Erityiskertomus nro 18/2000

maataloustuotteiden jakeluohjelmasta Venäjän federaatiolle sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2001/C 25/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

Venäjän federaatio kärsi vuonna 1998 sekä huonosta sadosta että talouskriisistä. Euroopan unionissa (EU) pelättiin maataloustuotteiden viennin vähenevän jyrkästi kriisin takia, sillä Venäjä on EU:sta viedyn lihan toiseksi tärkein markkina-alue. Yhdysvallat päätti aloittaa ohjelman elintarvikkeiden toimittamiseksi Venäjälle, ja myös EU halusi toteuttaa toimia Venäjällä. Venäjän hallituksen esittämän pyynnön johdosta neuvosto päätti joulukuussa 1998 toimittaa ilmaiseksi maataloustuotteita puutteesta eniten kärsiville Venäjän federaation alueille (ks. kohta 1).

Ohjelma ei saanut vaikuttaa kielteisesti osittain tuen piiriin kuuluvaan maataloustuotteiden vientiin EU:sta Venäjälle eikä aiheuttaa häiriötä paikallisilla markkinoilla. Näin ollen tuotteiden myyntihinta ei saanut olla vastaavien paikallisten tai EU:sta tuotujen tuotteiden hintaa alhaisempi. Puutteesta eniten kärsivillä alueilla, joille tuotteet oli tarkoitettu, puolestaan toivottiin, että tuotteet voitaisiin hankkia mahdollisimman edulliseen hintaan. Samalla Venäjän viranomaiset halusivat myös saada tuotteiden myynnistä mahdollisimman suuren tuoton käyttääkseen sen sosiaalialan toimenpiteisiin (ks. kohta 2).

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tarpeita ei ollut arvioitu ennalta. Kyseisenlaisen tuen tarpeellisuutta ei ole osoitettu, ja lisäksi Venäjä vei viljaa vuonna 1999. Monien venäläisten on vaikea saada kunnollista ravintoa, mutta tämä ei johdu elintarvikkeiden puutteesta, vaan siitä, ettei heillä ole varoja niiden hankkimiseen. Venäjän mahdollisuuksia tuoda pitkällä aikavälillä elintarvikkeita EU:sta ei myöskään tutkittu riittävästi. Vaikka EU:ssa pelättiin lihan viennin Venäjälle vähenevän jyrkästi, vienti lisääntyi vuonna 1999 erityisesti vientituen - jonka vaikutuksen komissio aliarvioi - ansiosta (ks. kohdat 6-11).

Tuotteiden myynnistä saatavat vastikevarat kerättiin usein myöhäisessä vaiheessa, mikä johtui etenkin lihan myynnissä ilmenneistä vaikeuksista. Puutteesta jo eniten kärsivien joukkoon kuuluvilla alueilla oli vaikeuksia maksaa varat määräajan kuluessa, ja niitä uhkasivat vielä Venäjän federaation viranomaisten määräämät taloudelliset seuraamukset. Komissio huolehti varojen käyttötarkoituksen sijasta pikemminkin siitä, miten varat kerätään tehokkaimmalla mahdollisella tavalla (ks. kohdat 14 ja 42-47).

Yleisesti ottaen ohjelman vaikutusta heikensivät seuraavat seikat:

- Komissio suostui siihen, että Venäjän federaation viranomaiset asettivat tuen myöntämisen ehdoksi sen, että alueet pystyivät antamaan rahamääräisen vakuuden, vaikka ohjelmalla oli tarkoitus auttaa ensisijaisesti puutteesta eniten kärsiviä alueita (ks. kohdat 11 ja 53).

- Lihan myyntihinta oli hyvin korkea, jotta ei syntyisi kilpailua yhteisöstä tuotujen tuotteiden tai paikallisen tuotannon kanssa, joten lihaa säilytettiin Venäjällä useiden kuukausien ajan varastossa. Toimitukset olivat kalliita, mutta niillä ei ollut merkittävää vaikutusta paikallisilla markkinoilla vuonna 1999, vaikka neuvosto arvioi vuoden 1998 lopulla, että "tuotteiden olisi... oltava välttämättä perillä mahdollisimman pian" (ks. kohdat 35-36).

Ohjelman tärkeimmäksi tavoitteeksi asetettiin Venäjän kansan vaikean tilanteen helpottaminen sekä maataloustuotteiden markkinoiden tasapainottaminen toimittamalla puutteesta eniten kärsiville alueille maataloustuotteita, jotka oli vietävä perille mahdollisimman pian. Tämä tavoite saavutettiin kuitenkin vain pieneltä osin. Avun antaminen ei ollut välttämätöntä sikäli, että Venäjän oli mahdollista suorittaa hankintoja kansainvälisillä markkinoilla yksityisten toimijoiden avulla. Jos Venäjälle haluttiin antaa elintarvikeapua, olisi ollut tarkoituksenmukaisempaa käynnistää köyhimpiin väestöryhmiin kohdennettu suppeampi humanitaarinen ohjelma. Pyrkimys säilyttää Venäjän vientimarkkinat puolestaan toteutui vientituen avulla tehokkaammin ja suhteessa huomattavasti alhaisemmin kustannuksin kuin kyseisen ohjelman avulla (ks. kohdat 55-61).

JOHDANTO

Ohjelman tavoitteet

1. Viljasato oli Venäjällä poikkeuksellisen huono(1) vuonna 1998. Elokuussa samana vuonna maassa koettiin vielä vakava talouskriisi. Yhdysvallat päätti 6. marraskuuta 1998 aloittaa ohjelman elintarvikkeiden toimittamiseksi Venäjälle. Myös EU halusi toteuttaa toimia Venäjällä, sillä Venäjä on EU:sta viedyn lihan toiseksi tärkein markkina-alue(2). Venäjän hallituksen 12. marraskuuta 1998 esittämän pyynnön johdosta neuvosto antoi 17. joulukuuta 1998 asetuksen (EY) N:o 2802/98(3), jossa säädetään maataloustuotteiden toimittamisesta ilmaiseksi pahimmasta puutteesta kärsiville Venäjän federaation alueille. Myymällä tuotteita paikallisilla markkinoilla oli tarkoitus koota vastikevaroja sosiaalialan toimenpiteiden rahoittamista varten. Neuvoston mukaan toimella helpotettaisiin Venäjän kansan vaikeaa tilannetta sekä tasapainotettaisiin maataloustuotteiden markkinoita Venäjällä, ja neuvosto katsoi, että apu oli välttämättä saatava perille mahdollisimman pian.

2. Kun komissio pani neuvoston asetusta täytäntöön, sen oli otettava huomioon merkittäviä rajoittavia tekijöitä. Ohjelma ei saanut vaikuttaa kielteisesti osittain tuen piiriin kuuluvaan maataloustuotteiden vientiin EU:sta Venäjälle eikä aiheuttaa häiriötä paikallisilla markkinoilla. Näin ollen tuotteiden myyntihinta ei saanut olla vastaavien paikallisten tai EU:sta tuotujen tuotteiden hintaa alhaisempi. Toisaalta tuotteet oli tarkoitettu puutteesta eniten kärsiville alueille, jotka pyrkivät hankkimaan ne mahdollisimman edulliseen hintaan. Lisäksi asetuksessa (EY) N:o 2802/98 (1 artiklan 4 kohta) säädetään, että tuotto on käytettävä sosiaalisiin tarkoituksiin, joten Venäjän viranomaiset halusivat saada mahdollisimman paljon vastikevaroja käyttääkseen ne talousarviotukena.

Ohjelman osatekijät

3. Ohjelma oli kunnianhimoinen ja monimutkainen. Sen avulla oli tarkoitus toimittaa 1,85 miljoonaa tonnia elintarvikkeita, joiden arvo oli 377,7 miljoonaa euroa, noin viidellekymmenelle alueelle Venäjän federaatiossa, joka koostuu 89 hallinnollisesta yksiköstä. Mainitusta kokonaismäärästä oli viljaa ja riisiä noin 40 prosenttia, kun taas lihatuotteet muodostivat siitä lähes 50 prosenttia; jäljelle jäävä osuus oli rasvatonta maitojauhetta. Kaikki tuotteet olivat peräisin interventiovarastoista lukuun ottamatta sianlihaa, joka ostettiin yhteisön markkinoilta.

4. Yhteisön talousarviosta suoritettiin tuotteiden kuljetuskustannukset Venäjän rajalle sekä valvontaan (joka kattoi tuotteiden hankkimisen Euroopassa ja jakelun Venäjällä) liittyvät menot. Kun otetaan huomioon varastointikustannuksiin ja vientitukeen liittyvät arviolta 71,5 miljoonan euron säästöt, EMOTR-määrärahoista rahoitetun ohjelman nettokustannukset olivat yhteensä arviolta 411,1 miljoonaa euroa (ks. taulukko 1).

Taulukko 1

Ohjelman arvioidut kustannukset

>TAULUKON PAIKKA>

Tarkastuksen sisältö

5. Koska ohjelman täytäntöönpanoon sisältyi merkittäviä riskejä(4), tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa keskityttiin ohjelman toteuttamiseen Venäjällä. Tarkastuksen tavoitteena oli toisaalta selvittää ohjelman vaikuttavuus ja tulokset ja toisaalta tutkia, miten komissio huolehti ohjelman täytäntöönpanosta, johon sisältyi tuotteiden vieminen perille, vastikevarojen kerääminen sekä varmistuminen siitä, että varat käytetään sovittuihin tarkoituksiin. Komissio aikoi toimittaa tuotteet vuoden 1999 alkupuoliskolla (muistion 3.11 kohta ), joten tarkastus paikan päällä toimitettiin vuoden 1999 jälkipuoliskolla komissiossa ja sen paikallisessa lähetystössä, asianomaisten tahojen (maatalousministeriö, valtiovarainministeriö, eläkerahasto ja jakelusta vastaavat toimijat) luona Venäjällä sekä yhdeksällä edunsaaja-alueella. Tarkastuskäynnin kohteena olleille alueille myönnettyjen toimitusten arvo oli yhteensä noin 35 prosenttia koko ohjelman arvosta. Moskovassa järjestettiin lisäksi tapaamisia jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen lähetystöneuvosten ja asiantuntijoiden, Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin paikallisten edustajien sekä Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) kanssa.

OHJELMAN VALMISTELU

Tarvearviointi

6. Komissio arvioi 28. syyskuuta 1998 pidetyssä maatalousneuvoston kokouksessa, että Venäjällä ei ole pulaa elintarvikkeista ja että makrotalouden tasolla varoja elintarvikkeiden ostamiseen on riittävästi. Se huomautti myös, että useimmat tutkijat arvioivat elintarvikkeiden tuonnin Venäjälle lisääntyvän jälleen heti vaihtokurssin vakiinnuttua(5). Marraskuussa 1998 komissio kuitenkin ehdotti ohjelmaa elintarvikkeiden toimittamiseksi Venäjälle.

7. Tällaisen ohjelman todellisesta tarpeellisuudesta keskusteltiin laajasti Venäjällä, missä puolijulkiset kaupalliset organisaatiot kannattivat sitä ja talousalan yksityiset toimijat ja taloudellisia uudistuksia puoltavat ryhmät vastustivat sitä. Maailmanpankin varoituksista huolimatta komissio ei tutkinut, millaisia kielteisiä vaikutuksia ohjelmalla voisi olla syntymässä olevaan yksityiseen sektoriin (paikalliset tuottajat ja uudet yksityiset toimijat). Se ei myöskään yrittänyt arvioida, missä määrin sisäiset kaupan esteet vaikeuttivat viljahankintoja, vaikka FAO katsoi marraskuussa 1998, että Venäjällä mahdollisesti ilmenevä puute on paikallista ja aiheutuu sisäisistä esteistä(6).

8. Viljan tarjonta Venäjän markkinoilla todellakin väheni vuonna 1998, mutta ei ole osoitettu, etteikö Venäjä olisi voinut tuoda viljaa elokuun 1998 talouskriisistä huolimatta(7). Lisäksi huomattava osa väestöstä ei niinkään kärsi elintarvikepulasta vaan siitä, ettei sillä ole varaa ostaa ruokaa(8). Venäjän vilja-alan asiantuntijat(9) ovat sitä mieltä, että viljavarannot arvioidaan virallisissa tilastoissa 10-20 prosenttia todellista pienemmiksi etenkin tuotannon ja yksityisten toimijoiden varastojen osalta.

