Erityiskertomus N:o 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan nojalla annettu kertomus) sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 241 , 31/07/1998 s. 0058 - 0080



ERITYISKERTOMUS nro 6/98 alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskevasta arviosta (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan nojalla annettu kertomus) sekä komission vastaukset (98/C 241/02) 1. JOHDANTO 1.1. Tässä kertomuksessa tarkastellaan yhteisön talousarvion kahden tärkeimmän rahoituslähteen, alv:oon ja BKTL:oon perustuvien omien varojen (80 prosenttia tuloista eli 61 miljardia ecua vuonna 1997) kehitystä, toimintaa ja rajoituksia (1). Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että omien varojen järjestelmä oli kokonaisuudessaan tarkastelun kohteena vuonna 1993 (2). Tällöin esitettiin huomautuksia myös perinteisistä omista varoista, samoin kuin myöhemmissä vuosikertomuksissa. 1.2. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa on käsitelty myös useita alv- ja BKTL-varoihin liittyviä näkökohtia. Alv-varojen osalta esillä ovat olleet erityisesti eroavaisuudet tiedoissa, joiden pohjalta jäsenvaltiot laskevat alv:n määräytymisperusteen keskeisen tekijän eli painotetun keskimääräisen verokannan sekä suorittavat erilaisia korjauksia ja tasoituksia. BKTL-varojen osalta tilintarkastustuomioistuimen aikaisemmat huomautukset ovat koskeneet ennakkoarviointimenetelmiä ja -menettelyjä sekä kansantalouden tilinpidon laatua ja mittausmenetelmien tarvetta. 1.3. Tässä kertomuksessa käsitellään myös verotulojen menetyksen seurauksia alv- ja BKTL-varojen kannalta, kyseisen ilmiön laajuuden vuoksi. 2. YHTEISÖN TALOUSARVION RAHOITTAMINEN Yhteisön rahoitusjärjestelmän taustaa 2.1. Huhtikuun 18 päivänä 1951 tehdyssä Pariisin sopimuksessa (3), jolla perustettiin Euroopan hiili- ja teräsyhteisö (EHTY), määrättiin hiilen ja teräksen tuotantomaksuihin perustuvasta rahoitusjärjestelmästä. 2.2. Näiden maksujen, jotka voitaisiin syystä määritellä yhteisön ensimmäiseksi veroksi, lisäksi tulevat omista varoista, sijoituksista, varauksista ja muista tuloista kertyvät korot. 2.3. Vuonna 1957 tehdyissä Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksissa määrättiin jäsenvaltioiden rahoitusosuuksista, jotka oli mahdollista korvata omilla varoilla. Nämä rahoitusosuudet vahvistettiin tietyksi prosenttiosuudeksi budjettimenoista, ja ne jakautuivat jäsenvaltioittain eri tavoin sen mukaan, oliko kyse hallintomenojen vai toimintamenojen (tuolloin lähinnä tutkimusmenot ja sosiaalirahasto) rahoittamisesta. 2.4. Tämä rahoitusjärjestelmä pysyi käytännössä muuttumattomana rahoitusosuuksien korvaamisesta yhteisöjen omilla varoilla 21 päivänä huhtikuuta 1970 tehtyyn neuvoston päätökseen (4) saakka. 2.5. Kyseisen päätöksen tavoitteena oli yhteisön talousarvion rahoittaminen kokonaisuudessaan omin varoin eli maatalousmaksuin, sokerin ja isoglukoosin tuotannosta kannettavin maksuin ja yhteisön ulkorajoilla kannetuin tullein sekä prosenttiosuuksin, jotka lasketaan jäsenvaltioiden kantaman alv:n määräytymisperusteesta. Vuonna 1988 otettiin käyttöön neljäs vara, joka perustui BKTL:oon ja jonka avulla oli tarkoitus vähentää alv-varan suhteellista osuutta sekä lisätä samalla tuloja. Tämä rahoitusjärjestelmä on pääpiirteiltään edelleenkin voimassa. Alv- ja BKTL-varojen tyypillisimmät piirteet 2.6. Nykyistä järjestelmää säännellään 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä 94/728/EY, Euratom (5). Talousarvio rahoitetaan osittain varoin, jotka kannetaan verovelvollisilta (maatalousmaksut, sokeri- ja isoglukoosimaksut, tullit). 2.7. Alv- ja BKTL-varat ovat tulonsiirtoja jäsenvaltiolta Euroopan unionin talousarvioon. Liitteen III taulukosta I käy ilmi, että alv- ja BKTL-varojen kokonaismäärä vastaa eri jäsenvaltioissa erilaista osuutta verotuloista; taulukoissa II ja III vertaillaan alv- ja BKTL-varoja väestöön ja BKTL:oon nähden. Alv-vara 2.8. Alv-määräytymisperuste lasketaan niiden nettomääräisten tulojen perusteella, jotka jäsenvaltiot ovat vuoden aikana keränneet arvonlisäveroina. Tulot jaetaan luvulla, jota kutsutaan painotetuksi keskimääräiseksi verokannaksi ja joka vastaa kunkin jäsenvaltion osalta sellaisiin liiketoimiin sovellettavien eri verokantojen painotettua keskiarvoa, joista on maksettava alv ilman vähennysoikeutta. Kotitalouksien lopullinen kulutus muodostaa suurimman osuuden näistä toimista, jotka poimitaan kansantalouden tilinpidon tilastoista. 2.9. Koska yhteistä alv-järjestelmää sovelletaan eri tavoin eri jäsenvaltioissa, suoritetaan erilaisten erityisjärjestelyjen ja poikkeusten huomioon ottamiseksi mukautuksia, joiden avulla alv-varan lopullinen määräytymisperuste voidaan yhdenmukaistaa, kuten säännöksissä vaaditaan. BKTL-vara 2.10. BKTL-vara vastaa tiettyä prosenttiosuutta markkinahintaisesta bruttokansantulosta. Tämä prosenttiosuus on vahvistettu 13 päivänä helmikuuta 1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/130/ETY, Euratom (6). BKTL-vara on tarkoitettu yhteisön talousarvion tasapainottavaksi varaksi; sitä käytetään ainoastaan suoritettavien menojen ja muiden käytettävissä olevien tulojen (maatalousmaksut, sokeri- ja isoglukoosimaksut, tullit, alv-varat, sekalaiset tulot) välisen saldon rahoittamiseen. Alv- ja BKTL-varojen määräytymisperusteiden määrittäminen ja tarkastaminen 2.11. Molemmat varat perustuvat jäsenvaltioiden laatimiin ja toimittamiin tietoihin. Jäsenvaltiot toimittavat ensin ennakkoarviot ja vasta myöhemmin todelliset tiedot, ja tietoihin voidaan tehdä myöhemmin vielä korjauksia (7). Asiaa koskevien säännösten mukaan (8) jäsenvaltioiden ja komission tehtävänä on määrittää alv- ja BKTL-varoihin liittyvät perusteet täydellisesti ja yhdenmukaisesti. 