EUROOPAN JÄRJESTELMÄRISKIKOMITEAN SUOSITUS,

annettu 4 päivänä huhtikuuta 2013,

makrovakauspolitiikan välitavoitteista ja välineistä

(EJRK/2013/1)

2013/C 170/01

EUROOPAN JÄRJESTELMÄRISKIKOMITEAN HALLINTONEUVOSTO, joka

ottaa huomioon finanssijärjestelmän makrotason vakauden valvonnasta Euroopan unionissa ja Euroopan järjestelmäriskikomitean perustamisesta 24 päivänä marraskuuta 2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1092/2010 (1) ja erityisesti sen 3 artiklan 2 kohdan b, d ja f alakohdan sekä 16, 17 ja 18 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan järjestelmäriskikomitean työjärjestyksen hyväksymisestä 20 päivänä tammikuuta 2011 annetun Euroopan järjestelmäriskikomitean päätöksen EJRK/2011/1 (2) ja erityisesti sen 15 artiklan 3 kohdan e alakohdan sekä 18, 19 ja 20 artiklan,

sekä katsoo seuraavaa:

Finanssijärjestelmän harjoittaman kestävää talouskasvua tukevan luototustoiminnan edellytyksenä on rahoitusvakaus. Finanssikriisi on tuonut selkeästi esiin tarpeen valvoa makrotason vakautta finanssijärjestelmään kohdistuvien järjestelmäriskien ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Tämän suositus on välttämätön lisätoimenpide makrovakausvalvonnan toteuttamiseksi.

ON ANTANUT TÄMÄN SUOSITUKSEN:

1 JAKSO

SUOSITUKSET

Suositus A – Välitavoitteiden määrittäminen

Makrovakausviranomaisten suositetaan

Suositus B – Makrovakausvälineiden valinta

Jäsenvaltioiden suositetaan

arvioivan, yhdessä makrovakausviranomaisten kanssa, ovatko makrovakausvälineet, jotka tällä hetkellä ovat makrovakausviranomaisten suorassa kontrollissa tai joista niillä on valtuus antaa suosituksia, vaikuttavia ja tehokkaita suhteessa suosituksessa EJRK/2011/3 vahvistettuun makrovakauspolitiikan perimmäisen tarkoituksen sekä suosituksen A mukaisesti määritettyjen välitavoitteiden saavuttamiseen. Arvioinnissa olisi otettava huomioon, että kutakin makrovakauspolitiikan välitavoitetta varten makrovakausviranomaisilla tulisi olla käytettävissään vähintään yksi väline, joka on sen suorassa kontrollissa tai josta sillä on valtuus antaa suosituksia; kuitenkin saatetaan tarvita useampia välineitä;

Suositus C – Strategia

Kansallisten valvontaviranomaisten suositetaan

Suositus D – Välitavoitteiden ja välineiden säännöllinen arvioiminen

Makrovakausviranomaisten suositetaan

Suositus E – Sisämarkkinat ja unionin lainsäädäntö

Komission suositetaan unionin lainsäädännön tulevien tarkistusten yhteydessä

2 JAKSO

SOVELTAMINEN

1. Tulkinta

2. Soveltamiskriteerit

3. Seurannan aikarajat

Suositus C – makrovakausviranomaisia pyydetään toimittamaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2015 EJRK:lle, EPV:lle ja neuvostolle raportti, jossa kuvaillan ne toimenpiteet, joihin on ryhdytty suosituksessa C olevan 1 kohdan noudattamiseksi. Suosituksessa C oleviin 2 ja 3 kohtiin ei liity erityistä raportointimääräaikaa. Tiedot, jotka makrovakausviranomaiset antavat suosituksen C olevan 3 kohdan mukaisesti olisi toimitettava kohtuullisessa ajassa;

4. Seuranta ja arviointi

3 JAKSO

LOPPUSÄÄNNÖKSET

1. EJRK:n ohjeet makrovakausvälineiden soveltamisesta

EJRK voi asetuksen (EU) N:o 1092/2010 16 artiklassa tarkoitetuin suosituksin antaa ohjeita makrovakausviranomaisille siitä, miten makrovakausvälineitä voidaan käyttää ja panna täytäntöön paremmin. Näihin saattaa sisältyä indikaattorit, jotka ovat avuksi makrovakausvälineiden soveltamisessa.

2. Makrovakausvälineistön tulevat uudistukset

EJRK saattaa tulevaisuudessa harkita tässä suosituksessa olevan ohjeellisen makrovakausvälineistön laajentamista asetuksen (EU) N:o 1092/2010 16 artiklassa tarkoitetuin suosituksin.

(1) EUVL L 331, 15.12.2010, s. 1.

(2) EUVL C 58, 24.2.2011, s. 4.

(3) EUVL C 41, 14.2.2012, s. 1.

(4) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta ja finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta (KOM(2011) 453 lopullinen), ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista (KOM(2011) 452 lopullinen).

(5) Ehdotus neuvoston asetukseksi luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille.

LIITE SUOSITUKSEEN MAKROVAKAUSPOLITIIKAN VÄLITAVOITTEISTA JA VÄLINEISTÄ

1. Johdanto

Useimmissa unionin jäsenvaltioissa on perustettu tai perustetaan parhaillaan makrovakausvalvonnasta vastaavia viranomaisia. Käytännön makrovakauspolitiikka edellyttää lisäksi, että makrovakausvalvontaa varten valitaan välineet, joiden avulla voidaan tehokkaasti ehkäistä tai minimoida järjestelmäriskejä koko finanssijärjestelmässä. Tässä liitteessä käsitellään välineiden valintaa.

Kansallisten viranomaisten makrovakauspoliittisista valtuuksista annetussa EJRK:n suosituksessa todetaan, että välitavoitteita voidaan määritellä ”perimmäisen tavoitteen operatiivisten spesifikaatioiden muodossa” (1). Välitavoitteilla vahvistetaan makrovakauspolitiikan toimivuutta, avoimuutta ja tilivelvollisuutta, ja ne tarjoavat taloudellisen pohjan makrovakausvalvonnan välinevalinnoille. Liitteessä käytetään siis valinnan pohjana ennalta asetettuja yleisiä välitavoitteita ja selvitetään yksityiskohtaisesti, miten ohjeellisesti ehdotetut välineet edistäisivät välitavoitteiden saavuttamista ja millaisten indikaattorien tuella voitaisiin arvioida tarvetta ottaa ne käyttöön tai luopua niiden käytöstä. Liitteessä on tietoja myös yksittäisten välineiden oikeusperustasta, ja osalle välineistä saadaan ilmeisesti pian yhteinen oikeusperusta unionin lainsäädäntöön.

Valintaa tehdessään makrovakaudesta vastaavien viranomaisten tulisi ottaa lähtökohdaksi oman maansa rahoitusvakautta uhkaavat riskit. Riskeissä on maakohtaisia eroja, sillä unionin alueella on monenlaisia finanssijärjestelmiä ja -syklejä. Eri jäsenvaltioille voidaan siis valita eri välineitä etenkin makrovakauspolitiikan alkuvaiheessa. Unionin finanssimarkkinat ovat kuitenkin yhdentyneet merkittävästi, mikä lisää koordinoinnin tarvetta. Koordinoitu makrovakauspolitiikka vaikuttaa tehokkaammin, sillä sen avulla vähennetään sääntelyeroja ja mahdollisuuksia siirtää toimintaa suosiollisemmille alueille. Vain koordinoidulla makrovakauspolitiikalla voidaan suojata sisämarkkinoiden toimintaa ja huolehtia siitä, että rahoituslaitokset ottavat huomioon toimiensa mahdolliset myönteiset ja kielteiset vaikutukset toisten jäsenvaltioiden finanssijärjestelmiin ja talouksiin. Makrovakausvälineistön voidaan odottaa yhdenmukaistuvan unionissa vähitellen, mutta välineitä käytettäessä on otettava huomioon maiden erilaiset rahoitussyklit ja riskit.

Liitteessä on kolme osaa ja kaksi lisäystä:

— Osassa 2 käydään läpi makrovakauspolitiikan välitavoitteita ja niiden taustalla olevia makrovakauspolitiikan kannalta tärkeitä ongelmia markkinoilla.

— Osassa 3 kaavaillaan valintakriteerejä makrovakauspolitiikan välineistölle ja esitellään ohjeellisesti kutakin välitavoitetta varten tarkoitukseen soveltuvia makrovakausvälineitä.

— Lisäyksessä 1 analysoidaan makrovakausvälineitä yksitellen, ja lisäyksessä 2 tarkastellaan vakuutusalaan liittyviä makrovakauskysymyksiä.

2. Välitavoitteet

Kansallisten viranomaisten makrovakauspoliittisista valtuuksista annetussa EJRK:n suosituksessa kehotetaan jäsenvaltioita täsmentämään, ”että makrovakauspolitiikan perimmäisenä tarkoituksena on turvata koko finanssijärjestelmän vakaus, mm. lisäämällä finanssijärjestelmän kestävyyttä ja vähentämällä järjestelmäriskien kasaantumista, ja tällä tavoin varmistaa, että finanssiala edistää talouskasvua kestävällä tavalla”.

Alan tutkimuksissa järjestelmäriskejä tarkastellaan sekä rakenteellisina että suhdanteisiin liittyvinä ilmiöinä. Rakenteellisuus korostuu tarkasteltaessa riskin jakautumista finanssijärjestelmässä. Suhdanteet vaikuttavat järjestelmäriskeihin siksi, että pankeilla on taipumus ottaa liiallisia riskejä noususuhdanteessa ja liioitella riskien karttamista laskusuhdanteessa. Molemmat näkökulmat on hyvä ottaa huomioon selvitettäessä järjestelmäriskiin vaikuttavia tekijöitä ja keinoja, joilla niihin voidaan puuttua. Näkökulmat ovat kuitenkin niin vahvasti yhteydessä toisiinsa, että niitä on vaikea tarkastella erillään.

Kun välitavoitteet valitaan tutkimuskirjallisuudessa käsiteltyjen markkinaongelmien perusteella, myös makrovakausvälineet niiden saavuttamiseksi saatetaan voida luokitella täsmällisemmin. Näin saadaan taloudellinen pohja välineiden kalibroinnille ja käytölle sekä edistetään makrovakausvalvonnasta vastaavien viranomaisten tilivelvollisuutta. Käytännössä makrovakausvälineillä on jo usein välitavoitetta vastaava tarkoitus. Esimerkiksi vastasyklisten pääomapuskurien tarkoituksena on vähentää liiallisesta luotonannon kasvusta aiheutuvia järjestelmäriskejä. Välitavoitteiden kartoittamiseksi tässä liitteessä käydään läpi alan tutkimuksissa mainittuja makrovakauspolitiikan kannalta merkittäviä ongelmia markkinoilla sekä niihin liittyviä välitavoitteita (ks. taulukko 1) (2).

