ERITYISKERTOMUS n:o 6/97 Ukrainalle myönnetystä TACIS-tuesta sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (97/C 171/01)

SISÄLLYS

kohdat sivu

1. EUROOPAN UNIONIN YHTEISTYÖ UKRAINAN KANSSA . 1.1 -1.14 2

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus . 1.1 -1.3 2

Yleinen tilanne . 1.4 -1.5 3

EU:n taloudellinen tuki . 1.6 -1.14 4

EU:n Ukrainalle myöntämät lainat . 1.7 4

TACIS-ohjelman tuki . 1.8 -1.9 4

Ydinvoima-alan erityistilanne . 1.10-1.14 5

2. TACIS-OHJELMAN HALLINTOJÄRJESTELMÄ . 2.1 -2.30 6

TACIS-ohjelmien toteuttamismenettelyt . 2.3 -2.9 6

Järjestelmän soveltaminen Ukrainassa . 2.10-2.19 7

Komission keskusyksiköt . 2.10 7

Komission edustusto Ukrainassa . 2.11-2.12 7

Koordinointiyksikkö . 2.13-2.15 7

Seurannasta ja arvioinnista vastaava ryhmä . 2.16-2.17 8

Vastuualuejako . 2.18-2.19 8

Hallinnolliset käsittelyajat pääosastossa IA . 2.20-2.30 9

Rahoitussopimukset . 2.22-2.24 9

Sopimusten tekeminen . 2.25-2.26 10

Laskujen maksaminen . 2.27-2.30 10

3. ERI ALOJA KOSKEVAT YHTEISET HUOMAUTUKSET . 3.1 -3.48 11

Hankkeiden valinta ja valmistelu . 3.1 -3.18 11

Maatalous . 3.2 -3.5 11

Ydinturvallisuus . 3.6 -3.10 12

Inhimilliset voimavarat . 3.11-3.16 12

Teollisuus ja palvelut . 3.17-3.18 13

Viivästykset toimien toteuttamisessa . 3.19-3.23 13

Ydinturvallisuus . 3.19-3.21 13

Maatalous . 3.22 14

Teollisuus ja palvelut . 3.23 14

Hankkeiden sopimus- ja kirjanpitojärjestelyt . 3.24-3.26 14

Käyttöön asetetuista resursseista saatu hyöty . 3.27-3.29 14

Yhteisön ohjelmien koordinointi keskenään ja muun ulkopuolisen tuen kanssa . 3.30-3.37 15

Ydinvoima . 3.30-3.31 15

Inhimilliset voimavarat . 3.32-3.33 15

Maatalous . 3.34-3.36 15

Teollisuus ja palvelut . 3.37 16

Hankkeiden vaikutukset ja kokemuksista saadut opetukset . 3.38-3.40 16

Tiedonkulku ja varoitusjärjestelmien toiminta . 3.41-3.48 16

4. LOPPUPÄÄTELMÄT . 4.1 -4.11 18

Komission vastaukset . 20

1. EUROOPAN UNIONIN YHTEISTYÖ UKRAINAN KANSSA

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus

1.1. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski sellaista Euroopan unionin (EU) Ukrainalle antamaa tukea, jota ei tarvitse maksaa takaisin, ja erityisesti TACIS-yhteistyön toteuttamisjärjestelmän tehokkuutta. Ydinturvallisuuden, inhimillisten voimavarojen ja maatalouden alaa sekä yritysten uudelleenjärjestelyn tukemista koskevia yksittäisiä hankkeita tarkastettiin paikan päällä kesäkuussa 1996. Tuolloin toteutusvaiheessa olleiden hankkeiden tarkastelun lisäksi käytiin tarkastamassa neljä päättynyttä hanketta, jotka tilintarkastustuomioistuin oli jo tarkastanut vuonna 1993. Näiden taulukossa 1 lueteltujen hankkeiden osuus on rahallisesti arvioituna 46,5 prosenttia TACIS-ohjelman alkamisvuodesta 1991 lähtien Ukrainan hyväksi tehdyistä sopimuksista ja 61 prosenttia samana aikana Ukrainalle suoritetuista maksuista.

1.2. Tässä kertomuksessa esitettyjen huomautusten tärkeimpänä tarkoituksena on arvioida EU:n TACIS-ohjelman kautta Ukrainalle antaman tuen tehokkuutta. Nämä huomautukset, jotka koskevat asiantuntija-avun toteuttamistapaa, esitetään erityiskertomuksena varsinkin ydinvoima-alaa koskevien havaintojen tärkeyden vuoksi ja niiden saattamiseksi nopeammin budjettivallan käyttäjän tietoon. Huomioita ei ole ryhmitelty hankkeittain, vaan hankkeiden toteuttamista koskevien tärkeimpien näkökohtien mukaan, jotta Ukrainalle annettavan TACIS-tuen toteuttamista koskeva ongelmakenttä voitaisiin rajata paremmin. Tällä tavoin voidaan tehdä kokonaisarviointi siitä, kuinka komissio hallinnoi ohjelmaa.

1.3. Ukraina on suuruusjärjestyksessä toinen TACIS-määrärahojen edunsaaja Venäjän jälkeen. Sen väestöstä asuu kaupungeissa 68 prosenttia ja väestön määrä on yli 52 miljoonaa asukasta. Ukrainan pinta-ala on noin 600 000 neliökilometriä, josta viljelyalan osuus on 57 prosenttia. Ukrainan bruttokansantulon arvioidaan olleen 36 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuonna 1995. Maailmanpankin tekemästä tutkimuksesta käy kuitenkin ilmi, että sen todellinen taso voisi olla kaksinkertainen, jos harmaan talouden toiminta otettaisiin huomioon. Maatalouden osuuden BKTL:sta arvioidaan olleen 23 prosenttia vuonna 1996, kaivostoiminnan 8 prosenttia, teollisuuden 25 prosenttia ja palveluiden 43 prosenttia. BKTL asukasta kohden vuonna 1995 oli 1 400 Yhdysvaltain dollaria, kun taas Venäjällä se oli 2 600 Yhdysvaltain dollaria (1).

>TAULUKON PAIKKA>

Yleinen tilanne

1.4. Vuodesta 1994 alkaen Ukraina on toteuttanut taloudellista vakauttamisohjelmaa Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF), Maailmanpankin ja EU:n tuella. Ohjelman tavoitteena on palauttaa makrotaloudellinen tasapaino ja tukea maan siirtymistä markkinatalouteen. Näillä aloilla on saavutettu huomattavaa edistystä. Sitä vastoin rakenneuudistukset ovat olleet lähes pysähdyksissä vuodesta 1995 alkaen. Yksityistämisprosessi ei etene varsinkaan maatalousalalla, ja ulkomaisten investointien tuloa hidastavat suuret esteet (2).

1.5. Neuvoston yhteisessä kannassa marraskuussa 1994 jäsenvaltiot sitoutuivat luomaan vahvat poliittiset suhteet Ukrainan kanssa ja tukemaan sen itsenäisyyttä, demokratian kehitystä, talousuudistusta ja sen yhdentymistä maailmantalouteen. Tämä sitoumus uudistettiin Rooman poliittisessa julistuksessa toukokuussa 1996.

EU:n taloudellinen tuki

1.6. Komissio arvioi EU:n ja sen jäsenvaltioiden tuen olleen 2 747 miljoonaa ecua vuosina 1991 1995. Vertailun vuoksi mainittakoon, että Yhdysvaltojen samana ajanjaksona antaman tuen arvioidaan olleen 1 052 miljoonaa ecua. EU:n myöntämistä 1 158 miljoonasta ecusta 343 miljoonaa ecua oli tukea, jota ei tarvitse maksaa takaisin, ja 815 miljoonaa ecua lainoja. Jäsenvaltioiden samana ajanjaksona antama kahdenvälinen tuki oli 1 589 miljoonaa ecua, joista 1 033 miljoonaa ecua oli lainoja.

EU:n Ukrainalle myöntämät lainat

1.7. EU:n Ukrainalle vuodesta 1992 alkaen myöntämien lainojen tilanne oli 30. kesäkuuta 1996 seuraava.

>TAULUKON PAIKKA>

Vuoden 1996 osalta Ukrainan rahoitustarpeen arvioitiin olevan 1 550 miljoonaa ecua. Kansainvälinen valuuttarahasto, joka vuodesta 1994 alkaen on myöntänyt Ukrainalle lainoja noin 1 475 miljoonan ecun verran, asetti käyttöön 1 181 miljoonaa ecua vuonna 1996.

TACIS-ohjelman tuki

1.8. TACIS-ohjelmassa toimitetaan asiantuntija-apua entisen Neuvostoliiton uusille itsenäisille valtioille ja Mongolialle niiden talouden tervehdyttämiseksi ja vakiinnuttamiseksi. Tämä asiantuntija-apu käsittää hyvin monenlaisia toimia, jotka vaihtelevat suurista talouden uudelleenjärjestelyä koskevista alakohtaisista ohjelmista pienten ja keskisuurten yritysten tapauskohtaiseen tukeen. Perusasetuksissa (3) säädetään, että apu keskitetään niille aloille ja, tarpeen mukaan, tietyille valituille maantieteellisille vyöhykkeille, joilla sillä voi olla olennaista vaikutusta ja joilla se voi toimia uudistusta tukevana esimerkkinä. Lisäksi avun tasossa ja määrässä on otettava huomioon uudistusponnistelujen laajuus ja edistyminen.

1.9. Vuosien 1991 ja 1995 välisenä aikana Ukrainalle myönnetty TACIS-tuki (ks. taulukko 3) oli alueellisia ohjelmia lukuun ottamatta yhteensä 343 miljoonaa ecua, joista 164,7 miljoonaa ecua myönnettiin ydinturvallisuuteen (48 prosenttia). Vuoden 1995 lopussa Ukrainalle myönnetty tuki oli 18 prosenttia kaikista TACIS-ohjelman sidotuista määrärahoista. Sopimuksia oli 30. kesäkuuta 1996 tehty 79 prosentilla näistä varoista ja 40 prosenttia oli maksettu.

>TAULUKON PAIKKA>

Ydinvoima-alan erityistilanne

1.10. Ydinturvallisuus kuuluu EU:n tuen ensisijaisiin kohteisiin ja se sisältyy Ukrainan energia-alan kokonaisuudistukseen. Vuoden 1996 puolivälissä niiden 165,7 miljoonan ecun osalta, jotka oli sidottu ydinturvallisuuden alan toimia koskeviin ohjelmiin, sopimuksia oli tehty 112 miljoonalla eculla (68 prosenttia) ja maksujen määrä oli 52,7 miljoonaa ecua (32 prosenttia) (ks. taulukko 4). Hankkeiden valmisteluvaiheessa komission olisi kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, mitkä ovat mahdollisuudet tukien käyttöön asettamiseen (ks. kohta 3.1).

1.11. EU osallistuu G7-ryhmän suunnitelmaan, josta päätettiin Napolissa heinäkuussa 1994. Tässä suunnitelmassa määrätään ydinvoima-alan uudelleenjärjestelyä koskevasta yhteistoiminnasta ja erityisesti T Osernobylin voimalan sulkemisesta ennen vuotta 2000. Korfun huippukokouksessa kesäkuussa 1994 EU sitoutui osoittamaan tähän suunnitelmaan 500 miljoonan ecun suuruisen summan kolmen vuoden aikana (100 miljoonaa ecua TACIS-tukea ja 400 miljoonaa ecua Euratom-lainoja). Vuoden 1996 puolivälissä komissio oli sitonut 62,5 miljoonaa ecua TACIS-määrärahoista. Kansainvälisten rahoituslaitosten ja erityisesti EBRD:n tavoin myöskään Euratom ei tuona samana ajankohtana ollut vielä myöntänyt lainoja (ks. taulukko 2, alaviite 2).

1.12. Ydinturvallisuutta koskevat ohjelmat on ryhmitelty toimien aiheiden mukaan sellaisten "perushankkeiden" ympärille, jotka ovat yhtenä lähtökohtana, kun seuraavien vuosien ohjelmia valitaan pitäen tärkeimpänä. tavoitteena ydinvoimaloiden turvallisuuden parantamista. Komissio pitää erityisen tärkeänä taitotiedon siirtämistä ja voimalan käyttöä koskevaa asiantuntemusta, etenkin paikan päällä annettavan asiantuntija-avun muodossa. Vuoden 1995 lopussa tällaisia hankkeita koskevien maksusitoumusten määrä oli 44,5 miljoonaa ecua, eli 27 prosenttia kaikesta ydinturvallisuuden alalle annetusta avusta.

1.13. Tilintarkastustuomioistuimen tehdessä tarkastuskäynnin kesäkuussa 1996 Ukrainan ydinvoima-alan tilanne oli erityisen huolestuttava. Ukrainan viranomaisten yhteisymmärryksessä Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa toteuttamien budjettikuritoimenpiteiden vuoksi ydinvoimaloiden henkilöstölle (24 500 työntekijää) ei itse asiassa ollut enää maksettu palkkaa kolmeen kuukauteen, niin kuin ei monilla muillakaan julkisen sektorin aloilla. Voimaloiden työntekijöiden motivaatio oli alhainen, ja viranomaiset pitivät sosiaalisia ongelmia, erityisesti alkoholismia (4), ylimääräisinä uhkina ydinvoima-alan moitteettomalle toiminnalle. Tarkastuksensa jälkeen tilintarkastustuomioistuin varoitti komissiota tilanteen vakavuudesta jo ennen tämän kertomuksen julkaisemista.

1.14. Lisäksi ydinvoimaloiden rahavarojen puute pakotti voimalat lykkäämään tavanomaista huoltoa koskevia suunnitelmiaan ja supistamaan käyttöiältään vanhojen laitteiden uusimiseen tarkoitettuja määrärahojaan.

>TAULUKON PAIKKA>

2. TACIS-OHJELMAN HALLINTOJÄRJESTELMÄ

2.1. Komissio huolehtii TACIS-ohjelman hallinnoinnista. Tietyissä edunsaajamaissa sitä edustaa edustusto. TACIS-hallintokomiteassa (5) jäsenvaltiot seuraavat ohjelman toteutusta, ja niitä kuullaan tuen suunnitteluprosessin eri vaiheissa. Toisin kuin PHARE-ohjelmassa, juokseva hallinnointi kuuluu TACIS-hankkeissa komission keskusyksiköille eikä sitä ole hajautettu edunsaajamaiden hallintoihin.

2.2. Jokaisessa edunsaajamaassa on kansallinen koordinoija sekä koordinointiyksikkö. Kansallisen koordinoijan (yleensä korkeassa asemassa oleva hallituksen vastuuhenkilö) ja koordinointiyksikön on varmistettava, että TACIS-toimet vastaavat kansallisten uudistusten ensisijaisia kohteita.

TACIS-ohjelmien toteuttamismenettelyt

2.3. Sen paremmin TACIS-ohjelmasta annetussa perusasetuksessa kuin yleisen talousarvion rahoitusnäkymissäkään ei vahvistettu ennalta TACIS-ohjelmaan vuosiksi 1991 1995 sidottavia määrärahoja. Tämän vuoksi TACIS-ohjelmaa koskevista määrärahoista päätettiin vuotuisen talousarviomenettelyn yhteydessä. Tässä vaiheessa kokonaismäärärahoja ei jaoteltu ohjelman eri edunsaajamaiden kesken.

2.4. Komission yksiköt ja edunsaajamaiden viranomaiset tekevät maakohtaiset tukisuunnitelmat kunkin varainhoitovuoden alussa. Vuodesta 1993 alkaen komissio on pyrkinyt laatimaan monivuotisia maaohjelmia. Ohjelmia laadittaessa vahvistetaan kunkin maan kanssa tehtävään yhteistyöhön kuuluvat ensisijaiset alat.

