Selvennys komission suosituksiin kilpailusääntöjen soveltamiseksi uusiin liikenneinfrastruktuureihin liittyviin hankkeisiin



Virallinen lehti nro C 298 , 30/09/1997 s. 0005 - 0009



Selvennys komission suosituksiin kilpailusääntöjen soveltamiseksi uusiin liikenneinfrastruktuureihin liittyviin hankkeisiin (97/C 298/05) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) Johdanto 1. Euroopan laajuisen liikenneverkon (jäljempänä "TEN-liikenne" toteuttamisaikataulun nopeuttaminen on yksi kilpailukyvyn paranemiseen ja taloudelliseen kasvuun liittyvistä tavoitteista Euroopassa. Julkisten ja yksityisten osapuolten yhteistyötä TEN-liikennehankkeiden rahoittamisessa käsittelevän korkean tason työryhmän jäsenet ovat korostaneet tarvetta luoda sellainen oikeudellinen ympäristö, joka suosii julkisten ja yksityisten osapuolten yhteistyöhankkeita. 2. Kilpailusääntöjen soveltaminen koetaan usein epävarmuustekijäksi, joka jarruttaa yksityisten sijoittajien osallistumista TEN-liikennehankkeisiin varhaisessa vaiheessa. Sääntöjen soveltaminen edellyttää, että jokaisen hankkeen kohdalla on tapauskohtaisesti analysoitava, voidaanko tietyille yritysten välisille sopimuksille myöntää perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu yksittäinen poikkeus. 3. Komission tavoitteena on parempi tiedonvälitys kaikille infrastruktuurin toteuttamisesta kiinnostuneille osapuolille. Komissio onkin jo esittänyt Euroopan parlamentille ja neuvostolle suosituksia kilpailusääntöjen soveltamisesta liikenneinfrastruktuurihankkeisiin (katso vuosikertomus, joulukuu 1995, KOM(95) 571, 30.5.1996, Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskevan luvun liite II). 4. Korkean tason työryhmän laatimissa päätelmissä korostettiin, että on hyödyllistä selventää näitä suosituksia. Tästä syystä komissio täsmentää tässä tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamista erityisesti seuraavien seikkojen osalta: - asetetut yleiset tavoitteet, - TEN-liikennehankkeiden tutkimismenettelyn kulku, ja - edellytykset kapasiteetin varaamiseen myönnettävien poikkeusten saamiselle. Tarkoituksena on yhteensovittaa toisaalta hankkeiden taloudellinen kannattavuus ja toisaalta vapaa ja syrjimätön infrastruktuurin käyttö. Tavoitteet 5. Päämääränään kilpailukyvyn edistäminen ja työpaikkojen luominen komissio pyrkii edelleen varmistamaan vapaan kilpailun ja yhteisön sisäisen kaupan kehityksen. Se haluaa samalla valvoa, että ehdotetut tai toteutetut toimenpiteet ovat yhdenmukaisia julkisten viranomaisten yleistä taloudellista etua palvelevan toiminnan kanssa. 6. Yhteisön toimenpiteet kilpailun edistämiseksi liikenteen alalla liittyvät erityisesti palvelujen vapaan tarjoamisen periaatteen, perustamissopimuksessa määrättyjen kilpailusääntöjen ja julkisia hankintoja koskevien sääntöjen toteuttamiseen. 7. Julkisten ja yksityisten osapuolten yhteistyöhankkeissa on aina otettava huomioon yhteisen liikennepolitiikan luomat yleiset puitteet ja etenkin joulukuussa 1992 julkaistun komission valkoisen kirjan mukaiset rautatiehankkeet [KOM(92) 494 lopull.]. 8. Sisämarkkinoiden luomiseen liittyvä yhdentymisprosessi muokkaa sitä taloudellista ympäristöä, jossa kilpailupolitiikkaa sovelletaan. Perustamissopimuksessa vahvistetun liikennepalvelujen vapaan tarjoamisen periaatteen soveltaminen toteutuu yhteisen liikennepolitiikan avulla. 9. Rautatieliikenteen osalta direktiivillä 91/440/ETY vahvistetaan rautatieyrityksille ja kansainvälisille ryhmittymille tietyin edellytyksin oikeus käyttää jäsenvaltioiden rautateiden infrastruktuuria kansainvälisten rautatiekuljetuspalvelujen tarjoamiseen. Direktiivillä 91/440/ETY muodostettiin oikeusperusta yritysten välisten kilpailusääntöjen soveltamiselle. Tämän oikeusperustan pohjalta yritykset voivat tehdä sopimuksia, joiden laillisuutta arvioidaan kilpailusääntöjen perusteella. 