Erityiskertomus nro 14/2000

ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 353/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

Maataloustuotannon voimaperäistyminen, johon ovat kannustaneet osittain yhteisen maatalouspolitiikan perusteella myönnettävät suuret tuet ja osittain maatalouden kehityssuunnat, on aiheuttanut huolestuttavia ympäristöongelmia. Äskettäin julkaistussa Euroopan ympäristökeskuksen raportissa "Ympäristö Euroopan unionissa vuosisadan vaihteessa" annetaan yksityiskohtainen selvitys niistä ympäristöhaitoista, joita tietyt maatalouskäytännöt ovat aiheuttaneet. Tässä tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa käsitellään yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) vuonna 1992 toteutetun uudistuksen yhteydessä peltokasvien ja liha-alan yhteisiin markkinajärjestelyihin tehtyjen muutosten puutteita ympäristön kannalta. Lisäksi kertomuksessa tarkastellaan ongelmia, joita on kohdattu niiden ympäristöhyötyjen saavuttamisessa, joita uusien liitännäistoimenpiteiden (maatalouden ympäristötoimenpiteistä annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2078/92 ja metsitystoimenpiteistä annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2080/92) avulla oli tarkoitus tuottaa.

Muiden tavoitteiden ohessa peltokasvien virallisten hintojen alentamisen (ks. kohdat 10 - 16) ympäristötavoitteena oli vähentää kannustinta tuotannon voimaperäistämiseen. Voimaperäisemmän tuotannon kannustinten tarkoitettua vähennystä pienensivät kuitenkin seuraavat tekijät: pinta-alatuet, joilla korvattiin viljelijöille hinnanalennuksista aiheutuvat tulonmenetykset, joidenkin kansallisten valuuttojen devalvoituminen ecuun nähden sekä korkeat maailmanmarkkinahinnat uudistuksen jälkeisinä vuosina.

Liha-alalla (ks. kohdat 19 - 26) otettiin uudistuksen yhteydessä käyttöön eläinten päälukuun liittyvä palkkio, joka oli sidoksissa eläintiheydelle asetettuihin rajoihin, mutta tuotannon laajaperäistämisen tavoitetta ei saavutettu. Kasvattajat hakivat tukea ainoastaan tukikelpoiselle määrälle eläimiä, mutta pitivät niin suurta karjaa kuin halusivat. Lisäksi rehunhintojen aleneminen, joka johtuu alentuneista viljanhinnoista, on kannustanut voimaperäiseen, sisätiloissa tapahtuvaan karjankasvatukseen. Uudistuksessa ei myöskään pyritty lainkaan ratkaisemaan vakavaa nitraattien aiheuttamaa saastumisongelmaa, joka on syntynyt voimaperäisen sika- ja siipikarjatuotannon alueilla riittämättömän jätehuollon seurauksena. Ongelmia pahentaa se, että jäsenvaltiot eivät ole tyydyttävästi soveltaneet yhteisön nitraattidirektiiviä.

Yhteisön tuella edistettiin yhä tiettyjä maataloustuotannon muotoja, joilla on kielteisiä ympäristövaikutuksia: esimerkiksi tupakan, sokerijuurikkaan, maidon, viinin, hedelmien ja vihannesten, kuitupellavan sekä konekuivatun rehun tuotantoa (ks. kohdat 27 - 30).

Yhteisiin markkinajärjestelyihin vuoden 1992 uudistuksen yhteydessä tehdyt muutokset käsittivät "liitännäistoimenpiteitä", kuten maatalouden ympäristötoimenpiteen, jonka tarkoituksena oli korvata viljelijöille ympäristöystävällisten mutta kalliiden viljelytekniikoiden käyttö, sekä metsitystoimenpiteen, jonka tarkoituksena oli korvata viljelijöille kulut ja maataloustulon menetys, jotka aiheutuivat puiden istuttamisesta heidän viljelymailleen. Näillä toimenpiteillä yhteisen maatalouspolitiikan osaksi liitettiin selvät ympäristötavoitteet maatalouden saastuttavien vaikutusten vähentäminen, ympäristöä hyödyttävän maatalouden laajaperäistämisen suosiminen, maaseutuympäristön hoidon edistäminen siten, että se on sopusoinnussa ympäristön tasapainon kanssa, ja kasvihuoneilmiön torjuminen.

Yhteisö ja jäsenvaltiot eivät kuitenkaan kohdentaneet yhteisön varoja ennalta vahvistettujen ympäristöprioriteettien mukaan (ks. kohdat 37 - 69). Komissio ei ole osoittanut riittävästi resursseja ohjelmien hyväksymismenettelyihin, mikä on aiheuttanut puutteita joidenkin ohjelmien hyväksymisessä ja ohjelmien hallinnossa. Tästä seurasi, että varoja ei osoitettu niille alueille, joilla maatalouden ympäristöongelmat ja/tai -mahdollisuudet olivat suurimmat. Maatalouden ympäristötoimenpiteitä koskevan asetuksen yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännökset annettiin vasta neljän vuoden kuluttua perusasetuksen antamisesta, ja metsitystoimenpiteitä koskevan asetuksen osalta niitä ei ole annettu lainkaan.

Joidenkin ohjelmien vaikuttavuutta heikentää lisäksi ohjelmien suunnittelun epäasianmukaisuus. Joissakin tapauksissa tukitasot ovat niin alhaiset, etteivät ne houkuttele viljelijöitä käyttämään ympäristöystävällisiä menetelmiä, toisinaan taas viljelijät saivat tosiasiassa aiheutuneita kustannuksia huomattavasti suurempaa tukea, koska tukitasot perustuvat ohjelman vaatimusten noudattamisesta viljelijöille aiheutuviin keskimääräisiin kustannuksiin (ks. kohdat 54 - 60). Tukea olisi annettava vain, jos viljelijän sitoumukset ylittävät nitraattidirektiivissä ja hyvässä viljelykäytännössä määritellyt tasot. Se, että jäsenvaltiot eivät ole täysin panneet täytäntöön nitraattidirektiiviä, ja asianmukaisen "hyvän maatalouskäytännön säännöstön" puute suuressa osassa Eurooppaa aiheuttavat riskin, että maatalouden ympäristötukea toteutetaan yleisesti paikallistasolla EY:n perustamissopimuksen "saastuttaja maksaa" -periaatteen vastaisesti: toisin sanoen eurooppalainen veronmaksaja joutuu maksamaan joitakin kustannuksia, jotka kuuluisivat viljelijöiden maksettavaksi. Lisäksi yhteisön tukijärjestelmät, joilla edistetään maatalouden ympäristöystävällisyyttä, on koordinoitu huonosti keskenään (ks. kohdat 61 - 70).

Mitä tulee ohjelmien täytäntöönpanoon ja valvontaan (ks. kohdat 71 - 81), erityisesti maatalouden ympäristötuki vaatii huomattavasti työtä yhteisön ja jäsenvaltioiden hallintoelimiltä. Valvontaohjelmat aiheutuvat puutteista, joita on havaittu maatalouden ympäristötuen koordinoinnissa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kanssa, ja maatalouden ympäristö- ja metsitystoimenpiteisiin liittyvien erityisten valvontariskien huomiotta jättämisestä. On esimerkiksi hyvin vaikeaa tarkistaa, noudattavatko viljelijät lannoitteiden käytölle asetettuja rajoituksia, mikä kuitenkin on useimmissa ohjelmissa yksi tuen saamisen edellytyksistä.

Arvioinnin osalta todetaan (ks. kohdat 82 - 89), että yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla ei ennen ohjelmien suunnittelua aseteta määrällisiä tavoitteita eikä useinkaan tehdä ympäristön tilaa koskevia peruskartoituksia, minkä vuoksi on vaikeaa seurata ympäristötavoitteiden saavuttamisessa ohjelmien aloittamisen jälkeen tapahtunutta edistystä yhdenmukaisten, määrällisten kriteereiden avulla.

Päätelminä ja suosituksina todetaan (ks. kohdat 90 - 102), että yhteisö ei vielä onnistunut merkittävässä määrin muuttamaan maataloutta "vihreämpään" suuntaan. Viimeisimmissä Agenda 2000:n muutoksissa yhteiseen maatalouspolitiikkaan jatketaan ympäristön ottamista enemmän esille maatalouspolitiikassa. Tilintarkastustuomioistuin on sitä mieltä, että tällä hetkellä voimassa olevat vapaaehtoiset "ympäristöehtoja" koskevat säännöt olisi pitänyt tehdä pakollisiksi koko EU:n alueella.

Jäsenvaltioiden on parannettava ohjelmien suunnittelua, täytäntöönpanoa, valvontaa, seurantaa ja arviointia. Jotta komissio voi asianmukaisesti hoitaa tehtävänsä, sen on parannettava ohjelmien hyväksymismenettelyjä ja paikalla tapahtuvaa seurantaa varmistamalla, että sillä on riittävästi asianmukaisiin aloihin koulutettua henkilökuntaa. Olisi laadittava perusteellinen selvitys kaikista ympäristön kannalta merkityksellisistä toimenpiteistä, joilla on vaikutusta maatalouteen, jotta eri yhteisöaloitteet voidaan koordinoida entistä paremmin. EU:n tukien kohdentamista olisi parannettava ottaen huomioon ensisijaiset alueet ja ympäristölle vahinkoa tuottavien toimintojen torjunta.

JOHDANTO

1. Rooman sopimuksen 33 artiklassa (entisessä 39 artiklan 1 kohdan a alakohdassa)(1) määrätään, että yhteisellä maatalouspolitiikalla olisi varmistettava että "... tuotannontekijöitä, varsinkin työvoimaa, hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla". Kasvavien työvoimakustannusten ja kaupungistumisesta johtuvan maan hintojen nousun vuoksi maatalouden työpaikat ovat vähentyneet ja tuotantomenetelmät ovat voimaperäistyneet. 1980-luvulle saakka korkea hintatuki ja muut tuotantoon liittyvät tuet voimistivat näitä kehityssuuntauksia ja kannustivat koneistamiseen ja maatalouskemikaalien (nitraatti- ja fosfaattilannoitteiden sekä rikkaruoho-, hyönteis- ja sienimyrkkyjen) runsaaseen käyttöön. On totta, että nykyään alle 5 % EU:n väestöstä ruokkii muun väestön. Hintana on kuitenkin voimaperäisen maatalouden keskittyminen muita edullisemmille alueille (näitä etuja ovat esim. hedelmällinen maaperä, suotuisat ilmasto-olot ja tuotantopanoslähteiden ja markkinoiden läheisyys) sekä maatalouden lopettamissuuntaus reuna-alueilla ja/tai syrjäseuduilla. Kumpikin suuntaus on ympäristön kannalta huolestuttava.

2. Maatalouden keskittyminen ja voimaperäistyminen ovat johtaneet tilanteeseen, jossa typpilannoitteita käytetään keskimäärin 34 tonnia neliömaililla Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa - kun taas Yhdysvalloissa vastaava luku on 7,6 tonnia(2) - vaikka typpilannoitteiden käyttö onkin merkittävästi vähentynyt vuosina 1988-1992 (ks. taulukko 1). Maaperään imeytyy suuria määriä nitraatteja lannoitteiden ja eläinlannan runsaan käytön yhteydessä. Sateiden ja lisääntyneen kastelun takia nitraatit kulkeutuvat sekä pinta- että pohjavesijärjestelmiin ja aiheuttavat rehevöitymistä, joka on vaaraksi vesieläimille ja -kasveille. Jos nitraattipitoisuus ylittää yhteisön juomavesidirektiivissä määritellyn 50 ml:n rajan litraa kohti, vesi ei sovi ihmisten käyttöön, sillä korkeat pitoisuudet voivat vaarantaa ihmisten terveyden. Vesien saastuminen on vakava ympäristöongelma etenkin vesipulasta kärsivillä alueilla.

Taulukko 1

Kemiallisten lannoitteiden käyttö

(typpi-, fosfaatti- ja kaliumpohjaiset) 1988-1997

>TAULUKON PAIKKA>

3. Liiallisen viljelyn, raskaiden koneiden käytön ym. syiden vuoksi maan orgaaninen aines ja arvokkaat hivenaineet ovat tietyillä alueilla vähentyneet, paikoin jopa niin paljon, että prosessi uhkaa käydä peruuttamattomaksi. Yhteisöön kuuluva Euroopan ympäristökeskus toteaa, että esiintyy laajalti huolta siitä, että pitoisuudet laskevat alle tason, joka tarvitaan vakaan, hedelmällisen ja terveen maaperän ylläpitämiseen, vaikka todisteet näistä kriittisistä tasoista ovatkin tulkinnanvaraisia(3). Maaperän laatu huononee entisestään eroosiota aiheuttavan lisääntyneen kastelun vuoksi. Lisäksi itse maataloustuotteisiin imeytyy myrkyllisiä aineita, jotka ovat peräisin lähinnä torjunta-aineista mutta myös lannoitteista ja jotka voivat vaarantaa ihmisten terveyden ja luonnon. On syytä huomata, että merkkejä DDT:stä, jonka käyttö on ollut kiellettyä jo 30 vuotta, löydetään edelleen ympäristöstä, eläinkunnan tuotteista ja ihmisistä.

4. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa sekä "maatalous" että "ympäristö" tunnustetaan yhteisön toimivaltaan kuuluviksi toiminta-aloiksi, ja sopimuksessa edellytetään, että ympäristönäkökohdat otetaan huomioon yhteisön muillakin toiminta-aloilla. Vuonna 1992 perustamissopimuksen vaatimusten perusteella laadittiin yhteisön viides ympäristöohjelma, "Kohti kestävää kehitystä", jossa vahvistettiin toiminnan erityiset tavoitteet. Viidennessä ympäristöohjelmassa annetaan yksityiskohtainen selvitys Euroopan unionin ympäristöhaasteista erityisesti viidellä yhteisöpolitiikan kohdealalla, joista yksi on maatalous. Perustamissopimuksessa esitetty vaatimus, jonka mukaan ympäristönäkökohdat on otettava huomioon kaikilla yhteisön toiminta-aloilla, on ollut huomattava haaste yhteisen maatalouspolitiikan linjaajille, jotka ovat perinteisesti keskittyneet yhteisen maatalouspolitiikan taloudellisiin näkökohtiin. Viidennessä ympäristöohjelmassa kuitenkin todetaan seuraavaa: Sellaiset politiikat, joiden tarkoituksena on edistää taloudellista kehitystä, tulevat lopulta väistämättä epäonnistumaan, jos niihin ei oteta mukaan erottamattomana osana ympäristöön liittyvää ulottuvuutta... Säilyäkseen terveenä ekosysteeminä maapallo tarvitsee tietyntyyppisiä "investointeja", ja niiden avulla taataan kestävä taloudellinen kehitys pitkällä aikavälillä(4).

