Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997 ja toimielinten vastaukset - Ensimmäinen Nide Yleiseen talousarvioon sekä kuudenteen ja seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon liittyviä toimia koskeva kertomus



Virallinen lehti nro C 349 , 17/11/1998 s. 0001 - 0230



VUOSIKERTOMUKSEN varainhoitovuodelta 1997 (98/C 349/01) Vuosikertomus, jossa ovat mukana toimielinten vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin, on toimitettu vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville ja muille toimielimille. Bernhard FRIEDMANN (presidentti) John WIGGINS Giorgio CLEMENTE Barry DESMOND Patrick EVERARD Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO Antoni CASTELLS Jan O. KARLSSON Hubert WEBER Aunus SALMI Jørgen MOHR Kalliopi NIKOLAOU François COLLING Maarten B. ENGWIRDA Jean-François BERNICOT SISÄLLYS Sivu Yleinen johdanto 5 KERTOMUS YLEISEEN TALOUSARVIOON LIITTYVISTÄ TOIMISTA Osa I - Huomautukset yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista Luku 1 - Omat varat 7 Luku 2 - Yhteinen maatalouspolitiikka 21 Luku 3 - Rakenteelliset toimet 59 Luku 4 - Yhteisöpolitiikat 76 Luku 5 - Yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki 87 Luku 6 - Hallintomenot 108 Luku 7 - Rahoitusvälineet ja pankkitoiminta 110 Osa II - Tarkastuslausuma yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista Luku 8 - Tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 119 KERTOMUS KUUDENTEEN JA SEITSEMÄNTEEN EUROOPAN KEHITYSRAHASTOON LIITTYVISTÄ TOIMISTA Osa I - Kuudenteen ja seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon liittyvistä toimista esitetyt huomautukset 149 Osa II - Kuudetta ja seitsemättä Euroopan kehitysrahastoa koskeva tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 161 LIITTEET Liite I - Taloudellisia tietoja yleisestä talousarviosta sekä kuudennesta ja seitsemännestä Euroopan kehitysrahastosta (1*) I Liite II - Tilintarkastustuomioistuimen antamat kertomukset ja lausunnot viiden viimeisen vuoden ajalta XLI TOIMIELINTEN VASTAUKSET KERTOMUS YLEISEEN TALOUSARVIOON LIITTYVISTÄ TOIMISTA Sivu Osa I - Huomautukset yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista Luku 1 - Omat varat 18 Luku 2 - Yhteinen maatalouspolitiikka 50 Luku 3 - Rakenteelliset toimet 71 Luku 4 - Yhteisöpolitiikat 83 Luku 5 - Yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki 100 Luku 7 - Rahoitusvälineet ja pankkitoiminta 117 Osa II - Tarkastuslausuma yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista Luku 8 - Tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 139 KERTOMUS KUUDENTEEN JA SEITSEMÄNTEEN EUROOPAN KEHITYSRAHASTOON LIITTYVISTÄ TOIMISTA Osa I - Kuudenteen ja seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon liittyvistä toimista esitetyt huomautukset 157 Osa II - Kuudetta ja seitsemättä Euroopan kehitysrahastoa koskeva tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 171 YLEINEN JOHDANTO 1. Tässä tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa esitetään Euroopan unionin yleisen talousarvion toteuttamista koskevien tarkastusten sekä rahoitusvälineiden ja pankkitoiminnan avulla tapahtuvaa yhteisön varojen käyttöä koskevien tarkastusten tulokset. Eri toimielinten sekä Euroopan kansalaisten toivotaan kertomuksen ansiosta kiinnittävän huomionsa moniin merkittäviin ongelmiin, jotka komission ja jäsenvaltioiden asianomaisten viranomaisten olisi pyrittävä ratkaisemaan. Kertomus on tärkeä osa vastuuvapausmenettelyä. Vastuuvapauden myöntää Euroopan parlamentti neuvoston suosituksesta. Komissio antaa selvityksen yleistä talousarviota, Euroopan hiili- ja teräsyhteisöä sekä Euroopan kehitysrahastoa koskevien vastuuvapauspäätösten liitteenä olevissa Euroopan parlamentin päätöslauselmissa esitettyjen huomioiden sekä vastuuvapauden myöntämisestä annetun neuvoston suosituksen liitteenä olevien huomautusten perusteella suoritetuista toimenpiteistä. 2. Kertomuksessa esitetyt huomautukset perustuvat tulojen ja menojen tarkastamiseen, joka tapahtuu myös moitteettoman varainhoidon näkökulmasta. Huomautuksia seuraavat tilintarkastustuomioistuimen Euroopan parlamentille ja neuvostolle antama tarkastuslausuma tilien luotettavuudesta sekä yleisen talousarvion perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta, sekä tarkastuslausumaan liittyvät huomautukset. 3. Varainhoitovuotta 1997 koskeva vuosikertomus on rakenteeltaan erilainen kuin aiemmat vuosikertomukset. Vuosien mittaan tilintarkastustuomioistuimen laatima vuosikertomus on laajentunut siinä määrin, että nykyisin sen valmistelua ja viimeistelyä on mahdotonta suorittaa kohtuullisessa ajassa. Toisaalta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantulosta lähtien myös erityiskertomukset ovat kuuluneet vastuuvapausmenettelyyn. Tilintarkastustuomioistuin on siten päättänyt julkaista suurimman osan tarkastustuloksista erityiskertomuksissaan, minkä ansiosta se voi myös jakaa työnsä tasaisemmin koko vuodelle. Näin ollen tässä kertomuksessa ei esitetä kunkin tarkastuksen tuloksia yksityiskohtaisesti, vaan jokaisessa luvussa on yleisiä huomautuksia sekä yhteenveto tarkastusten päätelmistä, jotka on annettu erityiskertomusten muodossa edellisen vuosikertomuksen ilmestymisen jälkeen. 4. Ulkoisen tarkastajan antama todistus 31. joulukuuta 1997 päivätyn tulostilin ja taseen asianmukaisuudesta ja oikeellisuudesta sekä ulkoisen tarkastajan laatima, tilintarkastustuomioistuimen sisäistä valvontajärjestelmää ja moitteetonta varainhoitoa koskeva kertomus on julkaistu 15.10.1998 EYVL:n C-sarjan numerossa 318. 5. Euroopan kehitysrahastoa koskeva kertomus ja siihen liittyvä tarkastuslausuma esitetään omana kokonaisuutenaan yleiseen talousarvioon liittyvän kertomuksen jälkeen. Kertomus yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista OSA I Huomautukset yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista ENSIMMÄINEN LUKU (2*) Omat varat 1.0. SISÄLLYS Kohdat Johdanto 1.1 Talousarvion toteuttaminen 1.2 Perinteiset omat varat 1.3 - 1.24 Varainhoito 1.3 - 1.9 Puutteet jäsenvaltioiden hoitaman kirjanpidon sisäisen tarkastuksen menettelyissä 1.4 - 1.5 Jäsenvaltioiden vuotuisia yhteenvetotilejä koskeva tarkastus 1.6 - 1.7 Loppupäätelmät 1.8 - 1.9 Tarkastus riskianalyysitekniikoiden käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä 1.10 - 1.24 Johdanto 1.10 - 1.16 Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus 1.17 Loppupäätelmät 1.18 - 1.24 Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat 1.25 - 1.36 Alv- ja BKTL-varojen järjestelmät 1.25 - 1.29 Yhteisön sisäisessä kaupassa sovellettava alv-järjestelmä 1.30 - 1.36 YLEISTÄ 1.1. Perinteisten omien varojen osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski komission ja jäsenvaltioiden varainhoitoa yhteisön saamisten toteamisen ja perimisen yhteydessä sekä riskianalyysitekniikoiden käyttöä tullivalvonnassa. Viimeksi mainittua aihetta koskevat huomautukset esitetään yksityiskohtaisesti erityiskertomuksessa (3). Arvonlisäveroon (alv) ja bruttokansantuloon (BKTL) perustuvien varojen (noin 80 prosenttia yhteisön talousarviosta) osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski erityisesti kyseisten varojen järjestelmän luonnetta ja vaikutuksia. Lisäksi tutkittiin asianomaisiin rahamääriin liittyviä näkökohtia yhteisön sisäisessä kaupassa sovellettavan alv-järjestelmän yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen näitä seikkoja koskevat huomautukset, joista esitetään yhteenveto tässä luvussa, ovat kahden erityiskertomuksen aiheena (4). TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 1.2. Taulukossa 1.1 esitetään yhteenveto yhteisön tuloista varainhoitovuodelta 1997; kaaviosta 1.1 käyvät ilmi seuraavat seikat: a) varainhoitovuoden 1997 todelliset tulot, jotka vähenivät 1,3 prosenttia varainhoitovuoteen 1996 verrattuna (81 275,1 miljoonaa ecua), olivat määrältään 80 547,7 miljoonaa ecua; ne vastasivat näin ollen 97,8 prosenttia lopullisessa talousarviossa ennakoiduista tuloista b) varojen kantamisesta aiheutuneiden kulujen (1 574,7 miljoonaa ecua) vähentämisen jälkeen nettomääräiset perinteiset omat varat olivat 14 172,3 miljoonaa ecua, mikä vastaa 17,6 prosenttia todellisten tulojen koko määrästä; nämä varat, jotka lisääntyivät 4,3 prosenttia varainhoitovuoteen 1996 verrattuna, kertyivät: - 13 607,7 miljoonan ecun bruttomääräisistä tullimaksuista, jotka vastaavat 86,4 prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä (15 747,0 miljoonaa ecua) (5)- 1 025,2 miljoonan ecun bruttomääräisistä maatalousmaksuista, jotka vastaavat 6,5 prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä - 1 114,0 miljoonan ecun bruttomääräisistä sokeri- ja isoglukoosimaksuista, jotka vastaavat 7,1 prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä c) arvonlisäverosta (alv) saatava oma vara, ottaen huomioon saldot ja mukautukset (- 567,5 miljoonaa ecua), oli 34 351,5 miljoonaa ecua (6) eli 42,6 prosenttia kaikista todellisista tuloista: todelliset tulot vähentyivät 6 prosenttia varainhoitovuoteen 1996 verrattuna (36 535 miljoonaa ecua) d) BKTL-vara, ottaen huomioon saldot ja mukautukset (-544,9 miljoonaa ecua), oli 26 891,7 miljoonaa ecua (7) (joista varauksia 286,9 miljoonaa ecua), eli 33,4 prosenttia kaikista todellisista tuloista; BKTL-vara kasvoi 27,7 prosenttia edelliseen varainhoitovuoteen verrattuna (21 058 miljoonaa ecua); tällä täydentävällä tulolähteellä on tasoitettava edellisen varainhoitovuoden aikaisempaa alhaisempi ylijäämä sekä aikaisempiin varainhoitovuosiin liittyvät negatiiviset saldot ja mukautukset e) edellisestä varainhoitovuodesta käytettävissä oleva ylijäämä (4 384,0 miljoonaa ecua) ja sekalaiset tulot (813,5 miljoonaa ecua) vastaavat 6,4 prosenttia kaikista todellisista tuloista; määrä on alentunut varainhoitovuoteen 1996 verrattuna 51,3 prosenttia. PERINTEISET OMAT VARAT Varainhoito 1.3. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset perustuvat tarkastustyöhön, jonka yhteydessä suoritettiin järjestelmän analyysejä ja analyyttisiä tutkimuksia sekä tarkistettiin menettelyt, joilla perinteiset omat varat kerätään yhteen komissiolle tilittämistä varten; otokset koostuivat jäsenvaltiosta valituista tapahtumista. Puutteet jäsenvaltioiden hoitaman kirjanpidon sisäisen tarkastuksen menettelyissä 1.4. Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessaan, että yksi jäsenvaltio "asetti ennen vuotta 1989 komission käyttöön kaikki todetut määrät, mukaan lukien perimättömät määrät. Yhteisön käyttöön asetetut todetut ja perimättömät määrät olivat 1. tammikuuta 1989 yhteensä 93,8 miljoonaa ecua. Tätä summaa ei ole maksettu takaisin erilliseen kirjanpitoon kirjaamista varten, mutta komissio ei ole vastustanut sitä, että kansalliset viranomaiset vähentävät nykyisistä todetuista määristä poistetut saatavat. Komissio tai kansalliset viranomaiset eivät ole kehittäneet seurantajärjestelmää, jonka avulla saataisiin tietää näiden vähennysten yhteismäärä" (8). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti nämä kansallisten viranomaisten vuodesta 1989 lähtien suorittamat vähennykset. Tarkastuksessa ilmeni, että tammikuun 1989 ja kesäkuun 1997 välisenä aikana oli komissiolle tilitetystä määrästä vähennetty 5,944 miljoonaa ecua liikaa. Komission olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi. 1.5. Eräässä toisessa jäsenvaltiossa tulliviranomaiset vähensivät 16. heinäkuuta 1996 erillisestä kirjanpidosta 5,67 miljoonan ecun määrän, joka liittyi neljään tuonti-ilmoitukseen, siirtääkseen tämän määrän neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (9) 6 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun kirjanpitoon komissiolle tilittämistä varten. Vähennetyt 5,67 miljoonaa ecua tilitettiin kuitenkin maaliskuussa 1997 eikä syyskuussa 1996, kuten olisi pitänyt. Nämä omat varat tilitettiin siis komissiolle kuusi kuukautta myöhässä. Jäsenvaltioiden vuotuisia yhteenvetotilejä koskeva tarkastus 1.6. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut perinteisten omien varojen osalta säännöllisesti esiin vuosikertomuksissaan seuraavia seikkoja: tilitysten viivästyminen, saamisia koskevan kolmen vuoden vanhentumisajan seurauksena menetetyt varat, virheet tai säännönvastaisuudet etuusmenettelyjen tai suspensiojärjestelmän alaisista tavaroista kannettavien tullien toteamisessa ja kansallisten ohjeiden virheet tai puutteet säännöksiin nähden. Nämä havainnot koskevat eri tyyppisiä toistuvia säännönvastaisuuksia, joita esiintyy tarkastuslausuman perustana olevissa tiedoissa ja jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden kirjanpitoon merkittyihin määriin. Kulunutta varainhoitovuotta koskevassa tarkastuksessa ilmeni lisää näistä samantyyppisistä säännönvastaisuuksista johtuvia omien varojen menetyksiä. Havaittiin, että esimerkiksi neljässä jäsenvaltiossa on todetut maksut tilitetty myöhässä. Tarkastettujen tapahtumien otoksessa oli todettujen maksujen kokonaismäärä 7,3 miljoonaa ecua ja viiveiden pituus 1 6 kuukautta. Toukokuun 29 päivänä 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (10) 11 artiklan mukaan asianomaisen jäsenvaltion on maksettava tilitysten viivästymisestä korkoa. 