Erityiskertomus nro 2/99

yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen vaikutuksista vilja-alaan sekä komission vastaukset

(annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(1999/C 192/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

Tässä kertomuksessa käsitellään vuonna 1992 toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen vaikutusta vilja-alaan. Kertomuksessa kuvataan ensin lyhyesti vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn kehitystä, jonka jälkeen tuodaan esille uudistuksen keskeiset osa-alueet. Seuraavaksi kuvataan yhteistä markkinajärjestelyä koskevan talousarvion sekä vilja-alaan uudistuksen jälkeen vaikuttaneiden keskeisten taloudellisten muuttujien kehitystä, jonka perusteella arvioidaan uudistuksen tuloksia.

Hintatukeen ja ulkoiseen suojeluun perustuva entinen yhteinen markkinajärjestely johti julkisten varastojen kasvuun, mikä lisäsi yhteisön talousarviomenoja. Lisäksi vientitukia oli myönnettävä yhä enemmän, jotta viljaylijäämät voitiin myydä maailmanmarkkinoilla. Myös Euroopan yhteisön kauppakumppanit painostivat yhteisöä muuttamaan maatalousmarkkinoitaan aiempaa vapaammiksi. Tuloksena oli lopulta vuonna 1992 toteutettu yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistus, joka koski pääasiassa vilja-alaa (ks. kohdat 2.1 - 2.12).

Uudistuksen tavoitteena oli sisäisten ja ulkoisten ongelmien ratkaiseminen lisäämällä yhteisön alueella tuotetun viljan kilpailukykyä. Keskeisenä välineenä oli interventiohintojen huomattava alentaminen. Hinnanalennuksista johtuvat tulonmenetykset korvattiin viljelijöille suoran pinta-alatuen avulla. Markkinatasapaino oli määrä saavuttaa maksamalla aiempaa alhaisempia hintoja ja hillitsemällä samalla tuotantoa, muuttamalla pinta-alatuki riippumattomaksi tuotannon todellisesta määrästä ja poistamalla aloja viljelykäytöstä (ks. kohdat 3.1 - 3.5).

Komissio odotti talousarviomenojen kasvavan jonkin verran, kun viljelijöille maksettava tuki siirrettiin asteittain kuluttajilta veronmaksajien maksettavaksi, mutta menot kasvoivatkin oletettua nopeammin erilaisten komission tai neuvoston tasolla tehtyjen hallinnointipäätösten takia. Vuodelle 1997 ennustettu menojen lasku ei toteutunut (ks. kohdat 4.1 - 4.5).

Uudistuksen ensimmäisen voimassaolovuoden aikana tapahtunutta tuotannon laskua seurasi nopeasti kasvu, jonka myötä tuotanto nousi uudelleen uudistusta edeltäneelle tasolle. Kehitys vaihteli kuitenkin huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä, mikä osoittaa, että tuotannon määrään vaikuttivat pikemminkin ilmastolliset muutokset ja tuotosten jatkuva kasvu kuin hinnanalennukset ja pakollinen maan viljelykäytöstä poistaminen (ks. kohdat 4.6 - 4.10).

Sisämarkkinoiden kulutus kasvoi, koska hinnanalennukset houkuttelivat lisäämään viljojen käyttöä eläinten ruokintaan. Eläintenruokinta-alan mukautumiskyky osoittaa kuitenkin, että on olemassa myös riski, että kehitys kääntyy päinvastaiseen suuntaan esimerkiksi silloin, kun viljojen ja niiden korvikkeiden välinen hintasuhde muuttuu uudelleen viljojen kannalta epäsuotuisaksi (ks. kohdat 4.11 - 4.14).

Tuottajahintojen odotettiin laskevan virallisten hintojen laskun myötä. Hinnat laskivatkin vaihtelevasti eri jäsenvaltioissa, mutta EU:n alueella eniten tuotettavaa viljaa eli tavallista vehnää koskevat EU:n markkinahinnat pysyivät uusia virallisia hintoja korkeampina maailmanmarkkinoilla vallinneen viljapulan takia, minkä seurauksena todellisista tulonmenetyksistä maksettiin yleisesti liikaa korvauksia. Tilintarkastustuomioistuin on käsitellyt tätä ilmiötä jo varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan (ks. kohdat 4.16 - 4.18 ja 4.33).

Hinnat laskivat siirtymävaiheen jälkeen vuosina 1997 ja 1998, ja jälleen jouduttiin turvautumaan interventiotoimiin (ks. kohdat 4.19 ja 4.23).

Tuottajahintojen laskun oletettiin pienentävän maatalousalan tukemisesta kuluttajan maksettavaksi jäävää osuutta. Lopullisen kuluttajan maksettavaksi jäävä hinta ei kuitenkaan laskenut merkittävästi (esimerkiksi leivän osalta) tai hinnanalennus (naudan- ja sianlihan osalta) ei liittynyt suoranaisesti alennettuihin viljanhintoihin. Veronmaksajan maksettavaksi jäävä osuus kasvoi näin ollen huomattavasti, eikä kuluttajalle koitunut varsinaista hyötyä (ks. kohdat 4.20 - 4.21).

Maataloustulon kannalta uudistus hyödytti koko vilja-alaa. Koska markkinahinnat pysyivät siirtymävaiheen aikana uusia virallisia hintoja korkeampina, todellisista tulonmenetyksistä maksettiin yleisesti liian suuria korvauksia. Mitä korkeampia jäsenvaltioiden markkinahinnat olivat, sitä suurempi kokonaistuotto asianomaisille viljelijöille koitui uuden järjestelmän käyttöön ottamisen jälkeen. Järjestelmää ei ollut alun perinkään suunniteltu siten, että tulonmenetykset korvattaisiin yksittäisen viljelijän tai valtion tasolla. Näin ollen on olemassa kaksi tekijää, jotka vaikuttavat korvausten maksamiseen liian suurina tai liian pieninä. Ensinnäkin tukea maksetaan keskimääräisten viljelyalojen ja tuotosten perusteella, jotka on jäädytetty vanhalle tasolleen, mikä johti siihen, että tehokkaille viljelijöille maksetaan liian pieniä korvauksia ja vähemmän tehokkaille viljelijöille maksetaan liian suuria korvauksia. Toisaalta samojen tuotteiden eri maissa vallitsevien markkinahintojen välisten erojen takia tiettyinä vuosina viljelijöille maksettiin joissakin maissa liikaa ja joissakin liian vähän korvauksia (ks. kohdat 4.31 - 4.35).

Tässä korvausjärjestelmässä tukea ei myöskään eriytetä tilakoon tai tuotoksen perusteella, joten se ei paranna pientuottajien asemaa. Suurille maatiloille sekä sellaisilla alueilla sijaitseville tiloille, joilla saadaan korkeimmat tuotokset, myönnetään edelleenkin eniten tukea (ks. kohdat 4.37 - 4.46).

Vuonna 1992 toteutettu yhteisen maatalouspolitiikan uudistus oli aivan ilmeisesti askel oikeaan suuntaan, koska noudatettavassa politiikassa tapahtui todellinen muutos. Kilpailukyvyn ja markkinatasapainon osalta saavutettujen edistysten säilyttämiseksi on kuitenkin toimittava edelleen. Agenda 2000:ssa ehdotetut toimet eivät riitä ehkäisemään toistuvia tuotantoylijäämiä, niiden avulla ei ole mahdollista reagoida asianmukaisesti maailmanmarkkinahintojen laskuun eikä taata maataloustuloja. Tuotantoa ja pinta-alaan perustuvia tukia koskevien ongelmien lisääntyessä saattaisi olla tarkoituksenmukaista tutkia, onko mahdollista korvata nykyinen järjestelmä jonkinlaisella suoralla tulotuella (ks. kohdat 5.8 - 5.11).

1. JOHDANTO

1.1 Viljat ovat monessa suhteessa yhteisön alueen tärkeimpiä satokasveja. Viljakasveja viljellään noin 38 miljoonan hehtaarin suuruisella alueella, mikä on noin 25 prosenttia yhteisön maatalousmaasta. Viljaa tuotetaan määrällisesti eniten, noin 200 miljoonaa tonnia vuodessa. Viljat ovat yhteisön sisäisen kaupan keskeisin tuote; viljaa myydään sisämarkkinoilla noin 38 miljoonaa tonnia. Jo pelkästään vilja-alan yhteinen markkinajärjestely aiheutti vuonna 1997 yhteisön talousarvioon yli 14000 miljoonan ecun suuruiset menot, jotka vastaavat 34:ää prosenttia EMOTR:n tukiosastoa koskevasta talousarviosta. Kyseessä on selkeästi suurin yksittäiseen yhteiseen markkinajärjestelyyn kohdistuva EU:n talousarviosta maksettava tuki. Tuotannon arvossa mitattuna (kun maatilalla tapahtuva kulutus on vähennetty) viljakasvit olivat kuitenkin vuonna 1995 neljännellä sijalla (18379 miljoonaa ecua) maitotuotteiden (38176 miljoonaa ecua), naudanlihan (24583 miljoonaa ecua) ja sianlihan (23123 miljoonaa ecua) jälkeen(1).

1.2 Yhteisö toteutti vuonna 1992 yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) osittaisen uudistuksen. Uudistus vaikutti eniten viljamarkkinoihin, joihin sovellettiin uusia säännöksiä markkinointivuodesta 1993/1994 alkaen. Uudistus oli määrä panna kokonaisuudessaan täytäntöön kolmivuotisen siirtymävaiheen jälkeen, eli kesäkuussa 1996. Markkinointivuosi 1996/1997 oli siis ensimmäinen vuosi, jolloin uudistus oli kokonaisuudessaan voimassa. Tässä kertomuksessa tuodaan esille joitakin uudistuksen keskeisiä vilja-alaan kohdistuvia vaikutuksia. Kertomus perustuu vuosina 1997 ja 1998 toimitettuihin tarkastuksiin, joiden yhteydessä analysoitiin muista yhteisön asiakirjoista poimittuja, Eurostatin kokoamia taloutta ja rahoitusta koskevia tietoja sekä tietoja, jotka saatiin haastattelemalla kansallisia viranomaisia ja tuottajien edustajia, tuotteiden jalostajia sekä kuluttajia viidessä eniten viljaa tuottavassa jäsenvaltiossa: Ranskassa, Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Italiassa ja Espanjassa(2).

1.3 Kertomukseen sisältyy lyhyt yhteenveto vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn taustasta; yhteenvedon jälkeen käsitellään uudistuksen keskeisiä osa-alueita. Seuraavaksi selvitetään yhteistä markkinajärjestelyä koskevan talousarvion ja keskeisten, vilja-alaan uudistuksen jälkeen vaikuttaneiden taloudellisten muuttujien kehittymistä. Lisäksi kertomuksessa arvioidaan uudistuksen tuloksia asetettuihin tavoitteisiin nähden ja esitetään näkemyksiä siitä, kuinka todennäköisesti Agenda 2000:n avulla kyetään korjaamaan vuoden 1992 uudistukseen liittyneet puutteet ja viemään uudistusta eteenpäin. Kertomus ei kata durumvehnää koskevan erityisen tukijärjestelmän kehittymistä, koska sitä käsiteltiin tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 1997 koskevassa vuosikertomuksessa(3).

2. TAUSTA

Hintatuki ja ulkoinen suojelu

2.1 Yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvä yhteinen markkinajärjestely perustettiin ensimmäiseksi viljojen osalta, koska niiden merkitys ihmis- ja eläinravinnossa ja yhteisön sisäisessä kaupassa on keskeinen. Vuonna 1958 Stresassa pidetyssä konferenssissa alkaneiden pitkien neuvotteluiden jälkeen neuvosto päätti lopulta tammikuussa 1962 yhteisen markkinajärjestelyn perustamisesta. Järjestelyyn kuuluivat seuraavat keskeiset tekijät:

a) Tavoitehinnat, jotka neuvosto vahvisti kunkin markkinointivuoden alussa jokaisen viljalajin (lähinnä tavallisen vehnän, durumvehnän, ohran, kauran ja rukiin) osalta. Tavoitehinnat määriteltiin tuottajahinnoiksi, jotka tuottajien tulisi saada. Hintaneuvottelut olivat alusta alkaen vaikeita; erityisesti Saksa kieltäytyi hyväksymästä tuottajahintojensa voimakasta alentamista, ja yhteiset viljanhinnat tulivat voimaan vasta vuonna 1967. Hinnat olivat kuitenkin tasoltaan hieman korkeampia kuin muissa viidessä jäsenvaltiossa sovelletut markkinahinnat ja huomattavasti korkeampia kuin maailmanmarkkinahinnat.

b) Interventiohinnaksi vahvistettiin tietty prosenttiosuus tavoitehinnasta, ja se osoitti markkinahintojen alimman mahdollisen tason; kun kyseinen vähimmäishinta saavutettiin, kansallisten interventioelinten oli ostettava viljat valtion kustannuksella. Interventiojärjestelmän tarkoituksena oli, että ajankohtana, jolloin viljojen tarjonta ylitti kysynnän (tavallisesti sadonkorjuuaikana), tarjontaa vähennettäisiin valtion suorittamien interventio-ostojen avulla, jolloin markkinahinnat pysyivät interventiohintoja korkeammalla tasolla. Yleensä markkinointivuoden loppupuolella vallinneessa päinvastaisessa tilanteessa, eli tarjonnan laskiessa ja hintojen noustessa, markki nahinnat pysyivät tavoitehintojen tasolla interventiovarastoista tapahtuvan myynnin avulla. Lisäksi interventiohintoja nostettiin kuukausittaisten lisäysten avulla tiettynä aikana markkinointivuotta; menettelyn avulla tuottajia pyrittiin kannustamaan varastoimaan viljat itse välittömästi sadonkorjuun jälkeen tapahtuvan interventiovarastoinnin sijasta. Varastointikulut ja varastoidun viljan arvon vähenemisestä myöhemmin aiheutuneet kulut katettiin yhteisön talousarviosta, mutta ei alun perin suoritettuja ostoja.

2.2 Ottamalla mainitun hintatukijärjestelmän käyttöön yhteisö täytti epäsuorasti etenkin kolme Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 39 artiklassa asetettua tavoitetta(4):

a) tulotavoitteen eli kohtuullisen elintason takaamisen maatalousväestölle tavoitehintojen avulla;

b) markkinoiden vakauttamista koskevan tavoitteen; hinnat saivat vaihdella ainoastaan tavoitehintojen ja interventiohintojen muodostamissa rajoissa;

c) rakenteellisen tavoitteen; tilojen tuotannon oli tarkoitus riittää takaamaan tuottajille kohtuullinen tulotaso kun hinnat oli vahvistettu tietylle tasolle.

2.3 Tavoitehinnat asetettiin niin korkeiksi, että markkinahinnat jäivät usein huomattavasti alhaisemmiksi, jopa tavoitehintojen ja interventiohintojen välisen 10 prosentin marginaalin alapuolelle. Interventiosta tuli näin ollen yhteisön markkinoiden hallinnan pysyvä piirre, jonka avulla tuottajahinnat pidettiin keinotekoisesti korkean interventiohinnan tasolla. Tavoitehinnat menettivät täysin merkityksensä maataloustulojen kannalta, ja ne toimivat ainoastaan teoreettisena perustana interventiohintojen määrittämiselle. Myös kuluttajien edut jätettiin ottamatta huomioon; korkeiden sisämarkkinahintojen ja alhaisten maailmanmarkkinahintojen välinen ero siirtyi alusta alkaen kuluttajien maksettavaksi.