10. Tässä yhteydessä on tärkeää pyrkiä erottamaan toisistaan kilpailusäännöt ja julkisia hankintoja koskevat menettelysäännöt, jotka sekoitetaan usein keskenään. Perustamissopimuksen ja etenkin sen 85 ja 86 artiklaan sisältyvät yhteisön kilpailusäännöt eivät sisällä julkisiin hankintoihin liittyvien tarjouskilpailumenettelyjen toteuttamista koskevia erityismääräyksiä. 11. Kuten komissio vuosikertomuksessa joulukuulta 1995 sekä julkisten ja yksityisten osapuolten yhteistyötä TEN-liikennehankkeiden rahoittamisessa käsittelevän korkean tason työryhmän loppuraportissa mainittiin, julkisiin hankintoihin sovelletaan yhteisön tasolla kahta erillistä sääntökokonaisuutta, kun tarkoituksena on toteuttaa tietty liikenteen infrastruktuurihanke. Kysymyksessä ovat julkisia hankintayksikköjä koskeva direktiivi 93/37/ETY ja verkkotoiminnan harjoittajia koskeva direktiivi 93/38/ETY. 12. Tämän tiedonannon aiheena ei kuitenkaan ole julkisten hankintojen menettelysääntöjen soveltaminen TEN-liikennehankkeisiin. Tässä tiedonannossa pyritään ainoastaan selventämään komission suosituksia perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan kilpailusääntöjen soveltamiseksi TEN-liikennehankkeisiin. 13. Kilpailupolitiikka kattaa kolme laajaa osa-aluetta: kilpailua rajoittavat sopimukset ja menettelytavat, säännellyt ja monopolin piiriin kuuluvat toimialat sekä valtion tuet. Komissiolla on tämän politiikan harjoittamiseksi käytettävissään joukko erilaisia toisistaan riippuvaisia keinoja. Kilpailua rajoittavia sopimuksia ja määräävän aseman väärinkäyttöä, keskittymien ja valtion tukien valvontaa sekä markkinoiden vapauttamista koskevilla säännöillä on kaikilla sama tavoite eli estää kilpailun vääristyminen sisämarkkinoilla. 14. Soveltaessaan yhteisön kilpailusääntöjä komissio valvoo erityisesti, että yritykset eivät yritä kumota sisämarkkinoiden kilpailua edistäviä vaikutuksia tekemällä sopimuksia, joiden tarkoituksena on jakaa markkinat tai ylläpitää tällaista jakautumista. Näihin menettelytapoihin kuuluvat erityisesti tietyt vertikaalisten sopimusten ja/tai jakelujärjestelmien ryhmät sekä sellaisen infrastruktuurin syrjimättömän käytön kieltäminen kolmannelta osapuolelta, jota se tarvitsee toimintansa harjoittamiseksi. 15. Tämä toiminta toteutetaan soveltamalla kilpailua rajoittavia sopimuksia ja määräävän aseman väärinkäyttöä koskevia kilpailusääntöjä eli perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan määräyksiä. 16. Perustamissopimuksen 85 artiklassa kielletään sellaiset yritysten väliset sopimukset, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla. 17. Voidaan kuitenkin ilmoittaa, ettei tätä kieltoa sovelleta sopimuksiin, jotka täyttävät seuraavat neljä edellytystä: - ne tehostavat osaltaan tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä, - ne jättävät kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä, - ne eivät aseta asianomaisille yrityksille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden totuttamiseksi, - ne eivät anna näille yrityksille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kyseessä olevia tuotteita. 18. Perustamissopimuksen 86 artiklassa kielletään yhden tai useamman yrityksen määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, jos se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Toisin kuin perustamissopimuksen 85 artiklan osalta, 86 artiklan määräysten soveltamisessa ei ole määrätty mahdollisuuksista poikkeuksiin. 19. Näiden määräysten soveltamiseksi komissio on valmis parantamaan tiedonvälitystä kaikkien infrastruktuurihankkeeseen osallistuvien osapuolten välillä (eli viranomaiset, kuljetusyritykset, pankit ja yksityiset investoijat). Hankkeista vastaavia kehotetaan siis ottamaan yhteyttä komission yksikköihin saadakseen kaikki tarvittavat tiedot ja neuvot. Komission yksiköt tutkivat näitä hankkeita täysin luottamuksellisesti. Hankkeista vastaavat voivat kaikissa kilpailusääntöihin liittyvissä asioissa ottaa yhteyttä komission pääosastoon IV tai komission "One-Stop Help Desk" - neuvontapalveluun (telekopio: +32 2 295 65 04). 