2.12. Näitä määräytymisperusteita koskevien tietojen tarkastamisesta huolehtii komissio. Komission on varmistettava, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat yhdenmukaisella tavalla määräytymisperusteiden laskentaa koskevia säännöksiä. 3. NYKYISEN JÄRJESTELMÄN RAJOITUKSET JA POIKKEAMAT NYKYISESTÄ JÄRJESTELMÄSTÄ 3.1. EY:n perustamissopimuksen 199 ja 201 artiklan nojalla talousarvion on oltava tasapainossa: se on rahoitettava kokonaisuudessaan tähän tarkoitukseen määrätyin varoin. Ainoa rajoitus on se, että varojen kokonaismäärä ei saa olla yli 1,27 prosenttia BKTL:sta (9). 3.2. Vaikka tarvittavien varojen saanti onkin tällä tavoin varmistettu, järjestelmän lähtökohtaan ja sen toimintaan liittyy käytännössä rajoituksia, joita tarkastellaan lähemmin seuraavissa kohdissa. Oletetut omat varat 3.3. Komission mukaan yhteisön talousarvion rahoittamismenetelmät kuvastavat yhteisön poliittista kehitystä. Yhteisön toimintahan rahoitettiin alkuaikoina jäsenvaltioiden rahoitusosuuksin, jotka perustuivat vahvistettuihin prosenttimääriin (EY:n perustamissopimuksen 200 artikla) (10). Tämä järjestelmä piti korvata omilla varoilla (EY:n perustamissopimuksen 201 artikla). Suunnitelmien mukaan nämä varat olivat verojen kaltaisia, ja ne piti kantaa yhteisössä suoraan luonnollisilta tai oikeushenkilöiltä jäsenvaltioiden päätöksistä riippumatta. Yhteisö ja tulojen lähde olivat automaattisesti sidoksissa toisiinsa eli jokaisesta liiketoimesta piti kantaa yhteisön vero. 3.4. Myöhemmin luovuttiin alkuperäisestä suunnitelmasta tehdä alv-varasta vero, joka perustuu välittömästi kulutukseen tai ainakin verovelvollisten antamiin ilmoituksiin (11). Syynä tähän oli erityisesti se, että alv-lainsäädäntöä sovellettiin eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Alv-varan laskennassa sovellettavien yksityiskohtaisten sääntöjen (12) seurauksena alv-vara on alkanut muistuttaa kansallista rahoitusosuutta (13). Tämä vara perustuu veroon, jonka maksajana eivät ole verovelvolliset vaan jäsenvaltiot. 3.5. Toisin kuin komissio vuonna 1988 vakuutti, voidaan epäillä, onko alv-varalla - vaikka se perustuukin ensimmäiseen Euroopan tasolla yhdenmukaistettuun veroon - varmaa poliittista ja psykologista vaikutusta (14). Alv-varan laskennassa käytetään usein lähteenä tilastotietoja, minkä vuoksi sillä on itse asiassa hyvin vähän yhteistä todellisen verotuksen kanssa. 3.6. Koska alv:n määräytymisperusteen rajat on vuodesta 1988 lähtien määritetty progressiivisesti tietyksi prosenttiosuudeksi BKTL:sta, alv-varan painoarvo on vähentynyt talousarvion rahoituksessa ja alv-vara on entistä enemmän sidoksissa BKTL:oon, mikä taas korostaa kyseisen varan makrotaloudellista luonnetta. 3.7. On selvää, että BKTL-vara ei ole luonteeltaan veron kaltainen, mutta tilanne ei ole kovin erilainen myöskään alv-varan osalta. Tämä pitää paikkansa siitäkin huolimatta, että alun perin alv-varojen järjestelmästä pyrittiin luomaan yhteisön rahoituslähde, jonka avulla varmistettiin samalla suora yhteys eurooppalaisten veronmaksajien ja yhteisön talousarvion välille (15). Jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti 3.8. Omia varoja koskevan päätöksen mukaan omien varojen järjestelmässä on otettava huomioon jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti, jonka indikaattorina käytetään markkinahintaista bruttokansantuloa (BKTL). Markkinahintaisen bruttokansantuotteen (BKT) pohjalta laskettava bruttokansantulo on valittu rahoituskapasiteetin indikaattoriksi siksi, että sen oletetaan kuvastavan tietyn maan vaurautta eikä bruttokansantuotteen tapaan tuotantokapasiteettia. 3.9. Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (16) yhteydessä määritetään asianomaisten maiden maksuosuudet yhteisön toimiin osallistumiseksi kuitenkin BKT:n perusteella. Lisäksi komissio arvioi BKT:n avulla jäsenvaltion kyvyn suorittaa perustamissopimuksen 171 artiklassa tarkoitettu uhkasakko (17). On näin ollen syytä pohtia, ymmärretäänkö rahoituskapasiteetin käsite samalla tavalla eri yhteyksissä. Järjestelmässä sovelletut korjauskeinot Alv:n määräytymisperusteen rajojen määrittäminen 3.10. Vaikka alv-varan verokantaa oli varojen riittämättömyyden vuoksi juuri korotettu vuonna 1985 (1 prosentista 1,4 prosenttiin), päätettiin vuonna 1988 vähentää alv-varan painoarvoa talousarvion rahoittamisessa ja luoda BKTL:oon perustuva täydentävä vara. Tarkoituksena oli ottaa jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti paremmin huomioon; tavoite vahvistettiin myöhemmin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen liitteenä olevassa, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevassa pöytäkirjassa sekä nykyisessä omista varoista tehdyssä päätöksessä. 3.11. Komissio oli korostanut (18), että alv-vara on kulutusvero ja siksi vaikutuksiltaan regressiivinen siten, että vähävaraisimpien jäsenvaltioiden, joissa on suhteellisen korkea kulutuksen ja alhainen säästöjen taso, rahoitusosuus on helposti suurempi kuin osuus, joka niille määräytyisi yhteisön BKTL:n perusteella. Alv-vara olisi näin ollen epätasapainottava tekijä jäsenvaltioiden välillä talousarvion rahoittamisessa, erityisesti talousarvion "tasapuolisuuden" osalta (19). 3.12. Alv-varojen osuutta yhteisön talousarvion rahoittamisessa on vähennetty asteittain vuodesta 1988 lähtien. Vuodesta 1999 alkaen alv-varan verokanta saa olla enintään yhden prosentin ja alv-määräytymisperuste enintään 50 prosenttia BKTL:sta (20). 3.13. Komission mukaan alv-vara ei kuvasta jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia, ja sitä pidetään jopa epäsuhtaisena - myös määräytymisperusteen rajoittamisen korjaavasta vaikutuksesta huolimatta. Alv-varaa ei ole kuitenkaan poistettu ja korvattu BKTL-varan osuutta lisäämällä, vaikka tämä olisi ollut mahdollista BKTL-varan luomisen yhteydessä vuonna 1988. 