2.5. Kansalliset viranomaiset valmistelevat maaohjelmien perusteella ja komission tuella toimintaohjelmat, jotka esitetään TACIS-komitealle lausuntoa varten. Komitean lausunnon saatuaan komissio tekee edunsaajavaltion kanssa rahoitussopimuksen, jossa täsmennetään toimintaohjelman tavoitteet, vahvistetaan sen talousarvio ja määritetään yhteistyökumppani edunsaajavaltiossa. Kuhunkin toimintaohjelmaan sisältyy yksi tai useampia hankkeita. Kunkin hankkeen urakka-asiakirjoja laadittaessa yhteistyökumppanin on allekirjoitettava hyväksymisilmoitus (statement of endorsement), jossa yhteistyökumppani vahvistaa ottavansa vastuun toimista.

2.6. Hankkeita johtavat asiantuntija-avusta huolehtivat henkilöt, joita koskevat toimeksiannot vahvistetaan komission ja hankkeen yhteistyökumppanin yhteisellä sopimuksella. Kun toimeksiannot on määritetty, komission keskusyksiköt aloittavat rajoitetut kilpailukutsumenettelyt, joilla asiantuntija-avusta huolehtivat tahot valitaan. Tarjousten tutkiminen ja sopimuspuolten valinta kuuluvat komission keskusyksiköiden toimivaltaan. Vuodesta 1994 alkaen kansallisen yhteistyökumppanin edustaja on osallistunut tarjousten arviointiin.

2.7. Kun komissio ja konsultit ovat tehneet sopimukset asiantuntija-avusta, konsulttien on annettava käynnistyskertomus ensimmäisten kuukausien aikana aloitettuaan työskentelyn paikan päällä. Tässä kertomuksessa on joko vahvistettava tavoitteet ja hankkeiden toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt tai ehdotettava niiden muuttamista. Komission keskusyksiköt päättävät näiden käynnistyskertomusten perusteella toteutettavista toimista.

2.8. Komission edustusto ja keskusyksiköt seuraavat hankkeiden toteutusta. Keskusyksiköillä on yksinomainen toimivalta päättää hankkeisiin tarvittaessa tehtävistä muutoksista. Edunsaajamaiden perustamat koordinointiyksiköt (ks. kohta 2.2) vastaavat hankkeiden seurannasta kansallisten viranomaisten lukuun. Asiantuntijaavusta huolehtivat henkilöt esittävät komissiolle ja koordinointiyksikölle määräajoin (neljännes- tai puolivuosittain) kertomukset ohjelman toteuttamisesta ja hankkeen päättyessä päätöskertomuksen, jolle on saatava komission keskusyksiköiden hyväksyntä.

2.9. Seurannasta ja arvioinnista vastaava ryhmä, joka myös muodostuu asiantuntija-avusta huolehtivista henkilöistä, toimii TACIS-ohjelman varoin. Nämä asiantuntija-avusta huolehtivat henkilöt vastaavat hankkeiden toteutuksen ulkoisesta valvonnasta komission lukuun ja esittävät komissiolle ja koordinointiyksikölle yleensä puolivuosittaiset kertomukset hankkeiden koko toteutusajalta.

Järjestelmän soveltaminen Ukrainassa

Komission keskusyksiköt

2.10. Komission keskusyksiköissä on viisi muuhun henkilöstöön kuuluvaa työntekijää (6), jotka vastaavat TACIS-hankkeiden hallinnoinnista Ukrainan (178 miljoonaa ecua) lisäksi myös Valko-Venäjän (48 miljoonaa ecua) ja Moldovan (27 miljoonaa ecua) osalta. Ydinvoima-alaa koskevia toimia puolestaan hallinnoi erillinen yksikkö.

Komission edustusto Ukrainassa

2.11. Vuoden 1993 lopussa Kiovaan perustetussa edustustossa on TACIS-hankkeiden seurantaan käytettävissä ainoastaan yksi virkamies, jota avustaa neljä paikalliseen henkilöstöön kuuluvaa työntekijää. Koordinointiyksikön, jonka tukena on kuitenkin kolme länsimaista asiantuntijaa, osoittauduttua kykenemättömäksi hoitamaan hankkeiden koordinointia ja seurantaa koskevia tehtäviään (ks. kohta 2.13) edustuston oli otettava vastuulleen tiettyjä koordinointiyksikön töitä. Komissio päätti tämän vuoksi lujittaa edustustoa liittämällä siihen asiantuntijatoimiston, joka muodostuu kahdesta länsimaisesta konsultista, jotka rahoitetaan TACIS-toimintamäärärahoin (7).

2.12. Edustustossa ainoastaan yksi paikalliseen henkilöstöön kuuluva työntekijä vastaa ydinturvallisuuden alan hankkeiden seurannasta. Kyseisten hankkeiden lukumäärä on yli sata ja ne kattavat lähes puolet Ukrainalle myönnetyistä TACIS-varoista (ks. taulukko 2). Tämä työntekijä vastaa myös sotilaiden uudelleenkoulutusta koskevien hankkeiden seurannasta. Hankkeiden lukumäärä huomioon ottaen hänen ei ole käytännössä mahdollista hoitaa enempää kuin 30 prosenttia hankkeista, joista hän on vastuussa. Hänen työnsä tehokkuutta rajoittaa vielä se, että hänen käytettävissään oleva asiakirja-aineisto on epätäydellinen. Itse asiassa komission keskusyksikköjen hallintohenkilöstö ei toimita hänelle järjestelmällisesti hankkeiden seurantaan tarvittavia asiakirjoja.

Koordinointiyksikkö

2.13. Syyskuusta 1992 alkaen kansainvälisen asiantuntija-avun seurannasta vastaavassa koordinointivirastossa (8) on toiminut TACIS-koordinointiyksikkö. Vuosien 1992 ja 1996 välisenä aikana virastossa on toteutettu neljä uudelleenjärjestelyä. Vuonna 1993 tilintarkastustuomioistuimen tarkastusryhmä totesi, että virastoon TACIS-varoin osoitetut asiantuntija-avusta huolehtivat henkilöt, joita oli yhteensä viisi, työskentelivät ilman riittäviä aineellisia välineitä eivätkä he olleet riittävän kiinteässä yhteydessä koordinointiyksikköön, jotta olisivat voineet tukea sitä asianmukaisesti. Vuonna 1996 konsultit (9), joiden lukumäärä oli vähennetty kolmeen, eivät edelleenkään voineet toimia tehokkaassa yhteistyössä kuuden ukrainalaisen yhteistyökumppaninsa kanssa. Ukrainalaiset eivät kunnolla hyväksyneet konsulttien läsnäoloa, ja konsulttien majoitusolot olivat yhä varsin heikot.

2.14. Tässä koordinointiyksikössä yksi työntekijä on maaliskuusta 1996 alkaen vastannut ydinturvallisuuden alaa koskevien TACIS-hankkeiden koordinoimisesta. Hänellä on ainoastaan passiivinen tehtävä ja hänen käytettävissään on vain osittaista tietoa, sillä ministeriöt ja muut kansalliset yksiköt ovat mieluummin suoraan yhteydessä komissioon ja muihin rahoittajiin. Ydinturvallisuuskysymyksiä käsittelevissä yksiköissä hallintoon liittyy perinteisesti salassapito, minkä vuoksi ne eivät mielellään anna muille yhteistyökumppaneille tietoa toiminnastaan. Keskeisten tahojen välinen koordinointi kansallisella tasolla on näin ollen käytännöllisesti katsoen olematonta.

2.15. Ainoastaan komissio ja Alankomaat ovat halunneet toimia yhteistyössä kansainvälisen asiantuntija-avun koordinointiviraston kanssa. Saksa on vain vähäisessä määrin yhteydessä siihen, kun taas muut rahoittajat (esimerkiksi USA, Yhdistynyt kuningaskunta ja Maailmanpankki) ovat kieltäytyneet työskentelemästä viraston kanssa, koska se asetti ennakkoehdoksi toimintansa rahoittamisen. Koordinointiyksikön hyväksi tehtyjen asiantuntija-apua koskevien sopimusten myötä TACIS-varoista sovittiin maksettavaksi vuonna 1994 palkanlisää viraston ukrainalaiselle henkilöstölle. Viraston uusi johto keskeytti tämän käytännön vuoden 1995 alussa. TACIS-rahoituksen piiriin kuuluivat kuitenkin edelleen sihteerit ja autonkuljettajat, jotka periaatteessa oli osoitettu asiantuntija-avun käyttöön, mutta jotka itse asiassa tekivät töitä koko virastolle (10). Virasto on TACIS-hankkeiden yhteistyökumppanin ominaisuudessa myös hyötynyt näiden hankkeiden yhteydessä rahoitetuista autoista ja tietokoneista.

Seurannasta ja arvioinnista vastaava ryhmä

2.16. Seurannasta vastaavan ryhmän tehtäväalue kattaa Ukrainan lisäksi myös Valko-Venäjän, Moldovan, Armenian, Azerbaid Ozanin ja Georgian. Ryhmän asiantuntijoilla on käytettävissään kuuden kuukauden välein keskimäärin ainoastaan kolme päivää kunkin hankkeen tarkasteluun, hankkeen seurantaan paikan päällä ja asiantuntija-avusta huolehtivien henkilöiden esittämien eri kertomusten läpikäyntiin. Kuhunkin hankkeeseen käytettävissä oleva vähäinen aika voi olla yhtenä syynä paikoitellen pintapuolisiin kertomuksiin. Ryhmän asian tuntijoiden olisi tutkittava tarkemmin havaittujen ongelmien syitä ja pohdittava hankkeiden asiantuntija-avusta huolehtivien henkilöiden kanssa ongelmien korjaamiseen tarvittavia toimia.

2.17. Syyskuusta 1995 alkaen kaksi länsimaista asiantuntijaa, joiden tukena on kaksi paikalliseen henkilöstöön kuuluvaa työntekijää, on seurannasta vastaavassa ryhmässä ollut vastuussa ydinturvallisuusalaa koskevien hankkeiden valvonnasta. Heidän toimintansa rajoittuu hankkeiden etenemistä koskevaan raportointiin asiantuntija-avusta huolehtivien henkilöiden laatimien kertomusten ja hankkeiden eri yhteistyökumppanien kanssa käytyjen keskustelujen perusteella. Koska asiantuntijat eivät itse arvioi hankkeiden tuloksia, heidän kertomuksistaan on ainoastaan vähäistä hyötyä. He eivät myöskään seuraa hankkeita kauemmin kuin niistä tehtyjen sopimusten voimassaoloajan päättymiseen asti.

Vastuualuejako

2.18. Vaikka vastuualuejako eri toimijaosapuolten välillä (komission keskusyksiköt, edustusto, koordinointiyksikkö, asiantuntijatoimisto ja seurannasta vastaava ryhmä) on periaatteiltaan selkeä, käytännössä se on kuitenkin epäselvä, koska kyseisten osapuolten toimet koskevat erotuksetta kaikkia aloja. Sopimusehtojen mukaan asiantuntijatoimisto, joka toimii edustuston tukena, perustettiin, koska Ukrainan TACIS-ohjelman laajuus edellytti, että Kiovassa olisi paikan päällä "tekniset valmiudet" ohjelmien valmisteluun ja seurantaan. Tämän toimiston työntekijöillä oli lisäksi oltava erityisvalmiudet asiantuntija-apua koskevien hankkeiden määrittämiseen, valmisteluun ja arviointiin. Hankkeiden määrittämiseen ja valmisteluun liittyvät tehtävät kuuluvat kuitenkin periaatteessa koordinointiyksikölle. Hankkeiden seurannan osalta asiantuntijatoimisto ja Kiovaan ainoastaan tätä tarkoitusta varten perustettu erityisryhmä tekevät osittain päällekkäistä työtä (ks. kohdat 2.16 ja 2.17). Kaikissa näissä tehtävissä syntyy lisäksi päällekkäistä työtä edustuston ja komission keskusyksiköiden osallistuessa järjestelmällisesti toimintaan.

2.19. Komissio on joutunut kehittämään tätä järjestelmää pääasiassa kansainvälisen asiantuntija-avun koordinointiviraston TACIS-yksikön puutteiden korjaamiseksi (ks. kohdat 2.13 2.15). Koska komissiolla oli käytettävissään vain hyvin vähän henkilöstöresursseja, tuloksena oli järjestelmä, jossa:

a) syntyy päällekkäistä työtä Ukrainan hallinnolle osoitetun tuen ja komission yksiköiden saaman tuen välillä;

b) hallinnointia koskevien tietojen toimittaminen viivästyy;

c) koko "komentoketju" hämärtyy, mikä voi johtaa jopa vastuuttomuuteen (ks. kohdat 3.42 3.49).

Hallinnolliset käsittelyajat pääosastossa IA

2.20. TACIS-ohjelmien toteutusaste Ukrainassa (ks. kohta 1.9) sai tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemaan Ukrainan ohjelmia koskevien hallinnollisten menettelyjen toteuttamisaikoja ja vertaamaan niitä kaikkien TACIS-toimien vastaaviin toteuttamisaikoihin.

2.21. Tämän vertailun tarkoituksena on arvioida komission hallinnollisten menettelyiden tehokkuutta ja ohjelmien toteuttamisvauhtia. Vertailu tehtiin toisaalta varainhoitovuosia 1994 ja 1995 koskevien kuuden tärkeimmän rahoitussopimuksen ja toisaalta varainhoitovuoden 1996 ensimmäiseltä vuosipuoliskolta valitun, 23 sopimusta ja 55 maksua käsittävän otoksen perusteella.

Rahoitussopimukset

2.22. Määrärahojen vuotuisten erien sitomisen jälkeen ensimmäinen vaihe ohjelmien toteuttamisessa on komission ja edunsaajavaltion välisten rahoitussopimusten tekeminen (ks. kohta 2.5).

2.23. Taulukosta 5 käy ilmi, että Ukrainan osalta vuotuisten sopimusten hyväksyminen kestää kauan. Vuosien 1994 ja 1995 ohjelmien rahoitussopimukset allekirjoitettiin keskimäärin vasta yli vuosi sen varainhoitovuoden alkamisen jälkeen, jota sopimukset koskevat, kun taas kaikkien TACIS-ohjelmien osalta vastaava aika oli kymmenen kuukautta, mikä sekin on jo paljon.

>TAULUKON PAIKKA>

2.24. Suurimman osan tästä yli vuoden pituisesta ajasta muodostaa ajanjakso, joka kestää ohjelman viitevarainhoitovuoden alusta siihen saakka kun TACIS-hallintokomitea antaa rahoitusehdotuksesta lausunnon. Ajanjakso on keskimäärin 255 päivää, joten se ylittää 100 päivällä koko TACIS-ohjelman keskiarvon. Ajanjakson pituus johtuu rahoitussopimusten allekirjoittamista edeltävistä vaiheista (11) ja neuvotteluvaikeuksista Ukrainan viranomaisten kanssa. Ydinturvallisuuden erityisen arka luonne Ukrainassa pidentää entisestään rahoitussopimusten laatimiseen kuluvaa aikaa.

Sopimusten tekeminen

2.25. Toinen merkittävä käsittelyaikoihin vaikuttava tekijä on sopimustentekomenettely siitäkin huolimatta, että rajoitettua tarjouspyyntömenettelyä käytetään järjestelmällisesti (12). Menettelyn eri vaiheet esitetään taulukossa 6.

>TAULUKON PAIKKA>

2.26. Ukrainan osalta sopimuksen tekemiseen tarvittava aika on verrattavissa TACIS-maiden keskiarvoon (163 päivää Ukrainassa ja 171 päivää TACIS-maissa). Molemmissa tapauksissa sitä noin 65 päivän ajanjaksoa, joka kuluu tarjousten arvioinnin ja sopimuksen kirjanpitoon viemisen välillä, voitaisiin komission yksiköiden työskentelymenetelmiä muuttamalla supistaa vielä enemmän kuin muita vaiheita.

