan vain Navarran ja Baskimaan alueita koskevat ilmoitukset. Muiden maksajavirastojen osalta komission edellyttämät lisätarkastukset olivat kesken tai tilejä ei toimitettu ajoissa. 4.2 Komission ensimmäinen tilien täydellisyyttä, tarkkuutta ja todenperäisyyttä koskeva päätös kattoi siis ainoastaan 12 931,9 miljoonaa ecua eli noin 33 prosenttia maksajavirastojen kokonaismenoista varainhoitovuonna 1996. Komission toinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös 4.3 Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös tehtiin muiden maksajavirastojen osalta (67 prosenttia ilmoitettujen menojen kokonaismäärästä) 30 päivänä heinäkuuta 1997 (27). Eräitä jäljempänä mainittavia muutoksia ja korjauksia lukuun ottamatta komissio hyväksyi kaikki varmennetut tilit. Komissio ei kuitenkaan sisällyttänyt hyväksymättä jätettyihin määriin suurinta osaa todistuksissa esitetyistä huomautuksista, jotka koskivat vähintään 43,3 miljoonaa ecua. Taulukossa 4 on esitetty analyysi varmentamisesta vastaavien elinten maksajavirastoissa havaitsemista puutteista. 4.4 Kahdesta päätöksestä huolimatta komissio voi jättää menoja myöhemmin hyväksymättä menojen säännönmukaisuutta koskevien tarkastusten perusteella. Hyväksymättä jättäminen ei voi kohdistua menoihin, jotka ovat toteutuneet yli 24 kuukautta ennen komission tarkastustuloksista toimittamaa kirjallista ilmoitusta. Komissio ei ole tähän mennessä tehnyt menojen säännönmukaisuutta koskevaan tarkastukseen perustuvaa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä. Ilmoitettujen määrien muuttaminen 4.5 Ainoat vuosittaisissa ilmoituksissa oleviin määriin tehdyt - ja komission huomioon ottamat - muutokset olivat seuraavat: a) korjaukset, jotka tehtiin vuosittaisiin ilmoituksiin, jotta ilmoitetut ja varmennetut määrät vastaisivat toisiaan b) rahoitukselliset korjaukset, jotka rahoituksesta vastaava komission yksikkö teki i) viivästyneiden maksujen ii) kuukausittaisiin ilmoituksiin sisältyneiden ei-tukikelpoisten menoerien osalta. 4.6 Joissakin tapauksissa rahoituksellisiin korjauksiin (28) tehtiin uusia muutoksia tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavassa komission yksikössä (29). Selkeän menettelytavan puuttuminen järjestelmästä, jossa monta komission yksikköä tekee perättäisiä korjauksia, on johtanut epäselvyyksiin ja avoimuuden puutteeseen. Vuosittaisiin ilmoituksiin tehdyt korjaukset 4.7 Komissio teki jäsenvaltioiden tileihin seuraavat korjaukset: a) Kreikan osalta komissio vähensi 148 393 325 Kreikan drakman (noin 480 000 ecua) suuruisen määrän, joka liittyi lähinnä julkista varastointia koskeviin poikkeamiin. Komission tekemä vähennys on huomattavasti varmentamisesta vastaavan elimen esittämiä korjauksia (21 202 319 Kreikan drakmaa, noin 68 000 ecua) suurempi. b) Espanjan kohdalla tehtiin 10 219 598 pesetan (noin 60 000 ecua) suuruinen lisäys, joka vastasi Espanjan viranomaisten vuosittaiseen ilmoitukseen tekemän korjauksen suuruutta. c) Alankomaiden osalta vähennettiin 411 675 guldenin (noin 190 000 ecua) määrä, jotta ilmoitetut ja varmennetut määrät vastaisivat toisiaan. d) Komissio ei hyväksynyt Portugalin asetuksen (EY) N:o 2975/95 nojalla esittämää pyyntöä 294 990 678 escudon (noin 1,5 miljoonaa ecua) suuruisista korkomaksuista, koska maksujen suorittamiselle ei ollut enää oikeudellisesti päteviä perusteita. e) Yhdistyneen kuningaskunnan osalta tehtiin 7 411 866,51 Englannin punnan (noin 10,9 miljoonaa ecua) suuruiset negatiiviset korjaukset, jotta maksajavirastojen tiedot täsmäisivät varmennettujen tilien kanssa ja jotta komission aiemmin ei-tukikelpoisiksi katsomat määrät huomioitaisiin. Rahoituksesta vastaavan yksikön tekemät rahoitukselliset korjaukset Viivästyneisiin maksuihin liittyvät korjaukset 4.8 Komission asetuksen (EY) N:o 296/96 mukaan ennakoihin, jotka koskevat jäsenvaltioissa asetuksissa säädettyjen määräaikojen jälkeen aiheutuvia menoja, tehdään 10-100 prosentin suuruiset vähennykset viivästyksistä riippuen. Vähennysten alarajana on 4 prosenttia, jota pienempiä vähennyksiä ei tehdä. Poikkeustilanteessa tai perustelluista syistä komissio voi kuitenkin tehdä pienempiä vähennyksiä. Määräaikojen noudattamista koskevia tarkistuksia tehdään kolmesti vuodessa (31. tammikuuta, 30. huhtikuuta ja 31. elokuuta) jäsenvaltioiden antamien ilmoitusten perusteella. Syyskuulle ja lokakuun ensimmäiselle puoliskolle kuuluvat viivästyneet maksut on kuitenkin sisällytettävä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen, paitsi jos ne voidaan todeta ennen varainhoitovuoden ennakkoja koskevaa viimeistä päätöstä (30), jolloin ne kirjataan vasta vuoden "n+1" tileille. Tämä menettely on ristiriidassa talousarviota koskevan vuotuisuusperiaatteen kanssa. Kyseessä oleva määrä on 4,5 miljoonaa ecua. 4.9 Taulukosta 5 käyvät ilmi vuoden 1996 viivästyneisiin maksuihin tehdyt rahoitukselliset korjaukset, jotka otettiin huomioon toisessa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä. 4.10 Italian osalta komissio sitoutui 23. joulukuuta 1996 päivätyn kirjeen perusteella siihen, että kaikkiin pinta-alatukiin liittyviin, kokonaismäärältään 66 634 270 561 Italian liiran (noin 33,5 miljoonaa ecua) suuruisiin viivästyneisiin maksuihin ei sovelleta seuraamuksia, koska viivästykset johtuivat lähinnä komission pyynnöstä suoritetuista lisätarkastuksista (31). 