9. Muistion 3 artiklan 9 kohdassa kielletään EU:n toimittamien kaltaisten tuotteiden vienti ohjelman aikana, lukuun ottamatta tapauksia, joissa sopimukset on tehty ennen 1. lokakuuta 1998. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) mukaan Venäjältä vietiin heinäkuun 1998 ja helmikuun 1999 välisenä aikana 1,04 miljoonaa tonnia viljaa, mikä on enemmän kuin markkinointivuonna 1997/1998 saavutettu ennätysmäärä, ja Venäjältä vietiin vuoden 1998 jälkipuoliskolla enemmän viljaa kuin sinne tuotiin(10). Vaikka ei ole pystytty varmasti osoittamaan, että Venäjältä olisi viety tuotteita muistion vastaisesti, on kuitenkin todettava, että Euroopan unioni päätti elintarvikeapuohjelmasta Venäjän hyväksi juuri silloin, kun Venäjältä vietiin viljaa enemmän kuin koskaan.

10. Komissio pelkäsi erityisesti, että lihan tuonti Venäjälle vähenisi jyrkästi ruplan devalvaation vuoksi(11). Komissio yliarvioi kuitenkin Venäjän talouskriisin keston, ja vuoden 1998 lopussa sianlihan vienti yhteisöstä Venäjälle oli jo palautunut elokuuta 1998 edeltäneelle tasolleen. Kun ohjelman mukaisesti toimitettu sianliha saapui perille, se kilpaili kaupallisen tuonnin kanssa (ks. kohta 35). Sianlihan vientituen korottaminen ja vientijärjestelyjen laajentaminen kattamaan Venäjä vaikuttivat tilanteeseen huomattavasti. Kun elintarvikeapua ei oteta huomioon, naudanlihan vienti EU:sta Venäjälle pysyi vuonna 1999 suhteellisen vakaana ja sianlihan vienti jopa lisääntyi aiempiin vuosiin verrattuna (ks. taulukko 2).

Taulukko 2

Lihan vienti EU:sta Venäjälle (1997-1999)

>TAULUKON PAIKKA>

11. Komissio ei lisäksi tutkinut perusteellisesti, millainen hankintatilanne on Venäjän viranomaisten ehdottamilla edunsaaja-alueilla. Esimerkiksi eräiden alueiden valintaa ei voida perustella objektiivisilla tekijöillä vaan mahdollisesti läheisillä yhteyksillä keskushallintoon(12). Komissio tyytyi lähinnä jättämään Moskovan ja Pietarin(13) tukikelpoisten alueiden ulkopuolelle, jotta ohjelma ei haittaisi EU:n lihanviejiä, sillä komissio arvioi, että 85-90 prosenttia EU:sta viedystä lihasta päätyi näille alueille. Venäjälle tuodut tuotteet eivät kuitenkaan välttämättä jää asianomaisille alueille, koska näillä alueilla sijaitsevat suuret lihanjalostuslaitokset myyvät tuotteitaan kaikkialle Venäjän federaatioon(14).

Oikeusperustan ja toteutuskehyksen valmistelu

12. Ohjelman oikeudellinen kehys laadittiin nopeasti, sillä ohjelmaa pidettiin kiireellisenä. Venäjän hallitus esitti pyyntönsä marraskuussa 1998, neuvosto antoi tointa koskevan asetuksen joulukuussa ja komissio allekirjoitti muistion ohjelman täytäntöönpanosta tammikuussa 1999. Komissio neuvotteli muistiosta Venäjän maatalousministeriön kanssa saamatta neuvotteluihin mukaan valtiovarainministeriötä, jolla kuitenkin on keskeinen rooli vastikevarojen keräämisessä (ks. kohdat 42-47).

13. Komissio määritteli ohjelmaan liittyvät toimintamenettelyt yhdessä Venäjän viranomaisten kanssa tapauskohtaisesti. Koska 20. tammikuuta 1999 allekirjoitetussa ensimmäisessä muistiossa oli tiettyjä puutteita, komissio neuvotteli helmikuussa 1999 Venäjän viranomaisten kanssa täydentävästä muistiosta. Tarkoituksena oli erityisesti, että neuvoston vaatimus seurannan ja valvonnan varmistamisesta Venäjän alueella tulisi otetuksi huomioon. Kumpikin osapuoli hyväksyi vasta heinäkuussa 1999 Venäjän ja Euroopan komission välisen työryhmän (joka perustettiin helpottamaan ohjelman täytäntöönpanoa) tehtävät, jotka liittyivät täytäntöönpanoa koskeviin täydentäviin sääntöihin.

14. Komissio suostui kohdentamaan 80 prosenttia vastikevaroista eläkerahaston maksamattomien määrien suorittamiseen, mikä oli ensisijaisen tärkeää Venäjän hallitukselle ja Kansainväliselle valuuttarahastolle. Vaikka kerättävien varojen määrä oli suuri, vaikka kansainvälinen yhteisö oli huolestunut julkisen rahoituksen avoimuuden puutteesta Venäjällä ja vaikka Venäjän kansallinen tarkastuselin havaitsi samaan aikaan useita sääntöjenvastaisuuksia eläkerahaston hallinnoinnissa, komissio ei tutkinut ennen kyseisen periaatepäätöksen tekemistä eläkerahaston toimintaa, sen nykyistä ja tulevaa taloudellista asemaa eikä sitä, miten rahaston varoja tarkkaan ottaen käytettäisiin (ks. kohta 42).

OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Talousarviovarat

15. Komissio arvioi, että olisi ollut parempi rahoittaa ohjelma varainhoitovuoden 1999 määrärahoista, mutta neuvosto ja parlamentti pitivät parempana hyödyntää varainhoitovuoden 1998 talousarvion käyttämättä jääneitä määrärahoja(15). Koska talousarviositoumuksia ei ollut mahdollista tehdä vuonna 1998, komissio pyysi 400 miljoonan euron siirtämistä varainhoitovuodesta 1998 varainhoitovuoteen 1999. Varainhoitovuoden 1999 alussa komissio, joka odotti budjettivallan käyttäjän virallista päätöstä määrärahojen siirtämisestä, ei voinut aloittaa ohjelman toteuttamista määrärahojen puuttuessa. Tämän vuoksi se siirsi 10 miljoonaa euroa momentista B1-3 1 2 "Koululaisten maito" momenttiin B1-3 1 5 "Elintarvikeapu Venäjälle".

Komission ohjelmaan osoittamat voimavarat

16. Ohjelman täytäntöönpanomenettelyjä koskeva päätöksenteko oli keskitetty Brysseliin. Maatalouden pääosastolla, ulkosuhteiden pääosastolla ja Moskovassa olevalla lähetystöllä ei ollut käytettävissään lisävoimavaroja ohjelman täytäntöönpanoa varten. Yhdysvaltain lähetystöllä Moskovassa sen sijaan oli parikymmentä henkilöä hallinnoimassa vastaavanlaista apua, ja siellä tehtiin päätöksiä varsin itsenäisesti. Yhdysvaltain lähetystössä esimerkiksi päätettiin hintojen mukauttamisesta tai tuotteiden määränpäästä viikoittain, kun taas ainoa merkittävä tukikelpoisia alueita koskeva muutos, jonka komissio teki, edellytti kahden komission jäsenen valtuuttamista ja vei yli kaksi kuukautta.

Elintarvikkeiden hankkiminen

17. Vuoden 1998 lopussa komissio varasi rahoitusta koskevissa ennakkoarvioissaan sianlihatoimituksiin keskimäärin 110 euroa sataa kiloa kohden. Todellisuudessa sianlihan hinta teurastamolla oli yhteisön markkinoilla keskimäärin 112 euroa sataa kiloa kohden vuonna 1999. Ohjelman yhteydessä maksettu hinta oli kuitenkin keskimäärin 150,5 euroa sataa kiloa kohti. Sianlihaa koskevissa komission ennakkoarvioissa ei otettu huomioon jäädytys-, pakkaus-, käsittely-, kuljetus- ja varastointikustannuksia. Sianlihan toimituskustannukset olivat (tonnilta) 31,4 prosenttia suuremmat kuin komissio oli arvioinut.

18. Neuvoston asetuksessa täsmennettiin, että tuotteiden olisi oltava välttämättä perillä mahdollisimman pian, ja Venäjän viranomaisten kanssa laaditussa muistiossa määrättiin, että komissio toimittaa tuotteet Venäjän satamiin tai rajanylityspaikoille vuoden 1999 alkupuoliskolla. Heinäkuun 1999 puolivälissä vasta 45 prosenttia tuotteista oli saapunut Venäjälle. Vuoden 1999 lopussa alkuperäiseen ohjelmaan nähden 89 prosenttia tuotteiden määrästä mutta ainoastaan 58 prosenttia niiden yhteisarvosta oli toimitettu edunsaaja-alueille. Lähes kaikki vehnä-, ruis- ja riisitoimitukset oli tehty, mutta naudanlihasta ainoastaan kaksi kolmasosaa ja sianlihasta ja rasvattomasta maitojauheesta vain puolet oli toimitettu.

19. Komissio joutui keskeyttämään tuotteiden hankkimisen lähes neljäksi viikoksi, kunnes Venäjän viranomaiset hyväksyvät turvallisuuteen, hygieniaan ja terveystodistuksiin liittyvät yhteisön menettelyt. Tuotteiden hankkiminen keskeytyi vielä yli kuukauden ajaksi sen vuoksi, että komission ja Venäjän viranomaisten oli vaikea päästä sopimukseen hintojen määräytymismekanismista. Sianlihan toimitukset keskeytyivät lisäksi joksikin aikaa Belgian dioksiinikriisin takia (ks. kohta 40), ja Venäjän terveysviranomaiset hyväksyivät EU:n maitojauheen toimittamisen vasta heinäkuussa 1999.

20. Näiden viivästysten vuoksi lähes puolet viljasta tuli perille sadonkorjuun aikaan tai sen jälkeen, huomattavia määriä lihaa saapui kesällä kysynnän ollessa alhaisimmillaan ja aiottua ohjelmaa ei voitu toteuttaa kokonaisuudessaan. Ulkopuolisten yritysten tehtäväksi annettua tarkastustoimintaa oli lisäksi viivästymisten takia jatkettava. Valvontasopimuksiin käytetyt määrät nousivat Euroopan puolella 2 miljoonasta 5,5 miljoonaan euroon ja Venäjän puolella 4 miljoonasta 8,8 miljoonaan euroon.

21. Komissio päätti 22. joulukuuta 1999 keskeyttää ohjelman. Se ei kyennyt käyttämään kaikkia siirrettyjä määrärahoja ennen varainhoitovuoden 1999 loppua, joten 64,5 miljoonaa euroa peruuntui. Tästä seurasi, että vaikka suurin osa viljasta oli toimitettu, toimittamatta jäi 41500 tonnia sianlihaa, 11550 tonnia naudanlihaa ja 5000 tonnia maitojauhetta, jotka oli alun perin luvattu Venäjän viranomaisille ja joiden yhteisarvo oli yli 71,2 miljoonaa euroa. Näiden tuotteiden kuljettamista ei enää voitu rahoittaa ohjelmasta, jonka toteuttamisen kokonaiskustannukset alenivat niin ollen 74,4 miljoonaa euroa ennakkoarvioihin nähden (ks. taulukko 3).

Taulukko 3

Ohjelman tosiasiallinen toteuttaminen (huhtikuu 2000)

>TAULUKON PAIKKA>

Tavarankuljetus

22. Maitojauheen tosiasialliset kuljetuskustannukset olivat 93 prosenttia alkuperäistä arviota korkeammat. Rukiin kuljetuskustannukset olivat 40 prosenttia ennakoitua suuremmat (ks. taulukko 3), sillä arvioissa ei ollut otettu huomioon tavaran kuljettamista yhteisön satamaan laivausta varten. Ohjelman kustannusten rahoitusta koskevissa ennakkoarvioissa, jotka komissio toimitti budjettivallan käyttäjälle, aliarvioitiin näin ollen maitojauheen, rukiin ja sianlihan toimituskustannukset (ks. kohta 17).

23. Komissio antoi erään valvontayrityksen tehtäväksi tarkistaa tavarankuljettajien interventiovarastoista hakeman tavaran määrän ja laadun. Naudanlihan kuljetuksissa ilmeni viivästyksiä, koska yrityksellä ei ollut riittävästi henkilöstöä toteuttamaan Ranskassa noin 30:ssä eri varastossa olleiden tuotteiden valvontaa lastauksen yhteydessä. Petosten torjunnan koordinointiyksikkö UCLAF totesi lisäksi Venäjälle vietävän tavallisen vehnän varastoista purkamista tarkastaessaan, että yrityksen tarkastajat eivät aina olleet paikalla, kun viljaa lastattiin.

