KOMISSION TIEDONANTO TIETYISTÄ YHTEISÖN SISÄISIÄ INVESTOINTEJA KOSKEVISTA OIKEUDELLISISTA NÄKÖKOHDISTA (97/C 220/06)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

1. JOHDANTO

1. Yhteisön sisäiset sijoitukset ovat kasvaneet huomattavasti viimeisen kymmenen vuoden aikana koko Euroopan unionissa, ja tämä kehitys on tapahtunut monilla talouden toimialoilla. Yhtenäismarkkinoiden luomisella on ollut varmasti ratkaisevan tärkeä merkitys tässä suhteessa. Tässä tilanteessa eräät jäsenvaltiot ovat tunteneet tarvetta säätää toimenpiteitä tämän merkittävän kehityksen seuraamiseksi ja tietyissä tapauksissa myös sen valvomiseksi.

Komissio seuraa tehtävänsä perusteella tiiviisti tätä tilannetta, jotta se voisi varmistaa, että toimenpiteet eivät muodosta esteitä muista Euroopan unionin jäsenvaltioista tehtäville sijoituksille. Jotkut tällaisista toimenpiteistä on sisällytetty jo aiemmin esimerkiksi valuuttarajoituksia ja osakeyhtiöitä koskevaan yleiseen lainsäädäntöön, kun taas eräät jäsenvaltiot ovat vasta äskettäin ottaneet käyttöön tällaisia toimenpiteitä yritysten yksityistämisohjelmien yhteydessä (1). Koska nämä toimenpiteet voivat rajoittaa vapaata liikkuvuutta rajat ylittävällä tasolla, ne saattavat olla yhteensopimattomia yhteisön lainsäädännön ja erityisesti pääomanliikkeitä ja sijoittautumisoikeutta koskevien perustamissopimuksen 73 b ja 52 artiklan kanssa sekä estää yhtenäismarkkinoiden toiminnan.

2. Koska kysymys on monitahoisesta asiasta ja koska näitä kahta perusvapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten tulkinta voi aiheuttaa ongelmia yhteisön sisäisten sijoitusten tapauksessa, komissio on katsonut tarpeelliseksi julkaista tämän tiedonannon. Tavoitteena on tiedottaa jäsenvaltioiden kansallisille viranomaisille ja talouden toimijoille siitä tavasta, jolla komissio tulkitsee perustamissopimuksen 73 b ja 52 artiklan pääomien liikkuvuutta ja sijoittautumisoikeutta koskevia määräyksiä erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella. Tämä auttaa osaltaan vähentämään erilaisten oikeudellisten tulkintojen vaaraa ja antaa toisaalta jäsenvaltioille mahdollisuuden kehittää politiikkaansa yhteisön oikeuden suuntaisesti avoimessa ja molemmin puolisen luottamuksen ilmapiirissä. Tarkoituksena on myös tiedottaa niistä oikeuksista, joita perustamissopimus takaa yhteisön sisäisten sijoitusten suhteen. Tämä tiedonanto ei kuitenkaan rajoita Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tällä alalla mahdollisesti tekemiä tulkintoja.

2. ASIAN KANNALTA MERKITYKSELLISET PERUSTAMISSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

3. Pääomien vapaata liikkuvuutta sääntelevät perustamissopimuksen määräykset sisältyvät 73 b artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin. Erityisesti perustamissopimuksen 73 b artiklassa määrätään, että "kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä". Tällä kiellolla tarkoitetaan kaikkia rajoituksia, riippumatta siitä, ovatko ne syrjiviä (eli niitä sovelletaan ainoastaan toisen Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisiin) vai eivät (eli niitä sovelletaan ilman syrjintää toisen Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisiin ja kotimaan kansalaisiin). Tämän määräyksen vaikutuksen ja käytännön merkityksen selkeyttämiseksi voidaan tarkastella direktiiviä 88/361/ETY (2). Tämä direktiivi, joka on annettu perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta ennen 73 b artiklan lisäämistä, on hyödyllinen tulkintaväline. Direktiivin liitteessä 1 luetellaan kaikki pääomanliikkeiksi katsottavat operaatiot. Tässä luettelossa seuraavien kahden otsikon alle luokitellut operaatioryhmät ovat tämän tiedonannon kannalta kiinnostavia: "kotimaisten . . . arvopapereiden hankinnat" ja "suorat . . . sijoitukset".