1.7. Toukokuun 29 päivänä 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 muuttamisesta 8 päivänä heinäkuuta 1996 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1355/96 (11) voimaantulon jälkeen yhteenvetotiliä, jonka kukin jäsenvaltio on laatinut kyseisen asetuksen 7 artiklan mukaisesti, ei enää korjata asianomaista varainhoitovuotta seuraavan kolmannen vuoden joulukuun 31. päivän jälkeen. Komissio on lisäksi esittänyt ehdotuksen (12) 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 17 artiklan muuttamiseksi; ehdotuksen mukaan perimättömät määrät poistetaan erillisestä kirjanpidosta komission ehdotuksessa vahvistetun viiden vuoden jakson loppuun mennessä. Loppupäätelmät 1.8. Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 (ks. kohta 1.7) kahden muutoksen pitäisi merkitä sitä, että komission on tarkastettava ennen kohdassa 1.7 tarkoitettujen määräaikojen päättymistä kunkin jäsenvaltion esittämä vuotuinen yhteenvetotili samaan tapaan kuin maatalousmenojen alalla suoritetuissa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyissä, tai ainakin tarkastutettava kyseiset tilit tilien tarkastamista koskevien säännösten mukaisesti. 1.9. Komission olisi jatkettava toimintaansa jäsenvaltioissa, jotta perinteisten omien varojen hallinnointia ja valvontaa voitaisiin parantaa ja toistuvat säännönvastaisuudet näin välttää. Tarkastus riskianalyysitekniikoiden käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä (13)Johdanto 1.10. Vastuu perinteisten omien varojen (14,2 miljardia ecua eli noin 17,7 prosenttia yhteisön koko talousarviosta vuonna 1997) kantamisesta kuuluu jäsenvaltioille. 1.11. Yhtenäismarkkinoihin siirtymisen 1. tammikuuta 1993 myötä tuli voimaan konsolidoitu yhteisön tullilainsäädäntö. Konsolidoidun lainsäädännön avulla oli tarkoitus varmistaa, että tullilainsäädäntöä sovelletaan yhdenmukaisesti kaikkialla yhteisössä. Siinä ja myöhemmissä muutossäännöksissä täsmennetään, millaisia tarkastuksia tulliviranomaisten on suoritettava yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. 1.12. Ecofin-ministerineuvosto hyväksyi 23. marraskuuta 1992 riskianalyysin käytön tarkastusten kohdentamisessa. Se pyysi komissiota toteuttamaan ennen vuoden 1993 loppua toimenpiteet, joiden avulla voitaisiin noudattaa riskien mukaan kohdennettujen tarkastusten periaatetta kaikilla tarkastettavilla aloilla. 1.13. Myöhemmässä yhteisön tullilainsäädännössä säädetään riskianalyysitekniikoiden käytöstä ainoastaan meritse tai ilmateitse yksinkertaistettujen tullimenettelyjen mukaisesti tuotujen tavaroiden valvonnassa (14). Myös seuraavassa päätöksessä tulliviranomaiset velvoitetaan käyttämään riskianalyysitekniikoita määrittäessään, miten ja missä ne suorittavat valvontatehtäväänsä: Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 210/97/EY, tehty 19 päivänä joulukuuta 1996, yhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman hyväksymisestä (Tulli 2000) (15). 1.14. Useissa Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission hyväksymissä asiakirjoissa korostetaan sitä, kuinka tärkeää on käyttää uusinta tullialan tekniikkaa ja entistä tehokkaampia työskentelymenetelmiä, kuten tietotekniikkaa, riskianalyysiä ja kohdennettuja tarkastuksia, joissa molemmissa hyödynnetään riskiprofiileita, yhteistä ja koordinoitua riskienhallintapolitiikkaa sekä pitkälle kehitettyjä tarkastusjärjestelmiä. Mainitut toimielimet pitävät kiinni vaatimuksesta, jonka mukaan kansallisten tullilaitosten on toimittava kuin yhtenä laitoksena, ja kehottavat jäsenvaltioita harjoittamaan tiivistä yhteistyötä ja koordinoimaan toimensa näiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. 1.15. Komissio on havainnut, että jäsenvaltioiden tarkastustekniikoissa on eroja. Se uskoo kuitenkin, että tilanne voidaan korjata riskianalyysimenetelmiä kehittämällä. Komissio suunnittelee laativansa Tulli 2000 ohjelman yhteydessä koko yhteisöä koskevia "riskiprofiileja". Joidenkin tullimenettelyjen osalta se aikoo pyytää jäsenvaltioita käyttämään riskianalyysimenetelmiä järjestelmällisesti tarkastuksissaan; tätä varten laadittiin riskianalyysiä koskevat ohjeet koko yhteisöä varten. 1.16. Nämä komission yksiköiden ja jäsenvaltioiden yhteistyössä laatimat ohjeet, jotka eivät ole sitovia, toimitettiin jäsenvaltioille lokakuussa 1997. Ohjeita on määrä käyttää koeluontoisesti vuoden 2000 loppuun saakka. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus 1.17. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus suoritettiin kahdeksassa jäsenvaltiossa (Belgia, Tanska, Saksa, Espanja, Ranska, Italia, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta), ja se koski riskianalyysin käyttöä sellaisissa tullitarkastuksissa (tavaroiden fyysiset tarkastukset ja tuonti-ilmoitusten tarkastukset), jotka vaikuttavat yhteisön omiin varoihin. Tutkimuksessa tarkasteltiin komission eri yksiköiden valvonta- ja koordinointitehtäviä. Jäsenvaltioiden tasolla tutkimuskohteena olivat sovellettujen tekniikoiden hallinnointi ja tehokkuus, tietolähteiden käyttö sekä käytössä olevien palautemekanismien laajuus. Jos virallisia riskianalyysitekniikoita ei ollut käytössä, tutkimuksessa pyrittiin arvioimaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen käytettyjen muiden menetelmien tehokkuus. Loppupäätelmät 1.18. Euroopan parlamentin, neuvoston, komission ja jäsenvaltioiden kehotukset, joiden mukaan yhteisön tullilaitosten oli toimittava kuin yhtenä laitoksena ja harjoitettava näin ollen koordinoitua toimintaa toisiaan vastaavien tulosten saavuttamiseksi yhteisön koko tullialueella ja sovellettava yhteisön säännöksiä vaikuttavasti, tehokkaasti ja yhdenmukaisesti, eivät ole vielä läheskään toteutuneet. 1.19. Vaikka useilla tahoilla halutaankin edistää riskianalyysin käyttöä tullilaitosten keskuudessa, suuri osa paikallistason tarkastustyöstä on tehotonta siksi, että etenkin riskialttiiden tavaroiden ja olosuhteiden määrittämisen yhteydessä koordinointi ei ole toteutunut. 1.20. Tutkimuksessa saatiin riittävästi näyttöä siitä, että huomattava määrä mahdollisia riskejä koskevia tietoja todellakin toimitetaan paikan päällä toimiville tulliviranomaisille. Koska todella tehokasta analyysiä näiden riskien mahdollisesta vaikutuksesta yksittäisten rajatoimipaikkojen osalta ei ole kuitenkaan suoritettu, tällaisen suuren tietomäärän saatavilla olo ei mitenkään edistä tämänhetkisten tarkastustoimien kohdentamista. 1.21. Kaikkien tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden tullausjärjestelmässä on jonkinlainen seulontamahdollisuus, jonka avulla voidaan päättää ennalta vahvistettujen riskiprofiilien mukaan, suoritetaanko valittujen ilmoitusten osalta fyysinen tai asiakirjoihin perustuva tarkastus. Näiden seulontajärjestelmien vaikuttavuutta ja tehokkuutta heikentävät kuitenkin todellisen riskianalyysin puuttuminen monilla aloilla samoin kuin koordinoitujen, valtioiden rajat ylittävien profiilien ja tarkastustuloksia koskevan palautteen puuttuminen, joidenkin tietokonejärjestelmien puutteet ja toisinaan se, että kohdennusjärjestelmän tarkoitusta ja tavoitteita ei ole ymmärretty. 1.22. Riskianalyysimenetelmiä on yhtä monenlaisia kuin on tutkimuksen yhteydessä tarkastettuja jäsenvaltioita. Vaikka riskimetodologian tarpeesta ehkä ollaankin yhtä mieltä ja vaikka komission ohjeet ovat hyvä perusta tämän metodologian toteuttamiseksi, nykyisen tilanteen perusteella näyttää siltä, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan puutteellisesti koordinoidulla ja epäyhdenmukaisella tavalla. 1.23. Viisi vuotta yhtenäismarkkinoihin siirtymisen ja kuusi vuotta Matthaeus-ohjelman (16) käynnistämisen jälkeen voitaisiin aloitetuilta koulutus- ja vaihto-ohjelmilta odottaa suurempaa keskinäistä yhteenkuuluvuutta. Myös yhteisten erikoisyksikköjen tai -osastojen perustaminen yhteisön tasolla esimerkiksi suunnittelu- tai tarkastustoimia varten edistäisi jonkin verran tullihallintojen yhdentymistä ja saattaisi näin parantaa jäsenvaltioiden keskinäistä koordinointia. 1.24. On vielä paljon tehtävää, ennen kuin kaikissa jäsenvaltioissa on käytössä vaikuttava, tehokas ja yhdenmukainen riskianalyysijärjestelmä. Komission olisi aloitettava asianmukaiset lainsäädännölliset toimenpiteet ja tehtävä asiaankuuluvat hallinnointipäätökset riskianalyysin käytön tehostamiseksi kaikkialla yhteisössä. ALV:OON JA BKTL:OON PERUSTUVAT OMAT VARAT Alv- ja BKTL-varojen järjestelmä 1.25. Vaikka kyseistä yhteisön rahoitusjärjestelmää on muutettu kymmenen viime vuoden aikana kolmesti, siihen liittyy edelleenkin yhdenmukaisuus, avoimuus- ja toimintaongelmia. Vaikka tilastotiedot ovat tärkeitä määräytymisperusteita vahvistettaessa, näiden tietojen laadunmittausmenetelmää ei ole vieläkään kehitetty. 1.26. BKTL:n merkitys on korostunut rahoitusjärjestelmän kehityksen myötä; sen perusteella määritetään budjettivarojen enimmäismäärä. Neuvosto on hyväksynyt BKTL:n laskentaa varten uuden, vuodesta 1999 alkaen käytettävän Euroopan koottujen tilien järjestelmän (EKT, versio 1995). Yhteisön talousarvion rahoittamisessa sovelletaan kuitenkin edelleen vanhaa EKT: tä (versio 1979). Uuden EKT:n myötä odotetut muutokset ovat kuitenkin tärkeitä metodologian ja jäsenvaltioiden keskinäisen vertailtavuuden parantamisen kannalta. Parhaiden mahdollisten käytettävissä olevien talouden kokonaislukujen käyttämättä jättäminen ja laadun mittausmenetelmän puuttuminen aiheuttavat vääristymän jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia mitattaessa. 1.27. Verotulojen menetykset voivat vaikuttaa haitallisesti sekä alv-varoihin että BKTL-varoihin, erityisesti jos BKTL:n yhteydessä ei oteta riittävästi huomioon harmaata taloutta. Kansantalouksien tilinpidon kattavuudesta (17) saadaan tiedot vasta vuoden 1998 lopussa, mutta niiden mukaan arvioituna menetykset ovat huomattavia. Tämä on osoitus laajemmasta ilmiöstä, joka koskee koko verotusta. Kerätyn alv:n ja teoreettisen alv:n välistä eroa koskevasta epäsuorasta laskelmasta käy ilmi, että yhdeksän jäsenvaltion osalta ero on vuosittain keskimäärin 70 miljardia ecua (1991 1993). Verrattuna vastaavaan jaksoon kymmenen vuotta sitten tämä ero on yli kaksinkertainen. 1.28. Tulojen korjauksia tehdään nykyisin vain yhden jäsenvaltion hyväksi, mutta niitä voitaisiin soveltaa myös usean muun jäsenvaltion osalta. Ne ovat yksi järjestelmän outo piirre. Korjauskäytännön lähtökohta, jonka mukaan jäsenvaltion unioniin kuulumisesta saama etu saadaan selville jäsenvaltion yhteisön talousarvioon suorittamien maksujen ja yhteisön kyseiselle valtiolle suorittamien maksujen välisestä tasapainosta, voidaan kyseenalaistaa. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksesta käy ilmi, että samalla yhteisön menolla saattaa olla eri jäsenvaltioissa hyvin erilaiset tuotannon seurannaisvaikutukset. Näin ollen yhteisön rahoituksen vaikutuksia ei voida määrittää ainoastaan kirjattujen rahavirtojen perusteella. Kuten Fontainebleaun Eurooppa-neuvosto on todennut, mahdollisen tasapainottamisen on tapahduttava menopolitiikan avulla, nimenomaan talousarvion hyväksymisvaiheessa. 1.29. Lopuksi voidaan todeta, että Euroopan unionin laajentumisaikeiden varmistuttua on entistä tarpeellisempaa pohtia rahoitusjärjestelmään liittyviä näkökohtia. Jokaisessa rahoitusjärjestelmässä on sovittava selkeästi toiminnan perusteista ja varmistuttava valittujen varojen luonteen ja niiden kanto- ja tarkastusmenetelmien välisestä johdonmukaisuudesta. Yhteisön sisäisessä kaupassa sovellettava alv-järjestelmä 1.30. Yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n nykyinen siirtymäjärjestely otettiin käyttöön 1. tammikuuta 1993; samaan aikaan siirryttiin yhtenäismarkkinoihin ja poistettiin tarkastukset unionin sisäisiltä rajoilta. Alv:a ei enää makseta tavaroiden tuonnin yhteydessä vaan vasta myöhemmin verovelvollisen jaksoittaisen ilmoituksen perusteella. Petoksen mahdollisuus on siksi entistä suurempi huolimatta jälkikäteen tapahtuvan tietojenvaihdon järjestelmän (VIES-järjestelmän) käyttöönottamisesta. 1.31. Jäsenvaltioissa ei ole petosten torjunnan alalla yleensä yhtenäistä strategiaa. On siksi vaarana, että etusijalle asetetaan kansallisen tason toiminta, mikä taas saattaa johtaa toimien hajanaisuuteen ja voimavarojen tehottomaan käyttöön. Petoksen käsite määritellään eri jäsenvaltioissa eri tavoin, ja näin ollen myös sovellettavat rangaistukset ovat erilaisia, mikä taas saattaa heikentää rangaistusten ehkäisevää vaikutusta. Oikeudellisten ja hallinnollisten kehysten erot ovat myös riskitekijöitä, joita petosten tekijät saattavat hyödyntää. 