5. Viidennessä ympäristöohjelmassa esitettiin kattava moitelista, joka koski nykyisiä maatalouskäytäntöjä, ja siinä todetaan, että useilla yhteisön alueilla viljelykäytännöt ovat johtaneet luonnonvarojen - maaperän, veden ja ilman, joista maatalous on itsekin lopulta riippuvainen - liialliseen hyödyntämiseen ja pilaantumiseen. Kun kaikki nämä näkökohdat otetaan huomioon, on paitsi ympäristön kannalta toivottavaa, myös taloudellisesti ja maatalouden näkökulmasta järkevää pyrkiä löytämään kestävämpi ratkaisu maataloustoiminnan ja luonnonvarojen välisen tasapainon saavuttamiseksi(5). Kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi viidennessä ympäristöohjelmassa vahvistettiin yhteisöpolitiikoille joukko keskipitkän ja pitkän aikavälin tavoitteita ja yksilöitiin, miten ne oli tarkoitus saavuttaa ja kenen tulisi olla niistä vastuussa (ks. liite I). Viidettä ympäristöohjelmaa voidaan siis pitää vertailukohtana mitattaessa yhteisön saavutuksia ympäristöohjelman julkaisun jälkeen.

6. Samaan aikaan kuin viidettä ympäristöohjelmaa laadittiin, oli tekeillä myös yhteisen maatalouspolitiikan laajamittainen uudistus, jota johti silloinen EU:n maatalousasioista vastaava komission jäsen Ray Mac Sharry. Vaikka uudistuksen taustalla olivat pääosin maatalouden ylituotanto ja kasvavat talousarviomenot, sen odotettiin yhdessä vuoden 1991 nitraattidirektiivin kanssa tuovan parannuksia myös joihinkin niistä ympäristöongelmista, joita maataloustuotannon epäasianmukainen voimaperäistäminen oli aiheuttanut. Uudistukseen liittyi kahdenlaisia yhteiseen maatalouspolitiikkaan kohdistuvia muutoksia, joilla oli merkitystä ympäristön kannalta: ensinnäkin peltokasveja ja kotieläimiä koskevissa yhteisissä markkinajärjestelyissä alennettiin hintatukea ja toiseksi otettiin käyttöön uusia ympäristöpainotteisia "liitännäistoimenpiteitä".

7. Tuoreemmassa "Agenda 2000" -uudistuksessa yhteiseen maatalouspolitiikkaan on tehty vielä uusia muutoksia, jotka ovat ympäristöä suosivan maatalouspolitiikan suuntauksen mukaisia. Berliinissä 24.-25. maaliskuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan seuraavaa: "Tämän uudistuksen sisältö takaa sen, että maatalous on monitoiminnallista, kestävää, kilpailukykyistä ja että sitä harjoitetaan kaikkialla Euroopassa, mukaan lukien alueilla, joilla on erityisiä vaikeuksia; tällaisessa maataloudessa voidaan lisäksi säilyttää maaseutua, suojella luontoa ja sillä voidaan edistää olennaisesti maaseudun elinkelpoisuutta; tällainen maatalous vastaa kuluttajien huolenaiheisiin ja vaatimuksiin, jotka koskevat elintarvikkeiden laatua ja turvallisuutta, ympäristönsuojelua ja eläinten hyvinvoinnin vaalimista"(6). Euroopan ympäristökeskus totesi, että Agenda 2000:n uudistukset lupaavat jatkoa nykyiselle edistykselle tällä alalla. Yleisesti ottaen ympäristönäkökohtien sisällyttämisessä maatalouteen edetään oikealla tavalla vähentämällä ympäristölle haitallisia tukia ja ottamalla käyttöön taloudellisia instrumentteja, mutta edistys on hidasta(7). Ympäristökeskus kuitenkin toteaa myös, että maataloussektorilla esiintyy yhä runsaasti markkinavääristymiä, jotka edistävät haitallisia maatalouskäytäntöjä. Yhdentymistä, jolla olisi todellinen ja laajamittainen vaikutus ympäristöön, ei vieläkään ole tapahtunut(8) (ks. liite II, jossa on otteita Euroopan ympäristön tilaa koskevasta ympäristökeskuksen raportista).

8. Tässä kertomuksessa analysoidaan niiden muutosten ympäristövaikutuksia, jotka yhteisiin markkinajärjestelyihin tehtiin yhteisen maatalouspolitiikan vuoden 1992 uudistuksessa (ks. kohdat 10 - 31). Kertomuksessa tarkastellaan myös niiden ongelmien merkitystä, joita on kohdattu sellaisten ympäristöhyötyjen saavuttamisessa, joita "liitännäistoimenpiteiden" avulla oli tarkoitus tuottaa (kohdat 32 - 89). Ulkopuoliset asiantuntijat avustivat tilintarkastustuomioistuinta tässä tarkastuksessa, ja tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin jäsenvaltioiden ohjelmiin ja arviointeihin, alan tieteelliseen kirjallisuuteen, yhteisöön kuuluvan Euroopan ympäristökeskuksen raportteihin, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n julkaisuihin, komission kertomuksiin, ulkopuolisten ympäristöalan asiantuntijoiden komission lukuun tekemiin tutkimuksiin sekä tilintarkastustuomioistuimen omien aiempien, varainhoidon moitteettomuutta ja tarkastuslausumaa koskevien tarkastusten tuloksiin. Kenttätyönä tehtiin tarkastuskäyntejä komissioon, Euroopan ympäristökeskukseen, OECD:hen, Saksaan, Espanjaan, Ranskaan, Italiaan, Portugaliin, Itävaltaan ja Suomeen "liitännäistoimenpiteiden" täytäntöönpanon paikalla tapahtuvaa tarkastamista ja muista lähteistä saadun aineiston ristiintarkastusta varten. Huomioon otettiin lisäksi kansallisten tarkastuselinten samaa aihetta koskevat tarkastukset Alankomaissa, Ruotsissa, Suomessa, Tanskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

9. Selvitys EMOTR:n tukiosaston menoista on taulukossa 2. Selvityksestä käy ilmi, että talousarviosta rahoitettujen, ympäristöpainotteisiin liitännäistoimenpiteisiin liittyvien menojen osuus on kasvanut jatkuvasti sekä absoluuttisesti että suhteellisesti katsottuna. Kyseisten menojen osuus oli viisi vuotta uudistuksen ja viidennen ympäristöohjelman jälkeen 4,5 prosenttia kaikista EMOTR:n tukiosaston menoista, ja tämän lisäksi on otettava huomioon jäsenvaltioiden suoritettavaksi jäävä rahoitusosuus, joka voi olla jopa 50 prosenttia kokonaismenoista. Maatalouden ympäristötoimintaan annetaan rahoitusta myös muista EU-lähteistä - keskeisistä yhteisistä markkinajärjestelyistä, rakennerahastoista ja muista yhteisöaloitteista - mutta niiden yhteismäärää ei ole mahdollista saada selville, koska maatalouden ympäristötoimiin kohdennettu osuus ei käy erikseen ilmi komission eri kirjanpitojärjestelmistä.

Taulukko 2

EMOTR:n menot aloittain vuosina 1993-1997

>TAULUKON PAIKKA>

YHTEISTEN MARKKINAJÄRJESTELYIDEN YMPÄRISTÖVAIKUTUKSET VUODEN 1992 JÄLKEEN

Peltokasvit

10. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1765/9210 artiklan 5 kohdassa säädetään, että "jäsenvaltioiden on ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin muistuttaakseen hakijoita siitä, että olemassa olevaa ympäristönsuojelulainsäädäntöä on noudatettava". Komissio ei kuitenkaan ole toteuttanut tarvittavaa seurantaa varmistaakseen, että tätä edellytystä sovelletaan jäsenvaltioissa. Italiassa ei käytännössä ole toteutettu lainkaan kyseisiä toimenpiteitä, ja Belgia ja Portugali eivät ole ilmoittaneet tilintarkastustuomioistuimelle, kuinka kyseistä säännöstä pannaan täytäntöön.

11. Peltokasvien osalta uudistuksen yhteydessä laskettiin virallisia hintoja ja otettiin käyttöön pinta-alaperusteiset suorat tuet. Ympäristöä koskevana tavoitteena oli vähentää yhteisen maatalouspolitiikan toimenpiteillä luotuja kannustimia voimaperäiseen tuotantoon, jossa käytetään suuria määriä maatalouskemikaaleja(9). Muut tekijät vähensivät kuitenkin näiden muutosten tehokkuutta. Virallisten hintojen alennusten odotettua vaikutusta sisämarkkinahintoihin heikensi viljan maailmanmarkkinahintojen odottamaton nousu. Joissakin jäsenvaltioissa maatalouden valuuttajärjestelmässä vahvistetut ecun vihreät muuntokurssit tukivat hintojen säilyttämistä ennallaan. Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa viljelijät kokivat näin ollen hintojen merkittävän reaalinousun vuosina 1992-1995, kun ei oteta huomioon tuotujen tuotantopanosten mahdollisia hinnannousuja (ks. taulukko 3). Koska yhteisö ei onnistunut torjumaan tätä kehitystä, uudistuksella ei saatu aikaan pysyvää ja merkittävää vaikutusta keinolannoitteiden käyttöön viljelijöiden keskuudessa. Kuten komissio on sittemmin todennut, tietoja lähemmin tarkasteltaessa käy ilmi, että vaikka typpilannoitteiden käyttö väheni niin määrällisesti kuin käyttöasteeltaankin (kg/ha) viidentoista jäsenvaltion EU:ssa vuosina 1985-1995, merkittävin väheneminen käyttöasteessa tapahtui vuosina 1989-1992(10). Tämän jälkeen käytetty määrä on pysynyt melko vakaana (ks. taulukko 1). Euroopan ympäristökeskus toteaa kertomuksessaan jopa, että typpilannoitteiden käyttö on vähitellen lisääntynyt vuodesta 1992 lähtien(11).

Taulukko 3

Peltokasvien markkinahintojen kehitys tietyissä jäsenvaltioissa vuosina 1992-1995

Alla oleva taulukko osoittaa, että joissakin jäsenvaltioissa peltokasvien markkinahinnat nousivat vuosina 1992-1995.

Esitetyt luvut ovat markkina-arvoja tonnilta, ilmaistuna Kreikan (drakma), Espanjan (peseta), Irlannin (punta), Italian (liira) ja Yhdistyneen kuningaskunnan (punta) kansallisina valuuttoina.

Joissakin tapauksissa markkinahintojen nousu jatkui vuoden 1995 jälkeen, esimerkiksi Kreikassa ohran hinta nousi 52680 drakmaan vuonna 1996 ja 52970 drakmaan vuonna 1997.

>TAULUKON PAIKKA>

12. EU:n alueella käytettyjen torjunta-aineiden kokonaismäärä väheni myös tasaisesti vuoteen 1995 saakka, kunnes se alkoi uudestaan kasvaa vuonna 1996. Kun jossakin on saatu aikaan merkittävää laskua paikallisesti, on usein kysymys jäsenvaltioiden itsenäisistä aloitteista. Esimerkki tällaisesta aloitteesta on Tanskan torjunta-aineisiin liittyvä ohjelma, joka aloitettiin vuonna 1987 ja jonka keskeisenä teemana on viljelijöiden kouluttaminen oikeanlaiseen torjunta-aineiden käyttöön(12). Samankaltaisia ohjelmia on käynnissä myös Suomessa, Alankomaissa ja Ruotsissa. Lisäksi näissä jäsenvaltioissa torjunta-aineveron käyttöönotto on vähentänyt kyseisten aineiden käyttöä huomattavasti.

13. Koska kastelluilta viljelyalueilta maksettiin suurempia korvauksia kuin kastelemattomilta viljelyalueilta, viljelijöitä kannustettiin tällä tavoin veden käyttöön. EU:n kasteltu maa-ala on 1990-luvulla kasvanut 123000 hehtaarilla vuosittain(13). Euroopan ympäristökeskus on todennut, että maatalous on Etelä-Euroopan suurin vedenkuluttaja ja että veden kulutus on kasvussa(14). Ympäristökeskus toteaa myös, että EU-maat hyödyntävät vuosittain keskimäärin 21 prosenttia uudistuvista vesivaroistaan, ja pitää tätä kestävänä tasona. Monin paikoin eteläisessä Euroopassa maatalouden vedenotto on kuitenkin kestämättömän korkealla tasolla: esimerkiksi joillakin Espanjan alueilla kastelu ja vedenkäyttö ovat yksi suurimmista uhkista luonnon säilymiselle(15). Kastelun lisäksi yleensä samoilla alueilla harjoitetaan voimaperäistä maataloutta, toisin sanoen lannoitteita ja torjunta-aineita käytetään runsaasti(16). Maissintuotanto, johon kannustetaan maksamalla siitä suurempia korvauksia kuin muusta viljasta, on usein ympäristön kannalta haitallista. Maissi tarvitsee enemmän vettä ja maatalouskemikaaleja kuin viljat, joiden sijasta sitä kasvatetaan. Maissintuotanto on keskittynyt Etelä-Eurooppaan, missä vesivarat ovat vähäiset ja nitraattien aiheuttamat saastumisongelmat lisääntyvät koko ajan, joskin ne alittavat yhä EU:n keskitason.

14. Uudistuksen yhteydessä auringonkukalle ja durumvehnälle maksettavat korvaukset nostettiin korkealle tasolle, mikä on kannustanut näiden satokasvien viljelyä. Auringonkukan viljely aiheuttaa kuitenkin nitraattien huuhtoutumiseen liittyviä ongelmia, koska maa jätetään paljaaksi huomattavan pitkäksi ajaksi - 250 päiväksi vuodessa, kun muiden satokasvien osalta maa on paljaana keskimäärin 144 päivää vuodessa(17). Durumvehnän viljelystä maksettavien korvausten korkea taso ja tämän korvauksen piiriin kuuluvien alueiden jatkuva laajentuminen ovat johtaneet siihen, että Espanjassa harvinaisia pensasaroja on hävinnyt ja villieläimet sekä luonnonkasvit ovat vähentyneet(18).

15. Tarkoitus oli, että tukea maksetaan ainoastaan sellaisesta maasta, jolla oli ennen uudistusta viljelty peltokasveja. Tavoitteena oli rajoittaa yhteisön menoja ja suojella ympäristön kannalta arvokkaita laajaperäisesti hoidettuja laitumia estämällä niiden muuntaminen peltokasvien viljelyaloiksi. Peltokasveille maksettavan tuen piiriin on kuitenkin hyväksytty paljon niittyjä sillä perusteella, että niitä on perinteisesti käytetty peltokasvien viljelyyn pitkässä viljelykierrossa. Ruotsissa tehdyssä virallisessa tutkimuksessa todettiin, että peltokasveille maksettavat korvaukset ovat suosineet enemmän viljojen viljelyä kuin laidunten pitämistä, millä on ollut kielteisiä vaikutuksia ympäristöön(19). Samankaltaisia havaintoja on tehty Espanjassa. Ympäristövaikutukset, joita aiheutuu maan muuttamisesta laitumesta viljelymaaksi, ovat yleensä kielteisiä, sillä viljojen kasvattamisen yhteydessä käytetään enemmän torjunta-aineita ja lannoitteiden huuhtoutumista tapahtuu enemmän kuin laitumilla.