Ensimmäisenä välitavoitteena on hillitä liiallista luotonannon kasvua ja velkarahoitusta. Luotonannon liiallisen kasvun on todettu olevan keskeinen finanssikriisien kehittymiseen vaikuttava tekijä, ja liiallinen velkarahoitus pahentaa tilannetta finanssijärjestelmässä. Velkarahoituksen merkitys näkyy hyvin siinä, miten eri tavoin osakemarkkinoiden IT-kuplan puhkeaminen ja velkarahoitukseen perustuneiden subprime-lainamarkkinoiden romahdus vaikuttivat. On suuri ero, tarkastellaanko velkarahoituksen käyttöä finanssijärjestelmän sisällä vai toimissa rahoituslaitosten ja reaalitalouden lainanottajien välillä (jolloin järjestelmän sisäiset vaateet on jätetty pois). Makrovakauspolitiikalla voidaan puuttua liialliseen riskinottoon noususuhdanteessa esimerkiksi tiukentamalla pääoma- ja vakuusvaatimuksia. Noususuhdanteen aikana kootuilla puskureilla voitaisiin laskusuhdanteessa kattaa tappioita sekä vähentää velkarahoitteisten positioiden purkamisen tarvetta ja talletuspaon riskiä. Luotonanto reaalitaloudelle ei tyrehtyisi, ja talouskasvu voisi jatkua.

Taulukko 1

Makrovakauspolitiikan välitavoitteet ja taustalla olevat ongelmat markkinoilla

Välitavoite Markkinoiden ongelmat, joihin halutaan puuttua Hillitä liiallista luotonannon kasvua ja velkarahoituksen käyttöä Luottolaman ulkoisvaikutukset: Lainojen myöntämisehdot tiukentuvat äkillisesti, mikä heikentää ei-rahoitussektorin mahdollisuuksia saada luottoa. Sisäsyntyinen riskinotto: Kannustimet johtavat noususuhdanteessa liialliseen riskinottoon, jolloin pankkien luotonantoehdot löyhenevät. Syynä voivat olla pankkien pyrkimys korostaa asiantuntemustaan, paineet tehdä tulosta markkinoilla tai laitosten keskinäinen strateginen vuorovaikutus. Riskiharha: Riskit aliarvioidaan kollektiivisesti, sillä rahoituskriisit ovat harvinaisia ja unohtuvat yleensä pian. Talletuspako: Tukku- tai vähittäisrahoitus pakenee pankeista todellisen tai kuvitellun maksukyvyttömyyden uhatessa. Sidosvaikutukset: Jonkin laitoksen tai markkinoiden sisäiseen kehitykseen liittyvän epävarmuuden vaikutukset leviävät laajemmalle. Vähentää ja ehkäistä liiallista maturiteettiepätasapainoa ja markkinoiden epälikvidiyttä Pakkomyyntien ulkoisvaikutukset: Liiallinen maturiteettiepätasapaino taseen saamisten ja velkojen välillä voi johtaa omaisuuserien pakkomyyntiin. Seurauksena voi olla kierre, jossa omaisuuserien hintojen lasku johtaa uusiin myynteihin ja velkarahoitteisten positioiden purkamiseen, mikä heijastuu muihin samankaltaisia omaisuuseriä hallussaan pitäviin laitoksiin. Talletuspako Markkinoiden epälikvidiys: Yleisen luottamuskadon tai erittäin pessimististen odotusten seurauksena pankkien väliset markkinat tai pääomamarkkinat lakkaavat toimimasta. Vähentää suorien ja epäsuorien riskien keskittymistä Sidosvaikutukset Pakkomyyntien ulkoisvaikutukset: Tässä yhteydessä riskien jakautuminen finanssimarkkinoilla johtaa siihen, että omaisuuseriä joudutaan myymään alihintaan. Vähentää väärien kannustimien vaikutusta ja moraalikatoa järjestelmässä Moraalikato ja se, että osa laitoksista on ”liian suuria kaatumaan”: Kun yksittäistä laitosta pidetään järjestelmän kannalta merkittävänä, se voi langeta liialliseen riskinottoon odottaen, että se kuitenkin pelastetaan. Vahvistaa rahoitusinfrastruktuurien kykyä selviytyä häiriöistä Sidosvaikutukset Pakkomyyntien ulkoisvaikutukset Riskiharha Epätäydelliset sopimukset: Eräät palkitsemisjärjestelmät tarjoavat kannustimia riskialttiiseen toimintaan.

Toisena välitavoitteena on vähentää liiallista maturiteettiepätasapainoa. Maturiteettiepätasapaino syntyy, kun pitkäaikaisia saamisia rahoitetaan lyhytaikaisella velalla. Kokemus on osoittanut, että turvautuminen lyhytaikaiseen rahoitukseen seurailee luottosykliä. Se kasvattaa rahoitusvakautta uhkaavia riskejä, sillä omaisuuserien realisointivaikeudet ja pakkomyynnit lisääntyvät ja häiriöt leviävät. Välitavoitteessa oleellisimpia teemoja ovat markkinoiden likvidiys eli omaisuuserien realisointimahdollisuudet, turvautuminen lyhytaikaiseen rahoitukseen ja tiedonsaannin epätasaisuus, joka voi johtaa siihen, että rahoitusvaikeudet alkavat näkyä varallisuushinnoissa. Makrovakauspolitiikalla voidaan puuttua maturiteettiepätasapainoon edellyttämällä, että pankit hankkivat epälikvidejä omaisuuseriä vain vakaan rahoituksen turvin ja pitävät hallussaan erittäin likvidejä omaisuuseriä, joilla turvataan lyhyen aikavälin uudelleenrahoitustarpeet. Näin pyritään suojaamaan pankkeja yhtäältä omaisuuserien realisointivaikeuksilta, jotka voivat johtaa pakkomyynteihin, ja toisaalta riskiltä, että tallettajat ja muut rahoituslaitokset vetäisivät varojaan pois.

Kolmantena välitavoitteena on vähentää suorien ja epäsuorien riskien keskittymistä. Riskien suuruus otetaan kuitenkin huomioon. Suoria riskikeskittymiä syntyy laitosten altistuessa suurille riskeille finanssimarkkinoiden ulkopuolella (asuntomarkkinoilla tai valtionvelkamarkkinoilla), ja niitä voi aiheutua myös eri rahoitussektorien ja/tai rahoitusalan toimijoiden keskinäisistä riskeistä. Lisäksi rahoituslaitosten keskinäisistä kytköksistä ja yhteisten riskien vaikutuksen leviämisestä voi seurata epäsuoraa altistumista järjestelmän sisällä. Suuria riskejä voidaan rajoittaa, jos asetetaan katto tiettyihin rahoitussektoreihin ja vastapuoliin (tai vastapuoliryhmiin) liittyville riskeille, esimerkiksi hintavaihtelurajoja tai keskusvastapuolia käyttämällä. Näin voidaan hillitä mahdollisia ketjureaktioita (kuten häiriöiden leviämistä ja pakkomyyntejä) odottamattomissa maksukyvyttömyystapauksissa tai rahoituslaitosten altistuessa yhteisille riskeille.

Neljäntenä välitavoitteena on vähentää moraalikatoa ja väärien kannustimien vaikutusta järjestelmässä. Järjestelmäriskin kannalta merkittävien laitosten häiriönsietokykyä vahvistettaessa on löydettävä sopiva tasapaino, jotta valtion tukien mahdollisuutta ei väärinkäytetä. Toiminnan lakkauttamista ja kriisinratkaisua varten on oltava uskottavat järjestelyt moraalikadon välttämiseksi. Lisäksi voitaisiin vaatia johdon palkkioiden sääntelyä ja edellyttää markkinaosapuolilta riskinottoa osin omaan lukuunsa.

Viidentenä välitavoitteena on vahvistaa rahoitusinfrastruktuurien häiriönsietokykyä. Ensisijaisina keinoina ovat ulkoisvaikutusten ehkäiseminen finanssijärjestelmäinfrastruktuurin sisällä (3) ja järjestelmän rakenteesta johtuvien moraalikatovaikutusten purkaminen. Huomiota voidaan kiinnittää esimerkiksi lainsäädäntöön, luottoluokituslaitoksiin, talletussuojajärjestelmiin ja markkinakäytäntöihin.

3. Makrovakausvälineet

Kun makrovakauspolitiikan välitavoitteet ovat selvillä, valitaan välineet, joilla niihin pyritään. Välineistöä rakennettaessa valintaperusteena tulisi olla välineen vaikuttavuus ja tehokkuus suhteessa välitavoitteiden ja perimmäisen tavoitteen saavuttamiseen.

Välineen vaikuttavuudella tarkastellaan missä määrin välineellä voidaan vaikuttaa markkinoiden ongelmiin ja saavuttaa makrovakauspolitiikan välitavoitteet ja perimmäinen tavoite. Jokaista välitavoitetta varten olisi oltava käytettävissä ainakin yksi sen saavuttamiseen tehokkaasti vaikuttava väline (Tinbergenin säännön mukaan keinoja on oltava yhtä paljon kuin tavoitteita, jotta tavoitteiden saavuttamiseen on realistiset mahdollisuudet). Käytännössä voi olla perusteltua valita useita toisiaan tukevia välineitä etenkin, jos siten voidaan vähentää sääntelyerojen hyväksikäyttöä ja epävarmuutta välittymismekanismin toiminnasta.

Sääntelyerojen hyväksikäyttöä ehkäistään parhaiten koordinoimalla toimia: Osa välineistöstä saattaa vaikuttaa tehokkaasti jo yksittäisessä maassa käytettynä (esimerkiksi rajojen asettaminen luototusasteelle tai lainan suhteelle tuloihin), mutta osa vaatii toimiakseen, että ne otetaan käyttöön koko unionin alueella, ellei laajemminkin. Esimerkiksi vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimusten ja pakollisen keskusvastapuoliselvityksen on oltava käytössä kaikkialla unionissa, ennen kuin niiden vaikutus voi olla tehokas. Sellaisetkin välineet, jotka toimivat yksittäisissä maissa, tehoavat usein paremmin, jos unionin alueen valvojat käyttävät niitä koordinoidusti. Koordinoinnilla voidaan paitsi tehostaa välineistön vaikutusta myös huolehtia siitä, että muiden maiden finanssijärjestelmiä uhkaavat haittavaikutukset otetaan huomioon eivätkä ne pääse vaarantamaan sisämarkkinoiden toimintaa.

Välineen tehokkuudella tarkoitetaan sitä, että tavoitteet saavutetaan mahdollisimman pienin kustannuksin. Erityisen tärkeää on ottaa huomioon häiriönsietokyvyn parantamisen talouskasvua jarruttava vaikutus. Tarkoituksena on löytää välineet, joiden avulla voidaan sekä tukea kestävää kasvua että pitää järjestelmäriskit pieninä mutta jotka eivät häiritse muiden politiikan välineiden toimintaa.

Taulukossa 2 on lueteltu ohjeellisia makrovakausvälineitä kunkin välitavoitteen saavuttamista varten (4). Jäsenvaltiot voivat valita välineitä myös taulukon ulkopuolelta voidakseen puuttua rahoitusvakauttaan uhkaaviin maakohtaisiin riskeihin parhaalla mahdollisella tavalla. Taulukon tavoitteita ja välineitä on syytä arvioida uudelleen tietyin väliajoin, jotta ne pysyvät ajan tasalla, kun makrovakauspolitiikka kehittyy ja uusia järjestelmäriskejä ilmenee.