Tässä direktiivissä erityisesti "kotimaisten arvopapereiden hankinnat"-otsikon alle on luokiteltu "ulkomaiset . . . sijoitukset" kotimaisten yritysten osakkeisiin ja joukkovelkakirjoihin, jotka on tehty ainoastaan tuoton saamiseksi eikä tarkoituksena ole vaikuttaa yrityksen johtamiseen. Tällaista operaatiota pidetään siis pääomanliikkeen muotona. Rahoitusalan kirjallisuudessa tällaisia sijoituksia kutsutaan "portfoliosijoituksiksi".

Tässa direktiivissä "suorat sijoitukset" on määritelty "kaikenlaisiksi (. . .) luonnollisten henkilöiden, teollisten tai rahoitusalan yritysten tekemiksi sijoituksiksi, joiden tarkoituksena on pysyvien ja välittömien yhteyksien luominen tai ylläpitäminen pääoman sijoittajan ja sen yrittäjän tai yrityksen välillä, jonka käyttöön pääoma annetaan taloudellisen toiminnan harjoittamista varten. Tämä käsite on sen vuoksi ymmärrettävä mahdollisimman laajasti. (. . .) Sellaisten (. . .) yritysten osalta, jotka ovat luonteeltaan osakeyhtiöitä, kyse on suoran sijoituksen luonteisesta osallistumisesta silloin, kun luonnollisen henkilön (. . .) tai toisen yrityksen tai muun mahdollisen omistajan omistama osakemäärä antaa osakkeenomistajalle joko kansallisen osakeyhtiölainsäädännön nojalla tai muutoin mahdollisuuden osallistua yrityksen johtamiseen tai sen valvontaan". Näin ollen myös toisista jäsenvaltioista olevien sijoittajien kotimaisista yrityksistä hankkimat osakkuudet samoin kuin niihin liittyvän äänivallan täysimääräinen käyttäminen katsotaan pääomanliikkeeksi.

4. Samalla tavoin toisesta Euroopan unionin jäsenvaltioista olevan sijoittajan hankkima enemmistöosuus kotimaisesta yrityksestä katsotaan pääomanliikkeen muodoksi ja se kuuluu sijoittautumisoikeutta koskevien määräysten soveltamisalaan. Perustamissopimuksen 52 artiklassa, jossa säännellään sijoittautumisoikeutta, määrätään, että "poistetaan asteittain rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. (. . .) Sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus (. . .) perustaa ja johtaa yrityksiä (. . .) niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia." Muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisilla on siis oltava oikeus hankkia enemmistöosuuksia, käyttää täysimääräisesti niihin liittyvää äänivaltaa ja johtaa kansallisia yrityksiä samoilla ehdoilla, joita jäsenvaltio asettaa omille kansalaisilleen ("kotimaisena kohtelun" periaatteen soveltaminen toisesta Euroopan unionin jäsenvaltiosta oleviin sijoittajiin).

"Kotimaisena kohtelun" periaatteen noudattamiseen sisältyy sekä suoran että välillisen syrjinnän kielto; näin ollen 52 artiklan perusteella kiellettyjä ovat suora ja nimenomainen kansalaisuuteen perustuva syrjintä (3) toisen jäsenvaltion sijoittajia kohtaan sekä myös kaikki kansalliset rajoitukset, jotka voivat johtaa samaan lopputulokseen muiden perusteiden soveltamisen avulla (4).

5. Vaikka sijoittautumisoikeus ja pääoman vapaa liikkuvuus kuuluvat perustamissopimuksen takaamiin perusvapauksiin, 3 ja 4 kohdassa mainittuihin yleisiin sääntöihin sallitaan kuitenkin poikkeuksia, jotka antavat jäsenvaltioille luvan määrätä seuraavanlaisia rajoituksia:

1) Syrjivät rajoitukset toisesta Euroopan unionin jäsenvaltiosta olevia sijoittajia kohtaan voidaan sallia, jos niitä sovelletaan toimintaan, joka jatkuvasti tai tilpäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä jäsenvaltiossa (55 artikla). Samalla tavoin tällainen ainoastaan toisesta jäsenvaltiosta oleviin sijoittajiin sovellettava erityissääntely voidaan hyväksyä, jos se voidaan perustella yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi (56 artikla). Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin tarpeen tulkita nämä poikkeukset rajoittavalla tavalla ja sulkea pois kaikki sellaiset tulkinnat, jotka perustuvat taloudellisiin näkökohtiin (5).