16. Uuden järjestelmän ympäristölle epäsuotuisat vaikutukset johtuvat siitä, että tuen myöntämisessä suositaan korkean tuotoksen alueita ja syrjitään alhaisen tuotoksen alueita. Ennen uudistusta saadut korkeat tuotokset perustuivat tiettyihin voimaperäisiin käytäntöihin, jotka on sittemmin viidennessä ympäristöohjelmassa todettu kestämättömiksi. Syrjityt alhaisen tuotoksen alueet ovat sen sijaan usein ympäristön kannalta arvokkaita laajaperäisen viljelyn ansiosta. Laajaperäinen viljely edistää luonnon monimuotoisuutta paremmin kuin jos maa jätettäisiin kokonaan viljelemättä. Kyseisillä alueilla pinta-alatuen matala taso ei paranna viljelyelinkeinon huonoa elinkelpoisuutta pitkällä aikavälillä. Tämä vaarantaa tiettyjen viljelyjärjestelmien ympäristöä hyödyttävät vaikutukset tilanteissa, joissa maan tuottavuuden heikkeneminen tai viljelemättä jättäminen on uhkana. Esimerkiksi Campanian alueella Italiassa peltokasveista maksettu tuki vaihtelee Napoli Pianuran hedelmällisen seudun 446 ecusta hehtaarilta Salerno Montagna Internan köyhän seudun 88 ecuun hehtaarilta (1995/1996).

Kesannointi

17. Uudistuksessa otettiin käyttöön kesannointivelvoite, joka pakotti peltokasvien viljelijät poistamaan viljelykäytöstä osan maastaan. Kesannoinnin avulla on mahdollista tehdä paljon ympäristön hyväksi(20).

18. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2293/92 edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat alusta alkaen asianmukaiset toimenpiteet, jotka soveltuvat kesannoitavan maan erityistilanteeseen niin, että varmistetaan ympäristön suojeleminen(21). Komission olisi pitänyt toteuttaa tarvittava seuranta varmistaakseen, että jäsenvaltiot ovat soveltaneet asetuksessa vahvistettuja edellytyksiä. Joissakin jäsenvaltioissa on ymmärretty kesannoinnin merkitys ympäristön kannalta, toisissa ei (ks. taulukko 4). Esimerkiksi Tanskassa on annettu yksityiskohtaiset ja kattavat ohjeet kesannoidun alan hoidosta, kun taas Ranskassa ympäristönäkökohdista ei vielä ole suuremmin huolehdittu(22). Esimerkiksi nitraattien huuhtoutuminen on usein ongelma, jos maa jätetään paljaaksi. Tästä huolimatta alkuperäisissä Ranskassa annetuissa ohjeissa sallittiin kesannointimaan jättäminen paljaaksi. Tarkistetuissakin ohjeissa edellytetään kasvipeitteisyyttä vasta 1. päivästä toukokuuta, vaikka nitraattien huuhtoutumista tapahtuu eniten talvikuukausina. Espanjassa viljelijöiden on kynnettävä tai ruiskutettava maa-alansa, mikä saattaa edistää maaperän eroosiota ja torjunta-aineista peräisin olevaa saastumista.

Taulukko 4

Kesannoidun maan hoidosta annetut määräykset ja niiden noudattamisen valvonta jäsenvaltioissa

>TAULUKON PAIKKA>

Kotieläinala

19. Naudanliha-alan osalta uudistuksella pyrittiin kannustamaan laajaperäistä tuotantoa palkkioita nostamalla, mutta samalla otettiin käyttöön tiukat eläinten määrää koskevat rajoitukset(23). Yhteisön tarkoituksena oli rajoittaa maksetun tuen määrää ja toimia määrätietoisesti tuotannon yhä yleistyvää voimaperäistämistä vastaan(24) rajoittamalla niiden eläinten hehtaarikohtaista lukumäärää, joista maksetaan perustukea(25). Karjankasvattajalle maksetaan pääluvun mukaan, ja suurin sallittu eläintiheys hehtaaria kohden on kaksi eläinyksikköä. "Laajaperäistämispalkkiota" maksetaan, jos eläintiheys on pienempi kuin 1,4 yksikköä/ha.

20. Yhteisön sääntöjen mukaan tuottaja voi kuitenkin pitää niin monta eläintä kuin haluaa, kunhan hän hakee tukea ainoastaan tukikelpoiselle määrälle. Tuottajajärjestöt havaitsivat säännöksissä olevan aukon nopeasti. Eräs järjestö neuvoi jäseniään seuraavasti: "Jos huomaatte laskettuanne eläinten yhteismäärän, että yhteisen maatalouspolitiikan sääntöjen määräämä eläintiheys onkin kohdallanne hiukan yli 1,4 eläinyksikköä/ha, teidän ei ehkä kannata hakea tukea näiden muutaman eläimen osalta, jotta voitte saada hyvityksen kaikista muista"(26).

21. Pientuottajien osalta neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2066/92 säädetään nimenomaisesti, että "tuottajaan ei kuitenkaan sovelleta eläintiheyttä, jos hänen tilallaan pidettävien ja eläintiheyden määrittämisessä huomioon otettavien eläinten määrä on enintään 15 NY"(27). Tällainen myönnytys heikentää toimenpiteen vaikuttavuutta: esimerkiksi Portugalissa 90 prosenttiin karjatiloista ei sovelleta eläintiheyttä(28). Vaikka neuvoston tarkoituksena olikin tämän myönnytyksen avulla hyödyttää pientuottajia, komission sääntöjen mukaan myös suuret ja voimaperäistä tuotantoa harjoittavat tuottajat voivat hyötyä siitä(29) tilan koosta riippumatta jokainen tuottaja voi saada palkkiota ensimmäisistä 15 eläinyksiköstä, vaikka hänellä ei olisi laidunta tai rehualaa.

22. Näin ollen eläintiheyden rajoittamisella on ollut yleensä vain vähäisiä vaikutuksia. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa tehdyssä selvityksessä todettiin, että ainoastaan 20 prosenttia naudanlihan tuottajista ilmoitti kysyttäessä, että he aikoivat muuttaa tuotantokäytäntöjä kyseisten sääntöjen vuoksi(30). Lisäksi eläintiheyttä koskevilla säännöillä on ollut joitakin kielteisiä vaikutuksia ympäristöön. Ebrojoen laaksossa Aragoniassa (Espanja), missä eläintuotantoyksiköt ovat tiheässä ja eläintiheydet selvästi yli 2 NY/ha, tuottajat ovat tästä huolimatta saaneet nautapalkkioita vuokraamalla laidunmaata läheisiltä Pyreneiltä. Ympäristö on kärsinyt ensinnäkin Ebrojoen laaksossa tapahtuneen tuotannon jatkuvan voimaperäistämisen vuoksi ja toiseksi koska vuoristossa sijaitsevat laidunmaat on hylätty(31).

23. Lammas- ja vuohialalla yhteinen markkinajärjestely otettiin käyttöön vuonna 1980, ja sen seurauksena lampaiden ja vuohien määrä kasvoi huomattavasti: vuonna 1970 lampaita ja vuohia oli 81 miljoonaa, kun taas vuonna 1990 niitä oli 12 jäsenvaltion EU:ssa 113 miljoonaa. Yksittäistä tuottajaa koskevat kiintiörajoitukset otettiin käyttöön vuonna 1991, ja tällöin EU:n alueen lampaiden ja vuohien määrä tasaantui, tosin tasolle, joka on kestämätön useissa paikoissa(32). Tuloksena on liiallinen laiduntaminen - eli kasvillisuuden häviäminen - joka taas johtaa luonnon monimuotoisuuden supistumiseen ja maaperän eroosioon. Liiallinen laiduntaminen on yhä ongelma osassa Kreikkaa, Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa(33).

24. Sekä naudanliha- että lampaan- ja vuohenliha-alan yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevissa asetuksissa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus soveltaa "ympäristöehtoja" eli määrätä viljelijöille tarkoituksenmukaisia yhteisiin markkinajärjestelyihin liittyviä rajoituksia ympäristön suojelemiseksi ja pidättyä maksamasta yhteisön tukea viljelijöille, jotka eivät toteuta tällaisia toimenpiteitä. Näillä toimenpiteillä ei kuitenkaan ole ollut suurta vaikutusta(34). Tähän mennessä ainoastaan Kreikka ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat toteuttaneet kyseisenlaisia toimenpiteitä (ks. taulukot 5 ja 6).

Taulukko 5

Ympäristöllisiä ehtoja koskevat säännöt naudanliha-alan yhteisen markkinajärjestelyn osalta

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 6

Ympäristöllisiä ehtoja koskevat säännöt lampaan- ja vuohenliha-alan yhteisen markkinajärjestelyn osalta

>TAULUKON PAIKKA>

25. Yhteisö kannustaa rehumaissin tuotantoon maksamalla siitä suurta tukea, mikä yhdessä rehun hintojen laskun - joka johtuu viljan hintojen jatkuvasta laskusta vuodesta 1992 alkaen - kanssa on aiheuttanut sen, että eläimiä kasvatetaan nykyisin enemmän sisällä sen sijaan, että ne saisivat laiduntaa. Komissio ja Euroopan yhteisöjen tilastotoimisto Eurostat ovat myöntäneet, että joillakin vuoden 1992 uudistuksen osilla oli kielteinen vaikutus ympäristöön. Hyvä esimerkki oli viljatuen ulottaminen säilömaissiin. Tämä antoi ylimääräisen suhteellisen edun voimaperäiselle karjankasvatukselle, erityisesti maitokarjalle, laajaperäisen kotieläinkasvatuksen vahingoksi(35).

26. Uudistuksen jälkeisen yhteisön politiikan suurena puutteena on se, ettei yhteisö ole pyrkinyt ratkaisemaan niitä vakavia ympäristöongelmia, joita voimaperäinen kotieläintuotanto aiheuttaa Euroopassa. On arvioitu, että nykyaikainen (suhteellisen pieni) 40 hehtaarin tila, jolla on 50 lehmän maitokarja ja 50 emakon sikakarja, vastaa potentiaaliselta ympäristökuormitukseltaan 1000 asukkaan kylää(36). Eurooppalainen veronmaksaja joutuu maksamaan vientitukijärjestelmästä aiheutuvia menoja. Kyseinen järjestelmä kannustaa nykyisessä muodossaan epäsuorasti sikojen voimaperäiseen tuotantoon suurissa sikaloissa, joissa voi olla tuhansia eläimiä(37). Tällaisilla tuotantomenetelmillä voidaan aiheuttaa pahoja eläinlannasta johtuvia nitraattisaasteongelmia(38), joilla voi olla vakavia seurauksia eläinten terveydelle. Eläintauteja ei ole pian mahdollista pitää asianmukaisesti kurissa, ellei tähän kysymykseen tartuta(39). Tässä esitetyt ympäristöongelmat ovat erityisen vakavia kaikkialla Alankomaissa ja Belgiassa sekä osassa Ranskaa (Bretagne), Saksaa (Nordrhein-Westfalen) ja Italiaa (Lombardia)(40).

Yhteiset markkinajärjestelyt, joita Mac Sharryn uudistus ei koskenut

27. Niistä yhteisistä markkinajärjestelyistä, joita Mac Sharryn uudistus ei koskenut, useita on viime aikoina uudistettu. Muutosten tulevat ympäristövaikutukset riippuvat kuitenkin niiden ripeästä, kattavasta ja tinkimättömästä täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa. Tupakantuotanto, joka on keskittynyt eteläiseen Eurooppaan, on ympäristölle vahingollista, koska sen yhteydessä on käytettävä suuria määriä torjunta-aineita ja lannoitteita. Ympäristönäkökohtia ei ole sisällytetty maidon yhteiseen markkinajärjestelyyn - vaikka voimaperäinen maidontuotanto pahentaa olennaisesti nitraattien sekä muiden maatalouden harjoittamisessa syntyvien jätteiden aiheuttamaan saastumiseen liittyviä ongelmia - eikä sokerin yhteiseen markkinajärjestelyyn, vaikka sokerijuurikkaiden tuotanto edellyttää suuria määriä vettä ja rikkaruohomyrkkyjä. Voimaperäisen puutarhaviljelyn alueilla torjunta-aineiden käyttö on runsasta, samoin joillakin viininviljelyalueilla(41). Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin havainnut pohjaveden pilaantumiseen liittyviä tapauksia, jotka ovat johtuneet suurten, markkinoilta vedettyjen hedelmämäärien hävittämisestä maahan hautaamalla. Toimenpiteeseen on saatu yhteisön tukea(42).

28. Uusimmissakaan yhteisten markkinajärjestelyiden muutoksissa ympäristönäkökohtia ei ole otettu asianmukaisesti huomioon. Esimerkiksi viinin ylituotannon lopettamiseksi viiniköynnösten raivauksesta maksetaan yhteisön tukea, johon liittyy kuitenkin ympäristönäkökohtiin liittyviä ehtoja vain, jos jäsenvaltio niin haluaa. Tällaisten sääntöjen jättäminen pois on merkittävä puute, koska viiniköynnösten raivaus saa aikaan maaperän altistumisen eroosiolle. Kreikassa 80 prosenttia raivatuista viiniviljelmistä sijaitsee perinteisillä viininviljelyalueilla Kreetalla ja Peloponnesoksessa, ja kyseiset alueet ovat raivauksen jälkeen kärsineet eroosiosta, tulipaloista ja maan viljelykäytöstä luopumisesta(43). Viiniköynnösten raivauksella on ollut kielteisiä vaikutuksia Espanjassa ja Sisiliassa (Italia), missä vuoden 1992 jälkeen on raivattu yli 15000 hehtaaria viiniköynnöstä, ja yhteisölle on aiheutunut tästä 111 miljoonan ecun kustannukset.

29. Kuitupellavan yhteisestä markkinajärjestelystä aiheutuu selviä paikallisia ympäristöhaittoja. Yhteisen markkinajärjestelyn mukaan tukea maksetaan pinta-alaperusteisesti, mutta toisin kuin peltokasvien tuen kohdalla, kuitupellavalle maksetaan yhteisön tukea, vaikka maata ei olisi aiemmin käytetty kuitupellavan tuottamiseen. Viljelijät voivat siten saada tukea istuttamalla pellavaa ympäristön kannalta arvokkaille alueille, kuten niityille tai laajaperäisesti hoidetuille laidunmaille, jotka eivät sovellu hyvin viljelyyn. Kuitupellavan irrottaminen peltokasvien tukijärjestelmästä itse asiassa vain kannustaa viljelemään sitä maalla, joka aiemmin ei ole ollut viljelykäytössä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa useat sellaiset alueet, jotka on virallisesti nimetty tieteen kannalta erityisen kiinnostaviksi kohteiksi, ovat vahingoittuneet tai tuhoutuneet, koska viljelijät ovat viljelleet niillä kuitupellavaa.

30. Ehkä valaisevin esimerkki siitä, miten vähän yhteisissä markkinajärjestelyissä otetaan huomioon ympäristönäkökohtia, on kuivarehun tuotantoa tukeva järjestely, jota ei ole uudistettu. Järjestelyyn kuuluu kaksi eri tukitasoa pienempää tukea maksetaan auringossa luonnollisesti kuivatusta rehusta ja suurempaa tukea konekuivatusta rehusta ylimääräisten polttoainekustannusten korvaamiseksi. Tämän kaltaiset energian kulutukseen liittyvät tuet eivät ole yhteisön energiapolitiikan mukaisia(44). Tukitasojen eriyttämisellä on ollut huomattava vaikutus siihen, miten rehua kuivataan. Espanjan liittyessä yhteisöön vuonna 1986 ainoastaan 61000 tonnia rehua kuivattiin vuodessa koneellisesti; markkinointivuonna 1996/1997 jo 1414000 tonnia kuivattiin koneellisesti, koska tuottajat kokivat saavansa enemmän hyötyä korkeammasta tukitasosta. Pelkästään Espanjassa tämän järjestelyn piirissä käytetty vuotuinen energiamäärä riittäisi tuottamaan tarvittavan määrän energiaa Alicanten kokoiselle kaupungille (285000 asukasta). Kuivatusprosessin aikana tuotetun ylimääräisen hiilidioksidin ottamiseen tarvitaan yli 200000 hehtaaria metsää.