2.4 Taattuja vähimmäishintoja koskeva järjestelmä voi toimia ainoastaan, mikäli maailmanmarkkinoilla edullisemmalla hinnalla myytävien viljojen aiheuttama kilpailu estetään sisämarkkinoilla. Tämän saavuttamiseksi yhteisö vahvisti sisämarkkinoiden hintatukijärjestelmää ulkoisella sulkuhintajärjestelmällä. Sisämarkkinahintoja suojattiin erilaisten, yhteisön ulkopuolisista maista tapahtuvaa viljantuontia koskevien maksujen avulla. Maksut perustuivat kynnyshintoihin, jotka vahvistettiin siten, että yhteisön alueen suurimpiin kulutuskeskuksiin tuodun viljan hinnat olivat hieman tavoitehintoja korkeampia, ja kyseisten hintojen välinen ero muodosti perustan niin sanotulle yhteisön etuuskohtelulle. Erilaiset tuontimaksut otettiin yhteisön talousarvioon omina varoina.

2.5 Vientituet vaikuttivat päinvastoin kuin tuontimaksut. Sisämarkkinoita uhkaavat ylijäämät vietiin ja viejille voitiin korvata korkeamman sisämarkkinahinnan ja yhteisön ulkopuolisen maan markkinoiden alhaisemman myyntihinnan välinen ero. Kuitenkin silloin, kun sisämarkkinoiden tarjonnassa ilmeni vajausta, voitiin käyttää vientimaksuja viennin vähentämiseksi ja/tai alentaa tuontimaksuja; näin on tapahtunut yhteisen markkinajärjestelyn aikana ainoastaan kahdesti. Hintasulkujärjestelmä luotiin alun perin itseään rahoittavaksi järjestelmäksi, koska oletettiin, että tuontimaksuista kertyvät tulot kattaisivat vientituista aiheutuvat menot vähitellen usean vuoden aikana.

Viljamarkkinoiden kehittyminen

2.6 Kun vilja-alan yhteinen markkinajärjestely otettiin käyttöön, jäsenvaltioita oli ainoastaan kuusi ja suuri osa peruselintarvikkeista tuotiin, jotta yhteisön väestölle kyettiin varmistamaan riittävä tarjonta. Vuonna 1968 kuusi jäsenvaltiota toivat yli 17 miljoonaa tonnia viljaa ja veivät sitä 6,5 miljoonaa tonnia, mikä merkitsi, että 10,5 miljoonan tonnin nettotarve eli 10 prosenttia yhteisön viljankysynnästä oli katettava tuonnin avulla.

2.7 Vuosien 1973 ja 1979 öljykriisit johtivat maailmanlaajuiseen inflaatioon, ja 1980-luvun puolivälissä Yhdysvaltain jatkuvat budjettivajeet pahensivat öljykriisien aiheuttamaa rahapoliittista epävakautta. Inflaation seurauksena virallisia hintoja (tavoite-, interventio- ja kynnyshintoja) nostettiin useaan otteeseen huomattavasti, ja Yhdysvaltain dollarin arvon heikkeneminen kasvatti entisestään yhteisön ja maailmanmarkkinoiden viljanhintojen välistä eroa. Korkeat tukihinnat kannustivat viljelijöitä lisäämään tuotantoa, vaikka yhteisön kulutus kasvoi hitaammin. Interventio-ostoihin tai korkeisiin vientitukiin perustuvat keinotekoiset markkinat antoivat tuottajille vääristyneen kuvan todellisesta markkinatilanteesta. Näin ollen vuonna 1980 yhteisöstä, johon kuului tuolloin yhdeksän jäsenvaltiota, tuli viljojen nettoviejä (ks. taulukko 1). Tuotanto pysyi vuodesta 1981 lähtien sisämarkkinoiden kulutusta korkeampana, tuonti laski ja tuettu vienti kasvoi koko ajan. Myös interventiovarastot jatkoivat kasvuaan. Ylijäämien myynti sisämarkkinoille ja yhteisön ulkopuolelle kasvatti jatkuvasti yhteisön talousarviomenoja.

2.8 Menojen kasvusuuntausta pyrittiin 1980-luvun jälkipuoliskolla hidastamaan jäädyttämällä tai alentamalla virallisia hintoja ja aloittamalla muita vakauttamistoimia (taatut enimmäismäärät, yhteisvastuumaksut ja maan viljelykäytöstä poistamista koskeva järjestely(5)). Mainittujen toimien avulla ei kuitenkaan kyetty hillitsemään tuotantoa ja ylijäämiä merkittävästi, joten talousarviomenot (lähinnä interventiokulut ja vientituet) pysyivät korkeina. Maatalouden valuuttajärjestelmä, jonka avulla maataloushintoja pyrittiin vihreiden kurssien avulla suojaamaan kasvavalta rahapoliittiselta epävakaudelta, nosti hintoja entisestään jäsenvaltioissa, joiden kansallisten valuuttojen arvo aleni, ja johti ainoastaan pieniin hinnanalennusten avulla tapahtuviin tasauksiin jäsenvaltioissa, joiden kansallisten valuuttojen arvo nousi(6). Suhteellisen korkeat sisämarkkinoiden hinnat kannustivat edelleen lisäämään tuotantoa, ja kasvavat tuotokset pahensivat rakenteellisista ylijäämistä aiheutuvaa ongelmaa.

2.9 Interventio-ostoihin, tuontimaksujen avulla tapahtuvaan ulkoiseen suojeluun, vientitukiin ja maatalouden valuuttajärjestelmään perustuneen hintatuen vuoksi viljantuottajat ja kauppiaat vieraantuivat maailmanmarkkinoiden todellisesta tilanteesta. Lisäksi kasvava omavaraisuus ja lopulta sisämarkkinoiden viljaylijäämät johtivat tuonnin alenemiseen ja siihen, että yhä pienempi osa maksetuista vientituista saatiin korvattua tuontimaksujen avulla. Lopulta ei enää riittänyt, että kuluttajat rahoittivat järjestelmää maksamalla viljoista huomattavasti maailmanmarkkinahintoja enemmän, vaan veronmaksajien osuus interventiomaksuista ja vientituista kasvoi myös.

2.10 Markkinointivuoden 1992/1993 lopussa tilanne kulminoitui siihen, että 32,2 miljoonaa tonnia viljaa eli noin 20 prosenttia vuotuisesta tuotannosta oli interventiovarastoissa (ks. taulukko 1). Kyseinen määrä vastasi sisämarkkinoiden kulutusta yli neljän kuukauden aikana, ja siitä aiheutuivat samana vuonna veronmaksajien maksettavaksi 2724 miljoonan ecun suuruiset kustannukset, jotka liittyivät varastointiin ja varastojen arvon vähenemiseen (ks. taulukko 2). Saman ajanjakson kuluessa myös vientituet kasvoivat 2789 miljoonaan ecuun, kun taas kaikkiin tuotuihin maataloustuotteisiin kohdistuvat maksut olivat ainoastaan 1000 miljoonaa ecua. Kun otetaan huomioon rajoitteet, jotka vuonna 1988 hyväksyttyjen talousarviota koskevan kurinalaisuuden periaatteisiin perustuva maatalouden päälinjaus aiheutti, maataloutta koskevan talousarvion rahoittaminen hankaloitui entisestään.

2.11 Suurin osa jatkuvasti kasvavista talousarviomenoista ei lisäksi hyödyttänyt suoraan viljelijöitä, vaan varastojen omistajia ja viljan tukkukauppiaita - kyseessä olivat usein samat yritykset. Vilja-alaa hyödytti järjestelmä, jossa sisämarkkinoiden hinnat pidettiin keinotekoisesti maailmanmarkkinahintoja korkeampina, ja myyntiyhtiöt keräsivät vientituet ja interventiomaksut, joita tarvittiin sisämarkkinahintojen ylläpitämiseksi tietyllä tasolla. Näiden menojen määrä viimeisenä uudistusta edeltäneenä vuonna oli 5512,6 miljoonaa ecua, kun vilja-alaa koskevan talousarvion kokonaismäärä oli 6923,2 miljoonaa ecua.

2.12 Samaan aikaan yhteisön kauppakumppanit painostivat liittämään maataloustuotteet tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (GATT) piiriin, avaamaan yhteisön markkinat kauppakumppaneiden maataloustuotteille ja poistamaan asteittain kaikki kauppaan suoraan tai epäsuorasti vaikuttavat tuet.

3. UUDISTUS

3.1 Paine yhteisen maatalouspolitiikan uudistamiseen syntyi sisäisten ja ulkoisten tekijöiden vaikutuksesta; sisäisinä tekijöinä vaikuttivat talousarviota koskevat rajoitteet ja ulkoisena tekijänä GATT-neuvotteluiden Uruguayn kierros.

Taulukko 1

Viljojen hankintatase markkinointivuosilta 1972/1973 - 1997/1998

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2

Viljoja ja muita peltokasveja koskevien menojen kehitys vuosina 1990 - 1997

>TAULUKON PAIKKA>

Uudistus oli toteutettava, ja vilja-ala kuului jälleen kerran aloihin, joihin uudistus vaikutti eniten. Vuoden 1991 alussa esitettiin niin sanottu MacSharryn uudistus (joka nimettiin tuolloin maatalousalasta vastanneen komission jäsenen mukaan)(7).

3.2 Koska yhteiseen maatalouspolitiikkaan siihen mennessä liittyneet ongelmat ja puutteet olivat tiedossa, vilja-alan uudistuksen tavoitteet olivat helposti määritettävissä. Keinoja koskevat neuvottelut olivat kuitenkin pitkälliset ja vaikeat, ja neuvoston lopulta toukokuussa 1992 hyväksymä uudistus ei ollut yhtä radikaali kuin komission esittämä.

3.3 Kesäkuussa 1992 annettiin kaksi perusasetusta, neuvoston asetukset (ETY) N:o 1765/92 ja 1766/92(8). Ensiksi mainittu asetus koski uutta tiettyjen peltokasvien (viljakasvien, öljysiementen, valkuaiskasvien ja myöhemmin myös pellavansiementen) viljelijöille tarkoitettua tukijärjestelmää (pinta-alatukea) ja jälkimmäinen liittyi puolestaan vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn uudistamiseen. Käyttöön otettiin markkinointivuodesta 1993/1994 markkinointivuoteen 1995/1996 kestävä siirtymävaihe, jonka kuluessa oli määrä panna täytäntöön uuden yhteisen markkinajärjestelyn keskeiset osa-alueet. Seuraavaa, vuoteen 1999 jatkuvaa ajanjaksoa pidettiin uuden markkinajärjestelyn varsinaisena soveltamiskautena, joka päättyy komission Agenda 2000:n yhteydessä ehdotettuihin muutoksiin.

3.4 Yhteinen markkinajärjestely jatkoi siis käyttöön otettujen erityistoimenpiteiden avulla seuraavien keskeisten tavoitteiden toteuttamista:

a) Kilpailukykyä koskeva tavoite: tavoite oli määrä saavuttaa siirtymävaiheen kuluessa laskemalla keskimääräistä interventiohintaa 155 ecusta tonnilta(9) 100 ecuun tonnilta kaikkien viljojen osalta. Interventiohintojen alenemisen oletettiin johtavan sisämarkkinahintojen alenemiseen, jolloin yhteisön alueella tuotetut viljat olisivat sisämarkkinoilla aiempaa kilpailukykyisempiä tullivapaasti tuotuihin eläinten ruokintaan käytettyihin korvikkeisiin (esim. maniokkiin tai maissigluteeniin) nähden. Yhteisön ulkopuolisilla markkinoilla vilja myytäisiin alhaisemmin vientituin tai jopa ilman niitä, koska vientitukien määrittämisen perustana oleva kansainvälisten markkinoiden ja sisämarkkinoiden hintojen välinen ero pienenisi.

b) Erityisesti seuraavat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 39 artiklassa esitetyt tavoitteet:

i) Tulotavoitteen tarkoituksena oli virallisten hintojen laskemisesta aiheutuneiden viljelijöiden tulonmenetysten korvaaminen, koska markkinahintojen oletettiin laskevan virallisten hintojen laskun seurauksena. Viljelijälle maksettiin tukea, joka perustui viljelijän ilmoittamaan viljanviljelyalaan ja jonka avulla täydennettiin tuloja, jotka viljelijä sai myymällä tuottamansa viljan markkinoille. Tuki laskettiin periaatteessa kertomalla korvauksen määrä (uudistusta edeltäneen keskimääräisen interventiohinnan ja kyseiselle vuodelle vahvistetun uuden tavoitehinnan välinen erotus) kyseessä olevalla viljelyalalla ja jäsenvaltioiden vahvistamalla vanhalla alueellisella tuotoksella.

ii) Vakauttamistavoite perustui tuotannon vähentämiseen paremman markkinatasapainon saavuttamiseksi; tavoite oli määrä saavuttaa vähentämällä tuotannon kannustamista (alentamalla hintoja) ja vahvistamalla peltokasveja koskeva vanha perusviljelyala. Mikäli perusviljelyala ylitettiin, pinta-alatukea laskettiin vastaavasti. Pakollinen viljelykäytöstä poistaminen eli tietyn viljelyalan poistaminen tuotannosta asetettiin tuen saamisen ehdoksi. Kyseistä menettelyä sovellettiin ainoastaan tuottajiin, joiden vuosittainen viljantuotanto ylitti 92 tonnia; vähemmän tuottavia viljelijöitä pidettiin pientuottajina, joita viljelykäytöstä poistamiseen liittynyt ehto ei koskenut. Intervention osuudeksi vahvistettiin "hätätoimenpiteenä" 90 prosenttia uusista tavoitehinnoista; ehdot olivat yhtenäiset koko yhteisön alueella.

iii) Rakenteellisen tavoitteen avulla oli määrä suurentaa tilakokoa varhaiseläkejärjestelmän(10) avulla ja ehkäistä maaltapakoa poliittisten päälinjausten ja muiden liitännäistoimenpiteiden avulla(11).

c) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 110 artiklassa esitetty tavoite: tavoite liittyi suoraan kansainväliseen kauppapolitiikkaan, sillä sen perusteella yhteisö edistää "maailmankaupan sopusointuista kehitystä, kansainvälisen kaupan rajoitusten asteittaista poistamista sekä tulliesteiden purkamista". Vaatimus, jonka mukaan yhteisen maatalouspolitiikan toteutumista arvioidaan mainitun tavoitteen pohjalta, perustuu GATTin Uruguayn kierroksen huhtikuussa 1994 päättäneeseen Marrakechin sopimukseen.