Perustamissopimuksen 73 d artiklassa määrätään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta "toteuttaa toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään verotusta ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen, taikka säätää pääomanliikkeitä koskevista ilmoitusmenettelyistä hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi taikka toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta". Artiklan 2 kohdassa annetaan myös lupa soveltaa sellaisia sijoittautumisoikeuden rajoituksia, jotka ovat perustamissopimuksen mukaisia. Artiklan 3 kohdassa vahvistetaan kuitenkin, että nämä poikkeukset eivät saa olla keino harjoittaa mielivaltaista syrjintää eivätkä pääomien vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.

Lisäksi näiden yhteisön oikeudessa säädettyjen poikkeusten mukaisesti vahvistettujen rajoitusten on noudatettava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä korostettua suhteellisuuden periaatetta. Tämä merkitsee sitä, että kyseisen rajoituksen on oltava välttämätön keino edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi (esimerkiksi yleinen järjesteys ja turvallisuus) ja sitä, että olemassa ei voi olla yhtä tai useampaa muuta keinoa, jonka avulla voitaisiin saavuttaa samat tavoitteet ja rajoittaa samalla vähemmän kyseisiä vapauksia (6).

Tässä yhteydessä on myös pidettävä mielessä, että perustamissopimuksen 223 artiklan määräykset antavat jäsenvaltioille luvan toteuttaa toimenpiteet, jotka ne katsovat tarpeellisiksi keskeisten turvallissusetujensa turvaamiseksi ja jotka liittyvät maanpuolustukseen. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin korostanut, että 223 artiklan soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan poikkeukselliset ja selkeästi määritellyt tapaukset. Rajoitetun soveltamisalansa vuoksi tätä artiklaa ei voi tulkita laajasti eikä siis voida päätellä, että perustamissopimuksessa olisi yleinen määräys, joka kattaa kaikki yleisen turvallisuuden nojalla toteutetut toimenpiteet.

2) Niiden rajoitusten osalta, jotka eivät ole syrjiviä, on tärkeä korostaa, että yhteisöjen tuomioistuin on äsekettäin vahvistanut, että sellaisten kansallisten rajoitusten, jotka voivat estää perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien hyödyntämisen tai vähentää sitä, on täytettävä seuraavat neljä ehtoa: niitä on sovellettava tavalla, johon ei liity syrjintää, ne on perusteltava merkittävillä yleistä etua koskevilla syillä ja niiden on oltava olennaisia ja lievimpiä keinoja, joilla tavoite on mahdollista saavuttaa (7).

3. TIETTYJEN VOIMASSA OLEVIEN RAJOITUSTEN YHDENMUKAISUUDEN ARVIOINTI YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN KANSSA

6. Edeltävässä luvussa kuvailluissa oikeudellisissa puitteissa komissio on arvioinut eräiden jäsenvaltioiden vahvistamien erityisesti pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisoikeutta koskevien kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten yhdenmukaisuutta yhteisön lainsäädännön kanssa. Nämä säädökset voidaan luokitella kahteen eri ryhmään: säädökset, joihin liittyy syrjintää (eli joita sovelletaan ainoastaan toisesta Euroopan unionin jäsenvaltiosta olevaan sijoittajaan), ja säädökset, joihin ei liity syrjintää (joita sovelletaan ilman syrjintää kyseisen Euroopan unionin jäsenvaltion omiin kansalaisiin sekä muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin).

7. Ensin mainittuun syrjivien rajoitusten ryhmään kuuluvat tapaukset, joissa toisesta jäsenvaltiosta olevien sijoittajien sallitaan hankkia ainoastaan tietty osuus kansallisten yhtiöiden äänivaltaisista osakkeista ja/tai heidän on hankittava lupa tietyn enimmäismäärän ylittävien osakkeiden hankkimiseen. Tällaiset toimenpiteet katsotaan toisesta Euroopan unionin jäsenvaltiosta olevan sijoittajan toteuttamien suorien sijoitusten rajoittamiseksi. Koska lupamenettelyllä voidaan myös estää niitä sijoittajia, jotka haluavat tehdä portfoliosijoituksia, hankkimasta asetettuja enimmäismääriä pienempiä vähemmistöosakkuuksia, ne voidaan katsoa portfoliosijoittamista koskeviksi rajoituksiksi. Komissio arvioi, että nämä toimenpiteet ovat perustamissopimuksen 73 b ja 52 artiklan vastaisia, jos ne eivät kuulu 5.1. kohdassa mainittujen poikkeusten soveltamisalaan (yleinen järjestys ja turvallisuus, kansanterveys ja maanpuolustus).