31. Erään raportin yhteenvedossa todetaan, että vaikka usein väitetäänkin että yhteinen maatalouspolitiikka on "uudistettu", Euroopan maatalouden koko rakenne perustuu edelleen korkeisiin hintoihin ja suuriin tukiin, jotka selvästi kannustavat suurimpaan mahdolliseen tuotantoon. Yhteisen maatalouspolitiikan vuoden 1992 uudistuksessa otettiin ympäristönäkökohdat vain vähäisessä määrin huomioon. Euroopan komissio väittää, että joidenkin päätuotteiden hintojen lasku on vähentänyt maataloustoiminnan aiheuttamaa painetta ympäristöä kohtaan. Hintojen laskun oli odotettu erityisesti vähentävän sekä torjunta-aineiden ja ravinteiden voimaperäistä käyttöä vilja-alalla että päästöjä (metaani, ammoniakki, nitraatit) etenkin kotieläinalalla. Tosiasiallisesti sillä ei ole ollut juurikaan vaikutusta(45).

LIITÄNNÄISTOIMENPITEIDEN YMPÄRISTÖVAIKUTUKSET

32. Liitännäistoimenpiteillä, joista säädetään 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetuissa neuvoston asetuksissa (ETY) N:o 2078/92, (ETY) N:o 2079/92 ja (ETY) N:o 2080/92, otettiin käyttöön seuraavat tuet: ympäristöystävällisten maatalouskäytäntöjen suosimisesta maksettava tuki, viljelijöiden varhaiseläketuki sekä maatalousmaan metsitystuki(46). Käytännössä varhaiseläketuen ympäristövaikutus on jäänyt merkityksettömäksi - asetuksen (ETY) N:o 2079/922 artiklassa tosin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus perustaa luonnonsuojelualueita tuotannosta poistetuille maatalousmaille, mutta tähän mennessä vain Irlanti on käyttänyt tätä mahdollisuutta. Se on varannut yhteensä 54 hehtaaria ympäristönsuojelutarkoituksiin, mikä merkitsee 54000 ecun vuotuisia kustannuksia EU:n talousarvioon. Varhaiseläketuen erittäin vähäisen ympäristövaikutuksen vuoksi sitä ei tarkastella enempää tässä kertomuksessa.

33. Maatalouden ympäristötoimenpiteitä käsittelevän asetuksen (ETY) N:o 2078/92 tavoitteet ovat kaikkiaan seuraavat: markkinajärjestelysääntöihin tehtävien muutosten tukeminen, yhteisön politiikan tavoitteiden edistäminen maatalouden ja ympäristön osalta sekä asianmukaisten tulojen takaaminen viljelijöille. Metsitystoimenpiteitä käsittelevän asetuksen (ETY) N:o 2080/92 tavoitteet ovat seuraavat: markkinajärjestelysääntöihin tehtävien muutosten tukeminen, metsävarojen parantamisen edistäminen pitkällä aikavälillä, ympäristön tasapainon kanssa paremmin sopusoinnussa olevan luonnontilaisten alueiden hoidon edistäminen ja kasvihuoneilmiön torjuminen ja hiilidioksidin oton lisääminen(47).

34. EMOTR:n tukirahastossa nämä toimenpiteet olivat uudenlaisia sikäli, että Maastrichtin sopimuksen mukaan niissä annettiin jäsenvaltioille merkittävä rooli yhteisön politiikan kehittämisessä ja toteutuksessa toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Maatalouden ympäristötoimenpiteitä käsittelevässä asetuksessa jäsenvaltioilta edellytetään, että ne laativat konkreettisia ohjelmia, jotka suunnitellaan niin, että kunkin maan maatalouden ja ympäristön tilanne otetaan niissä huomioon. Ohjelmaluonnokset annetaan sitten komissiolle tarkastelua ja lopullista päätöksen muodossa tapahtuvaa hyväksymistä varten. Komission maatalouden pääosastoon kuuluva yksikkö vastaa ohjelmaluonnosten yksityiskohtaisesta tarkastelusta, ja hyväksymisvaiheen aikana konsultoidaan myös muita pääosastoja, muun muassa ympäristöasioiden pääosastoa ja varainhoidon valvonnan pääosastoa. Sen jälkeen ohjelmista äänestetään "STAR-komiteassa"(48), ennen kuin maataloudesta vastaava komission jäsen hyväksyy ne virallisesti. Viljelijät tulevat mukaan ohjelmiin tekemällä tilastaan tai sen osasta viiden vuoden sopimuksen kansallisten viranomaisten kanssa. Viljelijät sitoutuvat noudattamaan sopimuksissa määriteltyjä viljelykäytäntöjä. Vaikka jäsenvaltioilla on suuri osuus ohjelmien kehittämisessä ja toteutuksessa, lopullinen vastuu yhteisön varojen moitteettomasta hoidosta on kuitenkin komissiolla yhteisön varainhoitoasetuksen mukaisesti.

35. Tukea maksetaan palkkioina, jotka lasketaan joko pinta-alan tai eläinyksiköiden mukaan. Tuen tarkoituksena on korvata viljelijöille ylimääräiset kustannukset, jotka syntyvät ohjelmaan osallistumisen seurauksena, ja/tai menetetty tuotos. Jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset vastaavat ohjelmien hallinnoinnista ja valvonnasta. Tukimenojen rahoituksesta vastaavat yhteisö ja jäsenvaltiot yhdessä; EU:n köyhillä alueilla (tavoitteen 1 alueilla) yhteisön osuus on 75 prosenttia ja jäsenvaltion 25 prosenttia, ja vauraammilla alueilla yhteisön ja jäsenvaltion kummankin osuus on 50 prosenttia. Lokakuuhun 1998 mennessä 158 maatalouden ympäristöohjelmaa oli hyväksytty, ja niiden perusteella tehtyjen sopimusten kattama ala oli noin 23 miljoonaa hehtaaria eli 17 prosenttia koko EU:n viljelyalasta. Viidennessä ympäristöohjelmassa asetettu osallistumistavoite, jonka mukaan maatalouden ympäristötoimenpiteiden oli määrä kattaa 15 prosenttia Euroopan viljelyalasta vuonna 2000, on siis saavutettu edellä aikataulusta. Korkeita osallistumisasteita voidaan kuitenkin pitää vasta ensimmäisenä askelena kohti ohjelman onnistumista, eivätkä ne sinänsä takaa merkittävää ympäristövaikutusta. Vaikka yhtä hehtaaria seitsemästä viljeltäisiinkin "kestävästi", muita viidennen ympäristöohjelman tavoitteita ei voida saavuttaa, mikäli loppujen kuuden hehtaarin viljelyssä käytetään kestämättömiä menetelmiä.

36. Metsänhoitopolitiikka sellaisenaan kuuluu jäsenvaltioiden politiikan alaan. Maatalousmaan metsitys kuuluu kuitenkin yhteisön politiikan alaan, ja metsitystoimenpiteitä käsittelevä asetus toimii samoin periaattein kuin maatalouden ympäristötoimenpiteitä käsittelevä asetus. Yhteisö rahoittaa osan puunistutukseen ja istutusten hoitoon liittyvistä kustannuksista viiden vuoden ajan ja maksaa viljelijöille kahdenkymmenen vuoden ajan korvausta maataloustulojen pienenemisestä, joka johtuu maatalousmaan metsittämisestä. Tällä hetkellä 43 ohjelmaa on käynnissä eri puolilla Euroopan unionia. Ohjelmien avulla on metsitetty 700000 hehtaaria maata.

Suunnittelu

Suunnittelu komissiossa

37. Vähien resurssien kohdentaminen on olennaista, jotta niistä saadaan suurin mahdollinen hyöty. Komissio ei kuitenkaan tehnyt EU:n tasolla kattavaa analyysiä siitä, missä ja miten EU:n varoja olisi parasta käyttää mahdollisimman suurten ympäristövaikutusten saamiseksi. Samaa voidaan todeta metsitystoimenpiteistä. Tämän seurauksena EU:n varojen käyttöön on eniten vaikuttanut jäsenvaltioiden halukkuus osallistua rahoitukseen. Sellaisilla alueilla, joissa ympäristönäkökohtia on pidetty tärkeinä ja paikallista rahoitusta on ollut saatavilla, EU:n menot ovat olleet suhteellisen suuret, kun taas köyhemmillä alueilla ja/tai alueilla, joissa maatalouden ympäristönäkökohtia ja metsitystoimenpiteitä on pidetty vähemmän tärkeinä, EU:n menot ovat olleet pienet.

38. Tästä seurasi, että EU:n varat jakautuivat erittäin epätasaisesti, kuten taulukoista 7 ja 8 käy ilmi. Kun verrataan esimerkiksi Itävaltaa koskevia tietoja Kreikan vastaaviin tai Saksaa koskevia tietoja Espanjan vastaaviin, näkyy selvästi, että kummassakin tapauksessa kyseisillä mailla on suunnilleen saman verran maatalousmaata, mutta niiden ympäristöohjelmien yhteydessä saamat summat ovat hyvin erilaiset. Espanjassa ja Kreikassa toteen näytetyt ja pikaisinta ratkaisua vaativat ongelmat liittyvät esimerkiksi vesien saastumiseen, liialliseen laiduntamiseen ja maaperän eroosioon, mutta Saksassa ja Itävallassa käytetään paljon enemmän rahaa pääosin laajamittaisiin toimenpiteisiin, jotka eivät edellytä suuria muutoksia vallalla oleviin maatalouskäytäntöihin. Ennen Itävallan liittymistä Euroopan unioniin vuonna 1995 kyseisen maan ympäristönsuojelulainsäädäntö oli jo pitkään ollut olemassa; lannoitteiden käyttö oli alle 12 jäsenvaltion EU:n keskiarvon, ja eläintiheys oli 0,7 eläinyksikköä/ha, mikä on noin puolet 12 jäsenvaltion EU:n keskiarvosta, joka on 1,3 eläinyksikköä/ha. Itävalta on silti saanut 21 prosenttia kaikesta EU:n maatalouden ympäristötuesta, vaikka sen viljelyala on vain 2 prosenttia koko EU:n viljelyalasta.

Taulukko 7

Maatalouden ympäristötoimenpiteisiin liittyvät menot 1993-1997

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 8

Metsitystoimenpiteisiin liittyvät EMOTR:n menot 1993-1997

>TAULUKON PAIKKA>

39. Tästä seuraa, että yhteisön maatalouden ympäristötuen pääkohteeksi on tullut nykyisten menetelmien ylläpito eikä ympäristöä vahingoittavien voimaperäisten menetelmien parantaminen. Vaikka tällainen varojen käyttö onkin maatalouden ympäristötoimenpiteitä käsittelevän asetuksen nojalla laillista ja sääntöjenmukaista, nykyisten menetelmien tukemista voidaan pitää kannattavana vain, jos voidaan osoittaa, että tuen vaihtoehtona olisi näiden menetelmien lopettaminen eli viljelymaan käytöstä poistaminen tai voimaperäistäminen. Komissio hyväksyi kuitenkin ohjelmia vaatimatta jäsenvaltioilta asianmukaisia todisteita tällaisten riskien olemassaolosta.

40. Kun otetaan huomioon, miten suuri merkitys viidennessä ympäristöohjelmassa annettiin voimaperäisten viljelymenetelmien aiheuttamien vahinkojen torjunnalle, on yhteisön varojen jakaminen sen perusteella, miten jäsenvaltiot voivat ja/tai haluavat osallistua rahoitukseen - eikä objektiivisen tarvearvioinnin perusteella - tehoton lähestymistapa jo lähtökohdiltaan. Komissio on sittemmin myöntänyt (vaatiessaan parempaa maatalouden ympäristöohjelmien arviointia), että on tarpeen pyrkiä entistä tehokkaammin maatalouden ympäristöohjelmien soveltamiseen koko EU:n alueella tarpeiden mukaan(49). Neuvoston asetuksiin (ETY) N:o 2078/92 ja (ETY) N:o 2080/92 olennaisena sisältyvä toissijaisuusperiaate ei saisi estää komissiota koordinoimasta jäsenvaltion ja yhteisön toimia entistä paremmin Euroopan tasolla määriteltyjen maatalouden ympäristötoimenpiteiden ja metsityksen prioriteettien perusteella.

41. Samaan aikaan komissio on todennut, että viisi jäsenvaltiota käyttää 86 prosenttia määrärahoista. Ohjelmien käyttöönotto on yleensä vähäistä korkean tuotannon ja voimaperäisen maatalouden alueilla. Näillä alueilla luonnon monimuotoisuus voi joutua kasvavaan ahdinkoon(50). Uudessa maaseudun kehittämistä käsittelevässä asetuksessa (neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999) käsitellään täsmällisemmin ohjelmien perusteluja ja strategioiden kehittämistä maatalouden aiheuttamista ympäristöongelmista selviytymiseksi(51).

42. Kohdentamiseen liittyvät ongelmat eivät ole ainoastaan maantieteellisiä. Maatalouden aiheuttamaan ilman saastumiseen liittyvää merkittävää ympäristöongelmaa ei ole pyritty ratkaisemaan tehokkaasti. Maatalous aiheuttaa 9 prosenttia kaikista kasvihuonekaasupäästöistä Euroopassa. Se on EU:n suurin metaanipäästöjen (48 prosenttia) ja typpioksidipäästöjen (52 prosenttia) lähde(52). Maatalous aiheuttaa Euroopassa myös 95 prosenttia ammoniakkipäästöistä, jotka osaltaan edistävät happamoitumista(53). Viidennessä ympäristöohjelmassa asetettiin tavoitteita tämän saastumisen vähentämiseksi, mutta yhteisö ei vieläkään ole ottanut käyttöön konkreettisia toimia tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio on todennut, että "vaikka maatalouden osuus ilman saastumisessa ymmärretään, ei ole perustettu mitään erityistä maatalouden ympäristönsuojelustrategiaa torjumaan tätä vaikutusta"(54).

43. Komissio olisi voinut korjata osan niistä puutteista, jotka johtuivat EU:n keskeisten ympäristötarpeiden kartoittamatta jättämisestä ennen liitännäistoimenpiteiden täytäntöönpanon aloittamista, jos se olisi antanut jäsenvaltioille seikkaperäisiä ohjeita ohjelmien suunnittelua varten. Koska komissio ei ole painottanut metsitystoimien ympäristönäkökohtia, jotkin jäsenvaltiot ovat voineet antaa hyväksyttäväksi ohjelmia, joissa painotetaan liiaksi kaupallisia näkökohtia.