Laskujen maksaminen

2.27. Kolmas aikaa vievä tehtävä on sopimuspuolten laskujen käsittely. Taulukosta 7 käy ilmi, että Ukrainaa koskeviin maksuihin kuluu noin 30 prosenttia enemmän aikaa kuin yleensä TACIS-ohjelman maksuihin.

>TAULUKON PAIKKA>

2.28. Otokseen valittujen 55 maksun joukosta 11 oli ennakkomaksuja, joiden käsittely on luonnostaan nopeampaa. Ennakoita lukuun ottamatta keskimääräinen käsittelyaika on 148 päivää, mikä on huomattavasti pidempi kuin sopimuksessa sovittu maksuaika, joka on 60 päivää. Lisäksi on vaikeasti selitettävissä, miksi laskujen käsittelyyn tarvitaan Ukrainan tapauksessa 30 päivää enemmän kuin kaikissa TACIS-toimissa. Tällaisilla käsittelyajoilla on haitallinen vaikutus sellaisten konsulttien toimintaan, joilla ei ole vakaita kassavaroja. Käsittelyn hitaus on epäsuora rikkomus konsulttien välisten kilpailuedellytysten tasapuolisuutta vastaan.

2.29. TACIS-rahoitusyksikössä arvioidaan, että pitkät käsittelyajat johtuivat vuonna 1996 osittain atk-järjestelmän vaihtamisesta, minkä vuoksi maksujen kirjaaminen keskeytyi kuukaudeksi (22. huhtikuuta 20. toukokuuta 1996). Näin ei olisi saanut tapahtua, sillä hyvän hallintotavan mukaisesti vanha järjestelmä olisi pitänyt säilyttää siihen asti kun uusi järjestelmä toimii kokonaisuudessaan.

2.30. Loppupäätelmänä mainittakoon, että laskujen käsittelyssä näyttäisi olevan mahdollista lyhentää kahta ajanjaksoa:

a) laskun päiväyksestä laskun komissiossa tapahtuvaan kirjaamiseen kuluvaa aikaa (30 päivää);

b) laskun kirjaamisesta ohjelman tulojen ja menojen hyväksyjän antamaan hyväksyntään kuluvaa aikaa. Tämä 82 päivän ajanjakso ylittää jo yksinään säädetyn 60 päivän maksuajan.

3. ERI ALOJA KOSKEVAT YHTEISET HUOMAUTUKSET

Hankkeiden valinta ja valmistelu

3.1. Teollisuuden ja palvelujen uudelleenjärjestelyn alalla ukrainalaiset yhteistyökumppanit ottivat hankkeet yleensä hyvin vastaan. Sitä vastoin ydinturvallisuuden, maatalouden ja inhimillisten voimavarojen alalla tilanne ei aina ollut sama. Tämä osoittaa, että päätöksiä tehtäessä ei ole otettu riittävästi huomioon rajoituksia, jotka ovat ominaisia kullekin näistä aloista.

Maatalous

3.2. Kesäkuussa 1996 käytiin vielä hyvin paljon keskustelua maatalous- ja elintarvikealan yksityistämisestä. Maista oli yksityistetty alle 2 prosenttia (13). Ratkaisevan uudistuksen puute kyseisellä alalla ja poliittinen epävarmuus vaikuttivat voimakkaasti erään 5,4 miljoonan ecun suuruisen hankkeen tehokkuuteen, jossa oli määrä auttaa Ukrainan viranomaisia mukauttamaan maataloutta ja elintarvikealaa koskevaa lainsäädäntöään markkinatalouden periaatteisiin ja rajoituksiin. Vuoden 1994 lokakuussa aloitetulla hankkeella oli 3,2 miljoonan ecun suuruisista maksuista huolimatta ollut vain vähän konkreettisia vaikutuksia lainsäädäntöön 20 toteutuskuukauden jälkeen. Hanke osoittautui liian laajaksi. Itse asiassa se koski samalla kertaa tuotteiden tuotantoa, kuljetusta, varastointia ja jalostusta sekä maauudistusta, hintapolitiikkaa ja viljelijöiden koulutusta, jotta he pystyisivät työskentelemään itsenäisesti ilman valtiontiloja. Tämä hanke, jonka oli tarkoitus kestää 30 kuukautta ja jossa toimi noin kymmenen pitkäaikaista asiantuntijaa, soveltui huonosti epävakaaseen institutionaaliseen tilanteeseen, jossa lainsäädäntövallan ja toimeenpanovallan ensisijaiset tavoitteet olivat vastakkaiset. Hanke on tyypillinen esimerkki toimesta, jota ei ole suunniteltu riittävästi ja joka on käynnistetty liian aikaisin. Toimia valmisteltaessa on näin ollen otettava huomioon poliittis-taloudellisen tilanteen vaihtelevuus, joka voi käytännössä yhtä hyvin nopeuttaa kuin hidastaa uudistuksia. Toteutetuissa hankkeissa on tällaisissa tapauksissa oltava jonkin verran mukauttamisvaraa.

3.3. Keskusviranomaisten osallistuminen maataloushankkeiden seurantaan on ollut vähäistä. Vuoden 1996 kesäkuun lopussa, eli vuosi asiantuntija-avusta tehdyn sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, maatalousministeriö ei ollut vielä nimennyt edustajaa maatalouden uudelleenjärjestelyä koskevien kolmen koehankkeen kansalliseen ohjauskomiteaan. Zaporo Ozjessa aluehallinto ilmoitti suhtautuvansa myönteisesti viljelijöiden neuvontapalvelujen perustamiseen, mutta samanaikaisesti se esti piiriagronomeja osallistumasta koulutusseminaariin. Missään näissä tapauksissa hankkeiden johtajina toimivat asiantuntija-avusta huolehtivat henkilöt eivät asemansa vuoksi voi vaatia yhteistyökumppaneina toimivilta viranomaisilta ehdotonta sitoumusta. Tämä tehtävä kuuluisi koordinointiyksikölle ja, jos se ei voi hoitaa tehtävää, komission edustustolle. Tiiviimpi koordinointi yhteistyökumppaneiden välillä toimien valmisteluvaiheesta alkaen olisi edesauttanut sitä, että näkemykset toivotuista tavoitteista olisivat lähentyneet ja alan rajoitukset olisi voitu ottaa paremmin huomioon.

3.4. Maatalouden uudelleenjärjestelyä koskevien koehankkeiden osalta TACIS-asiantuntijat ovat paikalle saavuttuaan joutuneet käyttämään suuren osan ajastaan siihen, että he selittävät alueellisille viranomaisille, mitä nämä voivat odottaa TACIS-avulta. Syksyllä 1995, toiminnan kestettyä yli vuoden, auringonkukan tuotannon tukipalveluiden parantamista Zaporo Ozjen alueella koskevan hankkeen konsultit olivat joutuneet selittämään uudelleen TACIS-perusperiaatteet uudelle aluehallinnolle. Koska sama ongelma tulee säännöllisesti esiin entisen Neuvostoliiton uusissa itsenäisissä valtioissa, komission olisi jaettava kaikille yhteistyökumppaneille maan kielellä laadittu esite, jossa TACIS-ohjelmien tavoitteet selostetaan yksinkertaisesti, ennen kuin alueelliset viranomaiset allekirjoittavat hankkeiden hyväksymisilmoitukset (ks. kohta 2.5). Tässä esitteessä olisi annettava joitakin esimerkkejä TACIS-hankkeista, joista käy ilmi, että alueellisten viranomaisten osallistuminen on ratkaisevan tärkeää näiden hankkeiden onnistumiselle. Koordinointiyksikön (ks. kohta 2.13) olisi oltava johtavassa asemassa tässä järjestelmässä, jolla annetaan tietoa TACIS-tuen edunsaajille.

3.5. Edunsaajat, jotka joko suhtautuivat jo ennalta myönteisesti uudistuksiin tai tulivat TACIS-asiantuntijoiden ansiosta vakuuttuneiksi uudistusten välttämättömyydestä, ovat ottaneet hyvin vastaan alueellisten tai paikallisten viranomaisten tai hallintorakenteiden kanssa yhteistyössä kehitetyt elintarvikealan ohjelmat. Tilanne oli tällainen erityisesti Odessassa sovhoosien yksityistämisen toteutettavuutta koskevien hankkeiden, pienleipomoiden kehittämisen (TACIS 1991), Zaporo Ozjen auringonkukan tuotantoon liittyvän hankkeen (TACIS 1993) ja Kirovogradin maatalousalan uudelleenjärjestelyä koskevan hankkeen (TACIS 1994) osalta. Se, että nämä hankkeet vastasivat usein edunsaajien odotuksia, ei kuitenkaan merkinnyt sitä, että viranomaiset tai vanhat paikalliset hallintorakenteet olisivat aina tukeneet niitä. Useimmiten nämä viranomaiset odottivat TACIS-yhteistyöstä tukea vanhoja tuotanto- tai jalostusrakenteita koskevan investointisuunnitelman laatimiseen ymmärtämättä, että näiden yritysten hallintotapa on ensin välttämättä järjestettävä perusteellisesti uudelleen. Myös tällaisissa tapauksissa koordinointiyksikön toiminnasta voisi olla hyötyä keskusviranomaisten harjoittaman politiikan selittämiseksi.

Ydinturvallisuus

3.6. Ukrainassa vallitsevassa vaikeassa taloudellisessa tilanteessa monet yritykset eivät pysty maksamaan sähkönkulutuksestaan. Niiden velka sähköntuottajille oli 1 438 miljoonaa ecua kesäkuussa 1996. Tämä velka rasittaa kutakin Ukrainan viidestä ydinvoimalasta 120 200 miljoonan ecun verran ja heikentää ydinturvallisuuden alaa koskevien hankkeiden toteuttamisedellytyksiä. Ydinvoimaloiden asiakkaiden ja erityisesti valtionyritysten suuri velka saattaa voimaloiden laitteiden uusimisen epävarmaksi. Tältä osin komissio ei ole valvonut riittävästi, että tällöin noudatetaan sen omaa suositusta vuodelta 1993, jonka mukaisesti "tukiohjelmista ei voida saada kaikkea hyötyä, jos edunsaajamaiden ydinvoimaloissa ei ole käytettävissä esimerkiksi tavanomaisten varaosien hankkimiseen tarvittavia varoja ja jos niiden on taloudellisista syistä tingittävä huollosta ja muista välttämättömistä turvatoimenpiteistä" (14).

3.7. Ydinvoima-alan tuettavia toimia valittaessa länsimaisten asiantuntijoiden, jotka pyrkivät parantamaan ennen kaikkea käyttöturvallisuutta eli työskentelytapoja, ja ukrainalaisten yhteistyökumppanien, jotka pitävät laitetoimituksia tärkeimpinä, välillä ilmeni mielipide-eroja ensisijaisista kohteista. Itse asiassa ydinvoimaloiden johtohenkilöitä kiinnostavat turvallisuuden parantamista laitossuunnittelun tasolla koskevat hankkeet, koska käytännössä ne merkitsevät laitteiden uusimista ja varaosien toimittamista. He haluavat rajoittaa käyttöturvallisuuden parantamista koskevia hankkeita, joissa on kyse enemmänkin työn yleisestä organisoinnista, henkilökunnan koulutuksesta ja toimintamenettelyistä. Johtohenkilöiden suhtautuminen johtuu suurelta osin voimaloiden rahavarojen riittämättömyydestä (ks. kohta 3.6). T Osernobylin onnettomuuden ja muiden sen jälkeen Ukrainan voimaloissa sattuneiden häiriöiden syynä on kuitenkin useammin ollut riittämätön organisointi ja henkilöstön puutteellinen koulutus kuin laitevika (15). Vastahakoisuus hankkeiden sisältöä kohtaan näkyy viivästyksinä ensisijaisten kohteiden määrittämisessä, teknisten laatuvaatimusten laatimisessa, toimitettujen laitteiden hyväksymisessä ja määrärahojen käyttöön asettamisessa (ks. kohta 1.10).

3.8. Länsimaiset rahoittajat ja Ukrainan viranomaiset eivät ole tehneet yhteistä arviota ydinvoimaloiden käyttöturvallisuuden parantamiseksi toteutettavista toimenpiteistä, mikä selittää suurelta osin tämän alan koordinointivaikeudet.

3.9. GOSKOMATOMin (viranomainen, joka on vastuussa kaikista ydinvoimaloista ja näin ollen väistämättä rahoittajien neuvottelukumppani) ensisijaisina pitämät kohteet eivät aina vastaa ydinvoimaloiden johdon esittämiä toiveita. Tästä syntyy myös vakavia jännitteitä, jotka viivästyttävät ohjelmien valmistelua. Lisäksi ydinturvallisuuden alaa koskevien hankkeiden valintaa ei ole aina tehty konsulttien tai Kansainvälisen atomienergiajärjestön (IAEA) esittämien ensisijaisten kohteiden mukaisesti. Valintaan on vaikuttanut suuressa määrin ydinvoimaloiden rahavarojen puute (ks. kohta 3.6). Voimaloiden viranomaiset eivät ole myöskään aina hyväksyneet paikan päällä annettavasta avusta huolehtivien asiantuntijoiden ehdottamaa toimien tärkeysjärjestystä. Esimerkiksi Zaporo Ozjen voimalan kriisisuunnitelmaa ja fyysistä suojausta koskeva hanke, jota komissio ja paikalla olleet konsultit pitivät ensiarvoisen tärkeänä, lykkääntyi paikallisviranomaisten viivyttelyn takia vuodella.

3.10. Komission yhteisymmärryksessä GOSKOMATOMin kanssa hyväksymien hankkeiden valinta perustuu enemmänkin komission vahvistamiin voimalakohtaisiin määrärahoihin (4 miljoonaa ecua) kuin kunkin voimalan todellisiin tarpeisiin. Tämä saattaa vaikuttaa haitallisesti toteutettavien toimien tehokkuuteen.

Inhimilliset voimavarat

3.11. Myös tällä alalla hankkeiden onnistuminen edellyttää toimien hyvää valmistelua. Ennalta määritetyn toimintasuunnitelman puute ja epäonnistunut yhteistyökumppaneiden valinta ovat tärkeimmät syyt sotilaiden uudelleenkoulutusta ja hallinnon uudistusta koskevien hankkeiden epäonnistumiseen.

3.12. Paikallisten yhteistyökumppanien valinta on ratkaisevan tärkeä hankkeiden onnistuneen toteutuksen kannalta. Koordinointiyksikön puutteiden vuoksi edustuston olisi yhteistyökumppaneita määritettäessä pitänyt toimia aktiivisemmin. Koska komissio ei tuntenut riittävän hyvin paikallisia oloja, se hyväksyi joskus kansallisten viranomaisten ehdottaman yhteistyökumppanin tarkistamatta, sopiko tämä todella kumppaniksi. Lisäksi on kyseenalaista, onko mielekästä pyrkiä luomaan uusia hallintorakenteita yleisesti epävakaassa tilanteessa, varsinkin kun hankkeet kestävät ainoastaan yhdestä kahteen vuotta. Kun komissio lähti tälle tielle, esimerkiksi julkishallinnon uudistusta ja sotilaiden uudelleenkoulutusta koskevissa hankkeissa, toimista saadut tulokset eivät kaiken kaikkiaan olleet vakuuttavia. Näihin hankkeisiin on jouduttu etsimään uudet paikalliset yhteistyökumppanit tai hankkeisiin ei ole saatu niiden onnistumiseen tarvittavaa poliittista, hallinnollista ja logistista tukea.