4.11 Yhdistyneen kuningaskunnan osalta komissio teki viivästyneisiin maksuihin liittyvän, 177 583,03 Englannin punnan (noin 0,3 miljoonaa ecua) suuruisen negatiivisen korjauksen. On syytä huomioida, että mainitun määrän laskemiseen on saattanut vaikuttaa se, että Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoittamat menot perustuivat saatuun rahoitukseen eivätkä myöhemmin suoritettaviin varsinaisiin maksuihin. Ei-tukikelpoisiin menoeriin tehdyt korjaukset 4.12 Noin 27,3 miljoonaa ecua hylättiin vasta 14. heinäkuuta 1997, vaikka hylkäämistä koskevat päätökset olisi voitu tehdä aiemmin - ainakin ennen ensimmäistä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä (32). Muut hylkäykset tehtiin vuoden 1996 aikana. Vaikka kyseisten määrien pitäisi näkyä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä, tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä kävi ilmi, että näin ei aina ollut. Taulukossa 6 luodaan yleiskatsaus tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä tehtyihin rahoituksellisiin korjauksiin. 4.13 Tanskan osalta 14. heinäkuuta 1997 tehtyä 2 873 870,96 Tanskan kruunun (noin 380 000 ecua) suuruista, leivänvalmistukseen käytettävän vehnän julkista varastointia koskevaa negatiivista korjausta ei vähennetty tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä, koska Tanskaa koskevat tilit oli jo tarkastettu ja hyväksytty 5 päivänä toukokuuta 1997 tehdyn ensimmäisen päätöksen yhteydessä. Komissio jätti siis korjauksen tekemättä toisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä. 4.14 Julkiseen varastointiin liittyi Italian osalta epävarmuutta tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä huomioitavista tarkoista määristä. Kokonaismenot saattavat olla noin 0,4 miljoonaa ecua komission palauttamaa määrää alhaisemmat. Tarkan määrän selvittämiseksi olisi suoritettava säännönmukaisuutta koskeva tarkastus (33). 4.15 Kun eri laskelmia ja tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä lopulta mukana olleita määriä arvioitiin, voitiin havaita, että päätöstä edeltänyt menettely ei ollut aina johdonmukainen. Toisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen perustana ei lisäksi selvästikään ollut riittävää asiakirja-aineistoa, mihin olivat osasyynä erittäin kiireinen aikataulu sekä tehtävään osoitetun henkilöstön vähäisyys. Ilmoitetut määrät kuitenkin hyväksyttiin huomautuksia sisältävistä todistuksista tai tarkastuskertomuksissa esitetyistä puutteista huolimatta. 4.16 Menojen hyväksymättä jättämiset ("rahoitukselliset korjaukset") perustuivat lähinnä aiempiin, rahoituksesta vastaavan yksikön tavanomaisen EMOTR:n menojen hallinnoinnin yhteydessä tekemiin päätöksiin. Niihin tehtyjen negatiivisten ja positiivisten korjauksien kokonaismäärä oli 77,3 miljoonaa ecua, josta kuitenkin ainoastaan 55,1 miljoonaa ecua otettiin huomioon tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä (ks. taulukko 6). 4.17 Taulukossa 7 annetaan yksityiskohtainen selvitys 5 päivänä toukokuuta ja 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyistä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevista päätöksistä maksajavirastojen ja määrien mukaan jaoteltuna. 5. PÄÄTELMÄT 5.1 Sekä jäsenvaltiot että komissio pyrkivät tehokkaasti toimimaan uuden asetuksen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä kävi kuitenkin ilmi, että joihinkin hyväksymisen saaneisiin maksajavirastoihin liittyi huomattavia puutteita, jotka eivät ole hyväksyttävissä (ks. kohta 2.11). 5.2 Uuden järjestelmän yhteydessä ei ole vielä tehty yhteisön sääntöjen vastaisesti aiheutuneita EMOTR:n menoja koskevaa hylkäävää päätöstä (kohta 1.5). Tällaista päätöstä ei voida tehdä sellaisten menojen osalta, jotka ovat aiheutuneet yli 24 kuukautta ennen komission antamaa kirjallista ilmoitusta (kohta 1.4 f). Tällä hetkellä ei voida esittää lopullista arviota taloudellisista seurauksista. 5.3 Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva, 5 päivänä toukokuuta 1997 tehty päätös kattoi ainoastaan 33 prosenttia menoista, koska osa varmennetuista tileistä toimitettiin liian myöhään tai niitä ei pidetty asianmukaisina (ks. kohta 4.2). Joissakin tapauksissa todistus ja sen mukana annettu kertomus eivät olleet tyydyttäviä, minkä seurauksena komissio joutui pyytämään lisätarkastusten suorittamista (ks. kohdat 3.4-3.17). Asetusta olisi muutettava siten, että seuraamusten soveltaminen olisi mahdollista, jos todistukset tai varmennetut tilit esitetään liian myöhään tai niihin sisältyy puutteita. 5.4 Toisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan, 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn päätöksen osalta jotkin tiedot toimitettiin vasta heinäkuun aikana, joten komissiolla oli hyvin vähän aikaa perehtyä niihin ja suorittaa asianmukainen dokumentointi (ks. kohdat 3.10, 3.16 ja 4.14). 5.5 Kun eri laskelmia ja tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä lopulta mukana olleita määriä arvioitiin, voitiin havaita, että päätöstä edeltänyt menettely ei ollut aina johdonmukainen (ks. kohdat 4.10, 4.11 ja 4.13). 5.6 On tärkeää, että havaittujen puutteiden osalta suoritetaan systemaattista seurantaa tutkittaessa menojen säännönmukaisuutta tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä (ks. kohdat 4.6 ja 4.15). 