44. Ympäristönäkökohtien jättäminen ensisijaisten kriteerien ulkopuolelle olisi myös voitu osittain korjata, jos komissio olisi sitonut ohjelmien hyväksymisen tiettyjen merkittävien ympäristöhyötyjen saavuttamiseen. Komission kertomuksessa maatalouden ympäristötoimenpiteiden arvioinnista myönnetään puutteet ja todetaan, että monissa ohjelmissa tavoitteet on määriteltävä yksityiskohtaisemmin(55). Komissio kuitenkin hyväksyi alun perin maatalouden ympäristöohjelmia, joissa ympäristönäkökohtia ei asianmukaisesti asetettu etusijalle. Tästä on selkeä esimerkki Ranskan "laidunpalkkioita" (prime à l'herbe) koskeva toimenpide(56), jonka komissio hyväksyi vuonna 1993, vaikka sen yksiköissä toimenpiteeseen suhtauduttiin varauksin heikon näytön vuoksi(57). Tietyt tämän toimenpiteen heikkoudet korjattiin kuitenkin muuttamalla ohjelmaa vuonna 1998. Toinen esimerkki on Suomessa toteutettu metsitysohjelma. Ohjelmaluonnoksesta ei käynyt ilmi, mitä hyötyä ohjelmasta olisi ympäristölle; se kuitenkin hyväksyttiin sillä ehdolla, että kansalliset viranomaiset antaisivat asianmukaisen selityksen. Vaikka Suomen viranomaiset eivät ole täyttäneet tätä ehtoa, komissio ei ole toteuttanut mitään korjaavia toimia varmistaakseen ehtojen noudattamisen.

45. Edellä mainittujen epäkohtien yksi syy, joka on myös vaikuttanut kielteisesti toimenpiteiden seurantaan ja valvontaan, on maatalouden ympäristöohjelmista vastaavan komission yksikön henkilöstöresurssien sekä määrällinen että laadullinen riittämättömyys. Komissio ei ole osoittanut riittävästi henkilöstöä tämän alan tehtäviin. Ongelmat pahenivat, kun osoittautui, että käsiteltäväksi tulevien ohjelmien määrä oli huomattavasti suurempi kuin oli odotettu, ja lisäksi ohjelmat ovat keskenään hyvin erilaisia esimerkiksi tukimäärien, hallinnollisten järjestelyiden, tuettavien maatalouskäytäntöjen ja kulujen osalta. Esimerkiksi joissakin jäsenvaltioissa ohjelmat kattavat koko valtion alueen (esim. Ruotsi), toisissa hallinnollisia alueita (esim. Italia) tai topografisia alueita, kuten yksittäisiä jokilaaksoja (esim. Yhdistynyt kuningaskunta). Komission olisi pitänyt ennakoida ohjelmien suuri määrä ja monimuotoisuus, sillä antaessaan asetuksen (ETY) N:o 2078/92 neuvosto sääti hyvin joustavasta politiikan välineestä, jonka mukaan jäsenvaltioille sallitaan huomattavan suuri itsenäisyys suunnitella ohjelmat siten, että niissä voidaan ottaa huomioon kunkin jäsenvaltion yksilöllinen rakenne, järjestelmät ja ympäristön tila kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla.

46. Asetuksissa (ETY) N:o 2078/92 ja (ETY) N:o 2080/92 edellytetään, että komissio laatii yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt maatalouden ympäristöohjelmille ja metsitysohjelmille. Komissio laati säännöt, joilla helpotetaan sen talousarvioennusteiden laatimista, mutta ei antanut ripeästi jäsenvaltioille yksityiskohtaisia sääntöjä ohjelmien suunnittelusta, täytäntöönpanosta, valvonnasta ja arvioinnista. Maatalouden ympäristöohjelmien täytäntöönpanosääntöjä koskeva asetus annettiin vasta neljä vuotta neuvoston antaman perusasetuksen voimaantulon jälkeen, jolloin suurin osa jäsenvaltioiden ohjelmista oli jo hyväksytty ja niitä oli alettu panna täytäntöön(58).

47. Metsitystoimenpiteiden osalta komissio ei ole antanut vielä täytäntöönpanosääntöjä. On syytä mainita, että komissio on laatinut yksityiskohtaiset säännöt, mutta niillä ei ole lainvoimaa. Tämä ero komission lähestymistavassa maatalouden ympäristöohjelmiin ja metsitysohjelmiin on aiheuttanut epäjohdonmukaisuuksia yhteisön politiikan toteutuksessa. Esimerkiksi maatalouden ympäristöohjelmien yhteydessä jäsenvaltioiden on esitettävä yksityiskohtaista näyttöä ehdottamiensa ohjelmien tukitasojen perusteeksi, minkä jälkeen komissio hyväksyy kyseiset tukitasot. Sitä vastoin metsitysohjelmien kohdalla kansallisilta viranomaisilta ei vaadita vastaavia tietoja, vaan komissio hyväksyy enimmäistukitasot, joiden rajoissa jäsenvaltiot voivat vapaasti asettaa tukitasot tarvitsematta komission hyväksyntää.

48. Komissio aliarvioi työmäärän, mikä liitännäistoimenpiteistä aiheutuu sen omalle henkilöstölle. Erityisesti maatalouden ympäristöohjelmista vastaavan yksikön henkilöstömäärää vahvistettaessa oletettiin, että kukin jäsenvaltio toimittaa vain yhden ohjelmaluonnoksen hyväksyttäväksi. Itse asiassa suurin osa jäsenvaltioista ehdotti useita aluekohtaisia sekä "horisontaalisia" toimenpiteitä, jotka kattoivat koko valtion alan. Monia näistä ohjelmaluonnoksista muutettiin komission palautteen perusteella ja jotkin niistä hylättiin soveltumattomina yhteisön rahoitettaviksi. Esimerkiksi Belgian ehdotus, jonka mukaan viljelijöille korvattaisiin lannoitteiden käytön supistaminen nitraattien aiheuttaman saastumisen vähentämiseksi, hylättiin, koska kyseinen jäsenvaltio ei ollut pannut nitraattidirektiiviä täytäntöön. Vuoden 1998 loppupuolella komissio oli hyväksynyt yhteensä 158 ohjelmaa ja yli 270 ohjelmiin tehtyä muutosta, joihin kuului yhteensä kaksi ja puoli tuhatta erillistä ja monesti monimutkaista toimenpidettä.

49. Komissio ei tarkastellut uudelleen yksikön henkilöstön määrää silloinkaan, kun osoittautui, että se oli aliarvioinut tulevan työmäärän. Henkilöstö, joka vastasi ainoastaan 4,75:ttä kokopäiväistä ura-alueen A virkamiestä, hallinnoi vuonna 1998 yli 1500 miljoonan ecun vuosittaisia menoja. Henkilöstön riittämättömyydestä johtuvaa ongelmaa on pahentanut vielä se, että avoimia virkoja ei ole täytetty nopeasti, eikä henkilöstön pysyvyyttä ole kyetty takaamaan. Niistä kahdestatoista henkilöstä, jotka yksikössä työskentelivät lokakuussa 1994 (hoitaen useita eri toimenpiteitä sekä maatalouden ympäristöohjelmaa), oli kesäkuussa 1996 jäljellä enää yksi, ja suurin osa tilalle tulleesta henkilöstöstä on sittemmin vuorostaan vaihtunut uuteen. Jopa yksikönpäällikön toimi oli täyttämättä syyskuun 1997 ja toukokuun 1998 välisen ajan. Lisäksi ura-alueisiin B ja C kuuluvan henkilöstön puutteen vuoksi ura-alueeseen A kuuluvilta kuluu aikaa toimistorutiinien hoitamiseen.

50. Myös "laadullisia" epäkohtia todettiin. Ainoastaan yksi yksikön virkamiehistä on saanut agronomisen alan koulutusta, mutta yhdelläkään ei ole ympäristöalan koulutusta. On yli kaksitoista vuotta siitä, kun komissio viimeksi rekrytoi agronomisen alan asiantuntijoita; lisäksi yksikön ei ole mahdollista rekrytoida ympäristöalan asiantuntijoita. Yksikölle osoitettiin virallisesti vasta vuonna 1997 resursseja konsulttien käyttämiseen, ja ainoa merkittävä erityisalan koulutus, jota yksikön henkilöstölle on annettu viiden viime vuoden aikana, on kaksi puolen päivän kurssia analyysitekniikoissa. Uuden, maaseudun kehittämistä käsittelevän asetuksen täytäntöönpano lisää vielä entisestään komission tehtäviä tuntuvasti, ja komission on arvioitava riittävän tarkasti tämän uuden työtaakan vaatimat määrälliset resurssit.

Suunnittelu jäsenvaltioissa

51. Komissio ei suunnannut varoja ympäristöprioriteettien mukaan, ja sama ilmiö on toistunut laajasti jäsenvaltioissa sekä kansallisella että alueellisella tasolla. Kuten komissio on havainnut, maatalouden ympäristöohjelmat ovat jääneet vaille näkyvää vaikutusta voimaperäisen maatalouden alueilla(59). Yleensä varoja ei kohdenneta sen paremmin alueille, joissa ympäristötoimia tarvitaan kipeimmin, kuin ympäristöä eniten vahingoittavien maatalouskäytäntöjen muuttamiseen. Tämä on ongelma Saksassa, Ranskassa, Italiassa, Suomessa, Portugalissa, Itävallassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Saksassa ympäristöministeriö myöntää, että Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa, jossa on 9 prosenttia Saksan maatalousmaasta, maatalouden ympäristötoimia tarvitaan kipeästi voimaperäisten maatalouskäytäntöjen vuoksi. EU:n maatalouden ympäristötoimiin osoittamista varoista kuitenkin ainoastaan 0,7 prosenttia on kohdennettu tälle alueelle. Sachsenissa voimaperäinen maatalous on syynä maaperän eroosioon ja nitraattien aiheuttamaan saastumiseen, mutta vain harvoissa toimenpiteissä keskitytään kaikkein saastuttavimpaan Sachsenin alueella harjoitettuun maatalouden alaan, nimittäin entisen Saksan demokraattisen tasavallan aikana aloitettuun voimaperäiseen karjatalouteen. Baijerissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että ainoastaan harvat niistä maanviljelijöistä, jotka osallistuivat KULAP-ohjelmaan, muuttivat käytäntöjään täyttääkseen ohjelman tukikelpoisuusehdot. Muut saivat tukea tavallisten, jo olemassa olevien laajaperäisten ja ympäristöystävällisten maatalouskäytäntöjen harjoittamisesta. Tuki olisi ollut perusteltua vain, jos kyseiset käytännöt olivat vaarassa jäädä syrjään (esimerkiksi voimaperäistämisen tai maataloudesta luopumisen vuoksi). Useimmat tarkastuksen piiriin kuuluneista viljelijöistä kuitenkin ilmoittivat, että he jatkaisivat samoja käytäntöjä vaikka tuki loppuisi. Lisäksi Baijerin osavaltion virallisen arvioinnin yhteydessä havaittiin, että suurin osa joihinkin toimenpiteisiin osallistuneista viljelijöistä harjoitti kyseisenlaisia viljelytapoja jo ennestään. Lisäksi havaittiin, että ympäristövaikutuksissa oli hyvin vähän eroja ohjelmaan osallistuvien ja sen ulkopuolelle jääneiden viljelijöiden välillä. Baden-Württembergissä (Saksa) MEKA-ohjelman yhteydessä ei käsitellä asianmukaisesti joitakin paikallisia, voimaperäisistä käytännöistä aiheutuvia vakavia ympäristöongelmia, esimerkiksi torjunta-aineista ja lannoitteista peräisin olevaa saastumista Kaiserstuhlissa, Kraichgaussa ja Stuttgartin eteläpuolella.

Ranskassa varat osoitettiin eri alueille ainoastaan agronomisten perusteiden mukaan, toisin sanoen kunkin alueen viljelijämäärän ja maatalousmaan pinta-alan mukaan, eikä ympäristöongelmia tai -riskejä otettu lainkaan huomioon. Näin ollen sellaisia alueita, joilla on pikaista ratkaisua tarvitsevia ympäristöongelmia (esimerkiksi Bretagne, jossa voimaperäisen sikojen tuotannon vuoksi on suuria nitraattisaasteongelmia), ei asetettu asianmukaisesti etusijalle.

Italiassa ympäristöprioriteetit olivat aluksi tärkeä tekijä osoitettaessa varoja eri alueille, mutta tästä lähestymistavasta luovuttiin myöhemmin ja siirryttiin "kysyntään" perustuvaan lähestymistapaan, toisin sanoen ne alueet, jotka käyttivät eniten varoja, saivat niitä eniten myös seuraavana vuonna.

Sisilian alueellisessa ohjelmassa yksilöidään ympäristönäkökohtien kannalta tärkeimmät paikkakunnat, mutta tuki jaetaan mielivaltaisesti alueen eri osiin. Keskeiset maatalouden ympäristöongelmat liittyvät vedenkäyttöön ja maaperän eroosioon. Sen sijaan että ohjelmassa pyrittäisiin käsittelemään kyseisiä asioita suoraan, sen avulla kannustetaan luonnonmukaiseen maatalouteen, jonka tuotteille ei ole kysyntää, ja kemiallisten aineiden käytön vähentämiseen.

Suomessa ohjelman yhteydessä yksilöidyt pahimmat maatalouden aiheuttamat saastumisongelmat ovat keskittyneet Lounais-Suomeen, mutta vain 20 prosenttia kaikista menoista on osoitettu tälle alueelle. Lisäksi Suomen ympäristöohjelmassa viljelijöiden sallittiin tietyissä olosuhteissa käyttää enemmän lannoitteita kuin olisi taloudellisesti järkevintä.

Portugalissa keskeinen ongelma on pohjavesivarastojen suolaantuminen. Merivettä pääsee pohjaveteen, koska pohjavettä otetaan liikaa maatalouden tarkoituksiin. Ohjelmassa ei puututa tähän ongelmaan. Lisäksi ainoastaan sellaiset viljelijät, joilla on vähemmän kuin 50 hehtaaria ja/tai vähemmän kuin 50 eläinyksikköä, ovat oikeutettuja maatalouden ympäristötukeen. Tämä rajoitus pienentää järjestelmän kattaman pinta-alan puoleen, ja ohjelman ympäristöllinen merkitys vähenee.

Espanjassa kansallinen toimenpide eroosion - joka on toinen Espanjan suurimmista maatalouden ympäristöongelmista - torjumiseksi jäi panematta täytäntöön ohjelmatoiminnan kahden ensimmäisen vuoden aikana, koska yhteisrahoitukseen ei ollut käytettävissä kansallisia varoja.

Itävallassa varoja osoitettiin maakunnittain, mutta kansalliset viranomaiset eivät kyenneet toimittamaan tilintarkastustuomioistuimelle tietoja jaon perusteista. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että maatalouden ympäristötuen maksamisen yhteydessä hyväksyttiin liian suuria eläintiheyksiä, jotta laidunmaille olisi koitunut tuesta merkittävää ekologista hyötyä suuremman luonnon monimuotoisuuden eli suuremman erilaisten villien kasvien ja eläinten määrän muodossa. Ohjelman sallima eläintiheys oli niin suuri, että se kannusti laajaperäisen maatalouden harjoittajia voimaperäistämään tuotantoaan tukien maksimoimiseksi. Näin ollen maatalouden ympäristötoimenpiteillä on vain hiukan (0,1 prosenttia) vähennetty karjan päälukua Itävallassa. Lisäksi ainoastaan vähäinen määrä viljelijöitä joutui Itävallassa muuttamaan tavanomaisia käytäntöjään noudattaakseen ohjelmaa.

