ERITYISKERTOMUS Nro 14/98 EAKR:n interventiomuotojen päättämisestä sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 368/01)

1 JOHDANTO

1.1 Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan (1) sellaisten EAKR:sta yhteisrahoitettujen interventioiden päättämistä, jotka aloitettiin rakennerahastojen uudistamista vuonna 1988 (2) ja ohjelmakautta 1989-1993 (3) edeltävällä kaudella. Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityisesti interventioiden entistä aktiivisempaa maksattamispolitiikkaa sekä nykyistä pidättyväisempää suhtautumista maksusitoumusten ja maksujen määräaikojen pidentämiseen jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin painotti todettujen epäselvyyksien perusteella sitä, että tarvitaan valvontajärjestelmiä, joiden avulla voidaan varmistaa jäsenvaltioiden esittämien menoilmoitusten luotettavuus.

1.2 Koska oli paljon sellaisia toimia [769 tointa (4)], joita ei ollut päätetty 31. joulukuuta 1996 mennessä, tutkimusta pidennettiin vuonna 1997 toimittamalla tarkastuksia kuudessa jäsenvaltiossa (Saksa, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta) sekä komissiossa. Tarkastukset kattoivat 53 interventiota, joita koskevat päätökset oli tehty ennen vuotta 1994. Interventioista 18 oli päätetty ja 35 oli vielä kesken. Otos muodostettiin siten, että se havainnollistaa päättämismenettelyä, eikä sitä ole tarkoitettu tilastollisesti edustavaksi. Tätä ratkaisua pidettiin toimien päättämiseen liittyvässä tilanteessa tapahtuneen kehityksen vuoksi tarkoituksenmukaisimpana. Asianmukaisuuden ja laillisuuden lisäksi tilintarkastustuomioistuin halusi erityisesti tarkastella tilanteen kehittymistä toimien päättämismenettelyn näkökulmasta. Yhteisön tukikehyksen (YTK) ja kauden 1989-1993 ohjelmien arviointia ja vaikutusta koskevat havainnot on esitetty tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa rakennerahastojen interventioiden arvioinnista.

1.3. Edellä mainituissa jäsenvaltioissa toimitettujen tarkastusten tulokset vahvistavat varainhoitovuotta 1996 koskevan vuosikertomuksen kohdissa 6.21-6.30 esitetyt havainnot, jotka liittyvät jäsenvaltioissa nimettyjen viranomaisten laatimien menoilmoitusten (5) ja lopullisten edunsaajien esittämien tositteiden epäluotettavuuteen sekä menojen tukikelpoisuuteen. Kyseiset havainnot on toimitettu asianomaisten jäsenvaltioiden vastuullisille viranomaisille sekä komissiolle, jonka tehtävänä on muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan mukaisesti tehdä asianmukainen tutkimus sekä tarvittaessa periä takaisin aiheettomasti maksetut määrät. Seuraavissa kohdissa ei siis varsinaisesti käsitellä näitä näkökohtia uudelleen, vaan tarkastellaan pikemminkin interventioiden päättämiseen liittyvää tilannetta 31. joulukuuta 1997 sekä päättämismenettelyä.

2. TILANNE TOIMIEN PÄÄTTÄMISEN OSALTA 31. JOULUKUUTA 1997

2.1. Jäsenvaltioiden oli 31. joulukuuta 1993 mennessä tehtävä oikeudellisia ja taloudellisia sitoumuksia useimpien (6) ennen vuotta 1994 hyväksyttyjen interventioiden osalta, lukuun ottamatta tapauksia, joissa oli myönnetty lisäaikaa. Lopullisilla edunsaajilla jäsenvaltioissa oli tämän jälkeen yleensä kaksi vuotta aikaa suorittaa maksunsa. Maksamista seuraavien kuuden kuukauden aikana jäsenvaltioiden oli toimitettava komissiolle toimen päättämisessä tarvittavat asiakirjat (erityisesti loppusuorituspyyntö ja lopullinen täytäntöönpanokertomus). Jos asiakirjat olivat asianmukaiset, komission oli tämän jälkeen maksettava rahoitustuen loppusuoritus yleensä enintään kahden kuukauden pituisen määräajan kuluessa eli 31. elokuuta 1996 mennessä (7). Komissio pidensi toisinaan sitoumusten tekemiseen ja maksujen suorittamiseen liittyviä lopullisia määräaikoja enintään vuodella. Kuitenkin komissio hyväksyi tavoitteeseen 1 kuuluvien, Italiassa ohjelmakaudella 1989-1993 toteutettavien ohjelmien päättämisajankohtien siirtämisen vuoteen 1998 (8).

2.2. Maksattamatta olevien maksusitoumusten tilanteen kehittyminen on kuvattu budjettikohdittain taulukossa 1 ja jäsenvaltioittain taulukossa 2. Sitä vastoin näissä kahdessa taulukossa ei esitetä sellaisten maksattamatta olevien maksusitoumusten tilannetta (kuvattu taulukossa 3), jotka koskevat:

a) hankkeita, joista komissio päätti ennen 1. tammikuuta 1989 ja joihin liittyvät EAKR:a koskevan asetuksen (ETY) N:o 4254/88 12 artiklan säännökset ilman eri toimenpiteitä tapahtuvasta vapauttamisesta

b) komission vuonna 1989 hyväksymiä hankkeita, joihin sovelletaan kuitenkin vanhaa asetusta (ETY) N:o 1787/84 ja joita säännökset ilman eri toimenpiteitä tapahtuvasta vapauttamisesta eivät koske.

2.3. Kaikkien EAKR:sta rahoitettujen interventioiden maksattamatta olevien maksusitoumusten arvo oli 31. joulukuuta 1997 yhteensä 2 389,7 miljoonaa ecua (josta 2 067,0 miljoonaa ecua on merkitty taulukkoon 1 ja 271,9 miljoonaa ecua ja 50,8 miljoonaa ecua taulukkoon 3), kun se oli ollut 3 290,7 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996 ja 4 658,9 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1995 (9).

2.4. Niitä interventioita, joista päätettiin vuoden 1988 uudistuksen jälkeen, koskeva osuus maksattamatta olevista maksusitoumuksista oli 1 795,3 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1997, kun se oli ollut 2 527,4 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996 ja 3 259,4 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1995 (ks. taulukon 1 ensimmäinen osa). Kyseinen maksattamatta oleva määrä on 6,2 prosenttia kaikista varainhoitovuosien 1989-1995 aikana tehdyistä maksusitoumuksista (28 597,5 miljoonaa ecua) (10). Vastaava luku oli 8,8 prosenttia 31. joulukuuta 1996 ja 11,4 prosenttia 31. joulukuuta 1995. Tämä maksattamatta oleva määrä vastaa lähinnä toimiin liittyvän viimeisen vuosittaisen erän loppusuoritusta (joka on yleensä noin 20 prosenttia) (11). Oikeamman käsityksen siitä, miten paljon tehtävää on vielä jäljellä, saa siis tarkastelemalla niiden toimien määrää, joita ei ole päätetty. Vuoden 1988 uudistuksen jälkeisellä ajanjaksolla päättämättä olevia toimia oli ollut 435, kun niitä oli 617 kappaletta 31. joulukuuta 1996 ja 753 kappaletta 31. joulukuuta 1995. Kyseisen ajanjakson kuluessa aloitettiin noin 800 interventiota.