3.14. On myös huomattava, että vaikka alv:n määräytymisperusteen yläraja on vahvistettu 50 prosentiksi BKTL:sta vuodesta 1999 alkaen, joidenkin jäsenvaltioiden kohdalla peruste ei muutu. Kuten tilintarkastustuomioistuin on huomauttanut lausunnossaan nro 8/93, ei ole myöskään varmaa, että nimenomaan vähävaraisimmat jäsenvaltiot hyötyisivät tästä rajojen määrittämisestä, vaikka varojen uudelleentasapainottaminen onkin tarkoitettu juuri niiden hyväksi. 3.15. Alv-määräytymisperusteen rajojen määrittämisellä on vääristävä vaikutus järjestelmään. Alv-määräytymisperusteen enimmäisrajan seurauksena tietyt jäsenvaltiot (neljä jäsenvaltiota vuonna 1998) osallistuvat talousarvion rahoittamiseen pelkästään rahoituskapasiteettinsa (BKTL) mukaan. Muiden jäsenvaltioiden osalta rahoitus perustuu sekä jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettiin että verotettavaan kulutukseen (alv:oon). Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aikaisemmin todennut (21), alv-varan verokanta perustuu periaatteeseen, jonka mukaan kyseistä verokantaa on sovellettava kaikkien osalta samalla tavalla. Alv-varan osuutta talousarvion rahoittamisessa olisi kuitenkin voitu vähentää kyseenalaistamatta edellä mainitun periaatteen yleistä soveltamista, pelkästään verokantaa alentamalla. 3.16. Alv-varaan liittyy johdonmukaisuusongelma. Jos alv-varan tapauksessa on kyse jäsenvaltioiden rahoitusosuudesta, olisi ollut loogista poistaa se käytöstä vuonna 1988 ja korvata se BKTL-varalla. Jos alv-vara on sitä vastoin tarkoitettu EU:n kansalaisten lopullisesta kulutuksesta kannettavaksi veroksi, herää kysymys, onko aiheellista määrittää alv-varan määräytymisperusteen rajat BKTL:n mukaan. Jälkimmäisessä tapauksessa olisikin otettava huomioon, että kyseessä on todellinen oma vara, jota ei näin ollen pitäisi rajoittaa, sillä tämä olisi vastoin kyseisen varan perustarkoitusta. Kehitys kohti kahta eri BKTL:a 3.17. Olisi luonnollista olettaa, että makrotaloudellisia kokonaislukuja käytetään aina niiden täydellisimmässä muodossa. BKTL:n laskentamenetelmään on odotettavissa vuonna 1999 parannuksia Euroopan koottujen tilien järjestelmän (EKT 1995) myötä, niin kattavuuden kuin käsitteidenkin osalta (22). Komission vastustuksesta huolimatta lainsäätäjä on kuitenkin nimenomaisesti sulkenut pois mahdollisuuden käyttää uutta EKT:ää BKTL-varan laskemiseen niin kauan kuin nykyistä omia varoja koskevaa päätöstä sovelletaan (23). Asianomaiset BKTL-laskelmat perustuvat näin ollen EKT 1979 -järjestelmään (toinen painos). Kyseinen päätös vaikuttaa myös alv-varojen määrittämiseen siltä osin, että veron määräytymisperusteen keskeisen osatekijän (ks. kohta 2.8) eli keskimääräisen painotetun verokannan laskeminen edellyttää verollisten liiketoimien jaottelua kansantalouden tilinpidon mukaisesti. Myös tässä tapauksessa SEK 1979 -järjestelmää sovelletaan edelleen. 3.18. Voidaan siksi kysyä, mitkä ovat tällaisen poissulkemisen syyt, varsinkin kun neuvostossa käytyjen keskustelujen mukaan on mahdollista, että uusi järjestelmä aiheuttaa yhteisön BKTL:n kasvamisen ja jäsenvaltioiden bruttokansantulojen keskinäisten suhteiden muuttumisen (24). Niissä yhdeksässä jäsenvaltiossa, jotka ovat toimittaneet arvion EKT 1995 -järjestelmän valmisteluvaiheen aikana, ero nykyiseen BKTL:oon (EKT 1979) nähden vaihteli -9,7 prosentin ja +5 prosentin välillä valtiosta riippuen. Komission mukaan uuden EKT:n avulla oli tarkoitus lisätä vertailtavuutta, jota talous- ja rahaliitto sekä kansantalouden tilinpidon kokonaislukujen käyttö yhteisön hallinnollisissa ja erityisesti talousarvioon liittyvissä laskelmissa edellyttävät (25). 3.19. Laskettaessa bruttokansantulo EKT 1995 -järjestelmän mukaisesti on ongelmana erityisesti rahoituspalvelujen (FISIM) kohdentaminen. Neuvoston antamien asiaa koskevien säännösten mukaan FISIMin käyttö BKTL-varan tarkoituksiin ei tapahtuisi automaattisesti, vaan edellyttäisi neuvoston erillistä yksimielistä päätöstä (26). Neuvosto toteaa kuitenkin (27), että välillisten rahoituspalvelujen (FISIM) kohdentamisen avulla on tarkoitus parantaa "huomattavasti EKT:ssä sovellettavien menetelmien laatua ja bruttokansantuotteen (BKT) (28) tarkempaa vertailua Euroopan unionissa (28) Kuten kohdassa 3.8 todettiin, BKTL johdetaan BKT:sta.". 3.20. Tällainen kehitys on vastoin tavoitteita, joiden pohjalta BKTL-vara luotiin. Tarkoituksena oli luoda vara, joka perustuu luotettaviin ja kattaviin, käsitteiden ja käytännön kannalta vertailukelpoisiin tietoihin. Tapahtunut kehitys vie pohjaa periaatteelta, jonka mukaan yhteisön tilastojen on oltava puolueettomia (28) eli objektiivisesti ja riippumattomasti laadittuja. BKTL-vara saattaa näin ollen muuttua pelkäksi puhtaaksi rahoitusosuudeksi, jonka avulla lopulta määritetään eri jäsenvaltioiden rahoitusvastuu yhteisön talousarvion osalta. Koska kyseinen BKTL-vara ei perustu kaikkein pisimmälle kehitettyyn BKTL:oon (EKT 1995 -versio), se aiheuttaisi vääristymän mitattaessa jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia. Komissio aikoo kuitenkin (29) tulevaisuudessa liittää kaikkiin ehdotuksiin, joiden tarkoituksena on omien varojen laskennassa käytetyn tilastollisen BKTL:n määritelmän muuttaminen, prosenttimääräisen arvion omien varojen laskennassa käytettyjen EKT 1995 -BKTL:n ja EKT 1979 -BKTL:n välisestä erosta. 3.21. Edellä esitetyn ja kohdassa 3.9 esitettyjen havaintojen perusteella voidaan todeta, että kahden BKTL:n (SEK 1979 ja SEK 1995 -versiot) rinnakkaisen käytön vuoksi on vaikea valita, mitä kokonaislukuja olisi käytettävä muilla yhteisön toiminnan aloilla, esimerkiksi määritettäessä rakenteellisten toimien kannalta tukikelpoisia alueita. 