Ruotsissa kansallinen tarkastusvirasto päätteli raportissaan, että tuen ympäristövaikutukset ovat paljon pienemmät kuin ne olisivat olleet, jos painopiste olisi ollut esimerkiksi Skånen tai Hallandin lääneissä, joissa on suuria typpipäästöjä.

Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansallinen tarkastuselin huomautti, että enemmän saavutetaan, kun tuet kohdennetaan ohjelmavyöhykkeiden avulla ja asettamalla selkeämmin etusijalle ympäristöystävällisten viljelytekniikoiden tukeminen.

52. Metsitystoimenpiteiden hallinnoinnissa ei myöskään ole asetettu ympäristöön liittyviä tarpeita etusijalle. Euroopan ympäristökeskus on todennut, että metsitysohjelmissa on monissa tapauksissa käytetty nopeakasvuisia lajeja, mukaan lukien vierasperäiset lajit, usein sellaisten elinympäristöjen vahingoksi, jotka ovat luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaita(60). Irlantilaisessa tutkimuksessa todettiin, että puiden istuttamista pidetään yleisesti ympäristöystävällisenä. Irlannissa kuitenkin valtaosa istutuksista on talousmetsiä, joista 80 prosenttia on vierasperäisiä havupuita, ja metsityksen ulkoisista kustannuksista (muille kuin metsänomistajille koituvista kustannuksista) kannetaan huomattavasti huolta. Erityisen huolestuttavia ovat metsänhoidon mahdolliset haittavaikutukset maiseman, veden ja luonnon kannalta(61). Ympäristönäkökohtien priorisoinnista ei ole huolehdittu myöskään Espanjassa, Itävallassa, Saksassa, Portugalissa eikä Italiassa (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Espanjan kansallisessa metsitysohjelmassa asetetaan tärkeimmiksi tavoitteiksi maaperän eroosion ja aavikoitumisen torjuminen, mutta varojen alueellisessa ja paikallisessa jakamisessa maatalouteen liittyvät ja kaupalliset näkökohdat on asetettu etusijalle ympäristövaatimusten sijasta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat saivat erään tuensaajan luona näyttöä siitä, että maatalousviranomaiset suhtautuivat epäasianmukaisesti ympäristönäkökohtiin. Ympäristöviraston edustajat suosittelivat eri tammilajeista (95 prosenttia "quercus rotundifolia" -lajia ja vain 5 prosenttia "quercus suber" -lajia) koostuvaa sekaistutusta, mutta maatalousviranomaiset hyväksyivät yhden lajin istutuksen, eli kaikki istutetut tammet olivat "quercus suber" -lajia.

Itävallassa komission hyväksymässä ohjelmassa määrätään, että 70 prosentilla "metsitykseen" maksetusta kokonaistuesta tuetaan tosiasiassa metsäteiden rakentamista, mikä merkitsee 37:ää miljoonaa ecua 53 miljoonan ecun talousarviosta vuosille 1995-97(62). Vaikka jäsenvaltion viranomaiset ovat puolustaneet metsäteiden rakentamista sillä perusteella, että niiden avulla voidaan taata parempi metsämaiden hoito ja hoitaa puiden kaato ja siirtäminen ympäristöystävällisellä tavalla, tähän toimintaan käytetään suhteessa suuri osa metsitysohjelman talousarviosta. Lisäksi Euroopan ympäristökeskus toteaa, että kapeat, päällystämättömät huoltotietkin voivat aiheuttaa elinympäristöjen pirstaloitumista ja helpottaa pääsyä alueille, jotka olivat aiemmin syrjässä, mikä saattaa vahingoittaa pitkällä aikavälillä ekosysteemien yhtenäisyyttä(63).

Saksassa (Baijeri) tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että teiden rakentaminen oli helpottanut pääsyä korkealla sijaitsevaan alppimetsään, joka aiemmin oli ollut syrjäinen.

Portugalissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat joidenkin edunsaajien luona, että nämä olivat raivanneet vanhoja puita voidakseen saada istutustukea. Raivaus aiheutti maaperän eroosiota, ja ongelma paheni, kun maaperää muokattiin runsaasti uusia puita istutettaessa.

Italiassa Emilia-Romagnan alueella ainoastaan 0,001 prosenttia viljelymaasta on metsitetty, ja istutukseen valittiin puut pikemminkin kaupallisten kuin ympäristönäkökohtien perusteella.

53. Lisäksi ohjelmissa eritellyt keinot, joilla ympäristötavoitteita olisi tarkoitus saavuttaa, ovat toisinaan tehokkuudeltaan epäilyttäviä. Kastilia-La Manchassa (Espanja), missä ohjelman tavoitteena on vähentää veden kulutusta, vedenkäyttöä oli rajoitettu kansallisella lainsäädännöllä jo ennen maatalouden ympäristötoimenpiteiden käyttöönottoa. Lain nojalla suurtilat saivat vähemmän vedenkäyttöoikeuksia hehtaaria kohti kuin pientilat. Maatalouden ympäristöohjelmassa otettiin lähtökohdaksi ohjelmaa edeltänyt alueen keskimääräinen vedenkulutus hehtaaria kohti, johon verraten yksittäisiä vedenkulutuksen vähennyksiä mitataan. Viljelijöille maksetaan korvausta, jos he sitoutuvat käyttämään vettä 50, 70 tai 100 prosenttia vähemmän kuin alueella oli keskimäärin kulutettu hehtaaria kohden ennen ohjelman aloittamista. Lisäksi he saavat vapautuksen kansallisen lainsäädännön mukaisista vedenkäytön rajoituksista.

54. Kyseisenlainen ohjelma kiinnostaa niitä viljelijöitä, joiden vedenkulutus ja/tai käyttöoikeudet alittavat jo valmiiksi alueelliset keskiarvot. Nämä viljelijät voidaan hyväksyä 50, 70 tai 100 prosentin vähennystuen saajiksi, vaikka he vähentävät todellista vedenkulutustaan vähemmän kuin 50, 70 tai 100 prosenttia. Viljelijät, joiden aiempi vedenkulutus tai käyttöoikeudet olivat alle 50 tai 70 prosenttia alueellisesta keskiarvosta, voivat jopa kasvattaa todellista vedenkulutustaan ja saada lisäksi tukea. Tuki kiinnostaa myös viljelijöitä, joilla ei ole lainkaan vettä tai käyttöoikeuksia. Kastilia-La Manchassa toteutetussa paikallisessa tutkimuksessa kävi ilmi kieroutunut tilanne, jossa useimmilla niistä 570 tilasta, jotka saivat maatalouden ympäristötukea sillä perusteella, että ne suostuivat olemaan kastelematta viljelyksiään, ei ollut missään tapauksessa mahdollisuutta kasteluun. Toisaalta taas pienviljelijät, joilla jo on huomattavat käyttöoikeudet ja vastaavasti runsas vedenkulutus, eivät kiinnostu maatalouden ympäristötuesta, koska tuki ei riitä korvaamaan menetettyä tuotosta.

55. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi toisenkin ongelman Kastilia-La Manchassa. Tukea maksetaan kesannoidun maa-alan mukaan, vaikka kesannointimaata koskevat ohjelman ehdot eivät ole sen tiukemmat kuin nekään, jotka jo sisältyvät peltokasvitukeen. Komission asetuksen (EY) N:o 746/9610 artiklan 1 kohdan nojalla maatalouden ympäristötuen maksaminen kyseisenlaisissa oloissa on sääntöjenvastaista. Koska kesannointimaa muodostaa noin 30 prosenttia ohjelman piiriin kuuluvasta hehtaarialasta, tämä merkitsee vakavaa yhteisön varojen tuhlausta. Tätä ongelmaa ei olisi syntynyt, jos ohjelman asiakirja-aineisto olisi tutkittu huolellisemmin ennen hyväksymistä.

56. Ohjelmien vaikuttavuus riippuu myös siitä, lasketaanko tuen taso oikein. Asetuksessa (ETY) N:o 2078/92 säädetään erityisesti, että maatalouden ympäristötukea maksetaan korvaukseksi siitä, että viljelijät suostuvat erityisiin maatalouskäytäntöjen rajoituksiin, jotka aiheuttavat nettotulojen vähenemistä. Jos tukitasot asetetaan liian mataliksi, vain vähän viljelijöitä osallistuu ohjelmiin ja niiden ympäristövaikutukset jäävät vähäisiksi. Jos tukitasot asetetaan liian korkeiksi, ohjelmien kustannukset nousevat suuremmiksi kuin on tarpeen.

57. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että ohjelmaan osallistumisen aiheuttamien tulonmenetysten alueellisista keskiarvoista johdettujen tukitasojen ja osallistumisen aiheuttamien todellisten tulonmenetysten välillä oli suuria eroja. Virallisen, Suomessa tehdyn arvioinnin mukaan vuonna 1997 maatalouden ympäristöohjelmaan osallistuneiden suomalaisten viljelijöiden tulonmenetys bruttona laskettuna oli yhteensä 773 miljoonaa Suomen markkaa (110 miljoonaa ecua), kun taas tukea maksettiin yhteensä 1372 miljoonaa Suomen markkaa (195 miljoonaa ecua), eli lähes 600 miljoonaa Suomen markkaa (85 miljoonaa ecua) enemmän kuin ohjelmaan osallistuneiden suomalaisten viljelijöiden tulonmenetykset yhteensä(64). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että vuosina 1995-1997 Suomessa viljelijöille yhteensä aiheutuneiden laskennallisten tulonmenetysten ja viljelijöille yhteensä maksetun tuen erotus oli 422 miljoonaa ecua. Ruotsissa kansallisen tarkastuselimen mukaan nurmenviljelyä koskevan toimenpiteen osalta maksetun maatalouden ympäristötuen taso oli huomattavasti suurempi kuin ohjelmaan osallistuneiden ruotsalaisten viljelijöiden todelliset tulonmenetykset(65). Yhdistyneen kuningaskunnan kansallinen tarkastuselin totesi, että joihinkin toimenpiteisiin liittyvät tukitasot ylittivät ohjelmaan osallistuneiden viljelijöiden keskimääräiset tulonmenetykset, mutta useimpien toimenpiteiden yhteydessä tukitasot asetetaan alhaisemmiksi kuin osallistumisesta viljelijöille aiheutuvat keskimääräiset tulonmenetykset. Vastaavia ongelmia todettiin Saksassa, Itävallassa, Portugalissa ja Espanjassa (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Saksassa liittovaltion ohjelman virallisessa arvioinnissa havaittiin, että tukitasot olivat riittämättömät korvaamaan viljelijöille muutoksesta aiheutuvat kustannukset. Baden-Württembergissä (Saksa) MEKA-ohjelman virallisessa arvioinnissa todettiin, että tukitasot olivat liian korkeat joidenkin toimenpiteiden, esimerkiksi laidunmaiden suojeluun myönnettävän tuen kohdalla.

Itävallassa "Elementarförderung"-toimenpiteelle asetettua tukitasoa ei ole perusteltu kvantitatiivisesti, toisin kuin on tehty kansallisen ohjelman kaikkien muiden toimenpiteiden osalta. Kansalliset viranomaiset myönsivät myöhemmin, että tukitaso oli liian korkea, ja sitä madallettiin. Useiden muiden - esimerkiksi viljelykiertoa ja maissintuotannosta luopumista tukevien - toimenpiteiden tukitasot ovat saatavilla olevan aineiston perusteella liian suuria. Toisaalta taas viljelijät, jotka osallistuvat eroosion torjuntaan liittyviin toimenpiteisiin, saavat liian vähän korvausta.

Portugalissa tukitasot ovat niin alhaiset, että viljelijöiltä jää saamatta takaisin yli neljännes todellisista kuluista.

Espanjassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että kansalliset viranomaiset olivat nostaneet tukitasoja ilman todentavaa aineistoa.

58. Maatalouden ympäristöohjelmaan liittyvät tukitasot voivat myös olla epäasianmukaiset, jos ohjelman piiriin kuuluva alue ei ole maaseutuympäristön ja ympäristön kannalta yhtenäinen, kuten asetuksen (ETY) N:o 2078/923 artiklan 2 kohdassa säädetään. Jos alueet eivät ole yhtenäisiä, entisen keskimääräisen tuotoksen menettämiseen perustuvat tukitasot aiheuttavat sen, että pieniä tuotoksia saavilla paikkakunnilla viljelijät saavat huomattavasti liian suuria korvauksia, kun taas suuria tuotoksia saavilla paikkakunnilla viljelijöille maksetaan liian pieniä korvauksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että monet ohjelma-alueet eivät ole maaseutuympäristön tai muun ympäristön kannalta yhtenäisiä. Esimerkiksi Baden-Württembergissa (Saksa) "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm (MEKA)" -ohjelma kattaa koko alueen. Alue ei kuitenkaan ole yhtenäinen: Reininlaakson hedelmälliset, voimaperäisesti viljellyt pellot vaihtuvat laajaperäisesti hyödynnettyihin, subalpiinisiin Schwarzwaldin laitumiin. Huonojen viljelymaiden alueella viljelijät osallistuvat ohjelmaan saadakseen tuloja, kun taas hyvillä viljelyalueilla ainoastaan ympäristöstä kiinnostuneet viljelijät osallistuvat ohjelmaan. Tämän vuoksi MEKAan osallistuminen on runsaampaa laajaperäisesti viljellyillä alueilla kuin ohjelman kattaman alueen saastuneilla, voimaperäisesti viljellyillä seuduilla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi samankaltaisia puutteita Ranskassa (yleisen prime à l'herbe -toimenpiteen yhteydessä) ja Baijerissa (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Ranskassa toteutetun kansallisen laidunpalkkioihin (prime à l'herbe) liittyvän toimenpiteen yhteydessä maatalouden pääosasto varoitti ohjelman hyväksymismenettelyn aikana, että palkkio on liian alhainen, jotta sen avulla voitaisiin ehkäistä huonoista laidunmaista luopumista, ja hyvän laidunmaan osalta palkkio toimi ainoastaan viljelijöiden tulotukena.

Baijerissa (Saksa) maan laatu vaihtelee huomattavasti (maan vuokra vaihtelee 206:sta Saksan markasta 874:ään Saksan markkaan hehtaarilta). Siellä missä maa on laadultaan huonoa, toimenpiteisiin osallistutaan ahkerasti, mutta hyvän maan alueella osallistumisaste on pieni, vaikka usein juuri niillä alueilla harjoitetaan voimaperäisintä viljelyä ja ne ovat siksi ympäristön kannalta ongelmallisia.

59. Ongelma on tuttu komissiolle. Sen mukaan arvioinnissa ja tutkimuksessa on käynyt ilmi, että hallintoalueen käyttäminen vyöhykejaon perustana saattaa aiheuttaa ristiriitoja eri ohjelmien välillä samassa jäsenvaltiossa. Yhtenä esimerkkinä on Italian alueellisiin ohjelmiin sisältyvien kemikaalien käytön vähentämistoimenpiteiden täytäntöönpano. Joistakin tutkimuksista käy ilmi, että yhtenäinen soveltaminen on vähentänyt toimenpiteiden tehokkuutta ja että alueilla, joilla toimenpiteet vaativat vähemmän panostusta viljelijältä, on maksettu jonkin verran liikaa tukea, kun taas tuottavammilla alueilla tukea on maksettu liian vähän ja osallistumisaste on ollut vastaavasti alhaisempi(66).