2.5. Sellaisten EAKR:sta yhteisrahoitettujen interventioiden, joiden alkuperäiset yhteisrahoituspäätökset tehtiin ennen vuoden 1988 uudistusta, osalta maksattamatta oleva määrä oli 594,4 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1997. Vastaava määrä oli 763,3 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996 ja 1 399,5 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1995. Maksattamatta oleva määrä koskee:

a) yhteisön tukikehyksiä ja yhteisöaloitteita koskeviin budjettikohtiin sekä tavoitteiden ulkopuolisia toimia, integroituja kehitystoimia, Välimeren alueen yhdentymisohjelmia, yhteisön kannalta merkityksellisiä kansallisia ohjelmia ja yhteisöaloiteohjelmia koskeviin tiettyihin budjettikohtiin tehtyjä maksusitoumuksia, joiden arvo on yhteensä 217,7 miljoonaa ecua (vastaava luku oli 385,9 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996 ja 496,9 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1995) (ks. taulukon 1 toinen osa);

b) yhteensä 271,9 miljoonan ecun sellaisia EAKR:n maksusitoumuksia, jotka liittyvät hankkeisiin, joista komissio päätti ennen 1. tammikuuta 1989; hankkeisiin sovelletaan ilman eri toimenpiteitä tapahtuvaan vapauttamiseen liittyviä säännöksiä EAKR:sta annetun muutetun asetuksen 12 artiklan mukaisesti (vastaava luku oli 325,5 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996 ja 842,4 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996) (ks. taulukko 3);

c) yhteensä 50,8 miljoonan ecun suuruisia maksusitoumuksia, jotka liittyvät sellaisiin hankkeisiin, joista komissio päätti vuonna 1989; niihin sovelletaan kuitenkin vanhaa asetusta (ETY) N:o 1787/84, eivätkä säännökset määrärahojen ilman eri toimenpiteitä tapahtuvasta vapauttamisesta koske niitä (vastaava luku oli 51,9 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1996 ja 60,2 miljoonaa ecua 31. joulukuuta 1995) (ks. taulukko 3).

2.6. EAKR:n interventiot Italiassa muodostavat tällä hetkellä yli puolet päättämättä oleviin toimiin liittyvistä määristä. Vuonna 1997 Italian osalta päätettiin lähes yksinomaan ennen vuoden 1988 uudistusta aloitettuja interventioita. Uudistuksen jälkeen aloitetuista 123 toimesta on päätetty ainoastaan neljä. Noin 10 prosenttia määristä, joihin liittyviä toimia ei ollut päätetty 31. joulukuuta 1996, koski neljää muuta jäsenvaltiota; jäljellä olevat määrät laskivat Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan osalta noin 25 prosenttia, Espanjan osalta 37 prosenttia ja Kreikan osalta 68 prosenttia verrattuna 31. joulukuuta 1996 vallinneeseen tilanteeseen. Päätettäviä interventioita on eniten Italiassa (30 prosenttia kaikista toimista, joita ei ole päätetty), Ranskassa (20 prosenttia) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (11 prosenttia).

3. TOIMIEN PÄÄTTÄMISMENETTELYÄ KOSKEVAT HAVAINNOT

3.1. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio oli laatinut yhteenvedon Belgiaa, Saksaa, Ranskaa, Italiaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevista ohjelmista, joita ei ollut päätetty 31. joulukuuta 1997 mennessä. Yhteenvetoon sisältyy taloudellisia tietoja sekä tietoja ohjelman päättämistä estävien ongelmien laadusta ja näiden ongelmien ratkaisemiseksi toteutetuista toimenpiteistä. Tällainen yhteenveto olisi ollut hyödyllinen hallinnointiväline myös seitsemän muun asianomaisen jäsenvaltion osalta.

Myöhästymiset

Yleiset huomiot

3.2 Eräs toimien päättämiseen liittyvän menettelyn keskeinen puute on se, etteivät jäsenvaltiot ja komissio noudata säädettyjä määräaikoja (ks. kohta 2.1). Interventioiden päättäminen määräajassa olisi kuitenkin tärkeää tuen saajien sekä tuen täytäntöönpanosta vastaavan jäsenvaltioiden keskushallinnon tai alueellisen hallinnon kannalta, sillä komissio maksaa viimeiseen erään kuuluvan loppusuorituksen vasta päättämismenettelyn lopuksi.

3.3 Toimien päättämiseen liittyvien perusteettomien viivästysten välttäminen kuuluu lisäksi moitteettomaan talousarviokäytäntöön, johon sisältyy rakennerahastoille osoitetun tuen käyttämättä jääneiden määrien vapauttaminen säännöllisesti. Tällaisia määriä kertyy sitä enemmän, mitä enemmän uusia ohjelmia aloitetaan.

3.4 Myöhästymiset toimien päättämisessä saavat lisääntyvässä määrin aikaan ohjelmakausien päällekkäisyyttä, joka puolestaan vaikuttaa uusien ohjelmien toteuttamiseen. Osa käytettävissä olevista alueellisista resursseista jäsenvaltioissa on sidottu toimien päättämiseen liittyviin tehtäviin, joita kyseinen hallinnoija pitää enää vain muodollisina. Tällainen tilanne syntyy esimerkiksi silloin, kun joudutaan laatimaan lopullinen täytäntöönpanokertomus sellaisen ohjelman vaikutuksista, jonka toteuttaminen on päättynyt useita vuosia sitten ja jonka päättymisen jälkeen on aloitettu muita interventioita. Lisäksi myöhästymisten syynä olevat seikat vaikuttavat todennäköisesti myös uusien interventioiden aloittamiseen.

Viivästykset toimien päättämistä koskevien asiakirjojen toimittamisessa jäsenvaltioilta komissiolle

3.5 Useimmissa jäsenvaltioissa oli edelleen 31. joulukuuta 1997 ohjelmia, joiden osalta kyseisiä asiakirjoja ei ollut vielä toimitettu komission yksiköille. Tällainen on tilanne esimerkiksi kahden Belgiaa koskevan intervention, kuuden Saksaa koskevan intervention, kahdeksan Ranskaa koskevan intervention ja kuuden Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevan intervention osalta. Noin puolessa tutkittuun otokseen sisältyneestä 53 interventiosta jäsenvaltioiden ensimmäistä kertaa esittämät asianomaiset asiakirjat olivat myöhässä; ne saattoivat myöhästyä jopa 30 kuukautta.

3.6 Komission yksiköistä on tiettävästi otettu vuodesta 1996 lähtien useaan otteeseen yhteyttä Yhdistyneen kuningaskunnan niiden alueiden vastuullisiin viranomaisiin, joilta ei ollut vielä toimitettu toimien päättämistä koskevia asiakirjoja. Komission yksiköt eivät kuitenkaan kyenneet pyydettäessä esittämään asiakirjaa, josta olisivat ilmenneet tältä osin toteutetut toimenpiteet ja tilanteen seuranta.

3.7 Tarvittavien asiakirjojen toimittaminen komissiolle viivästyy erityisesti seuraavista syistä:

a) Asianomaisten kansallisten viranomaisten saattaa olla vaikea saada tositteita lopullisilta edunsaajilta, mikä puolestaan viivästyttää tilinpäätöstaulukoiden sekä loppukertomusten päivittämistä.

b) Eräät yhteisössä käytetyt käsitteet eivät ole riittävän avoimia, sillä kaikkia komission asettamia vaatimuksia ei ole määritelty tarkasti asetuksissa ja komission päätöksissä. Tällainen tilanne on erityisesti komissiolle toimien päättämisen yhteydessä toimitettavien asiakirjojen (menotodistus, taulukot ja loppukertomus (12)) luonteen ja sisällön kohdalla. Epätarkkuudet johtavat usein erilaisiin tulkintoihin asianomaisista käsitteistä. Komission hyväksymät lomakkeet helpottanevat kuitenkin tulevaisuudessa toimien päättämistä menojen tukikelpoisuuden osalta (13).

Loppusuorituspyyntöjen käsittelyn myöhästyminen

3.8 Kun toimien päättämistä koskevat asiakirjat on toimitettu komissiolle, kyseisestä jäsenvaltiosta vastaavaa pääosaston XVI alueellista yksikköä pyydetään antamaan lausunto loppukertomuksen ja menoilmoituksen asianmukaisuudesta. Lopullisen rahoitussuunnitelman hahmottaminen on joskus vaikeaa, koska sitä on saatettu muuttaa useaan otteeseen. Tämän jälkeen budjetti- ja rahoitushallinnosta sekä tarkastuksista vastaava yksikkö laskee maksettavan suorituksen arvon ja valmistelee maksumääräyksen, joka toimitetaan pääosastolle XX hyväksymismerkintää varten.