Taulukko 2

Välitavoitteet ja ohjeelliset makrovakausvälineet

1. tavoite: hillitä liiallista luotonannon kasvua ja velkarahoituksen käyttöä

— Vastasykliset pääomapuskurit

— Sektorikohtaiset pääomavaatimukset (myös finanssijärjestelmän sisäisille toimille)

— Vähimmäisomavaraisuusasteen asettaminen makrovakauden näkökulmasta

— Luototusasteen yläraja

— Yläraja velanhoitokulujen suhteelle tuloihin

2. tavoite: vähentää ja ehkäistä liiallista maturiteettiepätasapainoa ja markkinoiden epälikvidiyttä

— Maksuvalmiusvaatimusten asettaminen makrovakauden näkökulmasta

— Rahoituslähteiden käytön säätely makrovakauden näkökulmasta (esim. pysyvän varainhankinnan vaatimus)

— Painottamattomat makrovakausrajat vähemmän pysyväisluontoiselle varainhankinnalle (esim. laina- ja talletuskannan suhdeluku)

— Vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimukset

3. tavoite: vähentää suorien ja epäsuorien riskien keskittymistä

— Suurille riskeille altistumisen rajoitukset

— Pakollinen keskusvastapuoliselvitys

4. tavoite: vähentää väärien kannustimien vaikutusta ja moraalikatoa järjestelmässä

— Lisäpääomavaatimukset järjestelmäriskin kannalta merkittäville luottolaitoksille

5. tavoite: vahvistaa rahoitusinfrastruktuurien kykyä selviytyä häiriöistä

— Vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimukset keskusvastapuoliselvityksessä

— Laajemmat tiedonantovaatimukset

— Rakenteelliset järjestelmäriskipuskurit

Makrovakausvälineitä on toistaiseksi käytetty niin pienessä mittakaavassa, että on vaikeaa analysoida kunnolla määrällisesti niiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Eri maissa saaduista kokemuksista on vain vähän tietoa. Esimerkiksi pääomavaatimusten, riskirajoitusten sekä luototusasteelle (ja velanhoitokulujen ja tulojen suhteelle) asetettavien rajojen käytöstä on kuitenkin saatavilla enemmän tietoa kuin esimerkiksi vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimuksista tai pakollisesta keskusvastapuoliselvityksestä. Lisäyksessä 1 on analysoitu välineiden vaikutuksen välittymistä käytännössä. Eri välineillä on erilaiset vaikutuskanavat ja käyttöalueet, joten ne saattavat myös täydentää toisiaan. Pääomavaatimukset vaikuttavat varallisuushintoihin, ja luototusasteelle tai velanhoitokulujen ja tulojen suhteelle asetettavat rajoitukset säätelevät rahoituspalveluja määrällisesti, joten niitä voitaisiin käyttää yhdessä liiallisen luotonannon kasvun hillitsemiseen. Samaten riskirajoituksia ja pakollista keskusvastapuoliselvitystä voitaisiin käyttää rinnakkain, sillä molemmilla pyritään pitämään eri tyyppisten liiketoimien vastapuoliriskit kurissa. Taulukon 2 välineistön lisäksi makrovakausvalvonnasta vastaavilla viranomaisilla tulisi olla mahdollisuus vaikuttaa elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmien sekä talletussuojajärjestelmien laadintaan ja toteutukseen, sillä niillä on suuri merkitys finanssijärjestelmän toiminnan vakauden kannalta. Vaikka osa taulukon 2 välineistä on alun perin tarkoitettu käytettäväksi pankkisektorilla, ne soveltuvat myös muiden sektorien valvontaan. Lisäyksessä 2 tarkastellaan mahdollista makrovakauspolitiikkaa vakuutusalalla.

Välineillä tulee olla asianmukainen oikeusperusta. Kun pankkeja ja suuria sijoituspalveluyrityksiä koskevat vakavaraisuusdirektiivi (CRD IV) ja -asetus (CRR) tulevat voimaan, taulukon 2 välineistöä voidaan odotettavasti kalibroida aiempaa tiukemmin tietyin edellytyksin. EJRK on toivonut mahdollisuutta tiukempaan kalibrointiin kirjelmässään makrovakauspolitiikan periaatteista pankkisektoria koskevassa unionin lainsäädännössä (5). Jos välineillä on asianmukainen oikeusperusta (6), ne voidaan ottaa käyttöön kansallisella tasolla, vaikkei niitä vielä tunnettaisi unionin lainsäädännössä (7). Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi luoda kansallisia sääntöjä täysin vapaasti silloinkaan, kun unionin lainsäädännössä ei ole täsmällisiä sääntöjä, sillä tietyt unionin lainsäädännön periaatteet on otettava huomioon. Esimerkiksi pääoman vapaata liikkuvuutta ei saa enää rajoittaa.

Lisäys 1

EJRK:n analyysi makrovakausvälineistä

Tähän lisäykseen on koottu yhteenveto EJRK:n analysoimista makrovakausvälineistä. Välineet on lajiteltu niiden palveleman välitavoitteen mukaan. Kustakin välineestä kerrotaan, miten se on määritelty, miten sen on tarkoitus toimia (eli mitä sen välittymismekanismista tiedetään), minkä tyyppisten indikaattorien perusteella asiantuntijat voisivat päättää välineen käyttöönotosta tai siitä luopumisesta, ja miten se ja muut välineet täydentävät toisiaan. Käsitteellisessä analyysissa on edetty varsin pitkälle, mutta useimmista välineistä on saatu unionin alueella verraten vähän käyttökokemusta, vaikka esimerkiksi luototusastetta ja velanhoitokulujen ja tulojen suhdetta on pyritty rajoittamaan jo aikaisemmin. On siis tärkeää analysoida vielä tarkemmin välineistön mahdollisia vaikutuksia, niiden tukena käytettäviä indikaattoreita ja sitä, miten välineet toimivat yhdessä.

1. Tavoitteena hillitä liiallista luotonannon kasvua ja velkarahoituksen käyttöä

Vastasykliset pääomapuskurit

Vastasyklisillä pääomapuskureilla varaudutaan mahdollisiin tuleviin riskeihin, eli ne ovat pääoman säilyttävän puskurin lisänä. Lisäpääomavaatimuksia voidaan kasvattaa ja pienentää vastasyklisesti esimerkiksi kokonaisluotonannon kehityksen vaikuttaessa järjestelmäriskiin. Vastasyklisillä pääomapuskureilla suojataan pankkijärjestelmää mahdollisilta tappioilta, kun liiallinen luotonannon kasvu voimistaa koko järjestelmää uhkaavia riskejä. Tällä välineellä vaikutetaan suoraan pankkien häiriönsietokykyyn: kun koko järjestelmää uhkaavat riskit alkavat kasvaa, myös puskureita ryhdytään kasvattamaan, ja kun riskit taas väistyvät, puskurit voidaan ottaa muuhun käyttöön.

Lisäksi vastasykliset puskurit voivat epäsuorasti hillitä kokonaisluotonannon kasvua luottosyklin nousuvaiheessa joko vähentämällä luottojen tarjontaa tai nostamalla niiden kustannuksia. Luotontarjonta supistuu, jos pankit kasvattavat pääomasuhdettaan vähentämällä riskipainotettuja saamisia. Luotonottoon liittyvät kustannukset nousevat, jos pankit siirtävät kasvaneet pääomakustannukset asiakkaidensa maksettaviksi korottamalla lainakorkoja. Molemmat vaikutuskanavat voivat osaltaan hillitä luottokannan kasvua, mikä puolestaan auttaa estämään järjestelmäriskien kasautumista. Vastaavasti puskurien vapauttaminen muuhun käyttöön voi pienentää riskiä, että lakisääteiset pääomavaatimukset heikentäisivät luotontarjontaa luottosyklin laskuvaiheessa. Epäsuorasta vaikutuksesta on vähemmän varmuutta kuin suorasta, joten sitä on vielä tutkittava. Mahdollista luotonannon kasvua hillitsevää vaikutusta luottosyklin kääntyessä nousuun tulisi pitää myönteisenä sivuvaikutuksena eikä vastasyklisten pääomapuskurien varsinaisena tavoitteena.

Vastasyklisiä pääomapuskureita koskevien vaatimusten asettaminen voi perustua esimerkiksi luottokannan ja BKT:n suhteen poikkeamaan pitkän aikavälin trendikehityksestään ja muihin vastaaviin indikaattoreihin. Empiirisessä tarkastelussa on toistaiseksi keskitytty luottokannan ja BKT:n suhteen poikkeamaan. Jos suhdeluku on pitkän aikavälin keskiarvoaan suurempi, luotonannon kasvua voidaan pitää liiallisena. Kansainvälisen järjestelypankin useissa maissa tekemien tutkimusten perusteella luotonannon ja BKT:n suhteen poikkeama on ennakoinut hyvin aiempien rahoituskriisien puhkeamista. Yksittäisissä jäsenvaltioissa suhdeluku ei kuitenkaan aina ole toiminut luotettavana merkkinä siitä, missä vaiheessa puskureita olisi aktivoitava tai vapautettava. EJRK:n asiantuntijaryhmä analysoi mahdollisia muita unionin jäsenvaltioihin soveltuvia indikaattoreita useissa maissa ja pyrkii laatimaan opastusta puskureita koskevien vaatimusta asettamisen tueksi.

Vastasykliset puskurit ovat mukana vakavaraisuusdirektiiviehdotuksessa, joten ne on sisällytettävä kansalliseen lainsäädäntöön. Ehdotuksen mukaan makrovakaudesta vastaavat viranomaiset voivat asettaa puskureita koskevat vaatimukset joustavasti yhteisten periaatteiden ja indikaattoreita koskevan opastuksen (8) pohjalta.

Sektorikohtaiset pääomavaatimukset (myös finanssijärjestelmän sisäisille toimille)

Vastasyklisten puskurien kaltaiset yleiset pääomavaatimukset eivät välttämättä ole tehokkain väline yksittäisten sektorien ylilyöntien hillitsemiseksi. Sektorikohtaiset vaatimukset (9) ovat paremmin kohdallaan tilanteessa, jossa mikrovakausvaatimukset eivät riitä ehkäisemään järjestelmäriskiä. Sektorikohtaiset pääomavaatimukset voidaan laskea a) tiettyä sektoria tai omaisuuseräluokkaa koskevien mikrovakausvaatimusten pohjalta sopivaa kerrointa käyttäen tai b) asettamalla riskipainotetuille saamisille sektori- tai omaisuuseräluokkakohtaisia lisäpääomavaatimuksia. Lisäksi voidaan asettaa vähimmäisriskipainoja.

Välittymismekanismi toimii hyvin samankaltaisesti kuin vastasyklisillä pääomapuskureilla, kahdella erolla. Ensinnäkin pääomavaatimusten kiristäminen jollakin yksittäisellä sektorilla muuttaa suhteellisia hintoja ja luotonanto kyseiselle sektorille vaimenee kustannusmarginaalin kasvaessa. Toiseksi pankit saattavat pääomansa kasvattamisen sijaan pyrkiä vähentämään saamisiaan sellaisilta sektoreilta, joita pidetään erityisen riskialttiina.