3.22. Lisäksi on huomattava, että kahdenlaisten BKTL-laskelmien käyttö ei paranna kansantalouden tilinpidon laatua, vaan johtaa käytettävissä olevien varojen tehottomaan käyttöön ja on lisäksi vastoin yhteisön tilastoja koskevia yleisiä periaatteita. Budjettiepätasapainon korjaaminen 3.23. Vaikka Fontainebleaussa 25.-26. kesäkuuta 1984 kokoontunut Eurooppa-neuvosto piti menopolitiikkaa olennaisen tärkeänä keinona ratkaista budjettiepätasapainojen ongelma lopullisesti, se päätti kuitenkin, että "ne jäsenvaltiot, joissa vallitsee merkittävä epätasapaino suhteessa niiden suhteelliseen vaurauteen", voivat saada myöhemmin korjauksen (30). 3.24. Fontainebleaun Eurooppa-neuvoston määritelmän mukaisten "budjettiepätasapainojen" korjaaminen tapahtuu vähentämällä kaksi kolmasosaa asianomaisen jäsenvaltion alijäämäisestä budjettisaldosta. Saldo lasketaan yksittäisen varainhoitovuoden osalta siten, että kerrotaan "kohdennettujen menojen" (31) kokonaismäärällä erotus, joka on saatu vähentämällä toisistaan kyseisen jäsenvaltion osuus alv-BKTL-varoina suoritetuista maksuista ja saman jäsenvaltion osuus kohdennetuista menoista. Korjauksen rahoittajina ovat muut jäsenvaltiot. Järjestelmän yleisen käytön puuttuminen 3.25. Fontainebleaun Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan jokainen jäsenvaltio, joka kärsii budjettiepätasapainosta suhteelliseen vaurauteensa nähden, voi pyytää korjausta. Omia varoja koskevassa päätöksessä tällainen korjaus myönnetään nykyisin nimenomaisella säännöksellä kuitenkin vain yhdelle jäsenvaltiolle. 3.26. Ei ole näin ollen olemassa yleistä järjestelmää, joka mahdollistaisi tällaisen korjauksen muiden jäsenvaltioiden osalta. Lisäksi puuttuu seurantamenetelmä, jolla tarkistettaisiin säännöllisesti, että korjaus on edelleen aiheellinen. Tämä kaikki edellyttäisi omia varoja koskevan päätöksen muuttamista. On kuitenkin huomattava, että EY:n perustamissopimuksen 201 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on sovittava yksimielisesti kaikista kyseiseen päätökseen tehtävistä muutoksista ja vahvistettava muutokset kansallisin ratifiointimenettelyin. Mahdolliset muita maita koskevat korjaukset 3.27. Jollei jäsenvaltioiden suhteellista vaurautta koskevista arvioista muuta johdu, myös kuusi muuta jäsenvaltiota voisi vaatia korjausta tulojen nykyisten korjauskriteerien perusteella. Tämän seurauksena esimerkiksi viimeisimpien käytettävissä olevien lopullisten tietojen (varainhoitovuosi 1996) perusteella korjauksen kokonaismäärä nousisi 2,9 miljardista ecusta (yksi jäsenvaltio) 12,4 miljardiin ecuun (seitsemän jäsenvaltiota), mikä vastaa 22 prosenttia kyseisen varainhoitovuoden alv- ja BKTL-varoista. 3.28. Koska jäsenvaltiot, joiden osalta korjaus tehdään, eivät osallistu korjauksen rahoittamiseen, rahoittajiksi joutuvat todellisuudessa paljolti jäsenvaltiot, joiden BKTL on asukasta kohti alle yhteisön keskitason. Nämä jäsenvaltiot ovat kuitenkin juuri tästä syystä oikeutettuja vähävaraisimmille maille myönnettyyn rakennerahastojen tukeen. Budjettiepätasapainon käsitteen riittämätön määrittely 3.29. Kuten komissio perustellusti toteaa (32), budjettisaldojen perusteella Euroopan unionin menopolitiikan etuja tulkitaan väärin tai arvioidaan epätarkasti. Kirjanpitoon merkittyjen talousarvion rahavirtojen avulla ei pystytä selvittämään näiden yhteisön politiikkojen seurannaisvaikutuksia. Koska talouselämä on yhteismarkkinoiden myötä integroitunut, on entistä kyseenalaisempaa etsiä suoria yhteyksiä yhteisön maksujen määräpaikan ja jäsenvaltioiden saamien etujen välillä. Menojen mahdollinen uudelleentasapainottaminen 3.30. Budjettiepätasapainojen korjausten nykyisessä laskentamenetelmässä ei oteta huomioon tällaisia seikkoja. Hyvityksen enimmäismäärä, joka on kaksi kolmasosaa alijäämäisestä saldosta - määrän suuruudesta riippumatta - vaikuttaa mielivaltaisesti määritetyltä. Lisäksi budjettiepätasapainoa olisi voitu vähentää tällaisen laskentamenetelmän sijaan talousarvion "menopuolen" kautta, esimerkiksi vahvistamalla kiinteämääräinen hyvitys tai tasapainottamalla uudelleen yhteisön rahoittamat toimet, kuten Fontainebleaun Eurooppa-neuvosto oli kehottanut. 3.31. Valinnoilla, jotka budjettivallan käyttäjä tekee talousarvion hyväksymisvaiheessa, on asianomaisista talouden aloista riippuen erilaisia välittömiä tai välillisiä vaikutuksia jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin järjesti tähän liittyvän simulaation sellaisten yleisten periaatteiden ja käsitteiden pohjalta, joita nykyisin sovelletaan hankkeiden arvioinnissa ja kustannusvaikuttavuusanalyyseissä (33). Asianomaisten maiden eri talouden alojen tuotantoon kohdistuvia vaikutuksia selvitettiin panos-tuotos -taulukkojen tilastotiedoin sekä jäsenvaltioiden välisiä kauppavirtoja koskevin tiedoin (34). Näiden tietojen avulla voidaan määrittää kvantitatiivisesti eri tuotannonalojen väliset yhteydet ja erityisesti tietyn maan tuotantorakenteen ja muiden (yhteisöön kuuluvien ja kuulumattomien) maiden tuotantorakenteiden väliset yhteydet. 3.32. Edellä mainitun toiminnan tavoitteena oli arvioida talouden tuotantovirrat, jotka olivat syntyneet oletetun, jäsenvaltioiden hyväksi suoritetun menon seurauksena yksittäisen jäsenvaltion sisällä ja eri jäsenvaltioiden välillä seuraavilla aloilla: maatalous (50 prosenttia oletetusta menosta), infrastruktuurin rakentaminen (40 prosenttia menosta) ja palvelut (10 prosenttia menosta). Simulaatiossa ilmeni, että tiettyyn maahan osoitetun menon synnyttämä tuotannon ylijäämä ei jäänyt ainoastaan tähän yhteen maahan vaan saattoi päätyä myös muihin maihin, mukaan lukien kolmannet maat, tavaroiden ja palvelujen tuonnin tai viennin myötä. Vaikutuksia voidaan havaita myös sellaisilla talouden aloilla, joille ei osoiteta suoraan yhteisön tukea. 