3.9 Jäsenvaltiot joutuvat usein huomaamaan, että komissiossa tarvitaan liian paljon aikaa ohjelmien päättämiseen sen jälkeen, kun päättämistä koskevat asiakirjat on toimitettu komissiolle. Kuitenkaan jäsenvaltioille ei ilmoiteta, miksi komissio ei noudata kahden kuukauden määräaikaa, jonka aikana loppusuoritus olisi maksettava. Esimerkiksi Italian viranomaisten komissiolle marraskuussa 1997 osoittamassa kirjeessä arvostellaan komissiota siitä, ettei se ole ryhtynyt mihinkään toimiin sille 3-28 kuukautta aikaisemmin esitetyn 99 loppusuorituspyynnön suhteen. Kahden intervention osalta käsittely oli viivästynyt yli kaksi vuotta, 29 intervention osalta 1-2 vuotta ja 68 intervention osalta 1-7 kuukautta. Ranskan osalta tilanne oli joulukuussa 1997 se, että 19 loppusuorituspyyntöä oli jätetty yli vuosi aikaisemmin, mutta kyseisiä interventioita ei vieläkään ollut päätetty.

3.10 Havaittiin, että neljässä tutkituista 53 interventiosta ei ollut pyydetty lisätietoja eikä loppusuoritusta ollut hyväksytty maksettavaksi, vaikka komission yksiköillä oli ollut toimien päättämistä koskevat asiakirjat hallussaan 6-22 kuukauden ajan.

3.11 On kuitenkin todettava, että viivästykset loppusuorituspyyntöjen käsittelyssä johtuvat usein siitä, että toimitetut asiakirjat ovat epätyydyttäviä: loppukertomuksen katsotaan olevan epätarkoituksenmukainen tai jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamat menoilmoitukset ovat puutteellisia tai virheellisiä (tietoja ei ole eritelty toimenpiteittäin, tiedot ecuina ilmoitettujen menojen ja kansallisena valuuttana ilmoitettujen menojen välisestä yhteydestä puuttuvat, viitataan väärään kelpoisuusajankohtaan tai rahoitussuunnitelmaan, menoilmoitusten ja loppukertomusten välillä on ristiriitaisuuksia, mukana on tukeen oikeuttamattomia menoja). Tällaiset ongelmat johtuvat yleensä organisaation ja sisäisen valvonnan tasolla ilmenevistä vakavista puutteista, jotka olisi pitänyt havaita aikaisemmin, erityisesti kun otetaan huomioon ne mekanismit, jotka on luotu kumppanuuden yhteyteen ja etenkin niiden seurantakomiteoiden yhteyteen, joissa komissio on edustettuna.

3.12 Jos toimien päättämistä koskevissa asiakirjoissa havaitaan epäjohdonmukaisuuksia (18:ssa tutkittuun otokseen sisältyvistä 53 interventiosta), komission yksiköt ja kyseisen jäsenvaltion viranomaiset aloittavat kirjeenvaihdon selvittääkseen esiin tulleen ongelman. Näistä tapauksista kahdessa kului vuosi ennen kuin komissio lähetti jäsenvaltiolle selvityspyynnön. Viidessä tapauksessa kului vielä yli vuosi ennen kuin jäsenvaltioista vastattiin komission tiedusteluun, ja neljässä tapauksessa jäsenvaltio ei ollut lainkaan lähettänyt pyydettyjä tietoja. Loppusuorituspyynnön ensimmäisestä esittämisestä maksumääräyksen laatimiseen kului pisimmillään 29 kuukautta.

Tarkastukset jäsenvaltioissa

Komission toteuttamien tarkastusten merkitys

3.13 Vastatessaan varainhoitovuotta 1996 koskevan vuosikertomuksen kohtiin 6.19-6.20 komissio ilmoitti toteuttaneensa toimia, joilla pyritään "takaamaan yhteisön suorittamien maksujen, myös loppumaksun, laillisuus ja säännöllisyys". Lisäksi komissio toi kahdeksannessa rakennerahastoja koskevassa kertomuksessaan esiin sen, että pääosaston XVI vuonna 1996 tekemillä tarkastuksilla (joita se teki 26) "pyritään ensiksikin varmistamaan toimien hallinnointiin ja valvontaan soveltuvien järjestelmien olemassaolo ja tehokkuus sekä komissiolle toimitettujen tietojen (erityisesti menoja koskevat todistusasiakirjat) luotettavuus. Toisaalta tarkastuksilla on voitava varmistaa, että EAKR:n määrärahoja on käytetty sääntöjen mukaisesti, että kirjanpito on täsmällistä ja että varainhoito on lain ja sääntöjen mukaista sekä laadukasta ottaen huomioon kunkin tukimuodon tavoitteet ja yhteisön säännöt (. . .). Näiden tarkastusten perusteella komissio ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin varmistaakseen seurannan samoin kuin sen, että kaikki havaitut sääntöjenvastaisuudet korjataan joko sen omien yksiköiden tai tilintarkastustuomioistuimen toimesta."

3.14 Komissio tarkasti vuosien 1994-1997 aikana noin 120 ohjelmakauden 1989-1993 interventiota. Kun otetaan huomioon pääosaston XX valvontajärjestelmiä ja rakennerahastojen interventioiden hallinnointia koskevassa tarkastuksessaan havaitsemat puutteet (14), ei voida olla vakuuttuneita siitä, että toteuttamisen aikana tai ennen päättämistä tarkastettujen interventioiden prosentuaalinen osuus olisi riittävä sen varmistamiseksi, että yhteisön suorittamat maksut, myös loppumaksut, ovat olleet laillisia ja asianmukaisia - ei siinäkään tapauksessa, että näiden tarkastusten oletetaan toteutuneen asetettujen tavoitteiden mukaisesti.

Tarkastuskertomukset

3.15 Ainoastaan 27 prosentissa niistä pääosaston XVI kertomuksista, jotka tilintarkastustuomioistuimella on käytettävissään, tarkasteltiin jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä tai esitettiin niitä koskeva kanta. Vain yhdessä kertomuksessa kuvattiin yhteisrahoitetut toimet ja ainoastaan yhdessä kertomuksessa tutkittiin tiettyjä erityisongelmia. Kertomukset eivät ylipäätään olleet kovin laajoja. Useista tarkastuskäynneistä ei ollut laadittu minkäänlaista kertomusta.

Tarkastustulosten huomioon ottaminen

3.16 Toinen tutkitun interventio-otoksen perusteella havaittu päättämismenettelyn heikkous on se, että komission on vaikea ottaa kohtuullisen ajan kuluessa huomioon jäsenvaltioissa toteuttamiensa tarkastusten yhteydessä sekä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäyntien yhteydessä esiin tuotuja seikkoja. Näin käy erityisesti silloin, kun petosten torjunnan koordinointiyksikkö UCLAF aloittaa tutkimukset tarkastuksessa havaittujen säännönvastaisuuksien vuoksi. Toteutettaviin tehtäviin kuluu analysoitavien ongelmien luonteen ja monimutkaisuuden takia usein paljon aikaa.

3.17 Vaikka tarkastuksissa havaitut ongelmat koskevat yleensä vain hyvin pientä määrää hankkeita - ehkä vain yhtä hanketta - keskeytetään useimmissa tapauksissa koko ohjelma, mikä monesti viivästyttää ohjelmien päätökseen saamista monilla vuosilla.

3.18 Komissio tekee ainoastaan poikkeustapauksissa muodollisen päätöksen yhteisön rahoitustuen vähentämisestä (15). Komissiossa 15 päivänä lokakuuta 1997 annetut sisäiset ohjeet (16) asetuksen (ETY) N:o 4253/88 soveltamiseen liittyvistä, rahoitusta koskevista nettomääräisistä oikaisuista ovat sinänsä parannus. Tästä huolimatta on myöhemmin mahdollista valmistella asiaa koskevat säännökset.