24. Lähes 40 prosenttia toimituksista kuljetettiin Baltian maiden satamien kautta. Noin 25 prosenttia viljatoimituksista kuljetettiin Muugan (Viro) kautta, vaikka käsittelykustannukset ovat siellä korkeammat kuin Riiassa tai Pietarissa. Edunsaaja maksoi nämä korkeammat kustannukset, joiden pääasiallinen syy oli sataman infrastruktuurien monopolisoitu valvonta(16) (ks. kohta 26).

25. Jos käsittely- ja varastointikapasiteetti paikan päällä olisi tutkittu paremmin ja jos koordinaatio Yhdysvaltojen kanssa olisi ollut parempaa, komissio olisi voinut osittain välttää tavaroiden ruuhkautumisen satamissa.

26. Lisäksi lihaa kuljetettiin joskus Euroopasta tulleilla kuorma-autoilla Ural-vuorille asti eli yli 2000 kilometrin päähän Venäjän rajojen sisäpuolelle. Koska Venäjä ei maksanut näitä menoja, komissio vähensi EU:n toimijoille maksettavat kuljetuskustannukset, satamien käsittelykustannukset ja lisäseisontakorvaukset (4,5 miljoonaa euroa) kokonaismäärärahasta, joka oli myönnetty tavaran toimittamiseen puutteesta eniten kärsiville alueille.

27. EU:n tavarankuljettajat joutuivat odottamaan kauan ennen kuin interventioelimet suorittivat maksut ja vapauttivat tavarankuljettajien pankkitakaukset. Viivästysten osasyynä oli se, että toimijat korottivat toimen myöhempien vaiheiden osalta tehtyjä tarjouksia ja pyrkivät näin kattamaan aiheutuneet lisäkustannukset.

Jakelu Venäjällä

Venäjän viranomaisten toteuttama täytäntöönpano

28. Valintakriteerien vuoksi vain osittain avoimen tarjouskilpailun jälkeen Venäjän maatalous- ja elintarvikeministeriö antoi tuotteiden jakelun entisen keskusjohtoisen järjestelmän ajoilta peräisin olevien ja ministeriön kanssa läheiset yhteydet säilyttäneiden toimijoiden tehtäväksi (ks. kohta 51).

29. Venäjän hallitus ei noudattanut muistiota, jonka mukaan se vastaa kuljetuskustannuksista Venäjällä (3 artiklan 3 kohta). Tuotteiden ostajat joutuivat maksamaan kuljetuskustannukset kansallisille toimijoille sekä suorittamaan lisäksi 2,5-3 prosentin ylimääräisen provision alueellisten hallitusten valitsemille alueellisille toimijoille, joilla usein oli läheiset suhteet kyseisiin viranomaisiin.

Tuotteiden toimittaminen eri alueille

30. Suurin osa tuotteista (arvon mukaan laskettuna 97 prosenttia) toimitettiin valituille alueille, mutta niiden saapumisessa perille havaittiin kuitenkin puutteita. Venäjälle toimitetusta 196950 tonnista lihaa 7947 tonnia ja 45000 tonnista rasvatonta maitojauhetta 3045 tonnia ei ollut saapunut perille huhtikuussa 2000.

31. Komission ja Venäjän viranomaisten yhdessä laatiman valvontajärjestelmän ansiosta tuotteiden hävikkiä voitiin rajoittaa kuljetettaessa niitä edunsaaja-alueille. Valvonnan suorittamisesta Venäjällä vastaavan yrityksen sopimusehdoissa ei kuitenkaan määrätty tarkoituksenmukaisesta raportointijärjestelmästä, vaikka järjestelmää parannettiinkin sen jälkeen, kun tilintarkastustuomioistuin oli havainnut siinä puutteita ensimmäisessä tarkastuksessaan heinäkuussa 1999. Valvonnasta vastaavien tahojen tehtävänä oli varmistaa Venäjän rajalle saapuvien tuotteiden määrä jalostusyrityksiin toimittamiseen asti. Käytännössä valvonnasta vastaavat tahot eivät kuitenkaan varmistaneet, oliko liha toimitettu edelleen edunsaaja-alueiden jalostusyrityksille sen jälkeen, kun se oli ensin lähetetty kyseiselle alueelle kylmävarastoihin, sillä sopimusehdoissa määrättiin tällaisen valvonnan toteuttamisesta ainoastaan komission nimenomaisesta pyynnöstä.

Tuotteiden myyntihinta

32. Venäjän ja Euroopan komission välisen työryhmän (ks. kohta 13) oli tarkoitus kokoontua joka toinen viikko arvioimaan Venäjän federaatioon toimitettujen tavaralähetysten ruplamääräinen arvo erityiselle tilille talletettavien summien selvittämiseksi. Arvioita voitiin pitää lopullisina vasta, kun Euroopan komissio oli hyväksynyt ne; komissiolla oli viisi työpäivää aikaa ilmoittaa eriävä kantansa. Joko 120 päivän kuluessa tavaralähetysten saapumisesta Venäjän rajalle tai 75 päivän kuluessa niiden saapumisesta tarkoitettuun määräpaikkaan kohdealueella - sen mukaan, kumpi määräaika täyttyi ensin - Venäjän federaation hallituksen oli talletettava arviota vastaava summa erityiselle tilille, joka oli avattu nimenomaan kyseisiä varoja varten. Hallitus oli velvoitettu tallettamaan summat täysimääräisinä erityiselle tilille edellä mainittujen määräaikojen kuluessa, vaikka Venäjän federaatio ei kykenisikään saamaan tuotteiden myynnistä arvioiden mukaista tuottoa.

33. Erityiselle tilille talletettavan myyntituoton oli perustuttava arvioon, jonka työryhmä esitti tavaralähetysten arvosta ja jonka Euroopan komissio hyväksyi. Tavaralähetysten arvoa koskevasta arviosta oli keskusteltava työryhmän kanssa liian alhaiseksi jääneen tuoton syiden määrittämiseksi ja ratkaisujen löytämiseksi. Jos tosiasiallisen kokonaistuoton todettiin myöhemmin olevan arvioitua kokonaistuottoa suurempi, Venäjän federaation oli talletettava erotus erityiselle tilille.

34. Komissio vahvisti satamaan toimitetun tavaran nettohinnan säännöllisesti Venäjän viranomaisten kanssa määrittääkseen alustavan määrän, joka Venäjän federaation hallituksen piti laittaa erityiselle tilille tuotteiden toimittamisen jälkeen. Ensimmäistä suoritusta ei kuitenkaan maksanut Venäjän federaation hallitus vaan venäläiset toimijat, jotka siirsivät usein myöhässä vastikevarat tilille sen jälkeen, kun tuotteet oli myyty ensimmäiselle ostajalle (ks. kohdat 42-47).

35. Venäjän viranomaiset möivät tuotteet satamaan toimitetulle tavaralle asetettuun nettohintaan, joka oli arvioitu yhdessä komission kanssa ja johon oli lisätty kansallisten ja alueellisten toimijoiden provisiot sekä käsittely-, kuljetus- ja varastointikustannukset. Tämä ei aina ollut perusasetuksessa edellytetyn kaltainen hinta, jolla olisi voitu välttää häiriöiden aiheutuminen paikallisille markkinoille. Tästä seurasi, että tuotteiden hinnat olivat toisinaan huomattavasti korkeammat kuin EU:sta(17) tai muista Keski-Euroopan maista kaupallisesti tuodun ja laadultaan usein paremman lihan hinnat. Esimerkiksi EU:n toimittama sianliha myytiin 25 ruplan kilohintaan syyskuussa 1999. Kun lihan hintaan lisättiin kuljetus- ja käsittelykustannukset, se nousi 33 ruplaan kilolta, vaikka useilla kaukana Moskovasta tai Pietarista sijaitsevilla alueilla havaittiin kaupallisesti tuodusta lihasta maksettavan kokonaishinnan vaihtelevan 15 ruplasta 23 ruplaan kilolta.

36. Ohjelman yhteydessä toimitetun lihan myyntihinta ei ollut jalostusyritysten näkemyksen mukaan kilpailukykyinen, joten suurin osa lihasta oli useiden kuukausien ajan kylmävarastoissa eri alueilla. Helmikuun 2000 puolivälissä jopa 37000 tonnia naudanlihaa (26,7 prosenttia toimitetusta määrästä) ja maaliskuun 2000 puolivälissä 35000 tonnia sianlihaa (60 prosenttia toimitetusta määrästä) oli edelleen varastossa odottamassa myyntiä. Toisissa tapauksissa liha ohjattiinkin muille, maksukykyisemmille alueille, mikä edelleen lisäsi kuljetuskustannuksia ja nosti näin lihan myyntihintaa.

37. Komissio pyysi liian myöhään ohjelmaa koskevaa ulkoista tarkastusta sen selvittämiseksi, oliko tuotteet myyty markkinahinnoin ja vastasivatko vastikevaroihin liittyvät maksut kyseistä hintaa. Tarkastusta ei ollut aloitettu vielä maaliskuussa 2000 eli yli vuosi ensimmäisen tavaratoimituksen jälkeen. Vaikka olisi mahdollista osoittaa, että eräät toimijat saivat tiettyjen tuotteiden osalta perusteetonta voittoa, komission on vaikea vaatia erotuksen suorittamista vastikevaroihin. Toisaalta komissio ei myöskään varmistanut, että tuotteiden myyntihinnaksi asetettu hinta ei aiheuttanut häiriöitä paikallisilla markkinoilla.

Tuotteiden laatu ja käyttö

38. Toimitettu vehnä vastasi interventioon hyväksymiselle asetettuja vaatimuksia (siitä voidaan muun muassa tehdä leipää), mutta se ei ollut niin korkealuokkaista, että siitä olisi voitu valmistaa leipää venäläisten normien mukaisesti. Vehnä voitiin käyttää myllyissä ainoastaan niin, että siihen lisättiin laadukasta venäläistä tai kazakstanilaista vehnää. EU:n toimittaman vehnän laatu, joka paikallisten toimijoiden mukaan ei ollut yhtä hyvä kuin Yhdysvaltojen toimittaman vehnän, aiheutti Venäjällä tyytymättömyyttä. Komissio, joka on tietoinen ongelmasta, aikoo tiukentaa interventioehtoja etenkin proteiinipitoisuuden osalta.

39. Edunsaajat pitivät EU:n toimittaman rukiin ja riisin laatua yleisesti ottaen hyvänä. Ruista käytettiin kuitenkin muihinkin kuin aiottuihin tarkoituksiin. Yhteisellä sopimuksella valitun Unkarissa sijaitsevan laboratorion tekemässä vertailevassa analyysissä todettiin, että osa (lähes 5000 tonnia) Smolenskiin toimitetusta rukiista ei soveltunut leivän valmistamiseen. Vastoin komission ohjeita kyseinen ruis myytiin käytettäväksi alkoholin valmistuksessa, ja asianomaiset vastikevarat maksettiin. Vastaava määrä Tulaan toimitettua ruista käytettiin samaan tarkoitukseen, vaikka edellä mainittu laboratorio piti ruista hyväksyttävänä. Lisäksi Sverdlovskin alueella 4000 tonnia ruista, jonka laatua ei ollut asetettu kyseenalaiseksi, käytettiin siipikarjan ruokintaan eikä leivän valmistamiseen kuten oli tarkoitus.

40. Belgian dioksiinikriisin alkaessa Venäjälle oli jo toimitettu Belgiasta peräisin olevaa sianlihaa. Mahdollisesti dioksiinia sisältävien tuotteiden myynti keskeytettiin niin ollen tarvittavien kokeiden ajaksi. Kokeissa kävi ilmi, että 104 tonnia lihaa todellakin sisälsi dioksiinia. Euroopassa toimiva tarjouskilpailun voittaja vastasi kyseisen lihan toimittamisesta aiheutuneista kuluista ja luovutti lihan lopulta käytettäväksi turkiseläinten ruokinnassa. Venäjälle toimitetun lihan myyntiä vaikeutti entisestään se, että mukana oli dioksiinia sisältävää lihaa.

41. Jotkin jalostusyritykset eivät halunneet toimitettua naudanlihaa, koska sitä oli yleensä säilytetty EU:n kylmävarastoissa kolmen vuoden ajan. Eräissä kylmävarastoissa, joissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat Venäjällä kävivät, lämpötila oli lisäksi huomattavasti korkeampi kuin lihan varastoinnissa vaadittavat - 18 celsiusastetta.

