Erityiskertomus nro 17/2000 jäsenvaltioiden bruttokansantulojen (BKTL) luotettavuuden ja vertailukelpoisuuden valvonnasta komissiossa sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 336 , 27/11/2000 s. 0001 - 0021



Erityiskertomus nro 17/2000 jäsenvaltioiden bruttokansantulojen (BKTL) luotettavuuden ja vertailukelpoisuuden valvonnasta komissiossa sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2000/C 336/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> YHTEENVETO Bruttokansantulolla (BKTL), jonka katsotaan osoittavan jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia, on paljon tärkeämpi tehtävä kuin pelkkä talousarvion rahoittaminen. Kyseistä aggregaattia käytetään viiteindikaattorina rakenteellisten toimien ja talous- ja rahaliiton yhteydessä. Vain yhteisön valvontamenettelyillä pystytään takaamaan, että bruttokansantulot, jotka jäsenvaltiot ovat muodostaneet omien tilastomenetelmiensä avulla, ovat luotettavia ja vertailukelpoisia. Komission aloitteesta on vuodesta 1989 alkaen tehty merkittävää harmonisointityötä, jonka seurauksena kansallisissa bruttokansantuloissa on tapahtunut olennaisia muutoksia. Komission olisi kuitenkin parannettava ja laajennettava tarkastuksia, tehostettava seurantaa ja huolehdittava asianmukaisesta dokumentoinnista. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että tietojen laadun parantamista jatkettaisiin, jotta BKTL:a voitaisiin hyödyntää asiaankuuluvalla tavalla sen nykyisissä käyttötarkoituksissa. JOHDANTO 1. Bruttokansantulo (BKTL)(1) kuvaa tuotantoa, jonka todellinen arvo on ja jää tuntemattomaksi. BKTL:n laskenta perustuu estimaatteihin, eri tietolähteistä saatavien tietojen valintaan ja yhdistämiseen, mallinnukseen ja asiantuntijoiden arvioihin. 2. BKTL:a pidetään yhteisön tasolla indikaattorina, joka osoittaa parhaiten jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia. Tämän vuoksi sille on etenkin vuodesta 1988 lähtien osoitettu entistä tärkeämpi ja määräävämpi asema yhteisön talousarvion rahoituksessa. Maaliskuussa 1999 Berliinin Eurooppa-neuvosto päätti lisätä (vuodesta 2002 lähtien) BKTL-varainlähteen painoarvoa talousarvion rahoituksessa(2). 3. Jäsenvaltioiden tilastojärjestelmiä on komission johdolla harmonisoitu merkittävästi vuodesta 1989 lähtien. Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka vertailukelpoisina ja luotettavina yhteisön tasolla käytettäviä jäsenvaltioiden BKTL-laskelmia voidaan nykyisin pitää(3). 4. Tarkastus toimitettiin komissiossa ja sen tavoitteena oli selvittää, missä määrin yhteisön tasolla sovelletussa järjestelmässä voidaan olla varmoja käytettyjen tilastotietojen luotettavuudesta ja vertailukelpoisuudesta. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin, millaisin menettelyin komissiossa varmistetaan, että jäsenvaltiot noudattavat BKTL:n muodostamista koskevia säännöksiä; lisäksi tarkastuskohteena olivat BKTL:n laskennan perustana käytetyt tilastotiedot. 5. BKTL:jen vertailukelpoisuus eri jäsenvaltioiden kesken riippuu paljon siitä, onko kansantalouden tilinpidon kaksi yksittäistä näkökohtaa otettu oikealla tavalla huomioon; nämä näkökohdat ovat kansantalouden tilinpidon kattavuus sekä välituotekäytön ja loppukäytön erottaminen toisistaan(4). Tilintarkastustuomioistuin tutki neljää sellaista jäsenvaltiota(5) koskevat tiedot, joiden yhteisosuus yhteisön BKTL:sta on noin 70 prosenttia. Lisäksi pyrittiin selvittämään perusteellisemmin tiettyjen aiemmissa tarkastuksissa todettujen poikkeamien syyt tarkastelemalla kahden muun jäsenvaltion(6) kohdalla, miten alv-petokset otetaan huomioon kansantalouden tilinpidossa. BKTL:N KÄYTTÖ YHTEISÖN TASOLLA Omat varat 6. Yhteisön talousarvioon maksettavien omien varojen enimmäismäärä on 1,27 prosenttia jäsenvaltion koko BKTL:sta(7). 7. Talousarvioon maksettavat BKTL-varat lasketaan prosenttiosuutena kunkin jäsenvaltion BKTL:sta. Tästä varainlähteestä rahoitetaan suoritettavien menojen ja muiden käytettävissä olevien tulojen (tullit ja maatalousmaksut, alv-varat) välinen erotus talousarviossa. 8. Myös alv-varainlähteen laskennan yhteydessä tilastotiedoilla on monessa suhteessa merkitystä. Alv:n määräytymisperuste rajataan tarvittaessa 50 prosenttiin BKTL:sta. 9. Lisäksi on huomattava, että BKTL:n perustana olevat tilastotiedot vaikuttavat huomattavassa määrin kyseisen määräytymisperusteen varsinaiseen laskentaan(8). Juuri tältä pohjalta lasketaan painotettu keskimääräinen verokanta. Sama koskee monia hyvityksiä tai oikaisuja, joiden avulla on tarkoitus ottaa huomioon kansalliset erityispiirteet alv-lainsäädäntöä sovellettaessa. BKT:n/BKTL:n muut käyttötarkoitukset 10. BKT:n/BKTL:n(9) käyttö ei rajoitu yhteisössä vain talousarvion rahoittamiseen. Kyseinen aggregaatti otetaan huomioon muun muassa seuraavissa yhteyksissä: päätettäessä kehityksestä jäljessä oleville alueille osoitettavasta rakennepolitiikkojen tuesta, vahvistettaessa menojen enimmäismäärä EMOTR-tuen osalta, jaettaessa Euroopan keskuspankin pääomaa jäsenvaltioiden kesken ja määritettäessä Euroopan talousalueeseen osallistuvien yhteisön ulkopuolisten maiden rahoitusosuudet. 11. Mainittua aggregaattia käytetään myös talous- ja rahaliittoon kuuluvien jäsenvaltioiden vakaussopimuksen yhteydessä, erityisesti julkisen talouden alijäämän ja julkisen velan valvonnassa. Yleisemmällä tasolla BKT:tta/BKTL:a käytetään viiteindikaattorina kansallisten talouspolitiikkojen ja sisämarkkinoiden toteuttamiseen tähtäävien politiikkojen koordinoinnissa. 12. BKT:n/BKTL:n oikealla muodostamisella ei siis ole vaikutusta pelkästään omien varojen määrittämisen tai jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun kannalta talousarvion rahoittamisen yhteydessä. Vaikutukset ovat kauaskantoisemmat ja on siksi välttämätöntä, että kyseinen aggregaatti muodostetaan oikein. BKTL:N TARKASTAMINEN Yhteisön tasolla 13. Komission tehtävänä on validoida tiedot, jotka on ensin laadittu kansallisella tasolla ja jotka saattavat tämän jälkeen tulla yhteisön tilastoiksi(10). 14. Direktiivissä 89/130/ETY, Euratom määrätään komiteasta(11), joka avustaa komissiota BKTL:jen laskennan tarkastamisessa. Komitean tehtävänä on muun muassa - tutkia, onko Euroopan koottujen tilien järjestelmää (EKT) noudatettu(12) - tarkastaa tilastolähteet, laskentamenetelmät ja jäsenvaltioiden toimittamat tiedot - tarkistaa ja arvioida, ovatko BKTL:t kattavia ja käytännössä vertailukelpoisia. 15. BKTL-varainlähteen määrittämistä koskevien säännösten mukaan "komissio tarkastaa kunakin vuonna yhdessä sen jäsenvaltion kanssa, jota asia koskee, ettei niiden toimitettujen aggregaattien merkitsemisessä, joista sille on ilmoitettu, ole tehty virheitä, erityisesti tapauksissa, joihin on kiinnitetty huomiota BKTL:n hallintokomiteassa. Tätä varten komissio voi yksittäistapauksissa tarkastaa laskelmat ja perustilastot (...), mikäli sen on muutoin mahdotonta tehdä todellisuutta vastaava ja tasapuolinen arvio"(13). 16. BKTL:jen laskentaa koskevan tarkastuksen yhteydessä komissiolla on direktiivin 89/130/EY, Euratom 6 artiklan nojalla oikeus toteuttaa tarpeelliseksi katsomansa toimenpiteet(14). Yhteisön taloudelliset edut suojataan esittämällä asianomaiselle jäsenvaltiolle varauma. Omia varoja koskevien säännösten mukaan(15) varauman avulla voidaan vaatia asianomaista jäsenvaltiota tekemään tarvittavat oikaisut. Niin kauan kuin varaumia ei ole poistettu, komissio ei pidä asianomaisen varainhoitovuoden BKTL:a lopullisena. Kansallisella tasolla 17. BKTL:oon perustuvat omat varat kirjataan jäsenvaltioissa kansallisina menoina, jotka on suoritettu yhteisön talousarvioon. Ne saatetaan näin ollen valita kansallisten viranomaisten suorittamiin tarkastuksiin, näiden viranomaisten omien sääntöjen mukaan. Käytännössä yhteisön talousarvioon suoritetut BKTL-maksut tarkastetaan vasta sen jälkeen, kun määräytymisperusteen taustalla olevat tilastotiedot on saatu. Tilastotietojen muodostamisprosessi sekä työmenetelmät ja käytetyt käsitteet tarkastetaan pelkästään kansallisessa tilastolaitoksessa. Riippumattoman asemansa vuoksi tilastolaitos päättää, mitkä tiedot hyväksytään. TIETOJEN LUOTETTAVUUS JA VERTAILUKELPOISUUS 18. BKTL:a voidaan pitää käyttökelpoisena viiteaggregaattina yhteisön tasolla vain, jos pystytään takaamaan, että käytetyt tiedot täyttävät laatuvaatimukset. Kyseinen käsite, joka perustuu tietojen luotettavuuden ja vertailukelpoisuuden kriteereihin, voidaan esittää lyhyesti seuraavan kaavion avulla(16): >PIC FILE= "C_2000336FI.000501.EPS"> 19. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten kohteena olivat tekijät, joiden vuoksi näiden kriteerien noudattaminen saattaa olla kyseenalaista; erityisesti tutkittiin a) BKTL:n muodostamisprosessia (kohdat 20 - 26); b) tarkastusmenettelyjä (kohdat 27 - 62); c) mahdollisuuksia mitata tietojen laatua (kohdat 63 - 79). BKTL:n muodostamisprosessi 20. BKTL:n osat on määritetty Euroopan koottujen tilien järjestelmässä (EKT), joka sisältää tilastoja koskevat normit, käsitteet, määritelmät ja säännöt(17). EKT:n soveltaminen on pakollista jäsenvaltioille. Voimassa olevien säännösten ja erityisesti direktiivin 89/130/ETY, Euratom mukaan jäsenvaltioiden tehtävänä on toimittaa BKTL-tilastot. 21. Vaikka direktiivissä 89/130/ETY, Euratom luodaan EKT:n avulla yhdenmukainen peruslähtökohta aggregaattien määrittämistä varten, kyseisessä direktiivissä ei määrätä kaikille jäsenvaltioille yhteisestä laskentamenetelmästä. Tähän ovat syynä kansalliset erityispiirteet tietolähteiden saatavuudessa ja ajanmukaisuudessa sekä laskenta- ja arviointimenetelmissä ja tilastoinnin järjestämisessä. 