60. Samankaltaisia havaintoja tehtiin myös metsitysohjelmien tarkastuksen yhteydessä. Espanjassa neuvoa-antava tieteellinen komitea teki viralliset laskelmat istutus- ja hoitokustannusten sekä menetettyjen maataloustulojen perusteella maksettavien tukitasojen määrittämiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta varten ei kuitenkaan toimitettu lainkaan asiakirjoja komitean kokouksista tai todentavaa aineistoa siitä, millä perusteilla komitea suoritti laskelmansa. Näin ollen on käytännössä mahdotonta tarkistaa, onko tukitasot määritetty oikein. Portugalin osalta ei ollut mahdollista selvittää, mihin perustui hehtaarikohtaisten istutuskustannusten kasvu tilakoon kasvaessa. Komissio on todennut samankaltaisia ongelmia Italiassa ja Ranskassa, mutta ei ole ryhtynyt korjaaviin toimiin. Alueellisella tasolla tilintarkastustuomioistuin havaitsi Extremadurassa (Espanja) eroja sallittujen tukitasojen ja viljelijöille aiheutuneiden todellisten kustannusten välillä; esimerkiksi eräs viljelijä sai korvausta 185 Espanjan pesetaa taimelta, vaikka hän oli maksanut taimista alle 60 Espanjan pesetaa kappaleelta.

61. Ohjelmat olisi suunnitteluvaiheessa koordinoitava muiden vastaavien yhteisöaloitteiden kanssa ja toisinpäin, jotta voidaan taata ympäristön tarpeiden mahdollisimman kattava huomioon ottaminen ja välttää toteutettavien toimien päällekkäisyys ja resurssien tuhlaaminen. Rakennerahastoista myönnetään maatalouden ympäristötukea pääomasijoituksiin maatiloille, ja Life- ja Leader-ohjelmilla tuetaan paikallisia ympäristöhankkeita maaseudulla. Komissio on itse todennut, että tapaustutkimuksista ilmenee koordinoinnin puutetta liitännäistoimenpiteiden välillä sekä niiden ja maaseudun kehittämispolitiikkojen välillä(67). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa koordinointi oli toteutettu käytännössä huonosti.

62. Esimerkiksi Espanjassa metsitysohjelmaan liittyvät tuet maksetaan maatalousmaan metsittämisestä, kun taas rakennerahastoista maksetaan metsitystukea puiden istuttamisesta muussa kuin maatalouskäytössä olevalle maalle. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan ole riittävän tarkasti määritelleet "maatalousmaata". Käyttöön otettu määritelmä, "tuotantokäytössä oleva maa, joka tuottaa viljelijälle tuloja", ei ole käytännöllinen, sillä köyhintäkin maata (joka oikeuttaa rakennerahastojen metsitystukeen) voidaan käyttää luonnonlaitumina muutamana päivänä vuosittain. Näin ollen on hyvin mahdollista, että kyseisten kahden yhteisön ohjelman välillä on merkittävää päällekkäisyyttä, ja siten kahteen kertaan suoritettujen maksujen riski on olemassa. Sama ongelma on todettu Portugalissa.

63. Erillisiä maatalouden ympäristöohjelmia ei juurikaan koordinoida jäsenvaltioissa tai niiden välillä. Baijerissa maatalousministeriö ja ympäristöministeriö toteuttavat kumpikin itsenäisesti omaa ohjelmaansa, joista toinen on nimeltään "Kulturlandschaftsprogramm (KULAP)" ja toinen "Vertragsnaturschutzprogramm (VNP)". Ohjelmissa käsitellään samoja ongelmia samoilla paikkakunnilla, ja toisinaan ne jopa kilpailevat keskenään (esimerkiksi ympäristöystävällistä viininviljelyä tukevat toimenpiteet). Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen jälkeen Baijerin viranomaiset ovat komission pyynnöstä yhdenmukaistaneet menettelyt taatakseen maatalouden ympäristötoimenpiteiden keskinäisen johdonmukaisuuden.

64. Italiassa Po-joen jokilaaksossa on yhteisiä ympäristöongelmia, mutta kukin niistä hallinnollisesta alueesta, jonka läpi joki virtaa, on laatinut oman ohjelmansa. Samoin Luxemburg ja Saksa tukevat molemmat ympäristöystävällistä viininviljelyä Mosel-joen vastakkaisilla rannoilla; maatalouden ympäristötuen saamisen ehdot ovat samankaltaiset, mutta kummallakin valtiolla on omat ohjelmansa.

65. Luonnonmukaisen tuotannon kohdalla todettiin samankaltainen ongelma. Jotkin jäsenvaltiot tukevat ainoastaan siirtymistä perinteisistä tuotantotavoista luonnonmukaisiin tuotantotapoihin, kun taas toiset jäsenvaltiot tukevat myös siirtymisen jälkeen luonnonmukaisten tuotantotapojen säilyttämistä (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Eri jäsenvaltiot käyttävät erilaisia perusteita luonnonmukaiseen viljelyyn tarkoitetun maatalouden ympäristötuen maksamisessa. Kreikassa, Portugalissa, Ranskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa maatalouden ympäristötukea maksetaan ainoastaan perinteisen tuotannon muuttamisesta luonnonmukaiseksi tuotannoksi. Jo ennestään luonnonmukaista tuotantoa harjoittavia tuottajia ei tueta näissä jäsenvaltioissa. Italiassa, Itävallassa, Saksassa ja Suomessa sen sijaan tuetaan tuotantotavan muuttamisen lisäksi myös luonnonmukaisen tuotannon jatkamista. Tämä merkitsee sitä, että nykyiset luomutuottajat Kreikassa, Portugalissa, Ranskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ovat muiden jäsenvaltioiden luomutuottajia huonommassa asemassa. Edellä kuvattu tilanne voi vääristää yhteisön sisällä tapahtuvaa kilpailua.

66. Koordinaation puutetta oli havaittavissa myös maatalouden ympäristö- ja metsitystoimenpiteiden välillä. Esimerkiksi Baijerissa subalpiinisella laitumien ja metsän muodostamalla seka-alueella ekologisesti arvokasta laajaperäistä laidunmaata, joka olisi maatalouden ympäristöohjelman mukaisesti tukikelpoista aluetta, on metsitetty metsitysohjelman tuella. Puiden istuttaminen tällaiseen maisemaan metsäalueessa olevien aukkojen "täyttämiseksi" on tuhoisaa luonnon monimuotoisuudelle. Vastaavanlaisia käytäntöjä on havaittu Ranskassa, Portugalissa, Suomessa ja Itävallassa (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Ranskassa Limousinin alueella (Millevaches) paikallista toimenpidettä koskevassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että ylätasangolla sijaitsevat laitumet, joille myönnettiin maatalouden ympäristötukea, oli myös suunniteltu metsitettäviksi metsitystuen avulla.

Portugalissa maatalouden ympäristötoimenpiteisiin osallistuminen on vuoristoalueilla vähäistä, koska metsitystoimenpiteet ovat taloudellisesti houkuttelevampia.

Suomessa epäillään vahvasti, onko maatalousmaan metsittäminen ympäristön kannalta toivottavaa. Ympäristöministeriön kanta on, että maatalouskäytössä olevia lohkoja ei tulisi metsittää; luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi olisi etusijalle asetettava avoimet viljelymaastot.

Itävallassa tilanne on samankaltainen: koska Itävallassa on runsaasti metsää, ei ole ympäristön kannalta tarpeellista metsittää viljelyalueita.

67. Puutteita on myös maatalouden ympäristöohjelman ja metsitysohjelman tukien ja peltokasveille maksettavien tukien koordinoinnissa. Euroopan ympäristökeskus on maininnut, että maatalouden ympäristötoimenpiteet kilpailevat tavanomaisen tuotannon tukimaksujen (kuten maissipalkkion) kanssa(68). Ruotsissa kansallinen tarkastuselin havaitsi, että nurmenviljelystä maksettava ympäristötuki on vaarassa jäädä peltokasvien korkeampien tukimaksujen varjoon(69). Samankaltaisia ongelmia havaittiin Portugalissa ja Espanjassa (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Portugalissa joidenkin maatalouden ympäristötoimenpiteiden avulla on korjattava yhteisen maatalouspolitiikan haitallisia vaikutuksia. Maatalouden ympäristötukea myönnetään kotoperäisten hedelmäpuiden käyttämiseksi, sillä ne saatettaisiin muuten helposti korvata uusilla lajikkeilla, jotka antavat paremman tuotoksen ja sitä kautta paremman korvauksen hedelmien ja vihannesten yhteisen markkinajärjestelyn mukaisesti, mutta jotka vaativat enemmän maatalouskemikaalien käyttöä. Maatalouden ympäristötukea maksetaan myös laajaperäiselle karjantuotannolle, joka on vaarassa niiden korkeiden eläinpalkkioiden vuoksi, joita on maksettu vuoden 1992 yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen jälkeen. Muut maatalouden ympäristötoimenpiteet, joiden tarkoituksena on säilyttää tilapäisiä laitumia, joutuvat kilpailemaan korkeampien, peltokasveille myönnettävien tukien kanssa maan ollessa näiden kannalta tukikelpoinen.

Espanjassa maatalouden ympäristötukea maksetaan veden kulutuksen vähentämiseksi; peltokasvien tukijärjestelmässä tukea maksetaan kuitenkin enemmän kastelluille kuin kastelemattomille alueille, mikä kannustaa viljelijöitä kasteluun. Tästä on seurannut, että maatalouden ympäristötuen tasoja on nostettu, jotta ohjelma kiinnostaisi enemmän peltokasvien viljelijöitä.

Agenda 2000 -ehdotuksissaan komissio on korostanut, että "hintojen ja tuotekohtaisten suorien tukien (esim. säilömaissi ja tekstiilipellava) kautta annettavan tuen laajuus saattaa kuitenkin hillitä viljelijöiden sitoutumista laajaperäisempiin viljelymenetelmiin ja maan antamista ympäristökäyttöön". (KOM(97) 2000 lopullinen, s. 27).

68. Myös kesannointiin liittyvissä vaatimuksissa on perusteettomia eroja. Yhdistyneessä kuningaskunnassa viljelijät kylvävät kasvipeitteen kesannointimaalle ja hoitavat sitä saadakseen peltokasvien tukijärjestelmän mukaista kesannointipalkkiota, kun taas Sachsenissa viranomaiset pitävät kesannointimaata tukikelpoisena peltokasvien tukijärjestelmään kuuluvien kesannointipalkkioiden ohella myös maatalouden ympäristöohjelmista maksettaviin tukiin, jos kasvipeite kylvetään ja sitä hoidetaan.

69. Koordinoinnin puute on ilmeistä myös maatalouden ympäristötukien ja yhteisön ympäristönsuojelutoimenpiteiden välillä. Esimerkiksi huomattava osa maatalouden ympäristötuesta maksetaan siitä, että viljelijät vähentävät lannoitteiden käyttöä nitraateista peräisin olevan saastumisen torjumiseksi. Kahdentoista jäsenvaltion kohdalla on kuitenkin aloitettu oikeustoimet Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa, koska ne eivät ole siirtäneet nitraattidirektiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä ja/tai koska ne soveltavat sitä virheellisesti. Kyseisen direktiivin mukaan viljelijöiden on rajoitettava lannoitteiden käyttöä ilman korvauksia (kyseiset kymmenen jäsenvaltiota ovat Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Portugali, Ranska, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta). Äskettäisessä tutkimuksessa on todettu, että pitkälti maatalouden jätevesien vuoksi arviolta 5-6 prosenttia Euroopan väestöstä saa nykyään juomavettä, joka sisältää nitraattia yli EU:n sallitun ylärajan, 50 milligrammaa litraa kohden, ja 25 prosenttia väestöstä käyttää vettä, jonka nitraattipitoisuus ylittää optimaalisen 25 milligramman tason litraa kohden(70). Yksikään jäsenvaltio ei ole tyydyttävällä tavalla siirtänyt nitraattidirektiiviä - jonka huonosta soveltamisesta tilintarkastustuomioistuin on laatinut erityiskertomuksen(71) - osaksi kansallista lainsäädäntöä (ks. taulukko 9). Myös maaseutuun liittyvien, luonnonvaraisista linnuista ja luontotyypeistä annettujen luonnonsuojelualan direktiivien täytäntöönpano jäsenvaltioissa on tuottanut ongelmia. Kuten Euroopan ympäristökeskus on todennut, yhteys luonnonsuojelulainsäädännön ja yhteisen maatalouspolitiikan välillä on tähän asti jäänyt EU:n tasolla riittämättömäksi(72).

Taulukko 9

Nitraattidirektiivin täytäntöönpano jäsenvaltioissa

>TAULUKON PAIKKA>

70. Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden politiikan välillä on myös ristiriitoja maatalouden ja ympäristön alalla. Euroopan ympäristökeskus on todennut, että jotkin jäsenvaltiot erityisesti etelässä tukevat viljelijöiden vedenkulutusta samaan aikaan, kun EU:n varoja maksetaan viljelijöille vedenkulutuksen vähentämiseksi. Kansallisella tasolla ehkä silmiinpistävimmät ympäristövaikutteiset tuet koskevat kasteluviljelyä eteläisessä Euroopassa. Po-joen laaksossa Italiassa kuntien, jotka toimittavat vettä maatalousyksiköille, on veloitettava kustannusten kattamiseen perustuvia hintoja, mutta käytännössä myönnetään paljon vapautuksia. Espanjassa maatalouden vedenotosta kannetaan maksua, joka ei määräydy käytetyn veden määrän vaan maa-alan mukaan, eivätkä maksut kata kaikkia vedentoimituskustannuksia. Muissa maissa tuet voivat olla muodoltaan verovapautuksia, kuten Portugalissa, missä kasteluvesi on vapautettu uudesta, vuonna 1995 käyttöönotetusta verosta, ja Alankomaissa, missä viljelijät on vapautettu pohjavedenottoverosta(73).

Täytäntöönpano ja valvonta

Täytäntöönpano ja valvonta komission tasolla

71. Jotkin maatalouden ympäristötoimenpiteet saattavat olla ristiriidassa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen "saastuttaja maksaa" -periaatteen kanssa(74). Kyseisen periaatteen mukaan saastuttajan on maksettava mistä tahansa taloudellisesta toiminnasta aiheutuvien ympäristöhaittojen välttämisestä tai korjaamisesta aiheutuvat kulut, mutta näyttää siltä, että maatalouden ympäristötoimenpiteisiin liittyvässä strategiassa maatalouden ympäristökulut siirretään viljelijöiltä veronmaksajille. Maatalouden ympäristöohjelman lähestymistapa on "saastuttaja maksaa" -periaatteen mukainen ainoastaan silloin, kun viljelijöille maksetaan tukea siitä, että he toimivat ympäristön puolesta tavalla, joka ylittää "hyvän maatalouskäytännön". Suuressa osassa Eurooppaa tavanomaisia käytäntöjä - kuten "ohjeita hyvään maatalouskäytäntöön" - ei kuitenkaan ole standardisoitu tai ne on standardisoitu vain osittain. Tämän vuoksi komission ei useinkaan ole käytännössä mahdollista varmistaa, että EU:n varoilla tuetaan todellisia parannuksia viljelijöiden toiminnassa ympäristön hyväksi sen sijaan, että vain lisättäisiin viljelijöiden tuloja.