Vastikevarat

42. Odotettavissa olevien vastikevarojen määräksi arvioitiin alun perin 320 miljoonaa euroa. Neuvoston asetuksessa säädetään, että tuotteiden myynnin nettotuotot käytetään sosiaalisiin tarkoituksiin. Venäjän hallituksen asetuksessa nro 130 (ks. kohta 9) mentiin kuitenkin pitemmälle, sillä sen mukaan varat osoitettaisiin federaation eläkerahaston talousarvioon eläkkeiden ja niistä vuonna 1998 aiheutuneiden velkojen maksamiseen (ks. myös kohta 14). Komissio sai kuitenkin aikaan sen, että 20 prosenttia varoista käytetään muihin erityisiin sosiaalisiin tarkoituksiin(18). Useimmilla alueilla, joilla tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat kävivät, alueelliset viranomaiset olisivat toivoneet, että merkittävä osa ohjelman tuottamista vastikevaroista olisi osoitettu paikallisen maatalouden kehittämiseen. Jo Venäjän maatalousministeri oli esittänyt saman toivomuksen, kun ohjelmasta neuvoteltiin komission kanssa marraskuussa 1998. Vastikevarojen käytölle maatalousalan ohjelmien yhteydessä olisi voitu asettaa ehdoksi tiettyjen uudistusten toteuttaminen kyseisellä alalla.

43. Sekä komissio että Venäjän hallitus pitivät vastikevarojen saamista erityisen tärkeänä. Venäjän hallitus pyrki tämän vuoksi perustamaan vakuusjärjestelmän, joka johtaisi siihen, että siirrot keskushallinnon talousarviosta alueiden suuntaan vähenisivät, jos alueet eivät maksaisi toimitettuja tuotteita. Vakuudet eivät kuitenkaan aina olleet asianmukaisia. Esimerkiksi suurin edunsaaja-alue (Sverdlovskin alue) ei antanut lihatoimituksille vakuuksia vaan siirsi vastuun asiasta yksityiselle yritykselle. Yritys ei voinut myydä lihaa ilmoitettuun hintaan, joten se vetäytyi ohjelmasta, ja liha jäi kylmävarastoon. Jotkin alueet eivät lisäksi kyenneet antamaan vaadittuja vakuuksia, joten ne pitivät parempana vähentää lihan kulutustaan, ja tuotteet vietiin muille, varakkaammille alueille (ks. liitteenä oleva taulukko, jossa verrataan alueiden köyhyysindikaattoria ja asukasta kohden myönnetyn tuen määrää).

44. Venäjän federaation hallitus ei tehnyt ensimmäistä talletusta muistiossa (kohta 32) määrätyllä tavalla, joten maaliskuun 2000 puolivälissä oli kerätty 129,4 miljoonaa euroa vastaava ruplamäärä eli ainoastaan 74,5 prosenttia siitä vastikevarojen kokonaismäärästä, joka ohjelmasta odotettiin saatavan mainittuun päivään mennessä. Koska vastikevaroja pidettiin korottomalla pankkitilillä siitä huolimatta, että vuotuinen inflaatio Venäjällä oli 36,5 prosenttia vuoden 1999 lopussa, sosiaalialan hankkeisiin (ks. kohta 47) varattujen varojen arvo laski nopeasti.

45. Samana ajankohtana vastikevaroja oli maksamatta 44,4:ää miljoonaa euroa vastaava määrä. Tärkeimpien asianomaisten alueiden(19) maksut viivästyivät ennen kaikkea siksi, että lihaa ei voitu myydä asetetuilla hinnoilla. Keskushallinto saattoi lisäksi määrätä näille köyhimpiin kuuluville alueille taloudellisia seuraamuksia, sillä keskushallinnon aikomuksena oli pidättää alueiden toistaiseksi maksamatta olevat vastikevaramäärät varainsiirroista, joihin alueilla mahdollisesti oli oikeus.

46. Koska tuottojen kerääminen tehostui ja eläkkeiden taso ei muuttunut samaa tahtia kuin inflaatio(20), eläkerahaston maksamattomat määrät oli suoritettu kokonaisuudessaan 1. syyskuuta 1999 mennessä. Tästä seurasi, että maksamattomiin määriin käytettiin ainoastaan 882 miljoonaa ruplaa niistä 8500 miljoonasta, jotka oli tarkoitus ottaa vastikevaroista. Lukuun ottamatta melko vaatimatonta summaa, joka oli osoitettu Venäjän viranomaisten maksamattomien määrien suorittamista varten ottaman lainan takaisinmaksuun, suurin osa eläkerahastolle osoitetuista vastikevaroista käytettiin eläkkeiden nousun rahoittamiseen muutamien kuukausien ajan.

47. Tammikuussa 2000 Venäjän hallitus ei vieläkään ollut esittänyt suunnitelmaa siitä, miten käytettäisiin erityisiin sosiaalisiin tarkoituksiin osoitettavat 20 prosenttia vastikevaroista, eikä ehdottanut hankkeita, jotka komissio olisi voinut hyväksyä. Komissiolla ei tuolloin edelleenkään ollut täsmällistä ajatusta siitä, mihin kyseiset 20 prosenttia kohdennettaisiin, vaikka se oli varannut sosiaalialan hankkeisiin 35,7 miljoonaa euroa vastaavan ruplamäärän, jonka arvo aleni jatkuvasti (ks. kohta 44). Sitä vastoin tammikuussa 2000 siirrettiin terveys- ja työministeriöille 20,5:tä miljoonaa euroa vastaava määrä ilman komission suostumusta, ja näistä varoista oli jo käytetty 11,6 miljoonaa euroa ilman, että komissiolle oli ehdotettu yhtään hanketta. Koska Venäjän kanssa oli vaikea sopia yksittäisistä hankkeista, komissio suostui lopulta huhtikuussa 2000 rahoittamaan tiettyjä terveys- ja työministeriöiden ehdottamia budjettikohtia.

OHJELMAN VAIKUTUS

Vaikutus elintarvikkeiden hintoihin

48. Ohjelmalla oli tarkoitus tasapainottaa Venäjän maatalousmarkkinoita. Hinnat kuitenkin nousivat yleisesti ottaen merkittävästi vuonna 1999. Tammi- ja syyskuun 1999 välisenä aikana 25 perustuotteen hinta nousi 42 prosenttia.

49. Myllyjen ostaman vehnän hinta kohosi 33:sta 101,2:een euroon tonnilta vuoden 1999 tammikuun ja syyskuun välisenä aikana(21). Alueelliset johtajat pyrkivät erilaisin toimenpitein, muun muassa hintojen hallinnollisen valvonnan avulla, estämään leivän hinnan nousun siirtymistä suoraan kuluttajien maksettavaksi, sillä leivän saatavuus ja hinta ovat poliittisesti tärkeitä kysymyksiä. Tietyillä alueilla leipien painoa yksinkertaisesti alennettiin 500:sta 400 grammaan hinnan pysyessä lähes entisellään. Voidaan kuitenkin ajatella, että yhteisön ohjelmalla lisättiin leivontaan käytettävän viljan tarjontaa 5 prosentilla(22) ja estettiin näin hintojen nouseminen vielä korkeammiksi.

50. Liha-alalla kuluttajahinnat enemmän kuin kaksinkertaistuivat elokuun 1998 ja syyskuun 1999 välisenä aikana, mikä johti kulutuksen yleiseen vähenemiseen(23). Lihan hinnan nousua kyettiin rajoittamaan, mutta tämä johtui pikemminkin vientituesta, jonka ansiosta paikalliset toimijat saattoivat hillitä hintojen nousua, kuin yhteisön ohjelmasta, jonka avulla oli myyty vain pieniä määriä lihaa syyskuuhun 1999 mennessä. Sianlihan vientituen tason korottaminen 40 eurosta 70 euroon sataa kiloa kohden marraskuun 1998 ja heinäkuun 1999 välisenä aikana osoittautui muita keinoja taloudellisemmaksi ja vaikuttavammaksi tavaksi varmistaa, että sianlihan vienti yhteisöstä Venäjälle jatkuu (ks. taulukko 2). Komissio arvioi toukokuussa 2000, että 450000 tonnin sianlihatoimituksista Venäjälle vuonna 1999 aiheutui vientituen muodossa 270-290 miljoonan euron kokonaiskustannukset(24). Ohjelman yhteydessä toimitetusta vain 58500 tonnin määrästä sianlihaa sen sijaan aiheutui noin 101 miljoonan euron menot, kun valvonnasta ja teknisestä avusta johtuvat menot otetaan huomioon. Toimenpiteen ansiosta Venäjän markkinoilla vallitsevaa vajetta voitiin vähentää, ja sillä oli myönteinen vaikutus sianlihan hintaan, koska sen avulla pienennettiin yhteisön markkinoilla varastoituna olevan sianlihan määrää. Samalla EU saattoi säilyttää vientimarkkinansa (ks. kohta 35).

Vaikutus yksityiseen sektoriin

51. Venäjän merkittävät yksityiset toimijat, jotka olivat aloittaneet toimintansa 1990-luvulla, arvostelivat tointa, sillä ne katsoivat, että ohjelma vahvisti aiemman hallintojärjestelmän ajalta peräisin olevia toimijoita yksityisten toimijoiden vahingoksi(25). Koska lihaa ei voitu myydä Venäjän viranomaisten edellyttämään hintaan, kylmävarastot olivat joillakin alueilla täynnä useiden kuukausien ajan, mikä esti eräitä paikallisia tuottajia myymästä tuotantoaan niin halutessaan, vaikka näiden tuottajien taloudellinen tilanne oli usein vaikea jo ennestään (ks. kohta 35). Tacis-ohjelmalla pyritään edistämään paikallista maataloustuotantoa, mutta elintarvikeapu esti alaa hyötymästä täysimääräisesti ruplan arvon alenemisesta, jonka myötä tuontielintarvikkeiden kilpailukyky väheni(26), ja antoi paikallisille viranomaisille mahdollisuuden siirtää myöhemmäksi maatalousalan välttämättömiä uudistuksia(27).

52. IVY-maille myönnettiin samaan aikaan Tacis-erityistukea (20 miljoonaa euroa) Venäjän talouskriisin vaikutusten lieventämiseksi. Elintarvikeapu vei kuitenkin näiltä mailta vientimarkkinoita. Vuoden 1999 ensimmäisellä puoliskolla sianlihaa tuotiin Venäjälle 32 prosenttia enemmän kuin vastaavana ajanjaksona vuonna 1998, mutta sianlihan tuonti muista IVY-maista väheni yli kahdella kolmanneksella(28).

Vaikutus puutteesta eniten kärsivien alueiden ja ryhmien hankintoihin

53. Komissio suostui siihen, että Venäjän viranomaiset vaativat elintarviketoimituksia pyytäviltä alueilta rahamääräisen vakuuden. Tämän vuoksi köyhimpien alueiden, joita ohjelman avulla oli tarkoitus auttaa mutta jotka eivät kyenneet antamaan vakuuksia, oli luovuttava tiettyjen tuotteiden hankkimisesta siitä huolimatta, että alueilla oli katsottu asianomaisten tuotteiden olevan tarpeen. Lisäksi köyhimmät alueet eivät hankkineet EU:n toimittamaa lihaa sen vuoksi, että ne pitivät sen myyntihintaa liian korkeana, ja liha toimitettiin paremmassa asemassa oleville alueille. Näin Belgorodin tai Komin tasavallan kaltaiset alueet, jotka kuuluvat Venäjän vauraimpiin, saivat enemmän tukea kuin Ingusia tai Dagestan, joissa kuitenkin on erityisen paljon köyhyyttä (ks. liite).

54. Yhdysvaltain myöntämän avun yhteydessä oli alusta alkaen ajateltu, että valtioista riippumattomat järjestöt jakavat huonossa asemassa oleville väestöryhmille ilmaiseksi 191000 tonnia erilaisia tuotteita, kun taas EU:n avusta ei ollut paljonkaan hyötyä köyhimmille, vaikka asianomaisessa perusasetuksessa säädetään, että "poikkeustapauksissa voidaan toimitettuja tuotteita jakaa ilmaiseksi kaikkein pahimmasta puutteesta kärsivälle väestölle kyseisillä alueilla"(29). Komissio ohjasi vasta maaliskuussa 2000 pienen määrän tuotteita (3000 tonnia naudanlihaa ja 1000 tonnia riisiä) jaettavaksi veloituksetta valtioista riippumattomien järjestöjen kautta pakolaisille ja heitä vastaanottaneille Ingusiassa. On selvää, että EU:n toimittamat tuotteet eivät paljonkaan parantaneet köyhimpien elinoloja(30). Tämä pitää erityisesti paikkansa lihan kaltaisen kalliin tuotteen kohdalla. Joka tapauksessa vastikevarat auttoivat parantamaan eläkeläisten asemaa ja antoivat terveys- ja työministeriöille mahdollisuuden rahoittaa sosiaalialan hankkeita.