22. Yleensä jäsenvaltioissa sovelletaan BKTL:n laskennassa vähintään kahta eri näkökulmaa, mutta aina ei ole kyse keskenään täysin riippumattomista estimaateista. Useimmissa tapauksissa sovelletaan tuotoksen ja kulutuksen näkökulmaa, jolloin tuotoksen näkökulma on useimmiten etusijalla(18). 23. Ennen BKTL:n muodostamista näiden eri näkökulmien mukaiset tulokset yhdistetään. Se, millä tasolla tämä tapahtuu, vaihtelee jäsenvaltioittain. Useimmissa jäsenvaltioissa yhdistäminen suoritetaan tuotteiden tasolla, mutta joissakin jäsenvaltioissa tulokset yhdistetään aggregaattien tasolla(19). 24. Kun ei oteta huomioon niitä kansallisia erityispiirteitä, jotka ovat perusteena tietolähteissä ja BKTL:n muodostamismenetelmissä esiintyville eroille, tilintarkastustuomioistuin katsoo komission tapaan, että olennaista on tietää, ovatko jäsenvaltioiden bruttokansantulot käsitteellisesti ja käytännössä vertailukelpoisia EKT:n puhtaasti muodollisen harmonisoinnin lisäksi(20). 25. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin aikaisemmissa huomautuksissaan(21), yhteisön tilastoissa sovellettava puolueettomuuden periaate(22) edellyttää, että käytössä on tehokkain saatavilla oleva tilinpitokehikko. EKT:n uusi painos (EKT 1995) tuli voimaan huhtikuussa 1999. Tilinpitokehikosta annetussa asetuksessa(23) kuitenkin säädetään, että entistä, epäluotettavampana pidettyä EKT:ä (EKT 1979) käytetään edelleen omien varojen tarpeisiin, kunnes nykyistä rahoitusjärjestelmää muutetaan. 26. EKT 1979:n säilyttämisen seurauksena tilit, jotka nykyisin laaditaan EKT 1995:n mukaan, muunnetaan takaisin pelkästään omien varojen tarkoituksiin. Tämä merkitsee kaksinkertaista työmäärää ja aiheuttaa lisäksi todellisen lisävirheiden riskin. Vaikka uudessa omia varoja koskevassa päätöksessä, joka on hyväksyttävänä neuvostossa, määrätään EKT 1995 sovellettavaksi vuodesta 2002 lähtien, mainitun kaksinkertaisen järjestelmän vaikutukset ulottuvat kyseistä ajankohtaa pidemmälle(24). Tarkastusmenettelyt BKTL:a koskevat varaumat 27. Direktiivin 89/130/ETY, Euratom tultua voimaan komissio otti tavoitteekseen jäsenvaltioiden BKTL:jen laskentamenetelmien harmonisoinnin. Tätä varten se otti tehtäväkseen tutkia BKTL-komitean kanssa ensisijaisesti niitä menetelmiä ja tilastotietoja koskevat luettelot, joita jäsenvaltiot käyttävät BKTL:n ja sen osien laskennassa. 28. Tämän selvityksen seurauksena komissio esitti jäsenvaltioille joukon varaumia, pääasiassa vuonna 1992(25). Teknisesti kyse oli kansantalouden tilinpidossa käytettäviin menetelmiin ja lähteisiin liittyvistä seikoista, joiden kohdalla komissio katsoi, että yksi tai useampi jäsenvaltioista ei ollut noudattanut yhteisön käsitteellistä viitekehystä. Kaikkien jäsenvaltioiden osalta esitettiin varauma, joka koski kansantalouden tilinpidon kattavuutta. 29. Näiden varaumien poistaminen edellytti, että jäsenvaltiot antoivat tilastointivälineitään parantamalla näyttöä BKTL:n "vertailukelpoisuudesta, luotettavuudesta ja kattavuudesta"(26). Useiden lykkäysten jälkeen määräajaksi vahvistettiin 1. lokakuuta 1998, johon mennessä tuli huolehtia siitä, että tilastojärjestelmät olivat säännönmukaiset. Itävallan, Ruotsin ja Suomen tapauksessa määräaika oli vuoden pidempi. 30. Vuoden 1998 lopussa varaumia oli kahdentoista vanhan jäsenvaltion BKTL:jen osalta yhteensä 85 kappaletta. Vuotta myöhemmin varaumista oli voimassa enää 20(27) ja ne koskivat lähinnä kolmea jäsenvaltiota. Näyttää siltä, että komissio on poistanut suurimman osan kyseisistä varaumista. Varaumiin liittyvät huomautukset 31. Kohdassa 5 tarkoitettujen kansallisten BKTL:jen osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset koskivat kahta edellä mainituista varaumista eli BKTL:n kattavuutta sekä loppukäytön ja välituotekäytön erottamista toisistaan(28). Näiden varaumien, jotka komissio on sittemmin poistanut, tarkastelussa tuli esiin useita ongelmia, joita käsitellään jäljempänä. BKTL:N KATTAVUUS Mukautusten avoimuus Ilman asianmukaisia perusteluja tehdyt mukautukset 32. Kattavuuden varmistamiseksi oli tehty runsaasti mukautuksia. Koska asianmukaisia selvityksiä (tai selvityksiä yleensä) taikka tietoja ei ole toimitettu, tilintarkastustuomioistuimen oli mahdotonta saada varmuus siitä, että tietyt mukautukset olivat perusteltuja. 33. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa kattavuuden varmistamiseksi tehdyt mukautukset on perusteltu teknisellä kertoimella tai ilmaisulla "paras arvio" antamatta muita tietoja. Joskus kattavuuden varmistamiseksi tehty mukautus perustuu suurimmalta osin sekalaisiin eriin (muut, sekalaiset) eikä muuta selitystä anneta. Jopa 80 prosenttia loppukulutukseen liittyvästä oikaisusta saatetaan perustella tällä tavoin. Eräässä toisessa tapauksessa ilmeni ristiriitaisuuksia vertailtaessa kattavuuden varmistamiseksi tehdyn mukautuksen muuttumista ja alv-petoksia. Tähän kysymykseen ei ole saatu lisäselvitystä, sillä tiettyjä kattavuuteen liittyviä mukautuksia, erityisesti kansantalouden tilinpitoon sisältyviä implisiittisiä mukautuksia, ei ole ilmaistu lukuina. 34. Esimerkiksi yhdessä tapauksessa komissio katsoi olevansa kykenemätön tarkistamaan, oliko eräs luokitus oikein, ja päätti jättää asian sikseen. Eräässä toisessa tapauksessa komissio hyväksyi kattavuuden varmistamiseksi tehdyn mukautuksen, vaikka se myönsi, että mukautukselta puuttui luotettava tilastollinen perusta. Jälkimmäinen tapaus näyttää nyt olevan ratkaistu. Vertailukelpoisuuteen liittyvät systemaattiset virheet Mukautusten vertailtavuus jäsenvaltioiden kesken 35. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi selvitykseen, jossa vertailtiin erään jäsenvaltion omaa, verovelvollisten liian alhaisina ilmoittamia tuloja koskevaa arviota arvioon, joka oli laadittu saman jäsenvaltion osalta erään toisen jäsenvaltion menetelmää soveltaen. Tulokset erosivat toisistaan huomattavasti, mutta ilmiölle ei löytynyt selitystä. Herää näin ollen kysymys, onko todellisuudessa mahdollista varmistua kattavuuden takaamiseksi tehtyjen mukautusten vertailukelpoisuudesta. Käytäntö laittoman toiminnan osalta 36. Laiton toiminta on mukana BKTL:n laskennassa(29). Päätöksessä 94/168/EY, Euratom laiton toiminta on kuitenkin jätetty kattavuuden varmistamiseksi tehtävien mukautusten soveltamisalan ulkopuolelle, sillä kyseisen toiminnan mittaaminen on käytännössä hankalaa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tämän vuoksi laiton toiminta otetaan eri jäsenvaltioissa eri tavoin huomioon ja että laittomalle toiminnalle ei ole edelleenkään käytössä minkäänlaista yhteistä määritelmää. Vanhentuneet tietolähteet 37. Kattavuuden varmistamiseksi tehdyt mukautukset perustuvat usein viitevuoden osalta laskettuihin teknisiin kertoimiin tai tapauskohtaisiin, toisinaan vanhentuneisiin selvityksiin tai estimaatteihin. Näin ollen syntyy tietolähteiden ajanmukaisuuteen liittyvä ongelma muun muassa silloin, kun havainnoinnin ulkopuolelle jääneen talouden kehitys ei vastaa tilastolaitosten suoraan havainnoiman talouden kehitystä. Näissä tapauksissa arvioidut mukautukset ovat yhtä lailla systemaattisesti vääristyneitä. 38. Ei esimerkiksi ole takeita siitä, että kaksikymmentä vuotta vanhat perustat olisivat edelleen relevantteja tai että ne rakenteelliset muutokset, joita tämän jälkeen on tapahtunut petoksissa (laajuus, toiminnanalat, petostyypit) olisi otettu huomioon. Mukautusten tarkistusmenettelyt 39. Osa jäsenvaltioista suosii huomattavia, pelkkien viitevuosien osalta tehtäviä mukautuksia(30) saadakseen ajan mittaan yhdenmukaisia aikasarjoja. Tämä sopii jäsenvaltioiden tarpeisiin, sillä niillä on tavoitteena saada käyttöön yhdenmukaisia kasvua kuvaavia sarjoja. Tähän liittyy kuitenkin riski siitä, että mukautukset eivät ole vertailtavissa jäsenvaltioiden kesken: esimerkiksi niiden jäsenvaltioiden välillä, jotka ajantasaistavat mukautuksensa usein, ja niiden, jotka tekevät ajantasaistuksen vain silloin, kun tiettyjä perustoja muutetaan. 40. Näiden ongelmien arviointi on vaikeaa, sillä päätöksessä 94/168/EY, Euratom määrätään vain "kuvauksesta, joka koskee jotakin sellaista viimeksi kuluneista vuosista, jolta lopulliset arviot ovat saatavilla"(31), eikä kattavuuden varmistamiseksi tehtyjen mukautusten tarkistusmenettelyistä vaadita minkäänlaista kuvausta. Alv-petosten huomioon ottaminen 41. Markkinahintaisen BKTL:n käsite on sellainen, että tavaroiden ja palvelujen ostojen arvo käsittää maksetut verot, muun muassa alv:n. Petoksen tai veronkierron tapauksessa(32) nämä ostot otetaan BKTL:a laskettaessa huomioon tosiasiallisesti maksetun hinnan mukaan eli ilman alv:a. Niissä tapauksissa, joissa ostaja on maksanut veron, mutta tavarantoimittaja ei ole suorittanut sitä tämän jälkeen veroviranomaisille, jäsenvaltioiden on sitä vastoin tehtävä mukautukset, jotka koskevat niin sanottuja petoksia "ilman ostajan osallisuutta". 42. Päätöksessä 98/527/EY, Euratom määrätään "ilman ostajan osuutta tehdyn petoksen" laskentamenetelmästä(33). Siinä kuitenkin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus päästä samaan tulokseen myös muilla keinoin. Jäsenvaltioiden käyttämien menetelmien vastaavuus 43. Vaikka päätös sisältää tarkat määräykset, oli toisinaan mahdotonta saada selville, missä määrin komission suosittelemaa menetelmää on sovellettu, tai todeta, vastaavatko jäsenvaltioiden käyttämät muut menetelmät komission menetelmää. Joissakin tapauksissa puuttuu todentava aineisto, kun taas toisinaan ei ole sovellettu annettuja määritelmiä. 