Erityiskertomus nro 16/2000 Phare- ja Tacis-ohjelmien palvelusopimuksiin liittyvistä kilpailumenettelyistä sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 350 , 06/12/2000 s. 0001 - 0028



Erityiskertomus nro 16/2000 Phare- ja Tacis-ohjelmien palvelusopimuksiin liittyvistä kilpailumenettelyistä sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2000/C 350/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> JOHDANTO 1. Varainhoitovuoden 1998 toimia koskevan DAS-tarkastuksen yhteydessä kävi ilmi, että joidenkin Phare- ja Tacis-ohjelmien sopimuksiin liittyvien kilpailumenettelyjen täytäntöönpano oli puutteellista. Samaan aikaan varainhoitovuoden 1997 vastuuvapausmenettelyn esittelijä pyysi varainhoidon valvojan laatiman kertomuksen perusteella tilintarkastustuomioistuinta tarkastamaan näihin kahteen ohjelmaan liittyvien sopimusten tekomenettelyt. Tämän seurauksena aloitettiin tarkastus 120:n, vuosien 1996 ja 1998 välisenä aikana tehdyn teknisen tuen sopimuksen osalta (80 Phare-ohjelman sopimusta ja 40 Tacis-ohjelman sopimusta); suurin osa sopimuksista oli tehty rajoitetun tarjouspyynnön perusteella(1). 2. Phare-ohjelmaa koskevaan otokseen kuuluu 31 toimea, joiden hallinnoinnista vastasivat komission keskusyksiköt, ja 49 toimea, jotka toteutettiin hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla neljässä Phare-tukea saavassa valtiossa (Puola, Latvia, Bulgaria ja Romania). Tacis-ohjelmaa koskevaan otokseen kuuluu puolestaan komission keskusyksiköiden lähinnä Venäjällä toteuttamia toimia. Otos ei ole luonteeltaan sellainen, että sen perusteella tarkastustuloksia voitaisiin käyttää ekstrapolointiin koko Phare- ja Tacis-ohjelmien kattaman alan osalta. Otoksen perusteella pystytään kuitenkin osoittamaan, että Phare- ja Tacis-ohjelmien palvelusopimusten tekemiseen kytkeytyy todellisia riskejä. Otoksen avulla saatiin myös vahvistus sille, että komission kyseisenä ajankohtana noudattamiin menettelyihin liittyi puutteita; puutteista oli osoituksena menettelyihin liittyneiden ongelmien suuri määrä (ks. taulukko). 3. Komissio otti kesäkuussa 1999 käyttöön uuden käsikirjan, joka koskee kolmansien maiden hyväksi toteutettavan yhteistyön piiriin kuuluvia palvelu-, hankinta- ja urakkasopimuksia. Kyseisen käsikirjan tarkoituksena on menettelytapojen yhtenäistäminen ja tiukentaminen koko yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen alalla ohjelmista riippumatta. Käsikirjan tarkan noudattamisen avulla voitaneen korjata tässä kertomuksessa mainittuja erilaisia puutteita; käsikirja on myös merkittävä väline kehitettäessä kolmansille maille maksettavien tukien hallinnointia. OIKEUS- JA SÄÄDÖSPERUSTA 4. Tutkittujen sopimusten tekoa ohjaavat pääasiassa varainhoitoasetuksen 112-119 artiklat sekä erityiset Phare-ohjelmaa (7 artikla)(2) ja Tacis-ohjelmaa (asetuksen 6 artikla ja liite III)(3) koskevat asetukset. Varainhoitoasetuksen 117 artiklassa vaaditaan, että on valittava taloudellisesti edullisin tarjous ja palvelusopimukset, ja teknistä yhteistyötoimintaa koskevat sopimukset on tehtävä rajoitetun tarjouspyynnön esittämisen jälkeen (118 artikla, ensimmäinen kohta). 5. Phare-ohjelmaa koskevan asetuksen 7 artiklassa säädetään, että yli 50000 euron suuruisten avustusten osalta osallistuminen tarjouspyyntöihin, tarjouskilpailuihin, kauppoihin ja sopimuksiin on yhtäläisin ehdoin avointa kaikille jäsenvaltioiden sekä Phare-maiden luonnollisille ja oikeushenkilöille. Näiden sopimusten tekemistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt on vahvistettu hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelyjä koskevassa käsikirjassa. 6. Tacis-ohjelmaa koskevan asetuksen johdanto-osassa taas todetaan, että a) on taattava mahdollisimman laaja osallistuminen yhtäläisin ehdoin hankkeita, urakoita ja palveluja koskeviin tarjouspyyntöihin; b) komission on varmistettava avoimuus ja täsmällisyys valintaperusteiden soveltamisessa ja pyrittävä valintamenettelyn monipuolistamiseen; c) on tarpeen kannustaa kiinnostuneita mahdollisimman laajasti ja käyttäen uudenaikaisimpia tietoliikennevälineitä ilmaisemaan halunsa tulla otetuksi huomioon tarjouskilpailussa. 7. Saman asetuksen 6 artiklassa säädetään, että 200000 euron määrän ylittävät palvelusopimukset tehdään pääsääntöisesti rajoitetun tarjouspyynnön perusteella. RAJOITETUN TARJOUSPYYNNÖN PÄÄVAIHEET 8. Sekä Phare- että Tacis-ohjelman yhteydessä rajoitetuissa kilpailumenettelyissä on neljä päävaihetta: a) pyyntö ilmaista kiinnostuksen osoitus ehdotettua hanketta kohtaan; b) rajoitetun luettelon laatiminen yrityksistä, joita pyydetään osallistumaan tarjouskilpailuun; c) pyyntö ilmaista halu tulla otetuksi huomioon tarjouskilpailussa ja ilmoitus tavoista, joilla tarjous tehdään; d) esitettyjen tarjousten arviointi, joka johtaa parhaimman tarjouksen valitsemiseen. Kilpailuun osallistumisessa pyyntö ilmaista kiinnostuksen osoitus ja rajoitetun luettelon laatiminen ovat olennaisia tasapuolista kohtelua koskevien periaatteiden noudattamisen kannalta (varainhoitoasetuksen 114 artikla). Lisäksi taloudellisesti edullisimman tarjouksen valitseminen nojautuu perusteisiin, jotka otetaan huomioon tarjousten arvioinnissa (varainhoitoasetuksen 117 artikla) ja jotka ilmoitetaan osallistumispyynnön yhteydessä. 9. Silloin kun toimien hallinnointi tapahtuu keskitetysti - kuten Tacis-ohjelmien, useita maita koskevien Phare-ohjelmaan liittyvien toimien ja kyseisenä ajankohtana Baltian maissa toteutettujen toimien kohdalla - komission keskusyksiköt vastaavat suoraan menettelyiden kulusta. Kun toimia toteutetaan hajautetun hallinnointijärjestelmän puitteissa, hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään liittyvien menettelyjen toteuttajina ovat pääasiassa edunsaajamaan viranomaiset, joita avustavat useimmiten länsimaiset asiantuntijat; toimia valvovat paikalla sijaitsevat komission lähetystöt. Komissiolla on kaikissa tapauksissa kokonaisvastuu talousarviomäärärahojen asianmukaisesta käytöstä. Kiinnostuksenilmaisupyyntö 10. Tässä vaiheessa, jossa pyritään varmistamaan mahdollisimman laaja osallistuminen, ilmoitetaan kaikille kiinnostuneille yrityksille ja järjestöille lähitulevaisuudessa tehtävästä sopimuksesta. Tiedotus tapahtuu Euroopan yhteisöjen virallisen lehden tai Internetin välityksellä (lokakuusta 1996 lähtien yli 200000 euron arvoisten palvelusopimusten osalta). Rajoitetun luettelon laatiminen 11. Komission yksiköt tai ohjelmien hallinnointiyksiköt laativat kiinnostuksenilmaisujen ja sopimuksen tekijöitä koskevien rekistereidensä perusteella rajoitetun luettelon yrityksistä ja ottavat huomioon vain yritykset, joita pidetään sopivimpina suunnitellun toiminnan toteuttamista varten. Seikat, jotka otetaan huomioon rajoitettua luetteloa laadittaessa, kootaan raporttiin, joka liitetään tarjouspyyntöasiakirjoihin. 12. Kyseisen kahden ohjelman yhteydessä on määrätty vähimmäismäärä rajoitettuun luetteloon otettaville yrityksille riittävän kilpailun takaamiseksi: seitsemän yritystä korkeintaan miljoonan euron arvoisten sopimusten osalta ja kymmenen yritystä muiden sopimusten osalta. Tacis-ohjelmaa koskevan asetuksen liitteessä II (kohta 11) määrätään lisäksi, että erittäin monimutkaisten hankkeiden osalta on ehdotettava, että yritykset muodostaisivat keskenään konsortioita. Osallistumispyynnöt 13. Yrityksiä, jotka ovat läpäisseet esivalinnan, pyydetään jättämään palveluja koskeva tarjous. Ne saavat tätä varten täydellisen aineiston, joka sisältää seuraavat asiakirjat: a) luettelon kilpailuun hyväksytyistä yrityksistä; b) ohjeet tarjousten tekijöille; c) tarjouksiin ja Phare- ja Tacis-ohjelmista rahoitettavien palvelusopimusten tekemiseen sovellettavat säännöt; d) malli sopimuksesta ja sen liitteet, joihin kuuluvat alan erityiset sopimusehdot. 14. Ohjeissa täsmennetään tarjousten rakenne, sisältö, ehdot, tarjousten esittämisen määräaika sekä perusteet, jotka otetaan huomioon sopimuksen tekemisessä. Tarjouksen tekijä esittää tarjouksensa näiden seikkojen perusteella. 15. Valintamenettelyssä on aina kaksi vaihetta: tekninen arviointi, jonka osuus on 70 prosenttia, ja sen jälkeen suoritettava taloudellinen arviointi, jonka osuus on 30 prosenttia lopullisesta arvioinnista. Tarjousten arviointi Arviointikomitea 16. Tilapäinen komitea arvioi tarjousten tekijöiden tarjoukset. Kun on kyse komission välittömän toimivallan alaisista sopimuksista, arviointikomiteoihin on kuulunut lokakuusta 1996 lähtien puheenjohtaja (ei äänioikeutta), joka kuuluu komission vakinaiseen henkilöstöön, ja viisi arvioijaa (kaksi komission edustajaa, yksi lopullisen edunsaajan edustaja ja kaksi ulkopuolista tai komission henkilöstöön kuuluvaa asiantuntijaa). Paikalla tehtävien Phare-sopimusten yhteydessä paikallinen tulojen ja menojen hyväksyjä vahvistaa komitean kokoonpanon, johon voi kuulua yksi ulkopuolinen asiantuntija. 17. Tarjouksia avattaessa arviointikomitea varmistuu siitä, että kaikki tarjoukset on saatu määräajassa ja että tekninen ehdotus ja kustannusehdotus ovat selvästi erikseen. Seuraavaksi - teknisen ja taloudellisen arvioinnin aikana - komitea tarkistaa, että asiakirjat on toimitettu vaadittujen sääntöjen mukaisesti. Komitea laatii työtään koskevan selonteon kaikissa näissä vaiheissa. Tekninen arviointi 18. Teknisten ehdotusten arviointi on varsinaisen arvioinnin ensimmäinen osa ja siihen kuuluu tavallisesti kaksi vaihetta: a) kirjallisten ehdotusten tutkiminen; ja b) tärkeimpien toimijoiden (hankkeen johtaja, pitkäaikaiset asiantuntijat jne.) haastattelu. 