1.32. Jäsenvaltioiden välisiä yhteistyökeinoja ei hyödynnetä kokonaisuudessaan. Tähän on usein syynä menettelyjen hitaus ja jopa se, että olemassa olevia keinoja ei tunneta, varsinkaan paikallisviranomaisten tasolla. 1.33. Komission tehtävät rajoittuvat pääasiassa kansallisten yksiköiden välisen kokemustenvaihdon edistämiseen. Se ei ole vielä pystynyt yksilöimään kansallisten petostentorjuntajärjestelmien puutteita eikä ehdottamaan asianomaisille jäsenvaltioille ratkaisukeinoja. 1.34. Toteuttamiskelpoisen vaihtoehdon puuttuessa nykyinen "siirtymäjärjestely" on käytössä vielä useita vuosia. Merkittäviä parannuksia ei liene tiedossa, sillä selvää tahtoa petosten torjunnan asettamiseksi etusijalle yhteisön sisäisessä kaupassa ei ole löytynyt. 1.35. Jäsenvaltioiden ja komission olisi kehitettävä järjestelmiä, joiden avulla voidaan paremmin mitata petosten laajuutta ja ennen kaikkea arvioida säännöllisesti jäsenvaltioiden ja komission suorittamien tarkastusten ja yhteisön "koneiston" tehokkuutta. 1.36. Kansallisten viranomaisten toiminnan yhdenmukaistaminen on toinen ala, jolla on toimittava nopeasti. Kansallisten viranomaisten tarkastusmenetelmien ja -strategioiden lähentäminen tehostaisi yhä monikansallisemmaksi muuttuvan ilmiön torjuntaa. KOMISSION VASTAUKSET PERINTEISET OMAT VARAT Puutteet jäsenvaltioiden hoitaman kirjanpidon sisäisen tarkastuksen menettelyissä 1.4. Kuten komissio totesi vastauksessaan varainhoitovuotta 1995 koskevaan vuosikertomukseen, se ei vastusta määrien, jotka katsotaan lopullisesti perintäkelvottomiksi ja jotka koskevat 1. tammikuuta 1989 edeltävää aikaa, vähentämistä nykyisistä todetuista määristä. Komissio seuraa tämän asian kehittymistä ja on pyytänyt jäsenvaltiota vahvistamaan tiedot, joihin tilintarkastustuomioistuimen toteamat seikat perustuvat. Kun pyydetyt tiedot on saatu, jäsenvaltiota kehotetaan tarpeen vaatiessa suorittamaan korjauksia ja maksamaan erääntyneet viivästyskorot. 1.5. Kun komissio sai tiedon tilintarkastustuomioistuimen toteamuksesta huhtikuussa 1997, se pyysi 184 876 ecun suuruisten viivästyskorkojen maksamista, mikä tapahtui saman vuoden syyskuussa. Jäsenvaltioiden vuotuisia yhteenvetotilejä koskeva tarkastus 1.6. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema 7,3 milj. ecun määrä koskee säännönvastaisuuksia, jotka johtuvat yhteisön säännösten virheellisestä soveltamisesta neljässä jäsenvaltiossa. Komissio on ottanut yhteyttä asianomaisiin tahoihin näissä jäsenvaltioissa tilanteen korjaamiseksi ja tulee tarpeen vaatiessa pyytämään viivästyskorkojen maksamista. Päätelmä 1.8. Talousarvion toteuttamismenettely on tulojen osalta huomattavan erilainen kuin menojen osalta, koska siinä on kyse miljoonista näkymättömissä suoritettavista taloudellisista toimista ja koska se heijastaa erittäin monimutkaisen säännöstön soveltamista. SEM 2000 aloitteen kolmannen vaiheen yhteydessä komissio on tutkinut mahdollisuutta ottaa tulojen osalta käyttöön samanlainen tilien tarkastamis- ja hyväksymisjärjestelmä kuin maatalousmenojen yhteydessä käytetään. Tarkastelussa ilmeni kuitenkin, että tätä on mahdoton toteuttaa tulopuolen menettelyjen erityispiirteiden vuoksi. Sitä vastoin katsottiin, että Euroopan unionin taloudellisia etuja voitaisiin paremmin suojella vahvistamalla yhteisön olemassaolevia säännöksiä ja varsinkin jäsenvaltioiden perintäkelvottomien saatavien perinnästä luopumista koskevia säännöksiä. Tämän vuoksi komissio ehdotti heinäkuussa 1997 uutta kirjanpidosta poistamismenettelyä, jonka mukaan jäsenvaltion on tietyn ajan kuluttua perusteltava toimintansa erityisesti niiden saatavien osalta, joita ei voida periä, antamalla tiedoksi tietyn vähimmäisrajan ylittävät tapaukset. Jäsenvaltioiden esittämän kirjanpidon luotettavuuden osalta on korostettava, että komission toteuttama omien varojen valvonta on, siihen käytettävissä olevien varojen rajoissa, kaiken valvontatoiminnan perusperiaatteiden mukaista. Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa voivat omia varoja koskevan kirjanpidon tarkastaa myös valtiontilintarkastajat. Komission tarkastukset eivät tietenkään rajoitetun luonteensa vuoksi voi merkitä jäsenvaltioiden omia varoja koskevan koko kirjanpidon kaikenkattavaa arviointia. Kuitenkin ne ovat jokseenkin tehokkaita, ja niiden tuloksena suoritetaan usein huomattaviakin varainhoidollisia korjauksia. Tarkastus riskianalyysimenetelmien käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä Johdanto 1.11. Vaikka jäsenvaltioilla yleisesti ottaen onkin velvollisuus suorittaa tarkastuksia, on myös selvää, että niillä on mahdollisuus määritellä tavat, joilla tarkastukset suoritetaan yleisesti ja yksittäistapauksissa. 1.12-1.13. Tulli 2000 -päätöksessä määritetään institutionaalinen ympäristö, jossa kansallisen tullihallinnon on toimittava. Päätöksen tarkoituksena on aikaansaada tasapaino yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden tehtävien välille sekä ylläpitää tätä tasapainoa hyväksyen ajatuksen eri tahojen kumppanuudesta. Komissio tulee pian esittämään Euroopan parlamentille ja neuvostolle alustavan kertomuksen Tulli 2000 -ohjelman toteuttamisesta ja vaikutuksista. Ecofin-neuvosto korosti jo vuonna 1992 riskianalyysimenetelmien merkitystä varainhoidon valvonnan kannalta, mutta tullialalla niille luotiin puitteet Tulli 2000 päätöksellä vuonna 1996. Se kattaa koko tullisäännöstön, joten enää ei ole tarpeen ottaa tullikoodeksiin viittauksia näihin työmenetelmiin, joskaan tätä mahdollisuutta ei ole suljettu pois. Tulli 2000 -päätöksessä ei jätetä epäilystäkään komission osuudesta nykyaikaisten valvontamenetelmien käytössä: komission tehtävänä on tukea ja edistää toimia, joiden määrittely ja toteuttaminen kuuluu jäsenvaltioille (9 artiklan 1 kohta). 1.14-1.16. Tehtäväkenttänsä puitteissa komissio laati vuonna 1997 menettelysäännöt riskiprofiilien luomiseksi. Näiden menettelysääntöjen laatiminen on keino edistää työmenetelmien yhdenmukaistamista, joka on tulevaisuuden asia, kuten tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksensa siinä osassa, joka sisältää tosiasioiden toteamisen. Jäsenvaltioissa käytettävät työmenetelmät määräytyvät edelleenkin suurelta osin muiden tekijöiden perusteella, oli sitten kyseessä toiminnan organisointi, henkilöstön koulutus, voimavarojen saatavuus tai tietokoneistamisen aste. Päätelmä 1.19. Parhaat edellytykset yhteensovittamisen parantamiselle vallinnevat silloin, kun tullimenettelyt hoidetaan tietokoneella. Tämän alan kehityksessä on jäsenvaltioiden välillä tällä hetkellä suhteellisen suuria eroja. Ylikansallisten tullimenettelyjen kehittäminen, esimerkkinä NCTS (New computerized transit system), edistänee toivottua yhteensovittamista, sikäli kuin säilytetään nimikkeistöön perustuva tavaroiden tunnistamisjärjestelmä. 1.20. Kaikenlaisten tietojen runsas ja jäsentelemätön välitys paikan päällä toimiville tulliviranomaisille muodostaa varmastikin metodisen ongelman, joka on syytä tutkia ja ratkaista. Se voidaan tulevaisuudessa ottaa käsiteltäväksi Tulli 2000 -päätöksen toteuttamisesta vastaavien tahojen kanssa. 1.21-1.22. Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien keskinäinen erilaisuus ja ylikansallisten rakenteiden puute johtuu siitä, että tulliliiton hallintoa varten ei ole olemassa yhteistä elintä. Tätä heijastelee Euroopan parlamentin ja neuvoston Tulli 2000 -päätöksessä käytetty lähestymistapa (ks. edellä olevat kohdat 1.12. ja 1.13.). Eri työmenetelmien keskinäisen lähentymisen konkreettiseksi ilmaukseksi on käynnistetty edellä mainittuun päätökseen liittyvä pilottihanke, johon osallistuu kuusi jäsenvaltiota. 1.23. Matteus-ohjelman mallin mukaiset koulutus- ja virkamiesvaihto-ohjelmat edistävät yleensä näkemysten avartumista ja menettelyjen yhdenmukaistumista. Yhteisön koulutuspolitiikan luominen tullialalle, yhteinen koulutusrunko (ks. Tulli 2000 -päätöksen 14 artikla) ja jäsenvaltioiden tullioppilaitosten verkottaminen antavat käyttöön välineen muun muassa kansallisten työmenetelmien entistä suuremman yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. Pitkällä aikavälillä voitaisiin edistyä myös niiden saattamisessa täysin yhdenmukaisiksi, vaikkakin ne tällä hetkellä suurelta osin määräytyvät muiden tekijöiden perusteella (ks. edellä olevat kohdat 1.14. 1.16.). Erityisyksiköiden perustaminen yhteisön tasolla on järkevää ainoastaan siinä tapauksessa, että niillä on toiminnallinen tehtävä. Tällainen yksikkö olisi epäilemättä yhteiseen tullihallintojärjestelmään kuuluva rakenne, mikä käsite ylittää selvästi Tulli 2000 -päätöksessä suositellun, kumppanuuteen perustuvan hallintovälineen tavoitteet. Sitä vastoin voitaisiin ajatella, että jäsenvaltiot muodostaisivat keskenään rakenteen hoitamaan tätä toiminnallista tehtävää. 1.24. Komission toiminta noudattelee Tulli 2000 päätöstä, jossa ei määrätä perustaa, jolta jäsenvaltioiden tulliviranomaisten valvontatapoihin voitaisiin puuttua yleisellä tavalla säädösteitse. ALV:OON JA BKTL:OON PERUSTUVAT OMAT VARAT Alv- ja BKTL-varojen järjestelmä 1.25. Komissio katsoo, että makrotaloudellisten kokonaislukujen laadun arviointia koskeva tutkimustoiminta ei ole täysin tyydyttävää, ja osittain tämän vuoksi se on käynnistänyt tutkimushankkeen, jossa arvioidaan kansantalouksien tilinpidossa käytettävien kokonaislukujen laatua. Eurostat on teettänyt tähän liittyen kaksi tutkimusta, toisen Italian tilastokeskuksella (ISTAT) ja toisen Ison-Britannian tilastokeskuksella (ONS). Ensin mainitun tulokset saadaan vuonna 1998 ja jälkimmäisen vuonna 1999. 1.26. Komissio on täysin yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa sen arvostellessa vanhan, vuodelta 1979 peräisin olevan EKT:n pitämistä edelleen talousarviokäytössä. Jos otettaisiin huomioon uuden, vuodelta 1995 peräisin olevan EKT:n perusteella saatu BKTL, jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti voitaisiin mitata paremmin. Komissio valittaa tätä seikkaa ja on jo ilmaissut kantansa sen suhteen. 1.27. Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut, alv-petokset ovat vain osa ilmiötä, joka koskee verotusta yleensä, samoin kuin kaikkia muitakin pakollisia maksuja. Ottaen huomioon alv:lle ominainen hajanaisten maksujen järjestelmä tähän veroon sisältyy kuitenkin valvontaelementti, joka erottaa sen muista veroista. Omalta osaltaan komissio on jo ryhtynyt ja ryhtyy kaikkiin asianomaisiin toimenpiteisiin voidakseen tehdä tehokasta yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa alv:oon kohdistuvien petosten torjunnassa. 1.28. Myös komissio katsoo, että korjausjärjestelmä, jota nykyisin sovelletaan ainoastaan yhden jäsenvaltion osalta, on outo. Komissio on samaa mieltä myös muista tilintarkastustuomioistuimen tässä kohdassa esittämistä huomautuksista. 1.29. Komissio on jo alkanut pohtia unionin rahoitusjärjestelmää muun muassa tilintarkastustuomioistuimen huomautusten pohjalta. Yhteisön sisäisessä kaupassa sovellettava alv-järjestelmä 1.31-1.36. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että sen velvollisuutena on havaita kansallisten järjestelmien puutteet petostentorjunnassa ja ehdottaa jäsenvaltioille asianmukaisia korjaustoimenpiteitä. Komissio yhtyy myös siihen näkemykseen, että kansallisten valvontastrategioiden vahvistaminen yhtenäisen riskianalyysin avulla on välttämätöntä petostentorjunnan onnistumiseksi ja että on parannettava hallinnollisen yhteistyön välineitä, joita nykyisin käytetään liian vähän. Komissio on kuitenkin tietoinen siitä, että sen suositusten hyväksyminen jäsenvaltioissa riippuu kokonaan niiden todellisesta lisäarvosta. Jäsenvaltioiden erilaisiin oikeudellisiin ja hallinnollisiin järjestelmiin perustuvien perintä- ja valvontamenettelyjen monimutkaisuutta ei pitäisi aliarvioida. Komissiolla ei viime aikoihin asti ole ollut riittävästi kokemusta tilintarkastustuomioistuimen ehdottaman perusteellisen arvioinnin ja suositusten tekoon. Aikaisempina vuosina kerätty kokemus antaa nyt komissiolle mahdollisuuden täyttää tilintarkastustuomioistuimen osoittamat velvollisuudet. Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artiklan mukainen kolmas kertomus sisältää jo useita suosituksia valvonta- ja petostentorjuntayhteistyön strategioiksi. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että on välttämätöntä ottaa käyttöön järjestelmä, joka jatkuvasti mittaa jäsenvaltioiden suorittaman alv:n perinnän ja valvonnan tehokkuutta. Sen vuoksi komissio ryhtyy analysoimaan ja arvioimaan kunkin jäsenvaltion valvontatilannetta toteuttaakseen tilintarkastustuomioistuimen suositukset. Tavoitteena on, että komissio voisi tehdä osuvampia ehdotuksia 12 artiklan mukaisen neljännen kertomuksen puitteissa sekä asetuksen (ETY) N:o 218/92 14 artiklaa soveltaen laaditun kolmannen kertomuksen puitteissa. Kaavio 1.1 - Yhteisön talousarvion rahoitus >KAAVION ALKU> Talousarvion rahoitus 1996-1997 (milj. ecua) Alv-vara BKTL-vara Perinteiset omat varat Edellisen varainhoitovuoden ylijäämät Muut tulot Selitys: (x %; y %) x %: osuus varainhoitovuotta 1997 koskevan talousarvion rahoituksessa. y %: vuoden 1997 muutokset vuoteen 1996 nähden. Perinteiset omat varat 1996-1997 (milj. ecua) Tullimaksut Sokeri- ja isoglukoosimaksut Maatalousmaksut Omien varojen kantamisesta aiheutuneet kulut Selitys: (x %) - x %: osuus omissa varoissa. Lähde: vuoden 1997 talousarviot ja vuosien 1996 ja 1997 tulostilit. >KAAVION LOOPU> >VIITTAUS FILMIIN> >TAULUKON PAIKKA> TOINEN LUKU (18*) Yhteinen maatalouspolitiikka 2.0. SISÄLLYS Kohdat Johdanto 2.1 ENSIMMÄINEN OSA - Budjettihallinto 2.2 - 2.25 Talousarvion toteuttaminen 2.2 - 2.23 Varainhoitovuoden määrärahat 2.2 - 2.10 Ennakot 2.11 Menojen merkitseminen kirjanpitoon 2.12 Menot ja negatiiviset määrät 2.13 - 2.16 Välittömät menot 2.17 - 2.18 Maatalousmenojen aiheutuminen 2.19 - 2.22 Suuntaukset vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana 2.23 Hallinnon tietojärjestelmät 2.24 - 2.25 TOINEN OSA - Durumvehnä 2.26 - 2.54 Johdanto 2.26 - 2.29 Tukijärjestelmän kehitys 2.30 - 2.49 Tonnilta maksettava tuki 2.30 - 2.33 Vuoden 1976 uudistus 2.34 - 2.40 MacSharryn uudistus vuonna 1992 2.41 - 2.46 Muutokset vuonna 1997 2.47 - 2.49 Durumvehnän markkinoiden kehitys vuoden 1992 uudistuksen jälkeen 2.50 - 2.52 Yhteenveto 2.53 - 2.54 KOLMAS OSA - Tiivistelmät edellisen vuosikertomuksen ilmestymisen jälkeen annetuista EMOTR:a sekä kalastusalaa koskevista erityiskertomuksista 2.55 - 2.92 Erityiskertomus nro 2/98 varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 2.55 - 2.57 Erityiskertomus nro 21/98 varainhoitovuoden 1996 tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovelletuista hyväksymis- ja varmentamismenettelyistä 2.58 - 2.65 Erityiskertomus nro 4/98 uusiseelantilaisten maitotuotteiden ja sveitsiläisen juuston tuonnista yhteisöön alennetuin tullein sekä näiden tuotteiden markkinoille saattamisesta 2.66 - 2.69 Erityiskertomus nro 19/98 tiettyihin BSE-kriisin seurauksena toteutettuihin toimiin liittyvästä yhteisön rahoituksesta 2.70 - 2.81 Erityiskertomus nro 18/98 kalastusalan yhteisyritysten perustamista edistävistä yhteisön toimenpiteistä 2.82 - 2.86 Erityiskertomus nro 20/98 vientitukea saavien maataloustuotteiden fyysisiä tarkastuksia koskevasta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta 2.87 - 2.92 JOHDANTO 2.1. Tässä luvussa käsitellään Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosastoa (EMOTR) sekä talousarvion lukuun B2-51 kirjattuja menoja. Luvun ensimmäinen osa koskee budjettihallintoa varainhoitovuonna 1997, ja siinä esitetään tarkastukseen perustuvia havaintoja varainhoitovuoden 1997 talousarvion toteuttamisesta sekä maataloutta koskevien menojen atk-pohjaisista hallinnointijärjestelmistä. Toinen osa käsittelee durumvehnää, ja luvun kolmannessa osassa esitetään puolestaan tiivistelmät edellisen vuosikertomuksen ilmestymisen jälkeen annetuista EMOTR:a koskevista tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksista. ENSIMMÄINEN OSA - BUDJETTIHALLINTO TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN Varainhoitovuoden määrärahat 2.2. EMOTR:n tukiosaston (alaluokka B1) alkuperäiset määrärahat varainhoitovuodelle 1997 (19) olivat 41 233 miljoonaa ecua, josta rahoitusvarauksen osuus oli 500 miljoonaa ecua. 2.3. Korjaava ja täydentävä talousarvio N:o 1/97 (20) ei koskenut alaluokkaan B1 kuuluvia määrärahoja (ks. taulukko 2.1). Varainhoitovuoden aikana tehtiin kuitenkin joitakin siirtoja alamomenttien (1 327,4 miljoonaa ecua), momenttien (1 212,2 miljoonaa ecua) ja lukujen (2 320 miljoonaa ecua) välillä (ks. taulukko 2.2). Muutokset olivat absoluuttiselta määrältään 4 859,6 miljoonaa ecua eli 11,8 prosenttia alkuperäisestä talousarviosta. 2.4. Alaluokka B1:n määrärahat jäivät kokonaismäärältään (ilman rahoitusvarausta) - yhteensä 40 733 miljoonaa ecua ennen muutoksia ja 40 709 miljoonaa ecua muutosten jälkeen - maatalouden päälinjauksessa (21) tarkoitettua määrää (41 805 miljoonaa ecua) pienemmiksi (ks. taulukko 2.1). 2.5. Vaikka talousarvion toteuttamisessa ei ylitetty maatalouden päälinjauksessa määritettyä rahoituksen kokonaisosuutta, sen yhteydessä tehtiin kuitenkin huomattavia muutoksia alkuperäisiin määrärahoihin, ja eri määrärahojen toteutumisasteiden välillä oli eroja. 2.6. Alaluokkaan B1 kuuluvat 40 423,1 miljoonan ecun suuruiset menot (ks. taulukko 2.1) olivat kokonaisuudessaan lopullisesti käytettävissä olleita määrärahoja pienemmät (- 0,7 prosenttia), eikä rahoitusvarausta käytetty. Määrärahojen toteutumisaste oli 24 alamomentin osalta, lähes koko talousarviota koskien, alle 50 prosenttia alkuperäisistä määrärahoista, jolloin määrärahoja jäi käyttämättä yhteensä 973,5 miljoonaa ecua. 2.7. Käänteisesti voidaan todeta, että toteutumisaste on 13 alamomentin kohdalla yli 150 prosenttia alkuperäisiin määrärahoihin verrattuna, ja määrärahat ylittyivät 2 061,8 miljoonalla eculla. Alamomentin B1-2320 (markkinoita tukevat poikkeustoimenpiteet) menot (407 miljoonaa ecua) nousivat 41 kertaa alkuperäisiä määrärahoja suuremmiksi. Alamomentin B1-1052 (tuki rapsin, auringonkukan ja soijan tuottajille) menot ylittyivät 1 136 miljoonalla eculla alkuperäisiin 1 276,1 miljoonan ecun suuruisiin määrärahoihin verrattuna. 2.8. Alun perin p.m.-merkinnöin ("pro memoria") varustettuihin 27:ään (lähinnä varastointikuluihin liittyvään) budjettikohtaan saatiin määrärahoja siirtojen (162,1 miljoonaa ecua) avulla. 2.9. Menot jakaantuivat niiden luonteen mukaan ja jäsenvaltioittain taulukoissa 2.3 ja 2.4 esitetyllä tavalla. EMOTR:n tukiosaston tilejä koskeva yhteenveto on esitetty taulukossa 2.5. 2.10. Kaksi ja puoli kuukautta EMOTR:n varainhoitovuoden 1997 alkamisen jälkeen, 31. joulukuuta 1996, varainhoitovuoden menoista oli jo sidottu ja maksettu noin puolet (20 700,0 miljoonaa ecua). Tästä määrästä 13 821,8 miljoonaa ecua eli 66,8 prosenttia varainhoitovuoden menoista koski kahdeksaa toimea, jotka liittyivät peltokasveihin, maan viljelykäytöstä poistamiseen, oliiviöljyyn sekä emolehmäpalkkioihin. Ennakot 2.11. Jäsenvaltioille maksettavien ennakoiden määrittämiseen ei liity poikkeamia. Komission päätöksiä on kuitenkin vaikeaa tarkistaa pelkkien kirjanpitotositteiden perusteella, vaan on tutkittava tulojen ja menojen hyväksyjän hallussa olevia asiakirjoja, jotka ovat ainoa lähde tarvittavien tietojen saamiseksi. Varainhoitoasetuksen (22) mukaan ennakoihin liittyviin maksusitoumuksiin ei tarvitsekaan kohdistaa tavanomaisia varainhoidon valvojan suorittamia tarkistuksia. Myös ennakoiden hoito, jota ei ole yhdistetty AGREX-järjestelmään (ks. kohta 2.24), on järjestelmänä raskas. Koska 13 jäsenvaltiolla ei ole sähköistä tiedonsiirtojärjestelmää, kyseiset tiedot on käsiteltävä manuaalisesti. Menojen merkitseminen kirjanpitoon 2.12. Varainhoitoasetuksen (23) mukaan jäsenvaltioiden ilmoittamia menoja koskeva maksusitoumus tehdään kahden kuukauden kuluessa jäsenvaltioiden toimittamien yhteenvetojen vastaanottamisesta. Tätä määräaikaa ei noudateta: maksusitoumukset kirjataan vuosittain keskimäärin 17 päivää myöhässä, mikä vaikeuttaa keskuskirjanpitojärjestelmän (SINCOM) käyttöä maatalousmenojen seurantaan. Viiveitä aiheutuu erityisesti säännöksiin perustuvien menojen valvonta- ja hyväksymistoimiin kuluvasta pitkästä ajasta sekä määrärahojen siirtomenettelyistä. Menot ja negatiiviset määrät 2.13. Niin sanottujen negatiivisten menojen merkitsemisen sekä korjausten suuren määrän takia tilejä on analysoitava perusteellisesti ennen kuin niistä voidaan tehdä tarkkoja johtopäätöksiä. Alaluokkaa B1 (40 674,9 miljoonaa ecua) koskevaan kirjanpitoon kuuluvat 4 329,6 miljoonan ecun negatiiviset kirjaukset, joita ei ole kirjattu yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden mukaisesti ja joiden selvittäminen on erittäin vaikeaa (ks. taulukko 2.6). 2.14. Kaikkien negatiivisten kirjausten tarkka arvioiminen on mahdotonta sovellettavien säännösten ja menojen ilmoittamista koskevan menettelyn vuoksi (ja etenkin siksi, että jäsenvaltiot ilmoittavat ainoastaan kokonaismäärät). Näihin negatiivisiin kirjauksiin kuuluu a) ilmoituksiin jäsenvaltioiden tai komission aloitteesta tehtyjä korjauksia b) takaisin perittyjä aiheettomasti maksettuja määriä c) virheellisesti negatiivisiksi menoiksi kutsuttuja tuloja, esimerkiksi maidon lisämaksu (440,7 miljoonaa ecua varainhoitovuonna 1997) d) varainhoitovuosien 1993 ja 1996 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtyihin päätöksiin perustuvia määriä (996,8 miljoonaa ecua varainhoitovuonna 1997). 2.15. Komission olisi varmistettava, että säännöksiä, joiden perusteella jokin menoerä voidaan kieltäytyä maksamasta tiettyjen määräaikojen kuluttua umpeen, ei kierretä tekemällä korjaus jo hylättyihin menoihin liittyvään, aiemmin annettuun ilmoitukseen. 2.16. Budjettikohtiin, joihin negatiivisia menoja merkitään, ei ole aina varattu määrärahoja vaan ne on varustettu ainoastaan p.m.-merkinnöin ("pro memoria"). Komissio ottaa kirjattujen määrien perusteella kyseisistä kohdista määrärahoja siirtääkseen niitä toisiin budjettikohtiin (641,8 miljoonaa ecua varainhoitovuonna 1997). Negatiivisten menojen käsite ei kuitenkaan esiinny varainhoitoa koskevissa säännöksissä, kuten tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoitoasetuksen muuttamista koskevassa lausunnossaan nro 4/97 (24). Lisäksi tulokirjausten avulla tapahtuva budjettikohtien kasvattaminen on varainhoitoasetuksessa määritettyjen talousarviota koskevien periaatteiden vastainen. Käytäntö ei edistä talousarvion yhteydessä tarvittavaa avoimuutta. Välittömät menot 2.17. Joidenkin menojen (maatiloja koskevien tietojen keruu, valvonta- ja torjuntatoimet jne.), jotka rahoitetaan yleensä yhteisesti jäsenvaltioiden kanssa ja joita komissio koordinoi, yhteydessä ei siis noudateta tavallista ilmoitusmenettelyä. Kyseisiin menoihin liittyvät varainhoitovuoden 1997 maksusitoumukset olivat 528,5 miljoonaa ecua ja maksut 215,6 miljoonaa ecua (ks. taulukko 2.7). 2.18. Komissio otti edustavan otoksen (40 maksusitoumusta [75 miljoonaa ecua] ja 40 maksua [30 miljoonaa ecua]) tietyistä momenteista (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 ja B2-518), ja otoksen perusteella kävi ilmi, että kyseisten menojen seuranta ei ole riittävän tarkkaa, mikä vahvistaa tilintarkastustuomioistuimen aiemmin esittämät havainnot (25). Tarkastuksen kohteena olleista 80 toimesta 80 prosenttia ei ollut säännösten mukaisia (määräaikoja ja yhteisön rahoituksen hakemista koskevia menettelyjä ei ollut noudatettu ja täytäntöönpanokertomuksia oli jätetty toimittamatta); nämä seikat esitetään tarkastuslausumassa (ks. kohdat 8.49-8.50) muodollisina virheinä. Lisäksi komissiolla ei säännösten vähäisen velvoittavuuden takia ole aina riittävästi tositteita kyseisten menojen asianmukaisuuden ja suoritetuille toimille asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osoittamiseksi. Komission olisikin lisättävä kyseisten menojen seurantaa. Maatalousmenojen aiheutuminen 2.19. EMOTR:n tukiosaston varainhoitovuoden 1997 tileihin kuuluvat komission maksamat vuoden 1997 välittömät menot sekä jäsenvaltioiden 16. lokakuuta 1996 ja 15. lokakuuta 1997 välisenä aikana suorittamat menot. Jäsenvaltiot ilmoittavat kyseiset menot yksityiskohtaisen budjettinimikkeistön mukaan, jonka perusteella menot voidaan yhdistää niiden perustana olevaan lainsäädäntöön ja/tai tiettyyn markkinointivuoteen. 2.20. AGREX-tietojärjestelmän ja nykyisen alanimikkeistön avulla ei kyetä kuitenkaan liittämään noin 20:tä prosenttia varainhoitovuonna 1997 sidotuista määrärahoista tiettyyn markkinointi- tai varainhoitovuoteen (liitännäistoimenpiteet: 2 064,8 miljoonaa ecua, maitotuotteet: 1 878,1 miljoonaa ecua, naudanliha: 1 809,4 miljoonaa ecua, hedelmät ja kasvikset: 550,2 miljoonaa ecua). Etenkin silloin, kun tuki maksetaan useassa erässä, ilmoitusmenettelyn yhteydessä ei kyetä aina määrittämään, mistä erästä on kyse, eikä takaamaan vuotuisuusperiaatteen noudattamista. Menojen hallinnan kannalta on kuitenkin olennaista, että niitä voidaan verrata kunkin toimen arvioituihin kustannuksiin. 2.21. Yli 3 300 miljoonan ecun osalta on kyse menoista, jotka ovat aiheutuneet varainhoitovuonna 1995 tai aiemmin. Samaa toimea koskevat tileille tehdyt kirjaukset liittyvät usein kolmen tai jopa useamman peräkkäisen markkinointivuoden aikana maksettuihin määriin. Näihin menoihin kuuluvat erityisesti vientituet, joista mahdollisesti aiheutuvaa menoerää voitaisiin arvioida jo vientivaiheessa. 