3.13. Kesäkuussa 1996, 16 kuukauden toiminnan jälkeen, upseerien uudelleenkoulutusta koskevassa hankkeessa (7,2 miljoonaa ecua) ei ollut vielä koulutettu yhtään sotilasta, vaikka 1,9 miljoonaa ecua oli jo käytetty. Sen sijaan että hankkeessa olisi hyödynnetty jo olemassa olevia instituutteja, kuten muut rahoittajat olivat osin onnistuneesti tehneet, komissio oli itse asiassa perustanut erillisen yksikön sotilaiden uudelleenkoulutusta varten. Toiminnassa oli keskitytty ensisijaisesti uuden koulutusyksikön käyttöön ottamiseen eikä sotilaiden uudelleenkoulutukseen. Samana ajankohtana amerikkalais-ukrainalainen kansalaisjärjestö (Renaissance-säätiö) oli antanut koulutusta 26 000 sotilaalle vähäisemmin varoin kuin mitä TACIS-hankkeeseen oli osoitettu.

3.14. Sitä vastoin Kiovan kansainvälistä johtamistaidon instituuttia koskevaa tukihanketta (2,6 miljoonaa ecua) voidaan pitää onnistuneena. Tuolloin komissio oli valinnut edunsaajan hyvin ja antoi tukensa jo olemassa olevalle yksikölle.

3.15. Julkishallinnon uudistusta koskevan tukihankkeen (1,5 miljoonaa ecua) tavoitteita ei saavutettu, koska komissio ei ollut ennalta määrittänyt johdonmukaista toimintasuunnitelmaa ja koska hankkeen johtajan valinta oli epäonnistunut, niin että hänet jouduttiin lopulta korvaamaan toisella henkilöllä.

3.16. Kansallisen työvoimaviraston tukihanke (1,6 miljoonaa ecua) osoittautui hyödylliseksi. Hankkeen osa, joka koskee T Osernobylin työntekijöiden uudelleenkoulutusta, on paikallisten viranomaisten vastustuksen vuoksi kuitenkin asetettu kyseenalaiseksi. Paikalliset viranomaiset nimittäin katsovat, että voimalaa ei suljeta Ukrainan joulukuussa 1995 allekirjoittamasta kansainvälisestä sitoumuksesta huolimatta. Tämä hankkeen ja viranomaisten välinen piilevä ristiriita todettiin maaliskuussa 1996 pidetyssä ICEM:n (16) konferenssissa, ja se käy ilmi asiantuntija-avusta huolehtivan tahon kesäkuussa 1996 esittämästä kertomuksesta (17).

Teollisuus ja palvelut

3.17. Tällä alalla toteutusaikataulut eivät aina ole olleet realistisia. Vaikeasti yksityistettävien yritysten luovuttamiseen liittyvää vuoden kestävää hanketta ei esimerkiksi saatu määräajassa päätökseen. Tämä johtui edellytyksistä, jotka oli täytettävä ennen hankkeen käynnistämistä. Itse asiassa toinen kahdesta yhteisymmärryksessä Ukrainan viranomaisten kanssa valitusta yrityksestä puuttui vielä tuolloin luettelosta, jonka kyseiset viranomaiset olivat laatineet yksityistettävistä yrityksistä. Tämä viivästytti toimia ja sen vuoksi hankkeen kestoa on jatkettava.

3.18. Ukrainalaisten pk-yritysten kehittämisen edistämiseksi komissio on ottanut käyttöön liikealan yhteyskeskuksia ja pk-yritysten kehittämisvirastoja. Tällaisia yksiköitä on perustettu Kiovaan (3,1 miljoonaa ecua) ja Zaporo Ozjeen (1,2 miljoonaa ecua). Vaikka yksiköiden toiminnat täydentävät toisiaan, komissio halusi, että näiden kahden verkoston perustamiseen valittujen eri yhteistyökumppanien vuoksi perustetaan oikeudellisesti erilliset yksiköt. Itse asiassa kummallakin verkostolla on omat tavoitteensa: liikealan yhteyskeskuksissa käsitellään länsimaisten yritysten kanssa solmittavia yhteyksiä, kun taas pk-yritysten kehittämisvirastoissa autetaan pk-yrityksiä löytämään paikkansa sikäläisillä markkinoilla. Kiovassa tämä toimintojen erottaminen haittasi näiden kahden verkoston välistä yhteistyötä.

Viivästykset toimien toteuttamisessa

Ydinturvallisuus

3.19. Vauhdittaakseen toimia alalla, jolla on toimittava nopeasti, komissio päätti tehdä ydinturvallisuuden alan paikalla annettavaa apua koskevat sopimukset suoraan. Menettelystä huolimatta oli todettavissa, että paikalla annettavasta avusta huolehtivien osapuolten kanssa tehtyjen peräkkäisten sopimusten väliin jäävät ajanjaksot olivat hyvin pitkät. Esimerkiksi Rovnon voimalaan liittyvän hankkeen toista vaihetta koskevia sopimuksia ei tehty ensimmäisen vaiheen päättyessä vuoden 1993 lopussa, vaan vasta kesäkuussa 1994. Työt olisivat tämän vuoksi keskeytyneet, jollei sopimuspuoli olisi ottanut itse huolehtiakseen töistä aiheutuvista menoista niiden kuuden kuukauden ajan, joina TACIS-sopimus ei ollut voimassa. Samankaltainen tilanne toistui kesäkuussa 1996.

3.20. Tämänkaltaisia viivästyksiä tapahtui ydinturvallisuuden alalla useita. Eräässä tapauksessa komissio teki sopimuksen, joka tuli voimaan takautuvasti yli kahden kuukauden ajalta. Vaikka paikalla annettava asiantuntija-apu oli aloitettu Rovnon voimalassa huhtikuussa 1994, sitä koskeva sopimus allekirjoitettiin itse asiassa vasta kesäkuussa 1994. Sopimusten teon viivästyminen johtuu yleensä ukrainalaisista yhteistyökumppaneista aiheutuvista viiveistä, mutta myös komission menettelytapojen hitaudesta. Esimerkiksi Zaporo Ozjen voimalan yhden yksikön tulipaloja ehkäisevää suojamaalausta ei voitu tehdä määräajassa, koska komissio ei ollut hyväksynyt laitteiden ostoa koskevan alihankintasopimuksen voimassaoloajan pidentämistä. Tämä viivästytti merkittävästi töiden etenemistä tässä uudessa yksikössä.

3.21. Komission on ydinturvallisuuden alalla neuvoteltava usein pitkään, ennen kuin rahoitettavista hankkeista päästään sopimukseen, koska länsimaisten asiantuntijoiden ja ukrainalaisten vastuuhenkilöiden ensisijaiset kohteet poikkeavat toisistaan. Tämän vuoksi kului vuosi, ennen kuin Zaporo Ozjen voimalan toimintaohjelma vuodelle 1995 saatiin hyväksytyksi.

Maatalous

3.22. Koordinointiyksikkö, jonka periaatteessa kuuluu helpottaa tullimuodollisuuksia, on käytännössä osoittautunut voimattomaksi tullilaitoksen hallinnollisen hitauden suhteen. Tämän vuoksi on usein menetetty aikaa, mikä on estänyt hankkeiden sujuvan etenemisen. Eräässä tapauksessa näyteviljelmien toteuttamiseksi tuodut siemenet saapuivat tullausvaikeuksien vuoksi liian myöhään vuoden 1995 kylvöä varten. Tavaroiden tuonnissa oli tullausongelmia myös vuonna 1996 erään toisen maataloushankkeen yhteydessä. Koska tullausta koskevia säännöksiä muutetaan usein, edustuston olisi koordinointiyksikön puutteet huomioon ottaen annettava hankkeita varten ohjeita tuotujen tavaroiden tullauksessa noudatettavasta menettelytavasta ja sen lisäksi oltava myös yhteydessä keskusviranomaisiin, jotta nämä toteuttaisivat toimia ulkopuolisen avun perille saamisen helpottamiseksi.

Teollisuus ja palvelut

3.23. Kuuden sotatarviketeollisuuden alalla toimivan yrityksen tuotantosuunnan muuttamista koskevan hankkeen (2,9 miljoonaa ecua) toteuttaminen viivästyi, koska kilpailukutsun perusteella saatuja tarjouksia ei pidetty tarpeeksi hyvinä. Lisäksi asiantuntija-avun vaikutus kahden tarkastetun yrityksen hallintoon ja uudelleenjärjestelyyn oli 16 toimintakuukauden jälkeen vielä tuskin havaittavissa.

Hankkeiden sopimus- ja kirjanpitojärjestelyt

3.24. Komissio teki vuonna 1995 Ukrainan viranomaisten kanssa sopimuksen, jonka mukaisesti EU:n kanssa tehdyn sopimuksen nojalla ydinvoimaloissa työskentelevät asiantuntijat vapautetaan vastuusta ydinvoimalaonnettomuuden sattuessa. Näiden asiantuntijoiden kuuluminen sopimuksen piiriin keskeytyi useita kertoja, koska komissio ei uusinut sopimuksia ajallaan (ks. kohta 3.20). Tällaisissa olosuhteissa vastuuvapaudesta tehty sopimus ei enää koske ydinvoimalaan jääneitä konsultteja, mistä heille voi ydinvoimalaonnettomuuden sattuessa aiheutua vakavia taloudellisia seurauksia, jos jokin virhe voitaisiin katsoa heidän syykseen.

3.25. Tietyt konsultit toteuttavat ydinvoimaloissa TACIS-varoin toteutettavien toimien ohessa muita tukiohjelmia, jotka he rahoittavat omista varoistaan. Tästä rinnakkaisuudesta ei aiheudu vaikeuksia ainoastaan vastuualueiden tasolla, vaan myös TACIS-ohjelmaan kirjattavien menojen valvonnassa.

3.26. Rovnon voimalan osalta komissio ei ole järjestänyt laiteostoista vastuussa olevien yritysten (18) toteuttamien toimien tarkkaa taloudellista seurantaa. Komission näille kahdelle yritykselle maksamista ennakoista kertyneiden korkojen määrä oli 415 806 ecua ja 140 227 ecua 31. maaliskuuta 1996. Toisen sopimuksen osalta 140 227 ecun suuruiset korot kuului sopimuksen 6 artiklan mukaan palauttaa komissiolle, mutta komissio ei ollut vuoden 1996 puoliväliin mennessä antanut perintämääräystä.

Käyttöön asetetuista resursseista saatu hyöty

3.27. Kaksi yritystä, joiden tehtäväksi komissio oli antanut Rovnon ydinvoimalan laiteostot, perivät välityspalkkiota 4,7 prosenttia ostojen arvosta (eli 0,7 miljoonaa ecua). Näiden ostokeskusten toimia, jotka liittyvät ainoastaan logistiikkaan, ei voida perustella ydinvoima-alan erityisellä taitotiedolla eikä toimitussopimusten erityisen suurella määrällä. Komissio, jolla on tietyissä yksiköissään käytettävissä ydinturvallisuuden asiantuntijoita (19), voisi asiantilan tuntien järjestää itse näiden laitetoimitusten teknisen valvonnan omia edustustossa olevia henkilöstöresurssejaan uudelleen järjestelemällä (ks. kohta 2.12).

3.28. Koska saavutettavista tavoitteista ei ollut riittävän täsmällistä kuvausta ja koska Ukrainan viranomaisilla ei ollut todellista uudistustahtoa, komissio maksoi neuvontaa (Policy Advice) koskevan maataloushankkeen yhteydessä 20 kuukauden ajan noin kymmenelle pitkäaikaiselle asiantuntijalle keskimäärin 11 900 ecua kuukaudessa (20), vaikka jotkut asiantuntijoista voivat vain vaivoin perustella paikalla olonsa. Toiminnan tehostamiseksi jotkut näistä asiantuntijoista ovat pyrkineet etsimään yhteistyöhaluisempia kumppaneita, kuten esimerkiksi valtiovarainministeriö, monopolien purkamista käsittelevä komitea ja valtion omaisuusrahasto, tai toteuttamaan koetoimia uudistuksille suotuisammilla alueilla. Esimerkkinä mainittakoon kollektiivitilojen järjestön tukemisesta vastaava asiantuntija, joka ei voinut hoitaa toimeksiantoonsa kuuluvia tehtäviä tämän järjestön päätoimipaikassa joutumatta vastakkain järjestön puheenjohtajan kanssa, joka vastusti TACIS-ohjelmassa suositettuja uudistuksia.

3.29. Vuoden 1991 ohjelman eräässä hankkeessa oli määrä toimittaa myymäläkalusteet kahteen koekauppaan Kiovan alueella (250 245 ecua). Kesäkuussa 1996 kalusteet oli toimitettu ainoastaan toiseen kauppaan, joka ei missään tapauksessa ollut jakelualan malliesimerkki. Kaupan sijainti oli huono, minkä lisäksi kaupalla ei ollut taloudellista eikä kaupallista määräysvaltaa ja sen hallinto oli käytännössä samankaltainen kuin alueen muiden perinteisten kauppojen hallinto. Samantyyppiset hankkeet ovat kuitenkin olleet todellisia menestyksiä Odessassa. Koekaupat olivat hyvällä paikalla ja niiden johto, joka oli valittu hyvin, osasi hyödyntää asiantuntija-avusta huolehtivien yksiköiden neuvot. Näitä kauppoja voidaan pitää malliesimerkkeinä ja ne ovat konkreettisia osoituksia EU:n toimista. Niiden hallintotapa on ollut asianmukainen ja vastaa jo suurelta osin markkinatalouden vaatimuksia. Samoin kahden koepienleipomon perustamisen ja leipomoalan itsenäisten ammatinharjoittajien järjestölle toimitetun konkreettisen avun seurauksena Odessan alueelle on perustettu useita uusia pienleipomoita.

Yhteisön ohjelmien koordinointi keskenään ja muun ulkopuolisen tuen kanssa

Ydinvoima

3.30. Ukrainalle annetun makrotaloudellisen tuen osalta komissio ei kiinnittänyt tarpeeksi huomiota ydinvoimalatilanteen kohdalla kansallisen tason taloudellisiin rajoituksiin ja niiden vaikutuksiin. Yhteisymmärryksessä Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa pääosasto II asetti vuoden 1996 alussa käyttöön ensimmäisen erän 200 miljoonan ecun suuruisesta lainasta, josta neuvosto päätti lokakuussa 1995 vahvistaessaan Ukrainalle valtion budjettimenojen supistamista koskevat edellytykset. Ottaen huomioon vakavat vaikutukset, jotka talousarvion menojen supistamisella väistämättä olisi ydinvoimaloiden työntekijöiden palkkojen maksamiseen, näiden voimaloiden toimintaan ja turvallisuuteen (ks. kohdat 1.13 ja 1.14), pääosaston II olisi pitänyt saattaa asia muiden sellaisten komission yksiköiden tietoon, jotka vastaavat ydinvoimaloiden turvallisuuden parantamiseen tähtäävien ohjelmien toteuttamisesta, jotta ydinvoimaloiden alalla olisi toteutettu korvaavia toimenpiteitä.

3.31. Suurin osa muista rahoittajista ei, päinvastoin kuin komissio, työskentele kansainvälisen asiantuntija-avun koordinointiviraston kanssa, minkä vuoksi viraston koordinointi oli olematonta. Energia- ja ydinturvallisuuskysymyksiä hoitavat ministeriöt ja yksiköt eivät olleet valmiita koordinoimaan keskenään vähäisimmässäkään määrin, eikä edustustokaan ottanut tätä tehtävää hoitaakseen (ks. kohta 2.14).

Inhimilliset voimavarat

3.32. Komissio ei ole aina huolehtinut hyvin eri TACIS-hankkeiden välisestä koordinoinnista ja johdonmukaisuudesta. Sotilaiden uudelleenkoulutusta koskevassa hankkeessa Ukrainaan lähetettiin länsimaisia asiantuntijoita tutkimaan työmarkkinoita, vaikka työministeriö teki samana ajankohtana vastaavia tutkimuksia työllisyyttä koskevan TACIS-ohjelman tuella. Ministeriön tutkimukset osoittautuivat kustannuksiltaan edullisemmiksi kuin länsimaisten konsulttien lyhytaikaiset käynnit, sillä tutkimukset oli annettu paikalliset olot hyvin tuntevien kansallisten asiantuntijoiden tehtäväksi. Komission ja ministeriön tutkimusten välinen koordinointi olisi ollut suotavaa.