20. Hankkeista vastaavien olisi myös hyvä ottaa yhteyttä kansallisiin kilpailuviranomaisiin, jotka voivat toimittaa kilpailusääntöjä koskevia hyödyllisiä tietoja. Hankkeiden tutkimismenettelyn kulku 21. Julkisten ja yksityisten osapuolten yhteistyötä TEN-liikennehankkeiden rahoittamisessa käsittelevän korkean tason työryhmän päätelmissä korostetaan sellaisen oikeudellisen ympäristön merkitystä, joka edistää julkisten ja yksityisten osapuolten välisiä yhteistyöhankkeita. 22. Komissio ottaa tämän perusteella ja kilpailusääntöjen mukaisesti huomioon kunkin hankkeen erityispiirteet arvioimalla niitä tapauskohtaisesti. 23. Useat TEN-liikennehankkeet edellyttävät monien toiminnan harjoittajien välisten sopimusten tekemistä. Uuudet rautatieinfrastruktuurihankkeet edellyttävät erityistä huomiota toisaalta rautatiealalla tapahtuneen kehityksen vuoksi ja toisaalta niiden rahoitusvaikeuksien vuoksi, joita heikosti tuottavilla hankkeilla on. 24. Huomattavia investointeja vaativaan hankkeeseen osallistuvat pyrkivät saamaan sijoituksille hyvän oikeudellisen suojan jo hankkeen kehittämisvaiheessa. Tästä syystä hankkeista vastaavat toivovat saavansa komision virallisen kannan hankkeidensa lainmukaisuudesta kohtuullisessa määräajassa. 25. Komission yksiköt ja erityisesti kilpailuasioista vastaava pääosasto IV kannustavat varhaisiin yhteydenottoihin jo hankkeen kehittämis- ja suunnitteluvaiheessa, ennen kuin sopimukset allekirjoitetaan. Toimimalla näin voidaan mahdollisesti välttää se, että sopimuksesta ilmoittamisen jälkeen ilmenee vaikeuksia, jotka hidastavat asian käsittelyä. Tällainen toimintapa antaa myös komission yksiköille mahdollisuuden olla täysin ajan tasalla hankkeista niiden aloitusvaiheesta alkaen ja näin ollen käsitellä asiat nopeammin, erityisesti niissä tapauksissa, joissa on kysymys perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdan poikkeuksesta. 26. Jotta asianomaiset osapuolet voisivat arvioida, milloin ne saavat komission vastauksen, komissio ilmoitti joulukuun 1995 tiedonannossaan, että se pyrkisi tekemään lopullisen päätöksen enintään kuuden kuukauden kuluessa sopimusten ilmoittamisesta edellyttäen, että osapuolet olivat ottaneet yhteyttä komissioon ennen sopimusten allekirjoittamista ja että sillä oli hallussaan kaikki hankkeen tutkimiseen tarvittavat tiedot. Taloudellisen kannattavuuden ja infrastruktuurin vapaan käytön periaatteen yhteensovittaminen 27. Komission yksikköjen rautatieinfrastruktuurihankkeista vastaavilta saamat tiedot herättivät monia kysymyksiä, jotka koskevat kilpailusääntöjen soveltamista ja hankkeiden taloudellista kannattavuutta. Kyse on erityisesti erilaisten kilpailevien kuljetusmuotojen huomioon ottamisesta ja mahdollisuudesta infrastruktuurin käyttöön sekä käytön hinnoittelusta. a) eri kuljetusmuotojen huomioon ottaminen 28. Hankkeen perusteellinen arviointi edellyttää kyseessä olevien markkinoiden määrittelemistä. Tällainen määrittely johtaa luonnollisesti eri kuljetusmuotojen vertailuun, jotta voitaisiin arvioida, onko mahdollista korvata ne tai täydentää niitä (katso erityisesti asiassa Night Services 21 syyskuuta 1994 tehty komission päätös, EYVL L 259, 7.10.1994, s. 20, johdanto-osan 19 kappale ja sitä seuraavat kappaleet). b) mahdollisuus infrastruktuurin käyttöön 29. Samalla kun otetaan huomioon rautatieliikenteen erityinen sääntelyperusta, kilpailusääntöjen tavoitteena on välttää markkinoiden jakautumista kilpailua rajoittavien menettelytapojen vuoksi, kuten kieltämällä kolmannelta osapuolelta mahdollisuus sellaisen infrastruktuurin käyttöön, jota se tarvitsee toimintansa harjoittamiseen. 