19. Teknisiä tarjouksia arvioidaan periaatteessa tarjousten tekijöille toimitetuissa ohjeissa esitettyjen parametrien mukaan. Arvioinnissa otetaan huomioon ehdotetut järjestelyt, tarjouksen tekijän kokemus, ehdotetun henkilöstön pätevyys ja paikallisten asiantuntijoiden hyödyntäminen, jonka pitäisi periaatteessa edistää tietojen ja taitojen siirtämistä ja tulosten pysyvyyttä. Taloudellinen arviointi suoritetaan ainoastaan niiden yritysten osalta, jotka ylittävät teknisessä arvioinnissa 65 prosentin kynnyksen (ks. kohta 15). Taloudellinen arviointi 20. Tarjousten tekijöille toimitettavissa ohjeissa täsmennetään aina, että ehdotettujen palkkioiden on vastattava markkinoiden kohtuullista tasoa ja että tarjouksen kokonaismäärä ei voi ylittää kullekin tarjouspyynnölle osoitettuja kokonaismäärärahoja. 21. Taloudelliseen arviointiin liittyviä tietoja ei eritellä tarkasti Tacis-ohjelman sopimusten osalta, kun taas 4. lokakuuta 1996 annetuissa komission sisäisissä ohjeissa vaaditaan ilmoittamaan taloudellisessa arvioinnissa käytetty menetelmä, kun kyseessä ovat Phare-ohjelmaa koskevat sopimukset. Näiden osalta on käytössä periaatteessa jompikumpi seuraavista menetelmistä: a) kokonaishintojen (joista on vähennetty korvattavat kulut) vertailu; b) yksikköhintojen (kokonaishinta, josta on vähennetty korvattavat kulut, jaettuna ehdotetulla henkilötyöpäivien lukumäärällä) vertailu. 22. Kustannusehdotukselle annetut pisteet lisätään tekniselle osalle annettuihin pisteisiin, ja näin saadaan lopullinen arviointitulos. Tarjouksen, joka saa parhaimman yleisarvioinnin, katsotaan olevan taloudellisesti edullisin ja periaatteessa sille myönnetään sopimus. RAJOITETTUIHIN TARJOUSPYYNTÖIHIN LIITTYVÄT HUOMAUTUKSET 23. Tarkastuksissa ilmeni, että tarjouspyyntömenettelyn eri vaiheissa esiintyy vaikeuksia. Suurimmat ongelmat koskevat tarjousten arviointia ja asiakirjojen hallinnointia. Tutkituista Phare-ohjelmaan liittyvästä 80 asiakirjasta 47 ja Tacis-ohjelmaan liittyvästä 40 asiakirjasta 21 oli puutteellisia. 24. Niistä 68 tapauksesta, joiden yhteydessä havaittuja ongelmia pidettiin merkittävinä (ks. taulukko), kahdeksan vaikutti suoraan lopullisen sopimuksen tekemiseen ja 12:lla saattoi olla vaikutus sopimusten tekoon. Kyseisten 12:n tapauksen osalta on pidättäydyttävä kannanotosta, koska asianmukaiset tositteet puuttuvat. Taulukko Tarkastettuun 120:n sopimuksen otokseen liittyvät merkittävät ongelmat >TAULUKON PAIKKA> Rajoitetut luettelot Esivalinnan laatu 25. Kaikista tutkituista sopimuksista oli ilmoitettu vaaditulla tavalla lukuun ottamatta neljää Phare-ohjelmaan liittyvää sopimusta, joihin liittyviä asiakirjoja ei kyetty toimittamaan. 26. Esivalintaa koskevien raporttien muoto ja sisältö vaihtelevat huomattavasti ohjelmien ja niiden hallinnoinnista vastaavien tahojen mukaan. Phare-ohjelman hajautetun hallinnointijärjestelmän yhteydessä on käytössä ennalta määrätyt valintaperusteet sisältävä arviointitaulukko, jonka perusteella saadaan yleisarvioinnin tulos. Seuraavassa vaiheessa otetaan siis huomioon ainoastaan yritykset, jotka ovat saaneet asetettua kynnystä (65 prosenttia) korkeammat pisteet. Hajautetun hallinnointijärjestelmän menettelyissä tapahtuneiden viimeisten muutosten tultua voimaan syyskuussa 1997 esivalinnan suorittaa tilapäinen komitea, johon kuuluu kolme paikallisen tulojen ja menojen hyväksyjän nimittämää henkilöä. 27. Tacis-ohjelman osalta rajoitetun luettelon laatiminen perustuu pääasiassa komission hallinnoijan arviointiin, jonka tulojen ja menojen hyväksyjä on hyväksynyt. 28. Rajoitetun luettelon laatimisessa käytettyjä perusteita, joiden avulla pitäisi taata todellinen kilpailu, ei ole dokumentoitu 34 Phare-ohjelman ja seitsemän Tacis-ohjelman tapauksessa. 29. Tarjouskilpailuun kutsuttujen yritysten lukumäärästä riippumatta niiden yritysten osuus, jotka läpäisevät teknisen arvioinnin vaiheen, on osoitus yritysten kiinnostuksesta ja siten rajoitetun luettelon avulla aikaansaadusta kilpailusta. Kolmentoista Phare-ohjelmaan liittyvän sopimuksen ja kolmen Tacis-ohjelmaan liittyvän sopimuksen osalta (liite I) ainoastaan yksi tarjoaja läpäisi teknisen valintamenettelyn ja sai samalla sopimuksen. Vähentynyt kilpailu 30. Rajoitettuihin luetteloihin kirjattavien yritysten vähimmäismäärillä on todellisuudessa ollut hyvin vähän vaikutusta, koska samassa rajoitetussa luettelossa olevien yritysten välisten konsortioiden muodostaminen ja alihankintasopimusten tekeminen on useimmiten sallittua, mikä on heikentänyt tarjoajien välistä kilpailua (ks. laatikko 1). Tällaisten yhteenliittymien muodostaminen on vastedes kiellettyä kohdassa 3 mainitun käsikirjan perusteella. 31. Tarkastuksessa tutkittiin 80 Phare-ohjelmaan liittyvää ja 40 Tacis-ohjelmaan liittyvää tarjouspyyntöä; 34 Phare-ohjelman ja 31 Tacis-ohjelman tapauksessa rajoitetussa luettelossa ollutta yritystä muodostivat konsortioita. Lisäksi 38:ssa Phare-ohjelman ja 11:ssä Tacis-ohjelman tarjouspyynnössä saatujen tarjousten määrä oli enintään puolet lähetettyjen kutsujen määrästä, mikä johtui erityisesti ryhmittymistä (liite II). Lisäksi eräässä Tacis-ohjelmaan liittyvässä tapauksessa oli todettavissa kyseenalaisia tekijöitä menettelytavassa, jota yksi tarjoaja oli noudattanut konsortion muodostamisessa (ks. laatikko 1, kohta 35). Laatikko 1 Phare 32. 105: 1 miljoona euroa. Romaniassa energian alalla tehtävää sopimusta varten laaditussa rajoitetussa luettelossa oli 11 yritystä. Ryhmittymien muodostamisen takia saatiin vain kolme tarjousta. 33. 110: 2,3 miljoonaa euroa. Tarjoajille toimitetuissa ohjeissa hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvän toimen osalta Romaniassa toisaalta vaadittiin, että rajoitetussa luettelossa olevat yritykset muodostavat konsortioita ja toisaalta pidettiin suotavana, että tavanomaiset kilpailuolosuhteet säilyisivät. Tämän seurauksena saatiin vain kaksi tarjousta, joihin osallistui kuusi yritystä kilpailuun kutsutuista 16 yrityksestä. Tacis 34. 24: 2 miljoonaa euroa. Liikennealan sopimusta varten saatiin vain kaksi tarjousta, vaikka kilpailuun oli kutsuttu alun perin kahdeksan yritystä. Näissä kahdessa tarjouksessa oli osallisena viisi esivalinnassa mukana ollutta yritystä. 35. 27: 2,5 miljoonaa euroa. Pankkikorttimaksujärjestelmän suunnittelemista Venäjällä koskevan sopimuksen yhteydessä yhtä tarjoajista kehotettiin kahteen otteeseen - ensin suoraan, sitten välittäjän kautta - osallistumaan konsortioon yhden esivalinnassa mukana olleen yrityksen kanssa. Välittäjä uskoi saavansa sopimuksen, jos sen ehdotus - konsortioon osallistuminen ja provision maksaminen - hyväksyttäisiin. Ehdotus hylättiin ja tarjoaja, johon näin ollen otettiin yhteyttä, ilmoitti asiasta komission yksiköille. Vaikka kaksi komission virkamiestä vahvisti nämä tiedot, sopimus annettiin konsortiolle, johon vilpilliseen menettelyyn syyllistynyt yritys kuului. 36. Tacis-ohjelmaa koskevissa arviointiraporteissa mainitaan selvästi konsortioiden osapuolet, jotka ovat alkuperäisessä rajoitetussa luettelossa. Sitä vastoin Phare-ohjelman asiakirjoissa näitä tietoja ei aina esitetä. Tarjoajille toimitetut ohjeet Konsortioiden muodostamista koskevat säännöt 37. Yleensä ohjeissa määrätään, että konsortiot ja alihankintasopimukset ovat hyväksyttyjä rajoitetussa luettelossa olevien yritysten kesken, mutta joskus tällaisia yhteenliittymiä ei sallita (neljä tapausta Phare-ohjelman ja kuusi tapausta Tacis-ohjelman osalta). Yhteistyö on mahdollista eri sääntöjen mukaan, mutta koska valittua vaihtoehtoa ei koskaan perustella, sen taustalla olevia syitä on vaikea arvioida. Taloudellisen arvioinnin perusteiden ilmoittaminen 38. Tacis-ohjelmaan liittyviä sopimuksia varten ei ole osoitettu tarkkaan määritettyä menetelmää; tämä ei ole varainhoitoasetuksen 117 artiklan eikä parhaiden käytäntöjen mukaista. Niiden mukaan silloin, kun sopimus on tehtävä taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella (toisin kuin tehtäessä sopimuksia suoraan), sopimusasiakirjoissa tai tarjouskilpailua koskevassa ilmoituksessa on ilmoitettava ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita aiotaan soveltaa. 39. Phare-ohjelmaan liittyvästä 80 asiakirjasta 34:n osalta näitä tietoja ei ollut annettu. Lisäksi 12:n Phare-ohjelmaan liittyvän asiakirjan osalta komission aineistossa ei ollut ohjeita tarjoajia varten. Ulkopuolisten asiantuntijoiden hyödyntäminen 40. Ulkopuoliset asiantuntijat osallistuvat toisaalta sopimusehtojen laatimiseen ja toisaalta tarjousten arviointiin. Heidät palkataan useimmat toiminta-alat (13 Phare-ohjelman ja kuusi Tacis-ohjelman toiminta-alaa) kattavien puitesopimusten kautta (ks. kohta 70). Käytössä on kaksi tapaa: a) Komission hallinnoija ehdottaa tuntemaansa asiantuntijaa. Asiantuntijan hallinnollinen asema järjestetään sijoittamalla hänet neuvottelun jälkeen puitesopimuksen piiriin kuuluvaan tiimiin. b) Komission hallinnoija toimittaa asiantuntijalta edellytettyjä ominaisuuksia koskevan kuvauksen sopimuspuolelle, joka ehdottaa jotakin luetteloissaan olevaa asiantuntijaa. Menettelytapa ei ole kovin avoin ja sen yhteydessä mahdolliset eturistiriidat pyritään välttämään kunnian ja omantunnon kautta annettujen virallisten vakuutusten avulla (ks. laatikko 2). 