3.19 Seuraavat tutkitusta otoksesta otetut esimerkit havainnollistavat sitä, millaisia ongelmia tässä yhteydessä saattaa ilmetä.

a) Pääosasto XVI toimitti helmikuussa 1996 paikan päällä tarkastuksen, joka liittyi tavoitteeseen 1 sisältyvään Extremaduraa (Espanja) koskevaan toimenpideohjelmaan. Se havaitsi useita puutteita. Vaikka komissio oli vasta toimittamassa tarkastukseen perustuvia havaintojaan jäsenvaltiolle, se antoi loppusuoritusta koskevan maksumääräyksen heinäkuussa 1996. Espanjan viranomaisten lokakuussa 1996 antamassa vastauksessa vakuutettiin, että havaitun kaltaisia ongelmia ei voisi esiintyä enää sen jälkeen, kun hankkeiden tietokoneistettu seurantajärjestelmä oli otettu käyttöön, mutta tilintarkastustuomioistuimen huhtikuussa 1997 toimittamassa tarkastuksessa ei edelleenkään voitu täsmäyttää menoilmoitusta ja hallinnointiyksikön kirjanpitoa. Todettiin myös, että menoilmoitukseen oli sisällytetty yhteensä noin 15 miljoonan ecun arvosta hankkeita, jotka eivät olleet tukikelpoisia, ja että viisi tiehanketta, joiden arvo oli yhteensä 3,8 miljoonaa ecua, oli rahoitettu sekä kyseisestä toimenpideohjelmasta että Espanjassa ja Portugalissa toteutettavasta Interregiin kuuluvasta toimenpideohjelmasta.

b) Pääosasto XVI toimitti kesäkuussa 1996 saamiensa ohjelman päättämistä koskevien asiakirjojen vuoksi Sachsen-Anhaltissa (Saksa) marraskuussa 1996 paikan päällä tarkastuksen, minkä johdosta tavoitetta 1 koskevan toimenpideohjelman loppukertomusta muutettiin. Loppusuoritusta koskeva maksumääräys annettiin huhtikuussa 1997, vaikka loppukertomuksen ja varmennettujen menojen välillä oli yhä 3,2 miljoonan ecun ero ja vaikka huomioon ei otettu tosiasiallisesti syntyneitä menoja vaan menot, jotka oli ainoastaan hyväksytty (ks. myös kohta 3.22).

c) Pääosasto XX toimitti huhtikuussa 1996 paikan päällä tarkastuksen, joka koski Irlannissa ja Pohjois-Irlannissa toteutettavaa Interregiin kuuluvaa yhteisöaloitetta. Tammikuussa 1997 kyseinen jäsenvaltio esitti toimien päättämistä koskevat asiakirjat komissiolle. Huhtikuussa 1997 pääosastolle XVI sekä jäsenvaltion vastuullisille viranomaisille lähetettiin tarkastuskertomus, josta ilmeni, että tarkastuksessa oli havaittu erityisesti menoryhmiä, jotka eivät ole tukikelpoisia. Marraskuussa 1997 komissio maksoi tuen loppusuorituksen niiden asiakirjojen perusteella, jotka sille oli toimitettu 17 kuukautta aiemmin, vaikka tilannetta ei ollut analysoitu perusteellisesti eikä mahdollista oikaisutarvetta otettu huomioon.

3.20 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tutkitun otoksen perusteella viisi komission (kolme pääosaston XVI ja kaksi pääosaston XX) toimittamaa tarkastusta, joiden tulokset ja niihin liittyvät selvityspyynnöt toimitettiin kansallisille viranomaisille vasta yli vuosi tarkastuksen jälkeen. Eräässä näistä tapauksista pääosasto XVI lähetti havaintojaan koskevan kirjeen jäsenvaltiolle vasta kaksi vuotta sen jälkeen, kun se oli toimittanut paikan päällä tarkastuksen kahdesta tavoitetta 2 koskevasta toimenpideohjelmasta (ohjelmakaudet 1989-1991 ja 1992-1993).

Toimien päättämisen jälkeiset tapahtumat

3.21 Jäsenvaltioissa nimettyjen viranomaisten ja komission tehtäviin kuuluva seuranta ei tosiasiassa pääty siihen, että ohjelma on päätetty ja loppusuoritus maksettu. Tilintarkastustuomioistuin on todennut, että riippumattomat tarkastajat saattavat erityisesti Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tarkastaa hankkeet hallinnoinnista vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten pyynnöstä vielä sen jälkeen, kun menotodistus on esitetty. Esimerkiksi jo varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessa (17) todettiin tavoitteeseen 2 (1990-1991) kuuluvaa toimenpideohjelmaa East Midlandsissa (Yhdistynyt kuningaskunta) koskeneen, menotodistuksen esittämisen jälkeen tehdyn tarkastuksen osalta, että tukikelpoiseksi ilmoitetusta määrästä olisi vähennettävä 1,32 miljoonaa ecua. Komissio ei ottanut vähennystä huomioon jälkikäteen. Tavoitetta 1 (1990-1993) koskevan Brandenburgissa (Saksa) toteutettavan toimenpideohjelman osalta havaittiin, että 761 yhteisrahoitetusta hankkeesta 179:ssä (23,5 prosentissa) pakollista lopullisten menotositteiden tarkastusta ei ollut suoritettu siihen mennessä, kun alueelliset viranomaiset laativat menoilmoituksen. Tavoitetta 1 (1990-1993) koskevan, Sachsen-Anhaltissa toteutettavan toimenpideohjelman yhteydessä yhteisrahoitetusta 1 428 hankkeesta 417 (29,2 prosenttia) oli vielä tarkastamatta. Eräisiin näistä hankkeista liittyviä takaisin perittäviä määriä, joiden yhteisarvo on noin 70,7 miljoonaa ecua ja joiden perimistä alueelliset viranomaiset olivat pitäneet perusteltuna, ei ollut poistettu jäsenvaltion menotodistuksesta.

3.22 Eräiden kyseisen tuen myöntämisedellytysten, kuten työpaikkojen luomista tai säilyttämistä koskevan edellytyksen, täyttyminen voidaan vahvistaa vasta useita vuosia investointien päättymisen jälkeen. Saksassa viisi vuotta kestävän valvontajakson aikana investointien ansiosta luotujen tai säilyneiden työpaikkojen on oltava vakinaisesti täytettynä vähintään kolmen vuoden ajan; muutoin valvontajaksoa pidennetään kolmella vuodella. Jos edellytettyä määrää työpaikkoja ei saavuteta, tuki tai osa tuesta peritään takaisin lopulliselta edunsaajalta.

3.23 On siis mahdollista, että varoja peritään takaisin yhteisön talousarvioon vielä kolmen vuoden kuluttua viimeisen toimintaan liittyvän maksun suorittamisesta. Tänä aikana vastuullisen toimielimen ja vastuullisten viranomaisten on säilytettävä kaikki toimiin liittyvät tositteet niin, että komissio saa ne tarvittaessa käyttöönsä (18). Nimettyjen jäsenvaltion viranomaisten olisi jatkettava edunsaajien sitoumusten seurantaa sellaisten hankkeiden osalta, joihin liittyy tämän kaltaisia toimenpiteitä. Olisi myös otettava käyttöön hankkeiden lopullinen selvitysmenettely.

4 PÄÄTELMÄT

4.1 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin puutteita sekä jäsenvaltioiden (lopullisten edunsaajien lopulliset tilitiedot, menotodistusten antaminen, loppukertomukset ja asiakirjojen esittäminen) että komission (toimien päättämistä koskevien asiakirjojen analysoiminen sekä loppusuorituksen laskeminen ja maksaminen) tasolla. Nämä puutteet ovat toisinaan johtaneet huomattaviin viivästyksiin sekä virheellisiin tai perustelemattomiin päätöksiin ja maksuihin (ks. kohdat 1.3, 3.5-3.12, 3.19).

