Erityiskertomus Nro 20/98 vientitukea saavien maataloustuotteiden fyysisiä tarkastuksia koskevasta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)



Virallinen lehti nro C 375 , 03/12/1998 s. 0017 - 0033



ERITYISKERTOMUS Nro 20/98 vientitukea saavien maataloustuotteiden fyysisiä tarkastuksia koskevasta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 375/03) TIIVISTELMÄ Tarkastuksen kattama ala Maataloustuotteiden viejille EU:n sisämarkkinoilla maksettavan hinnan ja alhaisemman maailmanmarkkinahinnan välisen erotuksen hyvittämiseksi maksettujen vientitukien määrä oli EMOTR:n varainhoitovuoden 1996 osalta noin 5 600 miljoonaa ecua (13 prosenttia EU:n maatalousmenoista). Vientituen määrä vaihtelee tuotteiden tyypin mukaan ja tukea maksetaan vietyjen määrien perusteella. Vaikka vientituet rahoitetaan EU:n talousarviosta, jäsenvaltiot vastaavat sekä maksujen suorittamisesta että vientitukien laillisuuden ja säännönmukaisuuden varmistamista koskevista tarkistuksista. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten vaikeana tehtävänä on EU:n varojen suojaaminen fyysisten tarkastusten avulla siten, että kaupankäynnille aiheutuu mahdollisimman vähän haittoja. EMOTR:n varainhoitovuonna 1996 jäsenvaltioiden tulliviranomaiset suorittivat koko EU:n alueella 100 000 fyysistä tarkastusta, mikä vastaa lainsäädännössä edellytettyä fyysisiä tarkastuksia koskevaa 5 prosentin vähimmäisastetta. Suhteellisen suureen osuuteen kyseisistä tarkastuksista tuli liittyä myös laboratoriossa suoritettuja kokeita. Tarkastukset aiheuttavat huomattavia hallinnollisia kuluja sekä tulliviranomaisille että viejille. Tarkastukset on näin ollen ehdottomasti kohdennettava tarkasti ja toteutettava tehokkaasti. Asetusta (ETY) N:o 386/90 muutettiin vuonna 1994 lähinnä siksi, että riskianalyysiä olisi mahdollista hyödyntää valittaessa tavaroita fyysisiin tarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioissa toimittaman tarkastuksen painopistealueena oli erityisesti riskianalyysi sekä tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuuden arviointi. Keskeiset havainnot Fyysiset tarkastukset ovat yleisesti ottaen tulliviranomaisten olennainen työväline, mutta toimesta riippuen fyysisten tarkastusten suorittaminen ei välttämättä ole aina tehokkain ja sopivin valvonnan muoto. Koska riskianalyysin käyttö ei ole pakollista, tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevissa menettelyissä on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä. Riskianalyysin optimaalisen hyödyntämisen esteenä on ensinnäkin lainsäädäntöön perustuva velvoittava vaatimus, jonka mukaan kaikissa tullitoimipaikoissa on suoritettava tietty prosenttiosuus fyysisiä tarkastuksia; toisena esteenä ovat jäsenvaltioiden puutteelliset tietokannat. Jäsenvaltioissa tai komissiossa ei ole arvioitu tavaroiden tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuutta. Asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella jälkikäteen suoritettuja tarkastuksia jäsenvaltioissa ei ole koordinoitu. Pääasialliset suositukset Komission olisi harkittava lainsäädännön kehittämistä siten, että (vientipaikassa tapahtuvien) fyysisten tarkastusten ja jälkikäteen suoritettavien tarkastusten välillä saavutetaan tasapaino. Jäsenvaltioita olisi kannustettava painottamaan aiempaa enemmän fyysisten tarkastusten laatua ja tehokkuutta sen sijaan, että ne ainoastaan varmistavat asetukseen perustuvan tarkastusasteen suorittamisen. Komissiota kehotetaan harkitsemaan joitakin suosituksia tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuuden lisäämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa ennen kaikkea, että riskianalyysin käyttö olisi muutettava pakolliseksi jäsenvaltioissa. Fyysisiä tarkastuksia koskevien lainsäädännöllisten vaatimusten joustavuutta olisi lisättävä ja samanaikaisesti asetettava jäsenvaltiot aiempaa suurempaan vastuuseen tarkastusten tehokkuudesta. Riskianalyysi on yleisesti ottaen tehokas resurssien hallinnan väline. Sen rajaaminen vientitukiin ei riitä. Voidakseen hallinnoida resurssejaan tehokkaasti jäsenvaltiot tarvitsevat aiempaa laajemman riskianalyysiä koskevan lainsäädännöllisen kehyksen, jonka avulla ne kykenisivät sekä kohdentamaan tarkastukset tiettyihin tapahtumiin että suuntaamaan resurssit tiettyihin toimiin EU:n talousarvioon kohdistuvien suhteellisten riskien perusteella. 1. JOHDANTO Yleistä 1.1 Vientitukia maksetaan maataloustuotteiden viejille EU:n sisämarkkinoilla maksettavan hinnan ja alhaisemman maailmanmarkkinahinnan välisen erotuksen hyvittämiseksi. Vientituen määrä vaihtelee tuotteiden kuvauksen mukaan ja tukea maksetaan vietyjen määrien perusteella. Vaikka vientituet rahoitetaan EU:n talousarviosta, jäsenvaltiot vastaavat maksujen suorittamisesta tehtävään nimettyjen maksajavirastojensa välityksellä. Jäsenvaltiot vastaavat niinikään maksujen laillisuuden ja säännönmukaisuuden tarkistuksista. Näiden tarkastusten toimittamisesta vastaavat lähinnä jäsenvaltioiden tullilaitokset. 1.2 Vaikka vientituet on määrä vähitellen poistaa tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (GATT) ja Maailman kauppajärjestön (WTO) välisten sopimusten perusteella, niiden osuus EU:n maatalousmenoista on edelleen noin 13 prosenttia. EMOTR:n varainhoitovuoden 1996 osalta määrä oli noin 5 600 miljoonaa ecua. Taulukossa 1 esitetään menojen jakaantuminen tuoteryhmittäin ja taulukossa 2 jäsenvaltioittain kyseisenä varainhoitovuonna. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 1.3 Jäsenvaltioiden tullilaitosten vaikeana tehtävänä on EU:n varojen suojaaminen fyysisten tarkastusten avulla siten, että normaalille kansainväliselle kaupalle aiheutuu mahdollisimman vähän haittoja. EMOTR:n varainhoitovuonna 1996 EU:n alueen tullilaitokset käsittelivät noin 2 miljoonaa vientitukia saavia maataloustuotteita koskevaa ilmoitusta. Lainsäädännössä edellytetyn 5 prosentin vähimmäisasteen noudattaminen merkitsee 100 000:ta fyysistä tarkastusta. Suhteellisen suureen osuuteen tarkastuksista tulee liittyä laboratoriossa suoritettuja kokeita. Sekä tullilaitoksille että kaupalle aiheutuvat kulut ovat huomattavia. Tarkastukset on näin ollen ehdottomasti kohdennettava tarkasti ja toteutettava tehokkaasti. Valvontaa koskevat säännökset 1.4 Vientitukien valvontajärjestelmä on kolmitasoinen. Ensimmäisellä tasolla valvonta perustuu neuvoston asetukseen (ETY) N:o 386/90 (1) tukea tai muita taloudellisia suorituksia saavien maataloustuotteiden viennin yhteydessä suoritettavasta valvonnasta. Asetuksessa edellytetään tavaroiden fyysisiä tarkastuksia viennin yhteydessä; tavoitteena on varmistaa, että tavarat ja määrät ilmoitetaan oikein. Toisella tasolla valvonta perustuu samaan asetukseen, ja sen yhteydessä edellytetään, että maksajavirastot toimittavat asiakirjoihin perustuvia tarkastuksia. Kolmannen tason valvonnasta säädetään neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 4045/89 (2), jonka mukaan vientitukeen liittyvät toimet on tarkastettava jälkikäteen edunsaajien kaupallisten asiakirjojen perusteella. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 7/93 (3) koski mainittua asetusta. 1.5 Asetusta (ETY) N:o 386/90 on muutettu neuvoston asetuksella (EY) N:o 163/94 (4) lähinnä siksi, että riskianalyysiä olisi mahdollista hyödyntää valittaessa tavaroita fyysisiin tarkastuksiin. Komission asetuksessa (EY) N:o 2221/95 (5) esitetään kyseisen asetuksen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Komission asetuksessa (EY) N:o 3122/94 (6) esitetään puolestaan vaihtoehtoiset kriteerit riskianalyysiä varten. Liitteessä on tiivistelmä keskeisistä säännöksistä. Tarkastuksen laajuus 1.6 Komissio on suorittanut asetuksen (ETY) N:o 386/90 täytäntöönpanoa koskevia tarkastuksia jäsenvaltioissa. Komission tarkastusten arviointi kuului siten osana tilintarkastustuomioistuimen toimittamaan tarkastukseen. Tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioissa toimittaman tarkastuksen yhteydessä keskityttiin eri näkökohtiin kuin komission tarkastusten yhteydessä: painopistealueena oli erityisesti riskianalyysi sekä tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuuden arviointi. 