44. Joidenkin tarkastettujen kansallisten BKTL:jen osalta on siis edelleen selvittämättä, onko alv-petokset otettu oikein huomioon. Teoreettisen alv:n laskennan tuloksissa ilmenneet poikkeamat 45. Teoreettisen alv:n laskenta kansantalouden tilinpidossa sisältää tekijöitä, jotka saattavat olla selityksenä liian alhaiselle alv-tulolle(34). On tämän vuoksi oletettava, että teoreettinen alv on suurempi kuin todellisuudessa saatu alv-tulo. BKTL-komitean mukaan tämä on ainoa keino taata, että kansantalouden tilinpidossa on havaittu ainakin osa veroviranomaisilta salatuista toimista. 46. Mainitusta periaatteesta huolimatta tilintarkastustuomioistuin totesi tapauksia, joissa saatu alv-tulo oli teoreettista alv:a suurempi. Tällainen havainto saattaa viitata siihen, että määrät on arvioitu liian pieniksi kansantalouden tilinpidossa. Komissio oli jo tuonut tämän ongelman esiin vuonna 1980 tehtyjen selvitysten seurauksena. 47. Vuonna 1991 komissio oli todennut erään jäsenvaltion kohdalla, että poikkeama todellisten ja teoreettisten alv-tulojen välisessä erossa johtui kotitalouksien loppukulutuksen arvioimisesta liian pieneksi. Vaikka tilintarkastustuomioistuimella ei ole käytettävissään täydellistä todentavaa aineistoa, se on tietoinen siitä, että komissio pitää kysymystä nyt ratkaistuna. Yritysrekisteri 48. Yksi olennainen tekijä kansantalouden tilinpidon kattavuuden varmistamisessa on se, että tiedetään mahdollisimman tarkkaan ne yksiköt, joiden tuotanto on otettava huomioon tilastoja laadittaessa. Tällaisen useisiin tietolähteisiin perustuvan välineen avulla on tarkoitus välttää tapaukset, joissa jokin tuotantoyksikkö jää ottamatta huomioon tai se otetaan huomioon kahdesti. Komissio oli vuonna 1992 katsonut, että yritysrekisterin mahdollinen vaikutus BKTL:n mittaamisessa voisi olla yhtä suuri, kuin jos harmaa talous otettaisiin huomioon. 49. Jäsenvaltiot on velvoitettu ottamaan käyttöön tällainen rekisteri(35). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ilmeni kuitenkin, että yhden jäsenvaltion kohdalla kattavuutta koskeva varauma oli poistettu, vaikka kyseisellä jäsenvaltiolla ei ole vielä käytössä yritysrekisteriä. Tällaisissa tapauksissa komission olisi kuitenkin ilmoitettava syyt, joiden perustella se voi olla varma, että kyseisellä puutteella ei ole minkäänlaista vaikutusta kansantalouden tilinpidon kattavuuteen. LOPPUKÄYTÖN JA VÄLITUOTEKÄYTÖN EROTTAMINEN TOISISTAAN 50. Toisin kuin on tilanne BKTL:n kattavuuden kohdalla, loppukäytön ja välituotekäytön välinen ero on määritelty tarkkaan yhteisön tasolla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ilmeni joitakin tapauksia, joissa näitä EKT:ssa annettuja määritelmiä ei noudatettu. Joidenkin näiden ongelmien tapauksessa komissio oli itse todennut - toisinaan kaikkien jäsenvaltioiden osalta - että viitekehystä ei noudatettu. Komissio katsoo, että näillä tapauksilla ei ole olennaista vaikutusta BKTL:n laskennan kannalta. Valinta ja yhdistämismenettelyt 51. Silloin kun EKT:n konventioita ei noudateta, jotkin tilastolaitokset toteavat, että tilanne korjautuu saattamalla tilit tasapainoon. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ei saatu varmistusta sille, että tuotteen käytön ja tarjonnan välinen tasoitus mahdollistaa automaattisesti systemaattisen virheen välttämisen tiedoissa. 52. Tällaisen oletuksen vahvistamiseksi olisi esitettävä näyttöä siitä, että ainakin yksi valinta- ja yhdistämisprosessissa käytetty lähde on riippumaton EKT:n soveltamiseen liittyvästä ongelmasta. On niin ikään tärkeää arvioida valinta- ja yhdistämismenettelyn tehokkuus. Tarkastusten rajoittuneisuus 53. Komissio ilmoitti heinäkuussa 1999, että kansantalouden tilinpidon kattavuus on ollut kohteena yksityiskohtaisissa tarkastuksissa ja että harmaa talous otetaan huomioon jäsenvaltioiden tilinpidossa. Kyseinen asia oli toukokuussa 2000 edelleen varauman perusteena viiden jäsenvaltion kohdalla(36). 54. Komissio ilmoitti, että kyseinen varauma on poistettu kaikkia tehtyjä eksplisiittisiä ja implisiittisiä mukautuksia koskevan yleiskattavan arvioinnin seurauksena. Arviointi perustuu tilastolähteiden ja -menetelmien tutkimiseen; komissio mainitsee nämä lähteet ja menetelmät ensisijaiseksi tarkastuksissa käyttämäkseen lähteeksi(37). 55. Komissio myöntää, että tämä lähde ei voi yksin taata tietojen laatua ja että luettelot eivät ole riittävän yksityiskohtaisia, minkä vuoksi on toisinaan tarpeen kerätä lisätietoja jäsenvaltioilta. 56. Kahden tutkimuksen kohteena olleen varauman tapauksessa komission toimittamissa asiakirjoissa mainitaan satunnaisista tarkastuksista. Komissio ei ole tehnyt selvityksiä, joiden avulla voitaisiin saada yleiskattava varmuus laadusta, tutkimalla esimerkiksi jäsenvaltioiden tilastoinnin järjestämistä, perustietojen tuottamisolosuhteita, käytettyjen eri lähteiden yhdenmukaisuutta, valinta- ja yhdistämismenettelyjä ja luottamustasojen määrittämismenetelmiä. 57. Toimitettuja tarkastuksia ei dokumentoida riittävästi siten, että olisi mahdollista todeta, kuinka yksityiskohtaisia tarkastukset ovat olleet tai missä määrin ne ovat kattaneet BKTL:n eri osat. Erityisesti kansantalouden tilinpidon kattavuutta koskevan varauman tapauksessa olisi ollut suotavaa laatia yksityiskohtainen ohjelma, josta ilmenisivät tietojen luotettavuuden ja vertailukelpoisuuden kriteereihin perustuvat tarkastukset(38). 58. Lisäksi huomattakoon, että komissio ei tarkoita tietojen oikeellisuudesta puhuessaan käsitteiden tarkkaa noudattamista tai kattavaa käytännön tasolla tapahtuvaa mittausta vaan menettelyä, jossa ei ilmene olennaista virhettä. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen siitä, että BKTL:n luonteen vuoksi estimaattien laatu on riippuvainen myös kustannushyötynäkökohdista. Kun lähtökohtana on tällainen periaate, tarvitaan asianmukaiset kriteerit ja perusteet. Useissa tapauksissa tyydytään kuitenkin vain määrittämään ilmenneet ongelmat vähäpätöisiksi, ilman että tiedossa olisi muuta tekijää, joka mahdollistaisi kyseisen arvion perustana olevien syiden arvioinnin. 59. On myös aiheellista kysyä, miten komissio joissakin tapauksissa päätyy uskomaan, että useiden säännönvastaisten käytäntöjen vaikutukset kumoavat toisensa ja että niillä ei siten ole vaikutusta BKTL:n laskentaan, tai miten komissio vakuuttuu edes siitä, että tilastolaitosten erilaisilla määritelmillä päädytään säännönmukaisiin ja vertailukelpoisiin tuloksiin. BKTL-KOMITEAN ROOLI 60. BKTL-komitea antaa vuosittain lausunnon jäsenvaltioiden ja komission toimittamien tietojen pohjalta. Vuodesta 1990 lähtien BKTL-komitea on joka vuosi todennut kyseisessä asiakirjassa, että huomattavia parannuksia on tehty ja että BKTL-komitea panee tyytyväisenä merkille edistyksen, jota jäsenvaltioissa on tapahtunut tai tapahtuu parhaillaan BKTL-tietojen harmonisoinnin alalla. Kun tarkastellaan laadun käsitteiden (esimerkiksi kohdassa 18 mainittujen) noudattamista, komitean lausunto ei anna mitään viitteitä, joiden avulla saataisiin selville, mille tasolle kussakin jäsenvaltiossa on päästy ja minkä verran edistystä vielä tarvitaan. 61. Komissio oli todennut vuonna 1992 direktiivin 89/130/ETY, Euratom soveltamista koskevassa kertomuksessaan tietojen tutkimisen osalta, että komitea oli vain todennut niiden olleen saatavilla. Luetteloita koskevien selvitysten yksityiskohtaiset tulokset ja niiden perusteella todettavissa olevat seikat eivät olleet käytettävissä. 62. Tälle väitteelle ei ole enää perusteita. Komitea koostuu alan asiantuntijoista ja saa toisaalta jäsentensä toimittamat tiedot ja toisaalta komission selvitykset. Sillä on periaatteessa käytössään kaikki tiedot, joiden perusteella se voi esittää yleiskattavan arvion tietojen vertailukelpoisuudesta ja luotettavuudesta. Mahdollisuudet mitata tietojen laatua 63. Kansantalouden tilinpito voidaan jakaa kolmeen päävaiheeseen. Ensimmäisessä vaiheessa käytetään monimutkaista tietojärjestelmää, joka koostuu puhtaasti tilastollisista, verotukseen liittyvistä ja hallinnollisista tietolähteistä, jotka ovat kattavia tai perustuvat otantaan. Niiden avulla on mahdollista lähestyä BKT:a ja sitten BKTL:a enimmillään kolmesta näkökulmasta (kulutus, tuotos, tulot)(39). Tässä vaiheessa jokaisessa tietolähteessä tai niiden käytössä saattaa esiintyä virheitä. Laadun mittaaminen tarkoittaa tässä yhteydessä sitä, että laaditaan kuhunkin perustekijään liittyvä virhemalli ja johdetaan tästä mallista päätelmä kokonaisaggregaatin laadusta. 64. Toisessa vaiheessa eri näkökulmien perusteella tai riippumattomista lähteistä saatuja tietoja vertaillaan ja ne yhdistetään. Tässä yhteydessä ilmenneet erot ovat toinen laadun indikaattori edellisten lisäksi (näkökulmien pohjalta tapahtuva vertailu ja analysointi). 65. Koska tiedot saadaan käyttöön vain vähitellen, muodostettuihin taloudellisiin aggregaatteihin joudutaan tekemään tarkistuksia. Viimeinen lähestymistapa laadun mittaamisessa käsittää tarkistetuissa versioissa ilmenevien muutosten tutkimisen ja tarkemmin sanottuna systemaattisen virheen mittaamisen vertaamalla ensimmäistä versiota lopulliseen versioon (tarkistusten muutoksia koskeva analyysi). 66. Kun otetaan huomioon BKTL:n muodostamisjärjestelmien moninaisuus, on erityisen tarpeellista arvioida ja vertailla, mille tasolle kussakin jäsenvaltiossa on päästy kohdassa 18 kuvaillun laadun käsitteen soveltamisessa. 67. Aikaisemmin(40) tilintarkastustuomioistuin oli kehottanut ottamaan käyttöön BKTL-tietojen vertailukelpoisuuden (indikaattoreihin perustuvan) ja luotettavuuden (luottamusväleihin perustuvan) mittausmenetelmän. 