4.2 EAKR:n interventiot on kyettävä päättämään nykyistä nopeammin. Tämä on tarpeen valmiiden toimien edunsaajien kannalta, mutta myös sen vuoksi, että kauden 1994-1999 ohjelmat, joiden päättämisvaihe lähestyy, kyetään toteuttamaan menestyksekkäästi (ks. kohdat 3.2-3.4). Tämä koskee erityisesti ensimmäisen ohjelmakauden (1994-1996) tavoitetta 2 koskevia toimenpideohjelmia. Näin ollen on välttämätöntä, että komissio toteuttaa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tarvittavat toimenpiteet havaittujen puutteiden korjaamiseksi.

4.3 Interventioiden päättämisen nopeuttamiseksi komission olisi:

a) otettava osana aktiivista toimien päättämiseen liittyvää politiikkaa käyttöön käytännön menettelyt lisätietojen pyytämiseksi ja saatujen tietojen käsittelemiseksi sekä voidakseen toteuttaa järjestelmällisesti toimenpiteitä sellaisten jäsenvaltioiden osalta, jotka eivät ole lähettäneet toimien päättämistä koskevia asiakirjoja säädetyssä määräajassa tai joilta komissio ei ole saanut vastausta lisätietoja koskevaan pyyntöönsä (ks. kohdat 3.5-3.12);

b) toimitettava jäsenvaltioille asiakirja, jossa kerrotaan, miten toimien päättämiseen liittyvä loppusuoritus lasketaan, sillä on käynyt ilmi, että interventioiden hallinnoinnista vastaavat kansalliset viranomaiset eivät aina tienneet, millaisiin laskelmiin kyseinen loppusuoritus perustui;

c) päätettävä interventiot tilapäisesti, jos yhtä tai useampaa tointa on vielä tutkittava (ks. kohta 3.17).

4.4 Yhteisön elinten jäsenvaltioissa toimittamien tarkastusten osalta komission olisi:

a) parannettava tehtyjen tarkastusten seurantaan liittyviä hallinnollisia menettelyjä (ks. kohdat 3.16-3.19);

b) huolehdittava siitä, että sen yksiköiden tekemien tarkastusten tulokset toimitetaan jäsenvaltioille huomattavasti nykyistä lyhyemmässä ajassa, jolloin kyseisten interventioiden päättäminen nopeutuu; lisäksi jäsenvaltiot voivat ottaa mahdollisimman pian käyttöön sellaisia oikaisutoimenpiteitä, joista on etua myös parhaillaan toteutettaville uusille ohjelmille (ks. kohta 3.20).

4.5 Tulevaisuudessa komission olisi myös varmistettava, että sen uutta asetusta (EY) N:o 2064/97 (19), jossa säädetään yksityiskohtaisista järjestelyistä jäsenvaltioiden suorittaman varainhoidon valvonnan osalta, sovelletaan asianmukaisesti, sekä erityisesti siitä, että asetuksessa säädetty varainhoidon valvonta todella on riippumatonta. Koska juuri loppusuorituksen maksamisen yhteydessä on vaarana se, että yhteisön varoista saatetaan yhteisrahoittaa lopullisesti sellaisia menoja, jotka eivät ole tukikelpoisia, komission olisi lisäksi kiinnitettävä erityistä huomiota asetuksen soveltamiseen toimien päättämisvaiheessa sekä valvottava tarvittaessa itse päättämisvaiheessa olevia interventioita siten, että se voi otosten avulla varmistaa vastaavien yhteisön suoritusten olevan perusteltuja (ks. kohdat 3.13-3.15).

4.6 Komission sisäiset ohjeet rahoitusta koskevista oikaisuista ovat sinänsä parannus, mutta tästä huolimatta on myöhemmin mahdollista valmistella asiaa koskevat säännökset (ks. kohta 3.18). Lopullinen selvitysmenettely olisi otettava käyttöön sellaisten päättämisen jälkeen toteutettavien toimenpiteiden osalta, jotka voivat johtaa maksettujen määrien takaisin perimiseen (ks. kohdat 3.12 3.23).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 23. syyskuuta 1998 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

Presidentti

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

(1) EYVL C 348, 18.11.1997.

(2) Tavoitteiden ulkopuoliset toimet (HQ), integroidut kehitystoimet (OID), yhteisön kannalta merkitykselliset kansalliset ohjelmat (PNIC), Välimeren alueen yhdentymisohjelmat (PIM), yhteisöaloiteohjelmat (YAO) sekä 19 päivänä kesäkuuta 1984 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1787/84 soveltamisalaan kuuluvat hankkeet (EYVL L 169, 28.6.1984, s. 1).

(3) Erityisesti toimenpideohjelmat (PO) tai yhteisön tukikehyksen (YTK) yhteydessä päätetyt hankkeet ja yhteisöaloitteet (YA). Vastaavat asetukset perustuvat:

- neuvoston asetukseen (ETY) N:o 2052/88, annettu 24 päivänä kesäkuuta 1988, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä heinäkuuta 1993 annetulla asetuksella (ETY) N:o 2081/93 (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 5)

- neuvoston asetukseen (ETY) N:o 4253/88, annettu 19 päivänä joulukuuta 1988, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä heinäkuuta 1993 annetulla asetuksella (ETY) N:o 2082/93 (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 20)

- neuvoston asetukseen (ETY) N:o 4254/88, annettu 19 päivänä joulukuuta 1988, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä heinäkuuta 1993 annetulla asetuksella (ETY) N:o 2083/93 (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 34).

(4) Lukuun ei ole laskettu mukaan asetuksen (ETY) N:o 1787/84 soveltamisalaan kuuluvia hankkeita (ks. kohta 2.5).

(5) Menoilmoitus on asiakirja, jonka nimetty jäsenvaltion viranomainen laatii komission yksiköitä varten. Asiakirjaan merkitään interventioiden lopullisten edunsaajien suorittamia maksuja vastaavat tosiasiallisesti aiheutuneet menot. Menojen perusteeksi on esitettävä maksetuksi kuitatut laskut tai muuta vastaavaa luotettavaa kirjanpitoaineistoa; näitä ei lähetetä komission yksiköille, vaan lopullisen edunsaajan on säilytettävä ne jäsenvaltiossa mahdollista myöhempää tarvetta varten.

(6) Lukuun ottamatta niitä tavoitetta 2 koskevia toimenpideohjelmia ajanjaksolle 1989-1991, joihin liittyvät maksusitoumukset oli suoritettava 31. joulukuuta 1991 mennessä. Tavoitteeseen 2 kuuluviin toimenpideohjelmiin liittyy kaksi ohjelmakautta, 1989-1991 ja 1992-1993.

(7) Tavoitteeseen 2 kuuluvien (1989-1991) toimenpideohjelmien, joihin viitataan alaviitteessä 7, osalta 31. elokuuta 1994 mennessä. Määräajoista säädetään asetuksen (ETY) N:o 4253/88 21 artiklan 4 kohdassa ja 25 artiklan 4 kohdassa.

(8) Kyseisen sopimuksen perusteet on esitetty kuudennessa vuosikertomuksessa rakennerahastoista 1994 [KOM(95)583, lopullinen, luku 5, kohta 1.1, s. 148] ja seitsemännessä vuosikertomuksessa rakennerahastoista 1995 [KOM(96)502, lopullinen, luku 1, s. 56-57].

(9) Kohdissa 2.3-2.5 olevat luvut saattavat erota varainhoitovuotta 1996 koskevan vuosikertomuksen kohdissa 6.10-6.12 esitetyistä luvuista, mikä johtuu erityisesti uudelleenarvostamisesta sekä lisäsitoumuksista.