1.7 Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa komissiossa ja seuraavissa jäsenvaltioissa: Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Ranska, Saksa, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta. Mainitut jäsenvaltiot valittiin tarkastukseen, koska niiden osuus vientitukimenoista on noin 95 prosenttia. 2. KOMISSION TARKASTUKSIA KOSKEVAT HAVAINNOT Laajuus ja tavoitteet 2.1 Komission jäsenvaltioissa suorittamien tarkastusten keskeisenä tavoitteena oli varmistaa, että fyysisten tarkastusten prosentuaalinen osuus on vaaditun suuruinen, ja arvioida jäsenvaltioiden tulliviranomaisten suorittamien fyysisten tarkastusten laatua. 2.2 Komissio ei ole kyennyt arvioimaan tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuutta eikä suoritettujen tarkastusten tuloksia havaittujen säännönvastaisuuksien määrään nähden, koska suurimmalla osalla jäsenvaltioista ei ole - kuten ei komissiollakaan - luetteloa asetuksen (ETY) N:o 386/90 perusteella suoritettujen tarkastusten yhteydessä havaittujen säännönvastaisuuksien määrästä ja rahallisesta arvosta. Komissio - kuten jäsenvaltiotkin - on jättänyt arvioimatta asetuksessa (EY) N:o 3122/94 määritettyjen riskianalyysiä koskevien kriteereiden luotettavuuden ja tarkoituksenmukaisuuden fyysisten tarkastusten tehokkuuden ja tarkkuuden tehostamiseksi, vaikka kyseisen asetuksen 3 artiklassa sitä edellytetään. 2.3 Vientitukia koskevan yleisen valvontamenettelyn yhdenmukaisuuden varmistamiseksi asetuksen (ETY) N:o 386/90 5 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot aloittavat toimet yksittäisiin toimijoihin kohdistettavien tarkastusten koordinoimiseksi ja yhdistämiseksi asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella suoritettavien tarkastusten kanssa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että yhdenmukaisuutta ei ole saavutettu, ja suosittaa, että komissio kiinnittää tähän erityistä huomioita tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvien tarkastustensa yhteydessä. 2.4 Asetuksen N:o 2221/95 5 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että tullitoimipaikat ottavat fyysisen tarkastuksen yhteydessä edustavia näytteitä laboratoriossa tehtävää analyysiä varten, jos kyseistä tavaraa koskeva tuki määritetään tavaran koostumuksen perusteella. Taulukko 3 perustuu tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioilta saamiin tilastotietoihin, ja siinä verrataan sellaisten fyysisten tarkastusten määrää, joiden olisi säännösten mukaan pitänyt johtaa laboratoriossa tehtäviin testeihin, todellisuudessa suoritettujen laboratoriotestien määrään. Belgiassa, Espanjassa, Ranskassa ja Saksassa huomattava osa maitoon ja maitovalmisteisiin sekä oliiviöljyyn kohdistuvista fyysisistä tarkastuksista ei ollut kyseisen vaatimuksen mukaisia. Vaikka kansalliset tilastotiedot puuttuivat Irlannin osalta, Irlannin tullilaitoksen sisäinen tarkastusyksikkö oli havainnut tapauksia, joiden yhteydessä ei toimittu mainitun vaatimuksen mukaisesti. Komission edellä mainittujen jäsenvaltioiden tarkastusta koskevissa tarkastuspöytäkirjoissa ei ollut mainintaa tämän puutteen käsittelystä. >TAULUKON PAIKKA> Komission havaitsemat puutteet jäsenvaltioiden suorittamissa tarkastuksissa 2.5 Komissio havaitsi tarkastuksensa yhteydessä asetuksen (ETY) N:o 386/90 täytäntöönpanossa seuraavat keskeiset puutteet: - suoritettujen fyysisten tarkastusten prosentuaalisesta osuudesta ei ollut tarkkoja tilastotietoja (Belgia, Espanja, Italia, Kreikka, Luxemburg, Portugali, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta) - fyysiset tarkastukset eivät olleet laadultaan riittäviä (Belgia, Italia) - asianmukaiset tutkimus- ja punnituslaitteet puuttuivat (Alankomaat, Belgia, Espanja) - tulliviranomaiset olivat ilmoittaneet viejille ennalta tarkastuksista, mitä ei asetuksen (ETY) N:o 386/90 mukaan pitäisi tehdä (Italia, Ranska). Puutteita koskeva seuranta 2.6 Komissio on lähettänyt jäsenvaltioille kirjeitse yksityiskohtaiset tiedot havaituista puutteista. Helmikuun 1996 ja heinäkuun 1997 välisenä aikana suoritettuihin tarkastuksiin liittyvät kirjeet lähetettiin joulukuun 1996 ja lokakuun 1997 välisenä aikana, ja komissio sai vastaukset helmikuun ja joulukuun välisenä aikana vuonna 1997. Tilintarkastustuomioistuimen lopullisen tarkastuskäynnin suorittamisajankohtana huhtikuussa 1998 komissio ei ollut vielä ryhtynyt arvioimaan vastauksia, joista useissa kiistettiin komission tekemät havainnot; komissio ei ollut myöskään aloittanut muita seurantatoimia. 3. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN JÄSENVALTIOISSA TOIMITTAMAAN TARKASTUKSEEN PERUSTUVAT HAVAINNOT Riskianalyysi 3.1 Riskianalyysillä tarkoitetaan relevantin tiedon käyttämistä siten, että havaitaan toimet, joihin sisältyy suurin olennaisten säännönvastaisuuksien riski. Riskianalyysin avulla voidaan suunnata resursseja tarkastuksiin niukasti tai runsaasti siten, että suurimman säännönvastaisuusriskin sisältämiin toimiin kohdistetaan enemmän tarkastuksia kuin pienemmän riskin sisältämiin toimiin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että pienemmän riskin sisältämiin toimiin ei olisi kohdistettava tarkastuksia; pistokokeita on aina tehtävä tietty määrä, jotta varoittava vaikutus säilyy ja uusia riskejä kyetään havaitsemaan. 3.2 Vientitukien taso määräytyy tuotteiden kuvauksen perusteella. Osa kuvauksista on monimutkaisia ja niihin sisältyy vaatimus tarkasta kemiallisesta koostumuksesta. Pienet erot tuotteen todellisen koostumuksen ja vientitukinimikkeistössä edellytetyn koostumuksen välillä aiheuttavat joskus tuen menettämisen kokonaan ja joissakin tapauksissa sen asteittaisen poistamisen. Esimerkiksi cheddarjuustosta maksetaan täysi tukimäärä, 101,68 (7) ecua sataa kiloa kohti, jos sen kuiva-aineen rasvapitoisuus on 48 prosenttia tai enemmän. Mikäli kuiva-aineen rasvapitoisuus on 47,9 prosenttia, vientitukea ei makseta. Sitä vastoin täysmaidosta valmistetusta maitojauheesta, jonka rasvapitoisuus on 25,1 prosenttia tai enemmän, maksetaan 102,6 ecua sataa kiloa kohti, ja 95,38 ecua, jos rasvapitoisuus on 24,9 prosenttia. Luonnollisesti myös vientituen hakijoiden tunnollisuudessa esiintyy vaihtelua. Tämän vuoksi on olemassa pätevä peruste kohdentaa fyysiset tarkastukset tuotteisiin ja/tai tuen hakijoihin, joihin liittyy suurin merkittävien säännönvastaisuuksien riski, huolimatta siitä ovatko jäsenvaltiot päättäneet suorittaa edellytetyn määrän tarkastuksia riskianalyysin perusteella. 3.3 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana ainoastaan neljä jäsenvaltiota (Tanska, Ranska, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta) sovelsi fyysisten tarkastusten osalta viiden prosentin tarkastusastetta, joka kattaa kaikki tuotealat riskianalyysiä käyttävissä tullitoimipaikoissa, vaikka lainsäädäntö on mahdollistanut tämän käytännön 1.1.1995 alkaen. Muut tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot, Italiaa lukuun ottamatta, ilmoittavat käyttävänsä riskikriteereitä jonkin verran valitessaan tavaroita fyysiseen tarkastukseen. 3.4 Nykyisen lainsäädännön mukaan riskianalyysin käyttö on valinnaista. Tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevat menettelyt vaihtelevat näin ollen huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. Riskianalyysin käyttö olisi muutettava pakolliseksi. 3.5 Huolimatta siitä, käyttävätkö jäsenvaltiot riskianalyysiä, lainsäädännössä edellytetty fyysisiä tarkastuksia koskeva vähimmäisaste merkitsee sitä, että osa valinnoista perustuu - riskin suuruuteen katsomatta - ainoastaan lainsäädännön noudattamiseen. Hallinnollisten menettelyiden avulla pyritään ylläpitämään säännöllinen ympärivuotinen tarkastusrytmi kiinteän vuotuisen tarkastusasteen saavuttamiseksi. Menettelyn avulla pyritään ensisijaisesti välttämään vaadittujen tarkastusmäärien saavuttamatta jäämisen perusteella tapahtuva menojen hylkääminen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä (8). 