Tämä väline tulisi ottaa käyttöön, jos järjestelmän vakautta uhkaavia riskejä alkaa kehittyä yksittäisellä sektorilla tai tiettyjen omaisuuserien markkinoilla. Yhtenä riskien kasaantumisesta kertovana indikaattorina voisivat toimia tiedot sektorikohtaisesta luotonannosta ja sen BKT-suhteen poikkeamasta. Tukena voidaan käyttää myös esimerkiksi asuntolainakannan tai kiinteistöjen hintojen kehitystä, joka sekin voi varoittaa riskien kasautumisesta.

Ehdotukseen vakavaraisuusasetukseksi sisältyy mahdollisuus sopeuttaa asunto- ja liikekiinteistölainoihin sekä finanssijärjestelmän sisäisiin saamisiin liittyviä pääomavaatimuksia makrovakauden tai järjestelmäriskien vuoksi. Ensin on kuitenkin läpäistävä unionin tason menettely.

Vähimmäisomavaraisuusasteen asettaminen makrovakauden näkökulmasta

Omavaraisuusaste on pankin oman pääoman suhde sen (ei riskipainotettuihin) kokonaisvaroihin. Makrovakauden näkökulmasta vähimmäisomavaraisuusaste voisi olla lisävaatimuksena kaikilla pankeilla, ja vaatimusta voitaisiin muuttaa ajan mittaan. Etenkin jos makrovakaudellisia riskipainotettuja pääomavaatimuksia muutetaan ajan mittaan, myös vähimmäisomavaraisuusastetta voitaisiin muuttaa, jotta sen suojaava vaikutus säilyy. Vähimmäisomavaraisuusaste on suhteellisen yksinkertainen ja selkeä makrovakausväline.

Vähimmäisomavaraisuusasteella on samankaltainen välittymismekanismi kuin riskipainotetuilla pääomavaatimuksilla. Kun vähimmäisomavaraisuusasteen vaatimukset ovat riskipainotettuja pääomavaatimuksia tiukemmat, pankit voivat pyrkiä täyttämään niitä esimerkiksi kasvattamalla pääomaansa, jättämällä voittoja jakamatta tai karsimalla saamisiaan (10). Tällöin luottojen hinta todennäköisesti nousee, ja luottokanta saattaa supistua (11).

Omavaraisuusastetta pidetään joissakin yhteyksissä järjestelmäriski-indikaattorina. Eräässä Baselin pankkivalvontakomitean tutkimuksessa todettiin, että finanssikriisissä julkisen sektorin tukea tarvinneet pankit erottuivat muista omavaraisuusasteensa vuoksi. (12) Omavaraisuusastetta koskevien päätösten pohjaksi voitaisiin tarkastella muitakin indikaattoreita, jotka saattavat olla tärkeitä myös vastasyklisten pääomapuskurien kannalta.

Kun makrovakauden näkökulmasta asetettava vähimmäisomavaraisuusaste on määritelty tarkasti ja siitä on tarkkailukauden jälkeen tullut sitova väline tulevan vakavaraisuusasetuksen mukaisesti, vaatimusten tiukentaminen voi olla mahdollista. Ensin on kuitenkin läpäistävä unionin tason menettely. Kunnes välineen käyttö on yhdenmukaistettu unionin tasolla, sen käytöstä voidaan päättää kansallisesti.

Ylärajat luototusasteelle ja velanhoitokulujen suhteelle tuloihin

Luototusasteella tarkoitetaan lainan ja sen kohteena ja vakuutena olevan esim. asuinkiinteistön arvon suhdetta. Velanhoitokulut suhteutetaan käytettävissä oleviin tuloihin. Kun aiempien välineiden kohdalla vaatimukset ovat kohdistuneet itse luottolaitokseen, nyt tarkastellaan sopimusta asiakkaan ja luottolaitoksen välillä.

Makrovakauden näkökulmasta näiden suhdelukujen rajoittamisella pyritään hillitsemään luottosykliä ja parantamaan rahoituslaitosten häiriönsietokykyä. Luottosyklin voimakkuutta hillitsevä vaikutus perustuu siihen, että luototusasteelle asetettavien tiukat vaatimusten tiukentaminen vähentää rahoitussektorin suhdanteita vahvistavaa vaikutusta (”financial accelerator”). Kun tulot kasvavat äkillisesti ja asuntojen hinnat sen seurauksena nousevat, uutta lainaa otetaan periaatteessa vähemmän niissä maissa, joissa luototusaste on pienempi (13). Pienempi luototusaste voi parantaa pankkijärjestelmän häiriönsietokykyä myös siksi, että tappio-osuus jää maksukyvyttömyystilanteessa pienemmäksi. Alempi velanhoitokulujen suhde tuloihin puolestaan pienentää maksukyvyttömyyden todennäköisyyttä. Luototusasteelle ja velanhoitokulujen ja tulojen suhteelle asetettavien ylärajojen katsotaan täydentävän toisiaan. Tulokehitys on vakaampaa kuin asuntojen hintakehitys, joten ylärajan asettaminen velanhoitokulujen suhteelle tuloihin voi vaikuttaa rajoittavammin asuntojen hintojen noustessa. Vaikka käytännössä molemmille suhdeluvuille on yleensä asetettu kiinteä raja-arvo, niiden voidaan myös antaa muuttua ajan mittaan. Odotukset voivat kuitenkin tällöin vaikeuttaa vakaustavoitteiden saavuttamista. Jos kotitaloudet odottavat raja-arvojen tiukentuvan, ne voivat kiirehtiä hankkimaan lainaa, kun luototusaste ja velanhoitokulujen suhde tuloihin vielä saavat olla korkeammat.

Sekä luototusastetta että velanhoitokulujen ja tulojen suhdetta on rajoitettu useissa unionin maissa, mutta käytäntöjä ei ole yhdenmukaistettu unionin alueella. Näille välineille ei myöskään ole yhdenmukaisia määritelmiä, eikä niitä koskevaa ohjeistusta ole olemassa unionin tasolla. EJRK:n voi olla hyödyllistä analysoida välineitä tarkemmin voidakseen tarjota opastusta makrovakaudesta vastaaville viranomaisille.

Näin välineet täydentävät toisiaan

Vastasykliset pääomapuskurit, sektorikohtaiset pääomavaatimukset ja vähimmäisomavaraisuusaste täydentävät toisiaan, sillä niillä on erilainen kattavuus ja toisilla puututaan suhdanteita seuraileviin ja toisilla rakenteellisiin järjestelmäriskeihin. Myös riskiherkkyydessä on eroja. Joskus ajatellaan, että jos asuntomarkkinoilla rajoitetaan luototusastetta sekä velanhoitokulujen ja tulojen suhdetta, sektorikohtaisia pääomavaatimuksia ei enää tarvita. Näiden välineiden voidaan kuitenkin katsoa täydentävän pääomavaatimuksia monestakin syystä. Pääomavaatimuksilla vaikutetaan pääasiassa luottojen tarjontaan, kun taas luototusasteella ja velanhoitokulujen suhteella tuloihin on merkitystä kysyntäpuolella eli pankin laina-asiakkaiden keskuudessa. Luototusasteelle ja velanhoitokulujen suhteelle tuloihin on hyvä asettaa rajoituksia myös siltä varalta, että esimerkiksi asuntomarkkinoiden sektorikohtaiset pääomavaatimukset eivät riitä hillitsemään riskejä. Lisäksi pääomavaatimusten tehoa voi heikentää se, että jäsenvaltioiden on koordinoitava toimintansa, kun taas luototusastetta ja velanhoitokulujen suhdetta tuloihin voidaan rajoittaa helpommin, sillä niissä kohteena ei ole itse luottolaitos vaan sen sopimukset asiakkaidensa kanssa. Niiden kohdalla ei siis ole vastaavaa huolta sääntelyerojen hyväksikäytöstä ja liiketoiminnan siirtymisestä toisiin maihin tai varjopankkisektorille (14).

2. Tavoitteena vähentää ja ehkäistä liiallista maturiteettiepätasapainoa ja markkinoiden epälikvidiyttä

Maksuvalmiusvaatimusten asettaminen ja rahoituslähteiden käytön säätely makrovakauden näkökulmasta (esim. pysyvän varainhankinnan vaatimus)

Baselin pankkivalvontakomitean määrittelemän maksuvalmiusvaatimuksen (Liquidity Coverage Ratio, LCR) mukaan pankkien laadukkaiden likvidien omaisuuserien tulee riittää kattamaan seuraavien 30 päivän aikana erääntyvät maksut. Tällöin pankki voi selviytyä lyhytaikaisesta häiriöstä ilman maksuvalmiusvaikeuksia. Pysyvän varainhankinnan vaatimuksessa (Net Stable Funding Ratio) edellytetään, että pankeilla on epälikvideille omaisuuserilleen ainakin osittain vakaa pitkäaikaisrahoitus, mutta Baselin pankkivaltuuskomitea ei vielä ole sopinut täsmällisestä määritelmästä. Makrovakauspolitiikan näkökulmasta molempien lakisääteisten vaatimusten ohella voitaisiin asettaa vielä lisävaatimuksia tai muokata vaatimuksia mahdollisesti vain osalle pankeista (esimerkiksi järjestelmäriskin kannalta merkittäville pankeille) koko pankkisektorin sijasta.

Näillä välineillä pyritään vähentämään liiallista maturiteettiepätasapainoa ja rahoitusriskejä (15). Lisäksi ne saattavat parantaa järjestelmän kykyä selviytyä liialliseen luotonantoon ja velkarahoituksen käyttöön liittyvistä riskeistä (16). Pankit voivat täyttää maksuvalmiusvaatimukset hankkimalla pitempiaikaista rahoitusta ja/tai likvidejä omaisuuseriä. Jotta vaatimukset eivät vaikuttaisi suhdanteita vahvistavasti, pankeilla tulisi olla mahdollisuus ottaa keräämiään puskureita käyttöön likviditeettihäiriötilanteessa.

Tarvetta tiukentaa vaatimuksia voitaisiin arvioida esimerkiksi pankkien tasetietojen, talouden indikaattorien tai vaikkapa omaa pääomaa tai luottoriskinvaihtosopimuksia koskevan markkinatiedon pohjalta. Tarvetta keventää vaatimuksia voitaisiin arvioida tarkastelemalla voimakkaita muutoksia pankkienvälisten markkinoiden volyymissä ja koroissa, EKP:n maksuvalmiusjärjestelmän käytössä, vakuuksien käytössä ja saatavuudessa tai talletuspakoon viittaavissa tiedoissa (jos esimerkiksi tilivaroja nostetaan ja maksuja suoritetaan kiireellisesti) (17). Osa indikaattoreista saattaa olla osittain samoja kuin ajan mittaan muuttuvien pääomavaatimusten kohdalla.

Maksuvalmiusvaatimus ja pysyvän varainhankinnan vaatimus otettaneen vakavaraisuusasetukseen tarkasti määriteltyinä ja sitovina vaatimuksina vasta tarkkailukauden jälkeen. Ennen välineiden yhdenmukaistamista unionin tasolla jäsenvaltioilla odotetaan olevan mahdollisuus ottaa omissa maksuvalmius- tai pääomavaatimuksissaan huomioon useita eri tekijöitä kuten koko järjestelmää uhkaavat likviditeettiriskit. Lakiehdotuksessa kaavaillaan myös mahdollisuutta sopeuttaa maksuvalmiusvälineitä makrovakaustarpeisiin. Ensin on kuitenkin läpäistävä unionin tason menettely.