3.33. Hallintouudistuksen valmisteluun tarkoitetussa TACIS-hankkeessa tehtiin vuosina 1993 ja 1994 kaksi tutkimusta. Näissä tutkimuksissa, joiden kustannukset olivat 528 000 ecua, esitettiin suuntaviivat hallinnon uudistamista ja uudelleenjärjestelyä sekä paikallishallintojen rahoitus- ja budjettirakenteita varten. Julkishallinnon uudistusta koskevassa hankkeessa ja edustustossa ei kesäkuussa 1996 tiedetty näistä tutkimuksista mitään.

Maatalous

3.34. Maatalousministeriö ei ollut osaltaan huolehtinut eri rahoittajien tukemien, maatalous- ja elintarvikealaa koskevien ohjelmien välisestä järjestelmällisestä koordinoinnista. Itse asiassa se korosti, että ulkopuolisen tuen määrä ei ollut vielä niin suuri, että saattaisi syntyä päällekkäistä työtä, mikä ei pitänyt paikkaansa. Tämän puutteen korjaamiseksi on komission edustuston aloitteesta järjestetty vuodesta 1995 alkaen eri rahoittajien maataloushankkeiden vastuuhenkilöiden välisiä koordinointikokouksia.

3.35. Komissio ei anna TACIS-hankkeiden johtajille tarpeeksi tietoa mahdollisuuksista tehdä yhteistyötä muiden TACIS-hankkeiden tai EU:n muiden ohjelmien kanssa. Auringonkukan tuotannon elvyttämistä Zaporo Ozjessa koskevan hankkeen yhteydessä tarkastettiin kasviöljypuristamon energiankulutus. Hankkeen johtaja ei tiennyt, että Kiovaan oli TACIS-varoin perustettu tällaisia analyyseja tekevä yksikkö, joka toimii yhteistyössä THERMIE-ohjelman kanssa (PO XVII). Sen paremmin komission keskusyksiköt kuin edustusto tai seurannasta vastaava ryhmäkään eivät olleet toimittaneet hänelle mitään tietoja.

3.36. Komissio ei seuraa päättyneiden hankkeiden etenemistä rahoitusvaiheen jälkeen. Esimerkiksi Odessan elintarviketeollisuuden teknologiselle instituutille, joka sai TACIS-varoin asiantuntija-apua, kertyi jonkin verran taitotietoa ja se puolestaan antaa asiantuntija-apua alueen elintarviketeollisuuden yrityksille. Instituutti osallistui COPERNICUS- (21) ja INTAS (22) -ohjelmiin ja suunnitteli osallistuvansa TEMPUS-ohjelmaan. Se ei kuitenkaan saanut tietoa TACIS-ohjelman viimeaikaisesta toiminnasta Ukrainassa, vaikka kyseiset tiedot olisivat varmasti kiinnostaneet sitä. Instituutti osallistui energiansäästöä koskevaan asiantuntijoiden koulutusohjelmaan, mutta se ei tiennyt TACIS-varoin Kiovaan perustetun energiakeskuksen olemassaolosta (ks. kohta 3.35) eikä THERMIE-ohjelman toiminnasta. Se teki tutkimuksia karjan ruokinnan parantamiseksi, antoi neuvontaa pienmeijereiden ja -leipomoiden perustamiseen, mutta ei tiennyt TACIS-toiminnasta näillä aloilla. Vastaavasti TACIS-hankkeissa työskentelevät asiantuntijat eivät tienneet, että instituutin toiminta oli heidän toimintaansa nähden samankaltaista tai täydentävää.

Teollisuus ja palvelut

3.37. Yksityistämistä koskevan toiminnan osalta koordinointi on parantunut vuodesta 1995 alkaen, mutta sitä olisi tarpeen edelleen lujittaa, erityisesti Maailmanpankin kanssa. Komissiolle ei ollut ilmoitettu Maailmanpankin suunnitelmista, vaikka molemmat tahot toimivat yhdessä yksityistämisen jälkihoitokeskuksen hyväksi.

Hankkeiden vaikutukset ja kokemuksista saadut opetukset

3.38. Jos ensimmäiset saadut tulokset osoittautuvat oikeiksi, maatalouden koehankkeet ja auringonkukan tuotannon tukipalveluiden parantamista Zaporo Ozjen alueella koskeva hanke vastaavat yksityisten viljelijöiden tarpeita ja niitä voidaan käyttää mallina maatalousalan uudelleenjärjestelylle. Näissä kahdessa ohjelmassa edunsaajat oli valittu hyvin ja he osoittautuivat erityisen motivoituneiksi. Vaikka hankintalähteet ja elintarviketeollisuus ovat vielä suurelta osin monopoliasemassa olevien yritysten valvonnassa ja vaikka on todettavissa hallinnon asettamia esteitä, nämä edunsaajat ovat kehittäneet toimintaansa vanhojen hallintorakenteiden murtuessa.

3.39. Se, että suurimmalla osalla neuvontaa koskevan maatalousalan ohjelman tutkimuksista ja suosituksista ei vielä ole ollut käytännön vaikutusta, ei millään tavoin vähennä niiden hyödyllisyyttä ja tärkeyttä (ks. kohta 3.43). Jos hankkeeseen ei palkata enemmän pitkäaikaisia ukrainalaisia asiantuntijoita (neuvontatoiminnan osalta kaksi asiantuntijaa kesäkuussa 1996), siinä ei voida varmistaa, että ukrainalaisille yhteistyökumppaneille siirretään ennen hankkeen päättymistä huhtikuussa 1997 riittävästi taitotietoa, jotta nämä voivat yksin laatia toimintasuunnitelmia ja antaa suosituksia markkinatalouden olosuhteissa.

3.40. Sitä vastoin ukrainalaisten asiantuntijoiden ottamisella mukaan laajamittaista yksityistämistä ja yksityistettyjen yritysten uudelleenjärjestelyn tukemista koskeviin hankkeisiin oli suuri vaikutus näiden kahden hankkeen onnistumiseen. Jopa näissä onnistuneissa hankkeissa, samoin kuin liikealan yhteyskeskusta koskevassa hankkeessa, perustettujen yksikköjen elinkelpoisuus olisi kuitenkin otettava huomioon paljon aiemmin kuin niiden viimeisten kuukausien aikana, jotka asiantuntijat ovat paikan päällä. Pk-yrityksille ja yksityisille viljelijöille tarkoitettuja neuvontakeskuksia olisi erityisesti valmisteltava paremmin toimimaan omin varoin TACIS-ohjelmasta myönnetyn tuen päättymisen jälkeen.

Tiedonkulku ja varoitusjärjestelmien toiminta

3.41. Käynnistyskertomusten perusteella on paikan päällä annettavasta asiantuntija-avusta huolehtivien henkilöiden ensimmäisten toimintakuukausien aikana voitava vahvistaa tai suunnata uudelleen rahoitussopimuksissa määrätty, hankkeissa noudatettava lähestymistapa (ks. kohta 2.7). Komissio ei aina vaadi näitä kertomuksia ajoissa voidakseen päättää hankkeiden mahdollisesta uudelleensuuntaamisesta. Vaikka vuoden kestävä ydinturvallisuuden alan sopimus allekirjoitettiin toukokuussa 1995, käynnistyskertomus esitettiin hallinnosta vastaavalle henkilölle vasta tammikuussa 1996. Lisäksi komission olisi näiden kertomusten vastaanottamisen jälkeen otettava niihin kantaa nopeammin, jotta asiantuntijat voivat jatkaa toimintaa, jos heidän toimeksiantojaan on muutettava. Komission kannanotto on liian usein viivästynyt. Laajamittaista yksityistämistä koskevassa hankkeessa komission päätökseen kului yli neljä kuukautta (käynnistyskertomus jätettiin 20. syyskuuta 1994 ja sopimusmuutos tehtiin 27. tammikuuta 1995). Komissio ei ollut kesäkuuhun 1996 mennessä vielä muuttanut kesäkuussa 1995 aloitettua hanketta, joka koski yksityistettyjen yritysten uudelleenjärjestelyä. Yksikkö, joka hankkeessa oli määrä perustaa, oli tällä välin jo perustettu.

3.42. Jos konsultit arvioivat hankkeen edun sitä edellyttävän, heillä on taipumus suunnata hanke uudelleen ilman, että komissio antaa siihen ennalta suostumuksen ja ilman, että heidän toimeksiantojaan koskevista muutoksista tehtäisiin lisäsopimus, koska tämä menettely voi kestää jopa kuusi kuukautta. Sen välttämiseksi, että konsultit asettavat komission ristiriitaiseen asemaan tiettyjen komission omien suuntaviivojen kanssa, komission edustustolta olisi pyydettävä ennalta lupa muutoksiin.

3.43. Maatalousalan neuvontaa koskevassa hankkeessa lainsäätäjän epäröinti tuotiin esille jo siinä vaiheessa, kun sopimuspuoli antoi käynnistyskertomuksen. Komissio pyysi sopimuspuolta useita kertoja muuttamaan lähestymistapaansa, mutta ei tehnyt itse aloitetta siitä, että hankkeen sopimusehtoja tarkasteltaisiin uudelleen ukrainalaisen yhteistyökumppanin kanssa. Tehtyjä tutkimuksia ei otettu käytännössä huomioon ja toiminta jatkui hajanaisena. Heinäkuussa 1996, kuuden kuukauden kuluttua sopimuspuolen esittämästä ensimmäisestä pyynnöstä ja 20 toimintakuukauden jälkeen, joiden kustannukset olivat lähes 3,2 miljoonaa ecua, komissio teki lisäsopimuksen, jolla hankkeen tehtävämäärää rajoitettiin. Komission ei pitäisi sallia, että jatketaan pitkän aikaa hanketta, joka ei määrityksiltään ole enää asianmukainen.

3.44. Eräässä vuoden 1991 hankkeessa, joka aloitettiin tammikuussa 1993, oli määrä varustaa kaksi elintarviketuotteiden jakeluun tarkoitettua koekauppaa Kiovassa. Vasta helmikuussa 1995, kun seurannasta vastaava ryhmä oli antanut viimeisen kertomuksensa, komissio muistutti sopimuspuolta siitä, että nämä kaksi koekauppaa eivät vieläkään olleet saaneet kalusteitaan, vaikka sopimuksen voimassaoloaika oli päättynyt lokakuussa 1994. Edustusto antoi helmikuussa 1996 komissiolle tiedon, että osa kalusteista oli asennettu ainoastaan toiseen kauppaan toukokuussa 1995, ja suositti sitä keskeyttämään kaikki tulevat maksut, kunnes kalusteet olisi kokonaisuudessaan löydetty. Tutkimusten jälkeen ja saamatta apua koordinointiyksiköltä, jonka tehtäviin avustaminen kuitenkin kuului, edustusto sai keväällä 1996 selville, minne puuttuvat kalusteet (27 000 ecua) oli varastoitu. Seurannasta vastaava ryhmä oli lopettanut tämän hankkeen valvonnan kokonaan joulukuussa 1994, vaikka kalusteita ei tuolloin vielä ollut asennettu.

3.45. Vaikka komission varoin rahoitettu seurantaryhmä (ks. kohta 2.9) oli käynyt ydinvoimaloissa keväällä 1996, kukaan ryhmän jäsenistä ei ollut ilmoittanut komissiolle, että voimaloiden työntekijöille ei enää maksettu palkkaa. Tämä saattoi kuitenkin vaikuttaa työntekijöiden motivaatioon ja siten voimaloiden toiminnan turvallisuuteen, etenkin, kun inhimilliset erehdykset ovat huomattava riskitekijä (ks. kohta 1.13). Nämä Ukrainassa olevat tarkastajat eivät pyrkineet tarkemmin selvittämään syitä, joiden vuoksi toisten rahoittajien kehittämät, sotilaiden uudelleenkoulutusta koskevat ohjelmat olivat onnistuneet paremmin kuin TACIS-varoin toteutetut ohjelmat (ks. kohta 3.13). Tämän lisäksi he eivät ajoissa huomanneet, että tässä hankkeessa, samoin kuin julkishallinnon uudistusta koskevassa hankkeessa, oli suuntauduttu väärin.

3.46. Helmikuussa 1996 annetussa kertomuksessa sama seurannasta vastaava ryhmä vaati asiantuntija-avusta huolehtivaa henkilöä, jonka vastuulla oli maatalousalan uudelleenjärjestelyä koskevat koehankkeet, kartoittamaan rahoituslähteitä. Ryhmä tuki näin edunsaajia näiden vaatimuksissa sen sijaan, että se olisi selittänyt näille, että TACIS-ohjelman tavoitteilla yleensä ja hankkeen tavoitteilla erityisesti pyritään muuttamaan ennemminkin hallintotapoja kuin laitteita. Laitteiden rahoitus ilman hallintotapojen uudistamista ei todellakaan voi ratkaista yritysten ja maatilojen perusongelmia. TACIS-asiantuntijoilta olisi voinut odottaa, että he tuntisivat paremmin heidän valvottavakseen kuuluvan ohjelman perusperiaatteet. Kun uusi seurantaryhmä on toiminut vuoden ajan, komission olisi arvioitava sen tulokset ja tarvittaessa tarkistettava sen tehtäväaluetta (ks. kohdat 2.16 ja 2.17).

3.47. Yleisesti ottaen hankkeiden valmistelu-, toteutus- ja seurantajärjestelmällä ja komission "komentoketjulla" ei voida taata, että komission keskusyksiköiden hallinnosta vastaavat henkilöt saavat asianmukaiset tiedot nopeasti. Ydinvoima-ala on havainnollinen esimerkki vastuuketjun lukuisista puutteista. Voimaloissa toimivat konsultit, riippumattomista tarkastajista koostunut ryhmä, Kiovaan sijoittautuneet asiantuntijatoimiston työntekijät, Ukrainan koordinointiyksikkö, edustusto ja komission keskusyksiköiden alueelliset tai tekniset yksiköt eivät olleet katsoneet tarpeelliseksi ilmoittaa ylemmälle tasolle ydinvoimaloiden hälyttävästä tilanteesta, vaikka rahoitus kyseisiä työntekijöitä ja yksiköitä varten saatiin komissiolta. Rahavarojen puutteen vuoksi palkkoja ei ollut maksettu moneen kuukauteen ja laitosten huoltoon tarvittavia varaosia oli mahdotonta hankkia (ks. kohdat 1.13 ja 1.14), mutta tämän alan valvontakoneistoon kuuluvat työntekijät eivät olleet kiinnittäneet komission huomiota tähän kuitenkin hyvin huolestuttavana pidettyyn tilanteeseen. Kunkin eri tahon vastuualueet on selvennettävä ja komission edustuston osuutta on lujitettava (ks. kohdat 2.11 ja 2.12).

3.48. Odessassa saatiin sovhoosien uudelleenjärjestelyä koskevasta hankkeesta hyviä tuloksia niin tehtyjen tutkimusten kuin hankkeen koesovhoosin uudelleenjärjestelyyn toimitetun konkreettisen avun kannalta. Komissio on kyllä hyödyntänyt tämän hankkeen tulokset erityisesti kollektiivitilojen uudelleenjärjestelyä koskevassa esitteessä, mutta se ei ole kerännyt tietoja hankkeesta joulukuussa 1994 annetun viimeisen seurantakertomuksen jälkeen. Tämä hanke on hyvä esimerkki siitä, mitä TACIS-toimella voidaan saada aikaan, vaikka siinä on käytettävissä ainoastaan vähän varoja (alle 611 000 ecua). Maassa olisi näin ollen tiedotettava entistä laajemmin tästä hankkeesta.