68. Komissio antoi asian tarkastelun kahden kansallisen tilastolaitoksen tehtäväksi, ja nämä laitokset ovat juuri saaneet työnsä päätökseen. Tarkastelussa ilmeni, että edistystä ei tapahdu ennen kuin löydetään tyydyttävä ratkaisu jäljempänä kuvattuihin ongelmiin. Näkökulmien pohjalta tapahtuva vertailu ja analysointi 69. Eri näkökulmien mukaan lasketun BKTL:n laadun parantamiseksi tehdään toisinaan "tilien tasapainotuksia". Laatua voidaan joissakin tapauksissa mitata vain, jos BKTL:n muodostamisen välivaiheista on säilytetty tietoja, erityisesti vertailujen eri vaiheisiin liittyvät aggregaatit. Näin ei ole kuitenkaan tehty kaikissa jäsenvaltioissa. Komission ja jäsenvaltioiden olisi siksi annettava tarkat säännökset asiasta. 70. On vaikea arvioida johdettujen aggregaattien laatua silloin, kun tilien tasapainottamiseen turvaudutaan myös joidenkin muuttujien (kuten varaston muutosten) arvioinnissa. Maa, joka vertailee ja analysoi kahden eri näkökulman mukaisia tietoja varaston muutosten arvioimiseksi, toteaa automaattisesti vähemmän tasapainottamiseen liittyviä virheitä kuin maa, joka arvioi varastot suorempaan, ja - ristiriitaista kyllä - käyttää enemmän tietoja. 71. Eri toiminnanalojen tasolla laskennan tarkkuus riippuu kansantalouden tilinpidosta vastaavan tahon ennakkoon tekemästä valinnasta. Tarkkuus vaihtelee näin ollen huomattavasti eri maiden välillä, mikä heikentää periaatteessa vertailukelpoisuutta. 72. Samoin on huomattava, että maa, joka soveltaa laskennassa vain yhtä näkökulmaa, ei pysty hyötymään näkökulmien välisestä vertailusta ja analysoinnista eikä joudu kärsimään vertailussa ilmenneistä eroista. Sen laskelmissa ilmenee väistämättä vähemmän vaihteluja, mutta tietojen laatu ei ole välttämättä parempi. 73. Toisaalta BKTL:n laskennassa käytettävät näkökulmat eivät ole koskaan täysin riippumattomia; tämän vuoksi kahden sellaisen näkökulman tasapainottaminen, joilla on samat puutteet, ei koskaan toisi esiin näitä puutteita, mikä taas olisi vahingollista johdetun aggregaatin laadun kannalta. 74. Otantaan liittyvien virheiden tapauksessa tilastotekniikoissa ollaan jossain määrin yksimielisiä. Muuntyyppisten virheiden osalta(41) ei sitä vastoin ole tietoa tai tämä tieto on subjektiivista. Subjektiivisella virheiden mittaamisella on kuitenkin vaikutus jäsenvaltioiden keskinäistä vertailukelpoisuutta osoittavien indikaattorien validiteettiin. Tarkistusten muutoksia koskeva analyysi 75. Ensimmäisten BKTL-versioiden systemaattista virhettä mitattaessa käytetään vertailukohtana lopullista versiota. Jotta tämän perusteella voitaisiin tehdä päätelmiä, on siis välttämätöntä arvioida lopullisen version laatu ennen tarkistusten muutoksia koskevaa analyysiä. Itse asiassa summittainen lopullinen laskelma, joka sisältää vain vähän uutta tietoa ensimmäisiin versioihin nähden, viittaisi siihen, että ensimmäisissä versioissa ei ole systemaattista virhettä. Tarkistusten muutokseen perustuvien indikaattorien liian automaattinen käyttö johtaisi BKTL:n laadun aliarvioimiseen sellaisen jäsenvaltion tapauksessa, jossa on monimutkainen ja siten hidaskäyttöinen tietojärjestelmä. Jäsenvaltioiden keskinäinen vertailukelpoisuus 76. Nykyisissä taloudellisten aggregaattien laadun mittaamista koskevissa kansallisen tason kokeiluissa tavoitteet ovat jäsenvaltioiden omia tavoitteita. Tarkoituksena on ennen muuta varmistaa, että aggregaatit ovat hyviä talouden kehityssuuntauksen (kasvu tai taantuma) indikaattoreita ja että nämä indikaattorit antavat tarpeellisia tietoja siitä mahdollisesta erosta, joka kasvussa ilmenee pitkäaikaiseen kehityssuuntaukseen nähden, tai viitteitä talouden tilanteesta tietyn ajanjakson kuluessa. 77. Ensimmäisenä esteenä BKTL:jen laadun vertailukelpoiselle mittaamiselle on itse tilastojärjestelmien moninaisuus. Tarkoituksena on päästä yksimielisyyteen siitä, kuinka eri tyyppiset virheet arvioidaan ja aggregoidaan ilmentämään kokonaisvirhettä. 78. Komissio on työskennellessään makrotaloudellisten aggregaattien laadun määrittämiseksi ja virheiden luokittelemiseksi luonut omalta osaltaan yhteistä perustaa, jonka pohjalta jäsenvaltiot voivat aloittaa laadun mittaamisen. 79. Tähän mennessä tehty työ ei ole kuitenkaan mahdollistanut laadun mittaamisen tarkastelemista vertailukelpoisuuden näkökulmasta, vaikka jäsenvaltioiden keskinäinen vertailukelpoisuus on edellytyksenä sille, että BKTL:a voidaan käyttää viiteaggregaattina yhteisössä. Tätä seikkaa sekä kohdissa 69 - 75 mainittuja ongelmia olisi siksi käsiteltävä esimerkiksi laadun mittaamista koskevassa työryhmässä, jonka komissio on päättänyt perustaa. PÄÄTELMÄT Yhteisön tasolla laajasti käytetty aggregaatti 80. BKTL:a pidetään parhaana rahoituskapasiteetin indikaattorina (kohta 2). Se määrää paljolti jäsenvaltioiden osallistumisen yhteisön talousarvion rahoitukseen ja vaikuttaa suoraan joihinkin menoihin (kohdat 6 - 10). Samaan aikaan BKTL:a käytetään perustana tärkeille, esimerkiksi talous- ja rahaliiton yhteydessä tehdyille päätöksille (kohta 11). BKTL:n käytön perusteleminen 81. BKTL:n ominaispiirteenä on, että se kuvaa arvion pohjalta tuotantoa, jonka arvo on ja jää tuntemattomaksi (kohta 1). Tämän aggregaatin tilastolliseen luonteeseen liittyvien epävarmuustekijöiden lisäksi on huomattava, että kukin jäsenvaltio soveltaa omia menettelyjään tilastojen tuottamisessa. On siksi syytä varmistaa, että kyseisen aggregaatin arvio on tarpeeksi tarkka (kohdat 20 - 24). 82. Jotta BKTL:n käyttö viiteaggregaattina olisi perusteltua, on ensisijaisen tärkeää, että BKTL lasketaan avoimella tavalla ja eksplisiittisten ja dokumentoitujen menetelmien avulla. Tietojen luotettavuus ja niiden vertailukelpoisuus jäsenvaltioiden tasolla on pystyttävä varmistamaan asianmukaisin tarkastusmenettelyin (kohdat 53 - 62). 83. Komission rooli on paitsi tärkeä myös korvaamaton, sillä kansallisella tasolla ainoat tilastojen tuottamismenetelmiä koskevat tarkastukset toimitetaan kansallisissa tilastolaitoksissa. Komissio on siten ainoa taho, jolla on yhtaikaa sekä laaja kokonaisnäkemys asiasta että tarvittavat analysointi- ja lainsäädännölliset keinot (kohdat 13 - 17). 84. Kaikki BKTL:n laadun mittaamisessa tapahtunut edistys vahvistaisi entisestään perusteita BKTL:n käytölle (kohdat 63 - 79). Keskeneräinen harmonisointi 85. BKTL:jen harmonisointi on ollut tärkeimpänä tavoitteena sen jälkeen, kun direktiivi 89/130/ETY, Euratom vuonna 1989 annettiin. Vuonna 1996 komissio kuitenkin totesi, että BKTL:ja ei ollut harmonisoitu täydellisesti ja että huomattava määrä työtä oli edelleen tarpeen. 86. Esimerkiksi vuoden 1999 alussa useat BKTL-komitean jäsenet katsoivat edelleen, että BKTL-tietojen parannustoimia ei ollut saatu päätökseen. Suurin osa varaumista on kuitenkin sittemmin poistettu (kohta 30). Olisi aiheellista tarkistaa, kuinka laajoja ja kattavia toimia vielä tarvitaan, ottaen samalla huomioon BKTL:n merkitys nykyisin ja tulevaisuudessa. Tehokas valvonta yhteisön tasolla 87. Euroopan taloudellisten tilien järjestelmä tai lukuisat muut säännökset eivät yksinään takaa sitä, että tiedot ovat luotettavia ja vertailukelpoisia (kohta 50). 88. Käytettyjen tietojen valvonnassa on ehdottomasti oltava kohteena kunkin tilastojärjestelmän luotettavuus, käsitteiden vertailukelpoisuus (EKT:n noudattaminen) sekä vertailukelpoisuus käytännössä (käytetyt lähteet ja menetelmät). Tämä edellyttää tarkastuksia, joissa tutkitaan tilastoinnin järjestämistä jäsenvaltioissa, perustietojen tuottamisolosuhteita, eri tietolähteiden yhdenmukaisuutta ja riippumattomuutta, valinta- ja yhdistämismenettelyjä sekä luottamustasoja. 89. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ilmeni useita ongelmia, jotka vaikuttavat BKTL:n valvonta- ja validointimenettelyihin. EKT:n noudattamiseen, mukautusten avoimuuteen, vertailukelpoisuuteen liittyviin systemaattisiin virheisiin ja vanhentuneisiin tietolähteisiin liittyvät, tarkastuksessa havaitut puutteet vaikuttavat siten, että tiedot eivät laadultaan vastaa voimassa olevia säännöksiä (kohdat 32 - 52). 90. Huolimatta tietyistä viime vuosina tehdyistä parannuksista komissiolla ei ole vielä riittävän avoimia analysointimenettelyjä, joiden avulla voitaisiin validoida BKTL:n laskennassa käytettävät tiedot. Tarkastustoiminnan tavoitteet ja sisältö olisi täsmennettävä ja dokumentoitava paremmin (kohdat 53 - 59). 91. Näyttää välttämättömältä, että komission on määriteltävä kvantitatiivisesti BKTL:jen osalta antamiensa varaumien vaikutus. Kyseisen tekijän tulisi olla yksi niistä kriteereistä, joiden perusteella se voi käyttää etuoikeuksiaan ja saattaa asian tarvittaessa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi EY:n perustamissopimuksen 226 ja 228 artiklan mukaisesti. 92. Lisäksi se, että omiin varoihin sovellettaisiin EKT 1995:tä ja hyödynnettäisiin parhaita saatavilla olevia tietoja, edistäisi kansantalouden tilinpitojärjestelmien tehostamista ja rationalisointia (kohdat 25 - 26). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. syyskuuta 2000 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Markkinahintaisen bruttokansantuotteen muodostamisen yhdenmukaistamisesta 13 päivänä helmikuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/130/ETY, Euratom (EYVL L 49, 21.2.1989, s. 26) mukaan bruttokansantulo (BKTL), jonka "markkinahintaista" versiota voidaan soveltaa omiin varoihin, saadaan bruttokansantuotteesta (BKT). BKTL lasketaan lisäämällä BKT:seen ulkomailta saadut palkat, työntekijöiden korvaukset sekä pääoma- ja yrittäjätulot ja vähentämällä vastaavat, ulkomaille maksetut menot. BKT mittaa tietyltä ajalta rahamäärinä ja bruttoarvona (eli vähentämättä kiinteän pääoman kulumista) tietyllä talousalueella toimivien kotimaan tuotantoyksiköiden harjoittaman tuotantotoiminnan lopullista tulosta (tavarat ja palvelut). BKT voidaan laatia kolmesta eri näkökulmasta (kotimaan tuotantoyksiköiden tuotos, näiden yksiköiden suorittama tavaroiden ja palvelujen loppukäyttö, näistä yksiköistä saadut tulot). Tuotettujen tavaroiden ja palvelujen (rahamääräisessä) arvioinnissa sovelletut markkinahinnat käsittävät kaikki kyseisten tavaroiden ja palvelujen tuotantoon tai tuontiin liittyvät verot, joista on vähennetty avustukset. BKTL- ja BKT-aggregaatit sisältyvät Euroopan koottujen tilien järjestelmän (EKT) määritelmiin; kyseisen järjestelmän viimeisin painos (EKT 1995) on hyväksytty 25 päivänä kesäkuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2223/96 (EYVL L 310, 30.11.1996). Edellisessä EKT:ssä (EKT 1979) ollut GNP-käsite (Gross National Product, vuoden 1994 omia varoja koskevassa päätöksessä käännetty 'BKTL') on korvattu vuoden 1995 EKT:ssä GNI-käsitteellä (Gross National Income, suomenkielisessä käsitteistössä 'BKTL'). (2) Berliinissä 24.-25. maaliskuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto, puheenjohtajan päätelmät, III. Omat varat ja budjettiepätasapaino, kohdat 67 - 76. Tässä valtioiden ja hallitusten päämiesten tekemässä sopimuksessa vaaditaan uutta omien varojen järjestelmää koskevaa päätöstä. Kyseisen päätöksen voimaantulo edellyttää, että se ratifioidaan jäsenvaltioissa. Komissio on esittänyt uutta päätöstä koskevan ehdotuksen heinäkuussa 1999 [KOM(1999) 333 lopullinen, 8.7.1999]. Tilintarkastustuomioistuin on antanut lausunnon tästä päätösehdotuksesta (ks. lausunto nro 8/99, EYVL C 310, 28.10.1999, s. 1). (3) BKTL:a koskevia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksia käsitellään seuraavissa vuosikertomuksissa: varainhoitovuosi 1991 (kohdat 1.119 - 1.131), 1992 (kohdat 1.80 - 1.104), 1993 (kohdat 1.68 - 1.101), 1994 (kohdat 1.112 - 1.131), 1995 (kohdat 1.104 - 1.128). (4) Kattavuuden sekä välituotekäytön ja loppukäytön käsitteiden tarkempi määritelmä annetaan liitteessä I. (5) Italia, Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta. (6) Irlanti, Luxemburg. (7) Vuonna 1999 omien varojen kokonaismäärä oli 85555 miljoonaa euroa, joista 37 prosenttia alv-varoja ja 44 prosenttia BKTL-varoja. (8) Lukuun ottamatta erityisiä mukautuksia, joiden avulla pyritään varmistamaan jäsenvaltioiden laskelmien keskinäinen vertailukelpoisuus, jäsenvaltion alv-määräytymisperuste saadaan jakamalla varainhoitovuonna kerättyjen tulojen määrä painotetulla keskimääräisellä verokannalla. Painotetun keskimääräisen verokannan katsotaan kuvaavan erilaisiin verollisiin, tilastomuodossa esitettyihin liiketoimiin sovellettavien eri alv-kantojen painotusta. (9) BKT:n ja BKTL:n välinen ero selitetään alaviitteessä 1 sivulla 3. (10) Komissiossa Eurostat huolehtii tilastojen tuottamiseen liittyvistä tehtävistä (komission päätös 97/281/EY, tehty 21 päivänä huhtikuuta 1997, EYVL L 112, 29.4.1997, s. 56). Kun on kyse BKTL-varainlähteestä, Eurostat päättää, mitkä määräytymisperusteeseen liittyvät tiedot hyväksytään, ja toimittaa ne omien varojen hyväksymisestä vastaavalle yksikölle. Kun ei oteta huomioon BKTL:n laskentaan sovellettavia erityisiä säännöksiä, yhteisön tilastoista 17 päivänä helmikuuta 1997 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 322/97 (EYVL L 52, 22.2.1997, s. 1) määritellään perusperiaatteet, joita on noudatettava yhteisön tilastojen osalta. Näitä periaatteita ovat puolueettomuus, luotettavuus, relevanssi, kustannustehokkuus, tilastosalaisuus ja avoimuus. Periaatteet on äskettäin sisällytetty EY:n perustamissopimukseen (285 artiklaan). Kyseisen säännöksen perusteella komissio voi ehdottaa neuvostolle toimenpiteitä, joiden avulla voidaan tuottaa yhteisön toiminnan kannalta tarpeellisia tilastoja. (11) BKTL-komitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komissio. (12) EKT:n tarkoitus selitetään kohdassa 20. (13) Neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989 (EYVL L 155, 7.6.1989), 19 artikla. (14) Ks. myös alaviite 3 sivulla 4, jossa muun muassa käsitellään yhteisön tilastojen perusperiaatteita ja yhteisön toiminnan kannalta tarpeellisten tilastojen tuottamista (EY:n perustamissopimuksen 285 artikla). (15) Erityisesti 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/8910 artiklan 8 kohta. (16) Direktiivissä 89/130/EY, Euratom käytetään useita termejä tai käsitteitä, jotka ovat BKTL:n laadun osatekijöitä. Näitä termejä ja käsitteitä ei kuitenkaan määritetä tai aseteta keskinäiseen järjestykseen. Direktiivissä muistutetaan tarpeesta "lujittaa....vertailukelpoisuutta ja luotettavuutta" (johdanto-osan ensimmäinen kappale), ja lisäksi siinä täsmennetään, että BKTL-tietojen "olisi oltava käsitteiltään ja käytännössä sekä jäsenvaltioiden talouden esittämisessä vertailukelpoisia" (johdanto-osan kolmas kappale). Nämä samat käsitteet esiintyvät uudelleen 7 artiklassa, jossa määritetään BKTL-komitean tehtävä (ks. kohta 14). (17) EKT on tilinpitokehikko, joka on sovitettu jäsenvaltioiden talouden rakenteisiin. Se on yhdenmukainen Yhdistyneiden Kansakuntien suosittaman kansantalouden tilinpitojärjestelmän kanssa, minkä ansiosta sitä voidaan käyttää kansainvälisen tason vertailussa. EKT:n avulla voidaan kuvailla systemaattisesti ja yksityiskohtaisesti koko taloutta (aluetta, maata tai maaryhmää), sen rakenneosia ja sen suhteita muihin kokonaistalouksiin sekä sen kehitystä ajan kuluessa. (18) BKT:n (josta BKTL johdetaan) muodostamisessa sovellettavat näkökulmat mainitaan alaviitteessä 1 sivulla 3. Eri jäsenvaltioissa sovelletut näkökulmat ilmenevät liitteestä II, jossa esitetään lyhyesti, miten kukin jäsenvaltio laskee BKTL:n. (19) Yhdistämismenetelmien tärkeimmät piirteet esitetään liitteessä II. (20) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, komission vastaus kohtaan 1.129. (21) Erityiskertomus nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta, kohdat 3.17 - 3.22. (22) Ks. alaviite 3 sivulla 4. (23) Neuvoston asetus EY) N:o 2223/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996, Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä (EYVL L 310, 30.11.1996, s. 243). (24) Tämä johtuu lähinnä siitä, että tietyn varainhoitovuoden määräytymisperusteeseen tehdään oikaisuja myöhempinä varainhoitovuosina. (25) Ks. kohta 16. Kyseiset kohdat, joita oli yhteensä 157, luetellaan 3 päivänä syyskuuta 1997 tehdyssä komission päätöksessä 97/619/EY, Euratom (EYVL L 252, 16.9.1997, s. 33). Varaumien esittämismahdollisuutta ovat käyttäneet myös jotkin jäsenvaltiot, joiden tarkoituksena on ollut toimittaa myöhemmin parempilaatuisia tietoja tiettyjen kohtien osalta. (26) Päätös 97/619/EY, Euratom, johdanto-osan ensimmäinen kappale. (27) Vuoden 1999 lopussa varaumien kokonaismäärä oli 69. Mainittuihin 20 varaumaan on lisättävä 34 Itävaltaa, Ruotsia ja Suomea koskevaa varaumaa sekä kullekin jäsenvaltiolle esitetty varauma, joka koskee siirtymistä EKT 1979:stä EKT 1995:een. (28) Ks. liite I, jossa annetaan näiden käsitteiden tarkka määritelmä. (29) Kansantalouden tilinpidossa kiinnostus kohdistuu taloudellisiin virtoihin eikä toiminnan laillisuuteen. Laiton toiminta kirjataan näin ollen tuotantona silloin, kun mukana olevat osapuolet suorittavat toimen yhteisestä sopimuksesta. Tämä periaate sisältyy Yhdistyneiden Kansakuntien suosittamaan kansantalouden tilinpitojärjestelmään (SNA) 1993 (3.54 - 3.56, 6.30 - 6.33) ja EKT 1995:een (kohdat 1.13 ja 1.42). EKT 1979:ä, jossa ei käsitellä nimenomaisesti tällaista toimintaa eikä toisaalta mainita mitään päinvastaista, voidaan tulkita siten, että näiden toimien katsotaan olevan mukana BKTL:n laskennassa. SNA 1993:ssa (kohta 6.35) mainitaan, että harmaan talouden (tai talouden, joka ei ole suoraan havainnoitavissa) ja laittoman toiminnan välistä rajaa on mahdotonta määrittää tarkasti. (30) Esimerkiksi muutokset käsitteissä, tietolähteen huomattava parantaminen tai mahdollisesti tietolähteen luominen. (31) Päätöksen 94/168/EY, Euratom 3 artikla. (32) Tällaisessa tapauksessa tavarantoimittaja ei ilmoita veroviranomaisille veronalaista toimea yhteisestä sopimuksesta tavaran tai palvelun ostajan kanssa. Maksettu hinta on siis veroton. Tällaisessa tapauksessa ei ole tarpeen oikaista BKTL:a alv:n osalta. Tämän tyyppistä petosta kutsutaan petokseksi, "jossa ostaja on osallisena". (33) EYVL L 234, 21.8.1998, s. 39. Päätöksen mukaan "ilman ostajan osallisuutta tehty petos" saadaan, kun teoreettisista alv-tuloista (tulot tilanteessa, jossa kaikki verovelvolliset toimivat lainsäädännön mukaisesti) vähennetään - saatu alv-tulo - aikaviiveet valtion kassatietojen ja kansallisen tilinpidon välillä - mitätöidyt saatavat verovelvollisen tehtyä konkurssin - puuttuva verotulo ("petos, jossa ostaja on osallisena"). (34) Kyse on erityisesti valtion kassan aikaviiveistä ja mitätöidyistä saamisista (ks. alaviite 1 sivulla 8). (35) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2186/93, annettu 22 päivänä heinäkuuta 1993, tilastointiin tarkoitettujen yritysrekisterien laatimisen yhteensovittamisesta yhteisössä (EYVL L 196, 5.8.1993, s. 1). (36) Näiden jäsenvaltioiden joukossa olivat Itävalta, Ruotsi ja Suomi, joiden tuli toimittaa todentavat asiakirjat 1. lokakuuta 1999 mennessä. (37) Ks. kohta 27. (38) Ks. esimerkiksi kohdan 18 kaavio. (39) Ks. alaviite 1 sivulla 3. (40) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohta 1.126. (41) Esimerkiksi kantaperusjoukkoon tai perustaan liittyvät virheet, mittaamisvirheet, menetelmiin liittyvät virheet, puuttuvien vastausten käsittelyyn liittyvät virheet, taloudellisten ilmiöiden mallintamisesta johtuvat virheet. Liite I BKTL:n kattavuus Käsitteellinen viitekehys 1. Kattavuudella tarkoitetaan sitä, että BKTL:n laskennassa on otettava huomioon kaikki tavaroiden tai palvelujen tuottamistoiminnot. Kattavuus on yksi niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat huomattavasti käytännön vertailukelpoisuuteen. 