72. Valvonnan osalta voidaan todeta, että komission edustajat eivät säännöllisesti käy jäsenvaltioissa tarkastamassa jäsenvaltioiden ohjelmaluonnosten tueksi antamia tietoja ja selvityksiä; myöskään maatalouden ympäristöohjelmien ja metsitysohjelmien yksiköiden henkilöstö ei tee säännöllisiä tarkastuskäyntejä tarkistaakseen, että ohjelmista saadut käytännön tulokset ovat ympäristön kannalta hyviä verrattuna rahalliseen panostukseen. Komission tarkastajat tosin tekevät matkoja paikan päälle tarkastaakseen maksujen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden, mutta tämän henkilöstön tehtäviin ei kuulu arvioida maatalouden ympäristötoimenpiteiden tai metsitystoimenpiteiden vaikuttavuutta ympäristönsuojelun kannalta. Nykyinen "Brysseliin keskittynyt" lähestymistapa ohjelmien hallinnointiin ei takaa tehokasta ja käytännönläheistä valvontaa. Komission toimettomuus tässä suhteessa on hämmentävää, sillä komissio on täysin tietoinen tilintarkastustuomioistuimen esittämän kritiikin pätevyydestä. Kuten komission omassa arviointikertomuksessa todetaan, useiden toimenpiteiden valvonnassa on selviä vaikeuksia(75).

Täytäntöönpano ja valvonta jäsenvaltioiden tasolla

73. Erityisesti maatalouden ympäristötukeen liittyvät toimenpiteet ovat raskaita jäsenvaltioiden hallintorakenteille. Jäsenvaltioiden on esimerkiksi käytettävä maatalous- ja ympäristöalan asiantuntijoita maatalouden ympäristönäkökohtiin liittyvien ongelmien yksilöimiseen ja käytännön ratkaisujen ehdottamiseen. Tiedemiesten teoreettisten ehdotusten muuntamiseksi yksityiskohtaisiksi ohjelmaehdoiksi taas tarvitaan hallintovirkamiehiä. Edunsaajien tukikelpoisuuden tarkastamiseen tarvitaan tarkastajia. Erikoistunutta henkilöstöä tarvitaan valvomaan ja arvioimaan ohjelmien vaikutuksia.

74. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansallinen tarkastuselin on todennut, että hallintokulut ovat suuret suhteessa viljelijöiden saaman tuen määrään(76). Kyseinen kansallinen tarkastuselin havaitsi, että Yhdistyneen kuningaskunnan suurimman maatalouden ympäristöohjelman hallintokulut täytäntöönpanon alkuvaiheessa vuosina 1995-96 olivat 13 miljoonaa ecua, mikä vastaa 46:ta prosenttia viljelijöille maksetusta tuesta (ks. kaavio 1). Järjestelmä on monimutkainen, ja sen hallintoon kuuluu useita eri vaiheita. Järjestelmän vuosittaiset hallintokulut ovat yhteensä 8 miljoonaa ecua ja ympäristöön liittyvät valvonta- ja tutkimuskulut 5 miljoonaa ecua (ks. kaavio 2). Jos oletetaan, että näin suuret kulut ovat tarpeen ohjelmien asianmukaiseen hallinnointiin ja valvontaan, jäsenvaltioiden yhteenlasketut maatalouden ympäristöohjelmien täytäntöönpanoon liittyvät kustannukset ovat 700 miljoonaa ecua. Toisessa jäsenvaltioiden hallintoyksiköiden toimien tarkastelussa päädyttiin jopa siihen, että asetuksen (ETY) N:o 2078/92 täytäntöönpanosta koko EU:n alueella aiheutuneiden välittömien kustannusten (ilman ympäristöseurantaan liittyviä kuluja) on täytynyt olla 1000 ja 2000 miljoonan ecun välillä vuosina 1992-96(77). Näin suurista kustannuksista huolimatta Euroopan ympäristökeskus on todennut, että monilla alueilla hallinnon voimavarat ja kokemus eivät riitä tämän uuden politiikan hoitamiseen(78).

Kaavio 1

Ympäristöllisesti herkkiä alueita koskeva järjestely - tukimaksut ja hallinnolliset kulut varainhoitovuodesta 1991-1992 varainhoitovuoteen 1996-1997

>PIC FILE= "C_2000353FI.002701.EPS">

Huom.

1) Kulut eivät sisällä tutkimusohjelmiin liittyviä kuluja ennen varainhoitovuotta 1993-1994, koska niitä ei ole mahdollista yksilöidä erikseen.

2) Varainhoitovuoden 1996-1997 luvut ovat arvioita. Niissä on mukana "Countryside Stewardship" -järjestelyyn kuuluvia tutkimus- ja kehityskuluja.

3) Hallinnollisista kuluista ei ollut saatavilla tietoa varainhoitovuoden 1991-1992 osalta. Niiden arvioitiin olevan suunnilleen samat kuin varainhoitovuonna 1992-1993.

Lähde:

Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisen tarkastuselimen raportti "Protecting Environmentally Sensitive Areas", s. 33.

Kaavio 2

Ympäristöllisesti herkkiä alueita koskevan järjestelyn hallinnolliset kulut 1995-1996

>PIC FILE= "C_2000353FI.002702.EPS">

(79)Lähde:

Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisen tarkastuselimen raportti "Protecting Environmentally Sensitive Areas", s. 34.

75. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Saksassa, Portugalissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Itävallassa, Espanjassa, Ranskassa, Suomessa ja Ruotsissa ohjelmien täytäntöönpanossa oli merkittäviä vaikeuksia, mikä johti viljelijöiden vähäiseen kiinnostukseen, jolloin myös ympäristöön kohdistuvat vaikutukset jäivät vähäisiksi (ks. laatikko 8).

Laatikko 8

Baijerissa (Saksa) joihinkin KULAP-ohjelmaan kuuluviin toimenpiteisiin osallistuminen (esimerkiksi 20 vuoden kesannointiin, joka kattaa vain vähän yli 100 hehtaaria) on niin vähäistä, että ympäristövaikutukset jäävät häviävän pieniksi. Baden-Württembergissa MEKA-ohjelman joidenkin toimenpiteiden osalta on todettu vastaavanlainen ongelma. Sachsenissa 85:tä prosenttia viljelymaasta uhkaa eroosio, mutta ainoastaan 30 prosenttia viljelymaasta kuuluu sellaisten toimenpiteiden piiriin, joilla pyritään torjumaan eroosiota. Joillakin kaikkein arimpiin alueisiin kuuluvilla paikkakunnilla osallistumisaste keskeiseen eroosiota torjuvaan "maankatetoimenpiteeseen" on niinkin alhainen kuin 3 prosenttia.

Portugalissa toimenpiteillä, joiden avulla vähennetään voimaperäisiä menetelmiä ja muunnetaan peltoaloja laitumiksi, ei ollut lainkaan ympäristövaikutuksia, sillä niitä ei pantu täytäntöön.

Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansallinen tarkastuselin havaitsi, että osallistuminen oli tietyillä alueilla huomattavasti suunniteltua pienempää: esimerkiksi Cotswold Hillsin alueella vain 1600 hehtaaria peltoa oli muunnettu laitumeksi, vaikka tavoitteena oli 6000 hehtaaria. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansallisia menoja tutkiva parlamentaarinen valiokunta totesi, että toimenpiteen vaikutukset olisivat olleet huomattavasti suuremmat, jos ministeriö olisi tiedottanut toimenpiteestä paremmin etukäteen.

Itävallassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että viljelijöiden keskuudessa oli epätietoisuutta ja tukihakemuksissa suuri määrä virheitä, koska tarjolla oli huomattava määrä toimenpiteitä, joista osa oli mahdollista yhdistää toisiin toimenpiteisiin, osa taas ei.

Espanjassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat totesivat, että sekä maatalouden ympäristötukeen että metsitystukeen liittyvä kansallinen rahoitusosuus maksettiin edunsaajille myöhäisessä vaiheessa. Käytäntö on säännönvastainen, ja se vähentää ohjelman uskottavuutta ja siihen osallistumista.

Hallinnon monimutkaisuus on myös ongelmana Ranskassa, jossa hallinto- ja valvontatehtävät oli jaettu usean eri organisaation kesken.

Suomessa viljelijät pitivät hakumenettelyä niin monimutkaisena, että heidän oli käytettävä apuna asiantuntijoita lomakkeiden täyttämisessä.

Ruotsin kansallinen tarkastuselin havaitsi, että viljelijät toisinaan jättivät osallistumatta kansalliseen maatalouden ympäristöohjelmaan sen aiheuttaman paperisodan vuoksi.

76. Mitä tulee EU:n menojen valvontaan jäsenvaltioissa, tärkeä väline edunsaajien tukikelpoisuuden (EMOTR:n tukirahastoon nähden) tarkistamisessa on yhteisön tukema yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä, joka on käytössä kaikissa jäsenvaltioissa. Sen avulla valvotaan suurinta osaa EMOTR:n tukiosaston menoista. Toimitetun tarkastuksen yhteydessä havaittiin Portugalissa, Saksassa, Itävallassa, Italiassa ja Ranskassa puutteita maatalouden ympäristöohjelmiin ja metsitysohjelmiin liittyvien toimenpiteiden valvonnassa. Puutteet johtuivat siitä, että maatalouden ympäristöohjelmiin ja metsitysohjelmiin liittyvät tarkastukset eivät vastanneet yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tasoa (ks. laatikko 9). Esimerkiksi Sachsenissa monet tukihakemusten tarkistamiseen käytetyt viralliset kartat ovat yli 75 vuotta vanhoja ja siten epätarkkoja - tämä ongelma on yhteinen kaikilla entisen Saksan demokraattisen tasavallan alueilla. Komissio on itse todennut, että yhdessä jäsenvaltiossa ei tehty tilatarkastuksia paikan päällä ennen vuotta 1995 ja että useissa jäsenvaltioissa yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään sisältyvien tietojen välillä tehtiin ristiintarkistuksia vain vähän tai ei ollenkaan(80).

Laatikko 9

Portugalissa yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää ei ollut vielä saatu valmiiksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien käynnin aikaan tammikuussa 1998. Maan pohjoisosassa tilannetta pahensi maarekisterin puuttuminen. Tiloilla käyntien yhteydessä tarkastajat havaitsivat poikkeamia lähes kaikkien kuudentoista tarkastetun tilan tukihakemuksissa. Peltokasveja, oliiviöljyä ja viininviljelyä koskevissa tukihakemuksissa todettiin liian suuria maatalouden ympäristötuen tai jonkin muun järjestelmän maksuja.

Itävallassa ei ole vielä saatu valmiiksi virallista rekisteriä rinteiden kaltevuudesta, joten hallintovirkamiehet eivät voi tarkastaa viljelijöiden tukihakemuksissa ilmoittamia kaltevuuksia, vaikka kyseiset seikat kuuluvat joidenkin maatalouden ympäristötukien saamisen ehtoihin.

Italiassa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla todettuja poikkeamia ei seurata riittävästi, eikä näin ollen aina sovelleta niitä seuraamuksia, joita yhteisön lainsäädännössä edellytetään. Koska tarkastustuloksia ei ole dokumentoitu yksityiskohtaisesti, ei ole mahdollista käyttää riskianalyysiä tarkastettavien otosten poiminnassa, vaikka EU:n lainsäädäntö sitä edellyttääkin.

Ranskassa tietoja maatalouden ympäristötuen piiriin kuuluvista peltoaloista ei ollut viety samaan tietojärjestelmään kuin tiedot peltokasvituen piiriin kuuluvista peltoaloista, minkä vuoksi oli mahdotonta suorittaa tietokoneella ristiintarkistuksia ympäristötuen piiriin kuuluvien ja peltokasvituen piiriin kuuluvien peltoalojen välillä.

77. Muitakin valvontaongelmia on. Useimpiin ohjelmiin kuuluu toimenpide, jonka perusteella viljelijät saavat korvausta lannoitteiden käytön vähentämisestä (ks. laatikko 10). On kuitenkin mahdotonta tarkistaa, että viljelijä toimii toimenpiteen edellytysten mukaan. Suomen valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut "eräiden ohjelmakokonaisuuden ehtojen todentamisen olevan nykyisillä valvontamenetelmillä ongelmallista. Erityisesti lannoitustasojen tarkastamista pidettiin hankalana. Asiaa koskevissa tutkimuksissa lannoitetasojen pitävää todentamista on pidetty käytännössä lähes mahdottomana"(81). Huolellisesti suoritetun silmämääräisen tarkastuksen, maanäytteiden oton ja tilan kirjanpidon tarkistamisen avulla voidaan tarkastus suorittaa osittain, mutta mikään näistä menetelmistä ei ole lopullisesti luotettava. Komission omat tarkastajat ovat tietoisia tästä ongelmasta, mutta silti komissio hyväksyy edelleen kyseisenlaisia toimenpiteitä.

Laatikko 10

Ranskassa ei tehty rutiininomaisesti lainkaan maaperää tai vettä koskevia testauksia "laidunpalkkioon" liittyvän järjestelmän yhteydessä, vaikka viljelijät eivät saaneet käyttää laidunmaallaan enempää kuin 70 kg lannoitteita hehtaaria kohti. Kansallisten viranomaisten mukaan on käytännössä mahdotonta tarkistaa, noudattavatko edunsaajat lannoitusta koskevia rajoituksia. Asia tarkistetaankin usein lähinnä kysymällä viljelijältä kuinka paljon hän käyttää lannoitteita, ja jos vastaus on järjestelmän salliman lannoitetason rajoissa, tuki maksetaan.

Rheinland-Pfalzin "Steillagenprogram" (jyrkkien rinteiden viininviljelyohjelma) (Saksa) jätti edunsaajien tehtäväksi valita maaperänäytteiden ottopaikat, ottaa näytteet ja toimittaa näytteet virallisiin laboratorioihin, joissa näytteet tutkitaan sen selvittämiseksi, onko lannoitteiden käyttöä koskevia rajoituksia noudatettu.

Sachsenissa (Saksa) pitäisi periaatteessa tehdä maaperän testauksia kaikissa "perusteellisissa tarkastuksissa", mutta käytännössä tarkastajien tarkastuskohteena olleella paikkakunnalla oli tehty vain yksi kyseisenlainen tarkastus tukijärjestelmän käyttöönoton jälkeen, eikä maaperän testauksia ollut tehty.

Baijerin (Saksa) VNP-ohjelmassa suositeltiin maaperän testaamista, mutta käytännössä testauksia ei tehty.

Baijerin KULAP-ohjelmassa viralliset arvioijat totesivat, että tarkastajilla oli vaikeuksia selvittää, noudattivatko edunsaajat tiettyjen toimenpiteiden ehtoja.

Baden-Württembergissa (S