PÄÄTELMÄT

55. On kyseenalaista, tarvittiinko tällaista ohjelmaa. Venäjä vei viljaa vuonna 1999 (ks. kohta 9), ja se, että suurella osalla väestöä oli vaikeuksia, johtui pikemminkin taloudellisten resurssien kuin tarjonnan puuttumisesta (ks. kohdat 6-8). Erityisen vaikeaa on perustella lihatoimituksia, joiden toteuttaminen osoittautui poikkeuksellisen hankalaksi ja kalliiksi (ks. kohdat 17, 36 ja 40-41) ja joiden lopullisesta määränpäästä ei ollut takeita (ks. kohta 30).

56. Tuotteiden myynnistä saatava voitto, ja siis vastikevarojen määrä, haluttiin maksimoida. Tämä on kuitenkin ristiriidassa ohjelmalle asetetun tavoitteen, puutteesta eniten kärsivien auttamisen, kanssa (ks. kohdat 42-47).

57. Toimi olisi voitu toteuttaa neuvottelemalla suoraan alueellisten viranomaisten ja toimijoiden kanssa niin, että se olisi hyödyttänyt nimenomaan köyhimpiä alueita. Tällaisen lähestymistavan avulla olisi voitu edistää yksityisten toimijoiden kehittymistä ja välttyä vahvistamasta valtion entisiä keskusjohtoisia rakenteita (ks. kohdat 28 ja 51).

58. Kun komissio ehdotti tointa neuvostolle, se yliarvioi Venäjän talouskriisin keston ja aliarvioi vientituen vaikutuksen. Vientituella voitiin muita keinoja edullisemmin edistää tarjontaa Venäjän markkinoilla ja antaa samalla yhteisön viejille mahdollisuus säilyttää markkinansa (ks. kohta 10). Komission olisi myös pitänyt asettaa tiukemmin apunsa ehdoksi, että Venäjällä toteutetaan maataloustuotannon elpymistä edistäviä uudistuksia, sekä edellyttää, että siellä perustetaan tuottaja-alueiden ja puutteesta kärsivien alueiden välistä kauppavaihtoa lisäävä järjestelmä (ks. kohta 7).

59. Ohjelman täytäntöönpanon aikataulut ylittyivät huomattavasti (ks. kohdat 18-20), ja komissio ei kyennyt toimittamaan kaikkia alun perin aikomiaan tuotteita ennen kuin siirretyt määrärahat peruuntuivat (ks. kohta 21). Komissio onnistui kuitenkin rajoittamaan hävikkiä kuljetettaessa tuotteita edunsaaja-alueille (ks. kohta 30).

60. Koska komissio ei osoittanut tai siirtänyt tarvittavaa määrää henkilöstöä paikan päällä olevaan lähetystöönsä (ks. kohta 16), se ei voinut taata asianmukaista valvontaa etenkään eri alueilla tapahtuvan tuotteiden myyntihintojen mukauttamisen osalta (ks. kohta 37). Lisäksi lähetystöstä jouduttiin jatkuvasti ottamaan yhteyttä päätoimipaikkaan Brysseliin ennen kuin tehtiin päätöksiä hintojen tai edunsaaja-alueille myönnettyjen määrien muuttamisesta, minkä vuoksi ohjelman toteuttaminen viivästyi.

61. Ohjelman ensisijaiseksi tavoitteeksi ilmoitettiin Venäjän kansan vaikean tilanteen helpottaminen ja maatalousmarkkinoiden tasapainottaminen toimittamalla puutteesta eniten kärsiville alueille maataloustuotteita, jotka oli saatava perille mahdollisimman nopeasti. Tämä tavoite saavutettiin vain pieneltä osin. Vaikeimmassa tilanteessa olevan väestönosan asema tuskin parani viljatoimitusten ansiosta, ja etenkään lihatoimitukset eivät heitä auttaneet, sillä tähän ryhmään kuuluvilla ei ole varoja näiden tuotteiden hankkimiseen. Sitä vastoin vastikevaroilla parannettiin eläkeläisten asemaa ja terveyspalveluja (ks. kohdat 46-47 ja 54). Markkinoiden tasapainottamisen osalta viljatoimitusten vaikutus jäi vähäiseksi varsinkin, kun alle puolet toimituksista saapui perille ennen sadonkorjuuta (ks. kohdat 48-49). Lihatoimituksilla ei ollut vaikutusta markkinoihin vuonna 1999, sillä suuri osa lihasta oli edelleen myymättä maaliskuussa 2000 (ks. kohta 50). Lisäksi vauraimpiin kuuluvat alueet hyötyivät ohjelmasta yhtä paljon - elleivät enemmän - kuin köyhimmät alueet (ks. kohta 53).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 5. lokakuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Venäjän hallituksen virallisten arvioiden mukaan 48 miljoonaa tonnia, kun viitenä edeltävänä markkinavuonna oli saatu keskimäärin 73 miljoonaa tonnia.

(2) Ks. komission jäsenen Franz Fischlerin selvityksen tausta-aineistoon kuuluva asiakirja "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998", jonka mukaan EU:n maataloustuotannon, ja etenkin eläinkunnan tuotteiden tuotannon, kannalta on ratkaisevan tärkeää, että vienti Venäjälle pysyy tavanomaisella tasollaan, sillä EU:n markkinoiden tasapaino riippuu suurelta osin viennistä Venäjälle.

(3) EYVL L 349, 24.12.1998, s. 12.

(4) Ks. 17 päivänä joulukuuta 1998 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2802/98: "toimeen sisältyy kaikista jo toteutetuista tai toteutettavista varotoimista huolimatta väistämättä riskitekijöitä" (EYVL L 349, 24.12.1998, s. 12).

(5) Ks. "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998".

(6) Eri alueilla esimerkiksi säännellään hintoja eri tavoin, ja merkittävät viljantuottaja-alueet, jotka keinottelevat hintojen korottamiseksi, ovat kieltäneet viennin muille alueille.

(7) Maailmanpankki katsoi, että Venäjän kauppataseen tilanne huomioon ottaen Venäjä olisi kyennyt tuomaan viljaa ja lihaa. Ks. "Outlook for Russian Agriculture", Maailmanpankki, 1999.

(8) Lähteet: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", syyskuu 1999, sekä "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Muun muassa Venäjän tärkein viljaa myyvä yritys OGO sekä "Institute for the State of the Agrarian Market" (ISAM).

(10) OECD, "A review of recent developments in agricultural policies, markets and trade in Russia and the NIS", huhtikuu 1999.

(11) Vuonna 1997 Venäjä toi lihaa määrän, joka vastasi noin kolmasosaa maassa tarjolla olleen lihan määrästä.

(12) Maailmanpankin kertomus "Outlook on Russian Agriculture", lokakuu 1999.

(13) Näillä alueilla on kuitenkin kaupunkien keskustojen ulkopuolella mitattu Venäjän korkeimpiin kuuluvia köyhyysasteita, ja Yhdysvallat antaa elintarvikeapua kyseisille alueille.

(14) Sitä paitsi osa EU:n toimittamasta lihasta jalostettiin näillä alueilla.

(15) Ks. komission vastaus varainhoitovuotta 1998 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohtiin 2.16-2.17 (EYVL C 349, 3.12.1999, s. 52).

(16) Petostentorjuntavirasto OLAF tutkii tiettyjä poikkeamia, jotka havaittiin tämän sataman kautta tapahtuvien kuljetusten osalta järjestetyn tarjouskilpailun yhteydessä.

(17) Muun muassa Arkangelissa, Samarassa, Nizni Novgorodissa ja Smolenskissa.

(18) Yhdysvaltojen tukiohjelman vastikevarat osoitettiin kokonaisuudessaan eläkerahastolle.

(19) Komin tasavalta sekä Kemerovon ja Jaroslavlin alueet.

(20) Eläkeläisten ostovoiman arvioitiin laskeneen 45 prosenttia vuoteen 1998 verrattuna.

(21) Venäjän maatalous- ja elintarvikeministeriö.

(22) Siitäkin huolimatta, että puolet toimituksista saapui perille vasta sadonkorjuun aikana tai sen jälkeen.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", syyskuu 1999.

(24) Lähde: maatalouden pääosasto D/2. Lopullinen määrä tiedetään vasta tilien tarkastamisen ja hyväksymisen jälkeen.

(25) Ks. muun muassa "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Moskova 1999, sekä "Outlook for Russian Agriculture", Maailmanpankki, lokakuu 1999.

(26) Kilpailukyvyn palautumista korostetaan asiakirjassa "European Union Heads of Mission Assessment of the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", syyskuu 1999.

(27) Ks. The Association of Russian Agricultural Reform Funds, "Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability and Affordability of Food in Russia", vuoden 2000 ensimmäinen vuosineljännes.

(28) Lähde: Venäjän maatalous- ja elintarvikeministeriö, hintapolitiikasta ja valvonnasta vastaava yksikkö sekä "Outlook for Russian Agriculture", Maailmanpankki, lokakuu 1999.

(29) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2802/98, annettu 17 päivänä joulukuuta 1998, 1 artiklan 4 kohta.

(30) Venäjällä sosiaalisesta kehittämisestä vastaavan ministeriön mukaan noin 52 miljoonaa venäläistä (35,3 prosenttia väestöstä) elää köyhyysrajan alapuolella. Vuonna 1999 suurimmassa puutteessa elävät kuluttivat 8,2 kertaa vähemmän lihaa ja 2,9 kertaa vähemmän leipää kuin ylemmät luokat keskimäärin.

Liite

ALUEITA KOSKEVA VERTAILU - KÖYHYYSINDIKAATTORI JA EU:N ELINTARVIKEAPU ASUKASTA KOHTI

>TAULUKON PAIKKA>

Komission vastaukset

TIIVISTELMÄ

Tämä tähän mennessä laajin Euroopan unionin (EU) toteuttama elintarvikkeiden jakeluohjelma on tuottanut joitakin erittäin myönteisiä tuloksia. Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen ohjelmat yhdessä edistivät merkittävällä tavalla markkinahintojen vakiintumista ja lisäsivät väestön ostokykyä, koska vastikevaroja käytettiin eläkerästien maksamiseen ja myös eläkkeiden merkittäviin korotuksiin (neuvoston asetuksen (EY) N:o 2802/98 4 artikla).

Komission yksiköt kohtasivat lukuisia vaikeuksia EU:n elintarvikeapuohjelman täytäntöönpanossa. Ensisijainen tehtävä eli elintarvikkeiden jakelu hyväksyttyihin kohteisiin toteutettiin suhteellisen nopeasti, vaikka komission henkilöstöresurssit olivat riittämättömät.

EU:n näkemyksen mukaan elintarvikeohjelmalla oli ilmeinen tarve muun muassa seuraavista syistä:

- Venäjän virallisten tilastojen mukaan vuoden 1998 viljasato oli yhtä kolmasosaa pienempi kuin edeltävien vuosien keskimääräinen sato,

- lihatuotteiden tuonti väheni huomattavasti syksyn 1998 talouskriisin seurauksena,

- toisen rahoittajaosapuolen tekemässä arviossa esiintulleet seikat.

Lisäksi on todettava, että vaikka Venäjällä oli varoja makrotalouden tasolla, yksityisten toimijoiden oli mahdotonta harjoittaa tavanomaista tuontia, koska he eivät kyenneet vastaamaan dollarin ja ruplan muuntokurssivaihteluihin liittyvistä riskeistä.

Lihan hintoja ei asetettu pääasiallisesti tasolle, jolla olisi turvattu tavanomainen tuonti EU:sta. Ohjelmaa koskevassa ensimmäisessä hintapöytäkirjassa (hyväksytty 14. toukokuuta 1999) hyväksyttiin hinta-arviot, jotka vastasivat Venäjän viranomaisten 5. helmikuuta 1999 tekemässä päätöksessä asetettuja hintoja.

Tuomioistuin katsoo, että kohdennettu humanitaarinen ohjelma olisi ollut tätä ohjelmaa tarkoituksenmukaisempi. Kuitenkaan valtiosta riippumattomilla järjestöillä, joiden tehtäväksi tällaisen ohjelman toteuttaminen olisi annettu, ei ollut riittäviä voimavaroja tämänsuuruisen ohjelman toteuttamiseksi Venäjän federaation alueella. Humanitaarisella ohjelmalla ei myöskään olisi saavutettu niitä huomattavia etuja, jotka saatiin aikaan Venäjällä eläkerästien maksamista varten muodostettujen vastikevarojen ansiosta, jotka osaltaan edistivät peruseläkkeiden korottamista.