Painottamattomat makrovakausrajat vähemmän pysyväisluontoiselle varainhankinnalle (esim. laina- ja talletuskannan suhdeluku)

Joissakin maissa vähemmän pysyväisluontoiselle rahoitukselle on käytössä jokin painottamaton maksuvalmiusraja, esimerkiksi laina- ja talletuskannan suhdeluku. Näin pyritään hillitsemään liiallista turvautumista vähemmän pysyväisluonteisiin rahoituslähteisiin. Asiakastalletuksia pidetään yleisesti pysyväisluonteisena rahoituslähteenä, minkä vuoksi laina- ja talletuskannan suhdetta (tai siitä johdettua lukua) voidaan käyttää rajoittamaan rakenteellista riippuvuutta vähemmän pysyväisluontoisesta markkinarahoituksesta. Sen vaikutus kuitenkin vaihtelee pankkien liiketoimintamallista riippuen. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota markkinarahoituksen maturiteettirakenteeseen. Vastaavia mittareita ovat myös vakaan rahoituksen osuus ja tukkurahoituksen osuus kokonaisveloista.

Laina- ja talletuskannan suhde voidaan saada vastaamaan vaatimuksia joko vähentämällä luotonantoa tai hankkimalla lisää talletuksia. Tuoreimmassa kriisissä on havaittu, että joissakin tapauksissa talletusten osuus suhteessa lainoihin kasvaa laskusuhdanteessa, kun talletuskanta pysyy ennallaan tai jopa kasvaa (jos varoja siirretään muunlaisista säästämismuodoista) ja lainojen kysyntä supistuu talouskehityksen heiketessä. Laina- ja talletuskannan suhde saattaa siis seurailla suhdannekehitystä, jolloin sitä koskevat rajoitukset toimisivat nousukaudella kasvua rajoittavana välineenä ja mahdollistaisivat kasvun laskuvaiheessa. Sääntelyerojen hyväksikäytön mahdollisuus voi olla olemassa, jos lainoja ja talletuksia ei määritellä asianmukaisesti. Pankit saattaisivat luoda uusia rahoitusrakenteita velkapaperien avulla välttääkseen rahoituksen lukemisen lainaksi.

Laina- ja talletuskannan suhdetta koskevilla rajoituksilla voidaan tarvittaessa puuttua liialliseen velkarahoituksen käyttöön tai liialliseen luotonantoon (joka voidaan havaita joko luottokannan suhteesta BKT:hen tai suhteen kehityksestä) sekä vahvistaa pankkien rakenteellista maksuvalmiusasemaa.

Vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimukset

Aliarvostuksen ja alkumarginaalien avulla määritetään, kuinka paljon vakuuksia vakuudellisissa rahoitustoimissa ja johdannaissopimuksissa edellytetään. Yleisesti ottaen vakuudellisessa rahoitustoimessa edellytettävien vakuuksien määrä riippuu vakuudeksi saatujen omaisuuserien aliarvostuksesta. Johdannaissopimuksissa ratkaisevat alkumarginaali, jonka avulla markkinaosapuoli suojautuu mahdollisilta muutoksilta sopimuksen arvossa, jos vastapuoli osoittautuu maksukyvyttömäksi, sekä vakuusvaatimuksen täyttämiseksi toimitettujen omaisuuserien aliarvostus. Valvontaviranomaisten edellyttämillä aliarvostuksilla ja marginaaleilla voidaan hillitä finanssimarkkinoiden ylikuumenemista ja ehkäistä vakuudellisen rahoituksen supistumista laskusuhdanteessa. Näin voidaan vähentää markkinoiden likvidiyden suhdannevaihtelua ja estää mahdollista ylimääräisen likviditeetin hallussapitoa tai pakkomyyntiä. Samalla voidaan myös rajoittaa liiallista luotonannon ja velkarahoituksen käytön kasvua.

Kun otetaan koko suhdannekierron kattava näkökulma (eli tarkastellaan riittävän kauas taaksepäin ulottuvia tilastoja, joissa näkyy sekä häiriötiloja että vakaan markkinatilanteen kausia) marginaalit ja aliarvostukset eivät riipu vain hetkellisistä markkinaoloista. Käyttöön voidaan ottaa myös vastasyklisiä lisävaatimuksia, joilla säädellään vakuudellista rahoitusta tarpeen mukaan ja varmistetaan, että riskien hinnoittelu on realistista eikä ylilyöntien vaaraa tule. Vaatimusten tiukentaminen voi kuitenkin etenkin suhdannehuipulla vaarantaa markkinoiden vakauden, sillä se aiheuttaa häiriön rahoituksensaannissa. Varallisuushinnat saattavat laskea, mikä kasvattaisi aliarvostuksia ja marginaaleja ja saattaisi johtaa noidankehään (18).

Tämänhetkisessä lainsäädännössä makrovakaudesta vastaaville viranomaisille ei ole määritetty tehtäviä tällä saralla. OTC-johdannaisia koskevia valtuuksia saatetaan harkita Euroopan markkinainfrastruktuuria koskevan ns. EMIR-asetuksen ensimmäisen uudelleentarkastelun yhteydessä. Marginaalit ja aliarvostukset kohdistuvat välineinä markkinatoimiin, joten niiden yhteydessä voi esiintyä sääntelyerojen hyväksikäyttöä ja niitä olisi hyvä soveltaa kaikkialla yhdenmukaisesti.

Näin välineet täydentävät toisiaan

Maksuvalmiusvaatimuksen, pysyvän varainhankinnan vaatimuksen ja laina- ja talletuskannan suhdetta koskevan vaatimuksen voidaan odottaa täydentävän toisiaan suurten maturiteetti-, kattavuus- ja riskiherkkyyserojen vuoksi. Maksuvalmiusvälineet voivat tukea myös vastasyklisten pääomapuskurien kaltaisia vakavaraisuusvälineitä vähentämällä velkarahoituksen käyttöä ja parantamalla häiriönsietokykyä. Marginaali- ja aliarvostusvaatimukset täydentävät lisäksi pankkikohtaisia toimia (kuten laina- ja talletuskannan suhdetta koskevia vaatimuksia ja pysyvän varainhankinnan vaatimusta), sillä niiden avulla saatetaan voida vaikuttaa markkinoiden kokonaislikviditeettiin ja rahoituksen pysyvyyteen.

3. Tavoitteena vähentää suorien ja epäsuorien riskien keskittymistä

Suurille riskeille altistumisen rajoitukset

Vakavaraisuusdirektiivissä asiakasriskiä pidetään suurena, jos luottolaitoksen vastuu ”yhden asiakkaan tai keskinäisessä sidossuhteessa olevien asiakkaiden osalta” on arvoltaan ”vähintään 10 prosenttia sen omista varoista”. Luottolaitosten ja sijoitusyritysten yksittäiseen asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen liittyvä asiakasriski ei saa olla yli 25 % omista varoista. Vakavaraisuusdirektiivissä jäsenvaltioille kaavaillaan harkinnanvaraa tietyntyyppisten riskialttiiden vastuiden kohdalla (esim. saamiset järjestelmäriskin kannalta merkittäviltä sektoreilta), joten mahdollisuus makrovakauspoliittisiin toimiin voi olla olemassa. Suurten asiakasriskien rajoittaminen voi vähentää riskien keskittymistä, vastapuoliriskiä ja riskien mahdollista leviämistä (myös varjopankkisektorille) (19). Rajoituksilla myös vähennetään rahoituslaitosten altistumista yleisille tai sektorikohtaisille häiriöille.

Suurten asiakasriskien rajoittaminen edistää riskien tasaista jakautumista järjestelmässä, sillä näin estetään liiallinen altistuminen yksittäisiin vastapuoliin tai sektoreihin (esim. muihin rahoituslaitoksiin tai kiinteistöalaan) liittyville riskeille (20). Niiden ansiosta pankkienväliset markkinat ovat syvemmät ja rahoituslaitosten ja muiden toimijoiden rahoitusmahdollisuudet monipuolisemmat. Asiakasriskien rajoittaminen pienentää lisäksi yksittäisen vastapuolen maksukyvyttömyydestä aiheutuvia mahdollisia ongelmia. Useimpien muiden makrovakausvälineiden tapaan sekin saattaa vahvistaa suhdanteita, jos noususuhdanteessa pääoman kasvu nostaa riskirajoja ja laskusuhdanteessa pääoman supistuminen tekee rajoituksista tiukempia. Lisäksi rajoitukset voivat jarruttaa kasvua tai estää luottolaitoksia hyödyntämästä asiantuntemustaan tietyillä sektoreilla.

Vakavaraisuusdirektiivissä vaaditaan luottolaitoksia ilmoittamaan vastuut, jotka ylittävät 10 % niiden omasta pääomasta. Näiden tietojen perusteella makrovakauspoliittisten rajoitusten tarve voidaan määrittää verkostoanalyysillä. Ilmoituskynnystä voidaan madaltaa tarvittaessa, jotta mukaan saadaan myös järjestelmäriskin kannalta merkittävät kansainväliset toimijat, joilla on hyvin suuri pääoma. Vakavaraisuusasetukseen ehdotetaan myös mahdollisuutta tiukentaa riskirajoja kansallisella tasolla makrovakauspoliittisista syistä. Ensin on kuitenkin läpäistävä unionin tason menettely.

Pakollinen keskusvastapuoliselvitys

Viranomaiset voivat edellyttää rahoituslaitoksilta, että tietyt kaupat selvitetään keskusvastapuolten välityksellä. Kun kahdenväliset vastuut korvataan rakenteella, jossa kullakin toimijalla on positio vain keskusvastapuoleen nähden, vastapuoliriskin jakautumista voidaan tasoittaa ja riskienhallinta ja maksukyvyttömyystapausten käsittely keskittää yhteen paikkaan. Näin voidaan estää ongelmien leviäminen ja ylläpitää vakautta pankkienvälisillä markkinoilla.

Tähänkin liittyy kuitenkin liiketoimikustannuksia ja sääntelyerojen hyväksikäytön mahdollisuus. Luottolaitokset voivat siirtyä käyttämään sopimuksia, jotka eivät ole keskusvastapuoliselvityksen piirissä. Keskusvastapuolten merkitys järjestelmäriskin kannalta kasvaa, sillä vastapuoliriskit keskittyvät niille. Niiden valta markkinoilla voi kasvaa kohtuuttomasti, ja samalla kasvaisivat myös moraalikadon riski ja järjestelmäriskit (maksukyvyttömyystapausten yhteydessä) (21). Keskusvastapuolten riskienhallintaa ja riskiensietokykyä ei myöskään ole vielä juuri koeteltu, ja niiltä vaaditaan enemmän, jos selvitettävien sopimusten määrä kasvaa huomattavasti. Keskusvastapuolten toimintaa on siis säädeltävä tiukasti, ja niille on laadittava tarkoituksenmukaiset elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat. On myös harkittava tarkoin, mitkä sopimukset on selvitettävä keskusvastapuolten välityksellä.

Keskusvastapuoliselvitystä edellyttävien sopimusten valintakriteereiksi voidaan ottaa standardimuotoisuus, likvidiys, monimutkaisuus ja riskialttius, ja lisäksi on syytä kiinnittää huomiota mahdollisuuksiin vähentää järjestelmäriskejä ja edistää sopimusten yhdenmukaistamista kansainvälisesti.