3.6 Haettujen vientitukien arvo kuuluu keskeisiin asetuksessa (EY) N:o 3122/94 esitettyihin riskikriteereihin. Asetuksessa kuitenkin edellytetään, että tarkastusten määrän on perustuttava annettujen vienti-ilmoitusten lukumäärään eikä haettujen vientitukien arvoon. Tästä johtuen tarkastustoiminta vääristyy. Suurin osa vienti-ilmoituksista koskee liitteeseen II kuulumattomia tavaroita (9), joista maksetaan huomattavasti pienempää painoon perustuvaa tukea kuin perustuotteista. Vaikka esimerkiksi Alankomaissa EMOTR:n varainhoitovuoden 1996 osalta maksetuista tuista noin 10 prosenttia koski liitteeseen II kuulumattomia tavaroita, niiden osuus tarkastuksista oli noin 53 prosenttia. Samana vuonna naudanlihan vientitukien osuus tuista oli sitä vastoin 21 prosenttia, mutta niihin liittyi ainoastaan 6 prosenttia tarkastuksista. Kuten taulukosta 4 käy ilmi, vastaavanlainen vääristymä on havaittavissa myös muissa jäsenvaltioissa suoritettujen tarkastusten osalta. >TAULUKON PAIKKA> 3.7 Kun jäsenvaltio ottaa käyttöön riskianalyysin, tarkastusasteen on oltava kussakin tullitoimipaikassa kalenterivuotta kohti vähintään 5 prosenttia fyysisten tarkastusten ja vähintään 2 prosenttia kunkin tuotealan osalta. Tavaroita otetaan tullivalvontaan pääsatamien lisäksi sisämaan tullitoimipaikoissa, jotka vastaavat vientitavaroiden pakkaamiseen käytettävistä tiloista. Toiminnan luonne vaihtelee huomattavasti pääsatamien ja sisämaan tullitoimipaikkojen välillä; pääsatamissa otetaan tullivalvontaan suuria määriä useiden eri viejien tuotteita, ja sisämaan tullitoimipaikoissa käsitellään rajallinen määrä muutamien viejien tuotteita. Tällaisten tullitoimipaikkojen osalta voisi vaihtoehtona pakolliselle 5 prosentin tarkastusasteelle tulla kysymykseen tavaroiden valitseminen fyysiseen tarkastukseen pienemmän, tilastollisesti edustavan otoksen perusteella. 3.8 Lainsäädännön mukaan riskianalyysin olisi kuuluttava kiinteänä osana valintamenettelyyn, mutta joskus sitä käytetään ainoastaan taustatietona. Riskianalyysin osuus fyysisiin tarkastuksiin liittyvästä valintamenettelystä kuitenkin vaihtelee. Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja osittain myös Tanskassa riskin määrittämiseen käytetyt kriteerit kirjataan ylös kunkin tavaran osalta, ja riskianalyysi johtaa suoraan yksittäisen tavaran suosittamiseen fyysiseen tarkastukseen. Espanjassa ei suoriteta muodollista riskianalyysiä, mutta mikäli riski havaitaan esimerkiksi laboratoriossa tehdyn analyysin perusteella, suoritetaan seulonta, jonka myötä kyseistä tuotetta ja/tai viejää koskevat vienti-ilmoitukset valikoituvat automaattisesti fyysiseen tarkastukseen. Saksassa riskianalyysin käyttö on johtanut siihen, että kutakin tuotealaa (esim. naudanliha, maito jne.) varten on vahvistettu suoritettavien tarkastusten prosentuaalinen osuus, ja yksittäisten tavaroiden valinta on jätetty paikallisten tullitoimipaikkojen tehtäväksi. Tällainen järjestelmä on liian yleisluontoinen toimiakseen tehokkaasti sellaisenaan. Belgiassa ja Alankomaissa on suoritettu riskianalyysejä ainoastaan joidenkin tuotteiden osalta ja niistä enintään tiedotetaan tullitoimipaikoille. Kaikki tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot voivat siis ilmoittaa käyttävänsä riskianalyysiä jossain muodossa; tosin Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja osittain Tanskassa käytössä oleva menetelmä on sekä avoimempi että paremmin arvioitavissa. 3.9 Menettelyn yhdenmukaistamiseksi olisi parasta, jos valintamenettelyt keskitettäisiin kussakin jäsenvaltiossa ja paikallistasolta edellytettäisiin jonkinasteista osallistumista toimintaan, sillä saman viejän samat tuotteet saatetaan esittää tullille useammassa kuin yhdessä vientitullitoimipaikassa. Keskitetty menettely on käytössä ainoastaan Espanjassa (ks. kuitenkin kohta 3.20). 3.10 Asetuksessa (EY) N:o 3122/94 esitetään vaihtoehtoiset kriteerit, joita voidaan soveltaa valittaessa tavaroita fyysiseen tarkastukseen. Ne liittyvät tuotteisiin, kauppaan, vientitukinimikkeistöön, viejiin, säännönvastaisuuksiin, tullijärjestelyihin sekä vientitukien myöntämismenettelyihin. Asetuksessa ei kuitenkaan esitetä suosituksia mainittujen kriteereiden suhteellisesta merkityksestä. 3.11 Tavaroiden valintamenettelyiden taso vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä. Joissakin jäsenvaltioissa menettelyt perustuvat luotettavaan asiakirja-aineistoon, jonka avulla kriteerien käyttö voidaan saada nopeasti selville (Espanja, Tanska (osittain) ja Yhdistynyt kuningaskunta); joissakin jäsenvaltioissa menettelyt ovat puolestaan epämuodollisia, ja yksittäisten tavaroiden valintaan sovellettuja kriteereitä ei ole kirjattu (Alankomaat, Belgia, Irlanti, Ranska). 3.12 Tullitoimipaikkojen välillä on eroja myös yksittäisten jäsenvaltioiden sisällä. Esimerkiksi Tanskassa Vejlessä on avoin tietojärjestelmä, joka ottaa huomioon eri kriteereitä, kuten toimijaan ja tuotteeseen liittyvän riskin, vientitukien arvon jne. Järjestelmä laskee riskin automaattisesti kullekin kriteerille määritettyjen pisteiden avulla. Muissa Tanskan tullitoimipaikoissa, esimerkiksi Esbjergissä ja Aalborgissa, riskianalyysit perustuivat pienempään kriteereiden ja tietojen määrään. Eroja havaittiin myös Irlannin eri tullitoimipaikkojen välillä. 3.13 Kunkin vientitullitoimipaikan on varmistettava, että 5 prosentin tarkastusaste on todennettavissa milloin tahansa. Lainsäädännössä ei määrätä kirjaamaan yksittäisiin tavaroihin liittyvää riskiä. Ilman kyseistä tietoa on mahdotonta arvioida, onko valinnoilla varoittava vaikutus säännönvastaisuuksien suhteen tai auttavatko valinnat niiden havaitsemisessa. Espanja, osittain Tanska sekä Yhdistynyt kuningaskunta ovat ainoat jäsenvaltiot, jotka kirjaavat kuhunkin vienti-ilmoitukseen liittyvän riskin tietyn koodin tai painotustekijän avulla. Tietokantojen käyttö riskianalyysin yhteydessä 3.14 Vientitukien säännönvastaisuuksia koskevia tietoja, jotka on saatu asetukseen (ETY) N:o 386/90 perustuvien tarkastusten yhteydessä tai muilla keinoin, hyödynnetään riskianalyysissä seuraavilla tavoilla: yksittäisiin tavaroihin liittyvän riskitekijän suorana laskentaperusteena (kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa), apuna käytettävänä tietokantana (Alankomaissa, Espanjassa, Irlannissa) tai tiedotteina (Belgiassa, Ranskassa, Saksassa). 3.15 Kun tiedot ovat saatavilla tietokantojen tai tiedotteiden välityksellä, ei voida osoittaa, että saatuja tietoja on hyödynnetty valittaessa tavaroita fyysiseen tarkastukseen. 3.16. Yhdistyneessä kuningaskunnassa (10), jossa tietokannassa huomioidaan säännönvastaisuuksien ilmeneminen mutta ei niiden arvoa, ainakin 20 prosenttia säännönvastaisuuksista liittyi vientiasiakirjojen esittämiseen liian myöhäisessä vaiheessa ja useissa tapauksissa säännönvastaisuudet olivat yksinomaan muodollisia, eikä niillä ollut taloudellisia vaikutuksia. Virheellisiin kuvauksiin liittyneistä säännönvastaisuuksista 25 prosenttia koski vapaaehtoisia ilmoituksia, 8 prosentilla ei katsottu olevan taloudellisia vaikutuksia ja noin 50 prosentin kohdalla säännönvastaisuuksien arvoa ei ollut määritetty. Kun otetaan huomioon fyysisten tarkastusten kannalta tai taloudellisesti merkityksettömät säännönvastaisuudet, voidaan havaita, että sekä tullitoimipaikoille että kaupalle lisäkustannuksia aiheuttavien tuotteisiin ja toimijoihin kohdistuvien tarkastusten määrä on tarpeettoman suuri. 3.17 Vastaavasti Alankomaissa, jossa tullitoimipaikoilla on käytettävissään säännönvastaisuuksia koskeva tietokanta, noin 14 prosenttia säännönvastaisuuksista liittyi pieniin (alle 50 kg:n suuruisiin) painoeroihin. Ilmoitettuja ja havaittuja vientitukinimikkeistön koodeja ei kirjattu ylös yhdenmukaisesti eikä säännönvastaisuuden määritys ollut aina selkeä. Tämä vähentää tietokannan hyödyllisyyttä tavaroiden fyysisiä tarkastuksia koskevan valinnan välineenä. 3.18 Tullin näytteissä laboratoriokokeiden yhteydessä havaitut säännönvastaisuudet kirjataan jäsenvaltioissa säännönvastaisuuksia koskeviin tietokantoihin. Tällöin niitä voidaan hyödyntää riskianalyysin yhteydessä. Vientitukia koskevien vaatimusten mukaisiksi havaittujen tuotteiden tarkastustuloksista ei sitä vastoin ole saatavissa tietoja. Riskianalyysin yhteydessä ei voida täten ottaa huomioon toistuvien tyydyttävien tarkastustulosten perusteella säännönmukaisuudesta saatua varmuutta. 