4. LOPPUPÄÄTELMÄT

4.1. Kesäkuussa 1996 tilanne Ukrainassa oli huolestuttava kolmella neljästä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta alasta. Ydinvoima-alalla rahavarojen puute korostui Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa yhteisymmärryksessä toteutetun budjettikuripolitiikan myötä. Samalla tavoin kuin muilla julkisen sektorin aloilla, ydinvoimaloiden työntekijöiden palkkoja ei ollut maksettu enää kolmeen kuukauteen. Laitteiden huoltoa ja uusimista koskevia suunnitelmia ei enää voitu täysin noudattaa. Kaikkien näiden supistusten vuoksi maan ydinvoimalaitosten turvallisuudelle aiheutui ylimääräinen uhka. Maatalousalalla maiden yksityistäminen oli edelleen vähäistä poliittisten jännitteiden, keinottelun pelon ja hallinnon vahvan muutosvastarinnan vuoksi. Tämän vuoksi tuotantorakenteiden uudistus viivästyi ja maataloustuotanto romahti (23). Inhimillisten voimavarojen alalla 500 000 sotilasta oli määrä siirtää pois armeijan tehtävistä lähitulevaisuudessa. Toimet heidän kouluttamisekseen uudelleen siviiliammatteihin eivät edistyneet, mikä uhkasi kiristää jo ennestään vaikeaa sosiaalista tilannetta (24).

4.2. TACIS-määrärahojen käyttäminen Ukrainassa on erityisen hidasta ottaen huomioon uudistustarpeet varsinkin ydinturvallisuuden alalla (ks. kohdat 1.10 ja 1.11). Vaikka tämä hitaus onkin suurelta osin tulosta neuvotteluvaikeuksista Ukrainan viranomaisten kanssa, tietyt viivästykset johtuvat komissiosta (ks. kohdat 3.19 3.21). Komission edustustosta puuttuu ainakin yksi ydinvoima-alan asiantuntija, joka vastaisi kokopäiväisesti tämän alan toimien seurannasta ja koordinoinnista (ks. kohta 2.12).

4.3. Ulkopuolisen avun koordinointivirasto, joka toimii TACIS-koordinointiyksikkönä Ukrainan puolella, ei edelleenkään pysty hoitamaan tehtäviään tehokkaasti TACIS-asiantuntija-avusta huolimatta, jota sille on annettu vuodesta 1992 alkaen. Sama havainto tehtiin jo tilintarkastustuomioistuimen edellisessä tarkastuksessa vuonna 1993 (ks. kohdat 2.13 2.16). TACIS-varoin rahoitettavia hankkeita ei suunnitella aina riittävästi eivätkä ne aina vastaa tarpeita (ks. kohdat 3.1 3.18). Useissa näissä hankkeissa ei tunneta paikallisia rajoituksia tai niissä tehdään yhteistyötä huonosti valittujen ukrainalaisten kumppaneiden kanssa. Koordinointivirasto ei käytännöllisesti katsoen huolehdi lainkaan välitystehtävästään komission ja hankkeiden edunsaajien välillä, minkä lisäksi viranomaiset eivät aina hyväksy hankkeiden ensisijaisia kohteita erityisesti ydinvoima- (ks. kohta 3.7) ja maatalousalalla (ks. kohdat 3.2 ja 3.3). Ydinvoima-alalla Ukrainan viranomaiset asettavat laitetoimitukset etusijalle suhteessa käyttöturvallisuutta parantaviin toimenpiteisiin.

4.4. Koordinointiyksikön puutteiden vuoksi komissio lisäsi hankkeiden tuki- ja seurantatoimintaa sitä tarkemmin kohdentamatta. Kuhunkin hankkeeseen liittyvän asiantuntija-avun lisäksi toimien valmisteluun ja seurantaan osallistuvat keskusyksiköt, edustusto, asiantuntijatoimisto ja seurannasta ja arvioinnista vastaavat ryhmät. Toimijoiden runsaslukuisuus aiheuttaa epäselvyyksiä ja päällekkäistä työtä, minkä lisäksi hallinnointi hidastuu ja "komentoketjusta" tulee epätarkka, mikä puolestaan johtaa vastuualueiden hämärtymiseen (ks. kohdat 2.18 ja 2.19).

4.5. Toimien koordinoinnin ja seurannan osalta komissio on siirtänyt liikaa vastuuta konsulteille ilman, että se olisi huolehtinut riittävästi näiden valvonnasta. Komission olisi erityisesti ydinvoima-alalla käytettävä enemmän asiantuntijoita, jotka sillä on jo käytettävissään tietyissä omissa yksiköissään, edunsaajien avustamiseksi asiantuntija-avusta huolehtivien tahojen toimeksiantoja laadittaessa (ks. kohdat 2.12 ja 3.27).

4.6. Vastuualueiden hämärtyminen ilmenee varoitusjärjestelmien heikkenemisenä, koska toimijat katsovat yleensä, ettei heidän viime kädessä kuulu tunnistaa hankkeiden rajoituksia ja esteitä ja saattaa asiaa tarvittaessa Ukrainan ja komission korkeimpien viranomaisten käsiteltäväksi, jotta lukkiutuneet tai uhkaavat tilanteet saataisiin korjatuksi (ks. kohdat 3.41 3.49). Ydinvoima-alalla ja inhimillisten voimavarojen alalla havaitut tilanteet ovat tässä mielessä erityisen kuvaavia esimerkkejä. Paremman tiedonkulun ja varoitusjärjestelmien tehokkaamman toiminnan avulla voitaisiin myös välttyä maksamasta varoja tarpeettomasti, niin kuin on useaan otteeseen havaittu tapahtuneen (ks. kohdat 3.27 3.29).

4.7. Pragmaattisella lähestymistavalla, jota on käytetty maatilojen uudelleenjärjestelyä ja yksityisten viljelijöiden tukemista koskevien TACIS-ohjelmien toteuttamiseksi eri alueilla, on voitu osoittaa konkreettisesti uudelleenjärjestelyn toteutettavuus ja määrittää uudistusten lujittamiseksi tehtävät lainsäädännölliset mukautukset. Tiettynä määräaikana toteutettavat, erityisiä asioita koskevat ja viranomaisten tarkkoja odotuksia vastaavat toimet osoittautuvat yleensä tehokkaiksi ja niissä on paremmat onnistumisnäkymät kuin suurissa uudistusohjelmissa (ks. kohdat 3.38 3.40).

4.8. Hallinnollisen prosessin hitaus johtuu osittain siitä, että hallinto on keskitetty liiaksi komission keskusyksiköihin (ks. kohdat 2.6 2.8). Komission työntekijöiden uudelleensijoittaminen olisi suotavaa, jotta edustusto, jonka etuna on läheinen sijainti, voisi entistä paremmin tehdä hankkeiden hallintoa ja varainhoitoa koskevat päätökset (ks. kohta 3.47).

4.9. Hallinnollisia menettelyjä on nopeutettava (ks. kohdat 2.20 2.30) ja paikan päällä toteutettavaa seurantaa on lujitettava edustuston tasolla. Tämä koskee erityisesti ydinturvallisuusalan ohjelmia. Menettelyt vastaavat itse asiassa varsin huonosti tälle alalle ominaista pikaisen toiminnan tarvetta (ks. kohdat 3.20 ja 3.21).

4.10. Jotta varat asetettaisiin käyttöön parhain edellytyksin, olisi suotavaa edistää toimien koordinointia, ei ainoastaan rahoittajien välillä (ks. kohdat 3.32; 3.34; 3.37), vaan myös Euroopan unionin eri ohjelmien välillä (ks. kohdat 3.31 3.37). Eri rahoittajien antaman tuen suuntaamisen olisi lisäksi perustuttava enemmän Ukrainan viranomaisten ilmoittamien uudistusten toteuttamisessa todella havaittuun edistykseen. Tältä osin komission tekemä aloite Ukrainan maatalousalalla toimivien rahoittajien säännöllisten kokousten järjestämiseksi on kannatettava (ks. kohta 3.34). Samanlaiset aloitteet olisivat hyödyllisiä esimerkiksi inhimillisten voimavarojen alalla.

4.11. Yleisesti ottaen Ukrainassa tehdyssä tarkastuksessa kävi ilmi, että valvontaelimet, joiden tarkoituksena on saada TACIS-ohjelmaan sidotuista menoista paras mahdollinen vaikutus, eivät ole tehokkaita. Määrällisesti ilmaistujen tavoitteiden samoin kuin hankkeiden seurannan sekä eri aloilla saavutetun edistyksen arvioinnin havaittiin olevan puutteellisia. Seurannasta ja arvioinnista vastaavat ryhmät keskittävät toimintansa kulloinkin toteutettaviin hankkeisiin suorittamatta niiden tulosten todellista arviointia ja pyrkimättä arvioimaan hankkeiden vaikutuksia rahoitusvaiheen päätyttyä. Yksi TACIS-ohjelman päämääristä on kuitenkin tukea uusia toimintatapoja markkinatalouden olosuhteissa. Useat hankkeet ovat koeluonteisia ja ne on voitava toteuttaa uudelleen (ks. kohta 3.48). Jotta TACIS-toiminnasta kertyisi uutta tietoa ja kokemusta ja jotta voitaisiin kartoittaa mahdollisesti vastaisuudessakin onnistuvat toimet, on välttämätöntä seurata hankkeiden etenemistä rahoitusvaiheen päätyttyä; näin saataisiin paras hyöty kertyneestä kokemuksesta. Tilintarkastustuomioistuimen Odessan alueella tarkastamista tapauksista käy ilmi tällaisen kartoituksen merkitys. Seurannasta ja arvioinnista vastaavien ryhmien toimeksiantoja olisi tämän vuoksi tarkasteltava uudelleen (ks. kohta 3.46).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. huhtikuuta 1997 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Bernhard FRIEDMANN

presidentti

(1) Alle 100 000 ecun suuruisten paikallisten hankkeiden täytäntöönpanoa varten tarkoitettu hajautettu hallintorakenne.

(2) Lähteet: Atlaseco 1997 ja The Economist intelligence unit, 1. vuosineljännes 1996.

(3) Lähde: EU:n Ukrainaa koskevan TACIS-ohjelman maaohjelma vuosille 1996 1999 (4. heinäkuuta 1996).

(4) Neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 2157/91, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1991 (EYVL N:o L 201, 24. 7. 1991), ja neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 2053/93, annettu 19 päivänä heinäkuuta 1993 (EYVL N:o L 187, 29.7.1993).

(5) Zaporo Ozjen ydinvoimalassa voimalan johto oli pitänyt ilmiötä niin vakavana, että voimalaan perustettiin pysyvä erikoisyksikkö, jonka tehtävänä on antaa psykologista tukea vaikeimmassa tilanteessa oleville työntekijöille.

(6) Heinäkuun 19 päivänä 1993 annetun asetuksen (ETY) N:o 2053/93 (EYVL N:o L 187, 29.7.1993) 8 artiklan mukaisesti "komissiota avustaa komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana on komission edustaja".

(7) Yksi kullakin viidestä ensisijaisesta alasta: yrityssektori, energia, maatalous ja elintarviketeollisuus, viestintä ja inhimillisten voimavarojen kehittäminen.

(8) Budjettivallan käyttäjä hyväksyi tällaisen käytännön vasta syyskuussa 1996 varainhoitovuoden 1996 talousarviota koskevassa oikaisukirjelmässään (momentin B7-520 selvitysosa).

(9) Tämä virasto toimii rahoitusasioista vastaavan varapääministerin alaisuudessa.

(10) Austroplan Wien, 12 kuukautta kestävä sopimus, joka voidaan uusia kerran (1,77 miljoonaa ecua) Valko-Venäjän, Ukrainan ja Moldovan koordinointiyksiköiden osalta.

(11) Presidentin heinäkuussa 1996 antamalla asetuksella koordinointivirasto korvattiin "kansallisella jälleenrakennus- ja kehitysvirastolla".

(12) Maaohjelmat, toimintasuunnitelmat ja rahoitusehdotukset.

(13) Suoraan tehtyjen sopimusten osuus oli noin kolmannes vuosien 1994 ja 1995 sopimuksista.

(14) 34 800 yksityisellä viljelijällä oli käytettävissään keskimäärin 23 hehtaaria maata. Ukrainassa on noin 52 miljoonaa asukasta ja työssä olevasta väestöstä toimii 19 prosenttia maatalousalalla.

(15) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - "Ydinturvallisuus sähköalalla Keski- ja Itä-Euroopassa ja Itsenäisten valtioiden yhteisössä" - asiakirja KOM(93) 635 lopullinen.

(16) T Osernobylissä RBMK-tyyppisten voimaloiden rakenteellisten vikojen (säätösauvojen liikuttamisen hitaus ja suojarakennuksen puute) lisäksi tapahtui useita turvallisuusmääräysten rikkomuksia. Mainittakoon erityisesti tapaus, jossa operaattorit poistivat tietoisesti käytöstä reaktorin automaattisen suojajärjestelmän. (lähde: François Cogné, Institut de protection et de sûreté nucléaire:n johtaja, Mines-vuosikirja, erikoisnumero marraskuu 1986).

(17) ICEM = International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Workers' Unions (Kemian-, energia-, kaivos- ja muun teollisuuden työntekijöiden ammattiliittojen kansainvälinen liitto).

(18) Bernard Brunhes consultants.

(19) Procurement agencies.

(20) PO XII, yhteinen tutkimuskeskus.

(21) Eli yhteensä noin 2,4 miljoonaa ecua.

(22) COPERNICUS = Community of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences.

(23) INTAS = International Association for the Promotion of the Scientists from the New Independent States of the Former Soviet Union.

(24) Viljantuotanto: 1990 = 53 miljoonaa tonnia; 1995 = 34 miljoonaa tonnia.

(25) BKTL asukasta kohti laski 2 360 Yhdysvaltain dollarista vuonna 1992 1 400 Yhdysvaltain dollariin vuonna 1995, eli lasku oli yli 40 prosenttia.

KOMISSION VASTAUKSET

1. EUROOPAN UNIONIN YHTEISTYÖ UKRAINAN KANSSA

EU:n taloudellinen tuki

Tacis-ohjelman tuki

1.9. Komissio myöntää maksusitoumuksia, tehtyjä sopimuksia ja maksuja koskevissa sarakkeissa olevien summien eroavan toisistaan, mikä johtuu Tacis-ohjelman viivästyneestä aloittamisesta vuonna 1991. Tilanteen parempaa hallinnointia varten komissio on vuodesta 1996 asti pyrkinyt vähentämään asiantuntija-apuun liittyvien sopimusten määrää ja keskittämään voimavarat tärkeimpien tavoitteiden saavuttamiseen.

Ydinvoima-alan erityistilanne

1.10. Ydinvoima-alalla sopimuksen täytäntöönpanoa ovat hidastaneet monimutkaiset tekniset ongelmat ja yhteistyövaltion taloudellinen tilanne, sen ydinvoima-alan rakenne sekä muiden rahoittajien osallistuminen toimintaan. Lisäksi Ukrainassa toteutettavaan G7-maiden toimintasuunnitelmaan varattujen Tacis-määrärahojen käyttöönotto on viivästynyt; tämä johtuu Ukrainan ja monenvälisen Nuclear Safety Account -ydinturvallisuusrahaston (NSA) puolesta toimivan Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin välisen sopimuksen tekemiseen kuluneesta ajasta; sopimus koskee T Osernobylin ydinvoimalan toiminnan lopettamiseksi rakennettavia laitoksia.

1.11. Euratom-luottojen yhteydessä on kyse Korfun huippukokouksen loppupäätelmissä uudistetusta poliittisesta julkilausumasta, jota ei ole sidottu samanlaiseen aikatauluun kuin Tacis-tuki. Tämän poliittisen sitoumuksen toteuttamista on edistetty G7-maiden ja Euroopan unionin Ukrainaa koskevan toiminnan yhteydessä, erityisesti T Osernobylin ydinvoimalan sulkemiseksi.