(10) Viidennessä vuosikertomuksessa rakennerahastojen uudistuksen toteuttamisesta (varainhoitoa koskevassa liitteessä) esitetty 34 507,8 miljoonan ecun määrä käsittää myös muita maksusitoumuksia.

(11) Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 21 artikla.

(12) Komissio laati vasta kesäkuussa 1995 loppukertomusta koskevan asiakirjamallin, jota jäsenvaltioissa on noudatettava ajanjakson 1994-1999 aikana.

(13) Ks. kelpoisuutta koskevat lomakkeet, jotka on liitetty komission 23 päivänä huhtikuuta 1997 tekemiin päätöksiin yhteisön tukikehyksen, yhtenäisten suunnitteluasiakirjojen ja yhteisöaloitteiden hyväksymistä koskevien päätösten muuttamisesta (EYVL L 146, 5.6.1997, s. 32). Päätökset on hyväksytty kaikkien 15 jäsenvaltion osalta.

(14) Asiakirja SEC(94)1654 lopullinen.

(15) Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan nojalla tehty päätös.

(16) K(97)3151 lopullinen-II.

(17) Ks. vuosikertomuksen kohta 6.26.

(18) Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jokainen aiheettomasti vastaanotettu summa on palautettava komissiolle. Lisäksi kyseisen asetuksen 23 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan, että tositteet on säilytettävä kolmen vuoden ajan viimeisen toimintaan liittyvän maksun suorittamisen jälkeen.

(19) EYVL L 290, 23.10.1997, s.1.

KOMISSION VASTAUKSET

1 JOHDANTO

1.1-1.3 Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, se tarkasteli jo edellisessä vuosikertomuksessaan EAKR:sta yhteisrahoitettujen interventioiden rahoituksen loppuun saattamista. Komissio antoi tuolloin tyhjentävän vastauksen. Komissio jatkaa interventioiden loppuun saattamista niin nopeasti kuin sen resurssit ja loppuunsaattamista koskevien jäsenvaltioiden asiakirjojen laatu sallivat; se hyväksyy ohjelmiin liittyvien maksusitoumusten ja maksujen määräaikojen pidennykset vain silloin, kun pidennykset ovat perusteltuja. Nykyisin jäsenvaltion annetun komission asetuksen (EY) N:o 2064/97 8 artiklan mukaisesti esitettävä ohjelman loppuun saattamisen yhteydessä lausuma, josta käy ilmi riippumattoman tahon näkemys loppusuoritusta koskevan pyynnön laillisuudesta. Jäsenvaltioiden on vastedeskin varmistettava, että niiden menoilmoitukset ovat paikkansapitäviä.

Komissio oikaisee tai kehottaa oikaisemaan kaikki sen tietoon tulevat jäsenvaltioiden rahoitukselliset epäselvyydet. Tosin jäsenvaltiot itsekin tekevät usein oikaisuja, joihin ei ole välttämätöntä soveltaa muodollisesti asetuksen (ETY) N:o 4253/88 24 artiklaa.

Komissio ymmärtää, että 53 EAKR-intervention otos käsittää pääasiassa tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioissa tarkastamia interventioita. Näin ollen otos ei kenties ole edustava, koska:

- valitessaan jäsenvaltioissa tarkastettavia interventioita tilintarkastustuomioistuin toimii riskien arvioinnin perusteella, joten todennäköisesti se tarkastaa ongelmia aiheuttavia interventioita,

- kun tilintarkastustuomioistuin havaitsee ongelman, sen ratkaisemiseksi komissiolta edellytetty toiminta sinänsä saattaa viivyttää kyseisen ohjelman loppuunsaattamista.

Monet tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa esitetyistä havainnoista perustuvat komission asiakirjoissa esitettyihin huomioihin. Tilintarkastustuomioistuin esitti komission pyynnöstä heinäkuussa tiivistelmän havainnoistaan. Koska komissiolla oli käytettävissä niukasti aikaa vastauksensa laatimiseen, se ei voinut tutkia kyseisiä tietoja eikä ottaa niihin kantaa.

2 TILANNE PÄÄTTÄMISEN OSALTA 31. JOULUKUUTA 1997

2.2-2.6 Komissio selvitti tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen 1996 antamassaan vastauksessa, miksi huomattava määrä interventioista, joista oli päätetty ennen vuotta 1994, oli vielä kesken:

1) monet jäsenvaltioiden loppukertomuksista ovat laadultaan riittämättömiä,

2) jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet muita monien ohjelmien loppuunsaattamisen kannalta tarpeellisia tietoja (esimerkiksi tuomioistuimen ratkaisuja, tarkastustulosten tyydyttävää käsittelyä, seurantakomiteoiden muuttamia ohjelmien rahoitussuunnitelmia),

3) joidenkin ohjelmien loppuunsaattamista on lykätty perustellusti; tämä koskee erityisesti Italiaa ja selittää osaltaan, miksi (kohta 2.6) huomattava osa loppuun saattamattomista sitoumuksista liittyy kyseiseen jäsenvaltioon,

Tilintarkastustuomioistuimen luvut osoittavat, että keskeneräisten interventioiden lukumäärä ja loppuun saattamattomien sitoumusten kokonaismäärä on pienentynyt huomattavasti vuoden 1997 aikana. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, jäljelle jää joka tapauksessa vain monivuotisen intervention viimeisen vuosittainen erän (20 prosenttia) maksaminen. Lisäksi on huomattava, että loppuun saattamattomien sitoumusten määrä ei vastaa rahamäärää, jonka komissio on velkaa jäsenvaltioille: monissa tapauksissa liian vähäinen ohjelmiin kohdistuva varojen käyttö voi johtaa sitoumusten purkamiseen tai jopa varojen takaisinperintään. Komissio jatkaa ja itse asiassa tehostaa pyrkimyksiään käsitelläkseen kaikki interventiot, jotka voidaan asianmukaisesti käsitellä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Esimerkiksi vuoden 1998 alkupuoliskolla saatettiin loppuun 48 hanketta ja 75 ohjelmaa, ja loppuun saattamattomien sitoumusten kokonaismäärä pieneni 220 miljoonan ecun verran. Loppuun saattamattomien sitoumusten osuus on nyt vain noin kolme prosenttia vuotta 1994 edeltävien ohjelmien EAKR-kokonaispaketista, mikä vastaa noin kuuden viikon sitoumuksia nykyisissä vuosien 1994-99 ohjelmissa.

3 TOIMIEN PÄÄTTÄMISMENETTELYÄ KOSKEVAT HAVAINNOT

Myöhästymiset

Yleiset huomiot

3.2-3.4 Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa kohdassa 2.1, maksusuorituksia koskevissa määräyksissä edellytetään, että komissio suorittaa maksun "yleensä" kahden kuukauden kuluessa ja varmistaa, että hakemus on asianmukainen. Maksusuorituksille ei siis ole asetettu ehdotonta määräaikaa. Komissio on kuitenkin tietoinen interventioiden käsittelyn viivästymisen mahdollisesti aiheuttamista ongelmista ja tekee parhaansa tilanteen parantamiseksi. Peräkkäisiin ohjelmakausiin liittyvä rahoitustoimien päällekkäisyys on asetusten vuoksi väistämätöntä, ja jäsenvaltioissa toimivien rakennerahastojen hallinnoijien on tultava toimeen tämän tosiseikan kanssa ja erityisesti kyettävä vastedeskin toimittamaan ohjelman loppuunsaattamista koskevat asiakirjat.

Viivästykset toimien loppuun saattamista koskevien asiakirjojen toimittamisessa jäsenvaltioilta komissiolle

3.5 Komissio tekee jäsenvaltioille säännöllisesti muistutuksia ohjelmien loppuunsaattamista koskevien tietojen esittämisestä.

3.6 Ei ole välttämättä suotavaa käyttää komission rajallisia henkilöresursseja siihen, että kaikista jäsenvaltion edustajien kanssa käydyistä puhelinkeskusteluista tai neuvotteluista laaditaan kirjallinen esitys tai että laaditaan tilintarkastustuomioistuimen mainitsema asiakirja.