3.19 Suurimmassa osassa tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista tullilaboratoriot säilyttivät tietokannoissaan kaikkien suoritettujen kokeiden yksityiskohdat ja tulokset; ne olisi annettava tulliviranomaisten käyttöön riskianalyysiä varten. Seuranta ja arviointi 3.20 Kaikissa jäsenvaltioissa kerätään tiedot tullitoimipaikoissa toimitettujen fyysisten tarkastusten määrästä. Niissä maissa, esimerkiksi Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, joissa fyysisiä tarkastuksia koskevia suosituksia annetaan keskitetysti tai keskitetysti määritettyjen kriteereiden ja painotusten mukaan, ei kuitenkaan ole käytössä menettelyitä sen varmistamiseksi, että suositetut tarkastukset todella toimitetaan tai että toimittamatta jättämisen syyt dokumentoidaan. Esimerkiksi eräässä Espanjan tullitoimipaikassa 75 prosenttia oliiviöljyn vientiin liittyvistä suositetuista tarkastuksista jätettiin suorittamatta maaliskuun 1. päivän ja kesäkuun 30. päivän välisenä aikana vuonna 1997; tarkastusten suorittamatta jättämisen perusteita ei kuitenkaan dokumentoitu eikä palautetta annettu keskusvirastolle, joka oli vastuussa suositusten antamiseen johtaneiden perusteiden määrittämisestä. Vastaavasti Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 1995 toimitetuista fyysisistä tarkastuksista 37 prosentin osalta ei ollut annettu tarkastussuositusta, 34 prosentin osalta tarkastukset olivat valinnaisia ja 29 prosentin osalta tarkastussuositus oli annettu (11). Itse asiassa 29 prosentin osuus tarkastuksiin suositettujen vienti-ilmoitusten määrästä oli ainoastaan 3,8 prosenttia. Suositusten noudattamatta jättämisen perusteeksi ei esitetty asiakirjoja eikä hallinnoinnista vastaaville tahoille annettu palautetta. 3.21 Saksassa käytössä olevan keskitetyn riskianalyysijärjestelmän yhteydessä määritetään kuhunkin tuoteryhmään liittyvä riski (suuri, keskitasoinen tai pieni) ja ilmoitetaan edellytettävä tarkastusten vähimmäisaste. Järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1997, mutta siihen ei liity tulosten seurantaa. Eräässä Saksan tullitoimipaikassa vuosina 1996 ja 1997 suoritettujen tarkastusten määrän vertailu osoitti, että (naudanlihan osalta suuren ja maidon ja maitovalmisteiden osalta keskitasoisen) riskin luokitukset eivät olleet merkittävästi muuttaneet tarkastusten suorittamistapaa toivottuun suuntaan. 3.22 Yhdessäkään tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa ei ollut arvioitu fyysisiä tarkastuksia koskevien valintojen tehokkuutta. Vaikka jäsenvaltiot olisivat halunneet suorittaa arviointeja, se ei olisi onnistunut, sillä yhdelläkään jäsenvaltiolla ei ollut käytössään hallinnon tietojärjestelmiä, joiden avulla ne olisivat saaneet yksityiskohtaisia tietoja vienti-ilmoituksista, riskiluokista, suoritetuista tarkastuksista ja niiden tuloksista havaittujen säännönvastaisuuksien arvon mukaan. Tarkastusten tehokkuus 3.23 Koska tarpeelliset tiedot puuttuivat, tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt arvioimaan fyysisten tarkastusten tehokkuutta. Niiden jäsenvaltioiden osalta, joissa eri tuoteryhmiä koskevia tietoja oli saatavissa kansallisella tasolla, suoritettiin tarkastusasteen ja havaittujen säännönvastaisuuksien osuuden välinen vertailu, jonka perusteella voidaan kysyä, kuinka tehokkaasti fyysiset tarkastukset kohdennetaan jäsenvaltioissa. Jopa tällä tasolla voidaan havaita, että tarkastuksia suunnataan huomattavasti enemmän sellaisille tuotealoille, joiden osalta havaittujen säännönvastaisuuksien arvo on huomattavasti alhaisempi kuin muilla tuotealoilla. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 1996 suoritetuista tarkastuksista 57 prosenttia koski liitteeseen II kuulumattomia tavaroita, joiden osalta havaittujen säännönvastaisuuksien osuus säännönvastaisuuksien kokonaismäärästä oli noin 16 prosenttia, kun ainoastaan 17 prosenttia tarkastuksista koski maitoa ja maitovalmisteita, joiden osuus säännönvastaisuuksien kokonaismäärästä oli 43 prosenttia. Asetukseen (ETY) N:o 386/90 perustuvien tarkastusten yhteydessä havaitut säännönvastaisuudet 3.24 Kutakin tarkastuskäynnin kohteena ollutta jäsenvaltiota pyydettiin toimittamaan EMOTR:n 15. lokakuuta 1996 päättynyttä varainhoitovuotta koskevat yksityiskohtaiset tiedot säännönvastaisuuksista, jotka oli havaittu asetuksen (ETY) N:o 386/90 perusteella suoritettujen tarkastusten yhteydessä kunkin tuotealan osalta. Ainoastaan Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta toimittivat pyydetyt tiedot, ja Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoittamat tiedot perustuivat, kuten kohdassa 3.16. on mainittu, tietokantaan, joka sisälsi itse asiassa vapaaehtoisiin ilmoituksiin liittyviä säännönvastaisuuksia. Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat kokonaismäärän, koska eivät kyenneet kohdentamaan säännönvastaisuuksia tiettyihin tuotealoihin. Muut jäsenvaltiot eivät kyenneet ilmoittamaan mitään määriä. 3.25 Mainittujen kolmen jäsenvaltion ilmoittamien määrien perusteella havaittujen säännönvastaisuuksien arvo on alhainen, 0,003-0,06 prosenttia maksetusta tukimäärästä; säännönvastaisuuksien kokonaisarvo oli 1,4 miljoonaa ecua tukien 1 934 miljoonan ecun kokonaismäärästä. Taulukossa 5 esitetään yksityiskohtaiset tiedot maksetuista tuista ja suoritettujen tarkastusten sekä havaittujen säännönvastaisuuksien määristä kyseisten jäsenvaltioiden osalta. >TAULUKON PAIKKA> 3.26 Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 (12) perusteella jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista säännönvastaisuuksista, joihin liittyy yli 4 000 ecun määrä. Myös niiden havaitsemistapa on ilmoitettava. Kyseessä voi olla jälkikäteen tapahtuva tarkastus, tullivalvonta, verovalvonta, komission aloite, muu kuin tullivalvonta tai jokin muu valvonta tai tarkastus. Jäsenvaltiot määrittävät säännönvastaisuuksien havaitsemistavat eri tavoin, eikä komissio tarkista niiden asianmukaisuutta. Jotkin jäsenvaltiot luokittelevat esimerkiksi tullin näytteitä koskevien laboratoriossa suoritettujen kokeiden yhteydessä havaitut säännönvastaisuudet yksiköiden sisäiseksi valvonnaksi ja jotkin puolestaan tullivalvonnaksi. Komission tietokannasta (IRENE) ei voida näin ollen havaita asetuksen (ETY) N:o 386/90 perusteella suoritettujen tarkastusten yhteydessä havaittuja säännönvastaisuuksia. 3.27 Vaikka komission tietokannasta poimittaisiin suurin mahdollinen luku, asetuksen (ETY) N:o 386/90 perusteella suoritettujen tarkastusten yhteydessä havaittujen säännönvastaisuuksien määrä on kuitenkin pieni muihin havaitsemistapoihin perustuvaan määrään verrattuna. Vuonna 1997 oli 563 tapauksen kokonaismäärästä (arvo yhteensä 34 miljoonaa ecua) suurin mahdollinen määrä 121 tapausta (21,5 prosenttia), joiden arvo oli noin 2 miljoonaa ecua (5,9 prosenttia). Jälkikäteen toimitettavien tarkastusten yhteydessä havaittujen säännönvastaisuuksien osuus on niinikään noin 20 prosenttia tapausten kokonaismäärästä, mutta 33 prosenttia niiden arvosta. Taulukossa 6 annetaan yksityiskohtaiset tiedot kussakin jäsenvaltiossa havaituista vientitukia koskevista säännönvastaisuuksista havaitsemistavan mukaan jaoteltuina. Taulukko 6 Asetuksen (ETY) N:o 595/91 perusteella havaitut vientitukiin liittyvät säännönvastaisuudet vuonna 1997 >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 3.28 Fyysisten tarkastusten yhteydessä havaittavien säännönvastaisuuksien alhaista tasoa voidaan tulkita eri tavoin. Se voi osoittaa, että toimijat noudattavat yleisesti ottaen yhteisön lainsäädäntöä tai että valvonta toimii tehokkaana varoittimena. Toisaalta se saattaa merkitä, että fyysisiä tarkastuksia ei ole kohdennettu tai toteutettu riittävän hyvin, minkä seurauksena ne eivät ole tehokkaita. Muilla keinoin havaittujen vientitukiin liittyvien säännönvastaisuuksien määrä, komission jäsenvaltioiden toimittamien tarkastusten riittävyydestä tekemät havainnot sekä tässä kertomuksessa esitetyt tarkastusten kohdentamista koskevat havainnot tukevat jälkimmäistä vaihtoehtoa. Koordinointi asetukseen (ETY) N:o 4045/89 perustuvien tarkastusten kanssa 3.29 Asetusten (ETY) N:o 386/90 ja (ETY) N:o 4045/89 perusteella jälkikäteen toimitettavien tarkastusten koordinointia ja yhdistämistä koskevat säännökset eivät ole riittävän selkeitä. Suurin osa jäsenvaltioista tulkitsee niiden rajoittuvan vastuullisten viranomaisten välillä tapahtuvaan tulosten vaihtoon. Sekään ei tapahdu systemaattisesti. Jotkin jäsenvaltiot eivät ilmoita muille jäsenvaltioille edes mainittujen asetusten perusteella vahvistamiaan viejiä koskevia riskiluokituksia (Alankomaat, Irlanti, Ranska, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta). 