8. Toiseen ryhmään kuuluvat erityisesti seuraavat rajoitukset, joita sovelletaan ilman syrjintää kaikkiin sijoittajiin:

- yleiset lupamenettelyt, joita sovelletaan esimerkiksi kaikkiin niihin sijoittajiin (riippumatta siitä, onko sijoittaja toisen Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen vai kotimaan kansalainen), jotka haluavat hankkia kotimaisesta yrityksestä tietyn enimmäismäärän ylittävän osakkuuden

- poikkeuksena yhtiöoikeuteen kansallisten viranomaisten toimivaltaan kuuluva veto-oikeus esimerkiksi asettaa yrityksen tietyt tärkeät päätökset hyväksyntänsä alaisiksi ja määrätä tämän oikeuden käyttämiseksi yrityksen tiettyjen johtajien nimittämisestä.

Estämättä kuitenkaan perustamissopimuksessa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista nämä rajoitukset (8) voivat aiheuttaa ongelmia.

Yleiset lupamenettelyt voidaan julistaa 73 b ja 52 artiklan mukaisiksi ainoastaan, jos ne perustellaan merkittävillä yleistä etua koskevilla syillä ja jos ne pohjautuvat objektiivisiin, vakiintuneisiin ja julkisiin perusteisiin (9), joita ilman menettelyjä voitaisiin hyödyntää kyseisen yrityksen määräysvallan säilyttämiseksi kotimaisilla sijoittajilla. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut yleiseksi periaatteeksi, että perustamissopimuksessa taatuista perusvapauksista ei saa tehdä näennäisiä eikä niiden mahdollisuutta hyödyntämiseen voi jättää jäsenvaltioiden harkintavaltaan, kuten lupamenettelyissä oletetaan (10).

Niiden kansallisille viranomaisille myönnettyjen veto-oikeuksien osalta, jotka antavat mahdollisuuden asettaa heidän hyväksyntänsä alaisiksi yrityksen tietyt tärkeät päätökset, on syytä muistuttaa, että suorien investointien käsitteellä tarkoitetaan, kuten direktiivissä 88/361/ETY on vahvistettu "kaikenlaisia luonnollisten henkilöiden, teollisten tai rahoitusalan yritysten tekemiä sijoituksia, joiden tarkoituksena on pysyvien ja välittömien yhteyksien luominen tai ylläpitäminen pääoman sijoittajan ja sen yrittyäjän tai yrityksen välillä, jonka käyttöön pääoma annetaan taloudellisen toiminnan harjoittamista varten. Tämä käsite on sen vuoksi ymmärrettävä mahdollisimman laajasti (. . .) Sellaisten yritysten, jotka ovat luonteeltaan osakeyhtiöitä, osalta kyse on suoran sijoituksen luonteisesta osallistumisesta silloin, kun luonnollisen henkilön tai toisen yrityksen tai muun mahdollisen omistajan omistama osakemäärä antaa osakkeenomistajalle joko kansallisen osakeyhtiölainsäädännön nojalla tai muutoin mahdollisuuden osallistua yrityksen johtamiseen tai sen valvontaan". Yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneella tavalla vahvistanut, että sellaisten kansallisten rajoitusten, jotka voivat estää perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien hyödyntämisen tai vähentää sitä, on täytettävä seuraavat neljä ehtoa: niitä on sovellettava tavalla, johon ei liity syrjintää, ne on perusteltava merkittävillä yleistä etua koskevilla syillä ja niiden on oltava olennaisia ja lievimpiä keinoja, joilla tavoite on mahdollista saavuttaa.

Lisäksi tietyissä tapauksissa vedotaan "kansalliseen etuun" perusperiaatteena tällaisten rajoitusten oikeuttamiselle. Vaikka tällaiset "kansalliseen etuun" liittyvät näkökohdat koskevat usein toimenpiteitä, joihin ei teoriassa liity syrjintää, kuten luvan myöntäminen, tämä peruste ei vaikuta riittävän avoimelta. Näin ollen on mahdollista ottaa käyttöön ulkomaisia sijoittajia syrjiviä rajoituksia ja aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta. Lisäksi tällä käsitteellä voidaan kattaa sekä taloudelliset että muut perusteet, jotta ylittävät selkeästi 5 kohdassa mainittujen poikkeusten soveltamisalan ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskevan tiukan tulkinnan. Näissä olosuhteissa komissio ei voi hyväksyä sitä, että "kansallisen edun" käsitettä voitaisiin käyttää sellaisenaan edellä mainittujen rajoitusten oikeudellisessa perustelussa.