Tuomioistuimen huomautukset koskevat yhä kesken olevaa ohjelmaa. Neuvoston asetuksen mukaisesti komissio antoi ohjelman arvioinnin puolueettomien konsulttien tehtäväksi. Konsulttien laatima lopullinen arviointikertomus julkaistaan lähiaikoina. Vaikka komissio on valvonut ohjelman täytäntöönpanoa ja vastannut ohjelman täytäntöönpanoon liittyvistä riskeistä, myös neuvoston asetuksen 1 artiklan 4 kohdan velvoittamaa täydellistä ja lopullista tilintarkastusta suunnitellaan.

JOHDANTO

Tarkastuksen sisältö

5. Vaikka tuomioistuin myöntää ohjelmaan liittyvän merkittävän riskin, sen huomautuksissa ei kiinnitetä täyttä huomiota riskin hallinnan dynamiikkaan ohjelman täytäntöönpanossa. Yhteisymmärryspöytäkirjan 3.16 kohdan nojalla komissio joutui keskeyttämään toimitukset kahteen otteeseen kuukauden ajaksi vuoden 1999 ensimmäisen puoliskon aikana. Tämä on vaikuttanut väistämättä komission mahdollisuuksiin noudattaa tuomioistuimen tarkoittamaa toimitusten aikataulua.

OHJELMAN VALMISTELU

Tarvearviointi

6. Venäjälle suunnatun elintarvikeapuohjelman käynnistämistä suunniteltaessa otettiin huomioon seuraavat tekijät:

a) Euroopan unioni katsoi ulkoisen avun tarpeelliseksi Venäjän tilanteessa, koska 31 prosenttia Venäjän federaation väestöstä elää köyhyysrajan alapuolella ja koska vuonna 1998 Venäjällä viljasato oli jäänyt poikkeuksellisen huonoksi ja lisäksi saman vuoden elokuussa maassa oli koettu vakava talouskriisi;

b) eräiden jäsenvaltioiden, Maailmanpankin ja toisen rahoittajaosapuolen sekä Moskovaan lähetetyn kartoitusvaltuuskunnan toimittamien tietojen perusteella Euroopan unioni tuli siihen tulokseen, ettei Venäjä kyennyt harjoittamaan tavanomaista kaupankäyntiä talven varalle ja etteivät maan varat riittäneet elintarvikkeiden tuontiin ulkomailta;

c) tässä tapauksessa EU:n interventiovarastoista hankittujen tuotteiden alhaiset taloudelliset kustannukset ja talousarviokustannukset tekivät elintarvikeapuohjelmasta varteenotettavan vaihtoehdon maksutaseen tukien hallintaan. Elintarvikkeiden myynti saattoi tuottaa budjettitukea, ja avun tehokas kohdentaminen saattoi ratkaista vaikeassa asemassa olevien väestöryhmien ostokykyongelman.

Venäjän hallitus esitti muodollisen elintarvikeapupyynnön 12. marraskuuta 1998; Euroopan unioni otti huomioon toisen rahoittajaosapuolen käynnistämän elintarvikeapuohjelman ja teki päätöksen maataloustuotteiden toimittamisesta Venäjälle.

Euroopan unionin käynnistämän ohjelman tarkoituksena oli tyydyttää seuraavat kaksi perustarvetta:

- elintarvikkeiden saatavuuden turvaaminen lisäämällä tarjontaa ja pitämällä elintarvikkeiden hinnat "kohtuullisella" tasolla

- ostokyvyn parantaminen käyttämällä vastikevaroja eläkerästien maksatuksen jouduttamiseksi.

7. Eräs ohjelman tärkeimmistä tavoitteista oli varmistaa paikallisten markkinoiden häiriötön toiminta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi Venäjän federaatio ja komissio pyrkivät käyttämään olemassa olevia elintarvikkeiden jakelu- ja käsittelyjärjestelmiä. Venäjällä tapahtuvasta elintarvikkeiden jakelusta huolehtivat pääasiassa venäläiset toimijat, ja elintarvikkeiden jalostus toteutettiin paikallisella tasolla. Näin varmistettiin, ettei ohjelma vaikuttanut haitallisesti yksityissektoriin. Sen sijaan elintarvikkeiden jakeluohjelma auttoi Venäjän kuljetusalaa ja teollisuutta säilymään elinkelpoisena ja toipumaan lamasta.

8. Venäjän elintarvikevarastot olivat epäilemättä pienet huonojen satojen ja elintarviketeollisuuden romahtamisen vuoksi. Euroopan unionin elintarvikkeiden jakeluohjelmalla sekä toisen rahoittajan ohjelmien avulla pyrittiin lisäämään elintarvikkeiden tarjontaa. Kun suurin osa myyntituloista jaettiin eläkeläisille, yksi Venäjän yhteiskunnan köyhimmistä väestönosista sai paremman mahdollisuuden hankkia elintarvikkeensa markkinoiden lisääntyneestä tarjonnasta.

9. Tuomioistuimen tarkoittamaan vientiin olisi jouduttu soveltamaan Venäjän yksityissektorilla pysyvästi voimassa olevia sopimuksia. Yhteisymmärryspöytäkirjan 3.9 kohdassa sallitaan erityisesti ohjelman yhteydessä toimitettavia tuotteita vastaavien tuotteiden vienti, jos kyseisten tuotteiden vientisopimukset on tehty ennen 1. lokakuuta 1998.

10. Ohjelman yhteydessä toimitetut tuotteet toimitettiin alueille, jotka eivät ole tavanomaisen tuonnin perinteisiä markkina-alueita. Kertomuksen 35 kohdassa todetaan lisäksi, että ohjelman yhteydessä tuodun lihan myyntihinnat olivat usein korkeampia kuin tavanomaisella tuontimenettelyllä maahantuodun lihan myyntihinnat.

Vuonna 1999 EU:n naudanlihan vienti Venäjälle pysyi entisellä tasolla ja sianlihan vienti jopa kasvoi samalla, kun elintarvikeapua toimitettiin maahan. Tämäkin on osoitus todellisesta avuntarpeesta.

11. Komissiolla ei ollut aikaa tarkastella perusteellisesti, vastasiko Venäjän viranomaisten esittämä alueluettelo todella alueiden tarpeita. Luetteloa kuitenkin tarkasteltiin yhteisymmärryspöytäkirjaa koskevien neuvottelujen yhteydessä yhdessä unionin valtuuskunnan asiantuntijoiden kanssa Moskovassa. Moskovan ja Pietarin lisäksi luettelon ulkopuolelle jätettiin useita muitakin alueita, koska niiden ei katsottu olevan avun tarpeessa. Se oli myös yksi tärkeimmistä syistä siihen, miksi Moskova ja Pietari jätettiin luettelon ulkopuolelle ja miksi kyseistä luetteloa sovellettiin tiukasti.

Oikeusperustan ja toteutuskehyksen valmistelu

12. Ohjelman kiireellistä täytäntöönpanoa edistivät kyseistä ohjelmaa koskeva neuvoston asetus (EY) N:o 2802/98 sekä toisen päärahoittajan toimet. Yhteisymmärryspöytäkirjaa koskevissa neuvotteluissa Venäjän hallitusta edusti maatalousministeriö, vaikka komissio oli pyytänyt maatalousministeriön lisäksi mukaan myös valtiovarainministeriön, liikenneministeriön, terveysministeriön ja valtion tullikomitean edustajia. Loppuarviointia koskevissa neuvotteluissa Venäjän hallituksen päätettäväksi jätettiin, mitkä ministeriöt edustivat sitä neuvotteluissa.

13. Vuoden 1998 joulukuun alussa neuvoteltu alkuperäinen yhteisymmärryspöytäkirja sisälsi kaikki komission alkuperäiseen ehdotukseen sisältyneet kohdat. Alkuperäinen ehdotus koski kuitenkin vain tavaroiden toimittamista Venäjän rajalle. Ottaen huomioon rajoitetun täytäntöönpanoajan oli välttämätöntä, että jo neuvoteltu yhteisymmärryspöytäkirja tulisi voimaan mahdollisimman pian. Asetuksessa (EY) N:o 2802/98 määrättyjen sisäistä valvontaa koskevien järjestelyjen toteuttamiseksi tarvittiin toinen yhteisymmärryspöytäkirja, joka tuli voimaan ainoastaan siitä lähtien, kun tavarat alkoivat saapua Venäjän rajalle.

14. Toisen rahoittajan tavoin myös komissio pyrki ohjaamaan suurimman osan vastikevaroista Venäjän federaation eläkerahaston käyttöön. Komissio oli varautunut siihen, että varojen siirto eläkerahastolle oli ensin hyväksyttävä yhteisessä työryhmässä ja siis myös komission yksiköissä.

Komission yksiköt tarkistivat eläkerahastoa koskevat perussäännöt, järjestelmät ja valvontamekanismit ennen vastikevarojen maksamista. Komissio arvioi Venäjän rahoitusjärjestelmien luotettavuutta muiden rahoittajien ja niiden kansainvälisten järjestöjen kanssa, joilla oli ollut liiketoimia valtion eläkerahaston kanssa. Komissiolle vakuutettiin, että eläkerahasto kuului myös Venäjän federaation tilintarkastuslautakunnan tarkastuskohteisiin.

Monet komission yksiköiden puolesta toteutetut valvonta- ja seurantatehtävät osoittivat, että tehty valinta oli järkevä.

OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Komission ohjelmaan osoittamat voimavarat

16. Koska riski osoittautui arvioitua suuremmaksi, lainsäädäntövallan käyttäjä velvoitti komission valvomaan elintarvikevirtaa ja tarkastamaan elintarvikkeiden myynnistä saadut varat.

Muissa vastaavissa ohjelmissa oli enemmän varoja käytössä. Olisi ollut eduksi, jos budjettivallan käyttäjä olisi antanut riittävät henkilöstöresurssit tämän monimuotoisen ohjelman hallinnointiin. Komissio onnistui kuitenkin käyttämään tähän ohjelmaan saatavissa olevia rajoitettuja voimavaroja parhaalla mahdollisella tavalla ja yksiköiden välisellä hyvällä yhteistyöllä.

Elintarvikkeiden hankkiminen

18. Kun otetaan huomioon se, että ensimmäiset toimitukset alkoivat maaliskuussa ja että ohjelmaan liittyi useita keskeytyksiä ja viivästyksiä, komission yksiköt katsovat, että elintarvikkeiden hankinta tapahtui alun perin yhteisymmärryspöytäkirjassa arvioidussa aikakehyksessä.

Joissakin tapauksissa viivästykset olivat tarkoituksellisia ja osoittivat venäläisten halua ottaa vastaan elintarvikkeita sinä ajankohtana, jolloin niitä tarvittiin. Tämä koski erityisesti rasvattoman maitojauheen lähetyksiä.

Itse asiassa vuoden 1999 loppuun mennessä eli 9 kuukauden kuluessa siitä, kun elintarviketoimitukset Venäjälle olivat alkaneet, Euroopan unioni oli toimittanut 97 prosenttia tähän mennessä suurimman elintarvikeohjelmansa mukaisista elintarvikkeista Venäjän rajalle. Se, että ainoastaan 58 prosenttia elintarvikkeista oli toimitettu lopullisiin määräpaikkoihinsa vuoden 1999 lopussa, johtui siitä, että Venäjän viranomaiset varastoivat väliaikaisiin varastoihinsa suuria määriä arvokkaita tuotteita (naudanliha, sianliha ja rasvaton maitojauhe). Tämä toiminta oli vastoin yhteisymmärryspöytäkirjan teknisessä liitteessä sovittuja toimintatapoja.

19. Lukuun ottamatta sianlihaa kaikki mainitut keskeytykset aiheutuivat siitä, että Venäjän viranomaiset olivat haluttomia hyväksymään joko interventiostandardeja, jotka oli ilmoitettu selvästi jo yhteisymmärryspöytäkirjassa, tai ohjelman täytäntöönpanon aikana ilmenneitä vaikeita kysymyksiä koskevia ratkaisuja, joista oli sovittu neuvotteluissa varhaisessa vaiheessa.

20. Toimitusten aikatauluun vaikuttivat hankittavien tuotteiden suuri määrä sekä tarve välttää mahdollisuuksien mukaan satamien ruuhkautumista ja siitä johtuvia lisäseisontakustannusten korvausvaatimuksia.

21. Neuvoston asetuksessa ilmoitetut elintarvikkeiden määrät tarkoittavat suurimpia mahdollisia määriä eivätkä siis Venäjän viranomaisille luvattuja määriä. Huolimatta ohjelman kohtaamista viivästyksistä 97 prosenttia ohjelmassa arvioidusta elintarvikkeiden määrästä oli todellakin toimitettu 9 kuukauden kuluessa. Näin ollen komissio katsoi 22. joulukuuta 1999 suorittaneensa sille kuuluvan elintarvikkeiden jakelutehtävän ja päätti jättää siirtämättä suurimman mahdollisen määrän hankkimiseen tarvittavat määrärahat.