2. Osa taloudellisesta toiminnasta ei ole havainnoitavissa suoran havainnoinnin keinoin kuten kyselylomakkeiden, määräajoin tehtävien kattavien selvitysten tai otantaan perustuvien lähteiden avulla. Tämän suoran havainnoinnin ulkopuolelle jäävän talouden osan heikko huomioon ottaminen on ensisijaisesti seurausta tilastointijärjestelmän mittauskykyyn liittyvästä puutteesta(1) tai lainvastaisesti harjoitetusta taloudellisesta toiminnasta, jonka tavoitteena on muun muassa veropetos tai sosiaaliturvaan liittyvä petos(2). Tässä yhteydessä käytetään usein ilmaisua "harmaa talous"(3). 3. Kaikista näistä syistä tilastolaitosten on tehtävä asianmukaisia mukautuksia BKT:n/BKTL:n eri osiin. Suoran havainnoinnin ulkopuolelle jäävä talouden osa vaihtelee jäsenvaltioittain. Se on sidoksissa kansallisen tilastointijärjestelmän luonteeseen ja laatuun. Kattavuus: valinta- ja yhdistämismenettelyn tarve 4. BKTL:n kattamaa alaa eli kattavuutta voidaan parantaa menetelmiä ja lähteitä kehittämällä. Tähän liittyvät puutteet aiheuttavat systemaattisia virheitä BKTL:n mittauksessa ja ovat syynä jäsenvaltioiden BKTL:jen heikkoon käytännön vertailukelpoisuuteen. Tämä kaikki heikentää BKTL:n käyttökelpoisuutta viiteaggregaattina. 5. Kattavuuteen pyrkiminen kannustaa kuitenkin ei-tilastollisten lähteiden käyttöön. Näille lähteille on ominaista, että niitä ei ole luotu ensisijaisesti kansantalouden tilinpidon käsitteitä silmällä pitäen(4). Tämä tekee vaikeaksi kyseisten ulkoisten lähteiden mukauttamisen käytössä olevaan tilastojärjestelmään; lisäksi tulokset ovat epätarkkoja, etenkin kun tutkitut perusjoukot ovat harvalukuisia ja järjestelmältä piilossa ja niitä koskevissa tiedoissa on systemaattisia virheitä(5). 6. BKTL:n kattavuutta ei siis voida lisätä määrättömästi. Tällainen toiminta vaatii systemaattisen virheen pienentymisen (täydellisemmän sisäisen tuotannon kentän huomioon ottaminen) ja epätarkkuuden lisääntymisen (väistämättä epätäydellisten tietolähteiden ja menetelmien käyttö) välistä vertailua. Yhteisön näkökulmasta katsottuna tämän onnistuminen riippuu siitä, onko toiminta vertailtavissa jäsenvaltioiden kesken. Päätös 94/168/EY, Euratom 7. Direktiivin 89/130/ETY, Euratom antamisen yhteydessä neuvosto ja komissio olivat tuoneet esiin kysymyksen siitä, kuinka niin sanottu rinnakkaistalous voidaan ottaa täydellisemmin huomioon kansantalouden tilinpidon yhteydessä. Komissio oli todennut, että tältä osin tilanne vaihteli jäsenvaltioittain jopa niiden maiden osalta, jotka ovat edenneet tilastoihin liittyvässä kehityksessä verrattavissa olevalle tasolle(6). 8. Helmikuun 22 päivänä 1994 tehdyssä komission päätöksessä 94/168/EY, Euratom(7) on tavoitteena BKTL:n kattavuuden parantaminen. Asetuksessa määritetään jäsenvaltioiden käyttöön seuraava viitekehys(8): >PIC FILE= "C_2000336FI.001401.EPS"> 9. Päätöksen tarkoituksena on lisätä BKTL:n laskennan avoimuutta ja luoda samalla validointiketjuja, jotka mahdollistavat tiettyjen BKTL:n osien todennäköisyyden arvioinnin(9). Loppukäytön ja välituotekäytön välinen ero 10. Talouden arvonlisä, josta BKT johdetaan, on tuotettujen tavaroiden ja palvelujen arvo, josta on vähennetty välituotekäyttö. On siksi tarpeen erottaa tavaroiden ja palvelujen loppukäyttö tuotantoprosessiin liittyvästä käytöstä. 11. Tämä erottaminen on perustoimenpide kansantalouden tilinpidossa. Tavaroiden ja palvelujen arvon virheellisellä kirjauksella on suora vaikutus BKT:n arvoon. Jos välituotekäyttö on arvioitu liian pieneksi tai liian suureksi, myös BKT esitetään liian suurena tai pienenä. 12. Välituotekäytön ja loppukäytön käsitteet määritetään EKT:ssä(10). BKTL-komitea on käyttänyt ylimääräisiä luokittelukriteereitä silloin, kun on katsonut sen tarpeelliseksi(11). (1) Esimerkiksi pieniä tuotantoyksiköitä ei toisinaan vaadita antamaan tietoja vero- tai sosiaaliturvaviranomaisille tai näitä tietoja ei toimiteta automaattisesti tilastolaitoksille. Tällaisessa tapauksessa tiedot, jotka ovat tilastolaitosten hallussa ja jotka koskevat rekisteröityjä ja taloudellisesti aktiivisia yksiköitä, voivat olla epätäydellisiä tai vanhentuneita. Tässä yhteydessä voidaan mainita, että alle 10 työntekijän yritysten osuus ja samalla riski siitä, että kyseinen yritys jää tilastolaitoksilta kirjaamatta, saattaa vaihdella huomattavasti eri maiden välillä. (2) Kyse on erityisesti luvattomista tuotantoyksiköistä tai rekisteröidyistä verovelvollisista, jotka ilmoittavat veroviranomaisille vain osan verotettavasta arvonlisästä. (3) Harmaan talouden käsitteestä on annettu monia eri määritelmiä. Kansainvälisellä tasolla annetaan yksi määritelmä Yhdistyneiden Kansakuntien suosittamassa kansantalouden tilinpitojärjestelmässä (kohdat 6.34 - 6.36). EKT:ssä käsitettä ei ole määritetty. Eri maiden käyttämät menetelmät riippuvat sekä käytettävissä olevista tilastotiedoista että tavoitteena olevan mittauksen kattavuudesta. Monet jäsenvaltiot ovat valinneet pääosin lähestymistavan, joka perustuu rekisteröintiin liittyvien systemaattisten virheiden eroihin eri lähteiden välillä (kulutusta tai tuotosta koskevat tiedot/verotiedot); tällöin ne lisäävät kuitenkin suuren määrän tapauskohtaisia oikaisuja sellaisten erityisten tutkimusten tuloksena, jotka kuuluvat tilastosalaisuuden piiriin, käyttäen jälkiveroja koskevia tilastoja, arvioimalla tuotantoa mallintamisen avulla (esimerkiksi käyttäen tuotoksia maatalousalalla). (4) Esimerkiksi verotukseen liittyvä lähteet, satunnaiset tutkimukset, poliisitutkimukset ja hallinnolliset lähteet. (5) Esimerkiksi tileissä, joiden kohdalla noudatettiin Yhdistyneiden Kansakuntien suosittaman kansantalouden tilinpitojärjestelmän ensimmäisiä normeja, keskityttiin rekisteröityyn talouteen. Tilit eivät olleet kattavia, mutta ne olivat luotettavia. Useiden lähteiden käyttö vaatii niiden vertailua ja tämän seurauksena lisää mallien käyttöä, minkä vuoksi epätarkkuus lisääntyy, systemaattisen virheen pienenemisen valvonta heikentyy ja lopulta taso laskee. (6) Direktiivin 89/130/ETY, Euratom soveltamista koskeva ensimmäinen kertomus, SEC(92) 588 lopullinen, 31.3.1992, s. 3. Komission kertomus varainhoitovuoden 1992 vastuuvapauden myöntämistä koskevassa neuvoston suosituksessa liitteenä olevien huomautusten jatkotoimenpiteistä (komissiolle yleisen talousarvion toteuttamisesta myönnettävä vastuuvapaus), 23.1.1995, liite I, s. 1 ja 3. (7) EYVL L 77, 19.3.1994, s. 51. (8) Ks. päätöksen 2 artikla. "Ensitulolla" tarkoitetaan ETK 1995:ssä (kohta 8.22) "tuloa, jonka kotimaiset talousyksiköt saavat suorasta osallistumisestaan tuotantoon ja rahoitusvarojen tai aineellisten valmistamattomien varojen omistaja saa korvaukseksi rahoitusvarojen järjestämisestä tai aineellisten valmistamattomien varojen antamisesta toisen institutionaalisen yksikön käytettäväksi". (9) Jäsenvaltioiden on laadittava kuvaus kaikista laskelmista ja tarkistuksista, joita pidetään tarpeellisena sellaisten tekijöiden huomioon ottamiseksi - käytetystä BKTL:n näkökulmasta riippuen - jotka eivät ole suoraan havainnoitavissa. Lisäksi niiden on suoritettava validointitesti työllisyystietojen osalta ja laadittava kuvaus luontoisetujen ja palkkioiden osatekijöistä sekä raportti verovalvonnan käytön soveltuvuudesta kansantalouden tilinpidon kattavuuden parantamiseksi. Viidennestä tekijästä, joka koskee erityisesti alv-petoksen käsittelyä kansantalouden tilinpidossa, määrätään 24 päivänä heinäkuuta 1998 tehdyssä komission päätöksessä 98/527/EY, Euratom (EYVL L 234, 21.8.1998, s. 39). (10) EKT 79, kohdat 320 - 335. EKT 1995, kohdat 3.69 - 3.99. (11) Ks. kertomuksen kohta 14. Liite II BKTL:n laskennan ominaispiirteet jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> Komission vastaukset YHTEENVETO Komissio on täysin tietoinen, että bruttokansantulotietojen (BKTL) laadun varmistaminen on tarpeen, ottaen huomioon tälle aggregaatille annetun olennaisen aseman yhteisössä. Tästä syystä komissio on aloittanut tärkeän työn Eurostatin (Euroopan yhteisöjen tilastotoimiston) suojeluksessa yli kymmenen vuotta sitten yhteistyössä BKTL-komiteassa olevien jäsenvaltioiden kanssa parantaakseen BKTL-tietojen luotettavuutta, vertailukelpoisuutta ja kattavuutta. Toiminnan pääkohdat ovat olleet seuraavat: - On laadittu BKTL-direktiivi BKTL:n yhdenmukaistamista koskevaksi oikeudelliseksi kehykseksi. Direktiivillä perustetaan BKTL-komitea, jonka jäseninä ovat jäsenvaltioiden kansantalouden tilinpidosta vastaavat ja kokeneimmat tilastoalan asiantuntijat ja jonka puheenjohtajuutta hoitaa Eurostat. - Jäsenvaltiot ovat laatineet komission taloudellisesti tukemina luettelon, jossa kuvataan niiden lähteet ja BKTL:n laskentamenetelmät. - Eurostat ja BKTL-komitea ovat tarkastelleet näitä luetteloita. Tämä tarkastelu yhdessä Eurostatin tarkastuskäyntien kanssa on saanut komission tekemään päätöksiä, joilla pyritään selkeyttämään sovellettavaa