2.22. Komission antaman asetuksen (EY) N:o 296/96 (26) perusteella otettiin käyttöön järjestelmä, jonka avulla on määrä rajoittaa jäsenvaltioiden aiemmilta varainhoitovuosilta ilmoittamien menojen hyväksymistä. Komissio tarkisti tähän liittyen noin 60 prosenttia (24 056,9 miljoonaa ecua) varainhoitovuonna 1997 ilmoitetuista menoista. Myöhässä ilmoitettujen menojen osuus oli noin 668 miljoonaa ecua. Sen jälkeen kun järjestelmän yhteydessä oli alettu soveltaa ehtoa, jonka mukaan aiemmin hyväksytyistä menoista hyväksytään myöhästymisestä huolimatta 4 prosenttia, eräässä komission kertomuksessa (27) tuotiin esille, että sääntöjen tiukka noudattaminen olisi johtanut elokuun 1997 loppuun mennessä 129,1 miljoonan ecun suuruisten menojen hylkäämiseen. Komissio hylkäsi lopulta harkintavaltaansa käyttäen menoista ainoastaan 25 miljoonaa ecua. Suuntaukset vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana 2.23. Tarkasteltaessa EMOTR:n tukiosaston talousarvion kehittymistä ja sen toteuttamista vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana (ks. taulukko 2.8) voidaan havaita seuraavaa: a) Vaikka maatalouden päälinjaukseen tuli lisäystä ainoastaan 14 prosenttia, menot kasvoivat 6 290 miljoonalla eculla (18,9 prosenttia), kun koko talousarvion osalta menot kasvoivat 29 prosenttia. Suurin osa lisääntyneistä menoista kuului peltokasveja, naudanlihaa ja liitännäistoimenpiteitä koskeviin lukuihin; maitotuotteita koskevan luvun menot sitä vastoin pienenivät huomattavasti. b) Talousarvio on ollut varainhoitovuodesta 1994 lähtien jatkuvasti ylijäämäinen, vaikka ylijäämä onkin laskenut 9,3 prosentista 0,7 prosenttiin. c) Kutakin otsaketta koskevat erot ennakoitujen ja toteutuneiden määrärahojen välillä pienenivät hieman varainhoitovuonna 1997 varainhoitovuoteen 1996 verrattuna, mutta ne olivat yhä suuremmat kuin vuonna 1993. HALLINNON TIETOJÄRJESTELMÄT 2.24. EMOTR:n tukiosaston menojen kirjanpitoon merkitsemiseen käytetään kahta tietojärjestelmää: vuonna 1988 käyttöön otettua AGREX-järjestelmä, jota hoitaa pääosasto VI:n osasto G2, ja vuonna 1990 perustettua SINCOM-järjestelmää, jonka hoidosta vastaa pääosasto XIX. Mainittujen järjestelmien sisältämien tietojen täsmäyttämällä suoritetut tarkastukset ovat osoittaneet järjestelmien yhtenäisyyden ja samalla kirjanpitomerkintöjen luotettavuuden. Organisointi ei kuitenkaan ole nykyisellään tyydyttävä. Esimerkiksi: a) Mainittujen järjestelmien välillä ei ole yhteyttä eikä niiden sisältämiä tietoja voi siirtää järjestelmästä toiseen (lisäksi toisessa tiedot on ilmoitettu kansallisina valuuttoina ja toisessa ecuina). b) AGREX-järjestelmään sisältyy joitakin puutteita: - järjestelmä on teknisesti vanhentunut ja vaikeasti valvottavissa, ja siitä on tullut erittäin monimutkainen, koska sitä on jouduttu päivittämään jatkuvasti uudelleen vastaamaan säännöksiä, jotka ovat muuttuneet paljon vuoden 1988 jälkeen - järjestelmän käyttö on yhden pääosasto VI:n yksikön erioikeus eikä sitä käytetä riittävästi varojärjestelmässä - koska kirjanpitomerkintä puuttuu, tulojen ja menojen hyväksyjän päätöksiä ei voida selvittää - järjestelmä ei pysty käsittelemään päiväyksiä vuodesta 2000 lähtien. c) Viralliseen SINCOM-kirjanpitojärjestelmään ei kuulu erityisesti EMOTR:a koskeviin säännöksiin soveltuvia toimintoja. Uuden kirjanpitojärjestelmän (SINCOM 2) ottaminen käyttöön lähitulevaisuudessa ei muuta tätä tilannetta. 2.25. Komission tulisi näin ollen ottaa käyttöön yhtenäinen tietojärjestelmä, jossa olisivat mukana tulojen ja menojen hyväksyjän, varainhoidon valvojan ja tilinpitäjän toisiaan seuraavat toimet; järjestelmän olisi oltava yhteensopiva ja suorassa yhteydessä SINCOM 2 -järjestelmään ja sen sisältämien tietojen tulisi olla kaikkien käyttäjien saatavissa. TOINEN OSA - DURUMVEHNÄ JOHDANTO 2.26. Durumvehnä on erityinen vehnälaji, jonka jyvät ovat kovia, lasimaisia ja läpikuultavia, ja sitä käytetään pääasiassa ihmisravintona pastan, viljarouheiden ja mannasuurimoiden muodossa. Vuonna 1996 durumvehnää tuotettiin 8,7 miljoonaa tonnia (4,2 prosenttia yhteisön koko viljatuotannosta riisiä lukuun ottamatta (28)). Suurimmat tuottajat ovat Italia, jossa tuotetaan yli puolet kokonaistuotannosta, sekä Kreikka, Espanja ja Ranska. Yhteisö on suurin durumvehnän tuottaja; tuotannon osuus on 25 prosenttia maailmanmarkkinoista. 2.27. Durumvehnä oli alusta alkaen (1967) (29) - Italian tuottaessa noin 90 prosenttia durumvehnästä yhteisön alueella - mukana vilja-alan yhteisessä markkinajärjestelyssä. Taulukosta 2.9 käy ilmi, että durumvehnästä maksetun tuen määrä on kasvanut huomattavasti alkuvaiheeseen verrattuna. Tilintarkastustuomioistuin piti tätä kehitystä huolestuttavana ja käsitteli durumvehnää vuoden 1989 vuosikertomuksessaan (30); kyseisenä vuonna erityistuki oli 365 miljoonaa ecua ja vientitukiin ja interventiomaksuihin käytettiin noin 400 miljoonaa ecua. 2.28. Vuonna 1993 durumvehnästä maksetun tuen kokonaismäärä oli 830 miljoonaa ecua (jossa ei ole mukana noin 14 miljoonan ecun tuloja arvoltaan vähentyneiden varastojen myynnistä) ja vuonna 1997 se oli 1 743,4 miljoonaa ecua, joka jakaantui Saksan, Kreikan, Espanjan, Ranskan, Italian, Itävallan, Portugalin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kesken (ks. taulukko 2.10). Durumvehnä kuuluu yhteisön alueella eniten tukea saavien tuotteiden joukkoon; vuonna 1996 tukea maksettiin 182 ecua tonnilta, mikä vastaa 113:a prosenttia durumvehnän tuotannon arvosta. 2.29. Tilintarkastustuomioistuin suoritti yhteisön tasolla markkinoiden hallinnan tarkastuksen, jonka avulla pyrittiin a) selvittämään syitä, jotka aiheuttivat menojen suuren kasvun, vaikka tuotanto ei kasvanut yhtä voimakkaasti b) tutkimaan, kuinka suurelta osin tuen määrä vastaa durumvehnän tuotannon tukemiselle asetettuja tavoitteita. TUKIJÄRJESTELMÄN KEHITYS Tonnilta maksettava tuki 2.30. Durumvehnä oli alusta alkaen eri asemassa kuin muut viljalajit, sillä sitä varten perustettiin kaksinkertainen tukijärjestelmä. Neuvosto vahvisti vuosittain durumvehnälle muiden viljalajien tavoin tavoite- ja interventiohinnan (31) (32). Durumvehnästä ja tavallisesta vehnästä maksettavien interventiohintojen välisen suhteen tulisi vastata niiden maailmanmarkkinahintojen välistä suhdetta. Suhteeksi vahvistettiin 120 prosenttia; durumvehnästä maksettavaksi interventiohinnaksi tuli 110,24 laskentayksikköä tonnilta. 2.31. Vuonna 1967 durumvehnän interventiohintaa pidettiin liian alhaisena takaamaan riittävät tulot viljelijöille, koska suurin osa tiloista oli pieniä ja pääasiallisten tuotantoalueiden tuotokset olivat alhaisia. Tästä syystä otettiin hintatuen lisäksi käyttöön erityinen tuottajatuki, jota maksettiin tietty määrä kutakin durumvehnää tuotettua tonnia kohti. Tuki kattoi interventiohinnan ja korkeamman, durumvehnän ylituotannon osalta suurimmassa kaupan keskuksessa (tuolloin Palermo Italiassa) vahvistetun taatun vähimmäishinnan välisen erotuksen. 2.32. Vuonna 1974 komissio halusi perustaa erityisen järjestelmän hallinnoinnin ja valvonnan yksinkertaistamiseksi. Interventiohintaa voitiin nostaa korkeiden maailmanmarkkinahintojen myötä; tällöin erityistuki olisi voitu lakkauttaa. Neuvosto hyväksyi interventiohinnan nostamisen, mutta säilytti silti erityistuen, joskin aiempaa alhaisempana. Tuottajien tulot nousivat kokonaisuudessaan 27 prosenttia, kun interventiohinta nousi 48,73 laskentayksikköä tonnilta ja kun erityistukea vähennettiin ainoastaan 7,23 laskentayksikköä tonnilta (ks. taulukko 2.11). Durumvehnän interventiohinta nousi 163 prosenttiin tavallisen vehnän interventiohintaan nähden, eikä se ollut enää suhteessa maailmanmarkkinahintoihin. Kun markkinahinnat jälleen laskivat, pidettiin interventiohinnat edelleen korkeina. 2.33. Koska asetuksessa ei rajoitettu tukea myönnettäväksi ainoastaan perinteisille tuotantoalueille, tukijärjestelmä houkutti laajentamaan durumvehnän tuotantoa pohjoisille alueille, joilla kaiken lisäksi saavutettiin korkeammat tuotokset ja hyvä laatu. Vuoden 1976 uudistus 2.34. Markkinointivuonna 1976/1977 (33) yritettiin korjata mainittua kehitystä muuttamalla tonnilta maksettava tuki hehtaarikohtaiseksi pinta-alatueksi ja soveltamalla sitä ainoastaan tiettyihin "perinteisiin" tuotantovyöhykkeisiin tai -alueisiin. Vyöhykkeen perinteiseksi määrittämistä koskevia perusteita ei kuitenkaan esitetty. 2.35. Kun epäsuotuisat viljelyvyöhykkeet (34) otettiin mukaan uuden asetuksen liitteessä lueteltuihin perinteisiin tuotantoalueisiin, järjestelmälle asetettiin myös yhteiskunnallinen ja rakenteellinen tavoite. Tätä tavoitetta ei kuitenkaan ilmaistu selkeästi missään asetuksessa eikä myöskään tarkennettu, miten kyseinen tavoite olisi huomioitava tuen määrää vahvistettaessa. 2.36. Muutosten seurauksena sekä interventiohinta että tuen määrä oli neuvoteltava vuosittain neuvoston tasolla sen sijaan että ne olisi voitu laskea tarkasti käyttämällä laskennan perustana asetettuihin tavoitteisiin pohjautuvia kriteereitä. Durumvehnän interventiohinnat nousivat tavallisen vehnän interventiohintoja nopeammin, ja samalla nousi myös tuen määrä. Taulukosta 2.12 käy ilmi, että markkinointivuoteen 1985/1986 mennessä durumvehnästä maksetun interventiohinnan ja tavallisesta vehnästä maksetun interventiohinnan välinen suhde oli noussut markkinointivuonna 1975/1976 vallinneesta 162 prosentista 174 prosenttiin. Durumvehnästä maksettu interventiohinta oli 312,08 ecua tonnilta ja tuki 101,31 ecua hehtaarilta. 2.37. Myös tukikelpoisten alueiden määrä kasvoi edelleen. Vaikka perinteisiä tuotantoalueita ei määritetä asetuksessa, käytännössä niiden määrittämisen perusteena oli, että durumvehnän tuotannon piti ylittää 50 prosenttia alueen koko viljantuotannosta. Kreikan, Espanjan ja Portugalin liityttyä Euroopan yhteisöön kyseisen kirjoittamattoman perusteen soveltaminen vähitellen lakkasi. Kreikan liittyessä yhteisön jäseneksi rajaa laskettiin jyrkästi 8 prosenttiin ja Espanjan ja Portugalin jäsenyyden myötä 1,5 prosenttiin. 2.38. Vuoden 1976 uudistuksen avulla ei näin ollen onnistuttu rajoittamaan durumvehnästä maksettavaa tukea perinteisille tuotantoalueille. Interventiohinta vahvistettiin niin korkeaksi, että durumvehnän tuotanto oli kannattavaa jopa ilman tukea. "Pohjoisissa" jäsenvaltioissa saavutetut korkeammat tuotokset korvasivat viljelijöille tuen puuttumisen. Esimerkiksi vuonna 1985 keskituotos oli Saksassa 5,8 tonnia hehtaaria kohti ja Kreikassa 1,94 tonnia hehtaaria kohti (ks. taulukko 2.13). Markkinointivuonna 1981/1982 yhteisöstä tuli durumvehnän osalta omavarainen, ja markkinointivuonna 1991/1992 tuotanto oli sisämarkkinoiden kysyntään nähden 221,6 prosenttia (ks. taulukko 2.14). 2.39. Yhteisö oli 1980-luvun lopulla tilanteessa, jolloin vilja-alaan liittyvät menot kasvoivat yleisesti rakenteellisten ylijäämien takia. Siksi tavallisen vehnän interventiohinta jäädytettiin ja durumvehnän interventiohintaa laskettiin asteittain, jotta sen ja tavallisen vehnän välinen hintasuhde saataisiin alhaisemmaksi. Vielä markkinointivuonna 1992/1993 durumvehnän interventiohinta oli kuitenkin 135 prosenttia tavallisen vehnän interventiohinnasta. 2.40. Interventiohinta laski 312 ecusta 221 ecuun markkinointivuosien 1985/1986 ja 1992/1993 välisenä aikana, ja saman ajanjakson kuluessa pinta-alatuki kasvoi 101,31 ecusta 181,88 ecuun (ks. taulukko 2.12). Tuen kasvu kattoi keskimäärin puolet interventiohinnan laskusta (35). Vientitukien suuruuden ja kasvavien interventiovarastojen takia talousarviomenot nousivat tasaisesti vuodesta 1986 lähtien ja olivat 1 337,8 miljoonaa ecua vuonna 1992. MacSharryn uudistus vuonna 1992 2.41. Kesäkuun 30 päivänä 1992 annetun asetuksen (ETY) N:o 1765/92 (36) voimaantulon myötä perustettiin uusi tukijärjestelmä tiettyjen peltokasvien viljelijöille, ja eri viljalajien viralliset hinnat vahvistettiin samalle tasolle. Perinteisten tuotantoalueiden ulkopuolella toimivat durumvehnän tuottajat saavat viljasta peruskorvauksen ja perinteisillä tuotantoalueilla toimiville viljelijöille maksetaan ylimääräinen pinta-alakohtainen erityistuki. Uuden tukijärjestelmän tavoitteena on a) vähentää durumvehnän tuotantoa perinteisten tuotantovyöhykkeiden ulkopuolella b) hyvittää durumvehnän tuottajille tulonmenetykset, jotka aiheutuvat durumvehnän interventiohintojen lähentämisestä muiden viljalajien hintoihin. 