3.5 Uruguayn kierrokseen perustuvan sopimuksen kuusivuotisen täytäntöönpanovaiheen (1995 - 2000) ajaksi vahvistettiin seuraavat tavoitteet:

a) Ulkoisen suojelun vähentäminen: määriin perustuvat tuontimaksut oli tarkoitus korvata arvoon perustuvilla tullitariffeilla ja niitä oli määrä laskea 36 prosenttia kuudessa samansuuruisessa erässä viiteajanjaksoon (1986 - 1988) nähden. Lähtöarvoksi laskettiin suurimpien yhteisön ulkopuolisten toimittajien vientihintojen ja yhteisön kynnyshinnan välinen erotus; myönnytyksenä sovittiin - niin sanotun yhteisön etuuskohtelun säilyttämiseksi - että viljojen tuontitullit eivät johtaisi sellaisiin tuodun viljan hintoihin, jotka olisivat yli 55 prosenttia interventiohintaa korkeampia. Lisäksi Espanjaa koskevan maissin ja durran tuonnin osalta vahvistettiin "nykyiseen markkinoillepääsyyn" perustuvat kiintiöt(12) ja vehnään, kauraan ja maissiin sovellettiin (ainoastaan Portugalin osalta) "pienintä markkinoillepääsyä koskevaa kiintiötä"(13); määrien osalta perittiin alennettuja tulleja tai ei lainkaan tulleja.

b) Tuettavan viennin rajoittaminen: elintarvikeapua lukuun ottamatta vientitukea koskevia talousarviomenoja oli määrä laskea 36 prosenttia ja tuettavan viennin määrää 21 prosenttia kuusivuotisen täytäntöönpanovaiheen aikana; viiteajankohtana oli vuosien 1986 ja 1990 välinen ajanjakso.

c) Kotimaisen tuen alentaminen: alentaminen oli määrä toteuttaa "kokonaistuen mittausmenetelmän" perusteella, joka pohjautui kunkin tuotteen osalta ulkoisen viitehinnan ja kotimaisen tuen väliseen erotukseen; erotus kerrottiin viiteajanjakson (1986 - 1988) aikana vallinneella tuotannon määrällä. Sisämarkkinoilla maksettavaa tukea oli määrä alentaa 20 prosenttia kuuden vuoden kuluessa kaikkien tuotteiden osalta; poikkeuksia tehtiin tiettyjen tukimuotojen kohdalla, jotka eivät vääristäneet kilpailua (niin kutsutut green box -tukimuodot) - esimerkkeinä voidaan mainita tutkimus sekä kasvien haitallisten organismien tai tautien torjunta. Viljakasveja koskeva pinta-alatuki vapautettiin alentamista koskevasta velvoitteesta niin sanotun blue box -järjestelmän yhteydessä edellyttäen, että kyseiset tuet määritettiin kiinteiden viljelyalojen ja tuotosten perusteella, toisin sanoen ottamatta todellista tuotantoa huomioon.

4. UUDISTUKSEN VAIKUTUKSET

Vilja-alaa koskeva talousarvio

4.1 MacSharryn uudistuksen tavoitteisiin kuului talousarviomenojen kasvun hillitseminen; vuoteen 2000 mennessä aiheutuvien menojen oli määrä jäädä ennen uudistusta ennustettua tasoa alhaisemmiksi. Vaikka MacSharryn uudistusta koskevissa asetuksissa ei viitattu talousarviota koskevaan tavoitteeseen, uudistuksesta aiheutuneisiin kustannuksiin perehtyminen on perusteltua. Viljoja koskevat kokonaismenot olivat juuri ennen uudistusta (1993) 6923,2 miljoonaa ecua (ks. taulukko 2). Viljoja koskevat menot lähes kaksinkertaistuivat neljän uudistusta seuraavan varainhoitovuoden aikana; menot kasvoivat keskimäärin 17,4 prosenttia vuodessa, 13167,1 miljoonaan ecuun vuonna 1997. Menojen rakenne kehittyi siten, että vientitukien ja varastointikulujen osuus vilja-alan kokonaismenoista laski 79,6 prosentista 4,2 prosenttiin vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana. Toisaalta pinta-alatuen osuus kasvoi saman ajanjakson kuluessa 11,5 prosentista 93,7 prosenttiin.

4.2 Kuten tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan(14), talousarviomenojen oletettiin kasvavan, kun viljelijöille maksettavista tuista aiheutuvat kulut siirtyivät asteittain kuluttajilta veronmaksajien maksettavaksi. Komissio ennusti itse asiassa menojen kasvavan 4003,8 miljoonaa ecua (EU 12) vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana (ks. taulukko 3). Lopulliset menot jäivät kuitenkin noin 2240 miljoonaa ecua ennustettua pienemmiksi.

4.3 Menojen toteutumisen ja talousarvioennusteiden välinen ero johtuu siitä, että osa kustannustekijöistä oli arvioitua suurempia. Pinta-alatuen kasvua selittävät maatalouden valuuttajärjestelmän muutokset, myöhemmin tapahtunut säilörehua koskevan tuen käyttöön ottaminen muiden tuotteiden paitsi maissin osalta, viljelykäytöstä poistamiseen liittyvät suuremmat palkkiot, suuremmat perusviljelyalat ja tuotokset(15) ja durumvehnästä maksettavaan erityistukeen oikeutettujen viljelyalojen kasvaminen(16). Toisaalta taas vientituet ja varastointikulut olivat korkeiden kansainvälisten hintojen takia oletettua pienempiä vuosien 1994 ja 1997 välisenä aikana. Korkeiden hintojen ansiosta komissio sai takaisin osan arvon alenemisesta aiheutuneista kustannuksista myymällä interventiovarastoista viljaa, jonka arvo oli aiemmin vähentynyt.

Taulukko 3

Vilja-alan arvioitujen menojen ja tosiasiallisten menojen vertailu uudistuksen jälkeiseltä ajalta (EUP12)

>TAULUKON PAIKKA>

4.4 Komissio ennusti vuoden 1997 osalta, että vilja-alan kokonaismenot laskevat 541 miljoonaa ecua vuoteen 1996 verrattuna, mutta tulostilistä käy kuitenkin ilmi, että menot kasvoivat 988 miljoonaa ecua. Kyseisen kahden vuoden todellinen kasvu ei kuitenkaan käy ilmi tileistä, mikä johtuu lähinnä eri varainhoitovuosiin kirjaamiseen liittyvästä ongelmasta. Komissio maksoi vuonna 1995 Espanjalle ja Portugalille 738,5 miljoonan ecun suuruisen, vuoden 1995 satoon liittyvän ennakkomaksun korvatakseen viljelijöille näissä kahdessa maassa esiintyneen kuivuuden aiheuttamat taloudelliset menetykset. Tavanomaisissa olosuhteissa kyseinen summa olisi maksettu varainhoitovuoden 1996 talousarviosta. Lisäksi varainhoitovuoden 1996 menoihin sisältyy 181,1 miljoonan ecun ja varainhoitovuoden 1997 menoihin 160 miljoonan ecun summa, joissa on kyse myöhäisessä vaiheessa suoritetuista maksuista joissakin jäsenvaltioissa, jotka eivät olleet voineet saattaa ajoissa päätökseen ennen maksua toimitettavia tarkastuksia. Nämä määrät olisi tullut liittää aiempien vuosien talousarvioihin. Jos kyseiset määrät osoitetaan sen vuoden talousarvioon, jona meno aiheutui, varainhoitovuoden 1996 menot olisivat olleet 12892,7 miljoonaa ecua ja varainhoitovuoden 1997 menot 13010 miljoonaa ecua. Menojen todellinen kasvu olisi siis ollut esitettyä pienempi (117,3 miljoonaa ecua), vaikka ennakoitu lasku ei koskaan toteutunutkaan. Lisäksi vientituet ja varastointikulut kasvoivat uudestaan kolme vuotta kestäneen laskusuuntauksen jälkeen.

4.5 Vaikka talousarviomenot kasvoivat uudistuksen jälkeen, uuden järjestelmän ansioksi on luettava se, että maatalouden tukemisesta aiheutuvat todelliset kulut käyvät entistä selvemmin ilmi. Ennen uudistusta suuri osa tuesta ei ollut mukana talousarviossa, koska sen maksajina olivat kuluttujat, jotka joutuivat hyväksymään huomattavasti maailmanmarkkinahintoja korkeammat hinnat. Tämä taakka siirrettiin veronmaksajien harteille, kun pinta-alatuki korvasi suuren osan hintatuesta.

Tuotanto

4.6 Taulukosta 1 käy ilmi - kun markkinointivuoden 1991/1992 ennätyksellistä satoa ei oteta huomioon - että tonneina laskettu tuotanto pysyi kolmivuotisen siirtymävaiheen (1993 - 1995) aikana 12 EU-jäsenvaltiossa lähellä uudistusta edeltänyttä tasoa eli keskimäärin 165 miljoonassa tonnissa. Siirtymävaiheen jälkeen, markkinointivuonna 1996/1997, 12 EU-jäsenvaltion tuotanto kasvoi 191,2 miljoonaan tonniin, mikä ylitti vuoden 1991 ennätyksellisen sadon noin 10 miljoonalla tonnilla. Kolme uutta jäsenvaltiota kasvattivat tuotantoa 14 miljoonalla tonnilla, joten 15 EU-jäsenvaltion tuotanto oli 205,3 miljoonaa tonnia markkinointivuonna 1996/1997, ja se pysyi likimain samalla tasolla myös seuraavana markkinointivuonna. Markkinointivuonna 1998/199915 EU-jäsenvaltiossa saatiin uusi ennätyssato, 208 miljoonaa tonnia. Agenda 2000:ssa ehdotettuun yhtenäisen tukimäärän vahvistamiseen öljysiementen ja viljakasvien osalta liittyy riski siitä, että öljysiemenet osittain korvataan viljakasveilla, koska viljakasvien tuotokset ja hinnat ovat korkeampia.

4.7 Tilanne eri jäsenvaltioissa vaihtelee huomattavasti yleistilanteeseen nähden (ks. taulukko 4). Siirtymävaiheen aikana vallinnut suhteellisen vakaa kokonaistuotanto johtui siitä, että Saksassa tapahtunut, uudistusta edeltäneeseen ajanjaksoon (1989 - 1992) nähden huomattava tuotannon kasvu tasoittui vastaavalla laskulla Espanjassa (kuivuuden vuoksi) ja Ranskassa. Uudistuksen kahden ensimmäisen täyden voimassaolovuoden (1996 - 1997) aikana Ranskan ja Espanjan tuotanto palautui uudistusta edeltäneelle tasolle, ja Saksassa puolestaan jatkui kasvusuuntaus. Tämä osoittaa, että mikäli tuotanto-olosuhteet eivät olisi olleet poikkeuksellisen epäsuotuisat Espanjassa ja Ranskassa, kokonaistuotannossa havaittu voimakas kasvu olisi tapahtunut jo siirtymävaiheen aikana.

4.8 Kun otetaan huomioon viljatuotosten jatkuva kasvu, keskeinen keino tuotannon rajoittamiseen on kesannointivelvoitteen käyttöön ottaminen. Tuotanto on itse asiassa laskenut vuosien 1993 ja 1997 välisenä aikana yhteensä noin 86 miljoonaa tonnia sen jälkeen, kun kesannointivelvoite otettiin käyttöön. Näkemys, jonka mukaan tilapäisesti sisämarkkinoiden hintoja korkeammat maailmanmarkkinahinnat aiheuttaisivat tarjonnan puutetta EU:n alueella, johti siihen, että kesannointivelvoitteen osuutta laskettiin 15 prosentista 12 prosenttiin uudistuksen kolmantena voimassaolovuotena. Neljäntenä vuotena kesannointivelvoitteen osuus laski 10 prosenttiin, ja sen osuudeksi vahvistettiin 5 prosenttia markkinointivuosiksi 1997/1998 ja 1998/1999. Näin alhaisen kesannointivelvoitteen osuuden vaikutus on erittäin pieni, kun se suhteutetaan yli 200 miljoonan tonnin tuotantoon (1997/1998). Toisaalta on myös selvää, että tuotannon laskeminen lähemmäs sisämarkkinoiden tarpeita (mikä edellyttäisi tällä hetkellä lähes 30 miljoonan tonnin laskua) yksinomaan viljelykäytöstä poistamisen avulla saattaa edellyttää huomattavan suurien alojen kesannointia, mikä kannustaisi viljelijöitä lisäämään tuotantoa jäljelle jäävillä viljelyaloilla entisestään, jolloin tavoitteena ollut tuotannon vähentäminen jäisi saavuttamatta.

4.9 Lisäksi voidaan todeta, että neuvosto tekee ehdotuksen perusteella päätöksen kesannointivelvoitteen osuudesta vuoden etukäteen; osuudet perustuvat arvioituun viljataseeseen markkinointivuonna n ja markkinointivuosia n+ 1 sekä n+ 2 koskeviin arvioihin. Komissiolla ei ole kuitenkaan markkinointivuoden n lopussa (kesäkuussa) luotettavia tietoja kyseiseltä vuodelta (luotettavat Eurostatilta peräisin olevat tiedot ovat saatavissa vasta kaksi vuotta myöhemmin), eikä tulevaa tilannetta kyetä ennustamaan riittävän tarkasti. Järjestelmän sattumanvaraisuus paljastui vuonna 1997, kun neuvosto kehotti komissiota esittämään ehdotuksen, jossa kesannointivelvoitteen osuudeksi vahvistettiin 5 prosenttia(17).

Taulukko 4

Viljojen tuotantotiedot vuosilta 1989 - 1997 (riisiä lukuun ottamatta)

>TAULUKON PAIKKA>

4.10 Järjestelmän luonteesta johtuen komissio ei pysty aloittamaan toimia, joilla olisi välittömiä vaikutuksia. Mikäli arvioidut luvut osoittautuisivat myöhemmin virheellisiksi, järjestelmä muuttuisi vakaamman sijasta epävakaammaksi, ja seurauksena saattaisi olla tarjonnan puutetta tai ylijäämiä. Kesannointivelvoitteen alhainen viiden prosentin osuus johti itse asiassa markkinointivuonna 1997/1998 uudelleen tuotannon kasvuun, minkä seurauksena interventiovarastojen määrä nousi 14,5 miljoonaan tonniin eli toiseksi korkeimmalle tasolle vuosina 1993 - 1994 vallinneen tason jälkeen. Vuosien 1998 - 1999 tuotannon (ks. kohta 4.6) vuoksi interventiovarastot saattavat kasvaa jälleen uudistusta edeltäneelle tasolle.

Kulutus

4.11. Taulukosta 1 käy ilmi, että kulutus on kasvanut selkeästi sisämarkkinoilla markkinointivuodesta 1993/1994 lähtien. Kun keskimääräinen kulutus neljän uudistusta edeltäneen vuoden aikana oli noin 138 miljoonaa tonnia, se kasvoi 12 EU-jäsenvaltiossa 152,1 miljoonaan tonniin neljän uudistusta seuranneen vuoden aikana.