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisiin on oltu yhteydessä vuosien 1989-93 ohjelmien loppuunsaattamisen tiimoilta eri tavoin ainakin vuodesta 1995 lähtien. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan kauppa- ja teollisuusministeriö lähetti komissiolle tammikuussa 1996 kirjeen, jossa se lupasi esittää kaikki esittämättä jääneet loppukertomukset huhtikuuhun 1996 mennessä. Loppukertomuksista on oltu huomattavan paljon kirjeenvaihdossa Yhdistyneen kuningaskunnan keskushallinnon ja aluehallintojen viranomaisten kanssa. Lisäksi on järjestetty useita kokouksia hallintoviranomaisten kanssa. Komission edustajat ovat ottaneet usein esille samoja kysymyksiä seurantakomitean kokouksissa.

3.7 (b) Komissio katsoo, että loppuun saattamista koskevien asiakirjojen laatu paranee huomattavasti ja ohjelmat on mahdollista saattaa loppuun nopeammin, kun asetusta (EY) N:o 2064/97 ja huhtikuussa 1997 hyväksyttyjä tukikelpoisuutta koskevia sääntöjä sovelletaan ja vuosikertomusmallin (ks. komission vastaus vuosikertomuksen 1996 kohtiin 6.34-6.36) käyttö yleistyy jäsenvaltioissa.

On syytä huomata, että komission ehdottamaan seuraavaa ohjelmakautta koskevaan uuteen yleisasetukseen sisältyy vuosikertomusten ja loppukertomusten sisällön yksityiskohtainen kuvaus (36 artikla).

Loppusuorituspyyntöjen käsittelyn myöhästyminen

3.9-3.12 Komissio ei pysty ottamaan kantaa tiettyihin tilintarkastustuomioistuimen otoksen perusteella tehtyihin havaintoihin syistä, jotka esitetään sen kohtia 1.1-1.3 koskevan vastauksen neljännessä kappaleessa. Komissio myöntää kuitenkin, että monissa tapauksissa ohjelman loppuun saattaminen kestää kauan. Tämä johtuu osittain tehtävään käytettävissä olevista rajallisista henkilöresursseista ja osittain jäsenvaltioiden asiakirjojen heikkouksista, joita on käsiteltävä kyseisten viranomaisten kanssa.

Komissio viittaa lisäksi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen 1996 kohdassa 6.40 esittämään lausuntoon, jonka mukaan nimen omaan saatettaessa ohjelmia loppuun jäsenvaltioiden ilmoituksiin sisältyvät tukeen oikeuttamattomat menot uhkaavat johtaa siihen, että yhteisön talousarviosta ei lopulta myönnetäkään rahoitusta. Tämän vuoksi komission on suoritettava useita jälkitarkastuksia.

Jälkitarkastuksissa havaittujen ongelmien perusteella voidaan joko lähettää virallinen selvityspyyntö kansallisille viranomaisille tai epävirallinen pyyntö toimivaltaisille virkamiehille. Tällaista pyyntöä koskevan kirjaamattomuus ei merkitse sitä, etteikö ongelmaa olisi otettu käsiteltäväksi jäsenvaltion kanssa kyseisten tahojen välisten toistuvien epävirallisten yhteydenottojen aikana.

Italian osalta komissio on vakuuttanut erityisesti, että keskeneräiset loppuun saattamiset viimeistellään mahdollisimman pian, vaikka toimenpide onkin varsin monimutkainen.

Tarkastukset jäsenvaltioissa

Komission toteuttamien tarkastusten merkitys

3.13 Komissio ei pysty varmistamaan, että kaikki sen maksusuoritukset ovat asianmukaisia, koska ne perustuvat oikeaksi todistettuihin jäsenvaltioiden menoilmoituksiin, joihin voi kuitenkin sisältyä tukeen oikeuttamattomia menoja, vaikka komissio pyrkiikin varmistamaan, että jäsenvaltiot huolehtivat tehokkaasti rakennerahasto-ohjelmien moitteettomasta varainhoidosta ja sen valvonnasta.

3.14 Komissio tekee tarkastuskäyntejä resurssiensa mukaan. Tarkastuskäynneillä sinänsä ei voida poistaa kaikkia epäselvyyksiä. Niiden avulla oikaistaan kuitenkin havaitut epäselvyydet.

Tarkastuskertomukset

3.15 Komission yksiköt pyrkivät parantamaan tarkastuskäynteihin liittyviä asiakirjoja ja niiden laatimisnopeutta. Pääosasto XVI:n tarkastuskertomuksiin on kuitenkin tarkoitus sisällyttää vain tarpeellisia tietoja: tarkastusten tavoitteet, interventioiden lyhyt kuvaus, tulokset ja suositukset.

Ottaen huomioon yhteisrahoitettujen interventioiden ja edunsaajien lukumäärä ja maantieteellinen jakauma voi olla vaikeaa muodostaa kaikilta osin pätevää kantaa jäsenvaltion hallinnointijärjestelmään kahden virkamiehen suorittaman viikon kestävän tarkastuksen perusteella; kyseisissä tapauksissa PO XVI keskittyy havainnoissaan ongelmiin, tarkastusasiakirjoissa riittävällä tavalla huomioon otetut järjestelmänäkökohdat mukaan luettuina.

Tarkastustulosten huomioon ottaminen

3.16 Komissio seuraa kaikkia havaittuja ongelmia ja pyrkii ratkaisemaan ne tai kehottaa kyseistä jäsenvaltiota ratkaisemaan ne ennen kyseisen ohjelman loppuunsaattamista. Tämä menettely on usein työläs riippuen käytettävissä olevista ongelmaa koskevista tiedoista sekä kansallisten viranomaisten ja edunsaajien reaktioista. Asetuksen (EY) N:o 2064/97 7 artiklaan sisältyy erityinen säännös, jonka mukaisesti jäsenvaltiot vastaavat havaittujen ongelmien tyydyttävästä käsittelystä.

Petostentorjunnan koordinointiyksikön (UCLAF) toimialaan kuuluvista ongelmista tulee usein tuomioistuinasioita, joiden käsittely voi kestää kauan. Toisaalta huomattava osa komission yksikköjen havaitsemista ongelmista voidaan ratkaista nopeasti ilman kansallisten viranomaisten välistä virallista kirjeenvaihtoa.

On kuitenkin totta, että komissiolle aiheutuu vaikeuksia ja viivästyksiä tilintarkastustuomioistuimen alustavista tarkastustuloksista, joita esitetään jäsenvaltioihin lausuntokierrokselle lähetettävissä sektorikirjeissä. Komissio saa jäljennöksen kyseisistä kirjeistä ja jäsenvaltioiden niihin antamista vastauksista, mutta sen olisi suotavaa saada tietää, mikä on tilintarkastustuomioistuimen lopullinen kanta kyseisiin asioihin; se neuvottelee parhaillaan tällaisesta mahdollisuudesta tilintarkastustuomioistuimen kanssa.

3.17 Asetusten mukaan ohjelman osittainen loppuun saattaminen ei yleensä ole mahdollista. Kuitenkin tietyissä poikkeustapauksissa, joissa jäsenvaltio on esittänyt esimerkiksi selkeät todisteet oikeudellisista viivästyksistä, jotka vaikuttavat ohjelmaan sisältyviin tiettyihin hankkeisiin, komissio on päättänyt sallia ohjelman jäljellä olevien osien loppuun saattamisen.

3.18 Kuten kohtia 1.1-1.3 koskevassa vastauksessa mainittiin, rahoitusta koskevia oikaisutoimia toteutetaan usein edellyttämättä komissiolta 24 artiklan mukaista muodollista päätöstä. Komissio on ehdottanut rahoitusta koskeville oikaisutoimille uutta lainsäädännöllistä perustaa seuraavaksi ohjelmakaudeksi.