Tavarankuljetus

22. Rukiin alkuperäiset kuljetuskustannukset eivät sisältäneet niitä kuljetuskustannuksia, jotka syntyivät rukiin kuljetuksesta sisäisestä varastointipisteestä vientisatamaan, koska kyseisten kustannusten arviointihetkellä ei tiedetty käytettävien varastojen sijaintia eikä kustakin varastosta otettavan rukiin määriä. Jos kyseiset varastot olisivat sijainneet yleiseen tapaan lähellä satamia, kuljetusta koskevat kustannusarviot olisivat olleet tarkempia. Tässä tapauksessa laivausta varten valitut varastot sijaitsivat usein sisämaassa, minkä vuoksi kuljetuskustannukset muodostuivat ennakoitua suuremmiksi. Rasvattoman maitojauheen ja sianlihan osalta arvioitujen kustannusten ja todellisten kustannusten välinen ero johtui siitä, että tällaisten tuotteiden hankinnasta (sianliha) ja kuljetuksesta (maitojauhe) ei ollut aikaisempaa kokemusta.

23. Komissiossa on aina pidetty tarpeellisena valvontaa koskevien laskutussummien paikkansapitävyyden tarkistamista, ja siitä syystä ulkomaanavun yhteinen toimiala (SCR) teetti valvontayritysten laskuja koskevan puolueettoman tilintarkastuksen. Kyseisen tilintarkastuskertomuksen mukaan valvontayritysten työn hyväksymättä jättämiselle ei ollut mitään perusteita.

Katso myös 37 kohdan vastaus komission asettamien valvontatoimien yksityiskohdista.

24. Elintarvikkeiden toimituksiin käytettiin Baltian maiden satamia ainoastaan siksi, koska alusta alkaen oli selvää, että Venäjän satamat eivät olisi kyenneet ottamaan vastaan kyseisiä elintarvikemääriä. Venäjän viranomaiset vastasivat Baltian maiden satamien kautta kuljetettujen lastien purkamis- ja kauttakulkukustannuksista. Lisäksi Pietariin tapahtuvia kuljetuksia koskevaa tarjousta, joka ei sisältänyt lastin purkamiskustannuksia, ei voi verrata Riikaa tai Muugaa koskeviin tarjouksiin, jotka sisälsivät lastin purkamiskustannukset ja Baltian alueen kautta tapahtuvan kuljetuksen kustannukset.

Muugassa lisäseisontatapauksia ei kirjattu lainkaan, ja Riiassakin niitä ilmeni vain hyvin vähän, mikä osoittaa näiden satamien erinomaista tehokkuutta. Komissio tiesi kuitenkin Muugan satamassa vallitsevasta monopolikäytännöstä ja määräsi vaihtoehtoiset satamat aina silloin, kun se oli mahdollista.

25. Toimitusten ruuhkautuminen satamaan heinä-elokuussa ei johtunut siitä, että sataman käsittelykapasiteettia ei ollut arvioitu riittävän perusteellisesti tai että toimia muiden rahoittajien kanssa ei ollut yhteensovitettu riittävästi; syynä oli yksinkertaisesti se, että venäläinen toimija vaati kolmannen viljaerän toimitusaikataulun nopeuttamista. Lopulta toteutunut aikataulu oli pitempi kuin sekä Euroopan unionin että Yhdysvaltojen ohjelmia koordinoineen toimijan vaatima aikataulu, minkä ansiosta toimitusten ruuhkautuminen satamaan oli vähäisempää kuin mitä se muussa tapauksessa olisi ollut.

27. Ohjelman kuluessa komissio muistutti jäsenvaltioita useaan kertaan kirjallisesti ja myös hallintokomitean kokouksissa siitä, että niiden on huolehdittava vakuuksien vapauttamisesta, osamaksuista ja loppumaksuista välittömästi asiaankuuluvan asiakirja-aineiston esittämisen jälkeen.

Ongelmallisten asiakirjojen osalta komission yksiköt kehottivat lisäksi useaan otteeseen suorittamaan osamaksut asiakirjan niiltä osilta, joissa ei ollut epäselvyyksiä. Valitettavasti tätä neuvoa ei noudatettu monessakaan tapauksessa, ja toimijat joutuivat kärsimään vakavista viivästyksistä.

Jakelu Venäjällä

Venäjän viranomaisten toteuttama täytäntöönpano

28. Komissio haluaa painottaa elintarvikkeiden jakeluohjelman yhteistyönäkökohtia. Venäjän federaatio suostui yhteistyöhengessä vastaamaan sen rajoille toimitettujen elintarvikkeiden kuljetuksesta. Tämä järjestely ei ollut tarkoitettu ainoastaan Euroopan unionin ohjelmaa varten, vaan sitä sovellettiin myös toisen rahoittajan elintarvikeapuohjelmassa.

Tuotteiden toimittaminen eri alueille

30. Rasvattoman maitojauheen ja lihan toimituksissa ilmeni ongelmia. Kuitenkin kaikkien lähetysten toimituksia valvottiin Pietarista sijainneesta väliaikaisesta varastosta. Niissä tapauksissa, joissa tavarat lähetettiin varastosta ilman tarkkoja tietoja niiden lopullisesta määränpäästä tai joissa tavaroita ei toimitettu ennalta määrättyyn lopulliseen määränpäähänsä tietyn ajan kuluessa, lähetystä koskevat yksityiskohtaiset tiedot kirjattiin erittäin tarkasti ja tarkistettiin. Yhteisessä työryhmässä (JWG) venäläinen toimija antaa tarkat yksityiskohtaiset tiedot, joista käy ilmi, että tavarat on vastaanotettu alun perin sovituissa määräpaikoissa. Moskovassa toimiva teknisen avun yksikkö tarkisti toimitettuja tietoja yhä syyskuussa 2000, ja komissio odottaa, että kaikista elintarvikemääristä laaditaan selvitys.

Tuotteiden myyntihinta

36. Lihan myynnissä ilmenneiden ongelmien syynä oli toimitusten ajoitus. Suurin osa lihasta toimitettiin vuoden 1999 myöhäiskesän ja syksyn aikana. Samaan aikaan oli saatavissa runsaasti myös kotimaista lihaa. Vertailun vuoksi on syytä todeta, että varastossa jäljellä oleva liha (lähes 40000 tonnia naudanlihaa ja 35000 tonnia sianlihaa) lähetettiin varastoista suhteellisen nopeasti vuoden 2000 helmikuun ja toukokuun välisenä aikana, kun paikallista tarjontaa ei ollut. Samaan aikaan naudanlihan hinta laski. Sianlihan osalta venäläinen osapuoli hylkäsi Euroopan unionin tarjoaman hinnan alennuksen ja jatkoi lihan myyntiä entiseen tapaan. Tämä viittaa siihen, että huono menekki aiheutui alkuvaiheessa pikemminkin myynnin ajoituksesta kuin pelkästään hinnasta.

37. Komissio on pyrkinyt kaikin keinoin välttämään ja rajoittamaan tällaiseen monimuotoiseen ja luontaisesti riskialttiiseen tehtävään liittyvä riskejä. Tarkastustoimet koostuivat kolmesta näkökohdasta, jotka olivat seuraavat:

- tarkastuksiin erikoistuneen komission henkilökunnan käyttö ohjelmaan liittyvän taloudellisen riskin arvioimiseksi ja minimoimiseksi ottamalla käyttöön tiukemmat sisäiset valvontatoimet,

- ulkopuolisten tarkastajien käyttö tutkimaan valvontayhtiöiden esittämiä kustannusvaatimuksia sen varmistamiseksi, että vaatimukset olivat järkeviä ja että ne perustuivat kirjattuihin tietoihin,

- ulkopuolisten tarkastajien käyttö ohjelmaan liittyvien rahavirtojen tutkimiseen.

Kolmas näkökohta koskee ulkopuolisten tarkastajien palkkaamista elintarviketoimitusten myynnistä saatujen tulojen ja voittojen käytön jälkitarkastukseen. Komissio katsoi epäasianmukaiseksi ryhtyä tarkastukseen ennen kuin valtaosa tuotteista oli toimitettu ja myyty sen estämiseksi, että tarkastus olisi perustunut epätäydelliseen asiakirja-aineistoon, mikä ei olisi ollut tehokasta eikä järkevää. Ulkopuolisten tarkastajien palkkaaminen on itse asiassa viivästynyt.

Tuomioistuimen väite, että elintarviketoimitusten myynnistä saatua ylijäämää ei pystytä saamaan kokoon, näyttää sisältävän oletuksen, että Venäjän federaation hallitus ei pysty noudattamaan tehtyjä sopimuksia. Komissio luottaa Venäjän federaation hallituksen valmiuteen ja haluun täyttää allekirjoitetut sopimukset sopimusten henkeä ja sisältöä kunnioittaen.

Tuotteiden laatu ja käyttö

38. Komissio muutti 19. huhtikuuta 2000 antamallaan asetuksella (EY) N:o 824/2000 interventiovehnän vaatimuksia, jotka ovat entistä korkeammat valkuaisainepitoisuuden vähimmäismäärien osalta markkinointivuosina 2000/2001-2002/2003.

39. Erityiselle tilille tehty alkoholin valmistuksessa käytettyä määrää vastaava talletus on sama kuin jos ruis olisi käytetty alkuperäiseen tarkoitukseensa eli leipärukiiksi.

Laboratoriotutkimuksen myönteisistä tuloksista huolimatta Venäjän viranomaiset kieltäytyivät hyväksymästä Tulaan toimitettua ruista leipärukiiksi. Komissio antoi lopulta luvan kyseisten määrien käytölle eläinten rehuksi, mutta niistä saaduista varoista oli tehtävä leipäruista vastaava talletus erityiselle tilille.

Sverdlovskin alueelle toimitettiin ruista kaikkiaan 5000 tonnia; saatujen tietojen mukaan tästä määrästä tietty osa toimitettiin eläinten rehuja valmistaviin tehtaisiin leipäviljamyllyjen sijasta. Tänä aikana siipikarja-alan teollisuus oli vaikeassa tilanteessa, ja aluehallinnon edustaja selvittää 23. huhtikuuta 1999 päivätyssä kirjeessään oblastin viljan hankkijalle kyseisen rukiin käyttöä koskevaa päätöstä ja ilmoittaa kuhunkin tehtaaseen toimitettavan rukiin tarkan määrän. Tämä osoittaa, että ruista ei viety uudelleen muille alueille. Laivaukseen kuuluva rukiin kokonaismäärä maksettiin kahdessa erillisessä erässä, joista kumpikin oli 3,5 miljoonaa Venäjän ruplaa.

Vastikevarat

42. Monilla alueilla paikalliset viranomaiset olisivat mieluummin käyttäneet erityisen tilin varoja maatalouden kehittämisohjelmien rahoitukseen. Vaikka Venäjän keskushallinnon edustajat ehdottivat, että osa varoista ohjattaisiin paikallisen maatalouden kehittämiseen, tämä ehdotus hylättiin jo varhaisessa vaiheessa. Puolueettomat arvioijat ovat puoltaneet päätöstä olla rahoittamatta maatalouden kehittämistä siitä syystä, että venäläiset eivät ole olleet riittävässä määrin sitoutuneita maatalousalan uudistamiseen. Lisäksi ohjelmaan tarkoitettujen elintarviketoimitusten kytkeminen uudistustoimenpiteisiin olisi ollut vastoin neuvoston tarkoitusta. Ensisijaisena tavoitteena oli helpottaa poikkeuksellisten ja ennalta-arvaamattomien olosuhteiden aiheuttamaa vaikeata elintarvikepulaa eikä ryhtyä toteuttamaan kauaskantoista maatalouden rakenneuudistusta.

43. Tuomioistuin huomauttaa, että Venäjän federaatio on mennyt alkuperäisen yhteisymmärryspöytäkirjan vaatimuksia pidemmälle pyytäessään alueellisilta viranomaisilta rahamääräisiä vakuuksia elintarviketoimitusten jakelun turvaamiseksi. Komission mielestä tämä on Venäjän federaation sisäinen asia. Lisäksi Venäjällä vallitsevassa taloudellisessa tilanteessa tätä olisi pidettävä Venäjän federaation hallituksen varotoimenpiteenä, koska hallitus on viime kädessä vastuussa erityiselle tilille maksettavaksi määrätyistä varoista.

44. Komissio pohti sitä, oliko venäläisten tarpeen pitää erityinen tili korollisena tilinä. Ministerineuvoston 27.8.1993 antaman Venäjän federaation varoja koskevan hallituksen asetuksen nro 864 mukaisesti valtiovarainministeriö velvoitettiin avaamaan erityinen tili keskuspankissa. Tilijärjestelyn muuttaminen korolliseksi olisi viivästyttänyt ohjelmaa kohtuuttomasti.