5.7 Komissio toimitti jäsenvaltioille tärkeitä asiakirjoja myöhäisessä vaiheessa. Mikäli ne olisi toimitettu aiemmin, tietyiltä tilien varmentamiseen liittyviltä väärinkäsityksiltä ja ongelmilta olisi vältytty (ks. kohdat 2.9 ja 3.3). Asetukseen (EY) N:o 296/96 perustuvat päätökset on tehtävä aiemmin, jotta ne voidaan ottaa huomioon tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä (ks. kohta 4.12). 5.8 Joissakin tapauksissa varmentamisesta vastaavat maksajaviraston sisäiset tarkastajat, jotka eivät ole varsinaisesti riippumattomia, mitä kuitenkin edellytetään sekä asetuksessa (ks. kohta 3.2) että kansainvälisesti hyväksytyissä tarkastusstandardeissa. 5.9 Maksajavirastojen toimittamien varmennettujen tilien taso oli kirjava, mutta komissio hyväksyi kaikki jäsenvaltioiden varainhoitovuoden 1996 osalta esittämät tilit todistusten sisältämistä huomautuksista huolimatta. Komission mukaan menojen säännönmukaisuudesta voidaan tehdä uusia tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia päätöksiä asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti. Komissio ei tähän mennessä ole tehnyt yhtään menojen säännönmukaisuutta koskevaan tarkastukseen perustuvaa päätöstä (ks. kohdat 4.3-4.4). 5.10 Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1287/95 (jolla muutettiin neuvoston asetusta (EY) N:o 729/70) tavoitteena oli maksajavirastojen määrän vähentäminen mahdollisimman pieneksi. Joskus perustettiin kuitenkin myös erittäin pieniä yksiköitä, jotka eivät missään tapauksessa voineet täyttää asetuksessa esitettyjä vaatimuksia. Maksajavirastojen määrän pienentämiseksi olisi työskenneltävä entistä tehokkaammin (ks. kohdat 2.1-2.3). 5.11 Vuotuisuusperiaate ei toteudu viivästyneisiin maksuihin tehtävien korjausten (komission asetus (EY) N:o 296/96) osalta, koska korjauksiin, jotka tehdään ennakoihin elokuuhun mennessä, sovelletaan erilaisia menettelyjä kuin korjauksiin, jotka tehdään tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen yhteydessä syys- ja lokakuussa (ks. kohta 4.8). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. ja 15. lokakuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> (1) EYVL L 94, 28.4.1970, sivu 13. (2) Ks. komission asetus (EY) N:o 896/97, annettu 20 päivänä kesäkuuta 1997, komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 muuttamisesta (EYVL L 182, 21.5.1997, sivu 8). (3) EYVL L 39, 17.2.1996, sivu 5. (4) 16.10.1995 - 15.10.1996. (5) EYVL L 125, 8.6.1995, sivu 1. (6) EYVL L 158, 8.7.1995, sivu 6. (7) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 5/94, 15. joulukuuta 1994 (EYVL C 383, 31.12.1994). (8) Vastuullinen viranomainen on viranomainen, joka myöntää hyväksymisen; useimmissa jäsenvaltioissa se on maatalousministeriö. Saksassa vastuullisiin viranomaisiin kuuluivat myös osavaltioiden ja Espanjassa autonomisten alueiden viranomaiset. (9) Väliaikainen hyväksyminen voidaan myöntää silloin, kun hyväksymisperusteiden täyttämiseen liittyy ongelmia. Vastuullisen viranomaisen on asetettava havaitun ongelman / havaittujen ongelmien perusteella määräaika tilanteen korjaamiselle. (10) Komission päätös 97/316/EY (EYVL L 138, 29.5.1997, sivu 24). (11) Komission päätös 97/609/EY (EYVL L 245, 9.9.1997, sivu 25). (12) Saksa, Baijeri: StMLU; Itävalta, Vorarlberg: Landesamt; Alankomaat: MVO. (13) Varainhoitovuonna 1996 ilmoitettujen menojen perusteella suurimmat virastot olivat AIMA (Italia), FEGA (Espanja), ONIC (Ranska), IBEA (Yhdistynyt kuningaskunta) sekä GEDIDAGEP (Kreikka). (14) Saksan osavaltioiden viranomaiset vastaavat myös hyväksymisen myöntämisestä alueidensa maksajavirastoille (18.1.1995 järjestettyyn ilmoituksia koskevaan pysyvien edustajien komitean (Coreper) kokoukseen liittyvä neuvoston asiakirja 4427/95, liite II). (15) Kolme 17:stä uudesta maksajavirastosta oli jo aloittanut toimintansa maksajavirastona vuonna 1996 (Katalonia, Baskimaa ja Navarra), kun muut aloittivat toimintansa varainhoitovuodesta 1997 alkaen. (16) Neuvosto, Agrifin 12, Fin 30, 4427/95, 26. tammikuuta 1995: Results of the Committee of Permanent Representative Work on 18 January 1995. (17) Tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta ei otettu huomioon (ks. lausunto nro 5/94, 15. joulukuuta 1994, EYVL C 383, 31.12.1994). (18) Työasiakirja VI/5168/96 (rev. 1) ACC 83 c. (19) Työasiakirja VI/8950/96, 19. marraskuuta 1996: Report on the application of Regulation (EC) No 1663/95 in respect of the accreditation of paying agencies. (20) IGFOR-maksajaviraston (Ministero del Tesoro) tehtävät on siirretty AIMAlle. (21) Komission laatimien, maksajavirastojen varainhoitovuoden 1996 menoja koskeviin todistuksiin liittyvien suuntaviivojen mukaan olennaisuusrajan tulisi olla 0,5 ja 1 prosentin välillä ja luotettavuustason 95 prosenttia. Raportointia edellyttävän olennaisuusrajan alhaisimmaksi tasoksi vahvistettiin 50 000 ecua. (22) Alun perin annettu todistus perustui 40 tapahtumaan. Toisen, lisätarkastusten jälkeen toimitetun asiakirjan perustana oli 1 661 tapahtumaa. (23) Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski seuraavia maksajavirastoja: SOAFD (Skotlanti), MAFF (Englanti) ja International Board (Yhdistynyt kuningaskunta). (24) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat, että erillisiä ilmoituksia voidaan antaa vasta EMOTR:n varainhoitovuodesta 1998 lähtien. (25) Kirjanpitotietonsa ilmoittaneiden maksajavirastojen velkojen kokonaismäärä oli 489 miljoonaa ecua. (26) Komission päätös 97/316/EY (EYVL L 138, 29.5.1997, sivu 24). (27) Komission päätös 97/609/EY (EYVL L 245, 