3.19 a) Espanjan viranomaisille ilmoitettiin epävirallisesti PO XVI:n tarkastustuloksista varhaisessa vaiheessa. Tämän vuoksi ne pystyivät seuraamaan ongelmia ja esittämään komissiolle kesäkuussa 1996 oikaistut tiedot, joiden perusteella komissio saattoi ohjelman loppuun heinäkuussa 1996. Komissio on sittemmin saanut Espanjan viranomaisten vastauksen tilintarkastustuomioistuimen havaintoihin. Kansalliset viranomaiset ovat asiasta eri mieltä kuin tilintarkastustuomioistuin, jonka kanssa komissio aikookin neuvotella asiasta ennen lopullisen kantansa muodostamista.

Komissio huomauttaa kuitenkin, että tällä asialla ei kenties ole vaikutusta yhteisön talousarvioon, koska kyseinen jäsenvaltio on käyttänyt ohjelmaan liikaa omia varojaan: rahoitussuunnitelmien mukaan EAKR:sta yhteisrahoitettavia menoja oli 439 miljoonaa ecua ja ilmoitetut menot olivat yhteensä 470 miljoonaa ecua; 31 miljoonan ecun suuruinen erotus, jota ei yhteisrahoiteta EAKR:sta, saattaa hyvinkin riittää korvaamaan kyseiset virheet. Komissio tekee kuitenkin ohjelmaosiokohtaiset tarkat laskelmat vasta saatuaan tarkistetun menoilmoituksen.

b) Saksan viranomaiset esittivät tilintarkastustuomioistuimelle riittävät tiedot, joiden avulla loppukertomuksessa ilmoitetut määrät saatiin täsmäämään lopullisessa menoilmoituksessa ilmoitettujen määrien kanssa. Ks. myös jäljempänä kohdassa 3.21 b) annettu vastaus.

c) Tarkastuskäyntiä koskevien asiakirjojen laatiminen on edelleen kesken, ja kansallisille viranomaisille on lähetetty muistutuskirje 21. tammikuuta 1998. Jos jo maksettua EAKR:n rahoitusosuutta on tarpeen muuttaa sen jälkeen, kun pyydetyt tiedot on saatu, suoritetaan tarvittavat mukautukset.

Ongelmista kärsineiden ohjelmaosioiden ilmoitetut menot ovat kuitenkin huomattavasti suuremmat kuin ohjelman rahoitussuunnitelmissa ilmoitetut yhteisrahoitettavat määrät; rahoitusta koskevien oikaisutoimien tarve lienee siis vähäinen.

3.20 Tarkastuskertomusten esittäminen viivästyy usein tarkastusyksikköjen suuren työmäärän vuoksi ja joissakin tapauksissa siksi, että on tarpeen tehdä toinen tarkastuskäynti ennen lopullisten päätelmien tekemistä.

Toimien päättämisen jälkeiset tapahtumat

3.21 a) Yhdistynyt kuningaskunta: komissio on muistuttanut Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia siitä, että niiden on esitettävä tarkistettu menoilmoitus.

b) Saksa: komissio pyytää osavaltioiden viranomaisilta tarkastustulokset ja tarvittaessa tarkistetun menoilmoituksen.

3.22 Saksan yhteisen ohjelman (Gemeinschaftsaufgabe) mukaisesti koko tuki tai osa tuesta voidaan peruuttaa, jos tuen myöntämistä koskevat edellytykset eivät täyty. Tällaisessa tapauksessa kansallisten viranomaisten on esitettävä komissiolle tarkistettu menoilmoitus, jotta komissio voi tehdä tarvittavat maksettua yhteisön tukea koskevat mukautukset, vaikka ohjelma olisikin saatettu jo loppuun.

3.23 Vähimmäisvaatimuksena ovat asetuksen (ETY) N:o 4253/88 23 artiklassa mainitut asiakirjat; tarvittaessa jäsenvaltiot voivat säännellä ja niiden onkin säänneltävä asiaa tiukemmin kansallisella tasolla.

4. PÄÄTELMÄT

4.1-4.2 Komissio myöntää, että erityisesti ohjelman loppuunsaattamisen aikatauluissa on toisinaan parantamisen varaa. Tästä huolimatta se korostaa, että vuosien 1989-1993 ohjelmien loppuunsaattamisen myöhästyminen on johtunut lähinnä perustelluista ohjelmakauden pidennyksistä ja siitä, että loppuunsaattamismenettelyn kannalta välttämättömät jäsenvaltioilta saadut tiedot ovat olleet puutteellisia (tai epätyydyttäviä). Lisäksi henkilöresurssien vähyys komissiossa ja luultavasti myös jäsenvaltioissa on pysyvä ongelma.

4.3. a) Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden käyttöön asetettu vuosikertomusmalli (joka toimii myös loppukertomusten mallina) sekä asetuksen (EY) N:o 2064/97 8 artikla, jonka mukaan komissiolle on esitettävä riippumattoman tahon antama tarkastuslausuma ohjelman loppuunsaattamisen yhteydessä, parantavat olennaisesti loppuun saattamista koskevien asiakirjojen laatua ja siten mahdollistavat niiden nopeamman käsittelyn.

b) Jäsenvaltioilla on yleensä hallussaan kyseiset tiedot; komissio laatii jäsenvaltioiden pyynnöstä selvityksiä loppuun saattamiseen liittyvistä laskelmista ja loppusuorituksen määrästä.

c) Komissio suorittaa tietyissä tapauksissa osittaisia loppuun saattamisia, mutta asetusten mukaan ohjelmat olisi tavallisesti saatettava loppuun kokonaisuudessaan.

4.4 Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että tarkastuskäyntien tulokset olisi toimitettava jäsenvaltioille mahdollisimman pian. Yksi komission varainhoidon valvojan ja jäsenvaltioiden tarkastusyksikköjen välisten pöytäkirjojen päätavoitteista on yhteistyön parantaminen varsinkin siten, että tarkastuskäyntien tuloksista tiedotetaan nopeammin ja kattavammin. Tarkastustuloksista voidaan keskustella pöytäkirjojen perusteella jäsenvaltioiden kanssa pidettävissä säännöllisissä kahdenvälisissä kokouksissa. Lisäksi varainhoidon valvonnasta vastaava pääosasto kehittelee keinoja, joilla sekä tarkastuskäyntien valmistelua ja toteutusta että tarkastuskertomuksia voidaan järkeistää. Kyseisten keinojen avulla tulokset olisi voitava välittää nopeammin jäsenvaltioihin.

Komission ehdotukseen tulevaa ohjelmakautta koskeviksi asetuksiksi sisältyy säännös, joka koskee laajaa jäsenvaltioiden ja komission välistä yhteistyötä varainhoidon valvonnan alalla erityisesti tarkastuskäyntien osalta.

4.5 Komission asetuksessa (EY) N:o 2064/97 säädetään kaikista jäsenvaltioiden moitteettoman varainhoidon valvonnan kannalta välttämättömistä vaiheista: tarkastellaan järjestelmiä, tehdään tarkastuskäyntejä, huolehditaan ongelmien tyydyttävästä käsittelystä, esitetään vuosittain kertomus komissiolle ja esitetään riippumaton tarkastuslausuma, johon sisältyy yleispäätelmä loppusuoritusta koskevan pyynnön ja lopullisen menoilmoituksen pätevyydestä. Komissio pidättää itselleen oikeuden suorittaa omia tarkastuksia loppuun saattamisen yhteydessä, mutta korostaa jäsenvaltioiden ensisijaista velvollisuutta varmistaa, että loppuun saattaminen suoritetaan asianmukaisella tavalla.

4.6 Uutta ohjelmakautta koskeviin komission lainsäädännöllisiin ehdotuksiin sisältyy huomattavia parannuksia rahoitusta koskevien oikaisutoimien osalta. Nykyisten sääntöjen ja menettelyjen nojalla komissio voi tarvittaessa suorittaa perintätoimia ohjelman loppuunsaattamisen jälkeen.