2.42. Erityistuki määritettiin tulonmenetysten hyvittämistä koskevan tavoitteen mukaisesti markkinointivuonna 1991/1992 maksetun tuen perusteella; tuolloin järjestelmä oli jo pitkään ollut kaukana alkuperäisestä taloudellisesta tavoitteesta (ks. kohta 2.30). Durumvehnän ja tavallisen vehnän interventiohinnat eivät olleet enää suhteessa maailmanmarkkinahintoihin (ks. taulukko 2.15). Uuden erityistuen yhteydessä ei enää otettu kyseistä suhdetta huomioon, ja markkinointivuoden 1993/1994 osalta tuki vahvistettiin 297 ecuksi hehtaarilta. Vuonna 1995 vihreän kurssin laskun jälkeen tuki nousi 358,6 ecuun hehtaarilta; tuen määrä kansallisena valuuttana ei muuttunut, joten tuen nousu ei vaikuttanut talousarvioon. 2.43. Erityistuki taattiin täysimääräisenä uudistuksen ensimmäisestä vuodesta alkaen. Tuen määrään ei sovellettu siirtymäkautta, jonka aikana tukea olisi nostettu asteittain kolmessa vaiheessa; tällainen menettely oli käytössä peruskorvauksen osalta. 2.44. Järjestelmän yhteydessä laajennettiin perinteisiin tuotantoalueisiin kuuluvia, erityistukeen oikeutettuja alueita Kreikan (Traakia) ja Espanjan (autonominen Navarran alue sekä Salamancan, Toledon ja Zamoran maakunnat) osalta. 2.45. Erityistukea maksettiin virallisiin rekistereihin merkittyjen "viljelijäkohtaisten oikeuksien" perusteella. Ne ilmaistiin hehtaareina ja ne edustivat kunkin edunsaajan osalta tukikelpoisen alueen enimmäismäärää. Tuen määrä vahvistettiin suurimman durumvehnällä viljellyn, jonakin neljästä viitemarkkinointivuodesta (1988/1989-1991/1992) tukikelpoisen hehtaarimäärän perusteella; tuottaja sai valita viiteajankohdan mainituista markkinointivuosista. 2.46. Uudistuksen aloittamisen jälkeen tehtiin seuraavat, kukin osaltaan tukikelpoisia alueita ja menoja kasvattavat muutokset: a) Espanjan osalta markkinointivuosi 1992/1993 lisättiin viidenneksi viitemarkkinointivuodeksi; kansallisena ylärajana oli kuitenkin 570 000 hehtaaria. On syytä huomioida, että ennen Euroopan yhteisön jäsenyyttä durumvehnän viljelyala oli vain noin 150 000 hehtaaria. b) Portugalin osalta lisättiin viiteajankohdiksi markkinointivuodet 1988/1989-1990/1991, mutta kansallisena ylärajana oli 35 000 hehtaaria. c) Umbrian alue (Italia) hyväksyttiin perinteiseksi tuotantovyöhykkeeksi, ja kansallisena ylärajana oli 5 000 hehtaaria. d) Ranskan departementit Ardèche ja Drôme sekä Midi-Pyrénées -alue hyväksyttiin niinikään perinteisiksi tuotantoalueiksi, ja kansallisena ylärajana oli 63 355 hehtaaria. e) Lisäksi määritettiin alueet, joilla durumvehnän tuotanto oli vakiintunutta, ja niillä otettiin käyttöön alennettu tuki: Ranskassa tuen piiriin kuului 50 000 hehtaaria ja Itävallassa 5 000 hehtaaria; tuen määrä oli 138,9 ecua hehtaarilta. Muutokset vuonna 1997 2.47. Komissio ehdotti vuonna 1996 "viljelijäkohtaisten oikeuksien" muuntamista taatuiksi enimmäisviljelyaloiksi (37). Neuvostossa päästiin asiasta sopimukseen vasta yli vuoden kestäneiden neuvotteluiden jälkeen lokakuussa 1997 (38). Taatut enimmäisviljelyalat otetaan käyttöön markkinointivuodesta 1999/2000 alkaen. 2.48. Komission ehdottamia taattuja enimmäisviljelyaloja lisättiin 4 prosenttia ja perinteisillä tuotantovyöhykkeillä maksettavaa erityistukea laskettiin 4 prosenttia (yksityiskohtaisempia tietoja taulukossa 2.16). Itävallan osalta hyväksyttiin uusi perinteinen tuotantovyöhyke ja Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan, Italian ja Espanjan osalta määritettiin uusia ei-perinteisiä tuotantovyöhykkeitä. Tukimäärää vähennettiin yksinomaan vastineeksi taattujen enimmäisviljelyalojen lisäämiselle sen sijaan että vähentäminen olisi perustunut tuen tarpeen tarkkaan määrittämiseen, eikä taattuihin enimmäisviljelyaloihin kuuluvien perinteisten tuotantoalueiden tai durumvehnän tuotannon osalta vakiintuneiden alueiden valintaa varten määritetty vieläkään selkeitä perusteita. 2.49. Vuoden 1997 muutokset sisällytettiin myös Agenda 2000:een liittyviin komission ehdotuksiin (39). DURUMVEHNÄN MARKKINOIDEN KEHITYS VUODEN 1992 UUDISTUKSEN JÄLKEEN 2.50. Espanjan ja Portugalin liityttyä Euroopan yhteisön jäseniksi durumvehnän tuotanto kasvoi vuoden 1986 7,2 miljoonasta tonnista korkeammaksi kuin koskaan aikaisemmin, 11,2 miljoonaan tonniin vuonna 1991 (ks. taulukot 2.9 ja 2.17). Vuonna 1992 tuotanto laski 9 miljoonaan tonniin. MacSharryn uudistuksen jälkeen tuotanto on vaihdellut 7 ja 8,5 miljoonan tonnin välillä. Vuosien 1991 ja 1992 ennätyksellisiä satoja lukuun ottamatta tuotanto on uudistuksen jälkeen kasvanut vuosittain keskimäärin 1 miljoona tonnia. 2.51. Vuosien 1991 ja 1992 osalta ennätykselliseen satoon liittyi se, että durumvehnän viljelyalat olivat tuolloin laajimmillaan. Uudistuksesta ilmoittaminen saattoi vaikuttaa viljelyalan laajentamiseen. 2.52. Taulukosta 2.14 käy ilmi, että durumvehnän kulutus on kasvanut sisämarkkinoilla MacSharryn uudistuksen jälkeen. Tästä sekä vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana maailmanmarkkinoilla vallinneesta viljapulasta johtuen kasvavalla tuotannolla on ollut menekkiä ja myös olemassa olevia varastoja on saatu tyhjennettyä. Markkinointivuonna 1995/1996 Euroopan yhteisössä oli pulaa durumvehnästä. Durumvehnän kulutuksen kasvun myötä sen ja tavallisen vehnän markkinahinnan välillä ennen MacSharryn uudistusta ollut 35 prosentin ero on käytännöllisesti katsoen kadonnut (ks. taulukko 2.18). YHTEENVETO 2.53. Durumvehnän erityistuki perustui alun perin varsinaiseen tuotantoon ja durumvehnän ja tavallisen vehnän välille määritettyyn hintaeroon. Menettely korvattiin kuitenkin pian erilaisella järjestelmällä, jonka yhteydessä durumvehnän interventiohinta ja sen viljelystä maksettava pinta-alatuki määritettiin neuvottelemalla eikä objektiivisten tekijöiden perusteella. 1980-luvun loppupuolella noin puolet tuottajille durumvehnän interventiohinnan alentamisen aiheuttamasta vähimmäistulojen pienenemisestä korvattiin lisäämällä pinta-alatukea. Kun MacSharryn uudistus tehtiin vuonna 1992, pinta-alatuen lisääminen korvasi jo täysin interventiohinnan puolittamisen. 1980-luvun puolivälistä lähtien yhä suurempi osa tuottajien kokonaistulosta on muodostunut Euroopan unionin talousarviosta suoritettavasta pinta-alatuesta eikä markkinoilla tapahtuvasta myynnistä, joten EU:n menot ovat kasvaneet jatkuvasti. Vaikka tämä kehitys keskeytyi ylijäämävarastojen myynnin myötä maailmanlaajuisen viljapulan aikana vuosina 1993-1994, kehitys on sittemmin jatkunut. Pinta-alatuen osuus on selkeästi yli puolet durumvehnän tuottajien kokonaistulosta. 2.54. Durumvehnän tuottajien erityiselle kohtelulle ei ole olemassa selkeitä perusteita. Muiden peltokasvien osalta pinta-alatuet mukautetaan eri lajien (esim. maissi ja öljysiemenet) suhteellisia keskituotoksia vastaaviksi. Mikäli durumvehnän tuottajille maksettava tuki määritettäisiin samoin perustein kuin maissista ja öljysiemenistä maksettava tuki, nykyinen hehtaarikohtainen tuki laskisi noin 30 prosenttia, jolloin sen määrä olisi ollut 250 ecua markkinointivuodesta 1995/1996 alkaen (ks. taulukko 2.19). Jos tätä menettelyä olisi noudatettu vuodesta 1993 alkaen, EU:n talousarviomenot olisivat vähentyneet yli 3 000 miljoonaa ecua vuosien 1994 ja 1997 välisen neljän vuoden jakson osalta. KOLMAS OSA -TIIVISTELMÄT EDELLISEN VUOSIKERTOMUKSEN ILMESTYMISEN JÄLKEEN ANNETUISTA EMOTR:A SEKÄ KALASTUSALAA KOSKEVISTA ERITYISKERTOMUKSISTA ERITYISKERTOMUS NRO 2/98 VARAINHOITOVUODEN 1993 TILIEN TARKASTAMISESTA JA HYVÄKSYMISESTÄ (40)2.55. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (41) mukaan komissio tarkastaa ja hyväksyy ennen kyseessä olevaa varainhoitovuotta seuraavan vuoden loppua jäsenvaltioiden ilmoittamat menot. Komissio teki vuonna 1997 kaksi päätöstä (42), jotka koskivat varainhoitovuodelle 1993 kuuluviin menoihin liittyvien tilien tarkastamista ja hyväksymistä (päätösten perusteella kyseisiin menoihin tehtiin korjauksia 647,8 miljoonan ecun verran). Kyseiset päätökset tehtiin kolme vuotta myöhässä vuonna 1997. 2.56. Erityiskertomuksessaan nro 2/98 (43) varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tilintarkastustuomioistuin esitti kritiikkiä, joka kohdistui erityisesti sovellettuun menettelytapaan tai tehtyihin korjauksiin liittyneisiin epäjohdonmukaisuuksiin (toimet eivät olleet riittävän kattavia tai eivät ulottuneet kaikkiin jäsenvaltioihin, kiinteämääräisen korjausprosentin valintaan ei liittynyt selkeästi määriteltyjä valintaperusteita, samankaltaisia tilanteita käsiteltiin toisistaan poikkeavalla tavalla, korjausprosenttia alennettiin menettelyiden tulevan parantamisen takia, tukeen oikeuttamattomien menojen takaisinperintää lykättiin). 2.57. Varainhoitovuoden 1995 tilejä ei ole vielä tarkastettu ja hyväksytty. Varainhoitovuodesta 1996 alkaen sovelletaan erilaista menettelyä, joka pohjautuu 22 päivänä toukokuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1287/97 (44) ja 7 päivänä heinäkuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (45) perusteella tehtyihin muutoksiin. Komissio teki vuonna 1997 kaksi päätöstä (46) - jotka koskivat varainhoitovuodelle 1996 kuuluviin menoihin liittyvien tilien tarkastamista ja hyväksymistä. ERITYISKERTOMUS NRO 21/98 VARAINHOITOVUODEN 1996 TILIEN TARKASTAMISEEN JA HYVÄKSYMISEEN SOVELLETUISTA HYVÄKSYMIS- JA VARMENTAMISMENETTELYISTÄ (47)2.58. Maksajavirastojen hyväksymiseen ja EMOTR:n tukiosaston menoja koskevien tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovellettiin varainhoitovuoden 1996 osalta ensimmäistä kertaa uusia menettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli ja arvioi komission yksiköiden tekemää työtä ja selvitti, oliko uusia sääntöjä sovellettu asianmukaisesti. Uusia menettelyitä ei pitäisi arvioida ainoastaan ensimmäisen vuoden tulosten perusteella; arvioinnin yhteydessä olisi otettava huomioon, kuinka komissio ja jäsenvaltiot ovat toimineet tilanteen parantamiseksi. 2.59. Vaikka jäsenvaltioilta edellytettiin maksajavirastojen hyväksymistä 16. lokakuuta 1995 mennessä, varainhoitovuoden 1996 alussa oli 66 maksajavirastosta hyväksytty ainoastaan 50. Hyväksyttyjen maksajavirastojen lukumäärä oli lopulta 90 vuonna 1997, ja niistä osan vastuulla oli varsin pieni määrä menoja. Joissakin jäsenvaltioissa olisi toimittava aiempaa tiiviimmin maksajavirastojen lukumäärän rajoittamiseksi. 2.60. Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 1997 toimittaman tarkastuksen yhteydessä havaittiin useissa maksajavirastoissa puutteita, jotka liittyivät sisäiseen valvontaan, tietojärjestelmien turvaamiseen sekä kirjanpitoon. Lisäksi maksajavirastot eivät valvoneet riittävästi valtuutettuja yksiköitä. Havaittujen puutteiden olisi pitänyt johtaa asianmukaisiin toimenpiteisiin kyseisissä jäsenvaltioissa. 2.61. Varmennetut tilit oli määrä toimittaa 10. helmikuuta 1997 mennessä, mutta komission tekemien havaintojen mukaan varmennetut tilit toimitettiin useissa tapauksissa myöhässä tai ne eivät olleet asianmukaisia. Kaksi jäsenvaltiota (Yhdistynyt kuningaskunta ja Kreikka) ei esittänyt asetettuun määräaikaan mennessä ainoatakaan varmennettua tiliä. Espanjan varmentamisesta vastaava elin ei puolestaan kyennyt antamaan ajoissa lausuntoa suurimmasta osasta alueellisella tasolla aiheutuneita menoja, ja yksityiset ulkoiset tarkastajat suorittivat myöhemmin niitä koskevan tarkastuksen. 2.62. Auttaakseen tehtävien hoitoa maksajavirastoissa komissio laati niitä varten tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia ohjeita; komissio toimi kuitenkin liian myöhään (syyskuussa 1996, jolloin suurin osa maksajavirastojen tarkastustehtävistä oli jo pitänyt aloittaa). Mikäli ohjeet olisi toimitettu ajoissa, tietyiltä väärinkäsityksiltä ja viivästyksiltä olisi vältytty. 2.63. Joissakin jäsenvaltioissa ilmenneiden puutteiden ja viivästyksien vuoksi 5 päivänä toukokuuta 1997 tehty tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös, joka olisi pitänyt tehdä 30. huhtikuuta 1997 mennessä, kattoi ainoastaan 33 prosenttia menoista. Loput menot tarkastettiin ja hyväksyttiin 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn päätöksen perusteella, sen jälkeen kun eri maksajavirastoissa oli toimitettu lisätarkastuksia. 2.64. Komissio tarkasti ja hyväksyi lopulta kaikki varmennetut tilit niiden vaihtelevasta laadusta huolimatta. Komissio ei kuitenkaan ottanut huomioon suurinta osaa todistuksissa esitetyistä huomautuksista, jotka koskivat yhteensä vähintään 43,3 miljoonaa ecua. Tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä (55,1 miljoonaa ecua) huomioitiin niin ikään ainoastaan osittain 77,3 miljoonan ecun rahoitukselliset korjaukset, jotka rahoituksesta vastaava komission yksikkö oli tehnyt tavanomaisen EMOTR:n tukiosaston menojen hallinnoinnin yhteydessä. 