tilinpitojärjestelmää (EKT 79) ja parantamaan BKTL-tietoja. Komissio esitti myös kullekin jäsenvaltiolle ne ongelmat, jotka niiden on ratkaistava, jotta niiden BKTL:sta saataisiin luotettava, vertailukelpoinen ja kattava (BKTL:a koskevat varaumat). Näiden varaumien avulla voidaan suojata yhteisön taloudelliset edut ja varmistaa jäsenvaltioiden välinen oikeudenmukaisuus. - Kussakin jäsenvaltiossa on parannettu BKTL:a koskevien varaumien soveltamista komission taloudellisesti tukemana, ja Eurostat ja BKTL-komitea ovat seuranneet tilannetta. Seurannan avoimuuden varmistamiseksi tiettyjen jäsenvaltioiden edustajat ovat seuranneet mukana useimpiin muihin jäsenvaltioihin tehdyillä tiedotusmatkoilla, jotka ovat liittyneet tärkeimpiä varaumia koskevien toimien, erityisesti BKTL:n kattavuutta koskevan varauman, viimeistelyyn. Komissio katsoo, että sen yksiköiden säännöllisesti suorittamat tarkastukset ja edellä mainitut toimet ovat mahdollistaneet laadun parantumisen ja sen, että jäsenvaltioiden BKTL-tietojen vertailukelpoisuus on riittävä. Merkittävää edistystä on tapahtunut. Tilastojen ja kansantalouden tilinpidon laadun parantaminen on kuitenkin luonteeltaan jatkuva prosessi. Työn ja tutkimusten jatkamiseksi on myönnettävä riittävät varat. Komissio toteaa, että tulevaisuudessa on tehtävä lisäponnistuksia, jotta tehdyt tarkastukset kuvattaisiin paremmin ja jotta tarkastukset dokumentoitaisiin huolellisesti. Komissio katsoo kuitenkin, että tilintarkastustuomioistuimen täsmälliset huomautukset tutkituista jäsenvaltioista eivät aseta BKTL-tietojen oikeellisuutta eivätkä komission BKTL:a koskevia tarkastuksia kyseenalaiseksi. Seuraavat yksityiskohtaiset vastaukset osoittavat esitettyjen huomioiden merkityksen. BKTL:N KÄYTTÖ YHTEISÖN TASOLLA 6. - 12. Komissio on tietoinen BKTL- ja BKT-tietojen luotettavuuden merkityksestä yhteisön eri politiikoille. Tästä syystä se on itse pannut alulle sen mekanismin käyttöönottamisen, jolla se voi valvoa näitä aggregaatteja. Jäsenvaltiot valvovat tämän mekanismin tehokkuutta ja avoimuutta osallistumalla BKTL-komitean toimintaan. TIETOJEN LUOTETTAVUUS JA VERTAILUKELPOISUUS Tarkastusmenettelyt Varaumiin liittyvät huomautukset BKTL:n kattavuus Mukautusten avoimuus 32. - 33. Luotettavat tilasto- tai hallintolähteet kattavat suurimman osan taloudellisesta toiminnasta. Lisäksi jäsenvaltiot tekevät lukuisia mukautuksia, joilla pyritään varmistamaan niiden BKTL-tietojen kattavuus sisällyttämällä myös harmaa talous BKTL:oon. On totta, että joitakin mukautuksia koskevat perustelut ovat varsin summittaisia. Tämä johtuu erityisesti siitä, että harmaata taloutta koskevia suoria tilastolähteitä ei ole. Näin ollen joissakin tapauksissa niin sanotut asiantuntija-arviot ovat ainoa pohja, jonka perusteella kansalliset tilastolaitokset voivat tehdä mukautuksia. On kuitenkin korostettava, että tämä lähestymistapa koskee vain hyvin pientä osaa BKTL:sta. Komissio vaatii edelleen kansallisia tilastolaitoksia korvaamaan aina kun se on mahdollista (erityisesti silloin kun tilastotietoja ei ole käytetty niiden puutteellisuuden tai epäyhtenäisyyden vuoksi) asiantuntija-arviot parannetuilla tilastolähteillä ja toimittamaan tarkemmat tiedot mukautuksista. Luokitteluongelman seurannan puute ja sellaisen mukautuksen hyväksyminen kattavuuden vuoksi, joka ei perustu luotettavaan tilastolähteeseen 34. Tutkimus ja Eurostatin käymät keskustelut ovat osoittaneet, että neljässä tutkitussa jäsenvaltiossa (Saksassa, Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) sovelletaan sellaisia menettelyjä tai mukautuksia, joiden avulla tilintarkastustuomioistuimen esiin tuoma luokitteluongelma voidaan ratkaista tyydyttävällä tavalla. On totta, että vuonna 1988, eli ennen kattavuutta koskevaa päätöstä, Saksassa tehtiin mukautus, joka ei perustunut luotettavaan tilastoaineistoon. Tilanne johti siihen, että komissio esitti kattavuutta koskevan varauman. Kun kattavuutta koskevan päätöksen edellyttämät toimet oli toteutettu ja kun Saksa oli ekstrapoloinut toiminnan tulokset vuoteen 1988 asti, kyseinen mukautus ei enää vaikuta millään lailla BKTL:n arviointiin. Vertailukelpoisuuteen liittyvät systemaattiset virheet Mukautusten vertailtavuus jäsenvaltioiden kesken 35. Jäsenvaltiot ovat aina soveltaneet omia menetelmiään harmaan talouden sisällyttämiseksi BKTL:oon. Käytetyt menetelmät liittyvät tilastolähteisiin ja maan poliittis-hallinnolliseen organisaatioon, mikä tarkoittaa, että yhdessä maassa käytettyjä menetelmiä ei voida käyttää muissa maissa. Tässä yhteydessä komissio arvioi, että on vaarallista verrata yhdellä kansallisella menetelmällä saatuja tuloksia tuloksiin, jotka olisi voitu saada toisessa maassa samaa menetelmää käyttämällä. Kattavuutta koskevan päätöksen mukaisesti komissio varmistaa useista lähteistä, että harmaa talous on otettu huomioon eri jäsenvaltioissa ja että kyseiset tiedot ovat vertailukelpoisia, erityisesti ottamalla huomioon, kuinka jäsenvaltioissa sovelletaan mainitussa päätöksessä tarkoitettuja yhteisiä menetelmiä. Käytäntö laittoman toiminnan osalta 36. Laitonta toimintaa ei ole otettu huomioon BKTL-tietojen kattavuuden vuoksi tehdyissä mukautuksissa, koska BKTL-komiteaan kokoontuneet jäsenvaltioiden edustajat korostivat päätöksestä 94/168/EY, Euratom keskustellessaan, että jäsenvaltioissa ei ollut tilasto- tai muita menetelmiä laittoman toiminnan mittaamiseksi. Muutamat alalla käytetyt menetelmät olivat lisäksi osoittautuneet erittäin puolueellisiksi ja epätasa-arvoisiksi, kun niitä sovellettiin eri maihin. Tämän jälkeen BKTL-komitea päätti keskittyä niiden menetelmien määrittelyyn ja toteuttamiseen jäsenvaltioissa, joilla pyritään varmistamaan BKTL-tietojen kattavuus sisällyttämällä BKTL:oon sinänsä laillinen toiminta, josta ei ole ilmoitettu veroviranomaisille tai jota ei ole voitu todeta (pimeänä tehty työ jne.). BKTL:n osalta olennaista on, että laittomana toimintana tavallisesti pidetyt toimet ovat käytännössä erittäin vaikeasti mitattavissa siitä riippumatta, mikä niiden oikeudellinen asema on eri maissa. Tavoitteenaan tukea työtä, jolla pyritään laatimaan luotettavia menetelmiä laittoman toiminnan mittaamiseksi tyydyttävästi, komissio on osallistunut Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisen tilastotoimiston (ONS) vuonna 1998 toteuttamien toimien sekä samaa aihetta koskevan jäsenvaltioiden seminaarin rahoittamiseen. Seminaari pidettiin syyskuussa 1999 Alankomaissa, ja siellä esitettiin ONS:n toiminnan ensimmäiset tulokset. Seminaarin päätelmät, jotka esitettiin kansantalouden tilinpitoa käsittelevälle työryhmälle(1) joulukuussa 1999, ovat Eurostatin ja jäsenvaltioiden ensimmäinen panos OECD:n parhaillaan laatimaan käsikirjaan harmaasta taloudesta. Kun käsikirja sekä tietyissä jäsenvaltioissa parhaillaan toteutettavien tutkimusten tulokset ovat käytettävissä, Eurostat tekee ehdotuksia laittoman toiminnan arviointimenetelmiksi. Vanhentuneet tietolähteet 37. - 40. On totta, että jotkut kertoimet, joita käytetään kattavuutta koskevien mukautusten laskemiseksi, perustuvat vanhentuneisiin lähteisiin. Eurostat on tietoinen kattavuuskysymyksen yhteydessä esiin tulleesta ongelmasta. Tästä syystä Eurostatin tarkastuskäyntien yhteydessä on korostettu tarvetta käyttää uusimpia lähteitä. Alv-petosten huomioon ottaminen Todisteiden puuttuminen alv-petoksien ottamisesta huomioon tai jäsenvaltioissa käytettyjen menetelmien vastaavuudesta 41. - 44. Kyseisissä jäsenvaltioissa alv-petokset voidaan ottaa epäsuorasti huomioon käyttämällä ja tarkistamalla ristiin menoja koskevia tietoja. Teoreettisen alv:n laskennan tuloksissa ilmenneet poikkeamat 45. - 47. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että teoreettinen alv (eli veronalaisten liiketoimien perusteella laskettu alv-tulo) Luxemburgissa oli alhaisempi kuin alv-tulo, mikä osoittaa, että kaikkia liiketoimia ei ollut otettu huomioon kansantalouden tilinpidossa. Komission mukaan Luxemburgin kansantalouden tilinpidon tarkastuksessa saatiin selville, mistä alv-lukujen negatiivinen ero johtui. Lokakuun 1999 kansallisesta tilinpidosta alkaen alv-lukujen erot ovatkin olleet positiivisia. Yritysrekisteri 48. - 49. Kattavuutta koskeva varauma on jo poistettu Saksassa, vaikka maassa ei vielä ole käytössä yritysrekisteriä, joka on erittäin tärkeä väline kattavuuden kannalta. Luotettava rekisteri on tärkeä kattavuuden parantamisen kannalta. Saksassa luodaan parhaillaan tällaista rekisteriä tilasto-ohjelmakomitean maalle myöntämän poikkeuksen mukaisessa aikataulussa. Saksassa kattavuus perustui lähinnä työllisyystilastojen vertailuun. Tämän toimen tarkoituksena on erityisesti korvata mahdollinen kattavuuden puute, joka johtuu luotettavan rekisterin puutteesta, koska BKTL-arvioiden validoinnissa käytettyjä demografisia tietoja ei johdeta olemassa olevista rekistereistä. Loppukäytön ja välituotekäytön erottaminen toisistaan Valinta ja yhdistämismenettelyt 51. - 52. Eurostat hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen väitteen, jonka mukaan tuotteen käytön ja resurssien välinen tasapainottaminen ei yksin riitä korjaamaan automaattisesti vääristymää, joka vaikuttaa yhtä aikaa kumpaankin tietolähteeseen. Eurostat on lisäksi sitä mieltä, että resurssien ja käytön tasapainottaminen, joka tehdään luotettavien viitelähteiden perusteella riittävän yksityiskohtaisesti, olisi erinomainen perusta luotettavien arvioiden tekemiseksi. Tästä syystä Eurostat korostaa tarkastuskäynneillään näitä kahta näkökohtaa myös tulevaisuudessa. Silloin kun