45. Vakuuksiin liittyvä ongelma on yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti maksuista vastuussa olevan Venäjän hallituksen sisäinen asia. Peräkkäisissä yhteisen työryhmän kokouksissa ja kahdenvälisissä kokouksissa pääministerin sijaisen kanssa komissio on yhdenmukaisesti vaatinut eläkerästien pikaista maksamista.

46. Vuoden 1999 syyskuun 1. päivästä lähtien 882 miljoonaa ruplaa ohjattiin suoraan eläkerahastoon eläkerästien maksamiseksi. Eläkerahasto kykeni kuitenkin ottamaan mittavan lainan Sberbank-pankista niiden varojen nojalla, joiden se tiesi kertyvän sekä Euroopan unionin että toisen rahoittajan elintarvikeapuohjelmasta.

Kummastakin ohjelmasta saatujen varainsiirtojen ja muiden varojen ansiosta koko federaation alueella voitiin toteuttaa eläkkeiden mittavat korotukset. Ensimmäinen 1. marraskuuta 1999 toteutettava korotus oli 15 prosenttia; toinen korotus 1. helmikuuta 2000 oli 20 prosenttia ja kolmas korotus 1. toukokuuta 2000 oli 7 prosenttia. Todellisuudessa nämä korotukset toivat 48 prosentin korotuksen peruseläkkeisiin.

47. Huolimatta siitä, että erityisen tilin varoista 20 prosenttia käytettiin terveys- ja työministeriöiden budjettitukeen, alkuperäisenä tarkoituksena oli yksittäisten hankkeiden rahoitus. Koska Venäjän viranomaiset eivät kuitenkaan toimittaneet asianmukaisesti laadittuja ehdotuksia ajoissa ja koska komissiolla ei ollut riittävästi voimavaroja ehdotusten kunnolliseen arviointiin, tehtiin päätös budjettitukeen siirtymisestä.

Komissio edellytti kuitenkin pysyvää kirjausketjua kohtaan, jossa siirrot erityiseltä tililtä talletettiin nimetyille budjettikohdille. Nämä hyväksytyt budjettikohdat (komissio ei hyväksynyt kaikkia venäläisen osapuolen ehdottamia budjettikohtia) koskivat huonoimmassa asemassa oleville väestöryhmille suunnattuja menoja.

OHJELMAN VAIKUTUS

Vaikutus elintarvikkeiden hintoihin

48. Ohjelman kielteiset vaikutukset paikallisiin markkinoihin jäivät vähäisiksi, tai niitä ei ilmennyt lainkaan. Lisäksi viljatoimitukset vakauttivat peruselintarvikkeiden hintoja.

50. Vaikka sianlihaa olisi viety 58500 tonnia, melkein 41 miljoonaa euroa kertomuksessa mainituista 101 miljoonasta eurosta olisi veloitettu yhteisön budjetista joka tapauksessa vientituen maksamiseksi. Myöskään 58500 tonnin sianlihatoimituksen myynnistä saatujen vastikevarojen, joiden määrä oli melkein 54 miljoonaa euroa ja joita käytettiin eläkerästien maksamiseen, muodostaminen ei olisi ollut mahdollista, jos ainoastaan vientituki olisi pantu täytäntöön. Komissio katsoo näin ollen, että 101 miljoonan euron suuruiset kustannukset ovat perusteltuja.

Vaikutus yksityiseen sektoriin

51. Komissio haluaa painottaa sitä, että Venäjän federaatio oli vastuussa ohjelman yhteydessä toimitettujen elintarvikkeiden kuljetusten järjestämisestä Venäjän federaation alueella. Toisin kuin Tacis-ohjelma elintarvikkeiden jakeluohjelma oli suunniteltu tyydyttämään välitöntä tarvetta eikä välttämättä uudistamaan maatalousalaa. Puolueettomien arvioijien mukaan Euroopan unionin elintarvikeapuohjelma helpotti epäilemättä monien jalostajien tilannetta, koska se tarjosi tosiasiassa vapaata luottoa. Ohjelma nopeutti tavaran saantia vehnä-/jauho-/leipäketjussa ja edisti osaltaan hintojen vakautumista kaupunkien vähittäismyyntimarkkinoilla. Viljaketjussa ohjelmalla vakautettiin jauhojen ja leivän hintoja ja turvattiin näin köyhien kuluttajien ostokyky peruselintarvikkeiden hankkimiseksi.

52. Komissiolla ei ole todisteita siitä, että Euroopan unionin ohjelma olisi vähentänyt naapurimaiden vientiä.

Vaikutus puutteesta eniten kärsivien alueiden ja ryhmien hankintoihin

53. Kaikki federaation alueet saivat tuotteita joko Euroopan unionin ohjelmasta tai muista ohjelmista. Tuomioistuimen erityiskertomuksen liitteessä esitettyä taulukkoa olisi sen vuoksi tarkasteltava kyseisten ohjelmien yhteydessä.

Vaikka Venäjän hallitus onkin saattanut mielellään ohjata Euroopan yhteisön ohjelmaan kuuluvia elintarviketoimituksia niille alueille, joilla on ollut varaa maksaa elintarvikkeista tai jotka ovat kyenneet hankkimaan tarvittavat vakuudet, toimitusten ja erityiseltä tililtä käytettyjen varojen vaikutus on tuntunut kaikkialla Venäjän federaatiossa. Alueiden välillä ei ollut eroja eläkerästien maksamisen ja eläkkeiden korotusten osalta riippumatta siitä, oliko jokin tietty alue saanut tuotteita ohjelman yhteydessä tai jäänyt näitä tuotteita saamatta.

Tämä päällekkäinen vaikutus lisäsi kysyntää ja ostokykyä köyhillä alueilla ja varmisti siten elintarvikkeiden saatavuuden normaalien kaupallisten kanavien kautta.

54. Neuvoston asetus sallii "ilmaisen jakelun" vain "poikkeuksellisissa olosuhteissa", koska ohjelman päätavoite oli elintarvikkeiden toimittaminen markkinoille hinnoilla, jotka eivät häirinneet paikallisia markkinoita. "Ilmaisten elintarvikkeiden" laajamittainen toimittaminen olisi varmasti vienyt pohjaa paikallisilta markkinoilta, minkä vuoksi ilmaiseksi toimitettujen elintarvikkeiden määrä oli rajoitettu. Komissio harkitsee kuitenkin edelleen ilmaisia elintarvikkeita koskevia pyyntöjä niiden ohjelmaan kuuluvien määrien osalta, jotka ovat yhä varastossa.

PÄÄTELMÄT

55. Elintarvikkeiden jakeluohjelmaa käynnistettäessä neuvoston ensisijainen tarkoitus oli helpottaa vaikeata elintarviketilannetta yli 50 alueella Venäjän federaatiossa, ja ohjelma laajeni suhteellisen nopeasti.

Neuvoston asetus (EY) N:o 2802/98 julkaistiin 17. joulukuuta 1998. Yksityiskohtaiset määräykset tuotteiden hankintaa ja kuljetusta koskevista tarjouskilpailuista oli laadittava ennen tuotteiden hankintaa. Komission asetus (EY) N:o 111/1999 annettiin ripeästi, ja se julkaistiin 19. tammikuuta 1999. Ennen kuin tavaroita voitiin ryhtyä lähettämään Euroopan unionin varastoista, ohjelmaa varten oli luotava toimintatavat, jotka koskivat erityisesti toimenpiteitä sen jälkeen, kun tavarat olivat saapuneet Venäjän rajalle. Yhteisymmärryspöytäkirjoja ja niiden sisältämiä teknisiä liitteitä koskevat neuvottelut käytiin ja niitä koskevat päätökset tehtiin Venäjän viranomaisten kanssa helmikuun alussa 1999.

Välttämättömien lakitekstien laatimisen jälkeen voitiin järjestää ensimmäiset tarjouskilpailut, jotka käynnistettiin itse asiassa samanaikaisesti kun yhteisymmärryspöytäkirjoja koskevat neuvottelut olivat vielä kesken. Vaikka komission yksiköt työskentelivät ripeästi, kyseisten ensimmäisten tarjouskilpailujen päätöksiä oli lykättävä, koska Venäjän viranomaiset eivät ilmoittaneet kaikkia hankittavia tuotteita koskevista todistusmenettelyistä eivätkä hyväksyneet kaikkia todistusmenettelyjä. Jäsenvaltiot tekivät ensimmäiset päätökset kuljetuksia koskevista tarjouskilpailuista vasta 15. maaliskuuta 1999, ja ohjelma saatiin lopulta käyntiin.

Lokakuuhun 1999 mennessä noin 1,33 miljoonaa tonnia eli 73 prosenttia koko määrästä oli laivattu (yli 55000 tonnia viikossa), ja suurin osa tästä määrästä oli jo kuljetettu lopullisiin määräpaikkoihinsa. Huolimatta joistakin ohjelmaa viivästyttäneistä tavaroiden hankintaongelmista, erityisesti sianlihan osalta, ja huomattavista logistisista ongelmista komission yksiköt ovat onnistuneet suhteellisen hyvin toteuttamaan neuvoston toivomukset elintarvikkeiden jakelussa. Komissio onnistui tehtävässään siitä huolimatta, että sillä ei ollut riittävästi voimavaroja hallinnoida tätä tähän mennessä suurinta yksittäistä elintarvikkeiden jakeluohjelmaa, jonka Euroopan unioni on toteuttanut.

56. Ristiriita tuomioistuimen esittämän tärkeimmän tavoitteen ja elintarvikkeiden myynnistä saatujen tulojen maksimointiin tähtäävän epäsuoran tavoitteen välillä on enemmänkin teoreettinen kuin realistinen. Täyttääkseen velvoitteensa komissio on vähentänyt ohjelmaan liittyviä riskejä varmistaen samalla elintarvikkeiden onnistuneen jakelun Venäjän federaation hallituksen esittämille alueille. Eläkerahastolle ja sosiaaliseen toimintaan annettujen avustusten kautta elintarvikkeiden myynnistä saadut tuotot ovat auttaneet Venäjän yhteiskunnan heikossa asemassa olevaa väestönosaa.

57. Komissio ei usko, että ohjelma olisi voitu panna asianmukaisesti täytäntöön ilman Venäjän federaation hallituksen täysipainoista yhteistyötä. Lakisääteisesti määrittelemättömien muiden tavoitteiden sisällyttäminen jo ennestään monimuotoiseen ohjelmaan olisi tuonut mukanaan hallitsemattomia riskejä.

58. Elintarvikeapuohjelman puuttuminen olisi voinut johtaa yhä suurempiin vientitukiin. Lisäksi ohjelma mahdollisti vastikevarojen muodostamisen, jotka auttoivat eläkerästien maksamisessa ja osaltaan edistivät peruseläkkeiden huomattavaa korottamista. Tämän myötä eläkeläiset saivat varoja hankkia elintarvikkeensa lisääntyneestä tarjonnasta.

Neuvoston asetuksessa edellytettiin, että erityisen tilin tuotto käytetään sosiaalisiin tarkoituksiin ja siten siinä vältettiin ohjelman kytkeminen maatalousuudistukseen. (Ks. myös vastaus 7 kohdassa.)

59. Huolimatta ohjelman täytäntöönpanoon liittyneistä viiveistä 97 prosenttia ohjelmaan tarkoitetuista määristä oli toimitettu yhdeksän kuukauden kuluessa. Komissio ilmoitti 22. joulukuuta 1999 täyttäneensä elintarvikkeiden jakelua koskevan tehtävänsä. Tavaroiden kuljetuksissa Venäjälle ja Venäjällä ilmenneiden hävikkien määrä jäi huomattavan vähäiseksi, kun otetaan huomioon toimien laajuus ja riskitaso.

60. Komissio myöntää, että enemmän tuloksia olisi voitu saada aikaan, jos voimavaroja olisi ollut runsaammin käytettävissä. Komissio jatkaa kuitenkin Venäjän federaation hallituksen kiirehtimistä ratkaisemaan kaikki jäljellä olevat ongelmat tyydyttävällä tavalla ja yhteisymmärryspöytäkirjan sekä alkuperäisen yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti.

61. Ohjelmalla oli kaksi tavoitetta: toisaalta elintarvikkeiden saatavuuden varmistaminen ja toisaalta elintarvikkeiden kohtuullisen hintatason varmistaminen. Ohjelmalla oli vähäinen vaikutus paikallisiin markkinoihin, ja ohjelman myönteiset vaikutukset tuntuivat kaikkialla Venäjän federaatiossa.