3.33. Menon aikaansaama tuotannon seurannaisvaikutus on kokonaisarvoltaan noin kaksi kertaa suurempi kuin itse meno. Vaikutus saattaa kuitenkin olla huomattavan erilainen eri jäsenvaltioissa - luultavasti unionin maiden tuotantorakenteiden erojen vuoksi. Menoon nähden seurannaisvaikutus on määrältään 48-111 prosenttia. Näin ollen yksittäisen maan unionin jäsenyydestä saama hyöty näyttää tosiaankin olevan riippuvainen siitä, mille aloille yhteisön toiminta kohdistuu. On siksi huomattava, että kaikkein asianmukaisinta tietoa mahdollisista epätasapainotapauksista saadaan tarkastelemalla budjettipolitiikan valintojen vaikutuksia eikä pelkkiä rahavirtoja. Tilastojen merkitys alv- ja BKTL-varojen laskennassa 3.34. Kansantalouden tilinpidon tilastoista saatavat makrotaloudelliset tiedot, joihin BKTL-vara perustuu, ovat erittäin tärkeitä myös alv-varan määrittämisen kannalta. 3.35. Alv-varan tapauksessa keskimääräisen painotetun verokannan laskemisessa tarvitaan tilastotietoja, joiden avulla voidaan laskea erilaisiin verollisiin liiketoimiin sovellettavien eri alv-kantojen painotus. Nämä tiedot, jotka vastaavat suoritettujen liiketoimien nettomääräisiä arvoja, jaotellaan sovelletun alv-kannan mukaan kansantalouden tilinpidon tilastotietojen (EKT) tai muista lähteistä saatavien tilastotietojen perusteella. Tarvittavien tietojen tuottaminen edellyttää kuitenkin käytännön toimia, joilla yhdenmukaistetaan verollisia liiketoimia koskevat tilastot. 3.36. Yhdenmukaisuuden saavuttamiseksi alv-varan määräytymisperusteen laskennassa on otettava käyttöön korjaukset ja tasoitukset. Näiden mukautusten, joiden prosenttiosuus jäsenvaltioiden määräytymisperusteesta vaihteli 0,09 ja -5,66 prosentin välillä vuonna 1995 (35), määrittämiseksi ei ole aina saatavilla riittäviä verotustietoja. Tällöin käytetään kansantalouden tilinpidon tietoja tai muita asianmukaisia tietolähteitä. 3.37. BKTL on luonteeltaan tilastollinen kokonaissuure, joka on kehitetty kansantalouden tilinpidon yhteydessä talouden kaiken toiminnan tuloksen mittaamiseksi tietyltä ajalta; se kattaa kaikkien toimijoiden kaupalliset ja ei-kaupalliset taloudelliset toimet. Bruttokansantulo voidaan esittää kolmesta eri näkökulmasta (36), joita ovat "tuotos", "kulutus" ja "tulot", ja sitä voidaan näin ollen hyödyntää yksityiskohtaisessa makrotaloudellisessa analyysissä, erityisesti vertailuissa, jotka tapahtuvat tietyn ajanjakson tai maantieteellisen alueen puitteissa. 3.38. Kyseisten kokonaislukujen laatimisesta vastaavat jäsenvaltioiden tilastoyksiköt kansallisten järjestelmien, periaatteiden ja menetelmien mukaisesti. Euroopan koottujen tilien järjestelmän (EKT) luomisen myötä on otettu käyttöön jäsenvaltioita varten yhtenäiset määritelmät. Direktiivissä 89/130/ETY, Euratom on vahvistettu yhdenmukaistamistoimien täytäntöönpanomenettely käsitteiden, teknisten seikkojen ja organisaation osalta. 3.39. Komission tehtävänä on valvoa, että kansantalouden tilinpitoa koskevia normeja noudatetaan johdonmukaisella ja yhtenäisellä tavalla, sillä BKTL-varan lisäksi myös sisämarkkinoiden toteutuminen ja kansallisten talouspolitiikkojen koordinointi sekä perustamissopimuksessa määrättyjen politiikkojen suunnittelu, soveltaminen, seuranta ja arviointi edellyttävät laadukkaita tilastotietoja. Tietojen laadun mittaamisen tarve 3.40. Tilastotiedot laaditaan jäsenvaltioissa näiden omien tilastojärjestelmien avulla. Tämä aiheuttaa käytännössä väistämättä joitakin eroavaisuuksia. Tilastot on kuitenkin yhdenmukaistettava ja niiden laatu on mitattava, jos halutaan varmistaa, että tiedot ovat riittävän luotettavia ja käyttökelpoisia. 3.41. Tilastotietojen yhteydessä laadun käsite muodostuu kahdesta eri osatekijästä: tilastotietojen vertailtavuudesta jäsenvaltioiden välillä ja yksittäisten kansallisten järjestelmien luotettavuudesta. Vertailtavuuteen vaikuttavat normien keskinäinen vastaavuus sekä kansallisten järjestelmien menetelmät ja tietolähteet. Järjestelmän luotettavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka tarkkaan sovellettavien normien mukaiset tilastotiedot kuvaavat todellisuutta (37). 3.42. Direktiivissä 89/130/ETY, Euratom esitetään yksityiskohtaisesti BKTL:n laadun eri osatekijät ja korostetaan, kuinka tärkeätä on parantaa BKTL:n vertailtavuutta ja luotettavuutta. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa tässä yhteydessä aikaisemmista huomautuksistaan (38), joissa se kehottaa komissiota tilastojärjestelmien yhdenmukaistamis- ja parantamistoimien ohella kehittämään menetelmiä BKTL:n laadun mittaamiseksi. Tavoitteena on liittää tietyn jäsenvaltion tilastotietoihin viittaus näiden tietojen luotettavuudesta ja laadusta muihin jäsenvaltioihin nähden. Komissio on alkuunpanijana kahdessa pilottitutkimuksessa, joissa selvitetään mahdollisuuksia BKTL:n luotettavuuden mittaamismenetelmän kehittämiseksi. Monimutkainen ja tehoton hallinnointijärjestelmä 3.43. Alv- ja BKTL-järjestelmä ei ole mikään yksinkertainen järjestelmä, vaikka siinä onkin kyse jäsenvaltioiden rahoitusosuuksista. Kummallista kyllä, järjestelmässä on kaikki perinteisen, verotuloihin perustuvan budjettijärjestelmän olennaiset tekijät. Tässä yhteydessä on syytä esittää joitakin huomioita määräytymisperusteen ennakkoarviointi- ja korjausmenettelyistä. Määräytymisperusteiden ennakkoarviointi 3.44. Komissio laatii budjettimenettelyn yhteydessä alv- ja BKTL-tulojen määräytymisperustetta koskevat ennakkoarviot. Verrattaessa ennakkoarvioita todellisiin määräytymisperusteisiin havaittiin toisinaan suuriakin eroja, jotka eivät olleet riippuvaisia kansallisten valuuttojen ja ecun kurssivaihteluista. Vuosina 1989 1995 suurimmat erot alv-varan arvioidun ja todellisen määräytymisperusteen välillä vaihtelivat eri jäsenvaltioissa -5 prosentista +9 prosenttiin. BKTL-varan osalta vastaavat erot olivat -6 prosentin ja +3 prosentin välillä. Koska varainhoitovuonna n käytettävissä olleiden varojen kokonaismäärää, joka on määritetty vuoden n-1 alussa yhteisön BKTL-arvion perusteella, ei oikaista viitevarainhoitovuoden n kuluessa, näiden ennakkoarvioiden laadulla on erityisen suuri merkitys. 