4.12 Yli puolet yhteisön alueella tuotetusta viljasta (62 prosenttia) käytetään eläinten ruokintaan, ja sisämarkkinoiden kulutuksen kasvu johtuu lähinnä siitä, että viljojen käyttö eläinten ruokintaan ja teollisiin tarkoituksiin on kasvanut. Neljän uudistusta edeltäneen ja neljän sitä seuranneen vuoden aikana tapahtunut kasvu oli noin 12 prosenttia. Ihmisravinnon osuus kokonaiskulutuksesta oli ainoastaan 24 prosenttia markkinointivuonna 1996/1997. Kulutus kasvoi 6 prosenttia 12 EU-jäsenvaltiossa.

4.13 Yhteisön alueella tuotetun viljan käyttö eläinten ruokintaan on lisääntynyt. Tämä johtuu rehuseosten tuotannon kasvusta (11 prosenttia markkinointivuodesta 1992/1993 alkaen) sekä yhteisön alueella tuotetun viljan hinnan ja viljan korvikkeiden (esim. maissigluteenin, maniokin ja bataatin) maailmanmarkkinahintojen välisen eron pienenemisestä, mikä paransi EU:n alueella tuotetun viljan kilpailukykyä. Kun viljan korvikkeiden keskimääräinen hinta oli vuosina 1992 - 1993 ainoastaan 68 prosenttia viljojen keskimääräisestä hinnasta, hintasuhde nousi 83 prosenttiin vuosina 1996 - 1997. Lopputuloksena oli, että vuonna 1997 rehu sisälsi 55 prosenttia viljaa, 20 prosenttia viljan korvikkeita ja 25 prosenttia proteiinia. Uudistusta edeltäneenä vuotena viljan osuus oli 46 prosenttia, viljan korvikkeiden osuus 26 prosenttia ja proteiinien osuus 28 prosenttia(18).

4.14 Vertailu osoittaa, että rehutuotannon kasvu paransi yhteisön alueella tuotetun viljan tilannetta. Rehun koostumuksessa tapahtuneet muutokset osoittavat kuitenkin puolestaan sen, kuinka helposti yksi ainesosa voidaan korvata jollakin toisella, kun hintasuhteet muuttuvat.

Hinnat

Tuottajahinnat

4.15 Eräs Stresan konferenssissa määritetyistä yhteisen maatalouspolitiikan perustekijöistä oli "yhtenäismarkkinat". Hintatuen määrittämisen taustana oli perusteeton oletus, jonka mukaan yhtenäismarkkinat edellyttävät muun muassa yhtenäisiä hintoja(19). Viljojen yhtenäinen hinta ei ole kuitenkaan yhtenäismarkkinoiden ehto; hinta olisi yhtenäinen ainoastaan siinä tapauksessa, että viljat olisivat homogeenisia tuotteita, joilla käytäisiin kauppaa täydellisen kilpailun vallitessa. Todellisuus osoittautui toisenlaiseksi ja on sitä edelleen(20). Eri viljojen ja viljalajikkeiden markkinahinnat vaihtelivat jäsenvaltioiden välillä ja niiden sisällä keinotekoisesti määritettyjen tavoite- ja interventiohintojen muodostamissa rajoissa. Kaupankäynnin organisoimisesta vastaavat vain muutamat suuret myyntiyhtiöt, ja ensimarkkinat ovat pikemminkin oligopsoni- kuin täydelliseen kilpailuun perustuvassa tilanteessa. Julkisen varastoinnin muodossa tapahtuvaa interventiota tarvittiin pitämään hinnat korkeina; tämä tapahtui pienentämällä markkinoiden tarjontaa keinotekoisesti. Koska interventio häivytti hintasignaalit, joiden perusteella viljaa olisi siirretty ylituotantoalueilta sellaisille alueille, joilla viljasta oli pulaa, alueellinen viljantarjonnan epätasapaino oli korjattava komission järjestämien interventioviljan kalliiden siirtojen avulla. Vuonna 1992 otettiin käyttöön yhtenäinen tavoitehinta ja interventiohinta kaikkien eri viljojen osalta, mutta vaikka hinnat olivat aiempaa alhaisemmat, yhteisen markkinajärjestelyn toimivuus ei parantunut.

4.16 Hintojen yhtenäisyyttä koskevan epärealistisen oletuksen perusteella odotettiin, että markkinahinnat laskisivat virallisten hintojen laskun myötä. Maailmanmarkkinahinnat pysyivät kuitenkin poikkeuksellisen korkeina kaikkialla maailmassa vuosina 1994 ja 1995 saatujen heikkojen satojen takia. Näin ollen myös EU:n markkinahinnat pysyivät huomattavasti uutta tavoitehintaa korkeampina. Kaaviossa 1 kuvataan tätä tilannetta kaikkien viljo jen keskimääräisten tuottajahintojen osalta (yksikköarvot perustuvat Eurostatin laskelmiin).

4.17 Markkinahinnat eivät kuitenkaan seuranneet yleistä kehitystä samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. Tärkeimmän viljan eli tavallisen vehnän markkinahinta pysyi melko korkeana Italiassa ja Espanjassa; se oli jopa korkeampi kuin uudistuksen viitetasona käytetty vuoden 1992 keskimääräinen interventiohinta 155 ecua tonnilta(21) (ks. taulukko 2). Lisäksi valuuttamuutokset estivät virallisten hintojen laskun kansallisina valuuttoina, joten takuuhintojen taso nousi. Italian ja Espanjan korkea hintataso johtuu lähinnä kyseisissä maissa tuotetun viljan riittämättömästä tarjonnasta niiden markkinoilla. Välimeren maissa kolmen-neljän vuoden välein ilmenevä kuivuus (Espanja) ja alun perin tapahtunut alueiden viljelykäytöstä poistaminen (Italia) heikensivät tarjontaa entisestään. Koska julkisten varastojen määrä muissa jäsenvaltioissa oli pieni ja koska kuljetuskustannukset olivat suhteellisen suuret viljojen hintoihin nähden, muissa jäsenvaltioissa tuotettua viljaa ei viety Espanjan ja Italian markkinoille eivätkä hinnat näin ollen laskeneet.

4.18 Uudistuksen yhteydessä vahvistettiin myös eri viljoista maksettavat tavoite- ja interventiohinnat samalle tasolle, vaikka markkinahinnat vaihtelivat yhä huomattavasti eri viljojen välillä (ks. kaavio 3). Durumvehnä on keskimääräisesti markkinoiden kallein vilja; se on 40 prosenttia kalliimpaa kuin halvin vilja eli ruis. Viljojen hinnat vaihtelevat myös jäsenvaltioiden välillä erilaisten tuotantorakenteiden ja markkinatilanteiden takia; tämä käy ilmi taulukosta 5.

4.19 Markkinahintojen kehittymisen voidaan havaita osoittavan varsin erilaisia ominaispiirteitä eri jäsenvaltioiden ja viljojen osalta. Vuosina 1997 ja 1998 viljojen hinnat putosivat interventiohinnan tasolle ja interventio-ostot alkoivat uudelleen. Tällaisessa tilanteessa päätös tuotettavasta viljasta tehdään interventiohinnan eikä markkinoiden tarpeiden perusteella. Viljelijä valitsee kiinteän interventiohinnan perusteella viljan, joka takaa suurimman tuotoksen alhaisimmilla mahdollisilla tuotantokustannuksilla huolimatta siitä, kuinka suuri kyseisen viljan tarjonta on markkinoilla.

Kuluttajahinnat

4.20 Yhtenä syynä siihen, että hintatuki korvattiin viljelijöille pinta-alatukina maksettavalla suoralla tulotuella, oli se, että maataloustulojen rahoittaminen voitaisiin siirtää kuluttajilta veronmaksajien maksettavaksi. Viljan ostajat epäilemättä hyötyivät uudistuksen jälkeen tapahtuneesta hintojen laskusta; lopullisen kuluttajan kannalta alhaisempien viljanhintojen vaikutusta elintarvikkeiden hintoihin on kuitenkin suhteellisen vaikea arvioida. Lopullisiin kuluttajahintoihin vaikuttavat liian monet muut tekijät, ja jos rehuun käytettävää viljaa ei oteta huomioon, viljojen prosentuaalinen osuus ihmisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden hinnasta on hyvin pieni. Viljan osuus jopa leivän myyntihinnasta on ainoastaan 2 - 4 prosenttia(22). Peruselintarvikkeiden, kuten leivän, hinnat ovat itse asiassa kehittyneet samansuuntaisesti kuin ennen uudistusta (ks. taulukko 6). Pastojen hinnat ovat sen sijaan laskeneet hieman; lasku johtui kuitenkin italialaisten tuottajien mukaan pikemminkin ankarasta kilpailusta kuin aiempaa alhaisemmasta viljan hinnasta. Vaikka viljojen hinnat vaikuttavat enemmän rehun kuin ihmisravinnoksi käytettävien tuotteiden hintoihin, liha-alan hintojen todellinen lasku saattaa johtua pikemminkin poikkeuksellisesta tilanteesta (BSE-tauti(23) ja sikarutto) kuin rehuun käytettävien raaka-aineiden hintojen alenemisesta. Kananlihan hintojen aleneminen saattaa kuitenkin johtua aiempaa alhaisemmista rehunhinnoista(24).

4.21 Komissio on hiljattain laatinut kertomuksen(25), jossa kootaan yhteen Agenda 2000:ssa esitettyjen uudistusehdotusten vaikutuksista tehtyjen useiden selvitysten tulokset. Kertomuksen mukaan viljojen, naudanlihan ja maitotuotteiden hintojen aleneminen pienentää kuluttajien ruokalaskua noin 1,9 prosenttia. Absoluuttisen säästön arvioidaan olevan noin 12500 miljoonaa ecua vuodessa. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan on kuitenkin epätodennäköistä, että kuluttajille koituva käytännön hyöty

Kaavio 1

Viljojen keskimääräinen tuottajahinta (EUP12) ja tavoitehinta (ecua/tonni)

>PIC FILE= "C_1999192FI.001601.EPS">

Huom.

Tavoitehinta poistettiin käytöstä, kun se oli saavuttanut alhaisimman säädetyn tasonsa.

Lähde:

Eurostat; kalenterivuosiin perustuvat yksikköarvot on muunnettu markkinointivuosiin perustuviksi yksikköarvoiksi.

Kaavio 2

Vehnän tavoitehinta ja tuottajahinta viidessä suurimmassa jäsenvaltiossa (ecua/tonni)

>PIC FILE= "C_1999192FI.001602.EPS">

Huom.

Tavoitehinta poistettiin käytöstä, kun se oli saavuttanut alhaisimman säädetyn tasonsa.

Lähde:

Eurostat; kalenterivuosiin perustuvat yksikköarvot on muunnettu markkinointivuosiin perustuviksi yksikköarvoiksi.

Kaavio 3

Eri viljojen keskimääräiset tuottajahinnat (EUP12) ja tavoitehinta (ecua/tonni)

>PIC FILE= "C_1999192FI.001701.EPS">

Huom.

Tavoitehinta poistettiin käytöstä, kun se oli saavuttanut alhaisimman säädetyn tasonsa.

Lähde:

Eurostat; kalenterivuosiin perustuvat yksikköarvot on muunnettu markkinointivuosiin perustuviksi yksikköarvoiksi.

riittää edes kattamaan veronmaksajien maksettavaksi siirtyvän kasvavan taakan eli 10000 miljoonan ecun vuotuisen lisämäärän (ks. taulukko 7, jossa verrataan toisiinsa vilja-alan julkisesta tuesta aiheutuneita asukaskohtaisia kuluja ennen uudistusta ja uudistuksen jälkeen).

Varastot

4.22 On tehtävä ero yksityisen varastoinnin ja julkisen varastoinnin (interventio) välillä. Yksityistä varastointia käytetään lähinnä kaupallisiin tarkoituksiin, joten se kuuluu osana sisämarkkinoiden kysyntään; julkinen varastointi puolestaan luo keinotekoiset markkinat tuotannolle, jota ei ole kyetty myymään tietyillä hinnoilla. Taulukossa 1 esitetään joitakin tietoja molemmista varastointimuodoista. Luvut osoittavat, että yksityisten varastojen määrä pysyi suhteellisen vakaana markkinointivuodesta 1989/1990 alkaen. Kuitenkin viimeisenä uudistusta edeltäneenä markkinointivuotena 1992/1993 yksityisten varastojen omistajat kokivat uudistukseen liittyneet hinnanalennukset uhkana ja myivät yksityisiä varastoja interventiovarastoihin. Näin ollen yksityiset varastot "tyhjenivät" ja interventiovarastot kasvoivat ennätykselliselle tasolle, 32,2 miljoonaan tonniin, jolloin myös talousarviomenot kasvoivat vastaavasti.

4.23 Yksityiset varastot palautuivat uudistuksen jälkeen tavanomaiselle tasolleen. Koska markkinahinnat olivat interventiohintoja korkeammat ja kysyntä sisämarkkinoilla kasvoi, interventiovarastot laskivat markkinointivuonna 1996/1997 alhaisemmalle tasolle kuin pitkään aikaan, 2,4 miljoonaan tonniin. Kyseisenä markkinointivuotena viljakauppiaat kasvattivat yksityisiä varastojaan nousevien markkinahintojen takia 25,6 miljoonaan tonniin, kun määrä oli edeltävänä vuotena ollut 19,7 miljoonaa tonnia; näin menetellessään kauppiaat toivoivat hintojen nousevan entisestään. Markkinahinnat kääntyivät laskuun markkinointivuodesta 1996/1997 alkaen, minkä vuoksi on olemassa riski, että keinottelutarkoituksessa varastoidut määrät päätyvät myöhemmin interventiovarastoihin. Komissio ennusti itse asiassa interventiovarastojen kasvavan 10,7 miljoonaan tonniin(26) markkinointivuonna 1997/1998. Arvio oli kuitenkin liian optimistinen. Kesäkuun 1998 lopussa interventiovarastojen suuruus oli 14,5 miljoonaa tonnia, kun se oli ollut 2,4 miljoonaa tonnia markkinointivuonna 1996/1997.

Taulukko 5

Viljojen tuottajahinnat jäsenvaltioittain (EUP12)

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 6

Leivän ja viljojen nimellinen kuluttajahintaindeksi (EUP12)

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 7

Arvio viljoja koskevista keskimääräisistä talousarviomenoista asukasta kohti

>TAULUKON PAIKKA>

Yhteisön ulkopuolinen kauppa

4.24 Viljaa tuotetaan maailmanlaajuisesti vuosittain noin 1500 miljoonaa tonnia. Kyseisestä viljamäärästä ainoastaan 12 prosenttia myydään maailmanmarkkinoilla ja suhteellisen pienet muutokset myytävissä määrissä vaikuttavat merkittävästi maailmanmarkkinahintoihin. Yhteisö on maailman kolmanneksi suurin viljantuottaja ja Yhdysvaltain jälkeen toiseksi suurin kaupankävijä vilja-alan kansainvälisillä markkinoilla.