4. PÄÄTELMÄ

9. Yhteisön sisäisiä sijoituksia rajoittavien toimenpiteiden tarkastelun tuloksena katsotaan, että syrjiviä rajoituksia (eli joita sovelletaan ainoastaan toisesta Euroopan unionin jäsenvaltioista olevaan sijoittajaan) ei pidetä perustamissopimuksen pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisoikeutta koskevien 73 b ja 52 artiklan mukaisiksi, jos ne eivät kuulu jonkin perustamissopimuksessa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan. Rajoitukset, jotka eivät ole syrjiviä (joita sovelletaan ilman syrjintää kyseisen Euroopan unionin jäsenvaltion omiin kansalaisiin sekä muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin) sallitaan, jos ne pohjautuvat objektiivisiin, vakiintuneisiin ja julkisiin perusteisiin ja jos ne voidaan perustella merkittävillä yleistä etua koskevilla syillä. Kaikissa tapauksissa on kuitenkin noudatettava suhteellisuuden periaatetta.

10. Edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti komissio on tiiviissä yhteydenpidossa jäsenvaltioihin, jotta tunnistettaisiin ne vaikeudet, jotka voivat aiheuttaa esteitä pääomien vapaalle liikkuvuudelle ja sijoittautumisvapaudelle. Komissio valvoo, että nämä perustamissopimuksen perusvapaudet voivat toteutua yhdenmukaisesti.

(1) Tässä suhteessa on tarpeen korostaa, että julkisen sektorin yrityksen yksityistäminen on talouspoliittinen valinta, joka sellaisenaan kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan perustamissopimuksen 222 artiklassa tarkoitetun omistusoikeusjärjestelmiä koskevan puuttumattomuuden periaatteen nojalla.

(2) EYVL N:o L 178, 8.7.1988, s. 5.

(3) Tämä tulkinta perustuu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen eri tuomioihin (katso esim. asiassa 147/86, Frontistiria, 15.3.1988 annettu tuomio, Kok. 1988, s. 1637, 5 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

(4) Katso esimerkiksi asiassa 1/93, Halliburton, 12.4.1994 annettu tuomio, Kok. 1994, s. I-1137, 15 kohta ja asiassa 330/91, Commerzbank, 13.7.1993 annettu tuomio, Kok. 1993, s. I-4017, 14 kohta.

(5) Katso asiassa 17/92, Federación de distribuidores cinematográficos, 14.5.1993 annettu tuomio, Kok. 1993, s. I-2239, 16 kohta.

(6) Katso yhdistetyissä asioissa C-163/94 ja C-250/94, Sanz de Lera, 14.12.1995 annettu tuomio, Kok. 1995, s. I-4821, 23 kohta.

(7) Katso asiassa C 148/91, Veronica, 3.2.1993 annettu tuomio, Kok. 1993, s. I-0487, 9 kohta; asiassa 19/92, Kraus, 31.3.1993 annettu tuomio, Kok. 1993, s. I-1663, 32 kohta; asiassa 55/94, Gebhard, 30.11.1995 annettu tuomio, Kok. 1995, s. I-4165, 37 kohta ja asiassa 415/93, Bosman, 15.12.1995 annettu tuomio, Kok. 1995, s. I-4921, 104 kohta.

(8) Kysymys ei tietenkään ole tapauksista, joissa valtiolla on enemmistöosuus.

(9) Rajoittamalla kansallisten viranomaisten harkintavalta mahdollisimman vähäiseksi.

(10) Katso erityisesti yhdistetyissä asioissa C-286/82 ja 26/83, Luisi e Carbone, 31.12.1984 annettu tuomio, Kok. 1984, s. 0377-0409, 34 kohta ja yhdistetyissä asioissa 358/93 ja 416/93, Bordessa, 23.2.1995 annettu tuomio, Kok. 1995, s. I-0361, 24-26 kohta sekä asiassa Sanz de Lera annetun tuomion 24 ja 25 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että näiden lupamenettelyjen antama "liikkumavara" voisi tehdä kyseessä olevasta vapaudesta näennäisen.