Pakollista keskusvastapuoliselvitystä standardimuotoisille OTC-johdannaisille valmistellaan eri puolilla maailmaa, ja unionissa se otetaan käyttöön EMIR-asetuksella. Käyttöönoton vaikutuksia on kuitenkin tutkittava tarkemmin, ennen kuin pakollinen keskusvastapuoliselvitys voidaan ottaa osaksi makrovakauspolitiikan välineistöä. Vaatimuksen tulisi myös olla käytössä kaikkialla unionissa tai jopa koko maailmassa, jotta se olisi todella tehokas.

Näin välineet täydentävät toisiaan

Edellä mainitut toimet täydentävät toisiaan, sillä niillä vähennetään erilaisiin liiketoimiin liittyvien vastapuoliriskien vaikutuksia koko rahoitusjärjestelmän kannalta. Suurten asiakasriskien rajoittaminen vähentää yksittäiseen sektoriin tai vastapuoleen liittyvää riskien keskittymistä, ja pakollinen keskusvastapuoliselvitys vähentää vastapuolten maksukyvyttömyydestä aiheutuvien ongelmien leviämistä keskittämällä riskin yhteen paikkaan, jossa se on hallittavissa. Suurten asiakasriskien rajoittaminen voi vahvistaa rahoitusjärjestelmän rakennetta yhdessä sektorikohtaisten pääomavaatimusten tai luototusasterajoitusten ja rakenteellisten puskurien kanssa. Keskusvastapuoliselvityksen tueksi keskusvastapuolille pitäisi asettaa vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimukset, joiden avulla ne selviytyvät vastapuoliriskeistä paremmin. Vaatimusten tulisi olla samankaltaiset kuin keskusvastapuolten ulkopuolella selvitettävissä sopimuksissa.

4. Tavoitteena vähentää väärien kannustimien vaikutusta ja moraalikatoa järjestelmässä

Lisäpääomavaatimukset järjestelmäriskin kannalta merkittäville luottolaitoksille

Järjestelmäriskin kannalta merkittäviltä luottolaitoksilta voitaisiin edellyttää suurempia pääomapuskureita. Lisäpääoman tarkoituksena olisi parantaa näiden laitosten tappionsietokykyä. Näin pienennettäisiin sekä häiriöiden todennäköisyyttä että niiden mahdollista vaikutusta. Pääomapuskureita voitaisiin vaatia ensin järjestelmäriskin kannalta merkittäviltä pankeilta ja myöhemmin myös muilta järjestelmäriskin kannalta merkittäviltä laitoksilta.

Puskurit voivat poistaa implisiittisistä valtiontakauksista järjestelmäriskin kannalta merkittäville rahoituslaitoksille koituvaa etua. Pienillä ja keskisuurilla (ei siis järjestelmäriskin kannalta merkittävillä) pankeilla on samat mahdollisuudet markkinoilla, ja järjestelmäriskin kannalta merkittävien luottolaitosten häiriönsietokyky paranee. Haittavaikutuksena voi olla toiminnan siirtyminen varjopankkisektorille ja järjestelmäriskin kannalta merkittävien laitosten statuksen näkyvyys, joka voi aktivoida implisiittisen rahoitustuen ja vääristää kilpailua. Makrotalouden arviointiryhmän mielestä ylimääräisen pääomapuskurin vaatiminen järjestelmäriskin kannalta merkittäviltä luottolaitoksilta on kuitenkin niin hyödyllistä, että sen taloudelliset kustannukset (BKT:n tilapäinen supistuminen) ovat hyväksyttävissä.

Pankin (tai muun laitoksen) merkitys järjestelmäriskin kannalta todetaan sen kokoon, sidoksiin, korvattavuuteen ja rakenteen monimutkaisuuteen liittyvien indikaattorien pohjalta. Pankkeja koskevat vaatimukset suunnitellaan otettavan käyttöön yhtä aikaa Basel III -säännöstöön lisättävien pääoman säilyttävän puskurin ja vastasyklisten pääomapuskurien kanssa. Lisäpuskurien edellyttäminen järjestelmäriskin kannalta merkittäviltä laitoksilta kirjattaneen unionin lainsäädäntöön tulevassa vakavaraisuusdirektiivissä.

Elvytys- ja kriisinratkaisujärjestelyt

Viranomaiset tarvitsevat välineitä, joiden avulla finanssikriiseiltä voidaan välttyä tai ainakin niiden vaikutuksia vähentää. Ehkäisy ja vaikutusten vähentäminen edellyttävät valmiita elvytyssuunnitelmia (jotka pankit laativat itse) ja kriisinratkaisusuunnitelmia (jotka viranomaiset laativat). Viranomaisilla tulee olla valtuudet puuttua tilanteeseen jo varhaisessa vaiheessa, jotta ne voivat pyrkiä estämään pankin ajautumisen konkurssiin, jos sen omat elvytystoimet osoittautuvat riittämättömiksi. Jos pankin ja viranomaisten toimet jäävät tuloksettomiksi, viranomaiset voivat ottaa pankin hoitoonsa kriisinratkaisuvaltuuksiensa nojalla. Järjestelyt on kirjattu ehdotukseen pankkien elvytystä ja kriisinratkaisua koskevaksi direktiiviksi, ja niillä pyritään vähentämään pankkien rahoitusvaikeuksien ja konkurssien vaikutuksia koko järjestelmän kannalta. Pankin toimintojen jatkuvuus varmistetaan, konkurssin vaikutusta estetään leviämästä ja veronmaksajille koituvat tappiot pyritään pitämään mahdollisimman pieninä ohjaamalla ne sijoittajille (velkojen alaskirjauksella tai jättämällä velat hallintomenettelyn alaisiksi ja siirtämällä kriittiset toiminnot siltapankkiin tai ulkopuoliselle ostajalle). Makrovakauden näkökulmasta tällä direktiivillä vähennetään riskien keskittymisen vaikutuksia järjestelmän kannalta, parannetaan sidosten ymmärtämistä ja vähennetään kriisien ulkoisvaikutusten merkitystä.

Tärkeitä vaikutuskanavia on kaksi. Ensinnäkin vähennetään paitsi moraalikadon vaaraa järjestelmäriskin kannalta merkittävissä pankeissa myös niiden nauttimaa implisiittistä tukea, sillä näin varmistetaan, että pankkien velkojat kärsivät niiden konkurssista aiheutuvat tappiot eikä niitä siirretä ulkopuolisille kuten valtiolle. Toiseksi tehokkaalla kriisinratkaisulla vähennetään yksittäisen pankin konkurssin aiheuttamien ongelmien suoraa tai epäsuoraa leviämistä järjestelmässä. Sen avulla voidaan myös kohentaa yleistä luottamusta rahoituslaitoksiin. Implisiittisten valtiontakuiden poistumisen voidaan odottaa nostavan pankkien rahoituskustannuksia ja laskevan valtioiden rahoituskustannuksia suunnilleen vastaavasti. Pankkien rahoituskustannukset olisivat kuitenkin vielä korkeammat, jos ainoana vaihtoehtona valtion pelastustoimille olisi sekava ja mahdollisesti pitkittyvä ja kallis konkurssimenettely. Kaiken kaikkiaan tehokkaiden kriisinratkaisujärjestelyjen pitäisi siis parantaa reaalitalouden luotonsaantia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

Pankkikonkurssien hoidon tehokkuutta voi heikentää kriisinratkaisuvaltuuksien ja -välineiden puute tai riittämätön uskottavuus niiden käytössä. Myös tilapäisrahoitusta on oltava riittävästi kriisinratkaisutoimien tueksi. Nämä näkökohdat tulisi siis ottaa huomioon jo kriisinratkaisujärjestelyjä laadittaessa, eikä järjestelyihin saisi jäädä tällaisia puutteita.

Näin välineet täydentävät toisiaan

Lisäpääomavaatimukset järjestelmäriskin kannalta merkittäville laitoksille ja kriisinratkaisujärjestelmät täydentävät toisiaan vähentämällä implisiittisiä pelastustukia, kilpailun vääristymistä ja maksukyvyttömyystapausten vaikutusta järjestelmän kannalta. Lisäpääomavaatimus vaikuttaa ennen maksukyvyttömyystilannetta, ja kriisinratkaisu sen jälkeen (22). Lisäpääomavaatimukset järjestelmäriskin kannalta merkittäville laitoksille ovat osa laajempia pääomavaatimuksia, joihin kuuluvat myös pääoman säilyttävä puskuri, vastasykliset pääomapuskurit ja rakenteelliset puskurit.

5. Tavoitteena vahvistaa rahoitusinfrastruktuurien kykyä selviytyä häiriöistä

Talletussuojajärjestelmät

Pankin ajautuessa konkurssiin talletussuojajärjestelmä toimii sen tiliasiakkaiden turvaverkkona ja korvaa talletetut varat tiettyyn summaan saakka. Talletussuojajärjestelmä siis parantaa rahoitusinfrastruktuurien häiriönsietokykyä vähentämällä talletuspaon mahdollisuutta ja vahvistamalla luottamusta finanssijärjestelmään. Se ylläpitää myös maksujärjestelmien vakautta, sillä talletukset ovat maksujärjestelmien kannalta keskeisen tärkeitä.

Kun pankkitalletuksilla on takuu, tallettajilla ei ole voimakkaita kannustimia vetää rahojaan pois pankista sen joutuessa vaikeuksiin. Näin vältytään talletuspaoilta, joilla on vaikutuksia koko järjestelmän kannalta. Talletussuojajärjestelmän kaltainen turvaverkko myös tehostaa finanssijärjestelmän toimintaa vahvistamalla luottamusta. Talletussuojajärjestelmän teho riippuu sen uskottavuudesta, joka edellyttää asianmukaisia rahoitusjärjestelyjä. Jos talletussuojarahastoon kerätään varoja etukäteen pankkiriskin pohjalta, se toimii vastasyklisesti, jolloin sillä voi olla suoria makrovakausvaikutuksia (23).

Jos talletussuojajärjestelmän kattavuus on erittäin laaja, rajaton tai huonosti määritelty tai sitä ei rahoiteta riskiperusteisilla maksuilla, seurauksena saattaa olla haitallisia kannustinvaikutuksia. Tallettajat lakkaavat seuraamasta pankkien toimintaa, ja moraalikadon vaara uhkaa. Rahastoimattomat talletussuojajärjestelmät saattavat edellyttää pankeilta maksuja laskusuhdanteen aikana, mikä vahvistaa suhdannetta. Lisäksi kansainvälisen koordinoinnin puuttuminen voi luoda kilpailuasetelman eri talletussuojajärjestelmien välille. On siis tärkeää, että unionissa jatketaan pyrkimyksiä talletussuojajärjestelmien rakenteen yhdenmukaistamiseksi. Komission esittämä talletussuojajärjestelmiä koskeva direktiiviehdotus (uudelleenlaadinta) tarjoaa siihen hyvän tilaisuuden. Makrovakaudesta vastaavien viranomaisten olisi seurattava tarkasti talletussuojajärjestelmien suunnittelua ja toteutusta ja käytettävä sananvaltaansa etenkin päätettäessä niiden kattavuudesta ja rahoitusjärjestelyistä.

Vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimukset keskusvastapuoliselvityksessä

Vähimmäismarginaali- ja aliarvostusvaatimuksilla on merkitystä järjestelmän kannalta paitsi kahdenvälisissä sopimuksissa myös keskusvastapuoliselvityksessä. Asianmukaisia aliarvostuksia ja alkumarginaaleja asettaessaan keskusvastapuolen tulisi ottaa huomioon markkinoiden likvidiys, suhdanteita vahvistavat vaikutukset ja järjestelmäriskit. Historiallisen volatiliteetin laskemisessa käytettävä ajanjakso tulisi valita niin, että suuremmilta suhdannetta vahvistavilta vaikutuksilta vältyttäisiin. Näin vältyttäisiin myös häiritseviltä muutoksilta marginaaleissa ja luotaisiin avoin ja ennakoitavissa oleva menettely, jonka mukaan vaatimukset muuttuvat. Keskusvastapuolten tulisi myös huolehtia siitä, etteivät ne luota liiaksi kaupallisten luottoluokituslaitosten luokituksiin marginaaleja ja aliarvostuksia laskiessaan. Nämä edellytykset on kirjattu myös EMIR-asetuksen tueksi laadittuihin teknisiin standardeihin luonnosvaiheessa.

Täyttääkseen nämä edellytykset keskusvastapuolten on toimittava joustavasti ja vastuullisesti ja huolehdittava siitä, etteivät ne järjestelmän vakautta varjellessaan vaaranna omaa vakavaraisuuttaan. Keskusvastapuolten merkitys järjestelmäriskin kannalta kasvaa todennäköisesti finanssijärjestelmässä edelleen, jolloin myös keskusvastapuolia koskevan lainsäädännön merkitys kasvaa. Niiden merkitys mikrovakauden kannalta on jo otettu huomioon EMIR-asetuksessa. Vaikkei EMIR-asetuksessa vielä säädetä makrovakausviranomaisten tehtävistä keskusvastapuolia koskevia marginaalivaatimuksia asetettaessa, makrovakausnäkökulmaa voidaan tarkastella uudestaan ensimmäisissä uudelleenarvioinneissa.

Laajemmat tiedonantovaatimukset

Makrovakaudesta vastaavat viranomaiset voisivat laatia rakenteellisia tai suhdanteisiin liittyviä järjestelmäriskejä kartoittavia tiedonantovaatimuksia mikrovakaudellisten tiedonantovaatimusten lisäksi. Avoimuuden myötä markkinavoimat pystyvät tarkkailemaan yksittäisten laitosten toimintaa, jolloin riskien hinnoittelu finanssijärjestelmässä paranee. Tiedonantovaatimuksilla voidaan myös hillitä häiriöiden voimistumista finanssijärjestelmässä, sillä tieto vähentää epävarmuutta riskien suuruudesta ja jakautumisesta sekä sidoksista järjestelmän sisällä.

Kun tarjolla on selkeää tietoa, tietoisuutta riskeistä voidaan parantaa ja markkinakuri voi vahvistua. Tällöin luottamus kohenee, finanssimarkkinoiden vakaus säilyy, eikä tarvitse pelätä samanlaista romahdusta kuin pankkienvälisillä markkinoilla Lehman Brothers -investointipankin konkurssin jälkeen. Makro- ja mikrovakaudelliset tiedonantovaatimukset eivät tosin välttämättä ole täysin samat. Kokonaistiedonsaannin parantuessa yksittäisten pankkien vaikeudet voivat tulla esiin ja johtaa niiden konkurssiin ilman, että konkursseilla olisi vaikutusta koko järjestelmän kannalta. Yleisesti ottaen saatavilla olevien empiiristen tietojen perusteella laajemmilla tiedonantovaatimuksilla on myönteinen vaikutus (24). Vakavaraisuusasetukseen ehdotetaan mahdollisuutta laajentaa tiedonantovaatimuksia kansallisella tasolla makrovakauspoliittisista syistä. Ensin on kuitenkin läpäistävä unionin tason menettely.

Rakenteelliset järjestelmäriskipuskurit

Tulevassa vakavaraisuusdirektiivissä mainitaan odotettavasti järjestelmäriskipuskurit rakenteellisten riskien ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi (jäljempänä ’rakenteelliset puskurit’). Ensin on kuitenkin läpäistävä unionin tason menettely. Rakenteellisten puskurien avulla voidaan vahvistaa pankkijärjestelmän tai sen osien kykyä selviytyä häiriöistä, jotka johtuvat rakenteellisista järjestelmäriskeistä. Tällaisia riskejä voi syntyä lainsäädännön tai kirjanpitostandardien muuttuessa, reaalitalouden suhdannevaihtelun vaikutuksen levitessä, finanssijärjestelmän koon ollessa huomattava BKT:hen suhteutettuna tai rahoitusalan innovaatioiden tehdessä toiminnasta aiempaa monimuotoisempaa.

Rakenteellisilla puskureilla kasvatetaan tappionsietokapasiteettia, mikä parantaa kykyä selviytyä häiriöistä. Odotettua heikompaan kehitykseen liittyviä riskejä siirretään osakkeenomistajille ja maksuvalmiutta kohennetaan, jolloin rakenteellisten riskien toteutuminen muuttuu epätodennäköisemmäksi. Rakenteellisten puskurien mahdollisena haittavaikutuksena eri maiden toimijat eivät enää välttämättä ole täysin samassa asemassa. Pankkien vapaaehtoinen pääoman hallussapito saattaa vähentyä, ja osa toiminnasta saattaa siirtyä varjopankkisektorille. Suuret rakenteelliset puskurit kuitenkin rajoittavat mahdollisuuksia tehdä sijoituksia velkarahalla ja ottaa riskejä.

On vaikeaa löytää indikaattoreita, jotka ohjaisivat rakenteellisten puskurien käyttöä, mutta jo mainitut rakenteelliset heikkoudet voivat antaa viitteitä tarpeista. Kun kokemusta rakenteellisten puskurien käytöstä saadaan enemmän, niiden kykyä vaikuttaa rakenteellisiin riskeihin tulisi analysoida.

Näin välineet täydentävät toisiaan

Toimilla pyritään parantamaan rahoitusinfrastruktuurin yleistä häiriönsietokykyä, joten ne toimivat yhdessä monien muiden välineiden kanssa. Esimerkiksi talletussuojajärjestelmällä voidaan täydentää maksuvalmiusvälineiden vaikutusta ja auttaa varmistamaan vakaa talletusrahoituspohja. Konkurssien vaikutusta vähentävällä talletussuojalla voidaan myös tukea rakenteellisia puskureita (ja muita pääomavaatimuksia). Keskusvastapuolten välityksellä ja niiden ulkopuolella selvitettäville sopimuksille tulisi saada yhtenevät aliarvostus- ja marginaalivaatimukset, jotta toimijoilla olisi samat mahdollisuudet. Näillä vaatimuksilla myös vähennetään liiallista velkarahoituksen käyttöä, mikä tukee omavaraisuusastevaatimuksia. Tiedonantovaatimuksilla vähennetään tiedonsaannin epätasaisuutta, joten niillä voidaan kohentaa markkinoiden luottamusta ja likvidiyttä.

Rakenteelliset puskurit toimivat yhdessä muiden pääomavaatimusten kuten vastasyklisten pääomapuskurien kanssa. Nämä vaatimukset on koordinoitava, jotta kokonaispääomavaatimukset saadaan oikean suuruisiksi.

Lisäys 2

Makrovakauspolitiikan välitavoitteet vakuutusalalla

Vakuutusalalla makrovakauspolitiikkaa vasta kehitetään, monestakin syystä.

— Vakuutusyhtiöt ovat selvinneet kriisistä yleisesti ottaen säikähdyksellä.

— Perinteiseen vakuutustoimintaan ei juurikaan liity järjestelmäriskiä, sillä sijoitusstrategiat ovat pääasiassa velkalähtöisiä, korvattavuus on hyvä ja vakuutusalalla laajamittaisen asiakaspaon todennäköisyys on pieni.

— Vakuutusvalvontaa varten ei vielä ole kansainvälisiä standardeja. Solvenssi II -hankkeen myötä unioniin saadaan yhteiset standardit.

Osa vakuutusyhtiöistä on kuitenkin laajentanut toimintaansa alueille, joilla järjestelmäriskejä voi syntyä tai ne voivat voimistua. Perinteisestä poikkeava vakuutustoiminta ja vakuutusalaan kuulumattomat toimet voivat johtaa altistumiseen rahoitusalan ja talouden suhdanteille. Tällaisia riskejä liittyy esimerkiksi luottoriskinvaihtosopimusten käyttöön muuten kuin suojaustarkoituksissa (25).

Perinteisen vakuutustoiminnan ulkopuolisella toiminnalla voi kuitenkin olla laajempia vaikutuksia finanssijärjestelmän ja talouden kannalta. Esimerkkinä voidaan mainita takuut, joilla parannettiin monimutkaisten rakenteellisten tuotteiden luokituksia kriisin alla. Sidoksia finanssijärjestelmään syntyy myös esimerkiksi arvopaperilainaustoiminnasta ja rahoitus- ja vakuutusryhmittymien rakenteista (esimerkiksi pankkien ja vakuutusyhtiöiden yhdistäessä toimintaansa). Myös kansainvälinen vakuutusvalvojien järjestö IAIS (International Association of Insurance Supervisors) pitää tällaista toimintaa koko järjestelmän kannalta merkittävänä ja kokoaa sen perusteella listansa järjestelmäriskin kannalta merkittävistä vakuutusyhtiöistä.

IAIS pitää perinteisen vakuutustoiminnan ulkopuolisen toiminnan saamista valvonnan piiriin haasteellisena. Tarkkojen määritelmien puutteessa eri valvojat saattavat luokitella samat toiminnot (esimerkiksi omaisuudenhoidon) eri tavoin. Tarvitaan siis sisältökeskeistä analyysia, jotta voidaan määrittää kuhunkin tuotteeseen ja palveluun liittyvät riskit.

Rakenteellisten riskien lisäksi vakuutusalalla on suhdanneluontoisia järjestelmäriskejä, sillä vakuutusyhtiöillä on merkittävät sijoitukset, joihin sisältyy myös riskialttiita omaisuuseriä. Unionin alueella vakuutusalan taseiden arvostuksessa aletaan käyttää markkinaehtoista lähestymistapaa Solvenssi II -hankkeen myötä. Varat arvostetaan markkinahintaan, kun taas velat diskontataan riskittömällä korolla. Pitkäaikaistuotteita myyvillä vakuutusyhtiöillä seurauksena on taseen ja pääoman epävakautta, mikä voi pahentaa suhdanteiden vaikutusta vakuutussektorilla ja koko finanssijärjestelmässä. Noususuhdanteessa riskialttiiden omaisuuserien hintakehitys voi kasvattaa markkinaehtoista pääomaa suhteessa lakisääteisiin pääomavaatimuksiin ja laskusuhdanteessa vastaavasti supistaa sitä. Noususuhdanteessa vakuutusyhtiöillä olisi näin varaa ottaa liiallisia riskejä, ja laskusuhdanteessa niillä olisi paineita karsia riskialttiita omaisuuseriä. Solvenssi II -hankkeessa tähän on varauduttu vastasyklisillä mekanismeilla esimerkiksi osakeriskien kohdalla. Elpymisjaksoa voidaan pidentää, ja riskittömän korkokäyrän pohjalta voidaan ekstrapoloida kiinteä termiinikorko. Lisäksi keskustellaan vastasyklisestä preemiosta ja ”matching adjustment” -mukautuksesta, joiden avulla pääoman heilahtelu voitaisiin ottaa huomioon. Mekanismit on suunniteltava huolella niin, ettei niillä ole odottamattomia vaikutuksia vakuutusyhtiöiden ja koko järjestelmän kannalta. Niiden on tärkeää olla selkeät ja synnyttää noususuhdanteessa puskureita, jotka saadaan laskusuhdanteessa käyttöön.