1.13. ja 1.14. Komissio huomautti 27. kesäkuuta 1996 Goskomatomille (1) tästä asiasta, joka, kuten yhteisöjen tuomioistuin korosti, aiheuttaa vahinkoa laitosten työntekijöille, vähentää heidän työmotivaatiotaan sekä vaarantaa välttämättömien ydinturvallisuusnäkökohtien huomioonottamisen, ja vaikeuttaa siten Tacis-hankkeiden moitteetonta täytäntöönpanoa. Kiovan edustuston äskettäin saamien tietojen mukaan tilanne on parantunut hieman, mutta ongelma on yhä olemassa. Goskomatomin puheenjohtaja sekä Ukrainan pääministeri kiinnittävät myös jatkossa tähän asiaan erityistä huomiota.

2. TACIS-OHJELMAN HALLINTOJÄRJESTELMÄ

Järjestelmän soveltaminen Ukrainassa

Komission keskusyksiköt

2.10. Kuten yhteisöjen tuomioistuin korostaa, komissiolla on ollut käytössään ainoastaan rajallisia inhimillisiä voimavaroja, ja tämä on vaikuttanut suuresti erityisesti hankkeiden seurantaan. Komission yksiköiden uudelleenjärjestelyjen ja Kiovan edustuston asteittaisen lujittamisen myötä toiminnan avoimuutta voidaan todennäköisesti parantaa.

Komission edustusto Ukrainassa

2.11. Talousarvion alamomentin B7 520 selvitysosaan sisältyvien mahdollisuuksien ansiosta suunnitellaan edustuston henkilöstön lisäämistä sisällyttämällä edustustoon asiantuntijatoimiston työntekijät.

2.12. Komissio pyrkii tehostamaan ydinturvallisuushankkeiden seurantaa ja on siten toteuttanut toimenpiteitä yhteisen tutkimuskeskuksen virkamiehen siirtämiseksi edustustoon. Komissio pyrkii parantamaan edustuston ja hankkeiden johdosta vastaavien henkilöiden välistä tiedonvälitystä.

Koordinointiyksikkö

2.13. Tilanne on uudelleenjärjestelyjen ansiosta kehittynyt huomattavasti yhteisöjen tuomioistuimen vierailun jälkeen; koordinointivirasto muutettiin Ukrainan kansalliseksi jälleenrakennus- ja kehitysvirastoksi, jonka toimivalta määriteltiin presidentin asetuksella 13. heinäkuuta 1996. Tämän viraston tavoite on edistää ulkomaisia yksityisiä ja julkisia investointeja sekä sovittaa yhteen kahdenvälisten ja monenvälisten avunantajien toimintaa. Vanhan Tacis-koordinointiyksikön ulkomailla toimivat ja paikalliset työntekijät työskentelevät vastedes uuden viraston palveluksessa. Aineelliset työolosuhteet ovat jo parantuneet, ja henkilöstökoulutus on tehostunut, mikä todennäköisesti parantaa henkilökunnan motivaatiota.

2.14. Ohjelman luonteen ja teknisten erityispiirteiden vuoksi koordinointiyksikön tehtävät ovat ydinvoima-alalla hyvin erilaisia kuin muilla Tacis-ohjelmaan liittyvillä aloilla. Periaatteessa ydinturvallisuusohjelmaa kuitenkin sovitetaan yhteen kansallisella tasolla.

2.15. Ks. 2.13 kohta.

Seurannasta ja arvioinnista vastaava ryhmä

2.16. Komissio aikoo mukauttaa vuoden 1997 aikana seurannasta ja arvioinnista vastaavien ryhmien tehtäviä kesäkuun 25 päivänä 1996 Tacis-ohjelmasta annetun asetuksen N:o 1279/96 perusteella; asetuksen mukaan asiantuntija-apu ulotetaan koskemaan muun muassa hankkeiden tilintarkastusta ja arviointia.

2.17. Tuomioistuimen vierailun jälkeen on painotettu enemmän paikan päälle tehtyjen vierailujen jälkeistä analyyttistä arviointia. Lisäksi ryhmän länsimaiset asiantuntijat on vaihdettu.

Vastuualuejako

2.18. Koordinointiyksikön tehtävät selkiintyivät, kun edustustoon perustettiin asiantuntija-avusta vastaava osasto ja kun siihen päätettiin liittää asiantuntijatoimisto (ks. 2.11. kohta). Molempien osapuolten asiantuntija-apuun liittyvät tehtävät täydentävät siten selvästi toisiaan (päällekkäinen työ, ks. 2.19 kohta).

2.19. Keskusyksikköjen ja edustustojen välisten suhteiden osalta on mainittava, että edustustoille toimitettiin vuonna 1996 komentoketjua koskevia toimintaohjeita, joissa määritetään keskusyksiköiden ja Phare- ja Tacis-alueiden edustustojen välinen vastuualuejako. Vuoden 1997 talousarvion selvitysosan ansiosta Kiovan edustuston henkilöstöä voidaan lisätä, ja tämän myötä asiantuntijatoimisto lakkautetaan ja liitetään edustustoon. Näiden toimenpiteiden ansiosta voidaan todennäköisesti lisätä hallinnointiin liittyvän tiedon välitystä ja varmistaa hankkeiden täytäntöönpanon parempi valvonta.

Hallinnolliset käsittelyajat pääosastossa IA

Rahoitussopimukset

2.23. Kuten edellä on mainittu (ks. 1.10 kohta), Tacis-ohjelman täytäntöönpanoa hidastavat Ukrainassa erityisesti ydinturvallisuusalalla esiintyvät ongelmat, mikä voidaan havaita rahoitussopimusten tekoon kulunutta aikaa kuvaavasta taulukosta.

Sopimusten tekeminen

2.26. Tarjousten arvioinnin ja sopimuksen kirjanpitoon viemisen välistä, noin 65 päivän pituista ajanjaksoa voidaan pitää kohtuullisena, jos otetaan huomioon se, miten monta asiaa tänä aikana on hoidettava:

- arviointikertomuksen valmistelu,

- kertomuksen hyväksyminen,

- yhteydet tuleviin sopimuspuoliin arviointikomitean yksilöimien kohtien selventämiseksi,

- sopimuksen valmistelu,

- sopimuksen hyväksyminen ja allekirjoittaminen.

Laskujen maksaminen

2.27. 2.30. Kyseistä taulukkoa on syytä hieman täydentää. Komissio ei ole suoraan vastuussa kohdassa 1 mainituista viiveistä. Kohdan 2 osalta komissio haluaa korostaa, että viive johtuu usein epätäydellisistä laskuista, jotka palautetaan selvitysten puuttuessa edunsaajalle, ennen kuin hankkeen johto hyväksyy ne. Vuoden 1996 loppupuolella on toteutettu toimenpiteitä maksuaikojen lyhentämiseksi silloin, kun viiveet johtuvat komission toiminnasta.

3. ERI ALOJA KOSKEVAT YHTEISET HUOMAUTUKSET

Hankkeiden valinta ja valmistelu

3.1. Yleinen sekä myös eri aloilla vallitseva poliittinen epävarmuus on ollut eräs suurimmista ongelmista. Tämä merkittävä ja ennakoimaton rajoitus on väistämättä ollut hankkeiden toteuttamista vaarantava tekijä. Jos hankkeesta vastuussa oleva taho vaihtuu, seuraaja ei välttämättä halua jatkaa edeltäjänsä hyväksymiä ja allekirjoittamia hankkeita, joten tällaisessa tilanteessa on aina selvitettävä uudestaan Tacis-hankkeen tehtävät sekä sen mahdollisuudet ja rajoitukset, ja joskus on neuvoteltava uudestaan hankkeiden toimitusehdoista.

Maatalous

3.2. Tuleviin poliittisiin valintoihin liittyi epävarmuutta vuonna 1994, ja tämä epävarmuus oli vallalla yhä vuonna 1996. Poliittista neuvontaa koskevan hankkeen yhteydessä - erityisesti maassa, jossa poliitikot ja viranomaiset vaihtuvat usein - on hyvin tärkeää panostaa luottamuksen herättämiseen ja hankkeen kehittelyyn, ja voi kestää melko kauan, ennen kuin hajanainen tieto ymmärretään ja hyväksytään. Tämän vuoksi hanketta suunniteltiin melko pitkään, ja sen täytäntöönpano haluttiin tehdä joustavaksi. Tämän lähestymistavan ansiosta tavoitteet on voitu määrittää uudestaan kahteen otteeseen: ensiksi hankkeen aloittamista koskevassa kertomuksessa asetettiin tietyt tavoitteet ensisijaisiksi, ja ne asiat, jotka käsiteltiin toisaalla asetettiin toissijaisiksi; myöhemmin hanke määriteltiin uudestaan uuden varapääministerin otettua siitä vastuun heinäkuussa 1996, jolloin tärkeimmiksi kohteiksi määriteltiin neljä aihetta, eli maauudistus ja maatalouden rakenneuudistus, elintarviketeollisuuden ja maatalouselinkeinojen yksityistäminen ja niiden rakenneuudistus, maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden sekä niiden tuotantotekijöiden puhtaiden markkinahintojen laajentaminen, sekä alan uudistukseen markkinaolosuhteiden mukaisesti osallistuvien laitosten rakenneuudistus ja vahvistaminen.

3.3. Yhteistyökumppaneina toimivien viranomaisten asema ja osallistuminen hankkeeseen todennäköisesti tehostuu, kun koordinointiyksikön henkilöstö liitetään kansalliseen jälleenrakennus- ja kehitysvirastoon (ks. 2.13. kohta).

3.4. On luonnollista, että Zapororojién hankkeessa Tacis-asiantuntijoiden oli selvitettävä uudelle edunsaajalle hankkeen tavoitteet sekä Tacis-ohjelman hyödyt ja rajoitukset (Kiovan edustusto tuki tätä toimintaa ja teki vierailun alueelle tämän tavoitteen edistämiseksi). Tacis-ohjelmasta kertovia venäjän- ja ukrainankielisiä esitteitä on jaettu ilmaiseksi. Niiden avulla ei kuitenkaan voida korvata välitöntä yhteydenpitoa tai selvityksiä etenkään silloin, kun asioista on neuvoteltava.

Kansallisen jälleenrakennus- ja kehitysviraston kykyä sovittaa toimintoja yhteen on parannettava. Viraston asema on erityisen tärkeä. Suunnitelmissa on kehittää viraston paikallistoimistoja tärkeimmillä alueilla ja toteuttaa niitä koskevia organisaatiouudistuksia, ja siten pyrkiä tehostamaan viraston tiedonvälitys- ja yhteensovittamismahdollisuuksia. Vuoden 1997 alussa virasto tutki näiden paikallistoimistojen organisaatiouudistusta ja niiden sijaintipaikkojen muuttamista. Toimistojen kehittäminen riippuu suurelta osin hallituksen myöntämistä määrärahoista.

3.5. Maatilojen rakenneuudistuksen toteuttamiskelpoisuus on osoitettu, ja uudistuksia tukevat lainsäädännölliset muutokset on yksilöity tehokkaasti ja onnistuneesti. Ukrainan viranomaiset eivät kuitenkaan ole vielä panneet useimpia lainsäädännöllisiä muutoksia täytäntöön; tämä estää rakenneuudistusten käytännön toteuttamisen ja siten vähentää tällä välin muiden alaan liittyvien tukitoimenpiteiden arvoa.

Ydinturvallisuus

3.6. Komissio on yhdessä kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa tukenut Ukrainan ponnisteluja energia-alan uudistamiseksi, erityisesti sähköntuottajien tulojen suhteuttamiseksi tuotantokustannuksiin. Tätä uudistusta toteutetaan parhaillaan mutta se ei ole vielä joka suhteessa johtanut luotettaviin tuloksiin.

3.7. 3.8. On totta, että Euroopan unionin ja ukrainalaisten toimijoiden näkemykset ydinvoimaloiden turvallisuuden parantamiseen liittyvistä tarpeista ja toteutettavista toimenpiteistä eroavat toisistaan; tämä ei ole yllättävää, ja näkemyserot ovat yksi asiantuntija-apua koskevan ohjelman taustalla olevista syistä. Komissio katsoo, että nämä mielipide-erot vähenevät varmasti EU:n pyrkimysten ansiosta.

3.9. Hankkeiden valinta on toisinaan hyvin vaikeaa; tämä johtuu tietyistä kiireellisistä tarpeista, jotka eivät ole aina yhdenmukaisia kansainvälisen atomienergiajärjestön IAEA:n suositusten kanssa. Lisäksi IAEA on antanut Zaporozhyen osalta lähinnä yleisluonteisia suosituksia, jotka koskevat kaikkia VVER-tyyppisiä reaktoreita ja joihin ei niinkään voida vaikuttaa paikalla toteutettavalla avustusohjelmalla. Fyysistä suojausta koskeva hanke sisältyi puolestaan alunperin Ukrainan ydinturvallisuusohjelmaan (Nuclear Safety Ukraine). Kun kaikki päätösvaltaiset komiteat olivat hyväksyneet lopullisesti tämän ohjelman, paljastui, että ohjelman suunnittelumenettelyihin liittyvän väärinkäsityksen vuoksi eräät Zaporozhyen ydinvoimalan johtohenkilöt olivat lähettäneet komission viralliselle yhteistyökumppanille Goskomatomille ohjelmaa koskevan ehdotuksen, joka poikkesi komission paikallisen konsultin ehdotuksesta. Kaikkia osapuolia tyydyttävä ratkaisu löydettiin ja hanke hyväksyttiin itse asiassa lopulta vuotta myöhemmin.

3.10. Tähän mennessä hyväksyttyjen hankkeiden ansiosta voidaan edistää toivotulla tavalla turvallisuusongelmien ratkaisemista ja siirtää tietotaitoa ukrainalaisille toimijoille.

Inhimilliset voimavarat

3.11. Koska julkishallinnon uudistusta koskevaan hankkeeseen ei tarjoutunut mahdollisia yhteistyökumppaneita, valinta kohdistui julkishallinnon akatemiaan, joka oli tuohon aikaan ainoa dynaaminen ja uudistusmielinen laitos. Tilanne on kehittynyt tämän jälkeen huomattavasti, ja on perustettu uusia elimiä, jotka ovat aloittaneet yhteistyön komission kanssa. Eräs tällainen taho on erityisesti julkishallinnon keskusvirasto, joka aloitti toimintansa vuonna 1995.

3.12. Sotilaiden uudelleenkoulutusta koskeva hanke on tuskin puolivälissä, ja alkaa jo tuottaa tuloksia. Eräiden julkishallinnon uudistushankkeen tärkeimpien osa-alueiden yhteydessä on saavutettu myönteisiä tuloksia, joista kerrotaan 3.15 kohdassa. On syytä panna merkille, että komission edustuston perustamisesta oli juuri päätetty silloin, kun näitä hankkeita määriteltiin (vuoden 1993 jälkipuolisko). Tuolloin tehtiin pitkähköjä tiedustelumatkoja, ja valtionkomitea oli sotilashankkeen yhteydessä ainoa näistä asioista vastaava elin. Komissio totesi kuitenkin nopeasti tähän yhteistyökumppaniin liittyvät ongelmat, ja toimii nyt pitkähkön ja vaikean kehityksen jälkeen yhteistyössä ensimmäisen varapääministerin kanssa, minkä ansiosta hankkeelle on varmistettu tarvittava poliittinen tuki. Kaikista tärkeimmistä ministereistä koostuva ohjauskomitea on perustettu valvomaan hankkeeseen liittyvää toimintaa.