3.45. Voidaan kysyä, onko tarpeellista säilyttää nykyisessä rahoitusosuusjärjestelmässä ennakkoarviointimenettely, josta aiheutuu hallintokuluja. Tällaisen menettelyn sijaan voitaisiin harkita lopullisten (jopa vanhojen) tietojen käyttämistä, jolloin tulos vastaisi vähintäänkin yhtä paljon todellisuutta kuin ennakkoarviot. Käytettävät tiedot voisivat tällöin perustua keskimääräisiin arvoihin, jolloin vältettäisiin syklien ja suhdanteiden vaikutukset, sekä riittävään useaan varainhoitovuoteen. Kyseistä periaatetta sovellettiinkin omien varojen osalta vuoteen 1987 saakka, kun kaikki jäsenvaltiot eivät olleet vielä kehittäneet alv-järjestelmää (39). Määräytymisperusteiden korjaukset 3.46. On olemassa kahdenlaisia alv- ja BKTL-varojen määräytymisperusteiden korjauksia: varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopussa todellisten määräytymisperusteiden pohjalta tehtävät korjaukset (ks. kohta 3.44) sekä lukuisat komission tarkastusten seurauksena tehtävät korjaukset. 3.47. Kun komissio katsoo, että jokin määräytymisperustelaskelman osatekijä on virheellinen, se esittää varauksen, joka oikeuttaa tekemään tarvittavat mukautukset kuluvan varainhoitovuoden sekä aikaisempien varainhoitovuosien osalta. Myös jäsenvaltiot voivat esittää varauksen. Varainhoitovuoden 1997 loppuun mennessä alv-varan osalta oli esitetty 117 varausta ja BKTL-varan osalta 120 varausta, joista suurin osa koski BKTL:n kattavuutta. 3.48. Varausten esittämiseen ovat yleensä syynä ongelmat, jotka liittyvät määräytymisperusteiden laskennassa käytettyihin tilastotietoihin; toisinaan syynä on myös säännösten rikkominen, etenkin yhteistä alv-järjestelmää koskevan kuudennen direktiivin soveltamisen osalta (40). 3.49. Tilintarkastustuomioistuin on jo useasti saanut havaita (41), että selvittämättä olevien tapausten ratkaiseminen on erityisen työlästä, sillä lisäselvitykset ovat toisinaan tarpeen. Tapausten ratkaiseminen vie useita vuosia, joiden kuluessa käydään keskusteluja jäsenvaltioiden kanssa. Tästä on osoituksena seuraava esimerkki: vaikka komissio oli vuonna 1991 ilmoittanut aikovansa ratkaista varaustapaukset vastedes kaksi vuotta tarkastusten jälkeen, se piti kuusi vuotta myöhemmin tällaista tavoitetta epärealistisena (42). 3.50. Alv-varaa koskevien varausten esittämisessä ei oteta huomioon sitä, määräytymisperusteen korottamiseen mahdollisesti johtavat varaukset ovat hyödyttömiä tietyissä tapauksissa, joissa jäsenvaltion määräytymisperuste on alentunut perusteen enimmäisrajan vuoksi. Kyseisten menettelyjen aiheellisuus ei ole täysin selvä, lukuun ottamatta tapauksia, joissa tässä yhteydessä toteutetuilla toimilla saatetaan saada aikaan parannuksia muilla aloilla (tilastot, verolainsäädäntö). 3.51. Kun määräytymisperusteeseen tehtävistä korjauksista on sovittu, nämä korjaukset muuttavat useiden aikaisempien varainhoitovuosien osalta jäsenvaltioiden rahoitusosuuksia yhteisön talousarviosta. Vuonna 1997 tehdyt korjaukset ulottuvat aina varainhoitovuoteen 1982 asti. Niiden yhteydessä ei peritä viivästyskorkoja, vaikka se olisi aiheellista, kun otetaan huomioon varaustapausten ratkaisemisessa havaitut viivästykset. 3.52. Budjettiepätasapainoon liittyvien korjausten yhteydessä tehtävät määräytymisperusteen korjaukset otetaan kuitenkin huomioon enintään varainhoitovuoteen n+4 eli siihen asti, kunnes kyseinen korjaus hyväksytään lopullisesti. Korjausta ei voida näin ollen muuttaa enää myöhemmillä korjauksilla. Epäselvä oikeudellinen kehys 3.53. Oikeudellinen kehys, jolla Alv- ja BKTL-varoja säännellään, on epäselvä. Seuraavissa kohdissa annetaan joitakin esimerkkejä. Alv-varaa koskevien säännösten mukauttaminen 3.54. Sen jälkeen, kun yhteisön sisäistä kauppaa koskeva siirtymäjärjestely oli otettu käyttöön 1. tammikuuta 1993, komissio piti tarpeellisena sisällyttää asetukseen 1553/89 (43) säännökset, joiden nojalla asetusta voitaisiin mukauttaa alv-järjestelmään tehtyjen muutosten mukaisesti. Samassa yhteydessä komissio halusi toteuttaa toimia tiettyjen tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan parlamentin huomautusten perusteella (44). Lisäksi oli tarkoitus laatia tekninen liite, jossa olisi oikeudellisella tasolla vahvistettu tietyt käytännöt alv-varojen määräytymisperusteen määrittämiseksi yhdenmukaisella tavalla. 3.55. Neuvoston hyväksyttäväksi ehdotetut säännökset olisivat komission mukaan aiheuttaneet muutoksia kansallisiin määräytymisperusteisiin ja näin ollen myös alv-varaan (45). Komissio luopui asetusluonnoksesta vuonna 1996 todettuaan, että neuvosto ei pystynyt sitä hyväksymään. Painotetun keskimääräisen verokannan laskennassa käytettävät tiedot 3.56. Asetuksen N:o 1553/89 4 artiklassa säädetään, että painotetun keskimääräisen verokannan laskennan on perustuttava varainhoitovuoden n-2 kansantalouden tilinpitoon. Poikkeukset ovat kuitenkin mahdollisia, vaikka Euroopan koottujen tilien järjestelmä (EKT) edellyttää - kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut lausunnossaan nro 6/93 (46) - että kaikissa jäsenvaltioissa on käytettävissä samoihin viitevuosiin perustuvat kansantalouden tilit, alv-varoja koskevien tiliotteiden toimittamisen kannalta oikeaan aikaan. 