vääristymä vaikuttaa samanaikaisesti kumpaankin lähteeseen, Eurostat pyytää kansallisista tilinpitojärjestelmistä vastaavia tutkimaan vaihtoehtoisten lähestymistapojen käyttämistä, kuten työllisyystietojen vertailua, minkä avulla päästään usein tyydyttävään ratkaisuun. Tarkastusten rajoittuneisuus 54. - 56. Kaikilla toimilla, joita komissio on toteuttanut viimeisten yli kymmenen vuoden aikana yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, on pyritty takaamaan BKTL-tietojen laatu. Komissio ja BKTL-komitea ovat käyttäneet jäsenvaltioiden vuonna 1991 ensimmäisen kerran toimittamaa aineistoa toimiensa lähtökohtana. Aineistossa kuvataan jäsenvaltioiden tilastojärjestelmiä, tilastolähteitä ja käytettyjä laskentamenetelmiä. Tarkastustensa yhteydessä Eurostat arvostaa sitä, kuinka nämä tiedot osaltaan vaikuttavat BKTL-arvioiden luotettavuuteen. On totta, että aineisto on hyvin yksityiskohtaista joiltakin osin ja riittämätöntä muilta osin. Aineisto on esimerkiksi koottu ennen kuin on sovellettu kattavuutta koskevaa päätöstä tai BKTL-komitean suosituksia välituotekäyttöä ja loppukäyttöä koskevista rajoituksista. Näitä kahta tekijää koskevista tutkimuksista kävi ilmi, että jäsenvaltioiden on toteutettava lisätoimia ja toimitettava täydentäviä tietoja. Pyydetty aineisto on toimitettu jäsenvaltioiden kattavuutta koskevien raporttien mukana ja niissä asiakirjoissa ja selvityksissä, joita Eurostat on saanut kansallisilta tilastotoimistoilta tekemiensä tarkastuskäyntien aikana ja niiden jälkeen erityisesti vuodesta 1995 alkaen. Kansantalouden tilinpitoa ja BKTL:a koskevien tarkastusten luonteeseen kuuluu jatkuva yhteydenpito kansallisiin tilastotoimistoihin, mikä tarkoittaa, että ensin analysoidaan käytettävissä olevat asiakirjat ja sitten pyydetään täydentäviä tietoja joistakin kohdista ja otetaan nämä tiedot huomioon. Laadun mittaamisen osalta (myös kohta 56) viitataan Eurostatin vastaukseen kohdassa "kansallisten BKTL-tietojen laadun mittaaminen" (kohdat 63 - 79). 57. Eurostat noudattaa BKTL-direktiivin mukaisesti BKTL:a koskevissa tarkastuksissaan seuraavia suuntaviivoja: tilastolähteiden luotettavuus, sääntöjen (millä tarkoitetaan EKT:n noudattamista) ja tulosten vertailukelpoisuus sekä kattavuus (eri lähteiden ristiintarkastus, riittävänä pidetty mukautuskokonaisuus). Eurostat on analysoinut näitä seikkoja BKTL-komitealle esitetyissä raporteissa. Varaumista on ilmoitettu ja niitä on seurattu, silloin kun Eurostat on katsonut, että jotakin näistä kolmesta kriteeristä ei ole täytetty. Jäsenvaltioiden toteutettua toimia ja tehtyä korjauksia BKTL:oon Eurostat arvioi, voidaanko jokin varaumista poistaa. Jäsenvaltioiden lokakuussa 1998 toimittamat raportit tällaisista toimista ja korjauksista on toimitettu tilintarkastustuomioistuimelle sen omasta pyynnöstä. Eurostatin analyysi, joka käsittelee tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemaa mahdollisuutta poistaa neljää jäsenvaltiota koskevat varaumat, on myös toimitettu tilintarkastustuomioistuimelle. Komissio on kuitenkin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tulevaisuudessa on toteutettava lisätoimia, jotta tehdyt tarkastukset voidaan kuvata ja dokumentoida paremmin. 58. - 59. BKTL:n laskentaan vaikuttavan yksittäisen tekijän merkityksen osalta Eurostat ei pidä realistisena määritellä ennakolta, mitä on pidettävä merkityksellisenä, esimerkiksi määrittämällä jonkin prosenttiosuus BKTL:sta. Jokaisen seikan merkitys arvioidaan tapauskohtaisesti ja arviointi perustuu Eurostatin asiantuntija-arvioon niiden taloudellisten ilmiöiden merkityksestä, joita tarvitaan tilastolaskelmia varten. Kustannustehokkuusperiaatteen osalta Eurostat arvioi, että BKTL:n kannalta merkittävinä pidettävien seikkojen määrittely ennakolta merkitsisi, että joka ainoa seikka olisi laskettava ja että näin resursseja käytettäisiin suhteettomasti. Eurostatin mielestä tämä olisi vastoin kustannustehokkuusperiaatetta. BKTL-komitean rooli 60. - 62. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen, jonka mukaan BKTL-komitealla on nyt käytettävissään kaikki tarvittavat tiedot (jäsenvaltioiden ja Eurostatin toimittamina), jotta se pystyy antamaan BKTL:a koskevassa lausunnossaan yleisen arvion BKTL-tietojen vertailukelpoisuudesta ja luotettavuudesta. Aikaisemmissa lausunnoissaan BKTL-komitea rajoittui toteamaan, että tiedot olivat käytettävissä. Nyt BKTL-komitea toteaa BKTL:a koskevassa vuotuisessa lausunnossaan, että sen mielestä BKTL:n yhdenmukaistamisessa eli BKTL-direktiivin noudattamisessa on edistytty huomattavasti. Todellisuudessa BKTL-komitea saa ja analysoi jäsenvaltioiden tiedot sekä Eurostatin raportit ja ehdotukset BKTL-tietojen parantamiseksi. BKTL-komiteassa on jo useita kertoja käsitelty kysymystä, millaisia lausuntoja komitean tulisi antaa. BKTL-komitea on toistaiseksi ollut sitä mieltä, että on komission asia ottaa kantaa kunkin jäsenvaltion BKTL-tietojen laatuun. Komissio ehdottaa, että komitea käsittelee tätä kysymystä uudelleen lähitulevaisuudessa. Mahdollisuudet mitata tietojen laatua 63. - 79. Komissio uskoo, että BKTL-direktiivin asianmukaisen ja tyydyttävän soveltamisen takaamiseksi riittää, että sen yksiköt tarkastavat säännöllisesti, että tilinpitosääntöjä koskevia sääntöjä noudatetaan ja tilastolähteitä parannetaan, ja että näihin toimiin liittyy jäsenvaltioiden BKTL-komiteassa tekemä työ. Komissio suhtautuu avoimesti uusiin menetelmiin BKTL-tietojen laadun tarkastamiseksi. Komissio ja BKTL-komitea ovat kuitenkin jo ilmaisseet varautuneisuutensa eräiden käsitteiden ja matemaattisten vertailuindikaattorien luotettavuuden osalta. Komissio on tietoinen luottamusvälien teoreettisesta merkityksestä luottamusta mitattaessa, vaikka se ei vaikuttaisi talousarviokäytäntöön millään lailla. Kun komissio oli esittänyt heinäkuussa 1999 BKTL-komitealle raportin (CPNB/272) niiden tutkimusten päätelmistä, jotka se oli uskonut Istatille ja kansallisille tilastotoimistoille, se perusti kuuden jäsenvaltion edustajista koostuvan työryhmän mittaamaan laatua. Työryhmä koostuu erittäin kokeneista kansallisen tilinpidon asiantuntijoista, jotka arvioivat ehdotettujen lähestymistapojen asianmukaisuutta ja toteutettavuutta. Komissio ymmärtää tiettyjen tilintarkastustuomioistuimen esille nostamien seikkojen merkityksen, varsinkin virheiden mittaamisen vaikeudet ja tarkasteltujen ratkaisujen vertailukelpoisuuden. Nämä seikat on otettu huomioon työryhmän toiminnassa. Työryhmän on annettava raporttinsa vuoden 2001 alkupuolella. Komissio tekee ehdotuksia raportin pohjalta. PÄÄTELMÄT Yhteisön tasolla laajasti käytetty aggregaatti BKTL:n käytön perusteleminen 80. - 81. Komissio on täysin tietoinen, että on tarpeen varmistaa kansantalouden tilinpidon ja BKTL-tietojen laatu jäsenvaltioissa, ottaen huomioon BKT:lle ja BKTL:lle annettu merkitys yhteisön toiminnassa. Tästä syystä tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa on toteutettu merkittäviä toimia yli kymmenen vuoden ajan tämän aggregaatin luotettavuuden, vertailukelpoisuuden ja kattavuuden parantamiseksi. 82. - 84. BKTL:n tarkastuksen avoimuuden varmistaa BKTL-komitea, joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajuutta hoitaa Eurostat. Itse asiassa luettelot jäsenvaltioiden käyttämistä tilastolähteistä ja -menetelmistä, Eurostatin raportit (raportit luetteloista ja tarkastuskertomukset, joissa analysoidaan, miten kunkin jäsenvaltion kansantalouden tilinpidon osalta on toteutettu tavoitteita, joita ovat luotettavuus, vertailukelpoisuus ja kattavuus) sekä jäsenvaltioiden BKTL-varaumia koskevien toimien tulokset toimitetaan BKTL-komitealle, joka käsittelee niitä. Keskeneräinen harmonisointi Tehokas valvonta yhteisön tasolla 85. - 91. Komissio katsoo, että sen säännöllisesti tekemät tarkastukset, jotka koskevat tilastolähteiden luotettavuutta ja riittävyyttä, määritelmien, sääntöjen (millä tarkoitetaan EKT:n noudattamista) ja tulosten vertailukelpoisuutta sekä kansantalouden tilinpidon kattavuutta jäsenvaltioissa (eri lähteiden vertaaminen, mukautuskokonaisuus, jota pidetään riittävänä), yhdessä BKTL-komitean toimien kanssa ovat riittäviä takaamaan, että BKTL-direktiiviä noudatetaan asianmukaisesti ja tyydyttävästi. Tällaisten tarkastusten ja toimien perusteella jäsenvaltioissa tehdyt BKTL:oon liittyvät parannukset ovat oikeuttaneet BKTL-varaumien poistamisen. Asiakirjassa, johon viitataan tilintarkastustuomioistuimen huomautusten kohdassa 86 (helmikuussa 1999 pidetystä kokouksesta laadittu BKTL-komitean pöytäkirja CPNB/267, kohta 11.2), esitetään BKTL-komitean reaktio tilasto-ohjelmakomitean julistusluonnokseen kansantalouden tilinpidon tietojen laadusta. BKTL-komitea haluaa korostaa tilastojen ja kansantalouden tilinpidon laadun parantamisen jatkuvuutta. Komitea korostaa tässä yhteydessä myös tarvetta käyttää termejä harkitusti, jottei annettaisi vaikutelmaa siitä, että BKTL-tietojen parantamistoimet on jo saatu päätökseen. BKTL-komitea ei kuitenkaan ole kyseenalaistanut niiden BKTL-lukujen oikeellisuutta, joihin varaumien poistaminen perustui. Komissio toteaa, että tulevaisuudessa on tehtävä lisäponnistuksia, jotta tehdyt tarkastukset kuvattaisiin ja niihin liittyvät tarkastukset dokumentoitaisiin paremmin. 92. Komissio antaa tukensa tilintarkastustuomioistuimen suositukselle perustaa omat varat EKT 95:een, varsinkin kun se ehdotti tätä ratkaisua vuonna 1996, jolloin EKT 95 annettiin. (1) Kansantalouden tilinpitoa käsittelevään työryhmään kokoontuvat Eurostatin ja jäsenvaltioiden asiantuntijat.