9.9.1997, sivu 25). (28) PO VI, yksikkö G 2: maatalousmenojen hallinto. (29) PO VI, yksikkö A.1 3: EMOTR:n tilien tarkastaminen ja hyväksyminen. (30) Komission asetus (EY) N:o 296/95, 4 artiklan 3 kohta. (31) Tästä komission tekemästä maksusitoumuksesta ei ollut merkitty varausta tileille (tilintarkastustuomioistuin havaitsi asian varainhoitovuotta 1996 koskevan DAS-tarkastuksen yhteydessä). (32) Kyseiset määrät liittyvät seuraaviin korjauksiin: Tanska (-873 870,96 Tanskan kruunua, noin 0,4 miljoonaa ecua), Ranska (-2 540 376,36 Ranskan frangia, noin 0,4 miljoonaa ecua), Kreikka (-1 577 481 460 Kreikan drakmaa, noin 5,1 miljoonaa ecua) sekä Italia (-41 350 131 560 Italian liiraa, noin 21,4 miljoonaa ecua). Korjausten kokonaismäärä on noin -27,3 miljoonaa ecua. (33) Mikäli vuosittaisiin ilmoituksiin tehtäviksi aiottujen, osittain tai täysin valmiiden korjausten tarpeellisuutta epäiltiin, tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä ei olisi pitänyt tehdä ennen lisäselvitysten saamista. Lopullinen arviointi olisi vaihtoehtoisesti voitu tehdä menojen säännönmukaisuutta koskevan tarkastuksen yhteydessä. KOMISSION VASTAUKSET YLEISTÄ Tilintarkastustuomioistuimen kertomus koskee tilien tarkastamista ja hyväksymistä ensimmäisenä vuonna, jona uusi tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva menettely oli voimassa (1). Ensimmäisenä merkittävän uudistuksen voimassaolovuonna ilmenee väistämättä vaikeuksia. Kesti kauan, ennen kuin tietyt maksajavirastot tekivät tarvittavat muutokset täyttääkseen asetuksen (EY) N:o 1663/95 liitteessä luetellut hyväksymisperusteet. Jotkut harvat maksajavirastot eivät tehneet tilinpäätöstä asetetussa määräajassa. Tietyt varmentamisesta vastaavat elimet eivät suorittaneet tilintarkastusta määräajassa, tai niiden suorittamat tarkastukset olivat määrältään tai laajuudeltaan riittämättömiä. Komissio seurasi erityisen tarkkaan jäsenvaltioiden hyväksymismenettelyjä lähes koko ensimmäisen vuoden ajan. Näin varmistettiin se, että perusteita sovellettiin yhtenäisellä tavalla ja se, että maksajavirastot toteuttivat vaaditut, usein hyvinkin huomattavat parannukset kohtuullisen ajan kuluessa, kuten asetuksen (ETY) N:o 729/70 4 artiklan 4 kohdassa säädetään. Ensimmäisen vuoden lopusta lähtien komissio keskittyi aiempaa enemmän varmentamisesta vastaavien elinten toimintaan. Se varmisti, että kaikkien elinten toiminta täyttää korkeat ammattitaitovaatimukset, että tarkastukset suoritetaan yhtenäisellä tavalla ja että tarkastustulosten taloudellisia vaikutuksia arvioidaan. Vaaditut tarkastukset oli saatettava loppuun, ennen kuin se suostui ehdottamaan kyseisten tilien tarkastamista ja hyväksymistä, minkä seurauksena monien maksajavirastojen tilit voitiin tarkastaa ja hyväksyä vasta kolmen kuukauden kuluttua asetuksessa säädetystä määräajasta. Jäsenvaltioiden kaikkien asianomaisten tahojen ja komission uurastus alkoi kantaa hedelmää vuonna 1997, jolloin suurin piirtein kaikki maksajavirastot oli hyväksytty, kaikki tilinpäätökset ja kertomukset saatiin ajoissa ja kaikki tilit tarkastettiin ja hyväksyttiin asetetussa määräajassa. Vuonna 1998 komission tärkeimpänä tavoitteena on edelleen varmistaa uudistuksen onnistunut jatkuminen siinä toivossa, että parannettujen tarkastusten ansiosta yhteisön sääntöjä noudatetaan tunnollisemmin ja että sääntöjenvastaisuus on mahdollisimman vähäistä huolimatta yhteisen maatalouspolitiikan monimutkaisuudesta. TIIVISTELMÄ Uudistetussa menettelyssä jokaisen maksajaviraston on kannettava täysi vastuu suorittamistaan maksuista ja varmistettava, että maksuvaatimukset tarkastetaan asianmukaisella tavalla ennen niiden hyväksymistä. Jos maksajavirasto ei kyseiseen jäsenvaltioon liittyvistä erityisistä syistä pysty täyttämään tätä velvollisuutta jonkin kustannuserän osalta, maksajavirastoksi on nimettävä virasto, joka pystyy täyttämään sen ja jonka on täytettävä hyväksymisperusteet. Uudistuksen ansiosta jäsenvaltioiden valvontarakenteet ovat nyt yhtenäisempiä ja paljon avoimempia, ja kunkin yksikön velvollisuudet selkeästi määriteltyjä. Tämä ei tarkoita sitä, että maksajavirastojen määrää ei olisi enää syytä vähentää, vaan komissio kannustaa jäsenvaltioita pitämään virastojen määrän mahdollisimman pienenä. Komissio pitää välttämättömänä, että varmentamisesta vastaavat elimet seuraavat seuraavan vuoden tarkastuskertomuksessa kultakin maksajavirastolta edellytettyjä korjaavia toimenpiteitä, ja jos rahastolle uhkaa edelleen koitua tappioita, se tekee asiasta tarkoituksenmukaisen päätöksen säännönmukaisuusmenettelyn mukaisesti. Vuoden 1997 tilejä koskevissa tarkastuksissa monet havaituista puutteista oli saatu korjattua. Jäsenvaltiot noudattivat paljon paremmin tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia oikeudellisia vaatimuksia varainhoitovuoden 1997 aikana. Asiakirjat, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, olivat varmentamisesta vastaaville elimille ja hyväksymisestä vastaaville viranomaisille tarkoitetut ohjeet, joista keskusteltiin niiden edustajien kanssa syyskuussa 1996 eli kohtuullisen hyvissä ajoin tilintarkastajien työn helpottamiseksi. Siihen saakka varmentamismenettely oli jäänyt paitsioon komission seuratessa tarkoin hyväksymismenettelyjä. Hyväksymisperusteiden noudattamatta jättäminen ei sinänsä estä komissiota tarkastamasta ja hyväksymästä maksajavirastojen tilejä. Kullekin maksajavirastolle