2.65. Komission vuoden 1996 menojen osalta tekemät tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset eivät ole esteenä sille, että komissio voi jättää kyseiset määrät myöhemmin hyväksymättä menojen säännönmukaisuutta koskevien tarkastusten perusteella. Asianmukaisten komission sisäisten valvontamenettelyjen avulla on varmistettava, että korjaukset dokumentoidaan riittävän hyvin ja että havaittuja puutteita seurataan systemaattisesti menojen säännönmukaisuutta koskevan tarkastuksen yhteydessä. ERITYISKERTOMUS NRO 4/98 UUSISEELANTILAISTEN MAITOTUOTTEIDEN JA SVEITSILÄISEN JUUSTON TUONNISTA YHTEISÖÖN ALENNETUIN TULLEIN SEKÄ NÄIDEN TUOTTEIDEN MARKKINOILLE SAATTAMISESTA (48)2.66. Yhdistyneen kuningaskunnan liityttyä Euroopan talousyhteisöön otettiin käyttöön uusiseelantilaisen voin ja juuston alennetuin tullein tuontia koskevat kiintiöt; tuotteille asetettiin tiettyjä erityisedellytyksiä etenkin rasvapitoisuuden osalta. Alennettuja tuontitulleja sovellettiin myös sveitsiläiseen juustoon, jolle Euroopan unioni on perinteisesti ollut laajin markkina-alue. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin huomattavia puutteita niissä valvontajärjestelmissä, joiden avulla pyritään takaamaan tukikelpoisuutta koskevien ehtojen noudattaminen. Komissio ja Yhdistyneen kuningaskunnan tulliviranomaiset luottivat täysin Uuden-Seelannin viranomaisten antamiin todistuksiin (IMA1), vaikka viranomaiset eivät täyttäneet kaikkia velvoitteitaan. Vallitsevan tilanteen vuoksi ei ole mitään varmuutta siitä, onko etuustullein tapahtuvalle tuonnille asetettuja ehtoja ja edellytyksiä koskaan noudatettu. Kiintiöiden ja tukikelpoisuutta koskevien perusteiden noudattamatta jättäminen etenkin rasvapitoisuuden osalta johtaa siihen, että omia varoja on kertynyt arviolta 410 miljoonaa ecua liian vähän, ja kyseisestä määrästä voidaan periä takaisin ainoastaan 118 miljoonaa ecua, sillä lopun määrän takaisin periminen ei ole enää mahdollista vanhentumisen takia. 2.67. Havaittu kiintiömäärien rajoitusten ja kelpoisuusedellytysten sekä tuontitodistuksia koskevien vaatimusten noudattamatta jättäminen on johtanut siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan tullin heinäkuussa 1998 tekemän arvion mukaan omiin varoihin liittyviä maksuja suoritetaan yli 400 miljoonaa ecua liian vähän. Kyseisenä ajankohtana Yhdistyneen kuningaskunnan tulli oli toimittanut - myös muita kuin tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa käsiteltyjä asioita koskevia - perintämääräyksiä, joiden yhteissumma oli noin 226 miljoonaa ecua. 2.68. Sveitsiläisen juuston osalta voitiin ranskalaisten ja italialaisten viranomaisten sekä Saksassa riippumattomien tahojen tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksesta suorittamien tutkimusten yhteydessä havaita vakavia säännönvastaisuuksia. Tutkimusten jälkeen neuvosto muutti Sveitsistä tuotavaa juustoa koskevaa lainsäädäntöä, ja sveitsiläisiltä viranomaisilta evättiin lupa antaa alennetuin tullein tuontiin liittyviä tuontitodistuksia. 2.69. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota toteuttamaan asianmukaiset toimet mainittujen määrien perimiseksi ja eväämään uusiseelantilaisilta viranomaisilta luvan antaa alennetuin tullein tuontiin liittyviä tuontitodistuksia (IMA1). Lisäksi olisi tarpeen selventää sovellettavia sääntöjä, lujitettava lainsäädäntöä ja lisättävä alennetuin tullein tapahtuvan tuonnin valvontaa. Alennetuin tullein tuontiin liittyviä tuontitodistuksia (IMA1) koskevan järjestelmän tarkoituksenmukaisuutta olisi arvioitava uudelleen. ERITYISKERTOMUS NRO 19/98 TIETTYIHIN BSE-KRIISIN SEURAUKSENA TOTEUTETTUIHIN TOIMIIN LIITTYVÄSTÄ YHTEISÖN RAHOITUKSESTA (49)Johdanto 2.70. Neuvosto antoi asetuksia rahoittaakseen vuonna 1996 puhjennutta BSE-kriisiä koskevia erityistoimenpiteitä EMOTR:n ulkopuolella. Asetuksissa säädettiin vuosien 1996 ja 1997 EU:n talousarvion määrärahojen nopeasta siirtämisestä jäsenvaltioille, joille annettiin runsaasti valinnanmahdollisuuksia toimenpiteiden toteuttamisessa. Määrärahojen kokonaismäärästä (2 149 miljoonaa ecua) noin 25 prosenttia (550 miljoonaa ecua) siirrettiin Yhdistyneen kuningaskunnan käyttöön yli 30 kuukauden ikäisten nautojen teurastusjärjestelyn (Over Thirty Months Scheme, OTMS) ja valikoivan teurastusjärjestelmän (Selective Cull Scheme, SCS) toteuttamista varten; loput määrärahat jaettiin kaikille jäsenvaltioille niiden karkeasti arvioidun nautakarjamäärän perusteella. Neuvoston ilmaisema tavoite oli toimia nopeasti ihmisten ja eläinten terveyden suojelemiseksi ja naudanlihantuottajien tukemiseksi. Tuottajat kärsivät jo tuolloin epätasapainoisista markkinoista tuotantojakson lähestyessä huippuaan. 2.71. Tilintarkastustuomioistuin tarkastelee tässä kertomuksessa ensinnäkin toimenpiteitä, joita toteutettiin sellaisen karjan / sellaisten nautaeläinten hävittämiseksi, joiden katsottiin aiheuttavan vaaraa kansanterveydelle, ja lisäksi tuottajiin kohdistettuja tukitoimenpiteitä ja tuotannon rajoittamistoimenpiteitä kiinnittäen erityistä huomiota yhteisön menoihin. Hävittämistoimenpiteet 2.72. Nämä toimenpiteet ovat suurimmaksi osaksi luonteeltaan eläinlääkinnällisiä ja niiden yhteisrahoitusosuus on yleensä 50 prosenttia. Yhteisö on kuitenkin rahoittanut näitä toimenpiteitä 70-prosenttisesti ja niille on osoitettu Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston markkinatukea. 2.73. Taudin hävittämiseen tähtäävien järjestelyiden toteutuksessa havaittiin seuraavia merkittäviä puutteita: a) Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettu OTMS-järjestely aiheutti vakavia toimintajärjestelmiin liittyviä ongelmia; kahteen kertaan toimitettujen tukihakemusten havaitsemiseksi ei tehty ristiintarkistuksia. Koska täydellistä kirjausketjua ei pystytty varmistamaan, ei ollut takeita siitä, että kaikki tuen piiriin ilmoitetut eläimet oli hävitetty säädetyllä tavalla. b) Belgian viranomaisten päätös olla teurastamatta ja hävittämättä Yhdistyneestä kuningaskunnasta tuotuja vasikoita ei edesauttanut palauttamaan kuluttajien luottamusta naudanlihaan, mikä oli yksi toimenpiteen tavoitteista. Vaikka kaikki tällaiset vasikat teurastettiin Ranskassa ja Alankomaissa, ei ole todisteita siitä, että ruhot hävitettiin asianmukaisesti. c) Komission asettama määräaika entisen interventionaudanlihan takaisinostamiseksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ollut yhdenmukainen sen tavoitteen kanssa, joka koskee teurastushetkellä yli 30 kuukauden ikäisistä naudoista mahdollisesti peräisin olevan lihan hävittämistä. d) Joidenkin tieteellisten tutkimusten perusteella näyttää siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan valikoivalla teurastusjärjestelmällä on ainoastaan vähäinen vaikutus BSE-taudin hävittämiseen; ei ole myöskään ollut mahdollista jäljittää 65 000:ta eläintä, jotka kaikki ovat syntyneet ennen vuoden 1993 heinäkuuta. Markkinatoimenpiteet 2.74. Niissä ehdotuksissa, jotka komissio esitti ennen neuvoston asetuksen (EY) N:o 1357/96 hyväksymistä, määrätään yksinomaan naudanlihan erityispalkkioon ja emolehmäpalkkioon oikeutetuille tuottajille maksettavien korvausten lisämaksuista. Neuvosto päätti myöntää jäsenvaltioille myös kertakorvauksen, minkä ansiosta ne saattoivat ulottaa tuen muihinkin tuottajaryhmiin. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2443/96 mentiin vielä pidemmälle tämän asian osalta, sillä sen nojalla jäsenvaltioille myönnettiin 500 miljoonaa ecua niiden kansallisen nautakarjan määrän perusteella; tämän asetuksen nojalla jäsenvaltiot voivat maksaa korvauksia tuottajille myös eläimistä, joista ei muutoin makseta palkkioita ja joiden osalta ei ole olemassa luotettavia tietokantoja. Myös niille tuottajille, jotka saavat pääasiallisen toimeentulonsa muusta kuin naudanlihantuotannosta, erityisesti maidon- ja vasikanlihantuotannosta, myönnettiin yhteisön tukea. 2.75. Jäsenvaltioille myönnetty joustovara johti samaan luokkaan kuuluvista eläimistä maksettavien korvausten tason huomattavaan vaihteluun. Jos maksujen takaisinperiminen epäonnistuu, täysimääräisiä palkkioita ei ehkä pystytä maksamaan kaikille tuottajille, joiden oikeus palkkioihin kalenterivuoden 1996 osalta koskee useampia eläimiä kuin kalenterivuoden 1995 osalta. 2.76. Tuotannon valvontaa koskevien toimenpiteiden osalta voidaan todeta, että vasikoiden prosessointijärjestelmä on perusteltavissa taloudellisilla syillä, kun taas noin 40 prosenttia aikaistettua markkinoille saattamista koskevan palkkiojärjestelmän puitteissa toteutuneista menoista muodostuu aiheettomista korvauksista tuottajille. Vasikoiden prosessointipalkkiojärjestelmän vaikutuksia ei voida vielä havaita, mutta aikaistetusta markkinoille saattamisesta maksettavan palkkion vaikutus naudanlihantuotantoon on vähäinen ja sen saavuttamisesta on maksettu kallis hinta. Päätelmät 2.77. Yhteisön talousarvion osuutta kiireellisten toimenpiteiden rahoituksesta olisi syytä tarkistaa, kun otetaan huomioon, että monet kyseisissä tilanteissa toteutetut toimet ovat luonteeltaan lähes eläinlääkinnällisiä. 2.78. Yhdistyneessä kuningaskunnassa käyttöönotetun märehtijöiden rehua koskevan kiellon noudattamisen valvonnan epäonnistuminen merkitsi sitä, että suuri määrä BSE-tartunnan saaneita eläimiä (36 000) syntyi kiellon antamisen jälkeen. BSE-tartunnan saaneen karjan ja ennen vientikiellon voimaantuloa ulkomaille vietyjen brittiläisten vasikoiden teurastusten osalta sovellettiin erilaisia menettelytapoja. 2.79. EMOTR:n tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavan yksikön toimittamissa tarkastuksissa keskityttiin lähinnä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1357/96 perusteella suoritettuihin maksuihin. Lisäksi komission eläinlääkintävirkamiehet tekivät lukuisia käyntejä jäsenvaltioihin. Toimien täytäntöönpanoon liittyi kuitenkin epätarkkuuksia ja epäjohdonmukaisuuksia sekä jäsenvaltioiden sisällä että niiden välillä esimerkiksi ennen vientikiellon voimaantuloa ulkomaille vietyjen brittiläisten vasikoiden teurastusten, entisen interventionaudanlihan takaisinoston, teurastusjärjestelyiden, viljelijöille asetuksen (EY) N:o 2443/96 perusteella maksettavien korvausten sekä vasikoita koskevien järjestelmien osalta. 2.80. Epäjohdonmukaisuudet aiheuttivat sen, että toteutettujen toimien avulla viljelijöille ei kyetty maksamaan korvauksia oikeudenmukaisesti. Tämä johtui ensisijaisesti siitä, että kahden keskeisen toimen (neuvoston asetukset (EY) N:o 1357/96 ja (EY) N:o 2443/96) avulla jäsenvaltiot pystyivät suorittamaan maksuja, jotka eivät liittyneet tavanomaisiin naudanlihasta maksettaviin erityispalkkiojärjestelmiin tai emolehmäpalkkiojärjestelmiin ja jäivät siten yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvan valvonnan ulkopuolelle. 2.81. BSE-taudin esiintyminen ja sen jälkivaikutukset osoittavat, että EU:n on pikaisesti suunniteltava ja omaksuttava strategia (toimintasuunnitelma) voidakseen käsitellä tällaista kriisiä yhteensovitettujen, tehokkaiden ja oikein ajoitettujen toimenpiteiden avulla. ERITYISKERTOMUS NRO 18/98 KALASTUSALAN YHTEISYRITYSTEN PERUSTAMISTA EDISTÄVISTÄ YHTEISÖN TOIMENPITEISTÄ (50)2.82. Neuvosto otti yhteisyrityksiä koskevan järjestelyn käyttöön vuonna 1990. Järjestelyn tarkoituksena oli pienentää yhteisön kalastuslaivastoa, jonka kapasiteetti oli tuolloin kaikkiaan 2,3 miljoonaa tonnia, edistämällä toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen löytämistä asianomaisia kalastusaluksia varten. Tähän mennessä on hyväksytty 188 hanketta, joiden ansiosta yhteisön kalastusrekisteristä on poistettu 290 alusta. Poistettujen alusten kapasiteetti vastaa 113 710 tonnia ja aiheutuneet kulut ovat suuruudeltaan 298 miljoonaa ecua. 2.83. Järjestelyn täytäntöönpanoon on liittynyt seuraavanlaisia puutteita: a) lasketut tukimäärät ovat virheellisiä, koska alusten mittausmenetelmät vaihtelevat b) tuen hyväksymispäätöksissä ei ole asetettu määräaikoja korjausten ja muutostöiden tekemiselle c) tukea myönnettiin aluksille, jotka eivät harjoittaneet kalastustoimintaa eivätkä siis olleet tukikelpoisia d) aiemmin maksettua, yhteisyrityksiin kuuluvien alusten rakentamiseen tai nykyaikaistamiseen tarkoitettua yhteisön tukea ei aina peritty takaisin vaaditulla tavalla, koska jäsenvaltiot kieltäytyivät soveltamasta asetusten säännöksiä tai koska seurantamenettelyt olivat puutteellisia e) joissakin tapauksissa yhteisyrityshankkeiden toteuttamiskelpoisuutta haittasi se, etteivät sopimuspuolten väliset sopimukset olleet asianmukaisia f) tukea maksettiin uponneiden alusten osalta, vaikka jäsenvaltiot tai komissio eivät olleet tutkineet onnettomuusolosuhteita; tuen takaisin perimiseksi tai peruuttamiseksi ei ole käynnistetty toimenpiteitä siitä huolimatta, että edunsaajat eivät noudattaneet velvoitteitaan g) yhteisön tuki yhteisyrityshankkeille on kaksinkertainen vastaavanlaisten alusten yhteisöstä viennin yhteydessä maksettuun tukeen nähden; näin ollen olisi täytynyt varmistaa asianmukaisten takuiden avulla, että edunsaajat noudattavat velvoitetaan pitää alus toiminnassa ja toimittaa kalaa EU:n markkinoille vähintään tietyn ajanjakson ajan. 2.84. Tarkastuksessa siis ilmeni, että järjestelyn hallinnointia komissiossa ja jäsenvaltioissa on parannettava, jotta varainhoidon moitteettomuus kyetään takaamaan. 2.85. Komission olisi tarkistettava seuranta- ja valvontamenettelyjään sekä aloitettava toimet epäasianmukaisesti käytettyjen EU:n tukien perimiseksi takaisin. 2.86. Toimenpiteen vaikutusten osalta todettiin, että a) toimenpiteen hyväksymisen jälkeen tapahtuneesta laivaston kapasiteetin kokonaisvähennyksestä yhden kolmanneksen (113 710 tonnia) voidaan katsoa olevan kyseisen toimenpiteen ansiota; tällä ei silti ole juurikaan ollut vaikutusta yhteisön vesillä harjoitettavaan kalastustoimintaan yleensä, kuten vuosittain purettujen saaliiden tasainen määrä osoittaa b) noin 90 prosenttia tarkastettuihin hankkeisiin liittyvistä aluksista kalasti jo entuudestaan jonkin kolmannen maan vesillä; siirtojen vaikutuksia EU:n neuvottelemiin kansainvälisiin kalastussopimuksiin ei kuitenkaan ollut arvioitu. ERITYISKERTOMUS NRO 20/98 VIENTITUKEA SAAVIEN MAATALOUSTUOTTEIDEN FYYSISIÄ TARKASTUKSIA KOSKEVASTA TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUKSESTA (51) (52)Tarkastuksen kattama ala 2.87. Maataloustuotteiden viejille EU:n sisämarkkinoilla maksettavan hinnan ja alhaisemman maailmanmarkkinahinnan välisen erotuksen hyvittämiseksi maksettujen vientitukien määrä oli EMOTR:n varainhoitovuoden 1996 osalta noin 5 600 miljoonaa ecua (13 prosenttia EU:n maatalousmenoista). Vientituen määrä vaihtelee tuotteiden tyypin mukaan ja tukea maksetaan vietyjen määrien perusteella. Vaikka vientituet rahoitetaan EU:n talousarviosta, jäsenvaltiot vastaavat sekä maksujen suorittamisesta että vientitukien laillisuuden ja säännönmukaisuuden varmistamista koskevista tarkistuksista. 2.88. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten vaikeana tehtävänä on EU:n varojen suojaaminen fyysisten tarkastusten avulla siten, että kaupankäynnille aiheutuu mahdollisimman vähän haittoja. EMOTR:n varainhoitovuonna 1996 jäsenvaltioiden tulliviranomaiset suorittivat koko EU:n alueella 100 000 fyysistä tarkastusta, mikä vastaa lainsäädännössä edellytettyä fyysisiä tarkastuksia koskevaa 5 prosentin vähimmäismäärää. Suhteellisen suureen osuuteen kyseisistä tarkastuksista tuli liittyä myös laboratoriossa suoritettuja kokeita. Tarkastukset aiheuttavat huomattavia hallinnollisia kuluja sekä tulliviranomaisille että viejille. Tarkastukset on näin ollen ehdottomasti kohdennettava tarkasti ja toteutettava tehokkaasti. Asetusta (EY) N:o 386/90 muutettiin vuonna 1994 lähinnä siksi, että riskianalyysiä olisi mahdollista hyödyntää valittaessa tavaroita fyysisiin tarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioissa toimittaman tarkastuksen painopistealueena oli erityisesti riskianalyysi sekä tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuuden arviointi. Keskeiset havainnot 2.89. Fyysiset tarkastukset ovat yleisesti ottaen tulliviranomaisten olennainen työväline, mutta toimesta riippuen fyysisten tarkastusten suorittaminen ei välttämättä ole aina tehokkain ja sopivin valvonnan muoto. Koska riskianalyysin käyttö ei ole pakollista, tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevissa menettelyissä on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä. Riskianalyysin optimaalisen hyödyntämisen esteenä on ensinnäkin lainsäädäntöön perustuva velvoittava vaatimus, jonka mukaan kaikissa tullitoimipaikoissa on suoritettava kiinteä määrä fyysisiä tarkastuksia, ja toiseksi jäsenvaltioiden puutteelliset tietokannat. Jäsenvaltioissa tai komissiossa ei ole arvioitu tavaroiden tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuutta. Asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella jälkikäteen suoritettuja tarkastuksia jäsenvaltioissa ei ole koordinoitu. Pääasialliset suositukset 2.90. Komission olisi harkittava lainsäädännön kehittämistä siten, että (vientipaikassa tapahtuvien) fyysisten tarkastusten ja jälkikäteen suoritettavien tarkastusten välillä saavutetaan tasapaino. 2.91. Jäsenvaltioita olisi kannustettava painottamaan aiempaa enemmän fyysisten tarkastusten tehokkuutta sen sijaan, että ne ainoastaan varmistavat asetukseen perustuvan tarkastusten määrän suorittamisen. Komissiota kehotetaan harkitsemaan joitakin suosituksia tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuuden lisäämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa ennen kaikkea, että riskianalyysin käyttö olisi muutettava pakolliseksi jäsenvaltioissa. Fyysisiä tarkastuksia koskevien lainsäädännöllisten vaatimusten joustavuutta olisi lisättävä ja samanaikaisesti asetettava jäsenvaltiot aiempaa suurempaan vastuuseen tarkastusten tehokkuudesta. 2.92. Riskianalyysi on yleisesti ottaen tehokas resurssien hallinnan väline. Sen rajaaminen vientitukiin ei riitä. Voidakseen hallinnoida resurssejaan tehokkaasti jäsenvaltiot tarvitsevat aiempaa laajemman riskianalyysiä koskevan lainsäädännöllisen perustan, jonka avulla ne kykenisivät sekä kohdentamaan tarkastukset tiettyihin tapahtumiin että suuntaamaan resursseja tiettyihin toimiin EU:n talousarvioon kohdistuvien suhteellisten riskien perusteella. KOMISSION VASTAUKSET OSA I - BUDJETTIHALLINTO TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN Varainhoitovuoden määrärahat 2.5-2.8. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota maatalouden menoarvioiden ja tosiasiallisten menojen väliseen eroon. Komissio muistuttaa, että maatalouden menojen ennustaminen on vaikeaa, ja tilintarkastustuomioistuin itse on korostanut tätä vaikeutta varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan (EYVL C 348, 18.11.1997, kohta 2.15, s. 58). Komissio on kuitenkin havainnut selvää parantumista suoriin tukiin, jotka edustavat suurta osaa maatalousmenoista, liittyvissä arvioissa. Toisaalta on totta, että markkinoiden interventiotoimenpiteiden osalta tilanne on edelleen ristiriitaisempi, sillä arvioinnin muuttujat (tuotanto, maailmanmarkkinahinnat ym.) ovat erittäin sattumanvaraisia. Jotta arvioiden tarkkuus parantuisi, parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet sen, että komissio voi esittää 31. lokakuuta asti oikaisukirjelmän maatalousmarkkinoiden viimeisimmän kehityksen huomioonottamiseksi. Lisäksi komissio otti vuoden 1999 alustavaa talousarvioesitystä varten arvioissaan huomioon komission ulkopuolisen asiantuntijan tekemän tutkimuksen, jossa todettiin aikaisempien tietojen tilastollisen analyysin perusteella järjestelmällisiä vinoutumia maatalousbudjetin tietyissä budjettikohdissa. Varainhoitovuoden 1997 eroja on analysoitu yksityiskohtaisesti ja komissio on julkaissut tulokset asiakirjassa "Varainhoitovuoden 1997 talousarviotoimenpiteisiin liittyvä tulostili ja tase" (nide I, osa 2: Selvitys varainhoidosta, SEC(98) 519, s. 29 135). Komissio tähdentää 2.7 kohdassa erityisesti mainituista aloista seuraavaa: - Alamomentin B1-2320 ylikäyttö johtuu markkinatoimenpiteistä, joilla on osallistuttu sikaruttoepidemian torjuntaan. Erityisesti kyseessä ovat EMOTR:n tukiosastosta 70-prosenttisesti rahoitetut maksut, joilla tuottajille korvattiin suoja- ja valvontavyöhykkeillä teurastetuista terveistä eläimistä johtuneet tulonmenetykset. Tautiepidemian laajuutta ei osattu ennakoida talousarvion laatimisen aikaan. - Määrärahojen ylitys alamomentissa 1052 (tuki rapsin, auringonkukan ja soijan tuottajille) sen sijaan johtuu varainhoitovuoden 1997 ennakoiden maksamisesta, johon budjettivallan käyttäjä ei ollut kirjannut lainkaan määrärahoja. Tämä sopi komission ehdotukseen siirtää kyseiset ennakot varainhoitovuoteen 1998. Neuvosto noudatti kuitenkin Euroopan parlamentin lausuntoa ja jätti säätämättä kyseisten ennakoiden siirtämisestä; tämän vuoksi ennakot (1 313 miljoonaa ecua) maksettiin varainhoitovuonna 1997. Ennakot 2.11. Asetuksen (EY) N:o 296/96 3 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädettyyn tiedonantoon on sisällyttävä todisteet, joita voidaan käyttää ennakoiden määräytymisen perusteena. Kyseinen tiedonanto on tehtävä kunkin kuukauden 10 päivänä ja se koskee edellisen kuukauden aikana maksettuja menoja luvuittain. Niinpä kutakin jäsenvaltiota kohti saadaan noin 25 30 tietoa. Talousarvion kurinalaisuudesta 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyn päätöksen mukaisesti komissio tarkastelee edellytyksiä, joiden mukaisesti maksut on suoritettu ottaen huomioon erityisesti niiden yhdenmukaisuus lainsäädännön kanssa sekä maksumääräaikojen noudattaminen. Epäselvät maksut ja määräaikojen ylitykset viivästyvät, kunnes jäsenvaltioilta saadaan perustelut. Kyseisten perustelujen tarkastelun jälkeen meno päätetään joko hyväksyä lopullisesti tai hylätä se kokonaan tai osittain, jolloin jäsenvaltioille suoritettavat myöhemmät maksut pienenevät. Järjestelmää mukautetaan ja parannetaan parhaillaan ja muutosten, jotka tähtäävät perustietojen tietokoneistettuun kokoamiseen ja automaattiseen lähettämiseen SINCOM-ohjelman kautta, pitäisi olla toiminnassa vuoden 1999 alusta. Menojen merkitseminen kirjanpitoon 2.12. Kuten edellisessä kohdassa mainittiin, talousarvion kurinalaisuuden käyttöönotto on vahvistanut erityisesti EMOTR:n tukiosaston menojen valvontaa ja edellyttänyt satojen budjettikohtien tarkastelua kuukausittain. Valvonnan lisääminen on eräs niistä tekijöistä, jotka selittävät tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomia myöhästymisiä. Lisäksi aikaa kuluu määrärahojen siirtomenettelyihin. Komissio ei kiellä, etteikö olisi tärkeää noudattaa menojen kirjaamisen määräaikoja, mutta katsoo, että EMOTR:n menojen ennakkotarkastus on ensisijaisen tärkeää yhteisön moitteettomassa ja budjettivallan käyttäjän erityistä toimivaltaa noudattavassa varainhoidossa. Maatalousmenojen seuranta varojärjestelmässä ei perustu kirjanpitotietoihin, vaan tietyn kuukauden (n) osalta eri lukujen menoja koskeviin tiedonantoihin, jotka toimitetaan n + 1 kuukauden 10. päivänä sekä yksityiskohtaisiin ilmoituksiin, jotka toimitetaan n 1 kuukauden 20. päivänä. Tiedot merkitään kirjanpitoon n + 3 kuukauden aikana, mikä on asianmukaisen seurannan kannalta liian myöhään. Menot ja negatiiviset määrät 2.13-2.14. Menot ilmoitetaan erittäin yksityiskohtaisen nimikkeistön mukaan. Tämän ansiosta voidaan varainhoitovuodelta 1997 (tilintarkastustuomioistuimen mainitsemasta 4 329,6 miljoonan ecun kokonaismäärästä) muodostaa 1 720,77 miljoonan ecun suuruiset negatiiviset tilit, jotka koskevat b alakohtaa (aiheettomasti maksettujen määrien takaisin periminen), c alakohtaa (negatiiviset menot) ja d alakohtaa (tilien tarkastaminen ja hyväksyminen). Erotus 2 608,83 miljoonaa ecua vastaa menoilmoituksiin tehtyjä korjauksia. Ne puolestaan liittyvät kahteen jäsenvaltioiden tekemään kirjaamisvirheeseen, joiden korjaaminen aiheuttaa kaksi tilimerkintää. Näistä toinen on negatiivinen ja vähentää menoja väärin käytetyssä budjettikohdassa, ja toinen on positiivinen ja lisää menoja vastaavan määrän siinä budjettikohdassa, jota tosiasiallisesti olisi pitänyt käyttää. Ainoastaan näillä merkinnöillä voidaan korjata kirjaamisvirheet. Komissio huomauttaa, että c alakohdan tulot, jotka tilintarkastustuomioistuimen mukaan ovat virheellisesti negatiivisiksi menoiksi kutsuttuja tuloja, ovat määritelmänsä mukaan unionin maatalous- ja budjettilainsäädännön mukaisia. Komissio on kuitenkin esittänyt varainhoitoasetuksen uudistusta koskevan valmisteluasiakirjan yhteydessä ehdotuksia, jotka koskevat negatiivisten määrien ottamista talousarvioon (komission valmisteluasiakirja SEC(1998) 1228 lopullinen, 22.7.1998, s. 19 21). Näitä ongelmia on mahdollisuus tarkastella kyseisen valmisteluasiakirjan käsittelyn yhteydessä seuraavien kuukausien aikana. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että niin kutsutut negatiiviset menot ovat useimmiten EMOTR:n tukiosaston määrärahoista jo suoritettujen maksujen takaisinperittyjä määriä. Sääntöjenvastaisuuksien tai petosten löytymisen jälkeen tai tilien tarkastamisen seurauksena takaisin perittyjen määrin osalta on selvää, että maksu on suoritettu edellisten kuukausien tai varainhoitovuosien aikana muuten niitä ei olisi mahdollista periä takaisin. Julkisista varastoista myynnistä saadun tuoton osalta takaisinperintä koskee puolestaan joko edellisen varainhoitovuoden aikana tapahtuneesta varaston arvon alenemisesta johtuvia menoja tai se on seurausta yhteisön varattomia koskevien menojen budjettikohtaan merkittävän määrän määrittämisestä. Koska kirjaaminen tehdään saman kuukauden aikana, se ei aiheuta varojen siirtämistä myöhemmässä vaiheessa. Maitomaksut johtuvat ylituotannosta, joka aiheuttaa alalla lisämenoja. 2.15. Maatalouden tukitoimenpiteiden