30. On erotettava selkeästi toisistaan seuraavat kaksi käsitettä: palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen mukainen käyttöoikeuden käsite ja sopimuksen käsite, jolla varataan infrastruktuurikapasiteettia kuljetuspalvelujen tarjoamiseksi kohtuulliseksi ajaksi. 31. Infrastruktuurin käyttöoikeuksien myöntäminen rautatieyrityksille kuuluu julkisille viranomaisille, jotka toimivat voimassa olevien yhteisön ja kansallisten säännösten nojalla (erityisesti rautatieliikenteen alalla direktiivin 91/440/ETY 10 artiklan ja direktiivin 95/19/EY nojalla). Näiden säänanösten yhtenä tavoitteena on turvata vapaa kilpailu ja yhteisön sisäisen kaupan kehitys vaarantamatta julkisten viranomaisten yleistä taloudellista etua palvelevaa toimintaa. 32. Infrastruktuurikapasiteetin varaaminen käyttäjälle ennakolta suunniteltujen kuljetuspalvelujen tarjoamista varten muodostaa sopimuksen infrastruktuurista vastaavan tai sen kapasiteetin jakamisesta vastuussa olevan yksikön ja kuljetusyrityksen välille. Tällainen sopimus eroaa toimivaltaisen viranomaisen myöntämästä käyttöluvasta. Myös se sisällytetään todennäköisesti perustamissopimuksen 85 tai 86 artiklan soveltamisalaan. 33. Komission suositusten ja julkisten ja yksityisten osapuolten yhteistyötä TEN-liikennehankkeiden rahoittamisessa käsittelevän korkean tason työryhmän työn tulosten työstämiseksi järjestettyjen kuulemistilaisuuksien osanottajat korostivat, että infrastruktuurista vastaavalla on halutessaan oltava mahdollisuus varata ainakin osa kapasiteetista kuljetusyrityksille, jotka edistävät hankkeen rahoituksen tasapainottamista. On lisäksi pohdittava sellaisten yritysten hankkiman kuljetuskaluston käyttöä, jotka myös vastaavat hankkeesta. 34. Kyseessä olevat infrastruktuurit edellyttävät suuria investointeja, joista voidaan tehdä poistoja vain erittäin pitkällä aikavälillä ja joiden tuottoaste on yleensä melko alhainen. Tästä syystä vaikuttaa oikeutetulta, että hankkeista vastaavat antavat tiettyjä vakuuksia uusien infrastruktuurien käytön ja käyttömaksun maksamisen osalta. 35. Kuulemistilaisuudessa havaittiin kuitenkin, että kapasiteetin varaaminen pitkäksi ajaksi on infrastruktuurin vapaan käytön mahdollisuuden ja vapaan kilpailun periaatteiden vastaista. 36. Jos infrastruktuuri on ylikuormitettu, sellaiet kapasiteetinvaraussopimukset, jotka eivät ole välttämättömiä kuljetuspalvelujen tarjoamiselle, voivat olla keino estää infrastruktuurin käyttö toisilta kuljetusyrityksiltä, joilla on tarvittavat käyttöoikeudet. Tällainen toiminta on kilpailusääntöjen vastaista. On siis erityisesti valvottava, että infrastruktuurihankkeeseen osallistuvien tekemät sopimukset eivät estä kuljetuspalvelujen pääsyä infrastruktuuriin, joilla on lupa käyttää sitä direktiivin 91/440/ETY ja 95/19/EY nojalla. 37. Kilpailevia kuljetuspalveluja tai palveluja eri markkinoilla tarjoaville käyttäjille annettavat mahdollisuudet käyttää infrastruktuuria voivat helpottaa infrastruktuurin rahoittamista lisäämällä sen käytöstä saatua tuloa. Esimerkiksi useiden rahdinkuljetuspalveluja samalla reitillä tarjoavien tai erilaisia kuljetuspalveluja kuten rahti- ja matkustajaliikenteen palveluja tarjoavien yritysten pääsy samaan rautatieinfrastruktuuriin johtaa itse asiassa useampien käyttömaksujen maksamiseen. 