Yleisesti ottaen suhdanteisiin liittyvät järjestelmäriskit uhkaavat pääasiassa perinteisen vakuutustoiminnan ulkopuolista toimintaa. Tällaisen toiminnan välityksellä riskit myös todennäköisimmin leviävät finanssijärjestelmässä, ja siksi tämän asiakirjan välitavoitteita ja välineistöä voidaan soveltaa. Jos ajatellaan, että tällaisen toiminnan perusteella toimijat voidaan luokitella järjestelmäriskin kannalta merkittäviksi, niihin soveltuu ainakin tavoite vähentää väärien kannustimien vaikutusta järjestelmässä moraalikadon ehkäisemiseksi. Tätä on kuitenkin esiintynyt vakuutusalalla harvemmin kuin pankeissa. Rakenteelliset järjestelmäriskit liittyvät myös vakuutusalan ja rahoitussektorin toimijoiden sidoksiin ja riskien mahdolliseen leviämiseen, jolloin sovellettavaksi tule tavoite vähentää suorien ja epäsuorien riskien keskittymistä. Suhdanteisiin liittyvät järjestelmäriskit liittyvät usein sisäsyntyiseen riskinottoon ja pakkomyynteihin.

(1) EJRK/2011/03, http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2011/ESRB_2011_3.fi.pdf

(2) Alan tutkimusta on niin paljon, ettei sitä ole mahdollista esitellä tarkemmin tässä liitteessä. Ks. esim. M. Brunnermeier, A. Crockett, C. Goodhart, A. Persaud ja H. Shin (2009), ”The Fundamental Principles of Financial Regulation”, Geneva Report on the World Economy 11, ICBM, Geneve, ja CEPR, Lontoo; G. Gorton ja P. He (2008), ”Bank Credit Cycles”, Review of Economic Studies 75(4), s. 1181–1214, Blackwell Publishing; Bank of England (2009), ”The Role of Macro-prudential Policy”, A Discussion Paper; Bank of England (2011), ”Instruments of macroprudential policy”, A Discussion Paper; M. Hellwig (1995), ”Systemic aspects of risk management in banking and finance”, Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 131, s. 723–737; V. V. Acharya (2009), ”A Theory of Systemic Risk and Design of Prudential Bank Regulation”, Journal of Financial Stability, 5(3), s. 224–255; S. Hanson, A. Kashyap ja J. Stein (2011), ”A Macro-prudential Approach to Financial Regulation”, Journal of Economic Perspectives 25, s. 3–28; D. Longworth (2011), ”A Survey of Macro-prudential Policy Issues”, Mimeo, Carleton University.

(3) Keskuspankkien yleisvalvontaroolia pidetään yleisesti tärkeänä rahoitusvakauden varmistamisen kannalta. Järjestelmän rakenteista riippumatta makrovakausvalvonnasta vastaavan viranomaisen tulisi työskennellä tiiviisti yhteistyössä infrastruktuurin yleisvalvonnasta vastaavan viranomaisen kanssa tämän välitavoitteen saavuttamiseksi.

(4) Välineet on valittu niiden tehokkuuden perusteella useiden mahdollisten välineiden joukosta EJRK:n työryhmässä (Instruments Working Group) tehdyn kyselytutkimuksen ja ylhäältä ohjatun puuteanalyysin pohjalta.

(5) Ks. EJRK:n lehdistötiedote ”Principles for macro-prudential policies in EU legislation on the banking sector”, 2.4.2012, http://www.esrb.europa.eu/news/pr/2012/html/pr120402.en.html

(6) EJRK on käynyt läpi unionin lainsäädännön ulkopuolelle jäänyttä välineistöä ja todennut, että 16 jäsenvaltion valvontavälineistöön kuuluu luototusasteen rajoituksia, mutta vain seitsemän maata voi käyttää niitä makrovakauden edistämiseen. Velanhoitokulujen ja tulojen suhteelle tunnetaan rajoituksia 12 maan valvontavälineistössä, mutta ne saadaan makrovakauskäyttöön vain kahdessa maassa. Kolmella maalla on valvontavälineistössään painottamattomat makrovakausrajat pysyväisluonteiselle varainhankinnalle (unweighted liquidity ratio). Pankkien elvytystä ja kriisinratkaisua varten on järjestelyjä 11 jäsenmaan valvontavälineistössä, ja kahdeksassa maassa nämä järjestelyt voidaan ottaa käyttöön myös makrovakauden edistämiseksi. Kuudessa jäsenvaltiossa valmistellaan tällaisten järjestelyjen käyttöönottoa. Niistä neljässä järjestelyt voidaan odotettavasti ottaa käyttöön myös makrovakauden edistämiseksi.

(7) Unionin lainsäädännössä on kaavailtu enemmänkin välineitä, kuten lyhyeksimyynnin kieltoa.

(8) Harkintavaltaa rajoittavat EJRK:n opastus, makrotalouden muuttujille asetettavat viitearvot sekä tiedotus- ja avoimuusvaatimukset.

(9) Sektorikohtaisissa pääomavaatimuksissa on riskipainot, ja tietyille sektoreille tai omaisuuseräluokille kalibroidaan sisäisten luottoluokitusten menetelmät.

(10) Ks. myös riskipainotettujen pääomavaatimusten välittymismekanismia koskeva kohta.

(11) Vaatimusten keventämisellä pitäisi olla päinvastainen vaikutus. Jos markkinoilla on paineita, pankeilla voi kuitenkin olla vaikeuksia saada aikaan vastaavia muutoksia omavaraisuusasteessaan (tai riskipainotetussa pääomassaan), mikä mahdollisesti heikentää näiden välineiden tehoa laskusuhdanteessa.

(12) Ks. BCBS (2010), ”Calibrating regulatory minimum capital requirements and capital buffers: a top-down approach”. Myös useissa muissa tutkimuksissa on havaittu omavaraisuusasteen toimivan järjestelmäriski-indikaattorina – ks. esim. Barrell, Davis ja Liadze (2010), ”Calibrating Macro-prudential Policy”; Kato, Kobayashi ja Sita (2010), ”Calibrating the level of capital: the way we see it”; Adrian ja Shin (2010), ”Liquidity and Leverage”; sekä Papanikolaou ja Wolff (2010), ”Leverage and risk in US commercial banking in the light of the current financial crisis”.

(13) H. Almeida, M. Campello ja C. Liu (2006), ”The financial accelerator: evidence from international housing markets”, Review of Finance 10, s. 1-32.

(14) Luototusasteen rajoituksia voidaan yrittää ohittaa vakuudettomien lainojen avulla. Jos pankit voivat arvioida lainan kohteena ja vakuutena olevan asuinkiinteistön arvon itse (jos esimerkiksi osalla lainasta on tarkoitus perusparantaa rakennusta), niille saattaa syntyä kannustimia arvioida kiinteistön arvo todellista suuremmaksi, jotta luototusaste asettuu kohdalleen.

(15) Likviditeettiperusteisten makrovakausvälineiden tehosta on toistaiseksi vain vähän kokemusta. Joissakin tutkimuksissa maksuvalmiusvaatimusta ja pysyvän varainhankinnan vaatimusta on käytetty vastasyklisesti, ja siitä on ollut apua likviditeettihäiriön yhteydessä. Ks. esim. Giordana ja Schumacher, ”The impact of the Basel III liquidity regulations on the bank lending channel: A Luxembourg case study”, Working Paper No 61, kesäkuu 2011; Bloor, Craigie ja Munro, ”The macroeconomic effects of a stable funding requirement”, Reserve Bank of New Zealand Discussion Paper Series DP 2012/05, elokuu 2012; tai Van den End ja Kruidhof, ”Modelling the liquidity ratio as a macro-prudential instrument”, DNB Working Paper No 342, huhtikuu 2012.

(16) Ks. kansainvälisen rahoitusjärjestelmän komitean (Committee on the Global Financial System) neljännen työryhmän (Working group on the Selection and Application of Macro-prudential instruments (SAM)) väliraportti ”Transmission Mechanisms of Macro-prudential Instruments”, maaliskuu 2012.

(17) Ks. Heijmans ja Heuver, ”Is this bank ill? The diagnosis of doctor Target 2”, DNB Working Paper No 316, elokuu 2011.

(18) Ks. esim. M. Brunnermeier ja L. Pedersen (2009), ”Market Liquidity and Funding Liquidity,” Review of Financial Studies, Society for Financial Studies, vol. 22(6), s. 2201-2238, sekä G. Gorton ja A. Metrick (2012), ”Securitized banking and the run on repo,” Journal of Financial Economics, Elsevier, vol. 104(3), s. 425-451.

(19) Empiiristä tutkimusta on vähän, mutta tähänastisten kokemusten perusteella riskien keskittyminen tietyillä sektoreilla (usein kiinteistöalalla) aiheuttaa epävakautta rahoitusjärjestelmässä.

(20) Valtionvelkaan liittyviä riskejä ei tällä hetkellä lasketa mukaan suuria asiakasriskejä rajoitettaessa.

(21) Haittavaikutuksia on käsitelty laajemmin esimerkiksi teoksissa C. Pirrong (2011), ”The economics of central clearing: theory and practice”, International Swaps and Derivatives Association Discussion Paper No. 1 sekä M. Singh (2011), ”Making OTC Derivatives Safe – A Fresh Look”, IMF Working Paper 11/66.

(22) Ks. esim. Claessens, Herring ja Schoenmaker, ”A Safer World Financial System: Improving the Resolution of Systemic Institutions”, Geneva Reports on the World Economy, CEPR, Lontoo (2010), sekä Claessens et al., ”Crisis Management and Resolution: Early Lessons from the Financial Crisis”, IMF Staff Discussion Note 11/05, 9.3.2011.

(23) Ks. esim. Acharya, Santos ja Yorulmazer: ”Systemic Risk and Deposit Insurance Premiums”, FRBNY Economic Policy Review, elokuu 2010.

(24) Ks. B. Hirtle (2007) ”Public disclosure, risk, and performance at bank holding companies”, Staff Report no. 293, Federal Reserve Bank of New York; M. A. Goldstein, E. S. Hotchkiss ja E. R. Sirri (2007) ”Transparency and liquidity: A controlled experiment on corporate bonds”, The Review of Financial Studies 20(2), s. 235–273; C. A. Botosan (1997) ”Disclosure Level and the Cost of Equity Capital”, The Accounting Review, Vol. 72, No 3, s. 323–349.

(25) Ks. International Association of Insurance Supervisors (IAIS), 2011, ”Insurance and Financial Stability”.