3.57. Tämä sama säännös mahdollistaa EKT:n ulkopuolisista lähteistä saatujen tietojen käyttämisen, jos kyseessä on "tarkoituksenmukainen lähde". Koska kyseistä käsitettä ei ole määritelty, eroavaisuudet jäsenvaltioiden määräytymisperusteiden määrittämisessä ovat edelleen mahdollisia. Omien varojen kirjaaminen tileille 3.58. Sovellettavien säännösten (47) mukaan omat varat on maksettava tilille, joka on avattu kussakin jäsenvaltiossa komission nimiin. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tiliote kutakin tointa seuraavan seitsemän työpäivän aikana. Jäsenvaltioilla on erilaisia käytäntöjä tiliotteiden toimittamisessa (päivittäin tai jopa vasta kuukausien kuluttua) ja maksupäivän ilmoittamisessa (arvopäivä ja/tai kirjauspäivä). Komissiolla ei ole siksi aina välittömästi ja riippumattomasti käytettävissään tietoja saamistensa todellisesta tilanteesta. Tämä on vastoin omien varojen käsitettä ja saattaa aiheuttaa vaikeuksia käteisvarojen hoidossa ja jopa maksujen suorittamisessa. 3.59. Budjettiepätasapainot korjataan komission kehittämällä yksityiskohtaisella laskentamenetelmällä. Komissio suorittaa ensin laskelman, jossa otetaan huomioon omista varoista vuonna 1988 tehtyä päätöstä ennen vahvistetut periaatteet. Tällöin ei BKTL-varaa ollut vielä käytössä eikä alv-varan määräytymisperusteen rajoja määritetty. Tämän jälkeen laskelmaa mukautetaan siten, että siinä otetaan huomioon voimassa oleva omia varoja koskeva päätös. Laskelmia on näin ollen kaksi. Olisi kuitenkin yksinkertaisempaa ja avoimempaa käyttää ainoastaan yhtä laskentamenetelmää, kuten tilintarkastustuomioistuin on huomauttanut varainhoitovuotta 1991 koskevassa vuosikertomuksessaan (48). 3.60. Asia ei mutkistuisi turhaan, jos alv-varan laskelma erotettaisiin korjauksen rahoituslaskelmasta. Korjauksen määrällä ja sen rahoittamisella on korvaava vaikutus alv-varojen ja BKTL-varojen välillä; vaikutus muuttaa jäsenvaltioiden osuuksia ja on syytä ottaa huomioon ennakko- ja lopullisissa laskelmissa. 4. PETOSTEN VAIKUTUKSET ALV- JA BKTL-VAROIHIN Verotulojen menetysten vaikutukset alv- ja BKTL-varoihin 4.1. Yhteisön kyky huolehtia menoistaan ei ole riippuvainen siitä, kuinka tehokkaasti jäsenvaltioiden asianomaiset viranomaiset huolehtivat alv:n perimisestä ja petosten torjunnasta. Omia varoja koskevan päätöksen nojalla budjettiepätasapaino voidaan tasoittaa BKTL-varalla silloin, kun muut varat ovat riittämättömät. 4.2. Kuten komissio korostaa (49), näillä tehokkuuseroilla on kuitenkin tietty vaikutus yhteisön varoihin. Veropetokset ja harmaa talous vaikuttavat alv-tulojen lisäksi myös itse BKTL:n laskentaan, ellei asianmukaisia mukautuksia tehdä. Tämä saattaa näin ollen vaikuttaa paitsi rahoitusvastuun jakautumiseen jäsenvaltioiden kesken myös budjettivarojen sallittuun enimmäismäärään, joka vahvistetaan prosenttiosuutena BKTL:sta. 4.3. Myös verovelvollisten ilmoitukset välittömien verojen ja sosiaalimaksujen alalla perustuvat alv:n määräytymisperusteen osatekijöihin. Näihin tapauksiin liittyvät rahamäärät ovat lisäksi huomattavasti suuremmat kuin pelkän alv:n osalta (50), mikä saattaa olla petoksen päämotiivi. Koska verovelvollisella on oltava johdonmukainen kirjanpito, on seurauksena samalla alv-petos. Alv-petos on näin ollen vain yksi osatekijä yleisemmän verotulojen menetyksen yhteydessä. Alv-järjestelmän luontaiset riskit 4.4. Alv-järjestelmässä verovelvollisten kannattaa periaatteessa vaatia lasku, jotta ne voivat vähentää siitä alv:n. Komissio on tämän vuoksi vakuuttanut, että alv-järjestelmään sisältyy jo itsessään suojamekanismi ("inherently self-policing tax") (51). 4.5. Todellisuudessa verovelvollisella, joka haluaa vähentää sellaista ilmoitettavaa veron perustetta, joka kohdassa 4.3 kuvatun tapaan on sidoksissa myös muiden verojen ja sosiaalimaksujen perusteeseen, on lukuisia keinoja "perustella" kirjanpitonsa uskottavuus mahdollisen tarkastuksen yhteydessä. 4.6. Erityisesti tuotantopanoksista maksetun veron vähentämismekanismin yhteydessä verovelvolliset saattavat helposti ilmoittaa perusteettomia tuotantokuluja, esittämällä muun muassa muodollisesti virheettömiä tositteita, jotka eivät kuitenkaan vastaa todellista taloudellista tilannetta tai mitään liiketoimea. Tällaisia tositteita ovat etenkin väärennetyt laskut. Näitä väärin perustein ilmoitettuja kuluja on vaikea havaita, sillä se edellyttäisi perusteellisia ristiintarkastuksia useiden verovelvollisten välillä. 4.7. Kun otetaan huomioon kyseessä olevat rahamäärät, verovelvollisten keskinäiset eturistiriidat eivät yksistään takaa, että verolainsäädäntöä noudatetaan. Lainsäädännön noudattaminen on pikemminkin riippuvainen muista tekijöistä (vastuuntuntoinen suhtautuminen verotukseen, tehokkaat tarkastukset, yksinkertainen ja selkeä lainsäädäntö, verotuksen taso) kuin oletetulla alv-järjestelmään sisältyvällä suojamekanismilla. Menetettyjen alv-tulojen arviointimahdollisuudet 4.8. Alv:n tapauksessa mahdollisten tulonmenetysten suuruus voidaan arvioida kansantalouden tilinpidon avulla siten, että kansantalouden tilinpidon pohjalta laskettua veron perustetta verrataan perusteeseen, jonka rekisteröidyt verovelvolliset ovat ilmoittaneet veroviranomaisille. Jos jälkimmäistä perustetta ei ole käytettävissä, voidaan suorittaa välillinen arviointi laskemalla epäsuoraan ilmenevä veron peruste kerättyjen tulojen perusteella. Tällöin lasketaan siis kerättyjen alv-tulojen ja niin sanotun "teoreettisen alv:n" välinen erotus. 4.9. Huolimatta jäsenvaltioiden erilaisista menettelytavoista ainoa varma sääntö tässä tapauksessa lienee, että teoreettinen alv on todellisia alv-tuloja suurempi. Ainoastaan tällä tavalla voidaan taata, että kansantalouden tilinpitoon sisältyy ainakin osa liiketoimista, jotka on salattu veroviranomaisilta (52). 