3.30 Mainittujen asetusten perusteella suoritettavien tarkastusten täydentävyyden varmistamiseen tarkoitettu suunnitelmallinen valvontamenettely voisi olla nykyistä käytäntöä tehokkaampi; sen avulla voitaisiin määrittää tiettyjen vientitukiperusteiden osalta tehokkain valvontamenetelmä sekä se, missä määrin yksi tarkastus voi korvata toisen. Näin vältyttäisiin myös toimien päällekkäisyydeltä. Toimintatapa soveltuisi erityisen hyvin suuriin viejiin, jotka vievät säännöllisesti enimmäkseen samoja tavaroita. Laboratoriossa tehtävät kokeet 3.31 Jos maksettavan vientituen määrä riippuu tuotteen koostumuksesta, fyysisen tarkastuksen yhteydessä on suoritettava laboratoriokokeita. Suurinta osaa tuotteista ei valmisteta erityisesti vientitukiin liittyviä tuotteiden koostumusvaatimuksia silmällä pitäen. Valmistus tapahtuu kaupallisten laatuvaatimusten mukaan, joiden avulla pyritään varmistamaan, että tuote vastaa kuluttajan odotuksia. Tuottajat kohdistavat suurimpaan osaan tuotteista laaduntarkkailua, joka on huomattavasti tullivalvontaa laajempaa niin määrällisesti kuin sisällöllisestikin. Komission olisi harkittava tullilaitosten tekemien laboratoriokokeiden määrän vähentämistä, mikäli tullilaitokset ovat hyväksyneet tuottajan laboratorion, testausmenetelmät sekä rekisterit, minkä lisäksi suoritettaisiin kausittain ennakolta ilmoittamatta toimivuuden testaamiseen liittyviä pistokokeita. Tällainen käytäntö soveltuisi erityisen hyvin liitteeseen II kuulumattomiin tavaroihin sekä maitoon ja maitovalmisteisiin. 3.32 Komission olisi niinikään harkittava pakollisten laboratoriokokeiden vähentämistä sellaisissa tapauksissa, joissa saman viejän saman tuotteen säännönmukaisuudesta on voitu varmistua toistuvien tyydyttävien tulosten perusteella. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa kahden vuoden aikana suoritetuista laboratoriokokeista 6,6 prosenttia - kaikki tuloksiltaan tyydyttäviä - koski yhden viejän kuutta tuotetta. Vastaavasti Alankomaissa 27 prosenttia kaikista kokeista kohdistui pieneen määrään yhden viejän liitteeseen II kuulumattomia tuotteita; havaittujen säännönvastaisuuksien osuus oli 0,7 prosenttia. 3.33 Italiasta tuodun pecorinojuuston vientituet olivat EMOTR:n varainhoitovuonna 1996 noin 14 miljoonaa ecua. Vientituen määrä riippuu osittain siitä, onko juuston valmistukseen käytetty yksinomaan lampaanmaitoa. Mikäli juusto on valmistettu osittain tai kokonaan lehmänmaidosta, vientituen määrä vähenee noin 30 prosenttia. Lehmänmaito voidaan havaita laboratoriokokeiden perusteella. Rutiininomaisten laboratoriokokeiden suorittaminen on mahdollista komission asetusten (ETY) N:o 690/92 (13) ja (EY) N:o 1081/96 (14) perusteella silloin, kun toteamisraja on 0,5 prosenttia tai sitä alhaisempi. Sardinian tullilaboratoriossa vuodesta 1992 vuoden 1997 puoliväliin saakka suoritettujen rutiininomaisten kokeiden yhteydessä havaitsemiseen sovellettiin 1,25 prosentin toteamisrajaa, joten käytäntö ei ollut asianmukainen. Tämän seurauksena Pecorino-juustosta vuodesta 1992 vuoden 1997 puoliväliin maksettujen vientitukien säännönmukaisuudesta ei voida saada varmuutta. EMOTR:n varainhoitovuoden 1996 maksujen perusteella kyseessä on enimmillään noin 4 miljoonan ecun vuotuinen määrä. 3.34 Komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 (15) 13 artiklan mukaan tukea ei myönnetä tuotteille, jotka eivät ole laadultaan virheettömiä, aitoja ja myyntikelpoisia, tai ihmisravinnoksi tarkoitetuille tuotteille, kun niiden ominaisuudet tai kunto estävät niiden käytön tai rajoittavat huomattavasti niiden käyttöä tähän tarkoitukseen. Asetuksen (EY) N:o 2221/95 5 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että vientitullitoimipaikka valvoo mainitun vaatimuksen noudattamista. 3.35 Tuotteita koskevien, lainsäädäntöön perustuvien terveellisyysvaatimusten noudattamista voidaan valvoa laboratoriokokeiden avulla. Yhtä saksalaista tullilaboratoriota lukuun ottamatta kyseisiä kokeita ei kuitenkaan edellytetty systemaattisesti jäsenvaltioiden tullilaitoksilta, eikä niitä myöskään suoritettu systemaattisesti. 4. PÄÄTELMÄT 4.1 Fyysiset tarkastukset ovat yleisesti ottaen tulliviranomaisten olennainen työväline, mutta toimesta riippuen fyysisten tarkastusten suorittaminen ei välttämättä ole aina tehokkain ja sopivin valvonnan muoto. Kun otetaan huomioon viennin suuri määrä sekä kontteihin pakattuja tavaroita koskevan edustavan otoksen saamiseen liittyvät vaikeudet, havaitaan, että tullitoimipaikkojen on erittäin vaikea suorittaa tehokasta valvontaa aiheuttamatta kaupankäynnille tarpeetonta haittaa. Tullitoimipaikkojen suorittaman valvonnan ja asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella tapahtuvan valvonnan välistä koordinointia on lisättävä. Siksi komission olisi harkittava lainsäädännön kehittämistä siten, että fyysisten tarkastusten ja jälkikäteen toimitettavien tarkastusten välillä saavutetaan tasapaino. 4.2 Jäsenvaltioita kannustetaan painottamaan aiempaa enemmän fyysisten tarkastusten tehokkuutta sen sijaan, että ne ainoastaan varmistavat asetukseen perustuvan tarkastustason saavuttamisen. 4.3 Komission suorittamat tarkastukset jäsenvaltioissa ovat keskittyneet fyysisten tarkastusten määrään ja laatuun. Tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuutta ei ole kuitenkaan tutkittu. Komission olisi arvioitava sitä kausittain. 4.4 Komissiota kehotetaan harkitsemaan joitakin suosituksia tavaroiden fyysisiin tarkastuksiin valitsemista koskevien menettelyiden tehokkuuden lisäämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa ennen kaikkea, että fyysisiä tarkastuksia koskevien lainsäädännöllisten vaatimusten joustavuutta lisätään ja samanaikaisesti jäsenvaltiot asetetaan aiempaa suurempaan vastuuseen tarkastusten tehokkuudesta. Asetuksen (ETY) N:o 386/90 osalta annetaan seuraavat keskeiset suositukset: - Riskianalyysin käyttö olisi muutettava pakolliseksi jäsenvaltioissa. Jos riskianalyysin käyttö ei sovellu kaupan luonteeseen, fyysinen tarkastus olisi voitava toimittaa tilastollisesti edustavien otosten avulla. - Olisi harkittava uudelleen, onko tarpeen vahvistaa lainsäädännön tasolla fyysisten tarkastusten prosentuaalista osuutta. Jäsenvaltioita olisi edellytettävä toimittamaan komissiolle hyväksymistä varten vuosittaiset strategiset valvontasuunnitelmat, joihin sisältyvät riskianalyysi sekä tarkastuksia koskevat tavoiteosuudet kunkin riskiluokan osalta. - Komission olisi annettava jäsenvaltioille riskianalyysin käytön merkitystä koskevaa ohjausta. - Lainsäädännössä olisi edellytettävä yksinkertaisen mutta kuitenkin yhdenmukaisen järjestelmän käyttöön ottamista, jonka yhteydessä kuhunkin tavaraan liittyvä riski kirjattaisiin ylös. - Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön valvontaan ja palautteen antamiseen liittyvät järjestelmät varmistaakseen, että suunnitellut tarkastukset suoritetaan tai että niiden suorittamatta jättämistä koskevat asianmukaiset perusteet dokumentoidaan. - Jäsenvaltioita olisi edellytettävä toimittamaan asetuksen (ETY) N:o 386/90 perusteella suoritettujen tarkastusten toteuttamista ja tehokkuutta (16) koskevat vuosittaiset arvioinnit. - Jäsenvaltioiden tietokantoihin olisi merkittävä vientitukiin liittyvien säännönvastaisuuksien havaitsemiseen käytetty menetelmä ja tarpeen vaatiessa asianmukainen valvontaa koskeva asetus. Samat tiedot olisi annettava komissiolle asetuksen (ETY) N:o 595/91 perusteella ilmoitettujen säännönvastaisuuksien osalta. - Asetuksen (EY) N:o 2221/95 5 artiklan 1 kohtaa olisi tiukennettava siten, että virheettömyys, aitous ja myyntikelpoisuus testataan rutiininomaisesti kaikista laboratoriokokeisiin tuoduista otoksista. - Tullilaitosten olisi voitava vähentää laboratoriokokeiden määrää silloin, kun tuottajan laadunvalvontamenetelmiin ja rekistereihin voidaan luottaa tai kun säännönmukaisuudesta on voitu varmistua toistuvien tyydyttävien tulosten perusteella. 4.5 Riskianalyysi on yleisesti ottaen tehokas resurssien hallinnan väline. Sen rajaaminen vientitukiin ei riitä. Jäsenvaltioiden tullilaitokset toimivat valvontaeliminä muiden sellaisten EU-toimien osalta, joilla on taloudellista merkitystä etenkin perinteisten omien varojen alalla. Joissakin jäsenvaltioissa tullilaitokset valvovat myös sisäisiä toimia, kuten esimerkiksi tuotantotukia. Voidakseen hallinnoida resurssejaan tehokkaasti jäsenvaltiot tarvitsevat aiempaa laajemman riskianalyysiä koskevan lainsäädännöllisen kehyksen, jonka avulla ne kykenisivät sekä kohdentamaan tarkastukset tiettyihin tapahtumiin että suuntaamaan resursseja tiettyihin toimiin EU:n talousarvioon kohdistuvien suhteellisten riskien perusteella. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. ja 15. lokakuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti (1) EYVL L 42, 16.2.1990, s. 6. (2) EYVL L 388, 30.12.1989, s. 18. (3) EYVL C 53, 19.2.1994, s. 1. (4) EYVL L 24, 29.1.1994, s. 2. (5) EYVL L 224, 21.9.1995, s. 13. (6) EYVL L 330, 21.12.1994, s. 31. (7) Mainitut määrät olivat voimassa joulukuussa 1997. (8) Jäsenvaltiot suorittavat EMOTR:a koskevat maksut edunsaajille alun perin omista talousarvioistaan, ja Euroopan yhteisöjen komissio palauttaa niille kyseiset määrät myöhemmin. Komission toimittamaa menojen tarkastamista kutsutaan tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi. Tarkastuksensa perusteella komissio voi jättää menoja hyväksymättä, jos se esimerkiksi katsoo, että maksut ovat olleet säännönvastaisia tai että kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole suorittanut valvontaan liittyviä velvollisuuksiaan. Tällaisissa tapauksissa vastuu menoista siirtyy Euroopan yhteisöjen talousarvion sijasta kansalliselle talousarviolle. (9) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen liitteeseen II kuulumattomat tavarat, joihin viitataan 38 artiklassa ja jotka ovat itse asiassa jalostettuja tuotteita. (10) Yhdistyneen kuningaskunnan riskianalyysijärjestelmä on yksityiskohtainen ja avoin ja siksi sen perusteella voidaan esittää enemmän havaintoja kuin niiden jäsenvaltioiden osalta, joissa riskianalyysi ei ole käytössä tai se ei ole avoin. (11) Yhdistynyt kuningaskunta ei kiistä lukumääräisiä tietoja, mutta korostaa, että tietojärjestelmään liittynyt puute on saattanut aiheuttaa sen, että osa tarkastuksiin suosittamista koskevista kohdista on muuttunut kohdiksi, joissa tarkastuksia ei suositeta. (12) EYVL L 67, 14.3.1991, s. 11. (13) EYVL L 74, 20.3.1992, s 23. (14) EYVL L 142, 15.6.1996, s. 15. (15) EYVL L 351, 14.12.1987, s. 1. (16) Vuosittaisia suunnitelmia edellytetään muiden valvontatoimien osalta, kuten esimerkiksi sellaisten maatalousmenoja koskevien tarkastusten osalta, jotka suoritetaan yleensä asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella, sekä oliiviöljyn osalta erityisesti komission asetuksen (ETY) N:o 27/85 perusteella. LIITE VALVONTAA KOSKEVIEN ASETUSTEN KESKEISET SÄÄNNÖKSET Asetuksiin sisältyvät seuraavat keskeiset säännökset: a) Ennakolta ilmoittamatta suoritettavat tarkastukset - asetus (ETY) N:o 386/90, 3 artikla Jäsenvaltiot suorittavat ennakolta ilmoittamatta fyysisiä tarkastuksia tavaroiden tullivalvonnan yhteydessä 5 prosentin osuudelle vienti-ilmoituksista tullitoimipaikkaa ja tuotealaa kohden. Kyseinen osuus voidaan korvata tullitoimipaikkakohtaisella 5 prosentin tarkastusasteella, joka kattaa vähintään 2 prosenttia kustakin tuotealasta; edellytyksenä on, että vientitapahtumat valitaan tarkastukseen riskianalyysin perusteella. Tarkastusastetta sovelletaan edustavaan vienti-ilmoituksia koskevaan otokseen. b) Edustavat näytteet laboratoriossa tehtävää analyysiä varten - asetus (EY) N:o 2221/95, 5 artikla, 4 kohta Jos tuen määrä on riippuvainen tavaran koostumuksesta, jäsenvaltioiden on otettava fyysisen tarkastuksen yhteydessä vientituotteista näytteitä laboratoriossa tehtävää analyysiä varten; analyysin yhteydessä määritetään, vastaavatko tuotteet vientitukinimikkeistössä annettua kuvausta. c) Korvaavat tarkastukset - asetus (ETY) N:o 386/90, 3 artikla, a alakohta Kun tavarat on otettu tullivalvontaan tullitoimipaikassa, joka ei ole yhteisön tullialueen poistumistullitoimipaikka, poistumistullitoimipaikan on tehtävä päivittäin vähintään yksi riskianalyysiin perustuva vaihtamista koskeva tarkastus, mikäli tullisinettiä ei ole käytetty. d) Virheettömyys, aitous ja myyntikelpoisuus - asetus (EY) N:o 2221/95, 5 artikla, 1 kohta Vientitullitoimipaikan on valvottava, että komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 (1) 13 artiklaan perustuvia tavaroiden virheettömyyttä, aitoutta ja myyntikelpoisuutta koskevia säännöksiä noudatetaan. e) Fyysisten tarkastusten määrän tarkistaminen - asetus (EY) N:o 2221/95, 7 artikla, 1 kohta Jokainen vientitullitoimipaikka varmistaa, että 5 prosentin tarkastusaste voidaan todeta milloin tahansa. Jokainen poistumistullitoimipaikka varmistaa, että vaihtamista koskevien tarkastusten yhteydessä huomioon otettujen vienti-ilmoitusten määrä ja suoritettujen vaihtamista koskevien tarkastusten määrä voidaan todeta milloin tahansa. f) Maksuhakemusten tarkastus - asetus (ETY) N:o 386/90, 2 artikla, b kohta Jäsenvaltiot tarkastavat maksuhakemukset ja niihin liittyvät asiakirjat, jotka ovat perusteena maksujen suorittamiselle. g) Tarkastusten yhteensovittaminen - asetus (ETY) N:o 386/90, 5 artikla Jäsenvaltioiden on sovitettava yhteen yksittäisiin toimijoihin kohdistuvat tarkastukset ja yhdistettävä ne neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4045/89 perusteella suoritettaviin tarkastuksiin. h) Riskianalyysiperusteet - asetus (EY) N:o 3122/94, 1 artikla Jos jäsenvaltiot käyttävät riskianalyysiä asetuksen (ETY) N:o 386/90 3 artiklan 2 kohdan perusteella, ne voivat ottaa erityisesti huomioon asetuksen (EY) N:o 3122/94 1 artiklassa luetellut vienti-ilmoitusten valintaa koskevat kriteerit. (1) EYVL L 351, 14.12.1987, s. 1. KOMISSION VASTAUKSET TIIVISTELMÄ Komissio katsoo, että tarkastusten määrä olisi edelleen vahvistettava sääntelyssä, vaikka jäsenvaltiot käyttäisivät riskianalyysiä. Kunkin tuotteen fyysisille tarkastuksille on säädetty kahden prosentin vähimmäismäärä, jotta varmistetaan, että viennistä tarkastetaan edustava osuus. Kaikkien tullitoimipaikkojen edellytetään tarkastavan vähintään viisi prosenttia viennin kokonaismäärästä, joten riskianalyysiä oikein sovellettaessa jokainen toimipaikka tarkastaa vähintään kaksi prosenttia vähäriskisistä tuotteista ja huomattavasti isomman osuuden suuririskisistä tuotteista. Jäsenvaltioilla on yleinen petosten havaitsemis- ja ehkäisemisvelvollisuus, eikä fyysisiä tarkastuksia koskevilla säännöksillä suljeta pois muita tarkastuksia, jotka ovat tehokkaita erityisolosuhteissa. Tullitoimipaikkojen ja jälkikäteen tehtävistä tarkastuksista vastaavien yksiköiden toimintaa koordinoidaan, ja komissio ponnistelee jatkuvasti tilanteen parantamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa keinoja valintamenettelyn arviointiin tarvittavan tiedon hankkimiseksi. Komissio harkitsee ehdotuksia ja pyrkii välttämään suhteettoman hallintotaakan syntymistä jäsenvaltioille. Komission mielestä eri tarkastusten välille ei ole mahdol lista saada aikaan kohtuullista tasapainoa pelkästään lainsäädännön avulla. Se tarkkailee, että kaikki jäsenvaltiot panevat olemassa olevaa lainsäädäntöä toimeen moitteettomasti, sillä ne ovat täysin vastuussa tarkastustensa tehokkuudesta. Komissio tarkastelee kaikkia tilintarkastustuomioistuimen suosituksia, ja erityisesti pakollista tarkastusten prosenttiosuuksien mukauttamista kunkin tuotteen riskin mukaan sekä riskitekijöiden kirjaamista. Komissio on samaa mieltä siitä, että riskianalyysitekniikkaa olisi sovellettava kaikissa valvontajärjestelmissä, ja jatkaa sellaisten keinojen kartoittamista, joilla sen käyttöä voitaisiin laajentaa. Lainsäädäntö olisi suunniteltava varovasti, sillä riskianalyysin on aina sisällettävä joustavuutta, jotta erilaiset olosuhteet voidaan ottaa huomioon ja tarkastettavien toimien valintaan jätettäisiin jokin yllätystekijä. 1. JOHDANTO Yleiset huomautukset Riskianalyysi on myös komission näkemyksen mukaan tärkeä keino kohdennettaessa tarkastuksia vientituen kaltaisiin tukijärjestelmiin. Tarkastukset, olivat ne fyysisiä tai hallinnollisia tarkastuksia, on suoritettava mahdollisimman tehokkaalla tavalla. Tarkastuksen laajuus 1.6 Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä komissio tutki, miten jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön asetuksen (ETY) N:o 386/90 ja siihen liittyvät tullitarkastukset vuosina 1996 ja 1997. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, johon liittyvistä tarkastuskäynneistä useimmat tehtiin myöhemmin kuin komission käynnit, oli luonteeltaan spesifisempi ja keskittyi pääasiassa tullilaitoksen suorittaman riskianalyysin eri puoliin. Asetuksessa (EY) N:o 3122/94 tarkoitettua kansallista riskianalyysin lähestymistapaa sovellettiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa 1. tammikuuta 1995 alkaen. Muut jäsenvaltiot ottivat riskinarviointijärjestelmän käyttöön myöhemmin (esimerkiksi Saksa 1. tammikuuta 1997 ja Tanska 1. heinäkuuta 1996). 2. KOMISSION TARKASTUKSIA KOSKEVAT HAVAINNOT 2.2 Tarkastettavien vientitavaroiden valinnassa käytettyjen menettelyjen tehokkuudesta ei ole tehty yleisarviota, sillä tietoja ei ole riittävästi saatavilla. Tärkeä osuus riskien analyysissä on arvioilla siitä, kuinka hyvin sääntöjenvastaisuuksia onnistutaan havaitsemaan fyysisten tarkastusten avulla, ja koska tämä onnistuminen liittyy läheisesti petosten torjuntaan, siihen on kiinnitetty erityistä huomiota asetuksen (ETY) N:o 595/91 täytäntöönpanossa. Petostentorjuntaa koskevassa strategiassaan komissio on aina kiinnittänyt erityistä huomiota riskien analysointiin. Petosten ja sääntöjenvastaisuuksien riskejä on analysoinut petostentorjunnan koordinaatiota käsittelevä työryhmä (UCLAF) saatavilla olevien tietojen perusteella. Tätä analyysiä on tutkittu yhdessä jäsenvaltioiden kanssa yksittäisiä tapauksia koskevissa kokouksissa samoin kuin täysimääräisissä kokouksissa. Näiden analyysien johdosta jäsenvaltioille tehdään ehdotuksia erityisistä toimenpiteistä, joihin voivat kuulua fyysiset ja asiakirjoihin perustuvat tarkastukset sekä näytteenotto. 2.4 Komissio on samaa mieltä siitä, että viennin säännöllinen valvonta perustuu fyysisen ja hallinnollisen tarkastuksen yhdistelmään. Kyseiset tarkastusmuodot täydentävät toisiaan ja yhdessä tarkastusmuodossa tehtyjen huomioiden olisi johdettava seurantaan toisessa tarkastusmuodossa. Komission useista tarkastuskäynneistä saaman kokemuksen mukaan jäsenvaltiot ovat jo ryhtyneet toimenpiteisiin vahvistaakseen valvontajärjestelmiään. Yhtenäisyyden parantamiseksi tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaava yksikkö kiinnittää paljon huomiota tullilaitosten ja asetuksen (ETY) N:o 4045/89 mukaisista jälkitarkastuksista vastaavien yksikköjen väliseen tiedonkulkuun, kun otetaan erityisesti huomioon, että tullilaitokset suorittavat vientitukien jälkitarkastuksen useimmissa jäsenvaltioissa. Tämä asia on otettu esille asiantuntijaryhmien kokouksissa ja sitä on tutkittu paikalla tehdyissä tarkastuksissa. 2.5 Komission tarkastus keskittyi eräiden tullitoimipaikkojen merkittävimpien tuotteiden vienti-ilmoituksia koskevan otoksen tarkastuksiin. Sen oma riskianalyysi ei kattanut jokaisen toimialan tarkastusta. Kaikissa tullitoimipaikoissa, joissa komissio vieraili, kiinnitettiin erityisesti huomiota sen todentamiseen, että kaikki tarkastusten osiot (laboratorioanalyysit mukaan luettuina) suoritettiin, ennen kuin tarkastusten katsottiin olevan tarpeeksi edustavia, jotta ne luettaisiin 5 prosentin otokseen. 2.6 2.7 Komission tarkastuksen viimeistelyn viivästyminen aiheutui muista ennakoimattomista ensisijaisista asioista. Komissio aikoo nyt kutsua kunkin asianomaisen jäsenvaltion kahdenväliseen kokoukseen, ennen kuin se viimeistelee päätelmänsä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä. On huomattava, että joitain päätelmiä saatetaan muuttaa menettelyn kuluessa, erityisesti niitä, jotka liittyvät kunkin puutteen vakavuuteen. 3. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN JÄSENVALTIOISSA TOIMITTAMAAN TARKASTUKSEEN PERUSTUVAT HAVAINNOT 3.3 Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 3/94 säädetään mahdollisuudesta korvata tuotealakohtainen viiden prosentin tarkastusaste kaikkia aloja koskevalla viiden prosentin tarkastusasteella, jos jäsenvaltio soveltaa riskinarviointiin perustuvaa valintajärjestelmää. Tähän mennessä komissio on vastaanottanut seitsemältä jäsenvaltiolta ilmoituksen siitä, että ne ovat ottaneet käyttöön riskianalyysiin perustuvan valintajärjestelmän. 3.4 Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen pyynnön riskianalyysin muuttamisesta pakolliseksi. 3.5 Komission kokemuksen mukaan tarkastusten tavoitteena on saada yleinen varmuus koko viennin säännönmukaisuudesta. Komissio on samaa mieltä siitä, ettei valintaa olisi tehtävä vain tarkastusten vähimmäismäärän saavuttamiseksi ottamatta huomioon eri vientitavaroiden edustamaa riskiä. On ilmeistä, että tarkastusten säädetyn määrän alittuminen johtaa rahoituksen epäämiseen, samoin kuin se, että tarkastukset eivät jakaudu tasaisesti vuoden ajalle, kuten asetuksessa (ETY) N:o 386/90 edellytetään, jotta tarkastukset ovat edustavia. 3.6 Nykyisen lainsäädännön mukaan myös silloin, kun riskianalyysiä sovelletaan, valvontajärjestelmän olennaisena tehtävänä on suorittaa tarkastukset siten, että ne muodostavat edustavan otoksen kaikesta viennistä (mukaan lukien toimet, joiden arvo tai joihin liittyvä riski on vähäinen). Vaatimus, että jokainen tullitoimipaikka tarkastaa viisi prosenttia kaikesta viennistä ja vähintään kaksi prosenttia tuotealakohtaisesta viennistä, johtaa tarkastusten huomattavaan lisääntymiseen korkeamman riskin tuotteiden kohdalla. Korkeamman riskin tuotteista on tarkastettava enemmän kuin viisi prosenttia. Liitteeseen II kuulumattomien tuotteiden valvontaa on käsitelty asetuksissa (EY) N:o 3122/94 ja (EY) N:o 2221/95, joissa säädetään useimmissa tapauksissa erillisestä, yksinkertaistetusta menettelystä, jossa tarkastusaste on kaksi prosenttia. 3.7 Myös tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa tapauksissa jää jäljelle jonkinlainen riski, koska sisämaan tullitoimipaikat asioivat yleensä vain muutaman suuren vientiyrityksen kanssa, jotka usein hyötyvät yksinkertaistetusta tullausmenettelystä tai kotitullausmenettelystä ja jotka samaan aikaan soveltavat erilaisiin toimintoihin eri tullausmenettelyitä. On vaarana, että yritykset tekevät vienti-ilmoituksen tullille vasta silloin, kun tavarat on jo lastattu tai ne on jo kuljetettu pois yrityksen tiloista. Tullin säännölliset vierailut tällaisiin yrityksiin ovat olennaisen tärkeitä menettelyjen väärinkäytön riskin vähentämiseksi. Komissio ei ole halukas tekemään neuvostolle ehdotusta, jonka mukaan vaatimus kunkin tullitoimipaikan suorittamien tarkastusten vähimmäismäärästä saatettaisiin poistaa. 3.9 3.10 Joidenkin osien säätäminen lainsäädännössä vähemmän tärkeäksi voi johtaa kyseisten osien valvonnan kohdalla kielteiseen vaikutukseen. 3.11 3.22 Komissio ei voi vastata tilintarkastustuomioistuimen huomioihin, sillä kyseinen asia ei kuulunut komission tarkastuksen alaan. Jäsenvaltioiden vastaukset tuomioistuimelle tutkitaan niiden saavuttua komissioon. Komissio keskustelee tilintarkastustuomioistuimen riskianalyysistä esittämistä kysymyksistä jäsenvaltioiden kanssa asianomaisissa hallintokomiteoissa. Tällaisen näkemysten vaihdon johdosta jäsenvaltiot voivat ottaa muiden jäsenvaltioiden kokemukset huomioon ja kehittää omia järjestelmiään. Tällöin määritetään myös lainsäädäntöön tarvittavat muutokset. Ylipäänsä ei ole kuitenkaan järkevää tehdä järjestelmistä liian raskaita tai liian mutkikkaita, sillä tämä voi tehdä niistä käytäntöön soveltumattomia tai joustamattomia. 3.24 3.28 Komissio tutkii mahdollisuuksia parantaa tiedotusta keinoista, joilla voidaan havaita sääntöjenvastaisuudet, joista jäsenvaltiot ilmoittavat asetuksen (ETY) N:o 595/91 3 artiklan mukaisesti. Samoin komissio tutkii mahdollisuuksia parantaa sääntöjenvastaisuuksien kirjaamista IRENE-tietokantaan erityisesti asetuksen (ETY) N:o 386/90 mukaisissa tarkastuksissa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien yksilöimiseksi. 3.29 3.30 Komissio on samaa mieltä siitä, että fyysisten tarkastusten ja jälkikäteen toimitettavien hallinnollisten tarkastusten yhteensovittamista voitaisiin parantaa. Yhdessä tarkastusmenettelyssä havaittu sääntöjenvastaisuus on otettava seurannan kohteeksi myös toisessa menettelyssä. Esimerkiksi erot juustonäytteiden rasvapitoisuudessa voivat koskea koko tuotantoerää ja siten useaa vientitapahtumaa. Sen, kuinka usein yritys laatii hyvityslaskun painoerojen vuoksi, olisi ohjattava tullilaitosta tehostamaan vientihetkellä suoritettavia määrää koskevia tarkastuksia. Komissio on useasti kiinnittänyt tähän asiaan huomiota, viimeksi jälkikäteen toimitettavia tarkastuksia koskevan asiantuntijaryhmän kokouksessa kesäkuussa 1998. 3.31 3.32 Komissio ei ole samaa mieltä siitä, että tilintarkastustuomioistuimen kuvaamissa tapauksissa tullilaitoksen suorittamia virallisia laboratoriokokeita voitaisiin vähentää, jos tullilaitos on hyväksynyt tuottajan laboratorion. Tämä johtuu niistä riskeistä, joita liittyy siihen, että tuottaja vahvistaa itse oman vientinsä luonteen. Tuotantoa, kuten tuotevalvontaa, koskevien tietojen saannista säädetään sekä asetuksen (EY) N:o 2221/95 8 artiklan 2 kohdassa että asetuksen (ETY) N:o 4045/89 1 artiklan 2 kohdassa. Lisäksi asetuksen (EY) N:o 2221/95 liitteessä säädetään joustavasta todentamisjärjestelmästä, joka koskee tiettyjä liitteeseen II kuulumattomia tavaroita, joiden kohdalla näytteenotto ei ole pakollinen (katso 3.a kohdan bb alakohdan kolmas alakohta). 3.34 3.35 Komissio keskustelee tästä vaikeasta ja arkaluonteisesta asiasta jäsenvaltioiden kanssa kaupan mekanismeja käsittelevässä hallintokomiteassa. 4. PÄÄTELMÄT 4.1 Komissio on samaa mieltä siitä, että viennin säännöllinen valvonta perustuu fyysisten ja hallinnollisten tarkastusten yhdistelmään. Molemmat tarkastuslajit täydentävät toisiaan ja yhden tarkastusmuodon havaintojen olisi johdettava seurantaan toisessa tarkastusmuodossa. Komission useilta tarkastusmatkoilta saadut kokemukset osoittavat, että jäsenvaltiot ovat jo ryhtyneet toimiin vahvistaakseen valvontajärjestelmiään tässä suhteessa. Tarkastuksia suorittavat eri hallinnolliset toimielimet eri jäsenvaltioissa ja ne noudattavat erilaisia kansallisia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä (asetus (ETY) N:o 729/70, 8 artiklan 1 kohta). Komissio katsoo parhaimmaksi säilyttää nykyinen toissijaisuuden aste, mutta painottaa edelleen jäsenvaltioiden tärkeyttä niiden valvontaelimiä yhteensovitettaessa tai yhteensovittamista syvennettäessä. 4.2 Komissio pyrkii monin tavoin edistämään viennin fyysisten tarkastusten parantamista. 4.3 Komission tarkastuksen tavoitteena oli tutkia, kuinka viennin fyysistä tarkastusta koskeva tarkastusvaatimus toteutettiin vuosina 1995 ja 1996. Riskianalyysiä, joka on määritetty asetuksen (ETY) N:o 386/90 oikaistussa toisinnossa käytännölliseksi apuvälineeksi valittaessa vientitapahtumia fyysisen tarkastuksen kohteeksi, ei tuolloin käytetty monessakaan jäsenvaltiossa. Ylipäänsä komissio on todennut, että niiden jäsenvaltioiden tullilaitokset, jotka eivät käyttäneet riskianalyysiä, olivat hyvin tietoisia riskikriteereistä valitessaan ja tutkiessaan yksittäisiä vientitapahtumia. Komissio aikoo kiinnittää erityistä huomiota jäsenvaltioiden kaikkien tullitarkastusmenettelyiden tehokkuuteen. 4.4 Komissio aikoo tutkia huolellisesti tilintarkastustuomioistuimen suositukset, erityisesti ne, jotka koskevat tietojen kirjaamista ja raportointia, mutta aikoo välttää kaikkia liian raskaita järjestelmiä, jotka saattaisivat osoittautua käytäntöön soveltumattomiksi tai joustamattomiksi (katso vastaus 3.11 3.22). Jäsenvaltioissa käytettävien erilaisten rakenteiden ja tuensaajien ja viennin luonteen vuoksi tarkastusten järjestämisessä ja suorittamisessa tarvitaan joustavuutta. Tämän vuoksi asetuksessa (ETY) N:o 3122/94 mainitaan monia riskitekijöitä, kuten sellaisia, jotka liittyvät tuotteisiin, tuensaajiin, menettelyihin ja edellisiin havaintoihin, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat perustaa toimivan riskinarviointijärjestelmän. Asetuksen 3 artiklassa säädetään, että järjestelmien säätämisessä ja parametrien valinnassa on käytettävä kokemusta hyväksi fyysisten tarkastusten tehostamiseksi ja niiden kohdentamisen parantamiseksi. 4.5 Komissio on laatinut yhdessä jäsenvaltioiden tulliviranomaisten kanssa suuntaviivat tullitarkastuksissa käytettävästä riskianalyysistä. Komissio on lisäksi järjestänyt useita kokouksia ja seminaareja, joissa on voitu vaihtaa fyysisistä tarkastuksista ja riskianalyysiin liittyvistä kysymyksistä saatuja kokemuksia. Suuntaviivoissa on määritelty riski, riskianalyysi, riskien arviointi, riskialueet, riskien osoittimet ja riskiprofiilit. Esipuhe. Erityiskertomus nro 13/98 riskianalyysin käytöstä tullivalvonnassa ja tavaroiden tulliselvityksessä ja erityiskertomus nro 20/98 vientitukea saavien maataloustuotteiden fyysisiä tarkastuksia koskevasta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta (98/C 375/01) 1. Tilintarkastustuomioistuin suoritti tullivalvontaa koskevat tarkastukset tuonnin osalta, josta saatavia omia varoja tilitetään EU:n talousarvioon, ja lisäksi sellaisten maataloustuotteiden viennin osalta, joista maksetaan EU:n talousarviosta rahoitettua vientitukea. Molemmissa tarkastuksissa selvitettiin riskianalyysin käyttöä tullivalvonnan kohdentamisessa. 2. Erillisten kertomusten laatiminen johtuu tuonnin ja viennin valvontaa koskevien lainsäädännöllisten vaatimusten huomattavasta erilaisuudesta. Tuontiin liittyvää, sekä tuonnin yhteydessä että jälkikäteen tapahtuvaa tullivalvontaa koskevat säännökset ovat valinnaisia ja niissä käsitellään vain vähän riskianalyysin käyttöä. Vientitukea saavien maataloustuotteiden viennin tullivalvontaa koskevassa lainsäädännössä edellytetään pakollisia tarkastuksia sekä viennin yhteydessä (fyysiset tarkastukset mukaan lukien) että jälkikäteen; riskianalyysi on pakollinen jälkikäteen suoritettavien tarkastusten osalta, mutta valinnainen tavaroiden fyysiseen tarkastukseen valitsemisen osalta. 3. Edellä mainituista seikoista johtuen tilintarkastustuomioistuin laati yksityiskohtaisen riskianalyysiä koskevan määritelmän tuontitavaroihin liittyvän tullivalvonnan kohdentamista varten. Luonnollisesti myös vientitukiin liittyvän valvonnan tehostamisesta annettiin aiempaa yksityiskohtaisempia suosituksia. Suoritettujen tarkastusten perusteella tehtiin kuitenkin osittain samoja päätelmiä, jotka koskevat erityisesti riskianalyysin pakollisen käytön tarpeellisuutta, tullivalvonnan toteuttamisen valvontaa, hallinnoinnista vastaaville tahoille annettua palautetta, suoritusten arviointia sekä EU:n tullialueella suoritettavien fyysisten ja jälkikäteen tapahtuvien tarkastusten koordinointia. 4. Riskianalyysin pakollisen käytön rajaaminen vientitukiin ei ole johdonmukaista EU:n taloudellisten etujen suojaamisen kannalta. Riskianalyysi on resurssien hallinnan väline, jonka avulla helpotetaan tehokkaiden tarkastusten täytäntöönpanoa. Siksi EU tarvitsee nykyistä laajemman lainsäädännöllisen kehyksen jäsenvaltioita varten; sen avulla varmistettaisiin, että kansalliset viranomaiset eivät kohdenna tarkastuksia ainoastaan tiettyihin tapahtumiin tullimenettelyn sisällä, vaan suuntaavat valvontaresursseja eri tullimenettelyihin tai muihin yhteisön menettelyihin EU:n talousarvioon kohdistuvan suhteellisen riskin perusteella. Samalla jäsenvaltiot on asetettava aiempaa suurempaan vastuuseen tarkastusten kohdentamisesta sekä valvonnan toteuttamisesta. 5. Kertomusten samanaikaisen julkaisemisen avulla pyritään korostamaan sitä, että on tarpeen harkita riskianalyysin soveltamista kaikkiin tullitarkastuksiin sellaisten menettelyiden osalta, jotka vaikuttavat EU:n talousarvioon. Tässä tilanteessa komission olisi pyrittävä ottamaan käyttöön yhtenäinen toimintatapa tilintarkastustuomioistuimen esittämien suositusten täytäntöönpanemiseksi. Tuonnin ja viennin valvonta ovat aloina niin samankaltaisia, että niiden yhteydessä olisi pyrittävä mahdollisimman laajaan yhdenmukaisuuteen.