41. Uusien puitesopimusten (vähintään kolme sopimusta toiminta-alaa kohden) täytäntöönpanon ansiosta tilannetta olisi mahdollista parantaa vuodesta 2000 lähtien. Hallinnoijien ei enää tarvitse esittää ehdotuksia asiantuntijoista, ja edellytettyjä ominaisuuksia koskevat kuvaukset toimitetaan samanaikaisesti kyseisen toiminta-alan puitesopimuksen kolmelle haltijalle. 42. Järjestelmien vaikuttavuuden lisäämiseksi komission olisi perustettava yhteisön ulkopuolelle suunnattuihin tukiin liittyvien ohjelmien osalta tietokanta, joka sisältää tärkeimmät tiedot asiantuntijoista. Tietokannan avulla voitaisiin muun muassa: a) Vähentää alusta alkaen eturistiriidan mahdollisuutta. Kahdessa tapauksessa puitesopimusten edunsaajat ilmaisivat virallisesti mielenkiintonsa palvelusopimuksia kohtaan omilla toimialoillaan, vaikka tämä kielletään niiden sopimuksissa ( 35: 0,9 miljoonaa euroa; 51: 2,8 miljoonaa euroa). b) Levittää tehokkaammin tietoa niistä ominaisuuksista ja varsinkin suorituksista, joita komissio edellyttää asiantuntijoilta. Kun otetaan huomioon henkilökunnan suuri vaihtuvuus komission yksiköissä ja erittäin laaja asiantuntijoiden käyttö, tietojen levittäminen on välttämätöntä. Lokakuusta 1996 lähtien on palkattu yli 2000 asiantuntijaa Phare-ohjelmaan liittyvien puitesopimusten kautta. 43. Eturistiriitoja havaittiin Phare-ohjelman osalta seitsemässä ja Tacis-ohjelman osalta kahdessa tapauksessa. Kyseisissä tilanteissa esitetyt tarjoukset hylättiin Phare-ohjelman yhteydessä kolmeen otteeseen ja Tacis-ohjelman yhteydessä yhden kerran; muissa tapauksissa ei tapahtunut hylkäämisiä (ks. laatikko 2). Laatikko 2 Phare 44. 101: 1,5 miljoonaa euroa. Bulgariassa alueellista maarekisteriä koskevaan pilottihankkeeseen liittyvien sopimusehtojen laatijaa ehdotettiin pitkäaikaiseksi asiantuntijaksi yhden tarjoajan tarjouksessa. Tämä yritys, joka täten oli ratkaisevasti muita paremmassa asemassa, sai sopimuksen. Tätä eturistiriitaa ei mainita arviointikomitean pöytäkirjassa, vaan myöhemmin annetussa seurantakertomuksessa. Kyseisen yrityksen kanssa allekirjoitettiin sopimus ja lisäksi asiantuntija säilytti myös paikkansa teknisen tuen työryhmässä. Tacis 45. 80: 2,9 miljoonaa euroa. Erään ympäristöalaan liittyvän Tacis-ohjelman sopimuksen yhteydessä henkilö, jota komission yksiköt olivat konsultoineet hankkeeseen liittyviä sopimusehtoja laadittaessa, esiteltiin koordinaattorina yhdessä saman hankkeen yhteydessä tehdyssä tarjouksessa. Eturistiriidasta huolimatta asiantuntijaa ja kyseistä yritystä ei suljettu pois; yritys sai sopimuksen, koska se oli saanut erittäin korkeat pisteet teknisessä arvioinnissa. Tarjousten arviointi Arviointikomiteoiden toiminta 46. Komitean jäsenten on osallistuttava arviointikokouksiin, mutta arvioijat eivät kuitenkaan osallistuneet kaikkiin kokouksiin viiden Phare-ohjelmaan liittyvän asiakirja-aineiston ja yhden Tacis-ohjelmaa koskevan asiakirja-aineiston osalta. Yhdessä tapauksessa poissaolevaa arvioijaa pidettiin ainoastaan tarkkailijana ja hänen arviointiaan ei otettu huomioon. Phare-ohjelmaan liittyvissä tapauksissa komitea hyväksyi kyseenalaisia ratkaisuja: arvioijia korvattiin toisilla menettelyn aikana, arvioijat antoivat pisteitä niiden arviointijaksojen osalta, joihin he eivät olleet osallistuneet, ja poissaolleet arvioijat merkitsivät nimensä sellaisten kokousten läsnäololuetteloon, joihin he eivät olleet osallistuneet (ks. laatikko 3). Laatikko 3 Phare 47. 104: 0,9 miljoonaa euroa. Puolaa koskevassa matkailualaan liittyvässä tapauksessa tietyissä arviointivaiheissa läsnäolevan arvioijan antamat pisteet otettiin mukaan vaiheisiin, joissa hän ei ollut läsnä. Lisäksi poissaoloista huolimatta arvioija merkitsi nimensä niiden kokousten läsnäololuetteloon, joihin hän ei osallistunut. 48. 29: 1,8 miljoonaa euroa. Maataloustuotteiden markkinointiin liittyvän sopimuksen yhteydessä riippumaton asiantuntija esitti komissiolle raportin, jossa asetettiin kyseenalaiseksi muiden komitean jäsenten luotettavuus, pätevyys ja riippumattomuus tarjousten arviointivaiheessa. Asiantuntija ei pitänyt arviointia luotettavana. 49. 109: 1,4 miljoonaa euroa. Erään koulutushankkeen osalta yksi ulkopuolisista arvioijista mainitsee raportissaan muiden komitean jäsenten useasti toistuvat poissaolot; yhdessä haastattelussa hän oli ainoa läsnäolija. Kaikki arvioijat antoivat kuitenkin pisteet kaikista haastatteluista. Teknisille ehdotuksille annetut pisteet 50. Tekninen arviointi on ratkaiseva, kun otetaan huomioon sen painoarvo (70 prosenttia), ja kaikki tarjoajien saamien pisteiden väliset merkittävät erot ovat vakavia haittoja myöhemmissä vaiheissa. Arviointi onkin suoritettava mahdollisimman huolellisesti. Esimerkiksi kaikista tutkituista tapauksista vain kolme sopimusta tehtiin sellaisen yrityksen kanssa, jota ei ollut sijoitettu ensimmäiseksi teknisessä arvioinnissa. 51. Paikallisten arvioijien antamat pisteet poikkesivat huomattavasti muiden komitean jäsenten antamista pisteistä ja aiheuttivat huomattavia eroja arvioitujen yritysten välillä 16:ssa Phare-ohjelmaan ja 12:ssa Tacis-ohjelmaan liittyvässä tapauksessa. Kahdessa Phare-ohjelmaan liittyneessä tapauksessa ja yhdessä Tacis-ohjelmaan liittyneessä tapauksessa komission yksiköt peruuttivat tarjousten arvioinnin tällaisten erojen takia. Muissa tapauksissa tulokset pidettiin voimassa ja menettelyä jatkettiin (ks. laatikko 4). Tällaiset poikkeavuudet menettelytavoissa olisi perusteltava huolellisesti silloin kun päätös kallistuu juuri näiden erojen takia jonkin tarjoajan hyödyksi (kolme tapausta Pharen ja kolme tapausta Tacisin osalta). Laatikko 4 Phare 52. PL05: 0,4 miljoonaa euroa. Arviointikomitean yhden jäsenen antamat pisteet aiheuttivat sen, että (yksityistämisen teknistä tukemista koskevan) sopimuksen tekemisessä Puolassa päädyttiin tietyn tarjoajan kannalle. Tacis 53. 94: 3,9 miljoonaa euroa. Tacis-ohjelman henkilöresurssien kehittämistä koskeva sopimus annettiin yritykselle, joka sijoitettiin teknisen arvioinnin perusteella toiselle sijalle pelkästään venäläisen asiantuntijan antaman liian suuren pistemäärän perusteella. Tämän asiantuntijan kahdelle ensimmäiselle yritykselle antamien pisteiden ero oli neljä kertaa suurempi kuin muiden arvioijien samoille tarjoajille antamien pisteiden ero. Jos tämän asiantuntijan pisteitä ei olisi otettu huomioon, sopimus olisi tehty toisen yrityksen kanssa. 54. Mikään sääntö ei auta ratkaisemaan sitä, milloin menettely on keskeytettävä ja milloin sitä voidaan jatkaa. Tämän takia pisteiden keskiarvon laskennassa olisi suotavaa jättää huomiotta äärimmäiset pisteet (esimerkiksi pisteet, jotka poikkeavat keskiarvosta ennalta määritettyä raja-arvoa enemmän); tarvittaessa arviointi olisi annettava toisen komitean tehtäväksi. Haastattelut 55. Haastattelut ovat teknisen arvioinnin osa ja niistä annetut pisteet vaikuttavat teknisen arvioinnin lopulliseen pisteytykseen. Pharen osalta kirjallisesti esitetyn tarjouksen osuus on useimmiten 80 prosenttia ja haastattelun osuus 20 prosenttia teknisestä arvioinnista. Joskus haastattelun osuus on kuitenkin suurempi kuin 20 prosenttia (12 tapausta Pharen osalta) tai arviointikomitea ei järjestä haastattelua lainkaan (18 tapausta Pharen osalta). Pharen osalta 16 tapauksessa ja kaikissa Tacis-ohjelmaan liittyneissä tapauksissa ei määritetty haastattelun suhteellista merkitystä ja painottaminen tapahtui harkinnan mukaisen yleisarvioinnin perusteella. 56. Pharea koskevissa asiakirjoissa ei perustella valittuja vaihtoehtoja. Lisäksi komission yksiköt eivät noudata varainhoitoasetuksen 117 artiklan säännöksiä (ks. kohta 4), kun ne eivät täsmennä tarjoajille toimitettavissa ohjeissa, järjestetäänkö haastatteluja, eivätkä viittaa haastattelujen tärkeyteen. Toisin kuin tarjoajille toimitetuissa ohjeissa ilmoitetaan, valinta on useimmiten tehty jo kirjallisen ehdotuksen perusteella. Haastatteluihin kutsutaan ainoastaan yritykset, joiden asiakirjojen teknisen arvioinnin pisteet ovat yli 65 prosenttia maksimipisteistä. Todellisuudessa usean tarjoajan teknisen arvioinnin pisteet kuitenkin paranivat haastattelun perusteella. Tarjoajille toimitetut ohjeet eivät ole täydellisiä, koska niissä ei mainita tätä ensimmäistä valintavaihetta. Taloudellisen arvioinnin menetelmät 57. Asiakirjoista kävi ilmi, että kustannusehdotusten arvioinnissa oli käytetty Pharen yhteydessä yhtätoista ja Tacisin yhteydessä kuutta eri menetelmää (liite IV). Menetelmät voidaan jakaa kahteen ryhmään: ensimmäisen ryhmän osalta vertailu perustuu kokonaishintoihin, kun taas toisessa ryhmässä verrataan yksikköhintoja. Jotkin toisen ryhmän menetelmät johtavat vaikutuksiin, jotka ovat komission muissa yhteyksissä vahvistamien toimintatapojen vastaisia. 58. Tämä käy ilmi asiantuntijoiden keskimääräisten kustannusten laskentatavasta: asiantuntijoiden - sekä EU:n että paikallisten - kokonaiskustannukset jaetaan ainoastaan EU:n asiantuntijoiden suorittamilla palveluilla (henkilötyöpäivien määrä). Tämä menetelmä antaa etulyöntiaseman tarjouksille, joissa suositaan EU:n asiantuntijoiden käyttämistä, niihin tarjouksiin nähden, joissa valitaan paikallisia asiantuntijoita. Tällainen menettelytapa ei ole niiden tavoitteiden mukainen, jotka on ilmaistu sekä tarjoajille toimitetuissa ohjeissa että komission sisäisissä ohjeissa (4. lokakuuta 1996). Näissä ohjeissa kehotetaan suosimaan paikallisten asiantuntijoiden hyödyntämistä, jotta saadut tulokset olisivat pysyviä (ks. kohta 19). 