4.10. Teoreettinen alv voidaan määritellä alv:ksi, joka saataisiin kannettua, jos kaikki veronalaiset yksiköt todellisuudessa maksaisivat veron asiaa koskevan lainsäädännön mukaisesti (53). 4.11. Todellisuudessa kerättyjen tulojen ja teoreettisen alv:n välinen ero ei sinällään vastaa menetettyjen verotulojen määrää. Nämä kaksi vertailun osatekijää eivät itse asiassa ole täysin samanlaatuisia. Erityisesti kerättyjen tulojen määrään vaikuttavat konkurssit, peruuntuneet tai siirretyt saatavat sekä se, että maksut on kirjattu suoritettaessa muulle kuin asianomaiselle varainhoitovuodelle. Näitä seikkoja ei oteta täysin huomioon kansantalouden tilinpidossa, jonka perusteella teoreettinen alv lasketaan. 4.12. Teoreettiseen alv:oon vaikuttavat sitä vastoin välittömästi kansantalouden tilinpidon kattavuus ja se, kuinka tästä tilinpidosta käyvät ilmi verolliset liiketoimet, joita ei ole eri syistä rekisteröity (tilastojen päivittämättä jättäminen, tilastollisten tutkimusten puutteet, laittoman työvoiman käyttö, liikevaihdon ilmoittamatta jättäminen tai sen ilmoittaminen liian alhaiseksi). Komissio on todennut vuonna 1994 (54), että "vero- ja sosiaalilainsäädännön vastaisesti harjoitettu taloudellinen toiminta otetaan tällä hetkellä epäyhtenäisesti huomioon jäsenvaltioiden markkinahintaista bruttokansantuloa koskevissa arvioissa". Komissio myöntää, että "harmaa talous aiheuttaa varmasti suuria ongelmia nykyisille verojärjestelmille" (55); ongelmien laajuus näyttää kasvaneen viime vuosikymmenien aikana (56). Komission ja jäsenvaltioiden suorittama arviointityö 4.13. Komissio on tehnyt arviointityötä vuodesta 1981 lähtien alv-varan kantamiseen liittyvien tehtäviensä yhteydessä. Arviointityössä on vähitellen alettu tarkastella myös alv-petosten vaikutuksia BKTL:n laskentaan. 4.14. Useat jäsenvaltiot käyttävät teoreettisen alv:n laskelmia petosten arvioinnissa ja korjauksissa, joita joudutaan tekemään BKTL-laskelmiin. Petosten - erityisesti "ilman toimijan ja ostajan vilpillistä yhteistoimintaa suoritettujen petosten" (57) kokonaismäärää koskevat arviot sisältyvät BKTL-komitean laatimiin arvioihin (58). 4.15. Luvut, jotka jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet erityisesti BKTL-komitean arviointityön yhteydessä, eroavat toisistaan huomattavasti käytettyjen menetelmien ja kansantalouden tilinpidon kattavuuden mukaan. Tosiasioiden pohjalta tämä vahvistaa kuitenkin sen, että kerättyjen alv-tulojen ja teoreettisen alv:n väliseen eroon on selityksenä useimmiten petos. Kyseisen eron perusteella saadaan asiasta vähimmäisarvio (ks. kohta 4.12). Tilintarkastustuomioistuimen suorittama arviointityö 4.16. Tilintarkastustuomioistuimen arviointityö perustui komission yksiköiden vuonna 1989 käyttämiin menetelmiin. Tilintarkastustuomioistuin suoritti näitä arviointeja yhdeksän jäsenvaltion osalta vuosina 1991 1993. Laskelma perustuu erityisesti kansantalouden tilinpidosta poimittuihin tietoihin, joita jäsenvaltiot tuottavat alv-varan määräytymisperusteen laskemista varten (59). Laskelma on toimitettu asianomaisille jäsenvaltioille ja komissiolle. 4.17. Laskelmasta käy ilmi, että tietyn jakson aikana kerättyjen alv-tulojen (60) ja teoreettisen alv:n ero on huomattava. Painotuksen vuoksi tämä ero vastaa kaiken kaikkiaan yli prosenttia asianomaisten maiden koko BKTL:sta. Se vastaa lähes 21 prosenttia kaikista näiden samojen jäsenvaltioiden keräämistä tuloista (keskimäärin noin 70 miljardia ecua vuosittain). Tämä määrä on lähes sama kuin yhteisön koko nykyinen talousarvio. 4.18. Kuten kohdassa 4.12 todettiin, tätä eroa on pidettävä pienimpänä mahdollisena erona, sillä se kuvastaa kansantalouden tilinpidon suurempaa tai pienempää kattavuutta tarkastetun ajanjakson kuluessa. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että BKTL:n laskennan yhteydessä (61) jäsenvaltioiden on varmistettava kansantalouden tilinpidon kattavuus siten, että ne kiinnittävät riittävästi huomiota harmaaseen talouteen liittyviin liiketoimiin. Näiden 1. lokakuuta 1998 mennessä toteutettavien varmistusten jälkeen (62) saataneen luku, joka vastaa paremmin todellista taloudellista tilannetta. 4.19. Verrattaessa tilintarkastustuomioistuimen laskelmien tuloksia tuloksiin, jotka on saatu komission yksiköiden vuonna 1989 suorittamissa, kautta 1980-1984 koskevissa samanlaisissa laskelmissa, voidaan todeta, että molempien tutkimusten kohteena olleissa maissa kerättyjen alv-tulojen ja teoreettisen alv:n kokonaisero (prosenttiosuutena kerätyistä tuloista) on kasvanut kymmenessä vuodessa yli 60 prosenttia. Tämä osoittaa alv-petosten lisääntyneen. Teoreettinen alv ja BKTL:n kattavuus 4.20. Jotta kaikilla jäsenvaltioilla olisi käytössään samanlainen viitekehys teoreettisten alv-tulojen käsittelemiseksi kansantalouden tilinpidossa, komissio aikoo pyytää jäsenvaltioita suorittamaan tarvittavat toimet samaan aikaan kuin ne saattavat päätökseen BKTL:n kattavuutta koskevat varmistuksensa. Asiasta ei ole kuitenkaan vielä tehty päätöstä, vaikka määräajan päättymiseen on enää muutama kuukausi. Päätösluonnoksesta on syytä esittää joitakin huomioita. 4.21. Sovellettavaa menetelmää koskeva ehdotus on tehty, mutta jäsenvaltiot voivat edelleen soveltaa muita menetelmiä, jos näillä saadaan vertailukelpoiset tulokset. On näin ollen komission tehtävänä valvoa käytettyjen tietolähteiden ja menetelmien soveltuvuutta ja saatujen tulosten vertailtavuutta. 4.22. Myös sellaisten jäsenvaltioiden on varmistuttava täydellisestä vertailtavuudesta, jotka pystyvät osoittamaan, että niiden kansantalouden tilinpitoon sisältyy jo epäsuorasti vastaava laskelma ja jotka tämän vuoksi vapautetaan päätösluonnoksen 4 artiklan nojalla vaadituista toimista. Lisäksi tässä yhteydessä olisi muistettava, että jo komission direktiivin 89/130/ETY, