FI Euroopan unionin virallinen lehti L 201/1

KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/1225,

annettu 19 päivänä joulukuuta 2012,

SEA SpA:n tekemistä pääomanlisäyksistä SEA Handling SpA:n hyväksi (asia SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06))

(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 9448)

(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,

ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan (1),

on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa nämä huomautukset huomioon,

sekä katsoo seuraavaa:

1. MENETTELY

(1) Komissio vastaanotti 13 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyn kantelun, joka koski maahuolintapalveluja Milanon Malpensan ja Linaten lentoasemilla tarjoavalle yritykselle, SEA Handling SpA:lle, jäljempänä ”SEA Handling”, väitetysti maksettua tukea. Kantelu kirjattiin alun perin numerolla CP 175/06.

(2) Komissio pyysi Italian viranomaisilta 6 päivänä lokakuuta 2006 päivätyllä kirjeellä kantelua koskevia selvityksiä. Italian viranomaiset pyysivät 21 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä vastaamisen määräajan pidentämistä.

(3) Komissio myönsi määräajan pidennyksen 11 päivänä tammikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä. Italian viranomaiset toimittivat pyydetyt selvitykset 9 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.

(4) Komissio ilmoitti kantelijalle 30 päivänä toukokuuta 2007 päivätyllä kirjeellä, etteivät tiedot riittäneet osoittamaan, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ”SEUT-sopimus”, 107 artiklan 1 kohdan mukainen valtion varoja koskeva peruste täyttyisi tässä tapauksessa. Näin ollen komissiolla ei ollut neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (3) 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti riittävää syytä ottaa kantaa asiaan. Kantelija toimitti lisätietoja 2 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyllä kirjeellä. Komissio päätti tutkia kantelun uudelleen kyseisten tietojen perusteella.

(5) Komissio pyysi Italian viranomaisia 3 päivänä maaliskuuta 2008 päivätyllä kirjeellä antamaan jäljennöksen ammattijärjestöjen kanssa 26 päivänä maaliskuuta 2002 tehdystä sopimuksesta. Italian viranomaiset toimittivat pyydetyn asiakirjan 10 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä.

(6) Italian viranomaiset lähettivät komissiolle 20 päivänä marraskuuta 2008 päivätyllä kirjeellä ammattijärjestöjen kanssa 13 päivänä kesäkuuta 2008 tehdyn sopimuksen.

(7) Komissio ilmoitti Italian viranomaisille 23 päivänä kesäkuuta 2010 päivätyssä kirjeessä päättäneensä aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn ja pyysi Italian viranomaisia toimittamaan yhden kuukauden kuluessa kaikki tarvittavat tiedot kyseisten toimenpiteiden sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioimiseksi.

(8) Italian viranomaiset pyysivät 19 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä pidentämään vastaamisen määräaikaa 20 päivään syyskuuta 2010, mihin komissio vastasi 23 päivänä heinäkuuta 2010 ja myönsi pidennyksen.

(9) Italian viranomaiset toimittivat 20 päivänä syyskuuta 2010 Milanon kaupungin huomautukset muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta komission päätöksestä.

(10) Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva komission päätös, jäljempänä ”aloituspäätös”, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (4). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä kuukauden kuluessa aloituspäätöksen julkaisemisesta.

(11) SEA Handling pyysi 11 päivänä helmikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä aloituspäätöstä koskevien huomautusten esittämiselle asetetun määräajan pidentämistä 21 päivään maaliskuuta 2011. Komissio myönsi pidennyksen 23 päivänä helmikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.

(12) […] (5) pyysi 25 päivänä helmikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että aloituspäätöstä koskevien huomautusten esittämisen määräaikaa pidennettäisiin sen osalta 25 päivään maaliskuuta 2011.

(13) SEA Handling ja SEA SpA, jäljempänä ”SEA”, toimittivat komissiolle 21 päivänä maaliskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä aloituspäätöstä koskevia yhteisiä huomautuksia.

(14) […] toimitti komissiolle niin ikään 21 päivänä maaliskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä aloituspäätöstä koskevat huomautuksensa.

(15) Komissio välitti asianomaisten huomautukset 7 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille ja pyysi niitä toimittamaan huomautuksensa viimeistään 16 päivänä toukokuuta 2011.

(16) Italian viranomaiset pyysivät 18 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä komissiota pidentämään asianomaisten huomautuksia koskevien huomautusten esittämisen määräaikaa 2 päivään kesäkuuta 2011. Komissio myönsi määräajan pidennyksen Italian viranomaisille 28 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.

(17) Italian viranomaiset toimittivat huomautuksensa 1 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä. Viranomaiset esittivät myös uusia väitteitä konsultin tekemän tutkimuksen perusteella.

(18) Komissio kehotti 11 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisia toimittamaan aloituspäätöksen 5 kohdassa pyydetyt tiedot, joita eivät Italian viranomaiset eikä SEA olleet vielä toimittaneet.

(19) Italian viranomaiset pyysivät 28 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä komissiota pidentämään pyydettyjen tietojen toimittamisen määräaikaa 15 päivään lokakuuta 2011. Komissio myönsi pidennystä 8 päivänä elokuuta 2011 päivätyllä kirjeellä 15 päivään syyskuuta 2011.

(20) Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 26 päivänä elokuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, ettei alkuperäisen pyynnön perusteella myönnetty määräajan pidennys ollut niiden mielestä riittävä.

(21) Italian viranomaiset toimittivat 15 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä vastauksensa komission tietopyyntöön. Italian viranomaiset toimittivat 18 päivänä lokakuuta 2011 päivätyllä kirjeellä edellisen kirjeen liitteeseen 5 sisältyneen asiakirjan englanninkielisen käännöksen.

(22) Italian viranomaiset täydensivät 21 päivänä lokakuuta 2011 päivätyllä kirjeellä edellisen kirjeen liitettä 12 toimittamalla Milanon kaupungin esittämiä tietoja. Italian viranomaiset toimittivat 7 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä englanninkielisen käännöksen kyseisistä huomautuksista.

(23) Komission yksiköiden ja Italian viranomaisten välillä järjestettiin kokous 19 päivänä kesäkuuta 2012. Kokouksen jälkeen Italian viranomaiset esittivät 2 päivänä heinäkuuta 2012 ja 10 päivänä heinäkuuta 2012 päivätyillä kirjeillä uusia perusteita tutkittavia toimenpiteitä koskevan kantansa tueksi. Italian viranomaisten pyynnöstä komission yksiköiden kanssa järjestettiin uusi kokous 23 päivänä marraskuuta 2012. Tuolloin Italian viranomaiset esittivät suurelta osin samat perusteet kuin edellisessä kokouksessa.

2. TIIVISTELMÄ TOIMENPITEISTÄ

(24) Tämä päätös koskee vuosina 2001–2010 SEA:n tytäryhtiönsä SEA Handlingin hyväksi tekemiä pääomanlisäyksiä, joilla oli tarkoitus kattaa lähinnä SEA Handlingille aiheutuneet liiketappiot.

2.1 VÄITETTY TUENSAAJA

(25) Kyseisten toimenpiteiden edunsaaja on SEA:n kokonaan omistama SEA Handling. SEA hallinnoi Milanon lentoasemajärjestelmää, johon kuuluvat Linaten ja Malpensan lentoasemat. Se on yksityisoikeuden mukaan perustettu osakeyhtiö (SpA), jonka suurimpina omistajina oli tarkastelun kohteena olevalla kaudella kaksi julkista elintä, Milanon kaupunki (84,56 prosenttia) ja Milanon maakunta (14,56 prosenttia). Sillä oli myös muita julkisia ja yksityisiä pieniä osakkeenomistajia (0,88 prosenttia). SEA:n pääomasta 29,75 prosenttia myytiin yksityiselle F2i-rahastolle (Fondi italiani per le infrastrutture) joulukuussa 2011.

(26) SEA:n toiminnot voidaan jakaa seuraavasti: a) yleinen lentoasemien hallinnointi – lentoaseman infrastruktuurin rakentaminen ja ylläpito; b) maahuolinta – huolintapalvelut matkustajille, ilma-aluksille, matkatavaroille ja rahdille; c) oheistoiminta – kaupallinen toiminta lentoasemilla, kuten erilaisten palvelujen myyminen yleisölle, verovapaat tuotteet, lehtikioskien hoitaminen, ravintolat, mainonta, pysäköinti, autonvuokraus sekä muuhun kuin lentotoimintaan tarkoitetun infrastruktuurin hallinnointi ja ylläpito, esimerkiksi matkailijoiden majoituspalvelut ja logistiikkapalvelut. SEA hoitaa näitä toimintoja suoraan, tai muut osapuolet huolehtivat niistä SEA:n kanssa tehtyjen erityisten sopimusten mukaisesti.

(27) SEA Handling perustettiin, kun 13 päivänä tammikuuta 1999 annettu asetus N:o 18/99 (6) tuli voimaan. Kyseisellä asetuksella saatettiin pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annettu neuvoston direktiivi 96/67/EY (7) osaksi Italian lainsäädäntöä. Direktiivissä asetettiin vaatimus erillisestä kirjanpidosta edellä mainittujen palvelujen tarjoamiseen liittyvässä toiminnassa (8). Kun SEA perusti SEA Handlingin, se eriytti nämä toiminnot sekä kirjanpidossa että oikeudellisesti (9). Malpensan ja Linaten lentoasemien hallinnoinnin lisäksi SEA tarjoaa erilaisia lentoliikenteen toissijaisia ja täydentäviä palveluja.

(28) SEA Handling aloitti toimintansa 1 päivänä kesäkuuta 2002. SEA oli hoitanut Linaten ja Malpensan lentoasemien maahuolintapalvelut suoraan 1 päivään kesäkuuta 2002 asti (10).

2.2 TARKASTELUN KOHTEENA OLEVAT TOIMENPITEET

(29) Komissiolle toimitettujen tietojen mukaan SEA Handling sai SEA:lta tukea vuodesta 2002 lähtien lähinnä liiketappioiden kattamiseksi tehtyjen pääomanlisäysten muodossa.

(30) SEA Handlingin tappiot olivat seuraavan suuruiset (11): — vuonna 2002 SEA Handling kirjasi yhteensä 4 3 6 39 040,39 euron tappiot (1 päivästä kesäkuuta31 päivään joulukuuta 2002); — vuonna 2003 SEA Handling kirjasi yhteensä 4 9 4 89 577,23 euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2003); — vuonna 2004 SEA Handling kirjasi yhteensä 4 7 9 62 810 euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2004); — vuonna 2005 SEA Handling kirjasi yhteensä 4 2 4 30 169,31 euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2005); — vuonna 2006 SEA Handling kirjasi yhteensä 4 4 1 50 435 euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2006); — vuonna 2007 SEA Handling kirjasi yhteensä 5 9 7 24 727 euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2007); — vuonna 2008 SEA Handling kirjasi yhteensä 5 2 3 87 811 euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2008); — vuonna 2009 SEA Handling kirjasi yhteensä 29,7 miljoonan euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2009); — vuonna 2010 SEA Handling kirjasi yhteensä 13,4 miljoonan euron tappiot (1 päivästä tammikuuta31 päivään joulukuuta 2010).

(31) Vuosina 2002–2010 SEA Handlingin kokonaistappiot olivat 33 9 7 84 000 euroa, minkä vuoksi SEA siirsi SEA Handlingille yhteensä 35 9 6 44 000 euroa useissa erissä joka vuosi maksettuina pääomanlisäyksinä. Taulukossa esitetty jakauma ja määrät on otettu Italian viranomaisten toimittamista tiedoista. (tuhatta euroa) (vuosi) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Lisätty pääoma (12) 1 8 7 65 000 2 4 8 79 000 2 5 2 36 000 6 1 11 000 3 0 0 00 000 1 1 5 59 000 2 5 2 71 000 1 3 4 81 000 0 2 1 2 00 000 2 4 2 52 000 3 0 0 00 000 3 0 0 00 000 4 39 000 2 6 63 000 3 4 3 28 000 4 1 18 000 3 0 0 00 000 3 5 27 000 2 3 8 08 000 Yhteensä vuodessa 3 9 9 65 000 4 9 1 32 000 5 5 2 36 000 4 0 2 29 000 6 0 4 39 000 4 1 5 59 000 2 5 2 71 000 4 7 8 10 000 0 Kaikki yhteensä 35 9 6 64 000

2.3 VIRANOMAISTEN ROOLI SEA:N JA SEA HANDLINGIN HALLINNOSSA

(32) Komissiolle toimitettujen tietojen mukaan Milanon kaupungin hallinto, SEA ja ammattijärjestöt tekivät 26 päivänä maaliskuuta 2002 sopimuksen, jossa sovittiin seuraavaa:

(33) Edellä luetellut sitoumukset vahvistettiin myöhemmin tehdyillä sopimuksilla, joissa vahvistettiin nimenomaisesti kyseisen sopimuksen sisältö. Komissio viittaa erityisesti SEA:n ja ammattijärjestöjen välillä 4 päivänä huhtikuuta 2002, 15 päivänä toukokuuta 2002 ja 9 päivänä kesäkuuta 2003 tehtyjä sopimuksia koskeviin pöytäkirjoihin, joista komissiolle lähetettiin jäljennökset.

(34) Myös kaupunginvaltuuston pöytäkirjoissa mainitaan kaupungin antamien sitoumusten joukossa ”oikeuksien suojeleminen” ja ”työpaikkojen takaaminen seuraaviksi viideksi vuodeksi” (13). Nämä sitoumukset vahvistettiin 16 päivänä kesäkuuta 2003 pidetyssä kaupunginvaltuuston kokouksessa, jonka pöytäkirjasta lähetettiin komissiolle jäljennös.

(35) Lisäksi kaupunginvaltuutetut ilmaisivat 7 päivänä marraskuuta 2006 huolensa kriisitilanteesta ja korostivat, että SEA Handlingin selviytyminen taloudellisesti oli taattava hinnalla millä hyvänsä: SEA Handling SpA:n […] vaikeuksia ei voida sysätä kokonaan työntekijöiden hartioille […] Tilanteen johdosta lentoasemayhtiön hallituksen puheenjohtajan ja pormestari Morattin on tultava mahdollisimman pian [Milanon kaupungin] liikennelautakunnan kuultavaksi selittämään, miten SEA Handling SpA aiotaan tuoda takaisin lentoaseman tukipalvelujen markkinoille (14).

2.4 SEA HANDLINGIN TALOUDELLINEN SUORITUSKYKY (15)

(36) Seuraavassa kaaviossa esitetään liiketoimintaa koskevien kulujen ja käyttökatteen kehitys vuosina 2002–2010. Samat tiedot on esitetty jäljempänä olevassa taulukossa 1, jossa näkyy myös SEA Handlingin liikevaihdon kehitys sekä käyttökatteen ja liikevaihdon ja henkilöstökulujen ja liikevaihdon välisen suhteen kehitys. Kaavio 1 Yhtiön taloudellinen kehitys (…) Taulukko 1 Liikevaihdon ja liiketoimintakulujen kehitys 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Liikevaihto (miljoonaa euroa) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Liikevaihdon kehitys (vuosittain) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Henkilöstökulut (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Henkilöstökulujen kehitys (vuosittain) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Muut kulut (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Muiden kulujen kehitys (vuosittain) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Käyttökate (EBITDA) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Käyttökatteen kehitys (vuosittain) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Käyttökatteen ja liikevaihdon välinen suhde […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Henkilöstökulujen ja liikevaihdon välinen suhde […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] %

(37) Taulukosta näkyy, että henkilöstökulut pysyivät lähes muuttumattomina vuosina 2002–2007 noin 160 miljoonassa eurossa, mutta sitten ne laskivat jyrkästi hieman alle 100 miljoonaan euroon vuonna 2010, eli lasku oli kolmen vuoden aikana lähes 38 prosenttia. Muiden kulujen kehitys noudattaa samaa kaavaa: ne supistuivat 37 prosenttia kyseisellä aikavälillä.

(38) Liikevaihto kasvoi 10 prosenttia vuosina 2002–2006. Alitalian toiminnan selvä vähentyminen Malpensan lentoasemalla alkoi vaikuttaa merkittävästi vuodesta 2008 lähtien, sillä Alitalian kautta varattujen lentojen määrä väheni 87 prosenttia vuosina 2007–2010 ja Alitalian toiminnasta lentoasemalla saadut tulot vähenivät näin ollen 72 prosenttia. Kokonaisliikevaihto väheni 27 prosenttia samalla aikavälillä, mutta vähenemistä tasoittivat muilta lentoyhtiöiltä saadut tulot.

(39) Toimenpiteet, jotka toteutettiin liiketoimintaa koskevien kulujen vähentämiseksi ja tappioiden rajaamiseksi sen jälkeen, kun Alitalia lakkasi käyttämästä Malpensaa keskuslentoasemanaan vuonna 2008, auttoivat vähitellen kohentamaan (negatiivista) käyttökatetta, joka kasvoi –42,5 miljoonasta eurosta vuonna 2007 –8,5 miljoonaan euroon vuonna 2010.

(40) Seuraavassa taulukossa esitetään henkilöstömäärän kehitys kokoaikavastaaviksi (FTE) muutettuna. Taulukko 2 Henkilöstömäärän kehitys 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Kokoaika-vastaavia yhteensä 3 842 3 976 3 820 3 562 3 476 3 310 2 969 2 460 2 221 joista vakituisia 3 692 3 804 3 457 3 223 3 011 2 795 2 760 2 419 2 181 joista määräaikaisia 150 172 363 338 465 515 208 40 40 Operatiivisia kokoaika-vastaavia (kokoaikavastaavia yhteensä + ylityöaika – lomautusrahasto) 3 964 4 125 3 979 3 706 3 642 3 461 2 852 2 227 2 050

(41) Taulukon mukaan kokoaikavastaavien ja etenkin vakituisten kokoaikavastaavien määrä on laskenut jatkuvasti vuodesta 2003 lähtien (–44 prosenttia vuosina 2003–2010).

(42) Määräaikaisen henkilöstön määrä nousi vuosina 2002–2007 huomattavasti 150:stä 515:een kokoaikavastaaviksi muutettuna. Tämän jälkeen määräaikaisen henkilöstön määrä väheni, kun Alitalian liikenteen menettäminen supisti liikevaihtoa ja SEA Handling pyrki karsimaan palkkakustannuksiaan tehokkaammin. Näiden toimien seurauksena myös ylityötunnit vähenivät ja lomautusrahasto (cassa integrazione) kasvoi tarkasteltavana olevalla aikavälillä, mikä vähensi entistä selvemmin operatiivisten kokoaikavastaavien määrää.

(43) Jäljempänä olevassa taulukossa on esitelty työyksikön huolitsemina lentoina mitatun henkilöstön tuottavuuden lisääntymistä ja henkilöstökulujen kehitystä. Taulukko 3 Henkilöstön tuottavuuden kehitys (…) Taulukko 4 Henkilöstökulut (…)

3. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT

(44) Kesäkuun 23 päivänä 2010 tehdyssä päätöksessä komissio totesi kantelijan sekä Italian viranomaisten toimittamien tietojen perusteella, että vuosina 2002–2005 toteutetut toimenpiteet saattoivat olla valtiontukea, ja ilmoitti epäilevänsä tällaisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio pyysikin päätöksessä Italiaa toimittamaan tarvittavat asiakirjat, tiedot ja uusimpaan tilikauteen asti ulottuvat tilastot, jotta se pystyisi arvioimaan toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille. Se ilmoitti samoin, että tutkinnan kohteeksi oli otettava myös vuoden 2005 jälkeinen aika, jonka osalta tappioiden määrää ei ollut alun perin ilmoitettu komissiolle, sekä koko aikaväli 2002–2010, jotta voidaan selvittää, oliko SEA Handling saanut sääntöjenvastaista valtiontukea kyseisellä aikavälillä tappioiden kattamisen muodossa (16).

(45) Komissio tuli siihen tulokseen, että kyseessä oli todella valtiontuki, sillä sen mielestä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyivät.

(46) Komissio asettui alustavasti sille kannalle, että tappioiden kattamiseen käytetyt varat olivat julkista alkuperää, koska Milanon kaupunki ja Milanon maakunta omistivat enemmistön SEA:n pääomasta. Komissio huomautti myös, että asiassa Stardust Marine annetussa tuomiossa (17) tarkoitetun kaltaista näyttöä oli olemassa huomattavasti ja että se viittasi viranomaisten osallistuneen SEA:n tytäryhtiönsä SEA Handlingin osalta toteuttamiin toimenpiteisiin.

(47) Komissio piti toimenpiteitä valikoivina, sillä ne koskivat vain SEA Handlingia, joka sai toimenpiteistä sellaista taloudellista etua, jota sillä ei olisi ollut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.

(48) Komissio otti useita tekijöitä huomioon selvittäessään, oliko SEA toiminut SEA Handlingin tappioita kattaessaan tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimivan järkevän sijoittajan tavoin.

(49) Alustavassa tutkintavaiheessa komissio totesi, että vuonna 2001 hyväksytyn liiketoimintasuunnitelman (18) mukaan SEA Handling alkaisi tuottaa voittoa vuodesta 2005 lähtien. Päätös toiminnan jatkamisesta maahuolinta-alalla vuoden 2002 jälkeen ja SEA Handlingin myymättä jättämisestä välittömästi yhtiöiden jakautumisen jälkeen oli perusteltu, koska voittojen odotettiin kääntyvän kasvuun kolmen vuoden kuluessa. Vuoden 2001 liiketoimintasuunnitelmaan ei kuitenkaan sisältynyt yksityiskohtaista liiketoimintastrategiaa, jolla SEA olisi pystynyt takaamaan SEA Handlingin kannattavuuden, ja kyseinen suunnitelma kattoi kaiken SEA:n toiminnan. Komissiolle ei toimitettu muuta yksityiskohtaista liiketoimintasuunnitelmaa, joka olisi koskenut erityisesti SEA Handlingia.

(50) Komissio totesi samoin, että vuosina 2003–2005 SEA Handlingin kehitys oli vähäistä ja tulokset jopa negatiivisia: vuositappiot olivat yli 40 miljoonaa euroa, henkilöstökulut säilyivät ennallaan, kokonaiskulut laskivat noin 3 prosenttia, tuotot supistuivat 4,5 prosenttia ja yksikkötyökustannukset kasvoivat 7,6 prosenttia.

(51) Italian viranomaiset ovat esittäneet, että SEA Handlingin tappioiden kattamista oli tarkasteltava konsernin näkökulmasta käsin. Komission mielestä tämä ei kuitenkaan selittänyt sitä, miksi SEA Handlingin tappioiden kattamista olisi pidetty konsernitasolla edullisempana vaihtoehtona kuin sen myymistä tai rakenneuudistusta. Komissio katsoi, että SEA Handlingin alijäämäinen tilanne oli niin pitkittynyt, ettei sen voitu katsoa vastaavan asiassa C-303/88, Italia vastaan komissio (19), annetussa tuomiossa tarkoitettua tietyn ajankohdan käsitettä. Lisäksi tappioiden toistuva kattaminen vuodesta 2002 lähtien vahvisti, ettei SEA toiminut järkevän sijoittajan tavoin.

(52) Komissio totesi, että […] tai muut toimijat olisivat voineet päästä markkinoille; ettei Italian viranomaisten mainitsemaa yrityskuvan menettämistä, jolla perusteltiin SEA:n vetäytymistä maahuolinnasta, ollut kuvattu määrällisesti ja sitä oli selitetty liian ylimalkaisesti, ja että maahuolintapalvelujen tarjoamista koskeva velvollisuus ei edellyttänyt, että SEA tarjoaisi näitä palveluja suoraan, koska muiden palveluntarjoajien läsnäolo oli toimiva ja varteenotettava vaihtoehto.

(53) Komissio katsoi vielä, että toimenpiteillä oli väistämättä vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä kilpailuun. Kauppaan kohdistuva vaikutus oli selvä direktiivin 96/67/EY tavoitteet huomioon ottaen. Kyseisessä direktiivissä on säädetty pääsystä maahuolinnan markkinoille niillä yhteisön lentoasemilla, joiden liikenne yltää direktiivissä täsmennetylle tasolle. Myös kilpailuun oletettiin kohdistuvan vaikutusta, koska toimenpiteillä vahvistettiin merkittävästi SEA Handlingin asemaa sen kilpailijoiden kustannuksella.

(54) Komissio katsoi tuolloin, että tappioiden kattaminen oli valtiontukea, ja epäili kyseisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komission tiedonannossa ”Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta” (20), jäljempänä ”lentoliikennesuuntaviivat”, viitattiin direktiiviin 96/67/EY ja todettiin seuraavaa: Jos lentoaseman vuotuinen matkustajamäärä ylittää kahden miljoonan matkustajan rajan, maahuolintapalvelujen tarjoamisella on voitava kattaa siitä aiheutuvat kustannukset niin, että siihen ei saa käyttää lentoaseman muita kaupallisia tuottoja, kuten julkisia varoja, jotka lentoasema on saanut viranomaistoimintaa tai yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista varten (21). Komissio totesi, että viranomaisten antama tuki tällaiselle toiminnalle oli direktiivissä 96/67/EY asetettujen tavoitteiden vastaista ja voisi näin ollen vaikuttaa kielteisesti markkinoiden vapauttamiseen.

(55) Näin ollen komissio päätti aloittaa uusimpaan tilikauteen asti ulottuvan muodollisen tutkintamenettelyn selvittääkseen epäilyt, jotka koskivat toimenpiteiden katsomista valtiontueksi ja niiden soveltuvuutta sisämarkkinoille.

4. ITALIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET

Tutkinnan kohteena oleva ajanjakso

(56) Italian viranomaiset olivat hämmästyneitä päätöksestä lähinnä komission esittämien väitteiden aikajärjestyksen vuoksi. Italian viranomaiset väittivät, että komission huomautukset koskivat vuosia 2006–2008, joka oli myöhempi kuin alustavan tutkinnan perustana ollut ajanjakso ja näin myös niille osoitetuissa selvityspyynnöissä kyseessä ollut ajanjakso eli 2002–2005. Kaupunki pyysikin komissiota muuttamaan menettelyn kattamaa ajanjaksoa ja lähettämään Italian viranomaisille tavanomaisen pyynnön saada myöhempää aikaväliä (vuodesta 2006 lähtien) koskevia tietoja (22).

Tappioiden kattamiseen liittyvien toimenpiteiden johtuminen viranomaisista

(57) Ensimmäinen komission havaitsema viite siitä, että kyseiset toimenpiteet johtuivat viranomaisista, olivat otteet Milanon kaupungin, SEA:n ja ammattijärjestöjen edustajien 26 päivänä maaliskuuta 2002 allekirjoittamasta sopimuksesta, otteet 4 päivänä huhtikuuta 2002 tehtyä ja myöhemmin 15 päivänä toukokuuta 2002 vahvistettua SEA:n, toimialajärjestöjen ja liittoutuneiden ammattijärjestöjen välillä tehtyä sopimusta koskevasta pöytäkirjasta sekä otteet SEA:n, SEA Handlingin, toimialajärjestöjen ja liittoutuneiden ammattijärjestöjen välillä 9 päivänä kesäkuuta 2003 tehtyä sopimusta koskevasta pöytäkirjasta. Italian viranomaiset pyysivät komissiota arvioimaan uudelleen näiden asiakirjojen todistusarvoa.

(58) Tältä osin Italian viranomaiset väittivät, että toimenpiteiden voitaisiin katsoa johtuvan valtiosta vain, jos objektiiviset toteamukset osoittavat, että jäsenvaltio on puuttunut SEA:n päätökseen siten, että se olisi ollut ratkaisevaa päätöksen kannalta tai vaikuttanut päätökseen niin, että SEA olisi toiminut toisin, jos se olisi pystynyt tekemään riippumattoman päätöksen (23). Viranomaiset totesivat, ettei Milanon kaupunki ollut toiminut näin.

(59) Kaupunki väitti, ettei se ollut osallistunut millään tavalla ammattijärjestöjen kanssa tehtyihin sopimuksiin eikä sillä ollut mitään tekemistä niiden sitoumusten kanssa, joita SEA oli antanut ammattijärjestöjen edustajille kyseisissä sopimuksissa. Kaupunki oli osallistunut ainoastaan 26 päivänä maaliskuuta 2002 järjestettyyn kokoukseen, ja se oli suojannut työntekijöiden etua enemmistöosakkaana ja erityisesti paikallisyhteisön vastuullisena viranomaisena. Se ei ollut antanut varsinaisesti mitään sitoumusta, mutta se oli antanut ammattijärjestöille poliittisen tason ”vahvistuksen” SEA:n liiketoimintaa koskevista päätöksistä ja erityisesti työpaikkojen turvaamiseen tähtäävästä strategiasta. Sen aikomuksena oli tukea näin ammattijärjestöjä kyseisten päätösten täytäntöönpanon valvonnassa. Sopimuksella, joka oli selvästi sosiaalipoliittinen, ei ollut mitään oikeudellista arvoa, vaan se vakuutti ainoastaan ammattijärjestöt SEA:n sitoumusten luotettavuudesta. Komission huomioon ottamista asiakirjoista ei voinut päätellä, että Milanon kaupungilla olisi ollut ratkaiseva rooli SEA Handlingin tappioiden kattamista koskevassa päätöksessä tai että sillä olisi ollut mitään velvoitetta tältä osin. SEA teki siis omat liiketoimintaa koskevat päätöksensä täysin vapaasti ja riippumattomasti.

(60) Vuosina 2002–2005 yhtiön johdon ja eräiden kaupunginvaltuuston jäsenten välillä käydystä kirjeenvaihdosta käy yleisesti ilmi, etteivät hallintoviranomaiset puuttuneet SEA:n toimintaan. Kyseisille kaupunginvaltuuston jäsenille ei annettu tutustuttavaksi heidän pyytämiään SEA:n sisäisiä asiakirjoja, erityisesti liiketoimintasuunnitelmaa. Italian viranomaisten mukaan lisätodisteena voidaan pitää sitä, että SEA oli nimenomaisesti puolustanut riippumattomuuttaan hallintoviranomaisista esimerkiksi vastatessaan erään kaupunginvaltuutetun esittämään kysymykseen.

(61) Italian viranomaiset totesivat myös, ettei kaupunki voinut antaa päteviä ja tehokkaita sitoumuksia hyväksyttävästi ilman toimivaltaisten elintensä antamia virallisia asiakirjoja, joissa ilmoitetaan erikseen rahoituksen suuruudesta.

(62) Toinen viite siitä komission havainnosta, että toimenpide johtui Italian viranomaisista, oli SEA:n hallituksen jäsenten ja johdon erityinen riippuvuus Milanon kaupungista. Italian viranomaiset kyseenalaistivat tässä sen, että komissio nosti sanomalehtiartikkelissa esitetyt väitteet todisteen tasolle. Ne esittivät lisäksi seuraavat huomautukset.

(63) Ensinnäkin Italian viranomaiset totesivat SEA:n hallituksen jäsenten allekirjoittamien ja ennen toimikautensa päättymistä Milanon pormestarille toimittamien ”avointen irtisanomiskirjeiden” osalta, etteivät tällaiset irtisanomiskirjeet osoita, että SEA:n hallituksen jäsenet olisivat erityisen riippuvaisia kaupungista. Kuten hallituksen puheenjohtaja myönsi 24 päivänä helmikuuta 2006 pidetyssä sääntömääräisessä kokouksessa, kyseessä oli yleinen käytäntö, jonka ”tarkoituksena oli nimenomaan toteuttaa ripeitä toimia epäasianmukaisesta toiminnasta syytettyjen hallituksen jäsenten erottamiseksi”. Puheenjohtajan mukaan tällaisia kirjeitä ei käytetty tapauksissa, joissa osakkeenomistaja oli eri mieltä hallituksen tekemistä liikkeenjohtoa koskevista päätöksistä, vaan hallitus oli yksin vastuussa tällaisista päätöksistä. Italian viranomaiset totesivat lisäksi, kuten puheenjohtaja oli painottanut kyseisessä kokouksessa, että ”joka tapauksessa kukaan ei ole missään vaiheessa harjoittanut minkäänlaista painostusta tämän kirjeen tai muiden asiakirjojen osalta” ja että tällaisilla kirjeillä oli ”moraalista arvoa, muttei oikeudellista arvoa”. Kyseiseen SEA:n sääntömääräiseen kokoukseen osallistuneen kaupungin edustajan mukaan tällaisten kirjeiden ”vaikutus hallituksen jäsenten toimintaan on erittäin epätodennäköistä”. Hallituksen jäsenet vastaavat toimistaan ainoastaan yhtiökokoukselle, ja vain yhtiökokous voi nimittää ja erottaa hallituksen ja hallitus vastaa yhtiön liikkeenjohdosta vain yhtiökokoukselle. Italian viranomaisten mukaan edellä mainittujen kirjeiden ainoa vaikutus oli se, että yhtiökokouksessa erotettu johtaja menettäisi oikeuden irtisanomisesta maksettavaan korvaukseen, jos hänet irtisanottaisiin ilman pätevää syytä.

(64) Toiseksi Italian viranomaiset huomauttivat edelleen SEA:n erityisestä riippuvuussuhteesta Milanon kaupunkiin, että päinvastoin kuin mitä komissio väitti, valvontatehtäväänsä hoitaessaan Milanon kaupunki ei nimittänyt edustajia hallitukseen vaan ainoastaan esitti heitä siihen, sillä vain yhtiökokous pystyy nimittämään hallituksen jäsenet Italian siviililain nojalla osakeyhtiöihin sovellettavien tavanomaisten yksityisoikeudellisten sääntöjen mukaisesti. Viranomaiset väittivät myös, että tavanomaisten oikeussääntöjen mukaisesti SEA:n yhtiöjärjestyksessä annettiin hallitukselle valta valita johtajat, joita esitetään yleiskokoukselle hyväksyttäväksi, kuten usein on tapana.

(65) Italian viranomaiset vahvistivat, että muiden viitteiden, jotka saattaisivat osoittaa toimenpiteen johtuvan valtiosta, ja erityisesti asiassa Stardust Marine annetussa tuomiossa tarkoitetun kaltaisten todisteiden perusteella tullaan lopulta niin ikään siihen tulokseen, että tarkastelun kohteena oleva toimenpide ei tässä tapauksessa johtunut valtiosta. Italian viranomaiset painottivat, ettei SEA kuulunut mitenkään julkishallinnon rakenteeseen paikallisesti eikä kansallisella tasolla. Tämän jälkeen Italian viranomaiset käsittelivät sen toiminnan luonnetta ja toiminnan harjoittamista markkinoilla tavanomaisissa markkinaolosuhteissa yksityisten toimijoiden kanssa kilpaillen. Viranomaiset totesivat, että SEA oli toiminut aina tavanomaisen yksityisyrityksen tavoin. Myöskään yrityksen oikeudellisesta asemasta ei voinut päätellä, että toimenpiteet johtuisivat valtiosta, koska SEA oli kaikilta kannoilta tarkasteltuna yksityinen yritys. Käsitellessään lopuksi unionin tuomioistuimen viimeisenä esille ottamaa todistetta, viranomaisten harjoittaman yrityksen liikkeenjohtoa koskevan ohjauksen määrää, ne totesivat, ettei kaupunki käyttänyt minkäänlaista vaikutusvaltaa yhtiöön ja että yhtiö oli itse julistautunut riippumattomaksi julkishallinnosta, mikä osoitti, etteivät viranomaiset osallistuneet yrityksen päätösten tekemiseen.

Markkinataloudessa toimivaa yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen soveltaminen

(66) Yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen soveltamisen osalta Italian viranomaiset väittivät, että tosiasiallista näyttöä (taloutta koskevat ja muut tiedot), jota komissio oli koonnut alustavan tutkinnan aikana ja joka liittyi kiistanalaisista toimista tehdyn päätöksen jälkeiseen aikaan, voitaisiin käyttää tarvittaessa, kun arvioidaan toimenpiteiden yhdenmukaisuutta perussopimuksen määräysten kanssa, jos toimenpiteet katsottaisiin tueksi. Tällaisesta näytöstä ei ollut kuitenkaan mitään hyötyä määritettäessä, olivatko kyseiset taloudelliset toimenpiteet yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen mukaisia. Italian viranomaisten mukaan yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen virheellinen soveltaminen vei pohjan koko komission päättelyltä, joka perustuu epätäsmälliseen arvioon asian taustoista.

(67) Huomioon otettavan asiayhteyden osalta Italian viranomaiset huomauttivat ensinnäkin, että komissio ei ollut ottanut lainkaan huomioon sitä seikkaa, että Italian lainsäädännön osaksi asetuksella N:o 18/99 saatetun direktiivin 96/67/EY antamisen jälkeen, kun Euroopan maahuolintapalvelujen markkinat vapautuivat, SEA päätti pelkän kirjanpidon eriyttämisen lisäksi yhtiöittää kyseiset toiminnot ja siirtää ne uudelle oikeushenkilölle. Toimintojen irrottaminen oli keskeinen osa konsernin strategista tavoitetta löytää yhteistyökumppani tarjoamaan maahuolintapalveluja sekä määrittää toimenpiteitä, joilla Linaten ja Malpensan lentoasemien maahuolintapalveluja voitaisiin tehostaa.

(68) Italian viranomaisten mukaan osana markkinoiden vapautumista lentoasemia hallinnoivat yritykset järjestivät maahuolintapalvelut yleisesti uudelleen kahta toteuttamiskelpoista liiketoimintamallia tarkasteltuaan. Lentoaseman pitäjän ei tarvitse tarjota maahuolintapalveluja suoraan, vaan sen sijaan niistä voivat huolehtia kansainvälisessä mittakaavassa toimivat ulkopuoliset yhtiöt (niin sanottu ”ulkoistaminen”, joka on tehty esimerkiksi Lontoon, Kööpenhaminan, Espanjan ja Dublinin lentoasemilla), tai lentoaseman pitäjä voi tarjota näitä palveluja suoraan eriyttämällä vain kirjanpidon (esimerkiksi Frankfurt ja Wien) tai perustamalla erillisen yhtiön (SEA ja Pariisi) (”suora hallinnointi”). Italian viranomaiset painottivat, että kummallakin mallilla on omat etunsa ja haittansa, joita lentoasemia hallinnoivat yritykset ovat tarkastelleet huolellisesti, sillä kussakin maassa sovelletaan omaa erilaista sääntelyään. Ulkoistamisen ansiosta resursseja voidaan kohdentaa ydinliiketoimintaan, mikä on näkynyt tuloslaskelmissa välittömästi, koska useimmiten maahuolintapalveluissa on tehty tappiota, ellei niitä ole tarjottu laajamittaisesti ja myös muilla kuin niillä lentoasemilla, joilla yritys toimii lentoaseman pitäjänä. Maahuolintapalvelujen säilyttämisen ansiosta lentoasemien pitäjät ovat kuitenkin pystyneet valvomaan laajemmin palvelun laatua, mikä on hyödyttänyt kerrannaisvaikutuksen ansiosta konsernin voittoja etenkin keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, kun lainsäädäntöön liittyviä näkökohtia ei oteta huomioon.

(69) SEA valitsi tämän jälkimmäisen mallin. Italian viranomaiset painottivat, että sen avulla lentoaseman pitäjä pystyy suojaamaan lentoasemakeskuksen roolia ja siirtoprosesseja; valvomaan tarjottujen palvelujen laatua; tarjoamaan valikoituja maahuolintapalveluja sellaisilla lentoasemilla, joilla muut toimijat eivät pysty niitä tarjoamaan, ja vaikuttamaan edelleen vahvasti lentoaseman turvallisuuteen. Tässä vaihtoehdossa liiketoimintakulut ovat suuret, ja ne liittyvät kiinteästi maahuolintapalvelujen suoraan tarjoamiseen. Italian viranomaisten mukaan tuottavuutta ei voida mitata tällä alalla pelkästään taloudelliselta kannalta.

(70) Italian viranomaiset väittivät, että SEA-konsernin tällainen strategia oli täysin järkevä, koska sen ansiosta SEA pystyi säilyttämään maahuolintapalvelut luottamalla tuottavuuden asteittaiseen kasvuun, palveluiden laatuun ja konsernin keskipitkän ja pitkän aikavälin hyötyyn. Toiminnot yhtiöittämällä ja siirtämällä palvelujen tarjoamisen erilliselle yhtiölle (SEA Handling) SEA olisi pystynyt rahoittamaan samalla alan muiden toimijoiden kanssa mahdollisesti tarjoutuvia yhteistyömahdollisuuksia tavoitteenaan palauttaa toiminnan kannattavuus kansainväliseen verkostoon integroitumisella saavutettavien synergiaetujen ja operatiivisen tietotaidon hankkimisen ansiosta.

(71) SEA halusi siis kattaa tytäryhtiönsä alkuun kirjaamat tappiot koko konsernia hyödyttäen. Samalla SEA Handlingin tuotto ja kannattavuus parantuisivat vähitellen (minkä ennustettiin alun perin tapahtuvan kolmen toimintavuoden jälkeen eli vuoteen 2005 mennessä) rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden avulla. Suunnitelmaan sisältyy myös mahdollinen strategisen yhteistyökumppanin mukaan tuleminen. Kyseinen yhteistyökumppani hankkisi merkittävän vähemmistöosuuden SEA Handlingissa.

(72) SEA käynnisti toukokuussa 2001 tarjouskilpailumenettelyn, jonka tavoitteena oli löytää SEA Handlingin vähemmistöosakkaaksi tuleva strateginen yhteistyökumppani ja jonka päätteeksi […] toimittama tarjous todettiin edullisimmaksi. […] kanssa käydyissä neuvotteluissa päästiin hyvin lähelle allekirjoittamista etenkin uudelleenkäynnistystä koskevan suunnitelman ansiosta. Sen jälkeen neuvottelut kuitenkin kariutuivat lähinnä yhtiön arvonmäärityksestä syntyneiden erimielisyyksien vuoksi.

(73) Italian viranomaiset painottivat, että SEA-konsernin konsolidoituun liiketoimintasuunnitelmaan 2002–2006, jäljempänä ”vuosien 2002–2006 konsolidoitu liiketoimintasuunnitelma”, sisältyvissä toimenpiteissä keskityttiin lisäämään työn tuottavuutta 20 prosenttia kyseisellä aikavälillä. Toimenpiteet katsottiin asianmukaisiksi ja riittäviksi, niin että valittu liiketoimintamalli voitiin hyväksyä. Vaikka kannattavuuden palauttamista koskevaa tavoitetta ei saavutettu, taloudelliset tulokset olivat rohkaisevia ja vahvistivat SEA:n näkemystä siitä, että valittu liiketoimintamalli oli sopiva sekä konsernin ja sen osakkaiden taloudellisen edun mukainen.

(74) Italian viranomaisten mukaan SEA Handlingin kannattavuus ei palautunut alun perin ehdotetulla aikavälillä siksi, että markkinaskenaario oli hyvin erilainen kuin mitä oli ennustettu tuolloin lentoliikenteeseen vaikuttavan kahden kansainvälisen tekijän, SARS:n ja Irakin sodan, vuoksi. Näistä aiheutui taloudellisia haasteita kansainvälisille lentoyhtiöille, jotka kärsivät öljynhinnan nopeasta noususta ja joutuivat vielä alentamaan hintojaan paljon odotettua ankaramman kilpailutilanteen vallitessa.

(75) Italian viranomaiset pyysivät komissiota harkitsemaan uudelleen sitä, että se vastusti SEA:n päätöstä jatkaa tytäryhtiönsä tappioiden kattamista myös silloin, kun kahden ensimmäisen täyden toimintavuoden (2003 ja 2004) jälkeen kannattavuuden kääntyminen nousuun kolmessa vuodessa näytti taloudellisen tilanteen vuoksi mahdottomalta. Italian viranomaisten mukaan vastustus perustui yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen yksinkertaistettuun soveltamiseen, jossa keskityttiin pelkkiin lyhyen aikavälin voittoihin. Komissio ei ollut ottanut huomioon sitä, että asiassa oli otettava huomioon myös muita tekijöitä sijoituksesta välittömästi syntyvien rahavirtojen lisäksi, etenkin koska emoyhtiö oli vertikaalisesti sidoksissa tytäryhtiöönsä ja koska huomattava osa sen liiketoiminnasta riippui sen tytäryhtiön tarjoamien palvelujen laadusta. Komissio oli tyytynyt tarkastelemaan toimenpiteen kannattavuuden puutetta kahden ensimmäisen toimintavuoden aikana, eikä ollut ottanut lainkaan huomioon alan erityistä luonnetta: maahuolintatoiminnan jatkaminen tai taloudellinen tukeminen voi olla lentoaseman pitäjän oman edun mukaista välittömästä kannattavuudesta riippumatta.

(76) Italian viranomaiset toimittivat myös ulkopuolisen konsultin laatiman analyysin siitä, mitä tosiasiassa tapahtui ja mitä olisi tapahtunut, ellei toimenpidettä olisi toteutettu. Tarkoituksena oli osoittaa, että SEA:n toimittaman asiakirjan ”Presentazione del piano aziendale 2003–2007 di SEA Handling” (SEA Handlingin liiketoimintasuunnitelma vuosiksi 2003–2007, jäljempänä ”vuosien 2003–2007 liiketoimintasuunnitelma”) taustalla olevat hypoteesit olivat realistisia ja järkeviä ja että useat ennalta-arvaamattomat seikat olivat vaikuttaneet hyvin kielteisesti SEA Handlingiin, mistä aiheutui suurempia tappioita kuin mitä oli kohtuudella ennakoitavissa tappioiden kattamista koskevan päätöksen tekemishetkellä. Analyysin päähavaintona oli, että kirjatut tulokset jäivät liiketoimintasuunnitelman ennusteista pääasiassa siitä syystä, että sen huolitsemien lentojen määrä ja hinnat laskivat. Toisin sanoen vaikka SEA Handling oli onnistunut saavuttamaan yksikkökustannusten vähentämistä koskevat tavoitteensa, se ei ollut saavuttanut liiketoimintasuunnitelmassa asetettuja taloudellisia tavoitteita, koska tulot vähenivät merkittävästi ennusteisiin verrattuna lentojen määrän ja hintojen laskun vuoksi.

(77) Komissio ei ollut ottanut asianmukaisesti huomioon myöskään sovellettavista asetuksista johtuvaa alan erityistä luonnetta Italiassa. Ensinäkin asetuksen N:o 18/99 3 §:n 3 momentin sekä merenkulku- ja ilmailulain 705 §:n 2 momentin d kohdan mukaan lentoaseman pitäjän on varmistettava, että lentoasemalla on kaikki tarvittavat maahuolintapalvelut, joko tarjoamalla niitä suoraan itse tai koordinoimalla toimijoita, jotka tarjoavat tällaisia palveluja suoraan tai välillisesti ulkopuolisten toimijoiden välityksellä. Lisäksi Linaten ja Malpensan lentoasemien osalta Italian siviili-ilmailuviranomaisen ENAC:n ja SEA:n välillä 4 päivänä syyskuuta 2001 allekirjoitetun sopimuksen 4 kohdassa edellytettiin nimenomaisesti, että SEA:n on taattava maahuolintapalvelut ja varmistettava kaikkien ajoneuvojen, välineistön ja järjestelmien käytettävissä oleminen ja toimivuus sekä kaikki muu tarvittava palvelujen keskeytymättömän, säännöllisen ja tehokkaan tarjoamisen takaamiseksi.

(78) Italian viranomaiset väittivät, että tämän lainsäädännön johdosta SEA ei voinut vain siirtää tai ulkoistaa maahuolintapalveluja. Vaikka se päättäisi edetä siihen suuntaan, sen olisi edelleen tehtävä asianmukaiset sopimukset ja kannettava välttämättömät kustannukset, jotta palvelut vastaisivat niitä vaatimuksia ja edellytyksiä, joista on säädetty lainsäädännössä tai jotka johtuvat niistä määräyksistä, jotka on asetettu sille lentoaseman pitäjän tehtävän uskomisesta tehdyssä päätöksessä. Lentoaseman pitäjä on edelleen vastuussa viranomaisille maahuolintapalvelujen säännönmukaisesta ja tehokkaasta tarjoamisesta.

(79) Yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen asianmukaisen soveltamisen osalta Italian viranomaiset huomauttivat vielä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan julkisen yrityksen menettelyä olisi verrattava kooltaan ja luonteeltaan verrattavissa olevaan yksityiseen toimijaan (24) ja että SEA Handlingin tappioiden kattamisesta muodostuvasta investoinnista päätettiin ja se toteutettiin SEA-konsernissa, joka on SEA Handlingin osakas ja Malpensan ja Linaten lentoaseman hallinnointiluvan haltija. Tämä tarkoitti ensinnäkin, kuten komissio oli todella tuonut esille päätöksessään, ettei SEA:n menettelyä voinut verrata suhteellisen lyhyen aikavälin tuottoa pääomasijoituksellaan hakevan tavanomaisen sijoittajan menettelyyn, vaan sen sijaan sitä olisi pitänyt verrata joko yleisiä tai alakohtaisia rakennetoimenpiteitä toteuttavan ja pitkän aikavälin kannattavuuteen tähtäävän yksityisen holding-yhtiön tai yksityisen yritysryhmän menettelyyn (25). Toiseksi huomiota on kiinnitettävä myös kyseisen säännellyn alan erityispiirteisiin sekä emoyhtiön ja tytäryhtiön välisten taloudellisten suhteiden tavanomaiseen dynamiikkaan kyseisessä asiayhteydessä (26).

(80) Italian viranomaiset katsoivat näin ollen, että komission olisi pitänyt arvioida kyseisiä toimenpiteitä konsernin näkökulmasta käsin eli tutkittava SEA:n konsolidoitu tase. Jos se olisi tehnyt niin, se olisi havainnut, että konserni oli saanut merkittävästi bruttotuloa ja pystyi siis kattamaan maahuolintayksikkönsä tappiot sisäisesti ja luomaan silti arvoa osakkailleen.

(81) Sen lisäksi, että SEA Handlingin tappioiden kattamisesta saatiin todennäköisesti välillistä aineellista voittoa, myös muita seikkoja oli otettava huomioon: a) mahdollisuus saada välillistä taloudellista etua kaupallisista suhteista tytäryhtiöön, b) ulkoistamisen hankaluus Italiassa taloudellisten velvoitteiden ja viranomaisille annettavien sitoumusten vuoksi, c) konsernin yrityskuvan suojeleminen ja d) sopimuksesta ja lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden täyttäminen valtiota kohtaan.

(82) Italian viranomaiset painottivat, että kolmivuotiskaudella 2003–2005 SEA-konserni oli saanut aikaan merkittäviä tuloksia käyttäjille tarjottujen palveluiden laadussa. Saapuvien matkatavaroiden odotusaikoja oli onnistuttu lyhentämään ja SEA:n hoitamien kuulutusten täsmällisyyttä oli parannettu.

(83) Italian viranomaiset katsoivat näin ollen, että SEA:n menettely vastasi tässä tapauksessa täysin sellaisen rakenneuudistustoimenpiteitä toteuttavan yksityisen yritysryhmän menettelyä, joka katsoo paremmaksi kattaa yhden toimialayksikön senhetkiset tappiot parantaakseen pitkän aikavälin kannattavuutta, kun otetaan huomioon konsernin taloudellisiin intresseihin sisältyvät taloudelliset ja muut kuin taloudelliset tekijät. Päinvastoin kuin mitä komissio väitti, kannattavuuden palautumisesta kohtuullisen ajan kuluessa oli nähtävissä perusteltuja viitteitä, minkä osoitti SEA Handlingin taloustilanteen tasainen kohentuminen vuosina 2003–2005, vaikkei se ollut onnistunut löytämään yhteistyökumppanikseen strategista vähemmistöosakasta ja vaikka markkinatilanne oli huono.

Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille

(84) Italian viranomaiset esittivät tuen sisämarkkinoille soveltuvuudesta lähinnä seuraavat väitteet: i) kun otetaan huomioon sen maahuolintayksikön kirjaamat jatkuvat tappiot jo ennen SEA Handlingin perustamista, oli selvää, että yhtiö oli vaikeuksissa jo toimintansa aloittamisesta lähtien; ii) SEA Handlingin rakenneuudistus perustui useista vuosiin 2003–2010 liittyvistä asiakirjoista koostuvaan rakenneuudistussuunnitelmaan, jonka tavoitteena oli palauttaa maahuolintatoiminnan kannattavuus, ja iii) kyseisissä asiakirjoissa esiteltiin yksityiskohtaisesti SEA:n strategia ja toteutettavien toimenpiteiden aikataulu.

(85) Tarkemmin sanottuna vuosien 2002–2006 konsolidoidussa liiketoimintasuunnitelmassa esitettiin seuraavat maahuolinnan kannattavuuden palauttamiseen ja tulojen lisäämiseen tähtäävät toimenpiteet: — kannustimet työntekijöiden poissaolojen vähentämiseksi — operatiivisen yksikön toiminnan tietokoneistaminen ja rationalisointi — ylitöiden salliminen — Malpensan lentoaseman A ja B sektorin yhdistäminen tammikuussa 2002 — joustavaan työaikaan perustuvien uusien työsopimusten käyttöönotto — henkilöstön siirtymäaikojen lyhentämiseen tähtäävät toimenpiteet.

(86) Lisäksi Italian viranomaiset väittivät, että yksi tärkeimmistä rakenneuudistustoimenpiteistä oli vähemmistöosakkaan valinta.

(87) Toiseksi Italian viranomaiset esittivät, että SEA Handlingiin keskittyvässä vuosien 2003–2007 liiketoimintasuunnitelmassa eriteltiin keskeiset tekijät, jotka vaikuttivat kielteisesti yhtiön toimintaan. Siinä mainittiin erityisesti henkilöstökulut, epätasapainoinen organisaatio ja riittämätön teknologinen innovointi. Asiakirjassa esiteltiin yhtiön kannattavuuden palauttamiseksi tarvittavat pääasialliset toimenpiteet: i) yhtiön markkinaosuuden kasvattaminen, ii) teknologista innovointia lisäävät toimenpiteet, iii) asiakkaiden tarpeisiin mukautumista parantavat toimenpiteet, iv) paljon kustannuksia aiheuttavien muiden toimintojen kuin ydintoimintojen tarkistaminen, v) henkilöstökulujen vähentäminen ja vi) tulojen saaminen muusta toiminnasta kuin maahuolintapalveluista.

(88) Kolmanneksi Italian viranomaiset huomauttivat, että asiakirjaan ”Executive Summary – Linee guida del piano strategico 2007–2012 del gruppo SEA – 11 maggio 2007” (Tiivistelmä – SEA-konsernin vuosien 2007–2012 strategisen suunnitelman suuntaviivat, 11 päivänä toukokuuta 2007, jäljempänä ”vuosien 2007–2012 strateginen suunnitelma”) sisältyi kolmivaiheinen suunnitelma, jolla pyrittiin palauttamaan SEA Handlingin elinkelpoisuus vuoteen 2011 mennessä. Maahuolintapalvelujen kannattavuuden palauttamisen tavoite ilmeni myös SEA-konsernin strategisesta suunnitelmasta vuosiksi 2009–2016, jäljempänä ”vuosien 2009–2016 strateginen suunnitelma”, sekä SEA-konsernin liiketoimintasuunnitelmasta vuosiksi 2011–2013, jäljempänä ”vuosien 2011–2013 liiketoimintasuunnitelma”.

(89) Neljänneksi Italian viranomaiset väittivät, ettei kilpailu vääristynyt, sillä kyseiset toimenpiteet olivat välttämättömiä markkinoiden vapauttamiseksi. Joka tapauksessa toimenpiteitä oli toteutettu sen varmistamiseksi, ettei kilpailu vääristy kohtuuttomasti. Etenkin työpaikkojen määrää oli karsittu vähitellen (1 755 työpaikkaa vähennettiin vuosina 2003–2010), ja markkinaosuutta oli supistettu (kaikesta muusta kuin ydinliiketoiminnasta luovuttiin kokonaan, jäänpoisto lopetettiin ja vähemmistöosuutta SEA Handlingissa yritettiin myydä, joskin tuloksetta).

(90) Italian viranomaiset väittivät vielä, että tuki oli rajattu selvästi siihen, mikä oli välttämätöntä, kun otetaan huomioon yhtiölle aiheutuneet liiketappiot ja maahuolintatoiminnan keskeytymättömän jatkumisen varmistamiseksi tarvittavat varat. Tuella ei lisätty yhtiön markkinaosuutta sen kilpailijoiden kustannuksella, sillä kaikki toteutetut investointitoimenpiteet sisältyivät rakenneuudistussuunnitelmiin.

5. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET

5.1 SEA

(91) SEA tuki huomautuksissaan Italian viranomaisten esittämiä väitteitä ja tarkasteli muutamia seikkoja lähemmin.

Tappioiden kattamista koskevien toimenpiteiden johtuminen Italian valtiosta

(92) Komissio väitti, että Milanon kaupungilla oli ollut aktiivinen rooli ammattijärjestöjen kanssa 4 päivänä huhtikuuta 2002 tehdyssä sopimuksessa. SEA aloitti kuitenkin tarkastelemalla lähemmin asiassa Stardust Marine annettua tuomiota ja väitti, että komissiolla oli todistustaakka siitä, että toimenpiteiden voitiin katsoa johtuvan valtiosta. SEA:n mukaan asiassa esitettyjen todisteiden määrä oli vähäinen ja ne olivat sisällöltään ja johdonmukaisuudeltaan huteria. Paljon pitävämmät ja merkityksellisemmät vastatodisteet osoittivat, että SEA oli tehnyt SEA Handlingin rakenneuudistukseen liittyvät valintansa itsenäisesti.

(93) Ammattijärjestöjen kanssa tehdyillä sopimuksilla oli tarkoitus saada työntekijät vakuuttuneiksi siitä, että heidän oikeutensa turvattaisiin ja että SEA:n laatimaan strategiaan perustuvat työpaikkojen suojelutoimenpiteet toteutettaisiin. SEA:n hallitus oli päättänyt uudistaa konsernin rakenteen, mutta se ei ollut sitoutunut siihen, ettei henkilöstömäärään kajottaisi rakenneuudistuksen yhteydessä lainkaan markkinoiden vaatimukset huomioon ottaen. Kaikki liiketoiminnan karsimista tai rakenneuudistusta koskevat toimenpiteet ovat perustuneet nykyhetkeen asti yksinomaan taloudellisiin näkökohtiin, ja asiassa edustettuina olleet kaupunki ja muut poliittiset tahot eivät ole olleet merkittävässä roolissa.

(94) SEA huomauttaa, että sosiaalisiin näkökohtiin viitataan selkeästi sekä sosiaalista suojelua koskevassa asetuksen N:o 18/99 14 §:ssä että direktiivissä 96/67/EY, jonka mukaan jäsenvaltioiden ”on voitava taata maahuolintapalveluja tarjoavien yritysten henkilökunnan asianmukainen sosiaaliturva” (johdanto-osan 24 kappale) ja jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin säännösten soveltamista ja ”yhteisön oikeuden muiden määräysten noudattamista” (18 artikla). SEA oli tehnyt liiketoimintaa koskevat päätöksensä vapaasti, ja sosiaaliset näkökohdat oli otettu huomioon ainoastaan lainsäädännössä säädetyissä rajoissa.

(95) Lisäksi SEA väittää, että komissio oli sivuuttanut muutamia Milanon kaupungin esittämiä vastatodisteita, kuten sen, että ammattijärjestöjen kanssa 26 päivänä maaliskuuta 2002 tehdyssä sopimuksessa väitetysti annettuja sitoumuksia ei koskaan sovellettu ja kyseisten sitoumusten voimassaoloa oli rajattu.

(96) Komissio väitti, että kaupunki harjoitti valvontaa, mutta SEA totesi, että se oli päätöksenteossaan ja liiketoimintansa johtamisessa täysin riippumaton ja se myös käytti tätä riippumattomuutta täysin vapaasti, eikä Milanon kunta eikä maakunta vaikuttanut siihen mitenkään. Yhtiön johtaminen tapahtui hallituksen jäsenten yksinomaisella vastuulla, eivätkä ulkopuoliset tahot (kuten määräävässä asemassa oleva enemmistöosakas) voineet käyttää hallituksen jäsenten valtuuksia tai hoitaa heidän tehtäviään. SEA totesi lisäksi, että vaikka oletettaisiin pelkästään teoriassa, että julkinen enemmistöosakas voisi käyttää tavallisesti tosiasiallista vaikutusvaltaa SEA:n johtoelinten päätöksiin, ratkaiseva seikka, joka osoittaisi toimenpiteiden johtuvan valtiosta asiassa Stardust Marine annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla, ei ollut organisaatiorakenne vaan tosiasiallinen osallistuminen kiistanalaisiin päätöksiin.

(97) SEA:n mukaan komission olisi pitänyt ottaa laajemmin huomioon vastakkainasettelu, joka ilmeni 16 päivänä kesäkuuta 2003 pidetyssä Milanon kaupunginvaltuuston kokouksessa. Kokouksen pöytäkirja osoitti yksiselitteisesti, että yhtiön päätöksenteko ja liikkeenjohto hoidettiin itsenäisesti, sillä yhtäältä kaupunginvaltuutetut tunnustivat SEA:n oikeuden kieltäytyä antamasta ammattijärjestöjen kanssa käydyissä neuvotteluissa käsiteltyjä luottamuksellisia tietoja ja toisaalta esitys, jossa vaadittiin kaupunginhallitusta pyytämään SEA:lta liiketoimintasuunnitelmaa, hylättiin. Jos Milanon kaupunki olisi todella käyttänyt komission esittämän kaltaista vaikutusvaltaa tai ollut edes tietoinen siitä, että voisi käyttää tällaista vaikutusvaltaa, esitys olisi hyväksytty, eikä koko esitykseen olisi itse asiassa ollut tarvetta.

(98) Avointen irtisanomiskirjeiden osalta SEA lisäsi Milanon kaupungin esittämiin huomautuksiin, että 24 päivänä helmikuuta 2006 pidetyssä SEA:n yhtiökokouksessa SEA:n lakisääteisten sisäisten tarkastajien ryhmän puheenjohtaja oli vahvistanut, ettei yhtäkään lautakunnan jäsentä ollut pyydetty allekirjoittamaan tällaisia kirjeitä. Kaikki kokouksessa annetut avoimia irtisanomiskirjeitä koskevat vastaukset todistivat selvästi sitä teoriaa vastaan, että SEA:lla olisi erityinen riippuvuussuhde Milanon kaupunkiin. Kuten kyseinen puheenjohtaja vahvisti samassa kokouksessa, hallitus ei myöskään noudattanut osakkaiden pyyntöä siitä, että osinkoa jaettaisiin 250–280 miljoonaa euroa, vaan se asetti tähän käytettävissä olevaksi määräksi 200 miljoonaa euroa, mikä on siis kaupungin toiveiden vastainen päätös ja osoittaa, ettei kirjeiden olemassaolo vaikuttanut yhtiöön.

(99) SEA:n mukaan syytökset, joiden mukaan SEA:n hallitus oli riippuvainen Milanon kaupungista ja jotka oli esitetty tiedotusvälineissä vuonna 2006, eivät todistaneet millään tavalla sitä, että kaupunki olisi vaikuttanut SEA:n päätöksiin ennen kyseistä vuotta. Ei ollut nimittäin mitään perustetta olettaa, että tällaista vaikutusta olisi ollut, ellei komissio pystynyt esittämään asiasta sellaista pitävää näyttöä, jossa otetaan huomioon tapahtumien aikajärjestys.

Markkinataloudessa toimivaa yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen soveltaminen

(100) SEA muistutti, että asioissa Alfa Romeo (27) ja ENI-Lanerossi (28) annetuissa tuomioissa todettiin, että samoin kuin yksityinen osakkeenomistaja voi järkevästi tukea tilapäisissä vaikeuksissa olevaa yritystä sen olemassaolon turvaamiseen tarvittavilla pääomasijoituksilla, jos yritys voi mahdollisesti tarvittavan rakenneuudistuksen jälkeen tulla uudelleen kannattavaksi, myös emoyhtiö voi ottaa kantaakseen jonkin tytäryhtiönsä tappiot muusta syystä kuin lyhytaikaista tuottoa sijoitukselleen hakien. Asiassa ENI-Lanerossi annetussa tuomiossa todettiin, että pitkän aikavälin kannattavuutta (myös muuta kuin taloudellista) tavoittelevan yksityisen sijoittajan silmissä pääoman siirtämistä tappiota tekevälle tytäryhtiölle voidaan perustella esimerkiksi välillisen aineellisen hyödyn todennäköisyydellä, ennakoimalla tytäryhtiöstä luopumista paremmin ehdoin, konsernin yrityskuvan säilyttämisellä ja sen toiminnan uudelleen suuntaamisella.

(101) Tarkastelun kohteena olevassa tapauksessa SEA katsoi, että yksityisen sijoittajan silmissä SEA Handlingin tappioiden kattamista voitaisiin perustella pätevästi paitsi strategisella suunnitelmalla ja rakenneuudistusohjelmalla, joista odotettiin pitkän aikavälin voittoa, myös muilla seikoilla kuin pelkällä sijoituksesta saatavalla taloudellisella tuotolla. Nämä seikat liittyivät SEA:lle kuuluvaan erityiseen vastuuseen lentoaseman pitäjänä sekä sen yrityskuvaan, kun pidetään mielessä, että sisäisesti tapahtunut tappioiden kattaminen ei missään vaiheessa lisännyt konsernin velkaa tai taloudellisia rasitteita, vaan konserni teki itse asiassa huomattavaa nettovoittoa.

(102) Lisäksi SEA totesi, etteivät sen sijoituspäätökset perustuneet välttämättä välitöntä voittoa koskeviin seikkoihin, jotka saattaisivat ohjata sellaisen vähemmistöosakkaan mahdollisesti spekulatiivisia ratkaisuja, jolla ei ole määräävää asemaa yhtiössä, tai sellaisen määräävässä asemassa olevan enemmistöosakkaan ratkaisuja, joka pyrkii yksinomaan turvaamaan mahdollisimman suuren voiton maahuolinnan tukipalveluista erikseen tarkasteltuna. Sen päätökset perustuivat pikemmin paljon kauaskantoisempiin näkökohtiin, joiden tavoitteena oli SEA-konsernin mahdollisimman suuri voitto pitkällä aikavälillä.

Toimenpiteiden tausta

(103) SEA:n mukaan komissio ei voinut olla ottamatta huomioon sääntelykehystä, jossa tappioiden kattaminen tapahtui. Sääntelykehyksestä aiheutui SEA:n liiketoimintaan kohdistuvaa kilpailupainetta, siitä johtui sitovia velvoitteita ja se vaikutti SEA:n toimialaa koskeviin päätöksiin sekä tällaisilla päätöksillä aikaansaatuihin tuloksiin. Kiistanalaiset toimenpiteet oli kuitenkin toteutettu välittömästi alan vapauttamiseen tähtäävän direktiivin 96/67/EY antamisen ja sen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen jälkeen, joten SEA toi esiin, että se oli sallinut vuodesta 1996 lähtien ulkopuolisen maahuolintapalvelujen tarjoajan (ATA Handling) toiminnan lentoasemillaan.

(104) SEA totesi myös, että Italia oli valinnut maahuolintapalveluiden markkinoiden täysimittaisen vapauttamisen. Varaumana oli vain, että valvontaviranomaisella (ENAC) oli oikeus rajoittaa palveluntarjoajien määrää tilapäisesti, jos tähän oli asianmukaiset perusteet. ENAC oli hyväksynyt 246 palveluntarjoajaa, joista 84:llä oli lupa toimia Linaten ja Malpensan lentoasemilla. SEA:n mielestä ENAC oli ruuhkauttanut näin maahuolintapalveluiden markkinat joillakin Italian lentoasemilla. SEA katsoi, että Italian valitsema vaihtoehto suosi useiden toimijoiden markkinoille tuloa, mutta markkinoilla suunta kulki kohti kullakin lentoasemalla toimivien maahuolintapalvelujen tarjoajien määrän vähenemistä. Tämän vahvistavat ENAC:n vastikään vahvistamat säännöt, joilla otettiin käyttöön tiukemmat vaatimukset kuin mitä tällaisten palvelujen tarjoajien hyväksymiseen oli aiemmin sovellettu. Näin pyrittiin varmistamaan toimijoiden huolellisempi valinta, jolloin toimijoiden myös odotetaan takaavan korkeampilaatuiset palvelut ja korkeamman turvallisuustason. SEA väitti, että Euroopan muissa maissa tehdyt päätökset olivat päinvastaisia ja niillä pyrittiin välttämään liiallinen kilpailupaine ja sitä kautta hintoihin kohdistuvista paineista johtuvat palveluntarjoajien epätasapainoiset taloudelliset olosuhteet.

(105) Muuttuvan kilpailutilanteen osalta SEA totesi, että päätös yhtiön jakamisesta tehtiin sen strategisen liiketoimintamallin perusteella, joka perustui tuolloin Malpensan käyttämiseen keskuslentoasemana, jonka maahuolintapalveluja oli valvottava, seurattava ja hallinnoitava (samanlainen malli kuin Frankfurtin ja Wienin lentoasemilla).

(106) SEA piti kiinni siitä, että sen päätösten taloudellisen järkevyyden tarkastelussa oli otettava huomioon maahuolintapalveluiden markkinoiden luonne. Ensinnäkin maahuolintatoiminnassa voittomarginaali on hyvin pieni, ja tämä tekijä vain voimistui markkinoiden vapauduttua: kannattavuus on heikkoa, ellei palvelua tarjota tosiasiassa jopa tappiollisesti. Helpommin voittoa, vaikkakin pientä, ovat tehneet yleensä ne yhtiöt, joilla on verkosto – usein kansainvälinen – jonka kautta ne pystyvät hajauttamaan liiketoimintariskiä eri liiketoimintapaikkoihin. Usealla lentoasemalla toimiminen antaa toimijalle mahdollisuuden esimerkiksi tasoittaa sellaisissa maissa aiheutuvia kustannuksia, joissa sovelletaan tiukempia lainsäädäntöön tai sopimuksiin perustuvia työvoiman hallinnointia koskevia vaatimuksia, pienemmillä kustannuksilla niissä maissa, joissa säännöt ovat joustavampia. Kokonaisuutena positiivisiin voittomarginaaleihin päässeet toimijat olivat niitä, joilla oli kansainvälinen verkosto ja jotka saivat merkittävää synergiaetua maailmanlaajuisista yksinoikeussopimuksista, yhteisestä keskitetystä hallinnosta, investointeihin liittyvistä mittakaavaeduista, pienistä mutta usein yhteen pääliikenteenharjoittajaan tai tiettyihin työskentelyaikoihin liittyvistä markkinaosuuksista sekä mittakaavaeduista, joita saatiin tietyn liikenteenharjoittajan palvelemisesta useilla lentoasemilla.

(107) SEA:n mukaan markkinat olivat heterogeeniset tarjonnan kannalta katsottuna, sillä maahuolintapalveluja pystyivät tarjoamaan kapasiteetiltaan, vastuutehtäviltään ja toimialoiltaan erilaiset ja erityyppiset toimijat: kirjanpidon eriyttäneet lentoaseman pitäjät, liiketoimintarakenteen eriyttäneet lentoaseman pitäjät, ulkopuoliset palveluntarjoajat (jotka voitiin jakaa edelleen kotimaisiin tai kansainvälisiin verkostoihin ja pk-yrityksiin) tai lentoyhtiöt, jotka huolehtivat omista maahuolintapalveluistaan.

(108) Komission on siis otettava huomioon maahuolintapalveluiden markkinoiden toiminta ja yleinen kehitys ja verrattava SEA Handlingin kehitystä muiden siihen verrattavissa olevien toimijoiden kehitykseen. Markkinoiden yleisen kehityksen kannalta katsottuna ja voittomarginaalien pienuuden huomioon ottaen SEA katsoi, että kun lähtökohtana olivat liiketoimintayksikön erittäin heikko kannattavuus ja sen kustannusrakenteen mittava epätasapaino ja kun lisäksi markkinoiden tilanne ja yleinen taloustilanne olivat erityisen vaikeat, kannattavuus ei voinut palautua ihmeen kaupalla yhtäkkisesti eikä alun perin asetetun aikataulun venyminen ollut mikään yllätys.

(109) Näin ollen SEA kiisti väitteen siitä, että sen olisi pitänyt tarkistaa strategiaansa ja irrottaa itsensä maahuolintayksiköstä, koska SEA Handlingin tappioiden kattaminen oli mahdotonta ennakoidulla kolmivuotiskaudella. SEA painottaa, ettei se voinut aloittaa uutta keskustelua päätöksestään joka vuosi, sillä maahuolinnan tuloksia tarkastellaan usean vuoden pituisissa jaksoissa, kuten kaikkia lentoasemaan liittyviä liiketoiminta-aloja, ja päätösten asianmukaisuutta voitiin arvioida kunnolla vasta pitkällä aikavälillä.

(110) Kun SEA Handlingin taloudellista suorituskykyä verrataan muiden toimijoiden taloudelliseen suorituskykyyn, SEA:n mukaan aidosti verrattavissa olevan toimijan olisi oltava lentoaseman pitäjä, joka tarjoaa maahuolintapalveluja erillisen yhtiön kautta, ja ainoa tällainen toimija oli […]. Vuosina 2004–2006, […] oli tehnyt tappiota maahuolintatoiminnassa, ja tulokset olivat pysyneet negatiivisina myöhempinä vuosina ja näyttivät myös jatkuvan sellaisina lähitulevaisuudessa.

(111) SEA:n liiketoimintamalli perustui keskuslentoasemana toimimiseen, joten se tarvitsi toimijan, joka pystyi tarjoamaan kaikki tarvittavat maahuolintapalvelut korkealaatuisesti. Ainoastaan SEA Handling pystyi täyttämään vaatimukset, sillä millään muulla markkinatoimijalla ei ollut kaikkien tässä mallissa tarvittavien palvelujen tarjoamisen takaamiseksi tarvittavia aineellisia resursseja, taloudellisia resursseja eikä etenkään henkilöstöresursseja.

(112) Oman etunsa ohella SEA:lla oli asiassa myös lakiin perustuva velvollisuus, sillä kansallisen lainsäädännön mukaan lentoaseman pitäjät olivat vastuussa kaikista ongelmista maahuolintapalvelujen tarjoamisessa.

(113) Lisäksi Italian markkinoiden täysimittainen vapauttaminen sysäsi lentoaseman pitäjän hartioille enemmän rasitteita kuin mitä sille olisi koitunut vain osittain avoimilla markkinoilla. Lentoaseman pitäjä oli velvollinen pitämään yllä erityistä valmiusryhmää, joka pystyisi turvaamaan palvelun keskeytymättömän jatkumisen hätätilanteessa tai ennalta-arvaamattomassa tilanteessa, ja se oli tästä vastuussa valvontaviranomaiselle. Se ei pystynyt mitenkään asettamaan palvelun keskeytymättömyyden velvoitetta uusille toimijoille, mutta tällaisia velvoitteita olisi voitu asettaa tarjouskilpailueritelmissä, joita käytetään osittaiseen vapauttamiseen kuuluvissa valintamenettelyissä.

SEA:n menettelyn taloudellinen järkevyys

(114) SEA väittää, että maahuolintatoiminnan irrottaminen ja myöhempi siirtäminen tytäryhtiö SEA Handlingille toteutettiin Euroopan unionin oikeuden mukaisesti ja siten, että vapauttaminen sujuisi sen osalta parhaalla mahdollisella tavalla ja pitkällä aikavälillä tarjoutuvat kehitysmahdollisuudet saataisiin hyödynnettyä mahdollisimman tehokkaasti. Irrottamisen tarkoituksena oli antaa SEA:lle mahdollisuus toteuttaa molempien yhtiöiden tehokkuuden ja kannattavuuden parantamiseksi tarvittavat toimenpiteet paremmin ja hyödyntää samalla kaikki tilaisuudet perustaa yhteistyökumppanuuksia ulkoisten toimijoiden kanssa.

(115) SEA ilmoitti, että maahuolintatoiminnan yhtiöittäminen lisäsi sen kustannuksia, koska siihen kohdistui hätätilanteiden ja ennalta-arvaamattomien tilanteiden hoitamiseen liittyvä velvoite. Asian havainnollistamiseksi voidaan mainita, että vuonna 2003 saatiin aikaan 10,7 miljoonan euron säästö ja vuonna 2010 saatiin aikaan 8,7 miljoonan euron säästö niillä mittakaavaeduilla, joita aiheutui SEA:n mahdollisuudesta käyttää SEA Handlingin henkilöstöä pienine kustannuksineen palvelun keskeytymättömän jatkumisen turvaamiseksi niiden kustannusten sijasta, joita olisi aiheutunut erityisen valmiusryhmän perustamisesta ja ylläpidosta.

(116) SEA väitti, että jo alusta alkaen SEA Handlingin kustannusrakenne oli ollut hyvin raskas, ja siihen sisältyi ylimääräisiä rasitteita sekä erityinen tehtävä saattaa maahuolintapalvelut vähitellen ensin kestävälle ja sitten kannattavalle tasolle. SEA olikin toteuttanut alusta alkaen tiivistä rakenneuudistus- ja elvytysohjelmaa tavoitteenaan löytää mahdollisuuksien mukaan strateginen yhteistyökumppani, joka voisi edistää kyseisten tavoitteiden saavuttamista.

(117) SEA käynnisti toukokuussa 2001 tarjouskilpailumenettelyn, jonka tarkoituksena oli valita yksi tai useampi toimija, joka haluaisi hankkia vähemmistöosuuden SEA Handlingissa. Monet alan johtavat toimijat osallistuivat menettelyyn. Asiasta kiinnostuneiden yhtiöiden suosituskirjeiden ja tarjousten tutkimisen perusteella SEA aloitti samana vuonna neuvottelut […] kanssa, joka oli tehnyt edullisimman kumppanuusehdotuksen. Vaikka neuvotteluissa oli päästy pitkälle ja SEA Handlingin uudelleen käynnistämisestä oli laadittu suunnitelma, SEA:n hallitus päätti 10 päivänä syyskuuta 2002 pidetyssä kokouksessa olla hyväksymättä toimijan tarjousta, koska katsoi sen olevan […]. SEA myönsi, että neuvotteluiden kariutuminen vaaransi sen päämäärän eli SEA Handlingin kannattavuuden palauttamisen alun perin ilmoitetun ajan kuluessa. Strategisen yhteistyökumppanin löytyminen vähemmistöosakkaaksi katsottiin tältä osin tärkeäksi välineeksi.

(118) SEA käynnisti huhtikuussa 2008 uuden menettelyn SEA Handlingin myymiseksi osittain, mutta menettelyä ei ole saatu vielä päätökseen, vaikka johtava kansainvälinen toimija ilmaisi alkuun olevansa kiinnostunut asiasta.

(119) SEA painotti, että SEA Handlingin elvytysohjelma perustui pääasiassa konsernin valitsemaan keskuslentoasemana toimimisen liiketoimintamalliin ja sen tavoitteet olivat keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, jolla tällaisen toiminnan harjoittamiseen liittyville rahoitussitoumuksille saataisiin asianmukainen taloudellinen tuotto. SEA katsoi, että direktiivin 96/67/EY mukaan palveluntarjoajat oli valittava asianmukaisen menettelyn avulla seitsemäksi vuodeksi, jos maahuolintapalvelujen tarjoajien määrä oli rajallinen. Tältä osin myönnettiin epäsuorasti, ettei lyhempi aikaväli riittäisi asianmukaiseen organisatoriseen suunnitteluun eikä siitä seuraavaan taloudelliseen tuottoon.

(120) Ohjelma koostui erityisesti toimenpiteistä, joilla pyrittiin parantamaan työn tuottavuutta ja vähentämään henkilöstökuluja vähitellen. Nämä tavoitteet oli määrä saavuttaa toteuttamalla sekä kvalitatiivisia toimenpiteitä eli puuttumalla maahuolintatoiminnan toteutustapaan että kvantitatiivisia toimenpiteitä eli tarkastelemalla henkilöstömääriä. Aluksi rakenneuudistussuunnitelma limittyi SEA-konsernin vuosien 2002–2006 konsolidoituun liiketoimintasuunnitelmaan, jossa esiteltiin konsernin strategia ja tavoitteet sekä toimenpiteet, joita olisi toteutettava maahuolintapalvelujen kannattavuuden palauttamiseksi. Sen jälkeen 29 päivänä heinäkuuta 2003 hyväksytyssä SEA Handlingin vuosien 2003–2007 liiketoimintasuunnitelmassa esiteltiin rakenneuudistusohjelma, jolla pyrittiin parantamaan kaikkien maahuolintaan kuuluvien palveluiden, rakenteiden ja koko henkilöstön tehokkuutta. SEA toivoi voivansa palauttaa maahuolintatoimintansa kannattavaksi kolmessa vuodessa eli vuoteen 2005 mennessä tai viimeistään vuoteen 2007 mennessä.

(121) SEA kiisti näin ollen komission väitteet siitä, ettei konsernin konsolidoidussa liiketoimintasuunnitelmassa esitetty yksityiskohtaista kuvausta toimenpiteistä, joita SEA aikoi toteuttaa SEA Handlingin rakenneuudistuksen toteuttamiseksi, ja ettei SEA Handlingille ollut laadittu erikseen yksityiskohtaista liiketoimintasuunnitelmaa, jossa olisi esitetty yhtiön pelastamisstrategia ja strategian toteutusvaiheet.

(122) SEA piti talouden tunnuslukujen kohentumista vuosina 2003–2004 rohkaisevana ja väitti niiden osoittavan SEA:n toimien asianmukaisuuden. Vuosien 2003–2007 liiketoimintasuunnitelmassa kaavailtu kannattavuuden palautuminen vuoteen 2005 mennessä ei toteutunut SEA Handlingin taloustilannetta vaikeuttaneiden tekijöiden vuoksi. Tällaisina tekijöinä SEA mainitsee SARS:n leviämisen vuosina 2002–2003, Irakin sodan syttymisen vuonna 2003, kansainvälisen terrorismin uhan kasvun ja maahuolinnan hintoihin vuonna 2006 kohdistuneet valtavat laskupaineet uusien toimijoiden, erityisesti Aviapartnerin, saavuttua Malpensan lentoasemalle, minkä johdosta useita sopimuksia jouduttiin tarkistamaan alaspäin. Näin kävi muun muassa Alitalian kanssa tehdylle sopimukselle (–6 prosenttia yksikköhinnasta). Taloustilannetta vaikeuttivat myös Alitalian vuonna 2007 tekemä päätös lakata käyttämästä Milanon Malpensan lentoasemaa keskuslentoasemanaan, minkä vaikutukset alkoivat tuntua täysimittaisina huhtikuusta 2008 lähtien, sekä Islannin Eyjafjallajökull-tulivuoresta purkautunut tuhkapilvi vuonna 2010.

(123) SEA Handlingin aseman heikennyttyä vuosina 2006–2007 ja Alitalian luovuttua käyttämästä Malpensaa keskuslentoasemanaan SEA:n oli ratkaistava, säilyttäisikö se liiketoimintamallinsa. Tällöin sen olisi muutettava ja ajantasaistettava SEA Handlingin uudelleen käynnistämistä koskevaa ohjelmaa. SEA päätti lopulta vuonna 2007 keskittyä kehittämään innovatiivista liiketoimintamallia, joka perustui ilman pääliikenteenharjoittajaa toimivana keskuslentoasemana (self-hub) tai näennäisenä keskusasemana (virtual hub) toimimiseen. Se vahvisti samalla strategisen päätöksensä jatkaa SEA Handlingin elvytystä ja rakenneuudistusta ja toisti maahuolintapalvelujen merkityksen sen omien liiketoimintasuunnitelmien kannalta, kuten edellisessäkin mallissa. Sen ratkaisu perustui työn tuottavuuden ja henkilöstövähennysten osalta jo aikaan saatuihin tuloksiin sekä siihen, että aiempien kokemusten perusteella kannattavuuden palautuminen näytti olevan mahdollista. Lisäksi kaikissa muissakin ratkaisuissa, kuten ulkoistamisessa, nousisivat edelleen esille samat vasta-argumentit, jotka on arvioitu vuonna 2003.

(124) Tappioiden kattaminen oli SEA:n mukaan edelleen perusteltua, koska ulkopuolisten toimijoiden käyttäminen tiettyjen palvelujen keskeytymättömän jatkumisen tarjoamiseen ei ollut taloudellisesti suositeltavaa (ulkoistettujen palveluiden kustannukset ovat suuremmat sisäisesti saavutettaviin synergiaetuihin verrattuna) eikä käytännössä toteuttamiskelpoista (sellaisia ulkopuolisia toimijoita ei ollut, jotka olisivat voineet tarjota kattavan joukon maahuolintapalveluja, ja Milanon lentoasemilla toimivien toimijoiden tarjoamien palvelujen luotettavuus ja laatu oli ollut usein kyseenalaista).

(125) Ulkopuolisten toimijoiden tarjoamien palvelujen käytännön toteutettavuuden osalta SEA totesi ensin, että vaikka muutamat ulkopuoliset toimijat, kuten Aviapartner, olivat saaneet luvan Milanon lentoasemien maahuolintapalveluiden tarjoamiseen vuonna 2006 ja sen jälkeen, todellinen tilanne oli täysin toinen. ENAC:n noudattama standardisoitu hyväksyntämenettely oli epäasianmukainen, koska se perustui usein siihen, täyttääkö maahuolintapalveluiden tarjoaja tietyt vaatimukset, jotka on asetettu koko konsernin kannalta, ei niinkään siltä kannalta, millaisen todellisen kapasiteetin yhtiö pystyy takaamaan tietyllä lentoasemalla. SEA:n olisi pitänyt osallistua maahuolintapalveluiden tarjoajien hyväksyntämenettelyyn lentoaseman pitäjänä, jotta sen ei tarvitsisi kärsiä suoraan ulkopuolisten toimijoiden tarjoamissa palveluissa olevien puutteiden tai epäkohtien seurauksia ilman, että sillä on valtaa rangaista niitä. Uudet ENAC-asetukset annettiin 19 päivänä tammikuuta 2011, ja niiden mukaan lentoaseman pitäjän on annettava perusteltu lausunto menettelyn sääntöjenmukaisuudesta ja palveluntarjoajia koskevista vaatimuksista.

(126) Toiseksi yksikään ulkopuolinen toimija ei pystyisi tosiasiassa tarjoamaan kattavaa valikoimaa palveluja, sillä niiden liiketoimintastrategiassa keskityttiin kaikkein tuottavimpiin palveluihin.

(127) Kolmanneksi lentoasemilla toimivat toimijat olivat huomattavia määriä velkaa SEA Handlingille, joka oli joutunut usein hätätilanteessa puuttumaan asiaan ja paikkaamaan niiden puutteet. SEA Handling oli lopulta päättänyt periä saatavansa oikeusteitse.

(128) Neljänneksi vastoin komission esittämiä väitteitä Milanon lentoasemilla tällä hetkellä toimivat pääkilpailijat, ATA Handling ja Aviapartner, eivät olleet tehneet voittoa. ATA Handling oli tehnyt vuosina 2003–2005 tappiot, jotka olivat SEA:n mukaan suurimmat Milanon lentoasemilla. Aviapartner oli tehnyt voittoa eri puolilla lentoasemaverkostoa, jossa se toimi, mutta SEA:n mielestä oli todennäköistä, että yhtiö oli tehnyt tappiota Milanon lentoasemilla tarjotuista palveluista.

(129) SEA Handlingin taloudellista suorituskykyä koskevassa arvioinnissa väitettiin, että toiseenkin ratkaisuun olisi voitu päätyä. Tältä osin SEA painotti, että maahuolinta-alalla liiketoimintaa koskevien päätösten vaikutuksia voidaan arvioida vasta pitkällä aikavälillä ja että näin ollen SEA:n päätöstä ei olisi ollut järkevää muuttaa vain muutaman vuoden kuluttua etenkään, kun otetaan huomioon kolmen ensimmäisen vuoden lupaavat tulokset, joilla oli ollut myönteistä vaikutusta, jonka vaaransivat vasta SEA-konsernin ulkopuoliset myöhemmät tapahtumat.

(130) Kirjanpitojärjestelyjen osalta SEA ilmoitti, ettei SEA Handlingin tuloksiin sisälly maahuolintapalveluihin annettavaa tukea, joka voidaan antaa osoittamalla liiketoiminta tytäryhtiön tehtäväksi ja maksamalla sille korkeampaa hintaa markkinahintojen sijaan, kuten muut eurooppalaiset toimijat ovat tehneet. SEA Handling oli myös Milanon lentoasemien ainoa maahuolintapalvelujen tarjoaja, joka maksoi lentoaseman pitäjälle säännöllisen maksun yhteisten tilojen ja välineistön käytöstä. Jos SEA Handling ei olisi maksanut maksua Milanon lentoasemilla toimivien muiden toimijoiden tavoin, sen tilit olisivat jo plusmerkkiset (vuonna 2011). Maahuolintapalvelujen tileihin ei sisältynyt keskitetyn infrastruktuurin hallinnoimisesta saatavia tuloja, kuten muilla verrattavissa olevilla toimijoilla. Näiden toimintojen sisällyttäminen sovituilla hinnoilla SEA Handlingin tileille toisi vuosittain noin 70 miljoonan euron lisätulot. SEA mainitsi esimerkkinä […], joka sisällytti keskitetyn infrastruktuurin hallinnoimisesta saadut tulot maahuolintapalvelujen tileille, vaikka kyseiset tulot eivät sisälly direktiivin 96/67/EY liitteessä A olevaan tyhjentävään maahuolintapalvelujen luetteloon eikä kansainvälisen ilmakuljetusliiton (IATA) laatimaan maahuolintaa koskevaan vakiosopimukseen (Standard Ground Handling Agreement). Jos SEA olisi toiminut samoin vuosina 2005–2009, sen käyttökate olisi noussut –9 miljoonasta eurosta + 8 miljoonaan euroon (tosiasiallinen nousu oli –42,5 miljoonasta eurosta –23,2 miljoonaan euroon), mikä olisi vähentänyt liiketappiota keskimäärin 100 prosenttia.

(131) SEA ilmoitti, että sen maahuolintapalvelut saataisiin kannattaviksi viimein vuoteen 2012 mennessä rakenneuudistuksen pitkäjänteisen toteutuksen ansiosta ja että sen rakenneuudistussuunnitelma oli osoittautunut järkeväksi ja sellaisen menettelyn mukaiseksi, jota voitiin odottaa markkinataloudessa toimivalta yksityiseltä sijoittajalta. SEA pystyisi aloittamaan maahuolinnan strategisen yhteistyökumppanin etsinnän uudelleen esimerkiksi kehittääkseen tämän alan omaa liiketoimintaansa Milanon lentoasemilla sekä muualla ja mahdollisesti myös laajentaakseen liiketoimintaansa sellaisiin erikoispalveluihin, joita se ei vielä tarjonnut.

(132) SEA huomautti, että monet vastaavan tyyppiset lentoaseman pitäjät, kuten […] kaltaiset suuremmat yritykset, ovat nimenomaan luopuneet aikeista vetäytyä maahuolintapalveluista, vaikka rahoitusanalyytikot ovat joskus niitä tähän kannustaneet, mikä vahvistaa tämän liiketoimintamallin asianmukaisuuden.

5.2 […]

(133) […] toi esiin, että maahuolinnan alalla syntyi yleensä voittoa pienistä marginaaleista huolimatta. […] huomautti, että henkilöstökulut muodostivat merkittävän osuuden jokaisen toimijan menoista, ja niiden osuus oli todennäköisesti suurin piirtein 60–70 prosenttia tuloista. Tästä syystä toimintojen valvominen erityisen suunnittelujärjestelmän avulla oli olennaisen tärkeää.

(134) […] katsoi, että alalla voitiin hyödyntää mittakaavaetuja: matkustajakohtaiset kulut vähenivät matkustajamäärien noustessa. Ihanteellinen kustannustaso matkustajaa kohti saavutettiin, kun vuoden aikana palveltiin 8–9 miljoonaa matkustajaa. SEA Handling ylitti tason leikiten, sillä se huolitsi kahdella lentoasemalla noin 22 miljoonaa matkustajaa ja sen markkinaosuus oli jatkuvasti yli 70 prosenttia.

(135) […] mainitsi SAGAT Handlingin esimerkkinä yrityksestä, jonka toiminta markkinoilla oli kannattavaa, joka huolitsi vuonna 2009 noin 2,5 miljoonaa matkustajaa ja jonka henkilöstökulut olivat noin 55 prosenttia liikevaihdosta. Lisäksi se mainitsi Fraport Ground Services Austrian, Swissportin ja Menziesin.

(136) SEA Handlingin heikon kannattavuuden pääsyynä olivat sen korkeat henkilöstökulut, joiden osuus oli jatkuvasti yli 85 prosenttia liikevaihdosta vuosina 2002–2008, mitä […] piti kestämättömänä rasitteena. […] piti tätä erityisen yllättävänä siltä kannalta, että SEA Handling vaikutti pystyvän käyttämään lomautusrahastoa (cassa integrazione).

(137) […] halusi kiinnittää komission huomion siihen, ettei ollut mahdotonta, että SEA Handling on voinut saada tukea muussa muodossa. […] esitti, että SEA hoiti SEA Handlingin työntö-, hinaus-, jäänpoisto- ja bussikuljetuspalvelut, vaikka SEA Handling myi näitä palveluja asiakkailleen. […] epäili toiminnan lainmukaisuutta, sillä näiden palvelujen laskutus SEA Handlingilta ei ollut avointa.

(138) SEA saattoi myös antaa lisätukea SEA Handlingille antamalla omaa henkilöstöään sen käyttöön. Ilman asianmukaista laskutusta SEA Handling on voinut saada sääntöjenvastaista tukea.

(139) SEA saattoi antaa SEA Handlingille tukea myös tekemällä lentoyhtiöille yhdistettyjä tarjouksia, joissa tarjottiin alennusta SEA Handlingin palvelujen hankkimisen perusteella. […] oli havainnut sanomalehtiartikkeleista, että aina kun SEA sai uuden lentoyhtiön asiakkaakseen, maahuolintapalvelut tarjosi lähes aina SEA Handling.

(140) […] työehtosopimus maahuolintapalvelujen tarjoajien ja ammattijärjestöjen välillä. […] toteaa, että tätä sopimusta sovellettiin maahuolintapalvelujen tarjoajien koko henkilöstöön. […]:n mukaan vain SEA jatkoi oman työehtosopimuksensa noudattamista, vaikka se oli SEA:lle epäedullisempi sekä taloudellisesti että oikeudelliselta kannalta niin lyhyellä kuin pitkällä aikavälillä. Tämä valinta ei ollut kustannusten karsimiseen keskittyvän strategian mukainen.

6. ITALIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET VASTAUKSENA ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSIIN

(141) Italian viranomaiset esittivät omia huomautuksiaan […] esittämien huomautusten johdosta.

(142) Italian viranomaisten mukaan ensimmäinen väite, joka perustui ajatukseen siitä, että maahuolintayhtiön kannattavuus riippui sen huolitseman liikenteen määrästä ja sitä kautta sen huolitsemien matkustajien määrästä, oli pelkistetty ja perustui teoreettiseen arvioon, jossa ei otettu lainkaan huomioon sitä, että SEA:n päätökset perustuivat pitkän aikavälin taloudellisiin tavoitteisiin. Tällaiset mittakaavaedut eivät olleet ratkaiseva tekijä maahuolintayhtiön taloudellisen suorituskyvyn kannalta. Tarkemmin sanottuna tällaisen yhtiön tulot eivät liittyneet lainkaan sen huolitsemien matkustajien määrään, vaan riippuivat sen huolitsemien lentojen määrästä ja ilma-alusten kokonaispainosta.

(143) Yksityistä sijoittajaa koskevaa arviointiperustetta sovellettaessa pääkysymys ei ollut, olisiko yhtiö pystynyt tekemään voittoa, joka oli jostain syystä osoittautunut mahdottomaksi, vaan oliko osakkeenomistajan taloudellisen edun mukaan perusteltua sijoittaa yhtiöön ja toivoa sijoitukselleen tuottoa, vaikka pitkälläkin aikavälillä, tai tehdä sijoituksensa strategisesti eikä pelkästään taloudellisin perustein. Jos yritys pystyi potentiaalisesti tuottamaan voittoa, se täyttäisi näin ollen arviointiperusteen.

(144) Italian viranomaiset väittivät myös, ettei suurten liikennemäärien huolitseminen riitä voiton tekemiseen. Viranomaiset painottivat, että on tärkeää toimia laajassa lentoasemien verkostossa, mihin ne olivat kiinnittäneet huomiota jo aiemmin.

(145) Maahuolintapalvelujen tarjoaja, joka ei ollut sidoksissa lentoaseman pitäjään eikä määräävässä markkina-asemassa tietyllä lentoasemalla, pystyi keskittymään liiketoimintastrategiassaan yksinomaan tuottaviksi katsomiinsa palveluihin. SEA Handling ei voinut noudattaa tällaista strategiaa: se oli lentoaseman pitäjän tytäryhtiö, ja lentoaseman pitäjällä oli velvollisuus sääntelyviranomaista (ENAC) kohtaan varmistaa kaikkien direktiivissä 96/67/EY tyhjentävästi lueteltujen maahuolintapalvelujen keskeytymätön ja tehokas tarjoaminen Linaten ja Malpensan lentoasemilla. Se ei siis voinut päättää tarjota vain taloudellisesti kannattavimpia palveluja tai tarjota palveluja ainoastaan tiettyihin kellonaikoihin.

(146) Italian viranomaiset kiistivät väitteen, jonka mukaan monien eurooppalaisten maahuolintayritysten voittomarginaalit olivat merkittäviä. Vuonna 2009 seitsemän suurinta toimijaa Italian markkinoilla teki tappiota (SEA Handlingin ohella näitä olivat Aviohandling, Flightcare, ATA Handling, Aviapartner, Marconi Handling ja SAGA). Vain SAGAT Handling, jonka osuus Italian maahuolintamarkkinoilla oli hyvin pieni, teki voittoa, joskin melko pientä.

(147) Italian viranomaisten mukaan SEA Handlingin taloudellista suorituskykyä ei voida missään tapauksessa verrata esimerkiksi SAGAT Handlingin, Fraport Ground Services Austrian, Swissportin tai Menziesin kaltaisten alan toimijoiden taloudelliseen suorituskykyyn Italiassa tai muualla Euroopassa. Kyseisistä väitteistä ei ole apua myöskään yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen mukaisessa analyysissa, vaan niiden sijaan olisi pitänyt pohtia, oliko olemassa muita SEA Handlingiin verrattavissa olevia toimijoita, joiden osakkeenomistajat, vaikka yksityiset, olivat tehneet samanlaisia päätöksiä kuin SEA. SAGAT Handlingin ja SEA Handlingin toiminnat eivät olleet samalla tasolla monipuolisuuden kannalta. Menzies Aviation ja Swissport olivat itsenäisiä maahuolintayrityksiä, jotka toimivat kansainvälisenä verkostona, eikä niiden talouden tunnuslukuja voinut verrata luotettavasti SEA Handlingin tunnuslukuihin Italian viranomaisten jo selittämistä syistä.

(148) Henkilöstökulujen väitettiin olevan liian suuria suhteessa SEA Handlingin liikevaihtoon alan keskiarvoon verrattuna, ja tämän väitettiin osoittavan, ettei SEA Handling täyttänyt yksityistä sijoittajaa koskevaa arviointiperustetta. Italian viranomaisten mukaan tässä väitteessä ei otettu huomioon eri toimijoiden välisiä eroja. Tarkemmin sanottuna SEA Handlingin kaltaisella toimijalla, joka oli perustettu sen jälkeen, kun maahuolinnan ja lentoasemien hallinnoinnin palvelut oli erotettu toisistaan, henkilöstökulut olivat väistämättä suuremmat uusiin toimijoihin verrattuna ainakin ensimmäisten toimintavuosien aikana.

(149) Italian viranomaisten mukaan kaikkia maahuolintapalveluja tarjoavalla lentoaseman pitäjän tytäryhtiöllä henkilöstökulujen keskimääräinen osuus liikevaihdosta oli väistämättä 70–75 prosenttia. Korkeammat kustannukset johtuivat siitä, että tällaiset yritykset käyttävät korkeasti koulutettua henkilöstöä, jolla on laajaa osaamista alalta ja joka tuntee alalla sovellettavat säännöt ja menettelyt ja pystyy tarjoamaan kaikkia maahuolintapalveluja. Tällöin osakkeenomistaja / lentoaseman pitäjä pitäisi tärkeämpänä kertyneen asiantuntemuksen säilyttämistä ja maahuolintapalveluihin integroitumista, joilla molemmilla on merkittävää strategista arvoa konsernille, vaikka se haluaisikin vähentää henkilöstökulujen osuutta vähitellen. Italian viranomaiset toivat myös esille, etteivät aiemmista sopimuksista johtuvat kulut vaikuttaneet uusiin markkinatoimijoihin.

(150) Italian viranomaiset totesivat, että henkilöstökulujen osuus liikevaihdosta oli muuttunut täysin toisella tavalla kuin mitä […] esitti: vuosina 2002–2011 muutos oli ollut positiivinen, vuonna 2010 päästiin hieman alle 80 prosenttiin ja suunta oli kohti itsenäisten maahuolitsijoiden keskiarvoa, hieman alle 70:tä prosenttia.

(151) Italian viranomaiset kiistivät […] väitteet epäillyistä tuen muodoista ja ilmoittivat väitteiden olevan pelkkiä olettamia, jotka oli esitetty ilman mitään perusteita tai niitä tukevaa näyttöä.

(152) Italian viranomaisten mukaan SEA:n hoitamiin SEA Handlingin palveluihin (työntö, hinaus ja bussikuljetukset) sovellettiin markkinaehdoin tehtyjä maksuperusteisia alihankintasopimuksia, mikä näkyy sekä lentoyhtiöiden asiakassopimuksissa että ENAC:n antamassa todistuksessa. Lisäksi viranomaiset totesivat, että kyseisiä palveluja tarjottaessa ei syrjitty muita niitä pyytäviä toimijoita, ja tiettyjen palvelujen ulkoistaminen oli yleinen käytäntö Italian maahuolinta-alalla.

(153) Väite, jonka mukaan SEA Handling käytti SEA:n henkilöstöä vapaasti maahuolintapalvelujen tarjoamiseen, oli Italian viranomaisten mukaan perusteeton. Kun maahuolintapalvelut yhtiöitettiin, kaikki näiden palvelujen tarjoamiseen tarvittava osaaminen ohjattiin SEA Handlingin kustannuskeskuksiin.

(154) SEA:n väitettiin antavan uusille lentoyhtiöille pääsyn Milanon lentoasemille suotuisammin ehdoin (alennukset) sillä edellytyksellä, että ne suosisivat SEA Handlingia kilpailijoihin nähden. Italian viranomaiset pitivät tätä väitettä täysin perusteettomana. Sen tueksi ei ollut esitetty mitään näyttöä, ja tosiseikatkin puhuivat sitä vastaan, sillä johtavat lentoyhtiöt, kuten Gulf Air Malpensan lentoasemalla ja Air Malta, Air Baltic ja Carpatair Linaten lentoasemalla, olivat valinneet palveluntarjoajakseen SEA Handlingin kilpailijoita.

(155) SEA Handlingin työntekijöihin väitettiin sovellettavan SEA:n työehtosopimusta uuden nimenomaan maahuolinta-alan työntekijöille tehdyn työehtosopimuksen sijaan, […], vaikka viimeksi mainittu oli edellistä edullisempi taloudelliselta ja oikeudelliselta kannalta katsottuna. Tältä osin Italian viranomaiset korostivat ennen kaikkea, että kyseisen sopimuksen sisällöstä ja soveltamisesta riippumatta esitetty väite oli merkityksetön tässä menettelyssä, koska se koski tarkastelun kohteena olevan ajanjakson ulkopuolista tapahtumaa.

(156) Joka tapauksessa kun otetaan huomioon työehtosopimus, johon sisältyi yleinen kaiken kattava osio ja kolme erityistä osiota, jotka jokainen asianomainen ammattijärjestö (Assoaeroporti, Assohandlers ja Assocatering) oli neuvotellut erikseen, SEA Handling sovelsi työntekijöihinsä sopimuksen yleistä osaa sekä Assoaeroportin neuvottelemia erityisehtoja, koska SEA Handling ei voinut jättää noudattamatta ammattijärjestöjen kanssa aiemmin tehtyjä sopimuksia, kuten todetaan ammattijärjestöjen kanssa 4 päivänä helmikuuta 2002 tehdyssä sopimuksessa (29), jonka mukaan ”SEA Handling soveltaa Assoaeroportin ja ammattijärjestöjen kanssa allekirjoitettua kollektiivista työehtosopimusta”.

7. KESÄKUUN 28 PÄIVÄNÄ 2012 TOIMITETUT LISÄTIEDOT

(157) Milanon kaupunki toimitti 19 päivänä kesäkuuta 2012 pidetyn kokouksen jälkeen lisähuomautuksia ja esitti arvionsa kyseisistä toimenpiteistä ja erityisesti kannastaan, jonka mukaan SEA Handlingin rakenneuudistus oli SEA-konsernin sisäinen asia; SEA:n valitsemasta liiketoimintamallista, jolla se pyrki kehittämään hallinnoimiaan lentoasemia, sekä tarkastelun kohteena olevien eri ajanjaksojen erottamisesta toisistaan.

SEA Handlingin rakenneuudistus on SEA-konsernin sisäinen asia

(158) Milanon viranomaiset vahvistivat, ettei SEA ollut missään vaiheessa hakenut taloudellista tukea elvyttämistä varten osakkailtaan, Milanon kaupungilta ja maakunnalta. Päinvastoin kyseiset viranomaiset olivat saaneet SEA-konsernilta huomattavat osingot, yhteensä 550 miljoonaa euroa vuosina 2002–2012.

(159) Ei voitu olettaa – ja se olisi vielä osoitettava – että viranomaiset olisivat saaneet vieläkin enemmän taloudellista hyötyä, jos SEA olisi päättänyt olla tervehdyttämättä maahuolintayhtiötä ja käyttää sen sijaan riippumattoman toimijan palveluja. Tämä johtuu lähinnä siitä, että ulkopuolisilta oli vaikeaa hankkia kilpailukykyiseen hintaan kaikkia maahuolintapalveluja, joita SEA:n oli lentoaseman pitäjänä tarjottava kaikille lentoyhtiöille ja matkustajille keskeytyksettä ja siten, että ne ovat kattavasti käytettävissä ja voimassa olevien säännösten mukaisia. Myös palvelun laadun valvontaa oli vaikeaa ylläpitää, vaikka laadun valvonta oli olennaisen tärkeää lentoaseman kilpailukyvyn ja liikenteen palauttamisen kannalta (SEA oli itse asiassa onnistunut palauttamaan liikenteen valitsemallaan liiketoimintamallilla). Kolmantena syynä oli yhtiön liiketoimintamalli, joka liittyi erottamattomasti keskuslentoasemamalliin (etenkin sen jälkeen kun Alitalia lakkasi käyttämästä Milanon Malpensan lentoasemaa keskuslentoasemanaan, jolloin jouduttiin laatimaan ilman pääliikenteenharjoittajaa toimivan keskuslentoaseman tai näennäisen keskuslentoaseman mallit). Milanon kaupungilla ei ollut tiedossaan komission tekemiä tai sen riippumattomilla asiantuntijoilla teettämiä arvioita, joilla nämä väitteet voitaisiin kumota.

(160) Koska rahavirrat eivät olleet lähtöisin SEA:n julkisilta osakkeenomistajilta ja koska SEA Handlingin rakenneuudistusta koskeva päätös oli SEA:n strategisten tavoitteiden mukainen, tarkastelun kohteena olevien toimenpiteiden katsomista valtion tueksi olisi Milanon viranomaisten mukaan perusteltava näytöllä, joka osoittaa, että valtio on ollut toteuttamassa jokaista yksittäistä päätöstä tappioiden kattamisesta koko kyseessä olevalla ajanjaksolla ja etenkin jälkimmäisessä vaiheessa (vuoden 2007 jälkeen), jota aloituspäätöksessä esitetyt huomautukset eivät koskeneet. Milanon kaupunki kiistää ne joka tapauksessa.

SEA-konsernin liiketoimintamalli

(161) Italian viranomaiset toistivat, että valittu malli, joka perustui päätökseen olla ulkoistamatta maahuolintapalveluja, hyödyttäisi lentoaseman kehitystä pitkällä aikavälillä. Tämä ratkaisu oli konsernin kannalta suotuisampi, kun kyseinen lentoasemajärjestelmä toimi keskuslentoasemana. Lentoasemajärjestelmän hallinnointi perustui siihen, että jokin lentoliikenteenharjoittaja käytti sitä keskuslentoasemanaan tai että sen kautta tarjottiin muuten jatkoyhteyksiä, joten järjestelmän monimutkaisuuden vuoksi sitä hallinnoivan lentoaseman pitäjän oli tarjottava suoraan joitakin lentoasemapalveluja, myös maahuolintaa, lentoaseman tehokkaan toiminnan varmistamiseksi. Milanon viranomaiset mainitsivat esimerkkeinä Frankfurtin, Wienin ja Pariisin lentoasemat. Valintaa perusteltiin seuraavasti: a) Oli SEA:n tavoitteen mukaista kehittää keskuslentoasematoimintaa Milanon Malpensan lentoasemalla, mikä edellytti lentoasemaa keskuslentoasemanaan käyttävälle lentoliikenteenharjoittajalle tarjottujen maahuolintapalvelujen keskeytymätöntä valvontaa, seurantaa ja hallinnointia. Tämä oli vieläkin tärkeämpää, kun noudatettiin ilman päälentoliikenteenharjoittajaa toimivan keskuslentoaseman tai näennäisen keskuslentoaseman mallia. Ilman päälentoliikenteenharjoittajaa toimivan keskuslentoaseman tai näennäisen keskuslentoaseman mallissa lentoasemaa kehitettäisiin keskuslentoasemana, vaikka yksikään lentoliikenteenharjoittaja ei valitsisi sitä keskuslentoasemakseen. Tässä mallissa lentoaseman pitäjä tarjoaisi käyttäjille itse tilaisuuden käyttää lentoasemaa keskuslentoasemana ja loisi lentoasemalla yhteydet kaikkien lentoliikenteenharjoittajien saapuvien ja lähtevien lentojen välille riippumatta siitä, oliko lentoliikenteenharjoittajien välillä voimassa olevia yhteistyösopimuksia. b) Sitä tuki se seikka, että manner-Euroopan suurimmat ja parhaiten toimivat keskuslentoasemat olivat valinneet saman ratkaisun. c) Se oli välttämätön rahtiliikenteen kehittämiseksi Milanon lentoasemilla, sillä kyseisellä alalla Euroopan lentoasemien välinen kilpailu kiihtyi voimakkaasti ja uusien lentoliikenteenharjoittajien houkutteleminen liittyi myös maahuolintapalvelujen erikoistumistasoon. SEA:n valitsema liiketoimintamalli oli mahdollistanut rahtiliikennetoiminnan jatkuvan kasvun Milanossa, joka oli johtavassa asemassa Italiassa ja kuudenneksi tärkein koko Euroopassa ja jossa toimi eniten Lähi- ja Kaukoidästä – maailman nopeimman talouskasvun alueelta – lähtöisin olevia lentorahdinkuljettajia. d) Se oli valitun liiketoimintamallin mukaista lentoaseman pitäjänä toimivan yhtiön pääoman lisäämiseksi sen tulevaa yksityistämistä silmällä pitäen.

Tutkittavana olevien ajanjaksojen erottelu toimenpiteiden arviointia varten

(162) Milanon viranomaiset mainitsivat vuosien 2003–2007 liiketoimintasuunnitelman, joka oli toimitettu komissiolle muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen. Viranomaisten mielestä suunnitelmasta kävi ilmi, että tappioiden kattamiseksi toteutettuja SEA:n toimia koskevat päätökset oli tehty yksityistä sijoittajaa koskevan arviointiperusteen mukaisesti.

(163) Milanon viranomaisten mukaan SEA Handlingin vuosien 2003–2007 liiketoimintasuunnitelman analysoinnin pitäisi kuitenkin joka tapauksessa osoittaa, että SEA Handlingin rakenneuudistus on tehty noudattaen yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi, jäljempänä ”vuoden 2004 rakenneuudistussuuntaviivat” (30), koska rakenneuudistus toteutettiin merkittävällä määrällä tytäryhtiön omia varoja; koska taloudellinen tuki rajoittui määrään, joka on välttämätön asiaan sovellettavien yhtiölain säännösten mukaisen maksukyvyttömyystilanteen estämiseksi, ja koska SEA Handling keskitti kaikki voimavaransa elpymiseen, menetti markkinaosuutta kilpailijoille ja luopui muutamista ydinliiketoiminnan ulkopuolisista toissijaisista toiminnoista.

(164) Milanon viranomaiset muistuttivat, että vaikka osakkeenomistajan toiveet elpymisestä suunnitelman mukaisen viisivuotiskauden aikana olivat haihtuneet useiden ulkoisten tapahtumien vuoksi sekä siksi, koska yhtiön alkutilanne oli vaikea (yritystä ei perustettu uutena, vaan vaikeuksissa oleva liiketoimintayksikkö yhtiöitettiin) ja koska maahuolintapalvelujen markkinat vapautettiin Italiassa täysimittaisesti, ensimmäisellä, haastavalla kaudella toteutetut toimet osoittivat, että SEA Handlingin elpyminen oli todella mahdollista. Ensimmäisen kauden päätteeksi yhtiön taloustilanne ja tuottavuus olivat parantuneet merkittävästi vuodesta 2002.

(165) Elpymisen toisen vaiheen osalta Milanon viranomaiset viittasivat SEA-konsernin strategisiin suunnitelmiin vuosiksi 2007–2012 ja 2009–2016. SEA-konsernin mukaan kannattavuusraja saavutettaisiin vuoden 2012 aikana. Jos komissio aikoi asettua vastakkaiselle kannalle esitetystä näytöstä huolimatta, Milanon viranomaiset katsoivat, että sen olisi arvioitava jokainen SEA Handlingin hyväksi tehty pääomanlisäys erikseen voidakseen todeta, että kyseessä oli tuki ja erityisesti että tuki oli peräisin Milanon kaupungilta, mikä kiistettiin jyrkästi.

8. TOIMENPITEEN ARVIOINTI SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDAN PERUSTEELLA

(166) Sen jälkeen, kun muodollinen tutkintamenettely on aloitettu SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja kun Italian viranomaisten ja asianosaisten osapuolten esittämät huomautukset on otettu huomioon, komissio katsoo, että kyseiset toimenpiteet ovat valtiontukea, joka ei sovellu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan nojalla sisämarkkinoille ja jota ei voida hyväksyä SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan nojalla.

(167) Päätökseen liittyvän ajanjakson osalta komissio pyysi Italian viranomaisia toimittamaan kaikki tarpeelliseksi katsomansa tiedot kyseisten toimenpiteiden sisämarkkinoille soveltuvuuden selvittämiseksi ja täsmensi aloituspäätöksen 2.1 kohdassa ja 5 kohdassa ilmoitettua ajanjaksoa. Aloituspäätöksen 5 kohdassa komissio pyysi sitä toimittamaan vuoden 2002 liiketoimintasuunnitelman SEA Handlingin osalta mahdollisine myöhempine muutoksineen tai minkä tahansa muun asiakirjan, joka koskee SEA Handlingin strategiaa ja kannattavuuden palauttamista; SEA Handlingin liiketoiminnan tulokset koko aikaväliltä 2002–2009; tappioiden kattamiseen käytetyt täsmälliset määrät ja kattamisen muoto ja erityisesti kaikki olennaiset tiedot vuodesta 2005 lähtien nykyhetkeen asti.

(168) Italian viranomaisia pyydettiin joka tapauksessa toimittamaan huomautuksensa koko aloituspäätöksessä tarkastellulta ajanjaksolta. Päätöksen 42 kohdassa komissio totesi erityisesti, että komissio katsoo näin ollen tarpeelliseksi tutkia aikavälin 2002–2010 selvittääkseen, onko SEA Handling saanut sääntöjenvastaista valtiontukea tappioiden kattamisen muodossa kyseisellä aikavälillä.

(169) Lisäksi koska Italian viranomaiset eivät olleet toimittaneet edellä mainittuja tietoja koko aikaväliltä, joka mainitaan nimenomaisesti aloituspäätöksessä, komissio täsmensi toimitettavat asiakirjat ja tutkittavan aikavälin toiseen kertaan 11 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyssä kirjeessään.

(170) Tämän komission kirjeen jälkeen Italian viranomaiset toimittivat huomautuksia ja esittivät yksityiskohtaiset tiedot vuoteen 2010 asti lähinnä 15 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellään.

(171) Lisäksi komissio huomauttaa, että aikaväliltä 2006–2010 tutkitut toimenpiteet olivat samankaltaisia kuin aiemmalta aikaväliltä tutkitut toimenpiteet eli liiketappioiden kattamiseksi tehtyjä pääomanlisäyksiä, ja ne oli tehnyt sama elin saman yhtiön hyväksi. Komissiolla oli näin ollen velvollisuus tutkia koko kyseinen aikaväli tämän menettelyn yhteydessä.

(172) Näistä syistä komissio katsoo, että tutkittava aikaväli alkaa siitä päivästä, jona SEA Handling perustettiin vuonna 2002, ja kestää 23 päivään kesäkuuta 2010, jolloin komissio teki päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta.

(173) Tässä päätöksessä käsitellään ensin kysymystä siitä, oliko SEA Handling vaikeuksissa oleva yritys vuonna 1999 valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa, jäljempänä ”vuoden 1999 rakenneuudistussuuntaviivat” (31), ja vuoden 2004 rakenneuudistussuuntaviivoissa (8.1 kohta) tarkoitetulla tavalla. Sitten komissio arvioi, ovatko kyseiset toimenpiteet SEA Handlingille myönnettyä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (8.2 kohta), ja lopuksi se arvioi vielä, voidaanko tällaisen tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille (8.3 kohta).

8.1 SEA HANDLINGIN VAIKEUDET

Vuoden 1999 rakenneuudistussuuntaviivat

(174) Vuoden 1999 rakenneuudistussuuntaviivojen 5 kohdan mukaan yritys katsotaan vaikeuksissa olevaksi yritykseksi ”[jos se] on menettänyt yli puolet merkitystä pääomastaan ja yli neljännes pääomasta on menetetty viimeksi kuluneen 12 kuukauden aikana; tai […] jos se […] täyttää kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut edellytykset yhtiön asettamiselle yleistäytäntöönpanomenettelyyn maksukyvyttömyyden vu