59. Itä-Euroopan maista peräisin olevia asiantuntijoita ei otettu huomioon tutkitun otoksen yhteydessä kuuden Phare-ohjelmaan ja yhdeksän Tacis-ohjelmaan liittyvän sopimuksen osalta. Vain yhdessä tapauksessa ( 62: 4,8 miljoonaa euroa) komission virkamies esitti laskennassa käytettävien tekijöiden muuttamista siten, että kaikki tarjoajat olisivat keskenään tasa-arvoisessa asemassa. Taloudellisessa arvioinnissa sovellettujen menetelmien muutokset 60. Vaikka arvioinnissa käytettävät perusteet ilmoitetaan tarjoajille selvästi Phare-ohjelmaan liittyvien sopimusten osalta, arviointikomitea saattaa kuitenkin käyttää muita perusteita. Tutkituista 80:stä Phare-ohjelmaan liittyvästä sopimuksesta 12:n osalta arviointi suoritettiin kyseenalaisissa olosuhteissa. Tämä käytäntö voi johtaa harhaan tarjoajia, jotka laativat tarjouksensa ilmoitettujen ohjeiden perusteella. Perusteiden noudattaminen olisi johtanut sopimuksen tekemiseen toisen tarjoajan kanssa 12:sta kyseessä olleesta sopimuksesta kahden sopimuksen osalta. Koska hintatarjous puuttui kahdesta muusta asiakirja-aineistosta, on mahdotonta sanoa, olisiko sopimukset tehty samojen tarjoajien kanssa, jos alkuperäinen menetelmä olisi ollut käytössä (ks. laatikko 5). Laatikko 5 Phare 61. 33: 11,7 miljoonaa euroa. Tarjoajille toimitetuissa ohjeissa täsmennettiin, että kustannusehdotuksia arvioidaan asiantuntijoiden keskimääräisen yksikköhinnan perusteella. Kyseessä oli kokonaishinta, josta on vähennetty korvattavat kulut, jaettuna asiantuntijoiden suorittamilla palveluilla (henkilötyöpäivien määrä). Lisäksi ohjeissa täsmennettiin (kohta C.2.1.), että välittömien kustannusten ja korvattavien kulujen vääränlainen jakautuminen saattaa johtaa tarjouksen hylkäämiseen ja että kaikki hankkeen tukemiseen liittyvät menot oli merkittävä välittömiin kustannuksiin. Mitään näistä säännöistä ei sovellettu. Taloudellisen arvioinnin perustana käytettiin kokonaishintoja, joista korvattavat kulut oli vähennetty, mutta asiantuntijoiden lukumäärää ei otettu huomioon; siten tapauksissa, joissa hinta oli sama, etusijan saivat ne tarjoukset, joissa käytettiin vain vähän asiantuntijoita. Lisäksi valitun tarjouksen korvattavissa kuluissa oli erilaisia tukitoimia, muun muassa 288000 euroa, jotka liittyivät paikallistoimistoihin; nämä kulut olisi pitänyt merkitä välittömiin kustannuksiin. Kyseinen tarjous olisi pitänyt hylätä tarjouksia avattaessa kulujen vääränlaisen jakautumisen takia. Kustannusehdotusten tarkastelun yhteydessä kävi ilmi, että korvattavien kulujen koostumus vaihtelee eri tarjouksissa, ja tietoja ei korjata ennen taloudellista arviointia, jotta samantyyppisiä tietoja voitaisiin vertailla. Itse asiassa valittua yritystä ei olisi otettu huomioon, vaan se olisi sijoitettu viimeiseksi, jos tarjoajille ilmoitettuja arviointiperusteita olisi käytetty. Laskennassa huomioitavat tekijät - Ilmoitettuja perusteita noudattamatta suoritettu arviointi: >TAULUKON PAIKKA> - Ilmoitettuja perusteita noudattaen suoritettu arviointi: >TAULUKON PAIKKA> 62. 56: 4 miljoonaa euroa. Tarjoajille toimitetuissa ohjeissa Latviaa koskevan teknisen tuen sopimuksen osalta ilmoitettiin, että kustannusehdotuksia arvioidaan asiantuntijoiden keskimääräisen yksikköhinnan perusteella. Näin ollen tarjoajien kannatti pitää keskimääräinen hinta niin alhaisena kuin mahdollista, erityisesti hyödyntämällä entistä enemmän paikallisia asiantuntijoita, joiden palkkiot ovat periaatteessa muita alempia. Todellisuudessa arvioinnin tulos vääristyi, koska laskennassa huomioitavia tekijöitä oli manipuloitu. Asiantuntijoiden - sekä EU:n että paikallisten - kokonaishinta jaettiin ainoastaan EU:n asiantuntijoiden suorittamien palvelujen kestolla. Näin ollen valittiin tarjous, jossa suosittiin EU:n (kalliimpien) asiantuntijoiden käyttämistä useampien paikallisten (edullisempien) asiantuntijoiden sijasta. Jos laskennassa huomioitavia tekijöitä ei olisi muutettu, sopimuksen olisi saanut toinen yritys. Laskennassa huomioitavat tekijät - Ilmoitettuja perusteita noudattamatta suoritettu arviointi: >TAULUKON PAIKKA> - Ilmoitettuja perusteita noudattaen suoritettu arviointi: >TAULUKON PAIKKA> 63. Tacis-ohjelman sopimusten osalta havaittiin kolmessa tapauksessa myös komitean alun perin sopimien perusteiden ja niiden varsinaisen soveltamisen välisiä ristiriitoja. Tietoja ei kuitenkaan toimitettu tarjoajille eivätkä muutokset vaikuttaneet arviointituloksiin. Asiakirja-aineistojen hoitaminen 64. Vaikka Tacis-ohjelmaan liittyvät asiakirja-aineistot ovat kattavampia ja laadultaan parempia kuin Phare-ohjelman asiakirja-aineistot, komission yksiköissä esiintyy kolmenlaisia asiakirja-aineistojen hoitamiseen liittyviä puutteita: a) asiakirjat ovat hajallaan; b) dokumentointi on epätäydellistä tai sekavaa; c) hankkeesta vastaavaa hallinnoijaa on vaikeaa tai jopa mahdotonta yksilöidä (koska osa vakinaiseen henkilöstöön kuulumattomista hallinnoijista ei ole enää komission palveluksessa). 65. Sopimusten tekomenettelyjen asianmukaisuutta ei voida kokonaisuudessaan arvioida 27:n Phare-ohjelmaan ja 15:n Tacis-ohjelmaan liittyvän asiakirja-aineiston osalta, koska hylätyt tarjoukset tai arviointikertomukset puuttuvat. Lisäksi menettelyn kulun ymmärtämisen kannalta välttämättömiä tietoja ei ole aina saatavissa. Yhteydenpitoon liittyviä tärkeitä tekijöitä ei mainittu asiakirjoissa eikä niihin ollut järjestelmällisesti liitetty kaikkia arvioijina toimineiden asiantuntijoiden raportteja edes keskitetyn hallinnoinnin osalta. 66. Tacis-ohjelman asiakirjojen hoitaminen oli annettu teknisen tuen toimiston tehtäväksi, kun taas sopimuspuolina olevat paikalliset viranomaiset ja komissio vastasivat Phare-ohjelman asiakirjojen hoitamisesta. Phare-asiakirjoja hoidettiin aluksi keskitetysti, mutta vuoden 1998 jälkipuoliskolla niiden hoitaminen siirtyi lähetystöille kansallisten ohjelmien osalta ja yhteisestä ulkosuhteiden toimialasta vastaavalle yksikölle useita maita kattavien ohjelmien osalta. 67. Ehdot, joilla siirrot toteutettiin, eivät olleet tyydyttäviä. Ensinnäkin suurin osa lähetystöille lähetetyistä asiakirja-aineistoista osoittautui epätäydelliseksi. Lisäksi asiakirja-aineistot toimitettiin epäjärjestyksessä ja ilman täsmällistä ilmoitusta niiden sisällöstä. Kesäkuussa 1999 paikan päällä toimitettujen tarkastusten suorittamisajankohtana lähetystöt eivät olleet vielä saaneet asiakirja-aineistojen arkistointiin (hoitamiseen ja järjestelyyn) liittyviä ohjeita. 68. Tacis-ohjelman yhteydessä on melko harkitsematonta uskoa yksityiselle toimijalle sopimusten tekemiseen liittyviä arkaluonteisia tietoja, sillä tämän toimijan kanssa samaan ryhmään kuuluvat yritykset saattavat tehdä tarjouksia. 69. Tämä tilanne johtuu niistä hallinnollisista heikkouksista, joita tilintarkastustuomioistuin on korostanut useaan otteeseen kertomuksissaan: hallinnointihenkilöstön vaihtuvuus on liian suuri sekä selvät, asiakirjojen hoitamista, rakennetta ja arkistointia koskevat säännöt puuttuvat. Hallinnollisten puutteiden takia ei voida taata toimien jatkuvuutta hallinnointiyksiköissä (hallinnointielimen "muisti"). Koska kyse on sopimuksiin liittyvistä asiakirjoista, joista komissio on vastuussa, entistä suurempi täsmällisyys hallintotoimissa on suotavaa. PUITESOPIMUKSIIN LIITTYVÄT HUOMAUTUKSET 70. Komissio teki eri alojen puitesopimuksia (13 Pharen ja kuusi Tacisin osalta) nopeuttaakseen Phare- ja Tacis-ohjelmien toteuttamista ja vähentääkseen tarjouspyyntömenettelyjen lukumäärää (liite V). Nämä puitesopimukset tehtiin avoimen tarjouspyynnön perusteella. Komission yksiköt hukkasivat tarkastukseen kuuluneisiin Phare-sopimuksiin liittyvät asiakirja-aineistot. 71. Komissio edellyttää, että kaikkien alle 300000 euron arvoisten ja alle 18 kuukautta kestävien palvelusopimusten osalta tehdään puitesopimuksia. Sopimusten tarkoituksena on erityisesti palkata asiantuntijoita sopimusehtojen laatimista ja tarjousten arviointia varten (ks. kohta 40). 72. Phare-ohjelman osalta sopimukset tehtiin vuoden 1996 syys- ja lokakuussa. Tällöin sopimusten keston suunniteltiin olevan kaksi vuotta ilman pidennysmahdollisuutta. Myöhemmin kaikkia sopimuksia jatkettiin kolmeen otteeseen; näin ollen niiden kokonaiskesto oli lähes kolme ja puoli vuotta. Sopimusten kokonaisarvo on 106 miljoonaa euroa (liite V). 73. Tacis-ohjelman osalta allekirjoitettiin kuusi puitesopimusta vuoden 1998 toukokuussa. Kuuden eri alan 45 vastaanotetusta tarjouksesta hylättiin 26 tarjousta, koska niissä ei ollut vaadittua 70 asiantuntijan vähimmäismäärää. 74. Asiantuntijoiden vähimmäismäärään liittyvä ehto, joka vähensi huomattavasti kilpailua, vaikuttaa kyseenalaiselta. Todellisuudessa komission hallinnoijat ehdottavat usein itse asiantuntijoita, jotka kirjataan jälkikäteen sopimuspuolen luetteloon (ks. kohta 40). Henkilöstöresursseihin liittyvässä tapauksessa hylättiin tästä syystä yhdeksän tarjousta saaduista kymmenestä tarjouksesta, joten varsinaista kilpailua ei ollut. Kuudesta alasta neljän osalta ainoastaan yksi yritys eteni taloudelliseen arviointiin asti saaden samalla sopimuksen. 75. Teknisen tuen toimistojen hyödyntämistä koskevissa uusissa, kesäkuussa 1999 hyväksytyissä periaatteissa(4) täsmennetään, että hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean on annettava etukäteen lausunto teknisen tuen toimistoihin liittyvistä sopimuksista. Myös uudet puitesopimukset olisi tulevaisuudessa esitettävä - teknisen tuen toimistojen sopimusten tavoin - hankintoja ja sopimuksia käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 76. Tarkastuksessa havaittiin erityyppisiä palvelusopimusten tekemiseen liittyviä ongelmia. Merkittävimmät ongelmat liittyvät tarjousten arviointiin ja tositteiden olemassaoloon. Nämä havainnot koskevat yli puolta tarkastetuista Phare- ja Tacis-ohjelmien asiakirjoista (ks.taulukko). Tarjoajien välinen kilpailu 77. Vaikka rajoitetun tarjouspyyntömenettelyn soveltaminen ei välttämättä rajoita kilpailua, jotkin päätökset ovat kuitenkin vaikuttaneet kilpailua rajoittavasti; tämä koskee esimerkiksi konsortioiden muodostamista ja hyväksyttyjen alihankintasopimusten tekoa samaan rajoitettuun luetteloon merkittyjen yritysten välillä (ks. kohdat 25 - 36). 78. Samaan rajoitettuun luetteloon otettujen yritysten väliset yhteenliittymät eivät ole enää sallittuja; tavoitteena on välttää järjestelyt, joiden pääasiallinen vaikutus on kilpailun väheneminen. Yhteenliittymät muiden yritysten kanssa voitaisiin kuitenkin sallia, etenkin sellaisten yritysten osalta, jotka ovat osoittaneet mielenkiintonsa hanketta kohtaan, mutta joita ei ole otettu rajoitettuun luetteloon. Menettelyjen avoimuus 79. Tarjoajille annetuissa ohjeissa sopimusten myöntämisperusteita ja menettelyitä ei aina tarkenneta tai selvitetä (Phare) tai ne saatetaan jättää kokonaan mainitsematta (Tacis). Mainitsematta saatetaan jättää esimerkiksi haastattelut, jotka saatetaan järjestää tai jättää järjestämättä ja joiden merkitys vaihtelee sopimusten mukaan (ks. kohdat 55 - 56). Erityisen ongelmallista on taloudellista arviointia koskevien perusteiden mainitsematta jättäminen (ks. kohdat 38 - 39). Suurimpaan osaan asiakirja-aineistoista ei sisälly hylättyjä hintatarjouksia, mikä hankaloittaa menettelyn tarkistamista (ks. kohdat 64 - 69). 80. Tällaisessa tilanteessa sopimuksentekomenettelyt ovat kyseenalaisia, koska arviointiin sovellettavat menettelyt poikkeavat tarjoajille ilmoitetuista (ks. kohdat 57 - 63). 81. Jos komissio haluaa saavuttaa ne avoimuuteen liittyvät tavoitteet, jotka se on asettanut itselleen sopimusten tekemisessä, tulevaisuudessa sen olisi a) kiinnitettävä tarjoajien huomio haastattelujen painoarvoon ja ilmoitettava tarjoajille teknisessä ja taloudellisessa arvioinnissa käytettävät menetelmät; b) varmistuttava siitä, että arviointikomiteat eivät poikkea arviointiin liittyvistä menettelyistä ja perusteista, jotka on ilmoitettu tarjoajille ja että ne perustelevat päätöksensä ja aloitteensa aina asianmukaisesti; c) perustettava vakioitu arkistointijärjestelmä, jossa kaikki tarjouspyyntöön liittyvät tiedot (saadut tarjoukset, arvioijina toimivien asiantuntijoiden yksityiskohtaiset raportit, yhteydenpito, neuvotteluihin liittyvät asiakirjat) on koottu yhteen; d) toimitettava selvät ja yhteiset ohjeet arkistointia varten kaikille lähetystöilleen ja valvottava ohjeiden soveltamista käytännössä; e) tallennettava avoimuuden lisäämiseksi täsmällisesti ja täydellisesti valitusten ja säännönvastaisuuksien seurantaan liittyvät tiedot. Menettelyjen tehokkuus 82. Julkisten palveluiden jatkuvuutta ja menettelyiden riittävää tuntemusta ei kyetä takaamaan tehokkaasti henkilöstön (suuri vaihtuvuus), usein puutteellisesti laadittujen asiakirjojen eikä epätarkkojen säännösten avulla (ks. kohdat 4 - 7, 64 - 69). Menettelyihin osallistuvien toimijoiden vastuu 83. Arvioijien poissaolot ja annettujen pisteiden väliset liian suuret erot saattavat olla merkkinä tarkkuuden ja riippumattomuuden puutteesta kyseisten arvioijien kohdalla (ks. kohdat 40 - 45, 50 - 54). 84. Olisi suotavaa määrittää aiempaa paremmin menettelyihin osallistuvien toimijoiden tehtäväalueet ja sulkea pois alusta alkaen niihin liittyvien ristiriitojen mahdollisuus. Tätä varten on perustettava tietokanta, johon kootaan tiedot kaikista ulkopuolisista asiantuntijoista ja toimista, joita kyseiset asiantuntijat ovat toteuttaneet tehtyjen peräkkäisten sopimusten puitteissa. Pisteiden antamisessa havaittuja ristiriitaisuuksia olisi mahdollista lieventää jättämällä pois tietyt äärimmäiset pisteet keskiarvoa laskettaessa. Lisäksi arviointikomiteoiden toiminta tehostuisi, jos sopimuspuolina olevien hajautettujen viranomaisten aloitteesta muodostetuissa arviointikomiteoissa olisi mukana komission virkamies tai toimihenkilö (ks. kohta 16). Loppupäätelmät 85. Vaikka avoin tarjouspyyntö on tehokkain tapa varmistaa suuri ja laaja-alainen tarjousten määrä eri sopimusten yhteydessä, sen soveltamisen yleistäminen lisäisi toimien (henkilöstö, asiantuntijat, kulut) hintoja ja niiden toteuttamiseen vaadittua aikaa. Lisäksi erityistä huomiota on kiinnitettävä esivalintaan, tiedottamiseen ja etenkin arviointiin liittyviin menettelyihin - pikemminkin kuin tarjouspyynnön esittämistapaan. 86. Phare- ja Tacis-ohjelmiin liittyvien palvelusopimusten tekomenettelyiden poikkeaminen niin voimakkaasti toisistaan ei ole perusteltua. Tässä yhteydessä komissio voisi palvelusopimusten myöntämiseen liittyviä menettelyitä yhdenmukaistamalla lisätä huomattavasti kurinalaisuutta, joka tähän mennessä on puuttunut. Yhteisestä ulkosuhteiden toimialasta vastaavan yksikön perustaminen ja sopimuskäytäntöjen yhtenäistäminen kolmansien maiden hyväksi tehtävän yhteistyön alalla muodostavat vasta ensimmäisen vaiheen, sillä tarvittava yhtenäistäminen olisi toteutettava yhteisöjen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen tasolla. Havaitut ongelmat korostavat entisestään yhtenäistämisen ja aiempaa yksinkertaisempien ja pysyvämpien sääntöjen tarvetta. Lisäksi erityisesti julkisten varojen hallinnointiin osoitetun henkilöstön vaihtuvuutta olisi pyrittävä vähentämään. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. ja 13. heinäkuuta 2000 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Viisi DAS-tarkastuksen piiriin kuulunutta Tacis-sopimusta oli tehty ennen vuotta 1996. (2) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3906/89, annettu 18 päivänä joulukuuta 1989 (EYVL L 375, 23.12.1989), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 1268/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999 (EYVL L 161, 26.6.1999). (3) Neuvoston asetus (EY) N:o 1279/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996 (EYVL L 165, 4.7.1996). (4) Erkki Liikasen tiedonanto komissiolle, SEC(1999) 981, 23.6.1999. Liite I Phare-ohjelman sopimukset, joiden osalta vain yksi yritys läpäisi teknisen arvioinnin vaiheen >TAULUKON PAIKKA> Tacis-ohjelman sopimukset, joiden osalta vain yksi yritys läpäisi teknisen arvioinnin vaiheen >TAULUKON PAIKKA> Liite II Tarjousten keskimääräisen lukumäärän muutokset menettelyn eri vaiheissa >TAULUKON PAIKKA> Liite III Tacis-ohjelman sopimusten rajoittamista koskevien sääntöjen sivuuttamiset (1996, 1997 ja 1998) >TAULUKON PAIKKA> Liite IV Taloudellisen arvioinnin menetelmät Pharen yhteydessä >TAULUKON PAIKKA> Taloudellisen arvioinnin menetelmät Tacisin yhteydessä >TAULUKON PAIKKA> Liite V Puitesopimusten luettelo >TAULUKON PAIKKA> Komission vastaukset JOHDANTO 1. Tilintarkastustuomioistuin tarkastelee tässä raportissa yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnatun tuen hallinnoinnin kannalta tärkeää aihetta. Komission yksikköjen ja perusmenettelyjen rakenteita on muutettu merkittävällä tavalla vuodesta 1998 erityisesti toukokuussa 2000 ilmoitetun uudistuksen yhteydessä. Syynä tähän ovat Phare- ja Tacis-ohjelmien vuosina 1990 - 1997 tapahtunut laajeneminen ja komission ohjelmien yhteydessä eri maantieteellisillä alueilla sovellettujen menettelyjen monimuotoisuudesta aiheutuneet vaikeudet. Uudistuksen tavoitteet koskevat ennen kaikkea saavutettavia tuloksia. Entistä tehokkaammalla suunnittelulla pyritään yhtäältä parantamaan toiminnan laatua, toisaalta nopeuttamaan hankkeiden täytäntöönpanoa. Lukuisat arvioinnit ovat vahvistaneet, että henkilöresurssit ovat riittämättömiä ja käytetyt menettelyt monimutkaisia; nämä seikat muodostavat suurimman esteen kyseisten ohjelmien nopealle ja tyydyttävälle toteuttamiselle. Uudistuksen avulla näihin ongelmiin pyritään löytämään realistisia ratkaisuja. Komission ensisijaisena huolenaiheena on sopimusten tekomenettelyjen noudattaminen; lisäksi Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä on toteutettu hyvin monia toimenpiteitä erityisesti vuodesta 1997 alkaen, jotta tarjouskilpailuista tulisi aiempaa kurinalaisempia ja avoimempia. Phare-ohjelma, jonka edunsaajista suurin osa on Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneita maita, on luonteeltaan nimenomaan hajautettu ja keskittämätön, kun taas Tacis-ohjelma, jonka edunsaajina ovat entisen Neuvostoliiton valtiot, on täysin keskitetty, koska edunsaajat eivät ole kiinnostuneita unionin jäsenyydestä. Phare-ohjelmassa menettelyistä vastaavat useimmiten kansalliset viranomaiset, jotka myös esittävät tarjouspyynnöt ja hallinnoivat niitä sekä allekirjoittavat sopimukset, kun taas Tacis-ohjelmaan liittyvien hankinta- ja muiden sopimusten yhteydessä komission yksiköt huolehtivat kaikkien toimien toteutuksesta. Phare-ohjelmassa otetaan huomioon jäsenyyttä hakeneiden maiden erilaiset kansalliset olosuhteet; näissä valtioissa hallinnon kehittyneisyys ja hallintokulttuuri ovat maakohtaisesti hyvin eriytyneitä. Tällaisissa olosuhteissa menettelyt eivät voi olla kaikissa tapauksissa täysin johdonmukaisia ja tyydyttäviä, vaikka komissio olisikin toteuttanut mittavia ponnisteluja tarvittavan hankintaviranomaisjärjestelmän luomiseksi ja menettelyjen yhdenmukaisuuden ja selkeyden varmistamiseksi tarkoitettujen oppaiden ja käsikirjojen (erityisesti hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelyjä koskevan käsikirjan) laatimiseksi. Komissio on toteuttanut monia ponnisteluja myös Tacis-ohjelman yhteydessä kehittääkseen viimeisteltyjä ja selkeitä hallinnon välineitä (esimerkiksi Tacis Manual of Operations -käsikirjan). Tietyistä aiemmin käytössä olleista menettelyistä on luovuttu, ja komissio on tehnyt palveluja koskevia vakiosopimuksia ja antanut sopimusten tekomenettelyjä koskevia sääntöjä, joihin sisältyy monia muutoksia ja parannuksia. RAJOITETTUIHIN TARJOUSPYYNTÖIHIN LIITTYVÄT HUOMAUTUKSET 23. Tilintarkastustuomioistuin vahvistaa, että tutkituista Phare-ohjelmaan liittyvistä 80 asiakirjasta 47 oli puutteellisia; Tacis-ohjelman osalta tutkittiin 40 asiakirjaa, joista 21 todettiin puutteellisiksi. Komissio toteaa, että 21 Phare-asiakirjan ja 15 Tacis-asiakirjan osalta puutteet koskevat yksinomaan asiakirja-aineistojen hoitamista. 24. Komissio ei kiistä tilintarkastustuomioistuimen väitteiden olennaista sisältöä, mutta on kuitenkin eri mieltä kolmessa mainituista kahdeksasta tapauksesta. Rajoitetut luettelot Esivalinnan laatu 28. Phare-ohjelman osalta tarjoajien luettelo oli kyseisenä ajankohtana laadittu suoraan sisäisen Central Consultant Register (CCR) -tietokannan pohjalta. Kaikki tarjouspyynnöistä kiinnostuneet yritykset saattoivat kirjoittautua kyseiseen tietokantaan esittämällä asianmukaiset todisteet kokemuksestaan jollain tietyllä alalla. Esittäessään tarjouspyynnön hankintaviranomaiset käyttivät kyseistä luetteloa apunaan tarjoajien valinnassa. Tämän vuoksi asiakirjat eivät sisällä tarjoajien luettelon sisältöä koskevia yksityiskohtaisia perusteita. Tacis-ohjelman yhteydessä tarjoajien luettelon laatimista valvottiin monella eri tasolla: sitä valvoivat sopimuksen arvon mukaan kysymyksessä olevan maantieteellisen yksikön päällikkö, valvonnasta vastaavan horisontaalisen yksikön päällikkö, johtaja ja tarvittaessa apulaispääjohtaja. Periaatteessa jokaisen tarjoajien luettelon liitteenä oli yksityiskohtaisia tietoja, joihin sisältyi eri toimijoiden kulloinkin kysymyksessä olevaa hanketta varten esittämien kiinnostuksen osoitusten täydellinen luettelo, ehdotettuja tarjoajia koskevat perustelut, luettelo valittujen toimijoiden kanssa aiemmin tehdyistä sopimuksista ja niiden arvo sekä ne hankkeet, joiden kohdalle kyseiset toimijat oli merkitty tarjoajien luettelossa. Tarjoajien luettelon valvonnan avoimuus taattiin. Vaikka vuosien 1994-1998 arkistoista puuttuu tiettyjä asiakirjoja monien peräkkäisten muuttojen ja rakennemuutosten vuoksi, asiakirjat on arkistoitu järjestelmällisesti vuoden 1998 lopusta alkaen. 29. Valinnan ensimmäisen vaiheen tarkoituksena on varmistaa se, että yrityksillä on tarvittavat varat ja rahoitus samoin kuin tarvittava kokemus sekä asianmukaiset suositukset. Ensimmäisessä vaiheessa ei voida millään tavoin arvioida ennakkoon esitettyjen tarjousten lukumäärää tai laatua. Laatuun vaikuttavia tekijöitä ovat yrityksen kysymyksessä olevaa tarjouspyyntöä koskevat investoinnit, sen sopimusehtojen mukainen hanketta kohtaan osoittama kiinnostus sekä lukuisat muut tekniset seikat. Se, että teknisessä arvioinnissa hyväksyttyjen yritysten osuus on pieni, on osoitus siitä, että arviointikomitean jäsenet suorittavat perusteellisen tutkimuksen, jossa tarjouksilta edellytetään korkeaa laatua. Lisäksi tarjouspyynnön avulla on tarkoitus valita lopuksi yksi kaikista tehdyistä tarjouksista. Vähentynyt kilpailu 30. Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä kannustettiin nimenomaan tarjoajien välisten konsortioiden muodostamista, koska haluttiin vauhdittaa laajapohjaisten eurooppalaishankkeiden esittämistä ja parantaa tarjoajien teknisiä valmiuksia ja mahdollisuuksia taitotiedon välittämiseen. Tämän menettelyn ansiosta voitiin myös ottaa huomioon kunkin edunsaajamaan erityiset ympäristötekijät ja paikallisten ongelmien laajuus. Täydentävyyttä pidettiin merkittävänä etuna, ja siihen pyrkiminen oli neuvoston suostumuksella harjoitettua tarkoituksellista politiikkaa. Kyseinen säännös on sitäpaitsi lainmukainen, ja se on nimenomaisesti sisällytetty Tacis-ohjelmaa koskevaan asetukseen. Kyseistä politiikkaa vähennettiin asteittain ohjelmien edistyessä ja kumppanuusmaiden olosuhteiden kehittyessä kunnes siitä lopulta luovuttiin kokonaan. 31. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen liitteenä olevat taulukot osoittavat, että tarjouspyyntöihin liittyvä kilpailu oli laaja-alaista ja todellista (keskimäärin voidaan todeta, että Phare-ohjelman yhteydessä esitettiin 27,2 kiinnostuksen osoitusta, tarjoajien luetteloon hyväksyttiin 9,5 yritystä, 4,7 tarjousta hyväksyttiin, ja taloudellisen arvioinnin vaiheessa mukana oli 2,4 tarjousta; Tacis-ohjelman yhteydessä esitettiin 27,6 kiinnostuksen osoitusta, tarjoajien luetteloon hyväksyttiin 8,4 yritystä, 5,2 tarjousta hyväksyttiin, ja taloudellisen arvioinnin vaiheeseen osallistui 2,7 tarjousta). Laatikko 1 Phare-ohjelma 32. Palveluja koskevien tarjouspyyntöjen osalta on tarkastellusta ohjelmasta ja alueesta (tässä tapauksessa Romanian hankintaviranomainen) riippumatta aivan tavallista, että hyväksyttyjen tarjousten määrä on samaa suuruusluokkaa (noin 25 prosenttia). Lisäksi on mainittava, että kolmen hyväksytyn ehdotuksen takana oli yhteensä yhdeksän yritystä. 33. Tässä tapauksessa Romanian hankintaviranomainen oli sitä mieltä, että koska kyseinen hanke edusti selvästi tiettyä erikoisalaa ja koska ohjesäännöt olivat monimutkaisia, vähintään kahden jäsenvaltion yritysten välinen konsortio oli tarpeen. Kutsun saaneiden yritysten alkuperäinen lukumäärä (16) osoittaa, että kilpailu oli laajapohjaista, ja että kahteen jätettyyn tarjoukseen osallistui yhteensä kuusi yritystä. Tacis-ohjelma 34. Kuten edellä mainitaan, tämä käytäntö oli täysin voimassa olevan asetuksen säännösten mukainen, ja kahden hyväksytyn tarjouksen esittäjinä oli yhteensä viisi yritystä, vaikka tarjouspyyntö oli alunperin esitetty kahdeksalle yritykselle. 35. Tässä tapauksessa arvostelu perustui epäilyyn erään edunsaajavaltion edustajan arvioinnin puolueellisuudesta. Sen jälkeen kun komissiota varoitettiin näistä epäilyistä, arviointiin on kiinnitetty erityistä huomiota. Koska Tacis-ohjelman arviointikomiteoissa on useita jäseniä (viisi), yhden komitean jäsenen olisi hyvin vaikeaa vääristää arviointia. Arvioinnin päätyttyä kävi selvästi ilmi, ettei edunsaajamaan edustajan äänellä voinut olla tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamaa vaikutusta lopulliseen valintaan, koska edunsaaja antoi parhaan arvosanan valituksen tehneelle taholle ja koska arvioinnin tulos olisi ollut sama, vaikka hänen antamiaan pisteitä ei olisi otettu huomioon. Koska arvioinnin yhteydessä ei todettu säännönvastaisuuksia, komissio teki sopimuksen. Tarjoajille toimitetut ohjeet Konsortioiden muodostamista koskevat säännöt 37. Sekä Phare- että Tacis-ohjelmien osalta tarjoajille ilmoitetaan poikkeuksetta, jos konsortioiden muodostaminen on kielletty. Konsortiot voivat olla kiellettyjä hankkeen teknisen luonteen vuoksi, joka määritellään yksityiskohtaisesti toimeksiannossa. Taloudellisen arvioinnin perusteiden ilmoittaminen 38. Taloudellisen arvioinnin yleiset perusteet esitettiin Tacis-ohjelman tarjouspyyntöasiakirjojen liitteenä poikkeuksetta olevissa tarjoajille tarkoitetuissa ohjeissa. 39. Tarjoajille tarkoitetut ohjeet sisältyvät periaatteessa tarjoajille lähetettyihin tarjouspyyntöasiakirjoihin. Ulkopuolisten asiantuntijoiden hyödyntäminen 40. On totta, että ulkopuolisten asiantuntijoiden järjestelmälliseen käyttöön tarjouspyyntöjen arvioinnissa voi, kun on kyse julkisen vallan tehtävistä, liittyä riskejä. Komissio pahoittelee, että koska sillä ei ole käytössään riittäviä sääntömääräisiä henkilöresursseja ja teknistä huippuosaamista, joka on saatavilla vain markkinoilla, sen on turvauduttava yksityissektoriin tällaisten tehtävien suorittamiseksi. On kuitenkin korostettava, ettei ulkopuolisilla asiantuntijoilla ole päätösvaltaa, ja että ne ainoastaan esittävät suosituksia hankintaviranomaiselle valintakomitean päätelmien välityksellä. Vaikka tällaisia mahdollisia riskejä on olemassa, asiantuntijoiden valinta on täysin avointa. Puitesopimukset on tehty kansainvälisen tarjouspyynnön seurauksena, ja hyväksytyt yritykset on valittu hyvin laaja-alaisen kilpailuttamisen seurauksena. Lisäksi näiltä yrityksiltä on ehdottomasti kielletty osallistuminen niiden puitesopimukseen liittyviä aloja koskeviin tarjouspyyntöihin. Annettuaan vakuutuksen vilpittömyydestään arvioija on henkilökohtaisesti vastuussa arvioinneistaan hyvän hallintotavan ajanmukaisten periaatteiden mukaisesti. 42. Komissio pahoittelee, ettei se voi henkilöresurssien ja aineellisten (erityisesti tietojenkäsittely-) resurssien puutteen vuoksi panna täytäntöön tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta, joka koskee asiantuntijoilta edellytettyjä ominaisuuksia ja suorituksia koskevien tietojen levittämistä. 43. Komissio myöntää, että kahden maan paikalliset hankintaviranomaiset ovat tehneet virheitä Phare-ohjelman yhteydessä yhteensä neljässä tapauksessa. Komissio katsoo, ettei Tacis-ohjelman yhteydessä ole esiintynyt eturistiriitaa (katso kohta 45). Laatikko 2 Phare-ohjelma 44. Tässä tapauksessa Bulgarian hankintaviranomaisen olisi todellakin pitänyt kieltää yritystä ehdottamasta kyseistä asiantuntijaa ja jopa hylätä kyseisen yrityksen tarjous. Tacis-ohjelma 45. Tässä tapauksessa komissio laaditutti sopimusehdot kolmella henkilöllä, jotka eivät vaikuttaneet millään tavoin yhteenkään tarjoukseen. Neljäs henkilö, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, ei osallistunut sopimusehtojen laatimiseen eikä vaikuttanut millään tavoin tarjouspyyntömenettelyyn. Sopimus tehtiin siten täysin säännönmukaisissa olosuhteissa. Tarjousten arviointi Arviointikomiteoiden toiminta 46. Phare-ohjelman yhteydessä oli tapauksia, joissa arvioijille tuli viime hetkellä este osallistua kokoukseen jonkin pakottavan syyn (sairauden, matkan tai jonkin muun esteen) vuoksi. Koska hankintaviranomainen pyrkii takaamaan, että arviointi on puolueeton ja että sen suorittavat pätevät henkilöt, se voi hyväksyä tällaisissa tapauksissa arvioinnin suorittajiksi muita päteviä arvioijia. Tapaus, jossa arvioijan väitetään allekirjoittaneen sellaisen kokouksen läsnäolijaluettelon, johon hän ei tosiasiallisesti osallistunut, on yksittäistapaus (katso yksityiskohtainen vastaus kohdassa 47). Tacis-ohjelman osalta kyseessä on yksittäistapaus. Laatikko 3 Phare-ohjelma 47. Tässä tapauksessa Puolan hankintaviranomainen myöntää kyseisen arvioijan olleen poissa arviointikomitean viimeisestä kokouksesta. Lisäksi arvioija lähetti komitean puheenjohtajalle kirjeen, jossa hän perusteli poissaolonsa. Läsnäolijaluettelossa oleva allekirjoitus selittyy luultavasti päivämäärää koskevalla erehdyksellä. Kyseisen arvioijan antamat arvosanat eivät ole missään tapauksessa muuttaneet lopputulosta tai vääristäneet tarjouspyynnön tulosta. 48. Kaikki arvioijat allekirjoittivat arviointiraportin ja myönsivät siten menettelyn olevan pätevä (Bulgarian hankintaviranomainen). 49. Tilintarkastustuomioistuimen esittämän huomautuksen jälkeen komission edustusto Romaniassa pyysi paikallisen arviointikomitean puheenjohtajalta selvityksiä. Tämä kertoi, että tilintarkastustuomioistuimen mainitseman arvioijan huomautukset liittyvät siihen, että tietyt arvioijat saivat yksilöllisen arviointinsa valmiiksi nopeammin kuin muut, ja että kaikki olivat paikalla haastattelujen aikana. Kaikki jäsenet olivat paikalla myös arvioinnin loppuvaiheessa, jonka aikana keskusteltiin ja päätettiin komitean lopullisesta suosituksesta. Lisäksi kaikki arvioijat täyttivät arviointilomakkeensa ja -taulukkonsa asianmukaisesti, ja menettely suoritettiin tavanomaisissa luottamuksellisuuden takaavissa olosuhteissa niissä tiloissa, joissa tarjouksia säilytettiin suljettuina. Teknisille ehdotuksille annetut pisteet 50. Miljoonien eurojen arvoisten hankkeiden asianmukaisen kustannus-hyöty-suhteen varmistamiseksi on aiheellista välttää madaltamasta teknisen avun tasoa liiallisilla säästöillä sellaiseksi, että laatu heikentyy. Se, että käytännössä kaikissa tapauksissa pitäydyttiin parhaisiin teknisiin tarjouksiin, on täysin Phare- ja Tacis-ohjelmien tavoitteiden mukaista. 51. Sekä Phare- että Tacis-ohjelman yhteydessä arvosteluasteikko voi osoittautua huomattavan erilaiseksi erilaisten yleisten mielipiteiden ja kulttuurien mukaan. Arvioijat työskentelevät täysin itsenäisesti, mutta kaikki merkittävät poikkeamat on perusteltava. Menettelyn peruuttamisesta voidaan päättää ainoastaan, jos havaitaan hyvin poikkeavia arvosanoja; tavanomainen jakautuminen ei sen sijaan anna aihetta menettelyn peruuttamiseen. Jakautuminen voi olla tällöin täysin perusteltua ja arviointikomitean ja hankintaviranomaisten hyväksymää. Laatikko 4 Phare-ohjelma 52. Vaikka yhden arvioijan pisteet poikkesivat tässä tapauksessa (Puolan hankintaviranomainen) arviointikomitean muiden jäsenten antamista pisteistä, kyseinen henkilö antoi parhaat arvosanansa sellaisille tarjoajille, joiden kanssa ei tehty sopimusta. Tämä poistaa kaikki epäilyt puolueellisuudesta. Tacis-ohjelma 53. Tässä tapauksessa taloudellisen arvioinnin tulokset ratkaisivat kilpailun, ja niiden ansiosta voitiin valita voittajayritys. Edunsaajan edustajan tekniset arvosanat eivät siten vaikuttaneet sopimuksen tekemiseen. 54. Äärimmäisten arvosanojen huomiotta jättämistä koskeva tilintarkastustuomioistuimen ehdotus on hyvin vaikea toteuttaa käytännössä, koska sen seurauksena arviointikomitean olisi kutsuttava järjestelmällisesti koolle viisi jäsentä, jotta kahden jäsenen arvosanat voitaisiin jättää ottamatta huomioon. Lisäksi arviointikomiteoiden puheenjohtajien on tarkistettava, johtuvatko mahdollisesti kirjatuissa arvosanoissa ilmenevät poikkeamat arvioijien puolueellisuudesta. Tällaisessa tapauksessa arviointi peruutetaan ja sen suorittaa uudelleen jokin toinen komitea, tai kyseisen arvioijan arvosanat jätetään huomioon ottamatta. Haastattelut 55. Sekä Phare- että Tacis-ohjelman osalta on todettava, että haastattelun osuuden täsmentäminen ei ole välttämättä suotavaa metodologisesti. Haastattelut toteutetaan, kun arvioijat ovat jo tutkineet kirjalliset tekniset ehdotukset. Haastattelujen tavoitteena on täsmentää ehdotuksia joiltain tietyiltä osin ja hankkia tarkat tiedot ehdotetun ryhmän kyvyistä. Haastattelun päätyttyä arvioijat ilmoittavat, missä määrin haastattelut vaikuttavat arvioijien alkuperäiseen mielipiteeseen ja onko kyseinen vaikutus myönteinen vai kielteinen. Arvioijat muuttavat tämän seurauksena tarvittaessa osaa antamistaan arvosanoista. On tavanomaista, että lopullisia teknisiä arvosanoja tarkastellaan uudestaan sellaisten haastattelujen päätyttyä, joiden yhteydessä käy ilmi, että kirjallisen tarjouksen laadusta huolimatta asiantuntijoiden laatua tai riittävää määrää ei ole varmennettu. Haastattelun merkitys vaihtelee tarjouspyynnöittäin kysymyksessä olevan hankkeen, suoritettavien tehtävien moniosaisuuden ja kunkin asiantuntijan aseman mukaan. 56. Valinnat tehdään hankkeen luonteen ja edellytettyjen ominaisuuksien mukaan. Haastattelumahdollisuudesta mainitaan poikkeuksetta tarjoajille annettavissa ohjeissa. Päätöksen haastattelun mahdollisesta järjestämisestä tekee arviointikomitea. Käytäntö jättää kutsumatta haastatteluun sellaiset yritykset, joiden tarjous ei täytä laadun osalta tiettyjä vähimmäisvaatimuksia teknisen arvioinnin kirjallisessa vaiheessa, on rinnastettavissa kaksivaiheiseen menettelyyn, jossa on kirjallinen ja suullinen vaihe. Menettelyn ansiosta sellaiset tarjoajat, joilla ei ole minkäänlaisia mahdollisuuksia päästä tekemään sopimusta, välttyvät perusteettomilta kustannuksilta. Taloudellisen arvioinnin menetelmät 57. Tarkasteltavana olevan ajanjakson kuluessa sekä Phare- että Tacis-ohjelman yhteydessä käytettiin kahta rahoitustarjousten arviointimenetelmää: a) kokonaishinta: sellaisissa hankkeissa käytetty menetelmä, joiden odotettu tulos oli tarkkaan määritelty lopputuotteen tai erikoisasiantuntijoiden ja/tai henkilötyöpäivien tarkan lukumäärän osalta; b) kokonaishinta jaettuna asiantuntijoiden lukumäärällä: sellaisissa hankkeissa käytetty menetelmä, joiden tulos oli määritelty tavoitteiden osalta, kun taas tarjoajan tehtävänä oli täsmentää menetelmäkuvauksessaan kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi käyttämänsä teknisen avun tyyppi ja kesto. Nämä kaksi menetelmää voidaan yhdistää ottaen huomioon palautettavista kuluista tai laitekustannuksista ja tarjouspyynnön erikoisluonteesta aiheutuvat edellytykset. Ei ole mahdollista eikä myöskään toivottavaa määritellä kerralla kaikkia käytettyjen menetelmien soveltamista koskevia yksityiskohtia, joita ei voitaisi tämän jälkeen enää muuttaa. Sen sijaan muuntelemalla konkreettisesti arviointimenetelmiä voidaan ottaa huomioon kunkin tapauksen erityispiirteet ja varmistaa näin valinnan asianmukaisuus. Sopimusehdoissa voidaan siten määrätä esimerkiksi tiettyjen sopimuksen osatekijöiden (esimerkiksi laitekustannusten) kiinteämääräiset kustannukset. Tämän vuoksi niitä ei ole tarpeen ottaa huomioon rahoitusarvioinnissa. 58 ja 59. Kun on kyse asiantuntijajoukosta, jonka kokoonpano ja lukumäärä on määrätty ennalta, yksityinen yritys ottaisi suuren riskin, jos se ehdottaisi teknisissä eritelmissä esitetyn eurooppalaisten asiantuntijoiden lukumäärän ylittävää EU:n asiantuntijoiden osuutta, ottaen huomioon EU:n asiantuntijan ja paikallisen asiantuntijan käytöstä aiheutuvien kustannusten välisen merkittävän eron (3:1). Ylimääräisten EU:n asiantuntijoiden käyttö on siten hyvin kyseenalaista. Tästä taloudellista arviointia koskevasta menetelmästä on kuitenkin luovuttu siihen liittyvien poliittisella tasolla ilmenneiden haittojen ja sen monimutkaisuuden vuoksi. Taloudellisessa arvioinnissa sovellettujen menetelmien muutokset 60. Phare-ohjelman osalta komissio myöntää, ettei kyseisten hankintaviranomaisten olisi pitänyt soveltaa ilmoitetuista poikkeavia menetelmiä. On kuitenkin huomattava, että taloudellisen arvioinnin menetelmästä päätettiin kaikissa kysymyksessä olevissa tapauksissa ennen teknisten tarjousten ja rahoitustarjousten avaamista, mikä tekee mahdottomaksi kaiken sopimuksenteon yhteydessä mahdollisesti ilmenneen syrjinnän tai suosimisen. Laatikko 5 Phare-ohjelma 61 ja 62. Näissä kahdessa tapauksessa virheitä on todella tehty. 63. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa Tacis-ohjelmaa koskevissa tapauksissa sovellettiin todellakin ennen tarjousten avaamista määrätystä perusteesta poikkeavaa taloudellista perustetta, mutta tähän oli asianmukaiset perusteet. Tehdyillä muutoksilla ei kuitenkaan ollut missään tapauksessa minkäänlaista vaikutusta tarjouskilpailun tulokseen mainittujen kolmen tarjouspyynnön osalta. Asiakirja-aineistojen hoitaminen 64. Phare-ohjelman asiakirja-aineiston hajaantuneisuus johtuu itse ohjelman - jonka edunsaajat ovat EU:n jäsenyyttä hakeneita maita - hajautetusta ja keskittämättömästä luonteesta. Komissio myöntää, ettei asiakirjoja ole tietyissä tapauksissa hoidettu yhtenäisesti paikallisista olosuhteista johtuen. Phare-ohjelman hajautuneen luonteen vuoksi paikallisten hankintaviranomaisten on äärimmäisen vaikeaa taata asiakirjojen yhtenäinen ulkoasu ja niiden täydellisyys ja järjestelmällisyys. Komissio antoi kuitenkin edustustoille kesäkuussa 1999 täsmällisiä ohjeita asiakirja-aineistojen hoitamisesta. Tacis-ohjelman osalta komissio toteaa, että vaikka asiakirja-aineistojen hoitaminen ei ole moitteetonta, se on kuitenkin hyväksyttävää. 65. Phare-ohjelman osalta komissio myöntää, että asiakirjojen arkistoinnissa on esiintynyt ongelmia tilintarkastustuomioistuimen tarkasteleman ajanjakson kuluessa. Näiden ongelmien korjaamiseksi on siitä lähtien toteutettu toimenpiteitä. Tacis-ohjelman osalta on todettava, että vaikka kaikkia rahoitustarjouksia ei kyseisenä ajankohtana merkitty asiakirjoihin, niihin liitettiin järjestelmällisesti tyhjentävät selonteot menettelyistä sisältävät arviointikertomukset, joista komiteoiden jäsenet olivat vastuussa. Asiantuntijoiden toimintakertomukset ovat arvioijan sopimusta koskeviin asiakirjoihin liitettäviä asiakirjoja. Niitä ei liitetä sen tarjouspyynnön asiakirja-aineistoon, johon hän on osallistunut. 67. Phare-ohjelman osalta arkistointiohjeet annettiin 3. kesäkuuta 1999. 68. Sopimuksia koskevia tietoja hallinnoi yksityinen toimija, koska vakinaista henkilöstöä ei ole riittävästi. Komissiolla ei ole tällä hetkellä muuta vaihtoehtoa kuin antaa kyseiset tehtävät ulkopuolisten tahojen hoidettaviksi. Komissio on kuitenkin aina huolehtinut siitä, että mahdolliset eturistiriidat ovat mahdollisimman pieniä. Niinpä sellaisten tarjouspyyntöjen hallinnointia, johon hankintayksikön (PU) sopimuspuolen kumppanit ovat osallistuneet, ei ole Tacis-ohjelman aloittamisesta lähtien koskaan annettu kyseisen sopimuspuolen tehtäväksi. Vuodesta 1997 PU:n sopimukseen on sisältynyt lauseke sopimuspuolen ja kaikkien tämän alaisuudessa työskentelevien tahojen sulkemisesta arviointiperusteen ulkopuolelle; tätä perustetta sovelletaan Tacis-ohjelman yhteydessä tehtävien sopimusten ja kaiken ohjelman yhteydessä myönnettävän rahoituksen yhteydessä. 69. Komissio on täysin yksimielinen hallintotahojen liian suurta vaihtuvuutta koskevan huomautuksen osalta. Koska keskusyksikössä ja edustustoissa ei ole riittävää vakinaista henkilöstöä, tilapäishenkilöstön käyttö oli ja on edelleen ainoa käytettävissä oleva ratkaisu. Kun tilapäishenkilöstö vaihtuu sopimusten päättyessä, menetetään asiakirjojen taustaan liittyvää muistitietoa, mikä vaikeuttaa asiakirja-aineistojen hoitamista. PUITESOPIMUKSIIN LIITTYVÄT HUOMAUTUKSET 72. Kaikkea yhteisön ulkopuolelle suuntautunutta yhteisön tukea koskevia uusia puitesopimuksia koskeva tarjouspyyntö on päättynyt. Sopimukset tulivat voimaan huhtikuussa 2000. Tällä välin Phare-ohjelmaan liittyviä tuolloin voimassa olleita puitesopimuksia on jatkettu maaliskuun 2000 loppuun asti. 74. Tacis-ohjelman osalta komissio ei ole samaa mieltä asiantuntijoiden vähimmäismäärään liittyvän ehdon kyseenalaisuutta koskevasta mielipiteestä. Hankintaviranomaisen on voitava tarkistaa tarjoajien kyky asettaa asiantuntijoita käyttöön sekä asiantuntemuksen laadun että asiantuntijoiden määrän osalta. Se, että komissiolla ja edunsaajalla oli mahdollisuus ehdottaa asiantuntijoita, ei millään tavoin aseta kyseenalaiseksi tätä tarkistusmahdollisuutta, sillä puitesopimuksissa määrättiin kummastakin mahdollisuudesta. Arviointikomitea on sulkenut pois tarjouksia tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettujen valintaperusteiden mukaisesti objektiivisesti, selkeästi ja avoimesti suoritetun yhdenmukaisuusvalvonnan perusteella. Mikään yritys ei ole myöskään valittanut noudatetuista menettelyistä eikä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistusta tuloksesta. 75. Komissio ei vastusta tilintarkastustuomioistuimen tapaa perustella ehdotuksensa; komission meneillään olevan hallinnollisen uudistuksen mukaisesti pyrkimyksenä on kuitenkin pikemminkin hajauttaa vastuuta päättäville pääosastoille selkeyttämällä samalla asiaa koskevaa lainsäädäntöä ja korostamalla tarkastusten merkitystä. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 76. Komissio pitää sopimuksen tekomenettelyjen noudattamista hyvin tärkeänä. Vuodesta 1997 alkaen on toteutettu lukuisia toimenpiteitä palvelusopimusjärjestelmän parantamiseksi. Komissio ei kiellä tarkasteltavana olevan ajanjakson kuluessa ilmenneitä ongelmia, mutta korostaa sitä, että tilintarkastustuomioistuimen luetteloimista 68 tapauksesta 36 koskee yksinomaan asiakirja-aineistojen hoitamisessa ilmenneitä puutteita. Lopuissa 32 tapauksessa ainoastaan viidessä (Phare-ohjelmaan liittyvässä) tapauksessa oli kyse tarjouspyynnön tulokseen vaikuttavista seikoista. Tarjoajien välinen kilpailu 77. Konsortioiden muodostaminen oli kysymyksessä olevana ajankohtana osa toiminnallisten syiden sanelemaa tarkoituksellista politiikkaa. Tacis-ohjelman osalta niiden muodostamisen perusteena oli erään sovellettavan asetuksen säännös. Menettelyjen avoimuus 79. Phare-ohjelman yhteydessä mainitaan järjestelmällisesti haastattelumahdollisuus ja täsmennetään taloudellisen arvioinnin menetelmät. Komissio ei kiellä tilintarkastustuomioistuimen tutkimien esimerkkien yhteydessä todettujen täsmällisesti määriteltävien ongelmien olemassaoloa, mutta korostaa, että tehdyillä virheillä oli kokonaisuuden kannalta tarkastellen ainoastaan hyvin vähäinen vaikutus tarjouspyyntöjen lopputulokseen (viidessä tapauksessa 80:stä). Tacis-ohjelman osalta sopimuksentekoperusteet samoin kuin haastattelumahdollisuus ilmoitetaan tarjouspyyntöasiakirjojen liitteenä olevissa tarjoajille tarkoitetuissa ohjeissa. On totta, että hylättyjen tarjoajien rahoitustarjouksia ei säilytetty arkistossa järjestelmällisesti koko tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemaa ajanjaksoa (1994-1998). Asiakirjat ovat kuitenkin kyseisestä ajanjaksosta lähtien täydellisiä. Komissio toteaa, ettei mainituilla täsmällisesti määriteltävillä virheillä ollut minkäänlaista vaikutusta tarjouspyyntöjen tulokseen. 81. a) Teknisen arvioinnin ja rahoituksen arvioinnin menetelmät ja perusteet täsmennetään tästä lähtien järjestelmällisesti tarjouspyyntöasiakirjoissa. 81. b) Arviointikomiteoiden osalta hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän menettelyjä koskeva käsikirja sisältää yksityiskohtaiset ohjeet, joita kansallisten hankintaviranomaisten on noudatettava. 81. c) ja d) Edustustot saivat rahoitusasiakirjojen ja sopimusten arkistointia koskevat ohjeet ennen vuoden 1999 kesää. 81. e) Kyseistä menettelyä noudatetaan järjestelmällisesti. Menettelyjen tehokkuus 82. Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen huomautuksesta, joka koskee henkilökunnan liian suurta vaihtuvuutta. Se toivoisi riittävän suurta vakinaisten työntekijöiden joukkoa välttyäkseen mainitun kaltaisilta tilanteilta ja taatakseen jatkuvuuden aiempaa paremmin, mikä ei ole mahdollista tilapäisellä henkilöstöllä. Menettelyihin osallistuvien toimijoiden vastuu 83. Ilmenneet ongelmat ovat täysin täsmällisesti selitettävissä. Arvioijien poissaolot ovat väistämätön ja luonnollinen ilmiö (sairaudet ynnä muut esteet) ja kohtuudella hyväksyttävissä, kun on kyse viiden taustoiltaan periaatteessa hyvin erilaisen jäsenen komiteasta. Sama koskee arvosanojen hajautumista. 84. Suositusta, jonka mukaan osallistujat olisi rajattava aiempaa paremmin ja suljettava pois tehtäviin liittyvien ristiriitojen mahdollisuus, on jo alettu toteuttaa käytännössä kyseisen ajankohdan jälkeen sovellettujen uusien menettelyjen yhteydessä. Äärimmäisten arvosanojen pois jättämistä koskevaa ehdotusta on hyvin vaikea soveltaa. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan olisi lopuksi suotavaa, että eri puolilla EU:ta toimivien hankintaviranomaisten aloitteesta kokoontuvaan arviointikomiteaan osallistuisi aina komission virkamies. Tämän ehdotuksen täytäntöönpano edellyttää, että edunsaajamaissa toimivilla komission edustustoilla on riittävä vakinainen henkilöstö, toisin kuin tällä hetkellä on asianlaita. Loppupäätelmät 85. Tarkasteluajanjakson kuluessa on toteutettu ja toteutetaan parhaillaan monenlaisia toimenpiteitä sopimusten tekomenettelyjen parantamiseksi: - Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä vuodesta 2000 alkaen menettelyjen yhtenäistämiseksi sovellettavan uuden ohjekirjan laatiminen, - ohjeiden laatiminen edustustojen arkistointijärjestelmien parantamiseksi, - yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoivan toimialan oman www-sivuston, jolla julkaistaan avoimuuden parantamiseksi kaikki ennakko-, sopimus- ja jälki-ilmoitukset, luominen, - tarjouspyyntöasiakirjojen ja sopimusten standardointi asiakirjojen järkeistämiseksi. 86. Komissio on täysin yhtä mieltä niistä tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista, jotka koskevat vakinaisen henkilöstön palkkaamista tarjouspyyntöihin liittyvien tehtävien suorittamiseksi. Tämänhetkisessä tilanteessa, jossa riittävää vakinaista henkilöstöä ei ole, tätä pakottavaa vaatimusta ei kuitenkaan voida täyttää, mikäli halutaan varmistaa tärkeiden Phare- ja Tacis-ohjelmien tavanomainen toiminta.