Tuonti

4.25 Ennen vuoden 1992 uudistusta yhteisö oli jatkuvasti vähentänyt viljantuontiaan niin absoluuttisina määrinä kuin myös suhteessa omaan tuotantoon. Uudistuksen jälkeen tuonti on jatkanut laskuaan, ja sen osuus on alle 3 prosenttia yhteisön tuotannosta. Tuonnista yli 50 prosenttia koostuu tariffikiintiöistä, joihin sovelletaan alennettuja tulleja; näistä 2,5 miljoonaa tonnia koskee maissia ja 0,3 miljoonaa tonnia durraa; kiintiöt otettiin käyttöön Espanjan ja Portugalin osalta niiden liityttyä yhteisön jäseniksi. Loppuosa tuonnista liittyy lähinnä vehnän erityislajikkeisiin, joita ei tuoteta yhteisön alueella(27).

Vienti

4.26 Ennen uudistusta yhteisö lisäsi vientiään jatkuvasti; markkinointivuonna 1992/1993 viljaa vietiin 36,8 miljoonaa tonnia. Yhteisön talousarviosta rahoitettavan viennin osuus oli noin 3000 miljoonaa ecua vuosina 1992 ja 1993. Siirtymävaiheen aikana viljojen maailmanmarkkinahinnat olivat lähellä joidenkin jäsenvaltioiden hintoja tai jopa niitä korkeampia. Siksi markkinointivuonna 1995/1996 voitiin viedä 11,2 miljoonaa tonnia (lähinnä vehnää) ilman vientitukia. Vientitukia jouduttiin maksamaan 9,2 miljoonan tonnin (lähinnä rehuviljaa) osalta, mistä aiheutuneet keskimääräiset talousarviomenot olivat noin 700 miljoonaa tonnia vuosina 1995 ja 1996. EU olisi voinut viedä enemmänkin, mikäli komissio ei olisi ottanut käyttöön vientimaksuja, jolloin viljojen vienti väheni ja sisämarkkinoiden hintojen nousu liian paljon tavoitehintaa korkeammiksi estyi. Tässä tilanteessa WTO-sopimuksen noudattaminen oli helppoa; sekä vientitukien kokonaismäärää että tuetun viennin määrää kyettiin laskemaan.

4.27 Tuetun viennin määrä kasvoi uudestaan markkinointivuodesta 1995/1996 alkaen, ja se oli 23,4 miljoonaa tonnia markkinointivuonna 1997/1998. Tilanne kuvastaa maailmanmarkkinahintojen laskua EU:n hintatason alapuolelle sekä ylijäämien ilmestymistä uudestaan sisämarkkinoille. Heinäkuussa 1998 maailmanmarkkinahinta oli 90 Yhdysvaltain dollaria tonnilta, mikä on pienempi kuin hinta, johon komissio perusti uutta interventiohintaa koskevan ehdotuksensa Agenda 2000:n yhteydessä.

4.28 Viennin katsotaan joskus kattavan osan kysynnästä, joka on otettava huomioon markkinatasapainoa määritettäessä. Yhteisölle sanotaan olevan "luontaista" viedä ainakin viljoja, ja kyseisen viennin tuoman valuutan katsotaan parantavan yhteisön maksutasetta. Mainitut argumentit eivät ole kuitenkaan lainkaan vakuuttavia seuraavista syistä:

a) Mikäli yhteisön alueen viljakauppiaat myyvät viljaa maailmanmarkkinoille ostohintaa alhaisemmalla hinnalla, ero korvataan vientitukien avulla. WTO hyväksyy poikkeuksellisesti ja tietyin ehdoin kyseiset tuet.

b) Mainituntyyppinen tuettu vienti merkitsee yhteisön talousarvion avulla aikaansaatavia keinotekoisia markkinoita, eikä niinkään itsenäiseen, EU:n kilpailuetuun perustuvaan kysyntään pohjautuvia markkinoita. Vietäviä määriä ei voida myydä maailmanmarkkinoille niiden ostohinnalla; vientiä varten tuottaminen ei tällaisessa tilanteessa ole parasta mahdollista yhteisön taloudellisten ja rahoituksellisten resurssien käyttöä.

Maataloustulot vilja-alalla

4.29 Yhteisen maatalouspolitiikan keskeisenä tavoitteena on alusta alkaen ollut "taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja(28)". Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaan tämän olisi pitänyt tapahtua pikemminkin lisäämällä maatalouden tuottavuutta(29) kuin puuttumalla markkinoihin interventioiden avulla, jotka muuttavat markkinoiden varsinaisia parametrejä (hintoja ja maataloustuloja).

4.30 Kun uudistusta koskevat ehdotukset julkistettiin vuonna 1991, Euroopan maanviljelijöiden järjestöt (EU-maiden tuottajajärjestöjen keskusjärjestö Copa ja EU-maiden maatalouden osuustoimintajärjestöjen keskusjärjestö Cogeca) ennustivat, että vuonna 1997 viljelijöiden keskimääräinen työyksikkökohtainen tulonmenetys olisi lähes 40 prosenttia vuoteen 1991 verrattuna. Tämä olisi todella heikentänyt vilja-alan tilannetta, koska alan maataloustulot olivat jo entuudestaan maatalousalan pienimmät(30). Todellisuudessa vilja-alalle koitui uudistuksesta huomattavaa etua, kun osa tuottajista lopetti toimintansa ja samalla tuotokset sekä tuet kasvoivat. Kaaviosta 4 käy ilmi, että vuonna 1995 vilja-alalta kertyvät perhekohtaiset maataloustulot työyksikköä kohti kasvoivat 95 prosenttia uudistusta edeltäneen ajanjakson (1990 - 1992) välisenä aikana kertyneisiin tuloihin verrattuna. Suuria viljatiloja omistavat vilja-alan tukkukauppiaat ja myyntiyhtiöt saivat vielä huomattavampaa voittoa.

Korvaukset vilja-alalla

4.31 Suhteellinen vauraus vilja-alalla on pinta-alatuen muodossa maksetun korvauksen käyttöön ottamisen ansiota. Pinta-alatuen tarkoituksena on korvata viljelijöille virallisten hintojen alenemisen aiheuttama tulonmenetys. Vaikka asianomaisen asetuksen johdanto-osassa säädetään, että kyseisten korvausten avulla korvataan viljelijöille aiheutuneet tulonmenetykset, jotka johtuvat virallisten hintojen laskusta, suunnitellut korvausmäärät tonnia kohden vahvistettiin samassa asetuksessa viittaamatta kuitenkaan tulonmenetyksiin ja virallisiin hintoihin, mikä aiheuttaa epätietoisuutta. Neuvoston Agrifin-ryhmän syyskuussa 1991(31) ja heinäkuussa 1992(32) laatimista kertomuksista käy kuitenkin ilmi, että korvausmäärät asetettiin tasolle, joka vastaa viljan interventio-

Kaavio 4

Työyksikköä kohti laskettujen perhekohtaisten maataloustulojen prosentuaalinen muutos verrattaessa vuotta 1995 vuosiin 1990 - 1992 (EUP12). Tiedot on eritelty viljelymuodon perusteella.

>PIC FILE= "C_1999192FI.002101.EPS">

Lähde:

Komissio, maatalouden kirjanpidon tietoverkko (FADN); maataloustuloja EU:ssa koskevat tiedot vuosilta 1990 - 1995 (vuoden 1995 ecuina).

ostoihin markkinointivuonna 1991/1992 sovellettujen keskimääräisten takuuhintojen (155 ecua tonnilta) ja neuvoston asettamien alennettujen tavoitehintojen, jotka olivat 130 ecua tonnilta markkinointivuonna 1993/1994, 120 ecua tonnilta markkinointivuonna 1994/1995 ja 110 ecua tonnilta markkinointivuonna 1995/1996, välistä erotusta(33)(34). Näiden tavoitehintojen oli tarkoitus vastata suunnilleen jäsenvaltioissa vallitsevia keskimääräisiä markkinahintoja.

4.32 Yllä mainitut säännökset merkitsevät seuraavaa:

a) Korvauksilla ei pyritä siihen, että viljelijöille maksettaisiin korvauksia kussakin jäsenvaltiossa vallitsevien markkinahintojen perusteella; muussa tapauksessa olisi vaikeaa perustella tuen maksamista muihin kuin tuotantoon liittyvin perustein ja niin ollen noudattaa WTO:n vaatimuksia (ks. kohta 3.5 c).

b) Maksuilla ei ollut tarkoitus korvata muiden tekijöiden, kuten ilmasto-olosuhteiden, tuotosten kasvun tai valuuttakurssien vaihtelun vaikutuksia, eikä niitä ollut suunniteltu tilakoon, maaperän laadun tai yksittäisen viljelijän taidoista johtuvien tuloerojen korvaamiseen.

c) maan viljelykäytöstä poistaminen aiottiin korvata ainoastaan viljalle myönnettävää korvausta vastaavalla määrällä.

4.33 Korvauksen perusteena olivat keskimääräiset hinnat (tavoitehinnat), joiden taso oli vahvistettu ottamatta huomioon markkinahintojen todellisia muutoksia, mikä johti yleisesti ottaen liialliseen korvausten maksamiseen. Koska markkinahinnat eivät laskeneet yhtä paljon kuin uudistusta edeltäneiden virallisten hin-

Taulukko 8

Arvio uudistuksen kokonaisvaikutuksista viljan viljelijöiden tuloihin (EUP12)

>TAULUKON PAIKKA>

tojen ja uusien tavoitehintojen välinen erotus (ks. kohta 4.16), maksetun pinta-alatuen määrä oli lopultakin yleisesti ottaen noin 13100 miljoonaa ecua suurempi kuin tulonmenetysten todelliset määrät vilja-alalla(35) (ks. taulukko 8). Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin tarkastellut tätä ilmiötä vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1996(36).

4.34 Tämä ei merkitse sitä, että tulonmenetyksiin nähden liialliset maksut olisivat olleet säännönvastaisia, koska kyseisessä asetuksessa ei ollut säädetty mekanismista, jonka avulla mukautettaisiin maksettujen korvausten määrä vastaamaan todellisia markkinahintoja aiemmin asetetun tavoitehinnan sijasta. Vilja-alan talousarvion paisuminen johtuu kuitenkin pääosin siitä, että maksettujen korvausten taso ylittää todellisten tulonmenetysten määrän.

4.35 Tehty laskelma sen selvittämiseksi, korvattiinko pinta-alatuella ne menetykset, jotka sen avulla oli tarkoitus korvata, voitiin rajoittaa koskemaan hintojen alentamisesta johtuvia markkinoilta saatavien tulojen eroja, koska kaikki muut viljasta saataviin maataloustuloihin vaikuttavat tekijät voitiin eliminoida (ks. yllä olevat kohdat 4.32 b) ja c).

a) Viljan tuotannosta markkinoilla saatava tuotto laskettiin arvioimalla kunkin uudistuksen jälkeisen vuoden tuotanto maa- ja viljalajikohtaisesti Eurostatin yksikköarvojen perusteella. Yksikköarvojen käytöstä on se etu, että niiden avulla voitiin poistaa epäjohdonmukaisuudet, joita muutoin syntyisi käytettäessä kansallisia hintatilastoja sellaisenaan.

b) Tällä tavalla laskettua viljan todellista markkinatuottoa verrattiin tuottoon, joka olisi saatu markkinoilla, jos hinnat olisivat kussakin jäsenvaltiossa pysyneet uudistusta edeltävällä tasolla. Tämän menetelmän ansiosta huomioon otetaan ainoastaan hinnanmuutoksista johtuvat markkinoilta saatavien tulojen vaihtelut, ja tällä tavoin saadut erotukset olisivat asetuksen tavoitteiden mukainen korvausten perusta.

c) Markkinoilta uudistusta edeltävillä hinnoilla saadun tuoton ja nykyisillä hinnoilla saatavan tuoton erotusta verrattiin kunkin vuoden ja jäsenvaltion osalta todellisuudessa maksetun pinta-alatuen määrään. Maatalouden valuuttajärjestelmään liitty vistä kustannuksista johtuva tuen kasvu on esitetty erillisenä - toisin sanoen sen katsottiin olevan talousarviokustannus, joka tämän kertomuksen näkökulmasta katsottuna ei liity korvauskysymykseen (ks. taulukko 8).

d) Käytetyt yksikköarvot perustuvat kalenterivuosiin ja laskelmissa käytetyt tuotantoluvut markkinointivuosiin (heinäkuun 1. päivästä seuraavan vuoden kesäkuun 30. päivään), joten yksikköarvoja mukautettiin siten, että kunkin vuoden tuotannosta 65 prosenttia oletettiin myydyn 1. heinäkuuta ja 31. joulukuuta välisenä aikana ja 35 prosenttia 1. tammikuuta ja 30. kesäkuuta välisenä aikana; komissio ja jotkin jäsenvaltiot tukivat tätä tulkintaa.

e) Kesannoinnin vaikutuksia ei otettu erityisesti huomioon, koska voidaan olettaa, että siitä johtuvan tuotannon vähenemisen vaikutukset tuloihin on jo otettu osittain huomioon markkinahinnoissa, joita laskelmissa käytetään. Lisäksi kesannointivelvoitteen osuutta alennettiin, joten sillä ei joka tapauksessa ole ollut suurtakaan merkitystä sen jälkeen, kun uudistus aloitettiin markkinointivuonna 1993/1994.

4.36 Komission Agenda 2000 -asiakirjaan liittyvässä ehdotuksessa neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1765/92 muuttamisesta ei enää käytetä termiä "korvaus" vaan siinä mainitaan ainoastaan pinta-alatuki. Näiden korvausten määrä on vahvistettu tasolle, joka vastaa puolta interventiohinnoissa tapahtuneesta laskusta varsinaisen soveltamiskauden lopussa. Virallisesti ei ole asianmukaista puhua "korvauksesta" enää sen jälkeen, kun uusi tukijärjestelmä on otettu käyttöön.

Viljantuotannosta saatavien tulojen jakautuminen

4.37 Korvauksen käsite perustui vanhoihin perusviljelyaloihin, vanhoihin keskimääräisiin tuotoksiin, yhtenäiseen vanhaan keskimääräiseen interventiohintaan ja yhtenäiseen tavoitehintaan, jotka vahvistettiin kaikkien viljalajien osalta kolmen vuoden siirtymäkauden ajaksi. On selvää, että korvausjärjestelmä, jossa tukea ei eriytetä tilakoon tai tuotoksen perusteella, ei paranna pientuottajien asemaa vilja-alalla.

Markkinahintojen vaikutukset

4.38 Koska markkinahinnat pysyivät yleensä uuden tavoitehinnan yläpuolella, jäsenvaltiot saivat enemmän korvauksia kuin hintojen alenemisesta aiheutuneet todelliset menetykset olisivat edellyttäneet. Mitä suurempi näiden hintojen välinen erotus oli jossakin maassa, sitä enemmän hyötyivät siellä toimivat viljelijät. Niiden maiden, jotka juuri ennen uudistusta saivat ainoastaan pieniä määriä vientitukea ja joissa varastointi ja muut interventiotoimet olivat vähäisiä, osuus viljoja koskevien EU:n talousarviomenojen kokonaismäärästä nousi uuden pinta-alatuen käyttöön ottamisen seurauksena (ks.taulukko 9).

4.39 On selvää, että uusi järjestelmä oli edullinen niiden yksittäisten viljelijöiden kannalta, jotka saattoivat pitää viljansa poissa markkinoilta kunnes hinnat nousivat korkeimmalle tasolleen. Tällaisella strategialla ei aina saavuteta haluttuja tavoitteita, mutta sen käyttöön kannustetaan, kun on varmaa, että pinta-alatukea maksetaan kauden alussa. Tätä strategiaa voivat hyödyntää lähinnä suuret tuottajat, joilla on riittävästi varoja ja yksityistä varastointitilaa.

4.40 Agenda 2000:ssa ehdotetaan, että pinta-alatuki maksettaisiin myöhemmin (seuraavan vuoden tammikuun ja maaliskuun välisenä aikana eikä kyseisen satovuoden lokakuun ja joulukuun välisenä aikana) ja että interventiohintojen kuukausittaiset korotukset lakkautettaisiin. Kummankin ehdotuksen tarkoituksena on ehkäistä viljan pitämistä poissa markkinoilta sekä tasoittaa sen tarjontaa markkinoilla. Toisaalta kuukausittaisten korotusten puuttuminen johtaisi interventio-ostojen lisääntymiseen interventiokauden alussa (1. marraskuuta) silloin, kun markkinahinnat ovat interventiohintojen tasolla. Tällöin myöhemmin tapahtuvat hinnankorotukset hyödyttäisivät ainoastaan varastoijia.

Tuotosten vaikutus

4.41 Asetuksen (ETY) N:o 1765/92 mukaan tuotokseen vaikuttavat rakenteelliset erityispiirteet olisi otettava huomioon suoritettaessa korvauksia viljelijöille. Jokaisen jäsenvaltion annettiinkin soveltaa omaa keskimääräistä tuotostaan. Alueelliset piirteet otettiin huomioon, kun jäsenvaltiot vahvistivat aluejakosuunnitelmansa, joissa ne määrittelivät aluekohtaisesti eritellyt tuotokset(37).

4.42 Asetuksessa (ETY) N:o 1765/92 ei edellytetty, että kyseinen erittely johtaisi varojen uudelleensuuntaamiseen epäsuotuisassa asemassa oleville alueille tai valtioille. Päinvastoin pyrittiin siihen, että sellaisilla alueilla tai sellaisissa valtioissa toimiville viljelijöille, joissa tuotokset ovat tavallisesti korkeammat kuin muualla, ei maksettaisi vähemmän korvauksia kuin sellaisten alueiden viljelijöille, joilla tuotokset ovat tavallisesti alhaisemmat. Ainoastaan Ranska otti aluejakosuunnitelmansa yhteydessä käyttöön tekijän, jolla pienennetään tuotoksiin liittyviä eroja eri alueiden välillä.

Taulukko 9

Vilja-alan menojen kehitys vuosina 1993 - 1997 jäsenvaltioiden (EUP12) ja menon laadun mukaan eriteltynä

>TAULUKON PAIKKA>

4.43 Vanhoille tasoilleen jäädytettyihin keskimääräisiin tuotoksiin perustuvan pinta-alatukijärjestelmän soveltamisesta aiheutuivat yleisesti ottaen nämä seuraukset:

a) Järjestelmä ei juurikaan muuttanut tuen jakautumista alueellisella tasolla; yhteisön suurimmat maatilat ja korkeimmat tuotokset on esitetty liitteissä 1 ja 2. Yhdistämällä nämä kahdenlaiset tiedot saadaan käsitys korvausten jakautumisesta; lähes puolet 15 EU-jäsenvaltiossa tuotetusta viljasta on peräisin 20 alueelta, kun alueita kaikkiaan on 127, ja lisäksi käy ilmi, etteivät nämä 20 aluetta ole millään tavoin epäsuotuisia alueita. Viljoille myönnetty tuki keskittyy yhä alueille, joita voidaan pitää suhteellisen vauraina.

b) Yksittäisten viljelijöiden kannalta on selvää, ettei vanhoille tasoilleen jäädytettyihin keskimääräisiin tuotoksiin perustuvien korvausten avulla voida maksaa jokaiselle viljelijälle korvauksia tämän yksittäisen tilanteen mukaan. Viljelijät, joiden tuotokset ovat suuremmat kuin vanhat keskimääräiset tuotokset, eivät ole uudessa järjestelmässä aivan yhtä hyvässä asemassa kuin ennen, kun taas ne viljelijät hyötyvät, joiden tuotokset olivat keskimääräistä alempia. Useat tekijät vaikuttavat tuotosten suuruuteen: niiltä osin kuin korkeiden tuotosten voidaan katsoa johtuvan tavallista hedelmällisemmästä maaperästä ja/tai tehokkaammista viljelymenetelmistä, uusi järjestelmä ei edistä rakenteellisia parannuksia, sillä sen yhteydessä vähemmän tehokkaita viljelijöitä kohdellaan suotuisammin. Voidaan jopa päätellä, että järjestelmä ei ole EY:n perustamissopimuksen 39 artiklan a alakohdan mukainen, sillä järjestelmän avulla pyritään hillitsemään tuottavuuden lisäämistä.

4.44 Vuoden 1992 uudistuksen yhteydessä jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus määrätä yksilöllisistä perusviljelyaloista. Järjestelmään olisi kuitenkin liittynyt sellainen hallinnollinen taakka, ettei mikään jäsenvaltio ottanut sitä käyttöön. Tätä mahdollisuutta ei Agenda 2000:ssa enää ole.

Tilakoon vaikutus

4.45 Komissio päätteli 1. helmikuuta 1991 antamassaan tiedonannossa KOM(91) 100 (lopullinen), että talousarviomenojen lisääminen, joka suurelta osin koskee pientä osaa tiloista, ei tuo ratkaisua maataloustulojen epätasaisen jakautumisen ongelmaan. Uudistuskaan ei muuttanut tilannetta tältä osin. Vuonna 1995 lähes 40 prosenttia korvauksista suoritettiin alle 3 prosentille edunsaajista. Toisessa ääripäässä ovat pienviljelijät, jotka viljelevät alle 5:tä hehtaaria ja joita on noin 57 prosenttia edunsaajista; heidän osuutensa korvauksista on vain 4,5 prosenttia (ks. kaavio 5). Näihin lukuihin kätkeytyy kuitenkin huomattavia yhteisön sisäisiä eroja. Yhdistyneessä kuningaskunnassa, missä maatilat ovat suurempia kuin muissa jäsenvaltioissa, 17 prosenttia maatiloista on vähintään 100 hehtaarin suuruisia ja saa 66 prosenttia tuesta. Italiassa 78 prosenttia tiloista on alle 5 hehtaarin suuruisia, mutta ne saavat ainoastaan 20 prosenttia tuesta.

Kaavio 5

Arvio viljojen osalta myönnettyjen korvausten keskittymisestä tilakoon mukaan vuonna 1995 (EUP15) (lukuun ottamatta durumvehnälle myönnettyä ylimääräistä tukea)

>PIC FILE= "C_1999192FI.002501.EPS">

Lähde:

Eurostat; maatilojen rakennetta koskevat tilastotiedot vuodelta 1995 sekä pääosasto VI; menot vuoden 1995 osalta.

4.46 On itsestään selvää, että mitä suurempi maatila on, sitä korkeampia ovat markkinoilta ja pinta-alatuen ansiosta saatava tuotto. Uudistus ei näin ollen varsinaisesti muuttanut sitä tosiasiaa, että huomattavia määriä julkisia varoja käytetään suurimpien maatilojen hyväksi(38). Vaikuttaa siltä, että ainoa ratkaisu tähän ongelmaan olisi pinta-alatuen osuuden alentaminen asteittain tilakoon kasvaessa. On kuitenkin huomattava, että tällainen järjestelmä olisi altis väärinkäytöksille, jos suuria maatiloja jaettaisiin pienemmiksi ainoastaan, jotta voitaisiin saada enemmän tukea.

Maatalousmaan arvo

4.47 Viljelijöiden omistaman maan arvo on keskeinen tekijä määritettäessä vaurautta ja niin ollen elintasoa. Koska maasta saatavien tulojen oletetulla määrällä on maan myyntihinnan kannalta ratkaiseva merkitys, uudistus, jonka yhteydessä osoitetaan vahvistettu ja määritelty maasta saatavan tulon määrä, vaikuttaa varmasti maan arvoon.

4.48 Koska tilintarkastustuomioistuimella ei ollut riittävästi empiiristä tietoa asiasta, sen oli mahdotonta arvioida tämän vaikutuksen suuruutta. Ainoastaan Yhdistynyt kuningaskunta esitti joitakin tietoja, ja niiden perusteella vaikuttaa siltä, että viljelymaan myyntihinnat nousevat. Tieteelliseltä kannalta katsottuna näyttää kuitenkin siltä, että yhteisen maatalouspolitiikan uudistus saattaa johtaa huonolaatuisen maan myyntihintojen nousuun ja alentaa hyvänlaatuisen maan myyntihintaa(39). Tämä johtuu siitä, että korvaukset muodostavat tavallista suuremman osan huonolaatuista maata viljelevien ja vaihtelevia tuotoksia saavien viljelijöiden tuloista, mikä auttaa heitä saamaan suhteellisesti paremman varmuuden tuloistaan.

5. PÄÄTELMÄT

5.1 Siirtymäkauden aikana EU:ssa tuotetusta viljasta tuli jossakin määrin kilpailukykyisempää kuin muu maailmanmarkkinoilla myytävä vilja tai sisämarkkinoilla myytävä viljan korvike (ks. kohta 4.13), kun sisäisiä hintoja alennettiin ja ne lähentyivät kansainvälisiä hintoja. Näiden myönteisten vaikutusten pysyvyys riippuu siitä, missä määrin interventiohinnat ja niin ollen sisämarkkinahinnat edelleen lähentyvät maailmanmarkkinahintoja. Toisin kuin uudistusta tehtäessä oletettiin, maailmanmarkkinahinnat olivat siirtymäkauden aikana poikkeuksellisen korkealla tasolla maailmanmarkkinoiden tarjonnan vähäisyyden vuoksi. Lienee järkevää olettaa, että nämä myönteiset kilpailuvaikutukset ovat seurausta siirtymäkauden aikana vallinneesta, historiallisesti melko poikkeuksellisesta markkinatilanteesta.

5.2 Kansainväliset hinnat todellakin laskivat melko jyrkästi vuosina 1996 - 1998 eli uudistuksen ensimmäisten täysipainoisten soveltamisvuosien aikana. Agenda 2000:ssa ehdotetaan interventiohintojen alentamista edelleen, jolloin sisämarkkinahinnat voisivat seurata maailmanmarkkinahintojen oletettua laskusuuntausta. Jos interventiohintoja ei voida alentaa enempää, EU:n viljantuotannon kilpailukyky saattaa vaarantua. Tietysti myös muut tekijät, kuten laadun parantaminen, voivat vaikuttaa tilanteeseen; kuitenkin irtotavaran, kuten viljan, osalta hinta on keskeinen kilpailukykyyn vaikuttava näkökohta.

5.3 Markkinoiden vakauttamisvaikutusten (MacSharryn uudistuksessa tarkoitetussa mielessä) eli vilja-alan kriisin lopettamisen ja markkinoiden tasapainottamisen osalta uudistuksella saavutettiin asetetut tavoitteet siirtymäkauden aikana. Tuotanto pidettiin uudistusta edeltävällä tasolla, varastointiluvut laskivat lähes nollaan ja yli puolet viennistä toteutettiin ilman vientitukia. Kesannoinnin ja hintojen alentamisen olisi voitu olettaa vähentävän tuotantoa suuremmassa määrin kuin tosiasiallisesti tapahtui: kesannoinnin, koska se pienentää viljojen viljelyalaa, ja hintojen alentamisen, koska se laskee markkinoilta saatavia tuloja tuotantokustannuksiin verrattuna; samalla tuotantopanosten, kuten lannoitteiden ja torjunta-aineiden käytön, osuus olisi pienentynyt. Tarkasteltaessa tuotannon yleistä kehitystä sekä erityisesti eri suuntaisia kehityskulkuja jäsenvaltioissa on kuitenkin melko vaikea havaita, onko uudistuksella pysyviä vaikutuksia tuotantoon. Hintojen alentamisen ja kesannoinnin tuotantoa vähentäviä vaikutuksia heikensivät seuraavat tekijät:

a) Sääolosuhteet, jotka vuosina 1995 ja 1996 olivat suotuisat laajoilla alueilla Pohjois-Euroopassa, missä tärkeimmät tuotantoalueet sijaitsevat (ks. kohta 4.7);

b) Pinta-alatuen maksaminen kannusti viljelijöitä viljelemään peltokasveja, joista tärkeimpiä ovat viljat (ks. kohta 4.19);

c) Maailmanmarkkinahintojen nousu, kun tuotanto ei riittänyt kulutukseen. Tämä johtui viljojen viljelyyn käytettävän alan pienenemisestä maailmassa sekä maailman viljatuotosten kasvun hidastumisesta 1980-luvun puolivälin jälkeen(40) (ks. kohta 4.16);

d) Ecun kannalta kielteiset valuuttamuutokset, jotka joissakin jäsenvaltioissa vähensivät kansallisena valuuttana ilmaistujen hintojen laskun vaikutuksia (ks. 4.17).

5.4 Markkinoiden viimeaikaista kehitystä tarkasteltaessa käy selvästi ilmi, ettei siirtymäkaudella saavutettua vakautta voida pitää yllä. Itse asiassa yhteisön tuotanto ylitti uudistusta edeltävän tason jo markkinointivuonna 1996/1997 ja pysyi edelleen korkeana markkinointivuonna 1997/1998. Tästä johtuen myös varastot ovat kasvaneet. Myös yhtenäisen tukimäärän vahvistaminen viljojen ja öljysiementen osalta saattaa vaikuttaa siihen, kuinka kiinnostavaksi viljantuotanto koetaan (ks. kohta 4.6).

5.5 Maailmanmarkkinahintoihin verrattuna korkeiden sisämarkkinahintojen ylläpitäminen sekä viljan sisäinen ylituotanto ovat vaikea ongelma yhteisölle. Vientituen kokonaismääriä sekä vientituen avulla vietävän viljan määrää koskevat WTO:n rajoitukset estävät ylijäämien markkinoille saattamista. Näitä rajoituksia tiukennetaan todennäköisesti edelleen seuraavalla neuvottelukierroksella. Agenda 2000:ssa ei kenties riittämättömäksi osoittautuvaa hinnanalennusta lukuun ottamatta esitetä vaihtoehtoisia ratkaisuja tämän ongelman ratkaisemiseksi. Ylituotannon käsitteleminen ainoastaan interventiovarastoinnin avulla ei ole kestävä ratkaisu.

5.6 Uudistuksen vaikutuksia maataloustuloihin kuvataan kohdissa 4.29 - 4.47. Uudistuksen tarkoituksena oli korvata viljelijöille aiheutuneet tulonmenetykset, jotka johtuivat virallisten hintojen laskusta yhteisön keskimääräiselle tasolle. Uudistuksella ei pyritty kattamaan mahdollisia menetyksiä, jotka aiheutuivat siitä, että korvaus perustui vanhoille tasoilleen jäädytettyihin keskimääräisiin tuotoksiin ja viljelyaloihin sekä kaikkien viljojen osalta vahvistettuun yhtenäiseen keskimääräiseen tukimäärään eikä tiettyihin markkinahintoihin kussakin jäsenvaltiossa. Viljelijöiden tulonmenetyksiä koskeva korvaustavoite vietiin uudistuksen yhteydessä liian pitkälle. Viljelijöille maksettiin viiden vuoden aikana (1993 - 1997) korvauksia liikaa noin 13100 miljoonaa ecua. Vaikka korvauksia ei olisikaan maksettu liikaa yhteisön tasolla, pinta-alatuen tosiasiallinen laskentatapa olisi kuitenkin johtanut liian suuriin korvauksiin niissä jäsenvaltioissa, joissa markkinahinnat olivat korkeammat kuin vahvistettu keskimääräinen tavoitehinta ja päinvastoin. Tämä järjestelmä ei myöskään ollut edullinen niiden yksittäisten viljelijöiden kannalta, joiden vanhat tuotokset olivat keskimääräistä korkeammat, kun taas viljelijät, joiden tuotokset olivat alhaisemmat, hyötyivät siitä. Tätä seurausta uudistuksessa ei otettu huomioon.

5.7 Uudistuksessa ei myöskään puututtu siihen, että mitä suurempi maatila on, sitä enemmän se saa julkista tukea, mikä puolestaan vesittää ennen kaikkea pienviljelijöiden auttamiseen liittyvät poliittiset pyrkimykset. Tämä ongelma voidaan ratkaista ainoastaan vahvistamalla yläraja tiloille myönnettävälle julkiselle tuelle. Agenda 2000:ssa ehdotetaan tuelle ylärajoja sekä asteittain alenevaa pinta-alatukijärjestelmää. Ylärajoissa ja asteittaiseen alenemiseen perustuvissa järjestelmissä on kuitenkin se vaara, että suuria maatiloja jaetaan pienemmiksi, jotta voidaan saada enemmän tukea.

5.8 Tilintarkastustuomioistuin on täysin tietoinen siitä, että kaikkien EY:n perustamissopimuksen 39 artiklan tavoitteiden saavuttaminen samanaikaisesti on vaikeaa. YMP:n perustamisesta lähtien tulotavoitetta on pidetty yhtenä tärkeimmistä tavoitteista. Olisi kuitenkin mahdollista harkita ratkaisua, jossa maatiloille myönnettävä tuki määriteltäisiin tavalla, joka ei liittyisi hintoihin, tuotantoon tai pinta-alaan. Tuki voisi perustua esimerkiksi maatila- tai työyksikkökohtaiseen vakionettotuloon. Jos viljelijä ei saa riittävästi tuloa myymällä tuotteitaan, maatilatukea maksettaisiin erotuksen hyvittämiseksi osittain.

5.9 On selvää, että sovellettavien toimintatapojen olisi muun muassa täytettävä EY:n perustamissopimuksen 39 artiklan 1 kohdan b alakohdassa esitetyt vaatimukset: "taata... maatalousväestölle kohtuullinen elintaso...". "Vakionettotulon" ylittävien tilakohtaisten tulojen on kuitenkin synnyttävä siten, että lisätään maatalouden tuottavuutta edistämällä teknistä kehitystä, kehittämällä maataloutta järkiperäisesti ja hyödyntämällä tuotannontekijöitä parhaalla mahdollisella tavalla, kuten 39 artiklan 1 kohdan a alakohdassa edellytetään, sekä toteuttamalla 39 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määrätyt aiheelliset mukautukset.

5.10 Yhteenvetona voidaan sanoa, että MacSharryn uudistus on ollut pieni askel oikeaan suuntaan. Uudistus on vastannut tavoitetta, jonka mukaan vilja-alan yhteistä markkinajärjestelyä koskevan julkisen tuen myöntämisen on oltava avointa, sillä uudistuksen ansiosta hintatuki korvattiin veronmaksajien maksamalla suoralla tuella. Kuten oli odotettavissa, tämä johti talousarviomenojen huomattavaan kasvuun jo uudistuksen ensimmäisestä täytäntöönpanovuodesta lähtien. Menot kasvoivat kuitenkin enemmän kuin oli ennustettu - toisin sanoen todelliset menot ovat osoittautuneet vuosi vuodelta korkeammiksi. Myöskään vuodeksi 1997 ennustettua menojen alenemista ei tapahtunut.

5.11 Uudistuksen merkitystä ei vähennä se, että varastoja ja vientitukia tarvittiin taas siirtymäkauden jälkeen vuosina 1996 - 1997. Tämä osoittaa vain, että uudistus on jatkuva prosessi ja että havaittujen puutteiden korjaamiseksi on toteutettava parannustoimenpiteitä. Agenda 2000:ssa ehdotetaan, että interventiohintoja alennettaisiin edelleen varastojen ja vientitukien määrän uuteen kasvuun liittyvien riskien poistamiseksi. Maan viljelykäytöstä poistamisen vaikutuksia ei voitu täysin arvioida, koska siirtymäkauden jälkeen sitä oli vähennettävä maailmanlaajuisen tarjonnan riittämättömyyden vuoksi.

5.12 Jotta voitaisiin lähentyä kohdassa 5.8 esitettyä toimintatapaa ainakin keskipitkällä aikavälillä, komission olisi aloitettava tutkimukset arvioidakseen, kuinka kilpailukykyinen yhteisön vilja-ala todellisuudessa on tällaisen pitkään jatkuneen julkisen tuen jälkeen. Mahdolliset työttömyyteen, maan lohkomiseen ja maasta luopumiseen sekä ympäristöhaittoihin jne. liittyvät riskit olisi käsiteltävä tehokkaasti, esimerkiksi maaseudun kehittämiseen tarkoitetun yhdennetyn tuen avulla.

5.13 Riittävästi ei myöskään viitata sellaisiin kilpailukyvyn parantamistoimiin, jotka perustuvat rakenteellisiin toimenpiteisiin ja jotka lisäksi ovat WTO-sopimusten mukaiset ("green box" -tukimuodot). Kuluttajien edut on jossain määrin laiminlyöty uudistusprosessin yhteydessä. Veronmaksajien kantama taakka on kasvanut, mistä ei kuitenkaan ole seurannut merkittävää lopullisten kuluttajahintojen laskua. Olisi tarkasteltava uudelleen, millä tavalla markkinoiden rakenne vaikuttaa etujen siirtymiseen edelleen kuluttajien hyödyksi.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. toukokuuta 1999 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

tilintarkastustuomioistuimen presidentin Jan O. KARLSSONIN

poissa ollessa

Bernhard FRIEDMANN

presidentin sijainen

(1) Euroopan unionin maatalousmarkkinatilanne, vuotta 1996 koskeva kertomus, taulukot 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16, 4.1.4.4.

(2) Maat on lueteltu suurimmasta pienimpään viljantuotannon määrän perusteella; määrät pohjautuvat vuoden 1995 tuotantoa kuvaaviin lukuihin, jotka ovat peräisin Eurostatin kertomuksesta vuodelta 1996, taulukko 4.1.1.3.

(3) EYVL C 349, 17.11.1998, toinen luku.

(4) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 39 artikla:

"1. Yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on:

a) lisätä maatalouden tuottavuutta edistämällä teknistä kehitystä sekä varmistamalla, että maataloustuotantoa kehitetään järkiperäisesti ja että tuotannontekijöitä, varsinkin työvoimaa, hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla;

b) taata näin maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja;

c) vakauttaa markkinat;

d) varmistaa tarvikkeiden saatavuus;

e) taata kohtuulliset kuluttajahinnat.

2. Yhteistä maatalouspolitiikkaa ja sen mahdollisia erityismenetelmiä suunniteltaessa otetaan huomioon:

a) maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista ja luonnonolojen eroista;

b) tarve toteuttaa aiheelliset mukautukset asteittain;

c) se, että maatalous on jäsenvaltioissa tuotannonala, joka liittyy läheisesti talouteen kokonaisuudessaan."

(5) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1989 (EYVL C 313, 12.12.1990, sivut 75 ja 89).

(6) Ks. maatalouden valuuttatukijärjestelmää koskeva tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/89 (EYVL C 128, 24.5.1989, kohta 6.13).

(7) KOM(91) 100 lopullinen, 1. helmikuuta 1991.

(8) EYVL L 181, 1.7.1992, s. 12.

EYVL L 181, 1.7.1992, s. 21.

(9) Ennen markkinointivuoteen 1991/1992 liittyvän hintojen vakauttajan soveltamista.

(10) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2079/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992 (EYVL L 215, 30.7.1992, s. 91).

(11) Neuvoston asetukset (ETY) N:o 2078/92 ja (ETY) N:o 2080/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992 (EYVL L 215, 30.7.1992, sivut 85 ja 96).

(12) Nykyisiä markkinoillepääsyä koskevia kiintiöitä ovat maksu- tai tullimyönnytykset, jotka Euroopan yhteisö on tehnyt aiemmin joidenkin tuotteiden osalta ja jotka koskevat tiettyjä maita.

(13) Pienintä markkinoillepääsyä koskevat kiintiöt ovat tuontimahdollisuuksia; tuonnin osuus sisämarkkinoiden kulutuksesta on aluksi 3, myöhemmin 5 prosenttia, ja kiintiöt avataan siten, että tullimaksu on 36 prosenttia perustullista.

(14) EYVL C 348, 13.11.1997, kohdat 3.5 - 3.8.

(15) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, EYVL C 348, 13.11.1997, kohta 3.6.

(16) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997, EYVL C 349, 17.11.1998, 2. luku, 2. osa.

(17) Neuvoston asiakirja N:o 9462/97, tehty 27 päivänä kesäkuuta 1997, hintapakettia ja liitännäistoimenpiteitä koskeva välitysehdotus markkinointivuodeksi 1997/1998.

(18) Pääosasto VI:n valmisteluasiakirja VIP7316 - 96.

(19) Euroopan komissio, Documentation européenne périodique 6/1982: La politique agricole de la Communauté européenne, troisième édition, Luxemburg ISBN 92 - 825 - 3001 - 8, s. 15.

(20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92 - 826 - 5049 - 9.

(21) Summa on ilmoitettu "vihreinä" ecuina. Talousarviossa käytetty ecu saadaan muuntamalla annettu luku maataloustuotteisiin sovellettavaa "vihreää" vaihtokurssia käyttäen kansalliseksi valuutaksi ja sen jälkeen virallista vaihtokurssia käyttäen takaisin ecuiksi. 1. helmikuuta 1995 alkaen 20,75 prosentin ero "vihreän" ecun ja talousarviossa käytetyn ecun välillä on poistettu lisäämällä summaan kyseinen erotus.

(22) Kuluttajajärjestöiltä saatujen tietojen mukaan.

(23) Ks. BSE-tautia koskeva tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 19/98, 4.12.1998 (EYVL C 383, 9.12.1998).

(24) Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut kuluttajahinnoissa tapahtuneen sellaista merkittävää laskua, jonka olisi voitu katsoa johtuneen selvästi virallisten hintojen alenemisesta. Ruotsin kansallinen tarkastuselin on äskettäin toimittanut kuluttajahintoja koskevan tarkastuksen, jossa se päätyi vastaavaan tulokseen Ruotsin osalta.

(25) Euroopan komissio, PO VI - Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevat kertomukset - YMP:n uudistusehdotukset, vaikutuksia koskevat selvitykset - lokakuu 1998 - Luxemburg.

(26) CAP 2000 Commission's working document Long Term Prospects, huhtikuu 1997, s. 23.

(27) 0,3 miljoonaa tonnia kyseisistä määristä voidaan tuoda tullivapaasti.

(28) Euroopan yhteisön perustamissopimus, 39 artikla, 1 kohta, b alakohta.

(29) Euroopan yhteisön perustamissopimus, 39 artikla, 1 kohta, a alakohta.

(30) Komissio, maatalousalan tietoverkko (FADN), Farm income results in the EU 1990 - 1995.

(31) Neuvoston asiakirja N:o 8156/91, 19.9.1991.

(32) Neuvoston asiakirja N:o 8188/92, 9.9.1992.

(33) Tavoitehinnat poistettiin markkinointivuodesta 1995/1996 alkaen, koska niillä ei enää ollut merkitystä. Neuvoston asetus (EY) N:o 1528/95, annettu 29 päivänä kesäkuuta 1995 (EYVL L 148, 30.6.1995, s. 3).

(34) Summa on ilmoitettu "vihreinä" ecuina. Talousarviossa käytetty ecu saadaan muuntamalla annettu luku maataloustoutteisiin sovellettavaa "vihreää" vaihtokurssia käyttäen kansalliseksi valuutaksi ja sen jälkeen virallista vaihtokurssia käyttäen takaisin ecuiksi. 1. helmikuuta 1995 alkaen 20,75 prosentin ero "vihreän" ecun ja talousarviossa käytetyn ecun välillä on poistettu lisäämällä summaan kyseinen erotus.

(35) Komission arvio on vieläkin suurempi: sen mukaan tukea olisi maksettu liikaa noin 17000 miljoonaa ecua. Komissio on arvioinut, että tukea maksettiin neljän markkinointivuoden (1993/1994 - 1996/1997) aikana liikaa 8500 miljoonan ecun arvosta. Tähän määrään on lisättävä yhteisvastuumaksujen lakkauttamisen vaikutukset, jotka viiden markkinointivuoden (1993/1994 - 1997/1998) aikana vastasivat nekin 8500 miljoonaa ecua (ks. komission vastaukset).

(36) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, luku 3, kohta 3.31 (EYVL C 348, 8.11.1997).

(37) Tilintarkastustuomioistuin esitti tämänsuuntaista kritiikkiä vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1996.

(38) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 3.30 (EYVL C 348, 8.11.1997).

(39) Rob Fraser, Land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support, Journal of Agricultural Economics, Vol 48, N:o 1, s. 69, Falkirk 1997.

(40) Euroopan komissio, CAP Working Notes: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92 - 827 - 8813-X, Bryssel-Luxemburg, lokakuu 1996, s. 2.

LIITE 1

>PIC FILE= "C_1999192FI.002902.EPS">

LIITE 2

>PIC FILE= "C_1999192FI.003002.EPS">

Komission vastaukset

TIIVISTELMÄ

Vuoden 1992 yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen tavoitteena oli yhteisössä viljellyn viljan kilpailukykyisyyden lisääminen sekä yhteisössä että maailmanmarkkinoilla. Eläinten rehuksi yhteisössä viljellyn viljan markkinaosuudet pienenivät jatkuvasti yhteisön markkinoilla 1980-luvulla ja 1990-luvun alkupuolella, kun taas viljan korvikkeiden tuonti lisääntyi. Jos aiempi suuntaus olisi jatkunut vuosina 1993/1994 - 1995/1996, eläinten rehuissa käytettävän viljan määrä olisi vähentynyt noin 5 - 7 miljoonalla tonnilla. Samanaikaisesti kävi selväksi, että meneillään olevissa GATT-neuvotteluissa asetettaisiin vientituetun viljan määriä koskevia rajoituksia.

Uudistuksen avulla onnistuttiin - siirtymäkauden loputtua - palauttamaan tasapaino vilja-alan markkinoille. Yhteisössä viljellyn viljan kulutus yhteisössä lisääntyi ja interventiovarastot tyhjenivät, vaikka ne viime kuukausina ovatkin alkaneet kasvaa uudelleen.

Komissio tunnusti Agenda 2000 -ehdotuksissaan tarpeen jatkaa vuoden 1992 uudistusta ehdottamalla viljan hallinnollisen hinnan laskemista vielä 20 prosentilla, jotta unionin kilpailukyky parantuisi sisä- ja maailmanmarkkinoilla. Berliinin Eurooppa-neuvosto päätti, että hinnanalennus on 15 prosenttia markkinointivuosina 2000/2001 ja 2001/2002 (7,5 prosenttia vuotta kohden), ja että markkinointivuodesta 2002/2003 sovellettavan interventiohinnan lisäalennuksesta on päätettävä markkinoiden kehittymisen perusteella. Lisäksi kesannointivelvoitteen suuruudeksi on vahvistettu 10 prosenttia ajanjaksolle 2000 - 2006. Tätä prosenttiosuutta voidaan myös muuttaa markkinoiden kehityksen perusteella. Hinnanalennusten ja kesannoinnin vaikutusten pitäisi yhdessä johtaa siihen, että markkinoiden tasapaino säilyy EU:ssa.

Tilintarkastustuomioistuin toistaa aiemmat päätelmänsä (vuosikertomus 1996) siitä, että viljan viljelijät saavat liikaa korvausta vuoden 1992 uudistuksessa käyttöön otetuilla suorilla tuilla. Komissio on myöntänyt tämän ja se ehdotti vuonna 1996 viljelijöille maksettavien tukien pienentämistä. Neuvosto ja Euroopan parlamentti eivät kuitenkaan kannattaneet ehdotusta. Agenda 2000 -asiakirjassa tätä seikkaa käsiteltiin tarjoamalla ainoastaan osittaista korvausta hinnanalennuksista. Eurooppa-neuvosto on tehnyt päätöksen siitä, että jos interventiohintoja vielä lasketaan, sama korvaustaso kuin markkinointivuosina 2000/2001 ja 2001/2002 saavutetaan pinta-alatukea lisäämällä.

Korvausten määrän vaihtelu tilan koon mukaan sisältyi alkuperäiseen vuoden 1992 uudistusehdotukseen sekä Agenda 2000 -ehdotuksiin, mutta neuvosto ei hyväksynyt niistä kumpaakaan.

Tilintarkastustuomioistuimen mukaan loppukuluttajien ei voida katsoa hyötyneen ensimmäisen uudistuksen eikä Agenda 2000 -uudistuksen hinnanalennuksista. Vaikka hintoihin vaikuttavien lukuisten seikkojen vuoksi ei ole helppoa mitata vaikutuksia kuluttajahintoihin, komissio on tutkinut hintojen muuttumista (price transmission) muilla aloilla ja tullut siihen lopputulokseen, että yleisesti ottaen vaikutukset ovat positiivisia. Sekä ekonometriset mallit että taloudellinen analyysi tukevat päätelmää, jonka mukaan hinnanalennukset ihmisravinnon ja eläinten rehun kannalta keskeisellä alalla voivat vaikuttaa ainoastaan positiivisesti kuluttajien maksamiin hintoihin.

4. UUDISTUKSEN VAIKUTUKSET

Tuotanto

4.6 - 4.10 Pääsyyt viljamarkkinoiden vakautumiseen olivat

1) tuotannon vähentäminen kesannoinnin avulla ja

2) viljan kulutuksen lisääntyminen yhteisössä viljan hintojen alenemisen ansiosta.

Tuotannon vähentämistä koskevat erot jäsenvaltioiden välillä uudistuksen ensimmäisten soveltamisvuosien aikana johtuvat 15 prosentin kesannointivelvoitteesta, jota ei kuitenkaan sovelleta pientuottajiin. Lisäksi Saksan uusien osavaltioiden (Länder) maatalouden mukauttaminen markkinatalouteen jatkui.

Öljykasvien tuotanto ei välttämättä vähene Agenda 2000:n yhteydessä. Öljykasvien markkinanäkymät ovat suotuisammat kuin viljan, ja niiden tukia voidaan korkeampien markkinahintojen vuoksi pienentää hintojen mukauttamisen jälkeen. Lisäksi Agenda 2000:ta koskevan alustavan sopimuksen yhteydessä on sovittu, että öljykasvialaa seurataan erityisen tarkasti, jotta öljykasvien viljelyalojen mahdolliseen huomattavaan vähenemiseen voidaan reagoida.

Komissio myöntää, että viljan tuotantoa ja kulutusta on mahdotonta ennakoida kaksi markkinointivuotta etukäteen sekä yhteisön markkinoiden että maailmanmarkkinoiden tasolla. Tilintarkastustuomioistuin katsoo itsekin, että kesannointivelvoite on ollut tärkein yhteisön markkinoita tasapainottava tekijä.

Syyskuussa 1996 satovuodelle 1997 ja kesäkuussa 1997 satovuodelle 1998 vahvistettuja kesannointivelvoitteita on tarkasteltava suhteessa maailmanmarkkinoiden tilanteeseen kyseisenä aikana; tuolloin varastot olivat erittäin vähäiset. Tämän tilanteen vuoksi hinnat vaihtelivat erittäin suuresti, ja komission oli vahvistettava vehnälle vientimaksuja.

Kesannointivelvoitteen vahvistamisjärjestelmä ei ole ehkä täydellinen, mutta se on kuitenkin paras tähänastisista.

Hinnat

Tuottajahinnat

4.15 - 4.19 Markkinahintojen erot eivät ole ristiriidassa yhtenäismarkkinoiden periaatteen kanssa. Yhteisön etuuskohtelun avulla voidaan ilman julkisia viranomaisia siirtää viljaa ylijäämäisiltä alueilta niille alueille, joilla siitä on pulaa. EU:ssa on yksi hallinnollinen hinta, mutta useita eri markkinahintoja, jotka heijastavat markkinoiden segmentoituneisuutta.

Yhteisön aiemmin järjestämät siirrot tai interventiovarastojen myynnit tietyille alueille olivat perusteltuja erityisolosuhteiden vuoksi; näitä oli esimerkiksi ankara kuivuus, joka vaikutti rehun tuotantoon ja karjankasvattajien tuloihin.

Ennen vuoden 1992 uudistusta viljan hinta sisämarkkinoilla määräytyi pääasiassa interventiohintojen perusteella. Ylijäämäisillä alueilla markkinat mukautuivat niiden tasoon; alueilla, jossa viljasta oli pulaa, markkinahintoihin sisällytettiin lisäksi kaupan pitämisen kustannukset ja kuljetuskustannukset. Korkean kesannointivelvoitetason käyttöönotto tasapainotti tuotantoa ja kulutusta. Niinpä alueilla, joilla ennen vuoden 1992 uudistusta oli ylijäämää, on nyt alijäämää, ja tuottajat saavat interventiohintaa korkeampia hintoja.

Komissio otti tämän ilmiön huomioon uudistuksessa ja laski korvaukset 5 prosenttia interventiohintaa suuremman kohdehinnan perusteella.

Kesannointivelvoitteen tasossa (15 prosenttia) otetaan huomioon tarve tyhjentää interventiovarastot sekä suuntaus suurempiin satoihin. Näin ollen vuosien 1993 ja 1994 ennakoitu tuotanto oli alhaisempi kuin sisämarkkinoiden ja maailmanmarkkinoiden ennakoidut markkinat. Espanjan ja Portugalin kuivuus sekä maailmanvarastojen väheneminen vaikeuttivat tilannetta entisestään.

Komissio oli alunperin ehdottanut tämän tarpeen huomioon ottamiseksi väliaikaisen yhteisvastuumaksujärjestelmän jatkamista. Neuvosto ja parlamentti eivät ole tätä ehdotusta kuitenkaan tukeneet.

Kuluttajahinnat

4.20 - 4.21 Komission mukaan hinnanalennuksilla tuottajatasolla on yleisesti ottaen ollut positiivinen vaikutus kuluttajata solla. Tätä osoittaa tuore sianliha-alalla tehty analyysi. Arvioinneissa on käytetty Bonnin yliopiston, Amsterdamin yliopiston maailman elintarviketutkimuskeskuksen ja komission yksiköiden kehittämiä malleja. Ne ovat tällä hetkellä parhaat EU:ssa saatavilla olevat ekonometriset välineet.

Viljan hintojen muuttumista (price transmission) arvioitaessa on huomattava, että viljan osuus useimpien elintarvikkeiden hinnassa on hyvin vähäinen: esimerkiksi leivän hinnasta vehnän osuus on noin 5 prosenttia.

Vienti

4.26 Vientimaksun käyttöönotolla pyritään ensisijaisesti suojaamaan sisämarkkinoita keinottelemalla aikaansaadulta hintojen nousulta. Tämä toimenpide on perusteltu osana yhteistä markkinajärjestelyä, jonka on tasapainotettava uudelleen tuottajien ja kuluttajien etuja.

4.28 Vientituen määrä vahvistetaan sisämarkkinahintojen ja eurooppalaista laatua parhaiten edustavien maailmanmarkkinahintojen välisen eron perusteella. Näin yhteisö tasaa sisämarkkinoiden hintojen nousun, joka johtuu interventiojärjestelmästä.

Maataloustulot vilja-alalla

4.30 Vaikka tulot ovat prosentuaalisesti kasvaneet huomattavasti poikkeuksellisen markkinatilanteen vuoksi, viljantuottajien tulot olivat vain 14 prosenttia suuremmat kuin kaikkien maataloustuottajien keskimäärin.

Korvaukset vilja-alalla

4.31 - 4.36 Komissio on vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 1996 selittänyt, miksi korvaukseen valittiin "kiinteämääräinen" lähestymistapa. Tuotantotasosta riippumaton kiinteämääräinen maksujärjestelmä, joka perustuu aikaisempiin tietoihin, on tarpeellinen, jotta maailmanmarkkinoiden kehityksen synnyttämiä mahdollisuuksia voidaan hyödyntää. Lisäksi se vahvisti EU:n asemaa silloisissa GATT-neuvotteluissa.

Komissio on myöntänyt, että korvauksia maksettiin liikaa useiden vuosien ajan. Komissio on arvioinut, että vuosina 1993/1994 - 1996/1997 on maksettu liikaa korvauksia 8,5 miljoonaa ecua. Tilanne vaihtelee kuitenkin kyseessä olevan viljatyypin, alueen ja markkinointivuoden mukaan. Komissio ehdotti vuonna 1996 peltokasveja koskevien maksujen leikkaamista, mutta neuvosto ja parlamentti eivät tätä hyväksyneet. Markkinahinnat laskivat vuosina 1997 ja 1998, jolloin liiallisten korvausten ongelma ratkesi suurimmalta osin. Agenda 2000 -asiakirjassa tätä käsiteltiin tarjoamalla vain osittaista korvausta.

Liiallisten maksujen arviointimenetelmän osalta komissio haluaa antaa seuraavat lisätiedot: Tuottajahintojen perusteella tehtäviin laskuihin sisältyy yhteisvastuumaksun vaikutus, joka on 10 budjettiecua tonnilta. Tämän maksun, jonka neuvosto poisti ilman että korvauksen vahvistamismenetelmää muutettiin, osuus vuosina 1993 - 1997 liikaa maksetuista korvauksista on noin 8,5 miljardia ecua.

Viljantuotannosta saatavien tulojen jakautuminen

Markkinahintojen vaikutukset

4.40 Agenda 2000:ssa interventiohinta lähestyy vehnän maailmanmarkkinoiden ennakoitua hintaa. Tällöin interventio on ainoastaan varokeino.

Tuotosten vaikutus

4.43 - 4.44 Uudistuksen ansiosta kannustin lisätä satoja on vähentynyt; satojen lisäämishalu johtui markkinoiden tukitoimista, jotka sai aikaan korkeammat hinnat. Tämä oli uudistuksen varsinainen tavoite. Tämän vuoksi yksittäisiin satoihin perustuva korvausjärjestelmä olisi tavoitteiden vastainen.

Tilakoon vaikutus

4.45 - 4.46 Komissio sisällytti suunnitelmansa, jossa tuki vaihtelee yksittäisten tuottajien hehtaarimäärien mukaan, vuoden 1992 uudistusehdotukseen, mutta neuvosto päätti tuolloin olla kannattamatta sitä (katso vuoden 1996 kertomuksen 3.72 kohta (EYVL C 348, 18.11.1997, s. 95)). Neuvosto ei sisällyttänyt Agenda 2000:sta tekemäänsä sovintoratkaisuun suorien tukien asteittaista vähentämistä.

5. PÄÄTELMÄT

5.1 - 5.3 Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että vuoden 1992 uudistuksen tavoitteet saavutettiin siirtymäkauden aikana. Viljamarkkinat ovat jälleen tasapainossa suurelta osin tämän uudistuksen ansiosta, jossa otettiin käyttöön kesannointijärjestelmä ja hintoja alennettiin. Lisäksi kesannointijärjestelmän etuna on se, että se mukautuu maailmanmarkkinoiden vaihteleviin olosuhteisiin.

Komissio tunnisti Agenda 2000 -asiakirjaa koskevissa ehdotuksissaan tarpeen viedä ensimmäinen uudistus pidemmälle. Tässä yhteydessä on sovittu, että viljan interventiohintaa alennetaan 15 prosenttia. Päätös lisäalennuksista tehdään markkinoiden kehittymisen perusteella. Lisäksi suuntaa antavaksi kesannointivelvoitteeksi on vahvistettu 10 prosenttia. Myös tätä prosenttiosuutta voidaan muuttaa markkinoiden kehityksen perusteella. Hinnanalennusten ja kesannoinnin vaikutusten pitäisi yhdessä johtaa siihen, että markkinoiden tasapaino säilyy EU:ssa.

5.6 Kuten komission vastauksessa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 1996 (EYVL C 348, 3.31 kohta, s. 93) mainitaan, komission omat laskelmat vahvistavat, että vilja-alalla on neljänä vuotena maksettu korvauksia liikaa noin 8,5 miljardia ecua, yhteisvastuumaksun poistamisen vaikutukset pois luettuina. Suorien tukien järjestelmän tavoitteena ei ole koskaan ollut korvata hinnanalennuksia tuottajakohtaisesti sataprosenttisesti. Se otettiin käyttöön korjaamaan eräät korkeita interventiohintoja koskevan järjestelmän vääristymät, erityisesti tuotannon liiallinen tehostaminen.

5.13 Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen esittämistä riskeistä. Tämän vuoksi uusi maaseudun kehittämisasetus on osa Agenda 2000 -asiakirjaa.

Yhteisen maatalouspolitiikan molemmat uudistukset aiheuttavat erittäin huomattavia hinnanalennuksia. Komissio korostaa, että liha-alalla tehdyt analyysit osoittavat hintojen muuttumisen (price transmission) koituvan kuluttajien hyväksi, vaikkakin tietyllä viiveellä.