3.13. Kertomusta laadittaessa yhtään upseeria ei ole vielä koulutettu uudelleen, koska Tacis-hankkeessa painotetaan "kouluttajien kouluttamista". Tähän liittyy työmarkkinoiden analysointi sekä opettajien valinta ja koulutus ennen upseerikoulutuksen aloittamista. Tällä hetkellä on koulutettu noin 250 opettajaa, joilla on vankka pätevyys opettaa tulevaisuudessa tavanomaisilla neljän kuukauden mittaisilla yleisjohtamiskursseilla. Tammikuussa 1997 alkavaan koulutukseen osallistui 200 upseeria. Parhaillaan perustetaan uudelleentyöllistämiseen erikoistuneita aluekeskuksia, joiden tavoite on ohjata upseereita koulutukseen ja auttaa heitä työpaikan hankkimisessa.

Komissio ei sinänsä luonut uusia rakenteita uudelleenkoulutusta varten, vaan pikemminkin mukautti ja vahvisti olemassaolevia korkeakouluja kymmenellä alueella siten, että erityistavoitteena oli upseerien uudelleenkoulutus. Erityisten uudelleentyöllistämispyrkimysten yhteydessä on syytä panna merkille, että Ukrainan julkiset työnvoimavirastot ovat kehittymättömiä; ne on perustettu vasta vuonna 1992 eivätkä ne ole vielä kyllin tehokkaita tällaiseen toimintaan.

Tacis-hankkeella on laajemmat tavoitteet kuin Renaissance-säätiöllä; päämääränä on vahvistaa yleisiä uudelleenkoulutus- ja uudelleentyöllistymismahdollisuuksia sekä pyrkiä kouluttamaan ja työllistämään uudelleen mahdollisimman monta upseeria hankkeen aikana. Komission tietojen mukaan Renaissance-säätiön koulutusohjelman vaikutuksia ei tähän mennessä ole arvioitu perusteellisesti. Säätiön vuosikertomuksen mukaan koulutetuista 26 000 upseerista vain 7 000 sai työtä, eikä näiden työpaikkojen luonteesta tai työsuhteen kestosta ole kertomuksessa mainintaa. Säätiöllä ei ole institutionaalista perustaa, ja sen taloudelliset voimavarat ovat rajalliset; lisäksi koulutuskustannuksissa kuvastuvat todellisten tarpeiden sijasta olemassaolevat rajoitteet. Tacis-hankkeessa kuitenkin todella tutkitaan yhteistyömahdollisuuksia ja sitä, miten ohjelman tavoitteet täydentävät toisiaan.

3.15. Hankkeen strategia perustuu virkamiesten koulutuksen ja julkishallinnon tehtävien yhtenäiseen hoitoon. Keskushallinto voisi velvoittaa ja suunnitella erityisen elimen, julkishallinnon akatemian, tarjoamaan korkeatasoista koulutusta julkishallinnon virkamiehille, mutta sopivien yhteistyökumppanien puute tuntui jatkuvasti hankaloittavan julkishallinnon tehtävien hoidon strategista koostumusta. Hankkeessa oli korostettu tätä epätasapainoa ja kyseisten ukrainalaisten viranomaisten suostumuksella suunniteltiin tällaisen tarpeellisen elimen perustamista. Tämä laitos - julkishallinnon keskusvirasto - on perustettu, mutta se aloitti toimintansa vasta, kun hanke oli edennyt liian pitkälle (ks. 3.11. kohta). Komissio päätti tuolloin olla luopumatta hankkeesta ja jatkaa tästä epäkohdasta huolimatta koulutuksen kehittämistä.

Nykyisin tilanne on parantunut (ks. 3.11. ja 3.12. kohta). Hankkeen koulutusta koskevat osa-alueet ovat joka tapauksessa osoittautuneet hyödyllisiksi. On laadittu suuri määrä oppikirjoja, joissa otetaan huomioon paikalliset olosuhteet. Näitä oppikirjoja on myös jaettu suuria määriä eri alueilla. Tätä aineistoa voitaisiin sitä paitsi hyödyntää vuoden 1996 toimintaohjelmaan sisältyvässä uudessa julkishallinnon uudistushankkeessa.

Teollisuus ja palvelut

3.17. Tässä yhteydessä on pantava merkille seuraavat kolme näkökohtaa:

- komission yksiköt olivat alun alkaen suunnitelleet pidempiä hankkeita (18 kuukautta), mutta suostuneet edunsaajan pyynnöstä lyhentämään niiden keston 12 kuukauteen, jotta voitaisiin jatkaa valtion omaisuusrahaston State Property Fundin (SPF) päätöksentekijöiden ja yritysten painostamista,

- hankkeen keston jatkaminen oli välttämätöntä ennen kaikkea sen vuoksi, että yksityistettävien yritysten valinta oli hidasta ja työlästä. Mainittu yritys lisättiin kuitenkin heinäkuussa 1996 yksityistettävien yritysten luetteloon,

- hanketta laajennetaan porrastamalla tarkoitukseen alunperin osoitettuja voimavaroja, eikä siten tarvita lisää talousarviovaroja.

3.18. Komissio aloitti heinäkuussa 1996 Ukrainassa tarvittavat toimenpiteet liikealan yhteyskeskuksen (BCC) ja pienten ja keskisuurten yritysten kehittämisviraston (SMEDA) yhdistämiseksi. Näiden kahden laitoksen edustajat ovat allekirjoittaneet yhteisymmärryspöytäkirjan, jonka tarkoitus on vahvistaa niiden elinkelpoisuutta.

Viivästykset toimien toteuttamisessa

Ydinturvallisuus

3.19. Kun EU:n paikalla tapahtuvaa toimintaa - tässä tapauksessa Euroopan kehitysrahaston EKR:n Rovnossa toteuttamia toimenpiteitä - jatkettiin, kävi ilmi, että toteutettavien tehtävien määrittely ja hyväksyttävien sopimusten tekeminen kestää yleisesti ottaen paljon kauemmin kuin mitä kohtuudella voitaisiin olettaa. Komissio pitää erityisen tärkeänä, että sopimusehdot laaditaan huolellisesti, koska se tekee sopimukset suoraan.

Lisäksi EKR:oon (ja Rovnon ydinvoimalaan) liittyen Tacis-hankkeiden ja EKR:n kahdenvälisten hankkeiden yhdistäminen oli yksi viivästymisen syistä. Komissio päätti toisen vaiheen lopussa olla hyväksymättä enää näiden kahden erilaisen hankkeen yhdistämistä, koska EKR:n aloittama ohjelma ylitti laitoksen henkilökunnan toimintamahdollisuudet.

Kolmannen vaiheen sopimusta koskevien neuvottelujen osalta on mainittava, että EKR toimitti ensimmäisen ehdotuksensa komissiolle 9. toukokuuta (yhdistetty Tacis/EKR-ohjelma), ja komissio lausui siitä mielipiteensä 14. toukokuuta. EKR toimitti seuraavan sopimusluonnoksen päivää sen jälkeen, kun toista vaihetta koskeva sopimus oli rauennut (18. kesäkuuta 1996), ja se allekirjoitettiin 15. elokuuta.

3.20. Aikaisemmin on tehty takautuvia sopimuksia, koska hallinnollinen valmistelu on kestänyt liian kauan. Toimenpiteitä on toteutettu sen varmistamiseksi, että ongelma ei toistuisi.

Maatalous

3.22. Komissio ja Ukrainan hallitus allekirjoittivat 28. joulukuuta 1995 rahoituspöytäkirjoihin sovellettavia yleissääntöjä (General Rules Applicable to Financing Memoranda) koskevan sopimuksen, jossa määrätään Tacis-hankkeissa noudatettavista hallinnollisista ja oikeudellisista säännöistä. Huolimatta lausekkeesta, jonka mukaisesti sopimus tulee voimaan heti allekirjoittamisen jälkeen, Ukrainan hallitus ei vielä ole pannut kaikkia sääntöjä täytäntöön, koska parlamentti ei ole ratifioinut sopimusta. Osapuolet neuvottelevat parhaillaan ongelman ratkaisemiseksi. Tämä tilanne vaikuttaa myös hankkeeseen liittyvän laitteiston tulliselvityksiin.

Teollisuus ja palvelut

3.23. Hankkeen ansiosta useat yritykset ovat saaneet paljon tietoa, ja monet yritysjohtajat ovat ilmaisseet olevansa tyytyväisiä Tacis-ohjelman tarjoamaan tukeen. Kahdessa tuomioistuimen mainitsemassa tapauksessa komissio vaati sopimuspuolia saattamaan hankkeen toimitusehdoissa määritellyt tehtävänsä päätökseen ennen viimeisten laskujen maksamista.

Hankkeiden sopimus- ja kirjanpitojärjestelyt

3.24. Komissio ei koskaan pyydä asiantuntijoita aloittamaan työtä, ellei asianmukainen sopimus ole voimassa. Sopimusten uusiminen voi viivästyä monesta syystä, ja sopimuspuolille ilmoitetaan näin ollen, että komissio on vastuussa vahingoista vain silloin, kun yhteistyökumppanin ja komission välillä on voimassa asiaa koskeva sopimus.

3.25. EKR on rahoittanut omista varoistaan Rovnon voimalaa koskevan kahdenvälisen ohjelman. Komission ja EKR:n välinen uusi sopimus koskee yksinomaan Tacis-hanketta, ja tämän ansiosta Tacis-ohjelmasta aiheutuvat kulut voidaan yksilöidä selkeästi.

3.26. Laiteostoista vastaavien yritysten kanssa tehdyn toimitussopimuksen perusversion 6 artiklan 3 kohdan mukaan tilille kertyvä korko on maksettava takaisin komissiolle hankkeen päättyessä. Vuoden 1996 lopulla sovittiin, että kyseistä hanketta jatketaan vuoden 1988 puoliväliin saakka.

Käyttöön asetetuista resursseista saatu hyöty

3.27. Komissio tehostaa kaikkien sellaisten keinojen tutkimista, joiden avulla yhteinen tutkimuskeskus voi edistää toimivaltuuksiensa mukaisesti ohjelman täytäntöönpanoa.

3.28. Toimenpiteiden muotoilua (Policy Formulation) koskevan hankkeen alkaessa uudistustahtoa oli todella olemassa. Hallitus toivoi uudistuskehityksen nopeuttamista, ja tämän vuoksi komissio suunnitteli käyttävänsä yhtä aikaa useita asiantuntijoita, jotka työskentelisivät monien yhteistyökumppanien kanssa. Uudistusten täytäntöönpano ei ole ollut tehokasta, ja komissio on näin ollen pyrkinyt suuntaamaan hanketta uudelleen, ja vaihtanut tietyt asiantuntijat.

Asiantuntijoiden palkkiot ovat Phare- ja Tacis-ohjelmien työntekijöille maksettujen palkkioiden keskimääräistä tasoa.

Koordinointi yhteisön ohjelmien välillä ja muun ulkopuolisen tuen kanssa

Ydinvoima

3.30. Valtion tuloihin liittyvien yleistavoitteiden saavuttamiseksi Ukrainan viranomaiset suostuivat neuvotteluissa komission ja Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n kanssa vähentämään tappiollisille valtionyrityksille maksettavia tukia ja nopeuttamaan yksityistämispyrkimyksiä, jotta talouselämää varten vapautuisi uusia voimavaroja.

Komission yksiköt havaitsivat erityisen selvästi maksamattomien palkkojen määrän lisääntymisen kaikilla talousaloilla vieraillessaan Ukrainassa toukokuun 1996 alkupuolella. Huolimatta siitä, että IMF ilmoitti välittömästi matkan jälkeen (21.5.1996), että toimenpiteitä palkkojen maksamiseksi toteutettiin parhaillaan ja että Ukrainan presidentti oli antanut määräyksen palkkarästien maksamisesta lähitulevaisuudessa, PO II:n yksiköt lähettivät muille komission yksiköille ja Kiovan edustustolle muistion (29.5.1996) jossa kiinnitettiin huomiota tähän ongelmaan. Koska palkkarästiongelma koski yleisesti koko Ukrainan talouselämää, PO II:n muistiossa ei viitattu mihinkään erityiseen alaan.

Tuomioistuimen vieraillessa Ukrainassa vuoden 1996 kesäkuussa havaittiin, että maksamattomia palkkoja koskeva ongelma oli ydinteollisuusalalla muodostunut erityisen hankalaksi; komissio lähetti silloin välittömästi (ks. 1.13. 1.14 kohdat) asianomaisille Ukrainan viranomaisille kirjeen, jossa se ilmaisi huolensa ja kehotti näitä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet ongelman ratkaisemiseksi. Komissio oli myös tietoinen IMF:n aikomuksista tarkistaa Ukrainan viranomaisten kanssa talousarvion alijäämää koskevia kuukausittaisia tavoitteita ylöspäin, jotta kaikkia palkkarästejä voitaisiin vähentää vuoden 1996 loppuun mennessä.

3.31. Ydinvoima-alasta vastaavia ministeriöitä ja yksiköitä on Ukrainassa hyvin vähän. Kaikki tällaiset tahot osallistuvat suoraan ohjelman määrittämiseen ja tärkeimpien tavoitteiden asettamiseen. Näin ollen viraston vähentynyt vaikutus kansainvälisen asiantuntija-avun yhteensovittamiseen ei ole ollut haitallista (ks. myös 2.13 2.19 kohdat).

Inhimilliset voimavarat

3.32. Työvoimatoimistoja koskevan hankkeen (Employment Services Project) pienimuotoisen työmarkkina-analyysin tavoite oli vastata työministeriön erityistarpeisiin, jotta voitaisiin havainnollistaa työmarkkina-analyysiin liittyviä keinoja ja edistää uusien yleisten työllisyystoimenpiteiden kehittämistä. Hanke koski lisäksi ainoastaan hyvin pientä maantieteellistä aluetta. Se vaati paljon työtä, koska tilastoministeriön tukea ei alkuperin ollut odotettavissa, ja kesti kauan suostutella kyseinen ministeriö tunnustamaan tällaisen hankkeen arvo. Vasta kun tulokset olivat selvinneet, ministeriö osallistui toiminnan tukemiseen. Sotilashankkeeseen liittyvä analyysi koski lisäksi kymmentä aluetta ja oli paljon laajamittaisempi. Yhteenvetona voidaan sanoa, että näiden hankkeiden päällekkäisyyttä arvosteltaessa olisi otettava huomioon se, että kaikki toimenpiteet olivat eri laajuisia, niiden tavoitteet erosivat toisistaan ja että Ukrainan ministeriöt olivat haluttomia tekemään yhteistyötä keskenään. Lisäksi on syytä panna merkille, että sotilashankkeeseen liittyvässä analyysissä tukeuduttiin voimakkaasti paikalliseen asiantuntija-apuun.

3.33. Viestintäongelmia ratkaistaan parhaillaan; edustusto on pyrkinyt perustamaan arkistoja, joissa säilytettäisiin kaikkia tutkimuksia ja muuta Tacis-hankkeisiin liittyvää aineistoa.

Maatalous

3.35. Luettelo Tacis-hankkeista toimitetaan kaikkien hankkeiden vastuuhenkilöille heidän saapuessaan Ukrainaan, ja luetteloa jaetaan myös neljännesvuosittain järjestettävissä kokouksissa, joissa käsitellään kaikkia Tacis-hankkeita. Muita yhteisön ohjelmia koskevaa tiedottamista olisi parannettava. Ohjelmista vastaaville pääosastoille voitaisiin laatia järjestelmällisiä sääntöjä niiden hankkeisiin liittyvän tiedon välittämisestä Euroopan komission edustustolle. Kiovaan on luotu melko hyvä tilapäisjärjestely, jonka avulla sovitetaan yhteen eri rahoittajien ohjelmia ja jonka ansiosta edustusto voi välittää tietoa hankkeista ja luoda yhteyksiä Tacis-hankkeiden ja muiden hankkeiden välillä.

3.36. Komissio on varmistanut tiedon väli