38. Näistä syistä komission joulukuussa 1995 antamat suositukset pohjautuvat seuraaviin yleisiin perusteisiin: i) Jos infrastruktuurista vastaava haluaa antaa kuljetusyrityksille mahdollisuuden varata kapasiteettia jo hankkeen alusta alkaen, tämä mahdollisuus olisi tarjottava kaikille asiasta mahdollisesti kiinnostuneille yhteisön yrityksille. ii) Yritykselle varatun kapasiteetin on oltava suhteutettu sen suoriin tai välillisiin rahoitussitoumuksiin ja vastattava kohtuulliseksi ajaksi suunniteltua toiminnallista tarvetta. iii) Uusi infrastruktuuri ei ole yleensä ylikuormitettu heti sen käyttöönoton jälkeen. Näin ollen yrityksen tai direktiivin 91/440/ETY 3 artiklassa tarkoitetun yritysten yhteenliittymän varattavaksi ei pidä antaa koko käytössä olevaa kapasiteettia. Osa kapasiteetista on pidettävä vapaana, jotta muiden yritysten on mahdollista tarjota kilpailevia palveluja. iv) Ne yritykset, joilla on käyttöoikeus, eivät voi vastustaa oikeuden lakkauttamista, jos sitä ei ole käytetty. v) Kapasiteetinvaraussopimusten kesto ei saa ylittää kohtuullista aikaa, joka vahvistetaan tapauskohtaisesti. 39. Nämä suositukset eivät korvaa menettelysääntöjen mukaista hankkeiden tapauskohtaista arviointia. 40. Jotta voitaisiin selventää joulukuussa 1995 annettujen suositusten soveltamisalaa, on tarpeen tehdä seuraavia tarkennuksia: - Suositukset eivät vaikuta julkisissa hankintamenettelyissä sovellettaviin sääntöihin ja erityisesti direktiivien 93/37/ETY ja 93/38/ETY säännöksiin. Tästä syystä ne eivät merkitse uusia velvoitteita tarjouspyyntöjen osalta, vaan niiden tarkoituksena on yksinkertaisesti antaa hankkeista vastaaville tietoa niistä eduista, joita mahdollisille käyttäjille suunnattu ennakkotiedottaminen tarjoaa. Tällainen menettelytapa antaa mahdollisuuden houkutella enemmän käyttäjiä infrastruktuuriin ja pienentää riskiä, että sellaiset kuljetusyritykset esittävät valituksia, jotka voisivat kokea tulleensa syrjityiksi riittävän tiedon puuttumisen vuoksi. - Periaatteessa toiminnallisilla tarpeilla perustellut kapasiteetinvaraussopimukset eivät aiheuta ongelmia kilpailusääntöjen suhteen niin kauan kun infrastruktuuria ei ylikuormiteta, sillä infrastruktuuriin ei muodostu minkäänlaista pääsyestettä. - Ylikuormitustapauksessa kuljetuspalvelujen tehokkaan toiminnan kannalta välttämättömät kapasiteetinvaraussopimukset voivat oikeuttaa poikkeuksen myöntämiseen 85 artiklan 3 kohdan nojalla, jos kaikki edellytykset täytetään. 41. Näiden suositusten tarkoituksena on tiedottaa infrastruktuurihankkeista vastaaville tarpeesta suunnitella sellainen menetelmä kapasiteetin jakamiseksi, joka on riittävän joustava pitkällä aikavälillä, joka ei vääristä kilpailua käyttäjien välillä ja joka turvaa samalla kunkin käyttäjän oikeudet kohtuullisen ajan, ja erityisesti niiden käyttäjien, jotka ovat tukeneet hanketta sen alusta alkaen. 42. On myös korostettava, että selkeä vastuunjako infrastruktuurikapasiteettia jaettaessa voi helpottaa ilmoitettujen hankkeiden tutkimista. Esimerkiksi seuraavanlainen jaottelu voisi ehkäistä kapasiteetin jakamisessa esiintyviä eturistiriitoja: - infrastruktuurin hallinto vastaa kapasiteetin jakamisesta syrjimättä, eikä itse tarjoa kuljetuspalveluja infrastruktuurissa, - infrastruktuurin hallinto tarjoaa itse kuljetuspalveluja infrastruktuurissa (tai vastaa käyttäjien valvonnasta), muuta riippumaton toimielin vastaa kapasiteetin jakamisesta syrjimättä. c) infrastruktuurin käytön hinnoittelu 43. Infrastruktuurin käytön hinnoittelussa infrastruktuurin hallinnon tavoitteena voi olla se, että jo hankkeen alussa pyritään saamaan mahdollisimman monta käyttäjää tekemällä houkuttelevia hintatarjouksia aloituskaudelle. Periaatteessa kilpailusäännöissä ei vastusteta tällaista markkinointistrategiaa edellyttäen, että tariffijärjestelmää sovelletaan saman jakson aikana ilman syrjintää kaikkiin kilpaileviin käyttäjiin. On perustamissopimuksen kilpailusääntöjen vastaista soveltaa eri edellytyksiä samanlaisiin palveluihin, jos tämä johtaa kilpailun vääristymiin, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 44. Hankkeista vastaavia kehotetaan ottamaan yhteyttä komission yksiköihin ja etenkin kilpailuasioista vastaavaan pääosasto IV:ään lisätietoja varten (katso 19 kohta).