on asetettava määräaika, jonka kuluessa niiden on toteutettava korjaustoimenpiteensä, kaikki hyväksymisperusteiden noudattamatta jättämisen vuoksi aiheettomasti maksetut määrät on perittävä takaisin ja mahdolliset rahoitukselliset seuraamukset langetetaan myöhemmin tehtävässä säännönmukaisuutta koskevassa päätöksessä asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti. Jäsenvaltiot esittävät jatkuvasti uutta tietoa, jonka vuoksi eri menettelyjen kulloisessakin vaiheessa korjattuja määriä on oikaistava. Komissio seuraa tiiviisti kultakin maksajavirastolta edellytettyjen korjaustoimenpiteiden tehokkuutta ja puutteiden vuoksi aiheettomasti maksettujen maksujen takaisinperintää. Jos rahastolle uhkaa edelleen koitua tappioita, komissio tekee asiasta tarkoituksenmukaisen päätöksen säännönmukaisuusmenettelyn mukaisesti. Monet havaituista puutteista on nyt korjattu. 2. MAKSAJAVIRASTOJEN HYVÄKSYMINEN Maksajavirastojen rakenteellinen kehittyminen 2.1-2.3 Komissio pitää valitettavana, että jäsenvaltiot eivät olleet hyväksyneet kaikkia maksajavirastoja 16. lokakuuta 1995 mennessä, joka oli uudistuksen voimaantulopäivä. Olisi kuitenkin ollut halutun vaikutuksen kannalta kohtuutonta kieltäytyä suorittamasta maksuja niille maksajavirastoille, joita ei ollut hyväksytty kyseiseen päivään mennessä. Komissio piti tärkeämpänä sitä, että ennen hyväksymistä toteutettavat menettelyt tarkastetaan asianmukaisesti, vaikka se merkitsikin virallisen hyväksymisen lykkääntymistä vaatimusten mukaista määräaikaa myöhemmäksi. Ennen uudistusta monet maksajavirastot pelkästään keskittivät tilejä koskevat tiedot, jotka oli saatu sellaisilta virastoilta tai elimiltä, joihin nähden niillä ei ollut valtuuksia suorittaa valvontaa tai tiedusteluja (erityisesti Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Myös tilintarkastustuomioistuin on todennut tilanteen epätyydyttäväksi (vuosikertomus 1990). Uudistetussa menettelyssä jokaisen maksajaviraston on kannettava täysi vastuu suorittamistaan maksuista ja varmistettava, että maksuvaatimukset tarkastetaan asianmukaisella tavalla ennen niiden hyväksymistä. Jos maksajavirasto ei kyseiseen jäsenvaltioon liittyvistä erityisistä syistä pysty täyttämään tätä velvollisuutta jonkin kustannuserän osalta, maksajavirastoksi on nimettävä virasto, joka pystyy täyttämään sen ja jonka on täytettävä hyväksymisperusteet. Esimerkiksi Saksassa ja Espanjassa perustuslaki antaa alueellisille hallituksille itsehallintovaltuudet, joita kansallisen hallituksen virastojen on kunnioitettava. Kansallisen tason maksajavirastot eivät voi ottaa vastuuta alueellisten viranomaisten hallinnoimista maksuvaatimuksista, joten kyseisten alueiden on nimettävä virastot, jotka voivat ottaa ne vastuulleen. Niiden on varmistettava, että kyseiset virastot täyttävät hyväksymisperusteet ja että niiden tilinpäätöksistä myönnetään todistus. Jotta maksajavirastojen lukumäärä pysyisi asetetun tavoitteen mukaisesti mahdollisimman pienenä, on suositeltavaa, että jokainen jäsenvaltio nimeää kullekin itsenäiselle alueelle vain yhden maksajaviraston. Uudistuksen ansiosta jäsenvaltioiden valvontarakenteet ovat nyt yhtenäisempiä ja paljon avoimempia, ja kunkin yksikön velvollisuudet on selkeästi määritelty. Tämä ei tarkoita sitä, että maksajavirastojen määrää ei olisi enää syytä vähentää, vaan komissio kannustaa jäsenvaltioita pitämään virastojen määrän mahdollisimman pienenä. 2.4 Jäsenvaltiot ovat kehittäneet erilaisia rakenteita EMOTR:n tukiohjelmien täytäntöönpanoa ja valvontaa varten. Komissio on pyrkinyt mukautumaan näihin toisistaan eroaviin rakenteisiin edellyttäen, että ne täyttävät hyväksymistä koskevissa ohjeissa asetetut tavoitteet. 2.5 Komissio suostui hyväksymään vain sellaiset maksajavirastot, jotka sallivat ennakoiden hoitajien suorittaa maksuja edellyttäen, että kyseiset rahamäärät ovat vähäisiä ja että keskusvirasto voi antaa sitovia ohjeita, hoitaa yksityiskohtaista keskuskirjanpitoa ja voi valvoa täytäntöönpanoa sekä teknisten yksikköjen että sisäisen tarkastuksen avulla. Keskeiset hyväksymisperusteet ja hyväksymiseen liittyvät puutteet 2.6-2.11 Komissio tutkii tarkoin tilintarkastustuomioistuimen taulukossa 3 esittämät havainnot. Kuten osa kyseisessä taulukossa esitetyistä havainnoista osoittaa, vuosina 1997 ja 1998 on saatu aikaan merkittäviä parannuksia. Komissio korostaa, että vuoden 1996 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen perustuu tilien varmentamiseen. Vaikka kaikki hyväksymisperusteet sinänsä eivät täyttyisi, hyväksymistodistus voidaan kuitenkin myöntää. Komissio havaitsi, että vuonna 1996 joissakin maksajavirastoissa oli edelleen suurehkoja puutteita. Mikäli havaitut puutteet olivat merkittäviä, komissio lähetti kyseiselle jäsenvaltiolle kirjeen, jossa se pyysi sitä tarvittaessa soveltamaan asetuksen (ETY) N:o 729/70 4 artiklan 4 kohtaa ja ilmoittamaan komissiolle päätetyistä korjaavista toimenpiteistä ja niille asetetuista määräajoista. Osaa tarvittavista toimenpiteistä, kuten tehtävien jakoa koskevien pöytäkirjojen laadintaa muiden elinten kanssa, ylimääräisen sisäistä tarkastusta suorittavan henkilöstön palkkaamista ja kouluttamista sekä uusien kirjanpitojärjestelmien kehittämistä, ei voida toteuttaa kovin lyhyessä ajassa. Näissä tapauksissa tilit on usein hyväksytty vain tilapäisesti, ja komissio on jatkanut maksajavirastojen valvontaa varmistaakseen, että asiassa edistytään ja määräaikoja noudatetaan. Tilanne oli kohentunut huomattavasti, kun vuoden 1997 tilit tarkastettiin ja hyväksyttiin. 3. TILIEN VARMENTAMINEN Varmentamisesta vastaavat elimet 3.2 Komissio on samaa mieltä siitä, että varmentamisesta vastaavan elimen olisi oltava periaatteessa täysin riippumaton maksajavirastosta. Pienten maksajavirastojen osalta komissio kuitenkin katsoi, että hallintoa olisi kevennettävä, eikä pitänyt välttämättömänä erillisten yksikköjen perustamista suorittamaan sisäistä tarkastusta ja varmentamaan tilejä. Kaikissa tämänkaltaisissa tapauksissa komissio edellytti jäsenvaltioilta erillistä vakuutusta tilien varmentamisesta vastaavien virastojen riippumattomuudesta. Toistaiseksi minkään varmentamisesta vastaavan elimen ei ole osoitettu esittäneen puolueellista näkemystä kyseisten maksajavirastojen tileistä ja moitteettomasta toiminnasta. Komissio on seurannut näiden varmentamisesta vastaavien elinten toimintaa tarkoin, ja jos niiden havaitaan toimivan sopimattomalla tavalla (esimerkiksi jättämällä mainitsematta ongelmista komissiolle laatimissaan kertomuksissa), tilintarkastajat on vaihdettava. Toistaiseksi tällaista toimintaa ei ole havaittu huolimatta tarkastuskäyntien suuresta lukumäärästä. Komission ohjeet 3.3 Asetus (EY) N:o 1663/95 ja sen liite muodostavat EMOTR:n tilien tarkastuksen perustan. Hyväksymismenettelyyn liittyvien lukuisien komission tarkastuskäyntien yhteydessä keskusteltiin tarkastuksiin liittyvistä seikoista jäsenvaltioiden nimittämien varmentamisesta vastaavien elinten kanssa. Hyväksymiseen liittyvillä tarkastuskäynneillä saatujen kokemusten perusteella komissio katsoi hyödylliseksi ilmoittaa varmentamisesta vastaaville elimille niihin kohdistuvista odotuksista. Tämä oli erityisen merkittävää niiden pienempien ja vasta perustettujen maksajavirastojen kannalta, jotka eivät vielä olleet olleet komission tarkastusten kohteena. Tämän vuoksi varmentamisesta vastaavien elinten asiantuntijat pitivät kokouksen 9. syyskuuta 1996, ennen kuin suurin osa tilien varmentamiseen tarvittavista tarkastuksista oli suoritettu. Tässä kokouksessa varmentamisesta vastaavien elinten edustajille annettiin yksityiskohtaiset ohjeet, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, ja niistä keskusteltiin edustajien kanssa. Komissio arvioi jatkuvasti, kuinka varmentamisprosessia voidaan parantaa. Varmennettujen tilien toimittamiseen liittyvät ongelmat ja viivästykset 3.4 Komissio piti välttämättömänä, että se saa luotettavat tilinpäätökset ja todisteet tyydyttävästä tarkastustyöstä ennen tilien tarkastamista ja hyväksymistä, vaikka tämä merkitsikin päätöksen viivästymistä joidenkin maksajavirastojen osalta. Vuoden 1997 tilien tarkastamiselle ja hyväksymiselle asetettuja määräaikoja noudatettiin, ja käytännössä yhdellä ainoalla (29. huhtikuuta 1998 tehdyllä) päätöksellä tarkastettiin ja hyväksyttiin kaikki maksajavirastojen tilit. 3.5-3.17 Komissio korostaa, että kaikkien maksajavirastojen tilit tarkastettiin ja hyväksyttiin vasta sitten, kun oli saatu tarvittaessa ylimääräisten tarkastuskäyntien avulla riittävät todisteet siitä, että kyseiset tilit olivat olennaisilta osiltaan paikkansapitäviä, täydellisiä ja täsmällisiä. Kohdassa 3.13 esitettyjen Italiaa koskevien huomautusten osalta mainittakoon, että komissio sisällytti kyseisen määrän suorittamiensa tarkastusten jälkeen maatalousministeriön ilmoittamiin negatiivisiin menoihin ja pitää tätä järkevänä ratkaisuna. Vuonna 1997 kyseisiä menoeriä ei enää ilmoittanut ministeriö vaan asianmukaisesti rekisteröity maksajavirasto. 3.18-3.19 Taulukko, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa kohdassa 3.19, ei toistaiseksi sido jäsenvaltioita oikeudellisesti. Koeajan päätyttyä komissio aikoo tehdä velkojen ilmoittamisesta lakisääteisen velvollisuuden, jolloin saadaan tilastotietoa yhteisön saamisista. Velkojen kirjaaminen ja takaisinperintä hoidetaan edelleen puutteellisesti monissa maksajavirastoissa. Komissio on julkaissut asiasta uudet ohjeet ja avannut komission sisällä keskustelun mahdollisuudesta oikaista kauan hoitamatta olleet tapaukset. Lisäksi vuoden 1998 tarkastuskäynneillä keskitytään tähän aiheeseen. 4. VARAINHOITOVUODEN 1996 TILIEN TARKASTAMISTA JA HYVÄKSYMISTÄ KOSKEVAT PÄÄTÖKSET Komission ensimmäinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös 4.1-4.2 Vuotta 1996 koskevat viivästykset eivät toistuneet vuoden 1997 tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä, jota koskeva päätös tehtiin asetuksessa säädetyssä määräajassa käytännössä kaikkien maksajavirastojen osalta. Komission toinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös 4.3 Budjettikuria koskevien määräysten mukaisesti tarkastamisen ja hyväksyminen ulkopuolelle voidaan jättää vain selkeästi sääntöjen vastaiset menot. Komissio on ottanut tai ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset ja ehdottaa tarvittaessa rahoituksellisia korjauksia asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetyn säännönmukaisuusmenettelyn mukaisesti. 4.4 Tapauksissa, joissa todetaan sääntöjenvastaisuuksia, korjausten toteuttamiselle asetettu 24 kuukauden määräaika alkaa komission tarkastustuloksia koskevan ilmoituksen antamispäivästä. Kaikista asian kannalta merkityksellisistä tapauksista on ilmoitettu jäsenvaltioille kirjeitse. Ilmoitusten jälkeen asiasta keskustellaan kahdenvälisesti ja tarvittaessa sovitteluelin laatii kertomuksen. Tämä menettely, jolla pyritään varmistamaan komission ehdottamien korjausten tasapuolisuus ja oikeudenmukaisuus ja annetaan jäsenvaltioille asianmukainen mahdollisuus esittää vastineensa, kestää huomattavan kauan. Ilmoitettujen määrien muuttaminen 4.5-4.6 Komissio myöntää, että joitakin vaikeuksia havaittiin soveltamisen ensimmäisenä vuotena, jolloin uusia ja vanhoja menettelyjä käytettiin rinnakkain. Tilannetta on parannettu ja sitä pyritään parantamaan edelleen. Lisäksi on syytä todeta, että jäsenvaltiot esittävät jatkuvasti uutta tietoa, jonka vuoksi eri menettelyjen kulloisessakin vaiheessa korjattuja määriä on oikaistava. Vuosittaisiin ilmoituksiin tehdyt korjaukset 4.7a. Tarkastuskäynnin tehtyään komissio ei ollut tyytyväinen joihinkin sille esitettyihin todisteisiin. Tämän vuoksi tileihin tehtiin lisävähennys. 4.7b. Espanjan ilmoitukseen lisätty määrä sisältyi varmentamisesta vastaavan elimen varmentamaan määrään, minkä vuoksi komission oli mahdollista hyväksyä se. 4.7e. Komissio tutki hyvin huolellisesti Yhdistyneen kuningaskunnan maksajavirastojen tileihin tehdyt lukuisat korjaukset ja kieltäytyi hyväksymästä menoeriä, joille ei esitetty riittäviä perusteita. Rahoituksesta vastaavan yksikön tekemät rahoitukselliset korjaukset 4.8 Budjettikuria koskevissa määräyksissä esitettyjen oikeudellisten edellytysten vuoksi vähennyksistä, jotka tehdään viivästyneiden maksujen jälkeen syyskuussa tai lokakuun alkupuoliskolla, ei voida tehdä päätöstä ajoissa, jotta ne voitaisiin sisällyttää saman varainhoitovuoden kirjanpitoon. 4.11 Kirjanpidon realiteetit huomioon ottaen maksajavirastot voivat hyväksymisperusteiden mukaisesti kirjata menoja jopa viisi päivää ennen tosiasiallista suorittamista. Jos kyseiset viisi päivää sijoittuvat kuun loppuun, tämä käytäntö saattaa johtaa sen viitekuukauden muuttumiseen, jota käytetään laskettaessa viivästyneitä maksuja koskevia korjauksia. Yhdistyneen kuningaskunnan ei pitäisi ylittää mainittua rajaa. 4.12 4.13 Asetuksen (EY) N:o 296/96 7 artiklan 6 kohdan mukaisesti tehdyt korjaukset koskevat julkisen varastoinnin kirjanpitoa, joka lähetetään komissioon kuten kolmannettoista ilmoituksetkin 20. joulukuuta saman asetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja ne laaditaan koko varainhoitovuodelta. Asetuksen (EY) N:o 1663/95 7 artiklan mukaisesti komission on toimitettava tiedoksi jäsenvaltioille niiden tilejä koskevat korjaukset, kuten tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat korjaukset, ennen seuraavan vuoden maaliskuun 31. päivää ja perittävä ne ennen huhtikuun 30. päivää tehtävällä päätöksellä. Vuoden 1996 menoeriä koskevat ilmoitukset tehtiin myöhässä, mutta vuoden 1997 tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä noudatettiin asetettuja määräaikoja. Nämä korjaukset voivat koskea kirjanpidollisia näkökohtia tai säännönmukaisuutta koskevia seikkoja, jotka on havaittu varainhoitovuoden aikana tai kolmattatoista ilmoitusta koskevassa tarkastuksessa. Jäsenvaltio joko on tai ei ole sisällyttänyt näitä seikkoja ilmoitukseensa tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä. Jos jäsenvaltion ilmoitus tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä ei sisällä näitä korjauksia, ne tehdään tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä, jos tämä tapahtuu asetuksen (EY) N:o 296/96 nojalla tehdyn päätöksen jälkeen. Näin tapahtui Kreikan, Ranskan ja Portugalin kohdalla. Jos jäsenvaltio ei sitä vastoin ole ilmoittanut korjauksista mutta päätös tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä on jo tehty, rahoitukselliset seuraukset esitetään joka tapauksessa saman varainhoitovuoden kirjanpidossa mutta sitä koskevassa budjettikohdassa eikä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa budjettikohdassa. Näin tapahtui Tanskan kohdalla (vrt. kohta 4.13). Ennakkomaksut vähennettiin elokuussa 1997, ja vähennykset vahvistetaan tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa säännönmukaisuusmenettelyssä. 4.14 Komissio seuraa tapausta säännönmukaisuustarkastusten yhteydessä. 4.15 Kaikki tileihin merkityt huomautukset tutkittiin huolellisesti huolimatta käytettävissä olevasta vähäisestä ajasta (katso kohdassa 4.3 annettu vastaus) ja jos selkeitä sääntöjenvastaisuuksia havaittiin, tehtiin tai tehdään korjauksia. Jos huomautukset joko perustuivat varmentamisesta vastaavien elinten tekemiin virhearvioihin tai jos tarvittiin lisätodisteita, kyseisessä tarkastamis- ja hyväksymispäätöksessä ei tehty korjauksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta myöhemmin tehtäviä säännönmukaisuutta koskevia päätöksiä. 4.16 Jäsenvaltiot esittävät jatkuvasti uutta tietoa, jonka vuoksi eri menettelyjen kulloisessakin vaiheessa korjattuja määriä on oikaistava. Kuukausittaisiin ennakkomaksuihin ja vuotuiseen päätökseen tehtävät vähennykset koskivat jäsenvaltioista lähinnä Tanskaa ja Italiaa. Tanskaa koskeva vastaus annetaan kohdassa 4.13. Italian tapausta selvitetään tilintarkastustuomioistuimen tekstin kohdassa 4.10 (33,5 miljoonan ecun palautus) sekä julkista varastointia koskeviin Italian menoilmoituksiin vaadittavien lukuisien korjausten avulla. 5. PÄÄTELMÄT 5.1 Kaikkia vuonna 1996 havaittuja merkittäviä puutteita on analysoitu perusteellisesti erääntymättömien maksujen osalta, ja niiden seurantaa on valvottu tarkkaan. Tarkastettaessa ja hyväksyttäessä vuoden 1997 tilejä todettiin merkittäviä parannuksia. 5.2 Kuten kohtaa 4.4 koskevassa vastauksessa todettiin, menojen säännönmukaistamista koskeva menettely on aikaa vievä, koska jäsenvaltioille on annettava oikeus esittää vastineensa ja hakea muutosta sovitteluelimeltä. Vuotta 1996 koskevien korjausten määrä oletetaan suunnilleen yhtä suureksi kuin aiempina vuosina. Jos tarkastamista ja hyväksymistä koskeva uudistus onnistuu, korjausten määrä vähentynee tulevina vuosina, kun jäsenvaltiot noudattavat entistä paremmin yhteisön sääntöjä. 5.3-5.4 Vuoden 1996 osalta oli tehtävä kaksi tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä. Koska tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä uudistettiin radikaalilla tavalla, koska tilien varmentamiseen liittyvät tarkastukset oli suoritettava ensimmäistä kertaa ja koska tilien varmentamiseen liittyvien kertomusten ja selontekojen analyyseissa tehtiin tiettyjä havaintoja, tietyiltä maksajavirastoilta oli tarpeen vaatia lisätarkastusten suorittamista. Koska tilien tarkastamista ja hyväksymistä voidaan ehdottaa vain, jos ne voidaan osoittaa riittävällä tavalla virheettömiksi, kaikki saadut tiedot oli tutkittava huolellisesti ennen päätelmien tekemistä. Varainhoitovuoden 1997 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös, joka tehtiin 29. huhtikuuta 1998, käsitti käytännössä kaikkien maksajavirastojen menot. Valmisteilla on asetus, joka mahdollistaa seuraamusten soveltamisen viivästyneisiin tai puutteellisiin tarkastamista ja hyväksymistä koskeviin asiakirjoihin. 5.5 Komissio katsoo, että jokainen tapaus käsiteltiin asianmukaisella tavalla päätöksenteon aikaan käytettävissä olleiden tietojen perusteella, ja viittaa asiaa koskevissa kohdissa antamiinsa vastauksiin. 5.6 Komissio pitää välttämättömänä, että varmentamisesta vastaavat elimet seuraavat seuraavan vuoden tarkastuskertomuksessa kultakin maksajavirastolta edellytettyjä korjaavia toimenpiteitä, ja jos rahastolle uhkaa edelleen koitua tappioita, se tekee asiasta tarkoituksenmukaisen päätöksen säännönmukaisuusmenettelyn mukaisesti. 5.7 Asiakirjat, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, olivat varmentamisesta vastaaville elimille ja hyväksymisestä vastaaville viranomaisille tarkoitetut ohjeet, joista keskusteltiin niiden edustajien kanssa syyskuussa 1996 eli kohtuullisen hyvissä ajoin tilintarkastajien työn helpottamiseksi. Siihen saakka varmentamismenettely oli jäänyt paitsioon komission seuratessa tarkoin hyväksymismenettelyjä. 5.8 Komissio hyväksyy sen, että sama elin suorittaa sisäisiä tarkastuksia ja varmentaa maksajavirastojen tilejä, vain ja ainoastaan siinä tapauksessa, että varmentamiseen liittyvät tarkastukset suoritetaan ammattitaitoisella ja riippumattomalla tavalla, että kyseisten tarkastusten laajuus täyttää vaatimukset ja että kertomukset ovat täydellisiä. Komissio on seurannut näiden varmentamisesta vastaavien elinten toimintaa tarkoin, ja jos niiden havaitaan toimivan sopimattomalla tavalla (esimerkiksi jättämällä mainitsematta ongelmista komissiolle laatimissaan kertomuksissa), tilintarkastajat on vaihdettava. Toistaiseksi tällaista toimintaa ei ole havaittu huolimatta tarkastuskäyntien suuresta lukumäärästä. 5.9 Tarvittaessa ehdotetaan rahoituksellisia korjauksia asetuksen (ETY) N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetyn säännönmukaisuusmenettelyn mukaisesti. Tapauksissa, joissa todetaan sääntöjenvastaisuuksia, korjausten toteuttamiselle asetettu 24 kuukauden määräaika alkaa komission tarkastustuloksia koskevan ilmoituksen antamispäivästä. Kaikista asian kannalta merkityksellisistä tapauksista on ilmoitettu jäsenvaltioille kirjeitse. Ilmoitusten jälkeen asiasta keskustellaan kahdenvälisesti ja tarvittaessa sovitteluelin laatii kertomuksen. Tämä menettely, jolla pyritään varmistamaan komission ehdottamien korjausten tasapuolisuus ja oikeudenmukaisuus ja annetaan jäsenvaltioille asianmukainen mahdollisuus esittää vastineensa, kestää huomattavan kauan. 5.10 Uudistetun menettelyn mukaisesti jokaisen maksajaviraston on vastattava täysimääräisesti suorittamistaan maksuista ja varmistettava, että maksuvaatimukset tarkastetaan asianmukaisella tavalla ennen niiden hyväksymistä. Jos maksajavirasto ei kyseiseen jäsenvaltioon liittyvistä erityisistä syistä pysty täyttämään tätä velvollisuutta jonkin kustannuserän osalta, maksajavirastoksi on nimettävä virasto, joka pystyy täyttämään sen ja jonka on täytettävä hyväksymisperusteet. Uudistuksen ansiosta jäsenvaltioiden valvontarakenteet ovat nyt yhtenäisempiä ja paljon avoimempia, ja kunkin yksikön velvollisuudet on selkeästi määritelty. Tämä ei tarkoita sitä, että maksajavirastojen määrää ei olisi enää syytä vähentää, vaan komissio kannustaa jäsenvaltioita pitämään virastojen määrän mahdollisimman pienenä. 5.11 Budjettikuria koskevissa määräyksissä esitettyjen oikeudellisten edellytysten vuoksi vähennyksistä, jotka tehdään viivästyneiden maksujen jälkeen syyskuussa tai lokakuun alkupuoliskolla, ei voida tehdä päätöstä ajoissa, jotta ne voitaisiin sisällyttää saman varainhoitovuoden kirjanpitoon. (1) Neuvoston asetus (EY) N:o 1287/95, annettu 22. toukokuuta 1995 (EYVL L 125, 8.6.1995), neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 muuttamisesta ja komission asetus (EY) N:o 1663/95, annettu 7. heinäkuuta 1995 (EYVL L 158, 8.7.1995).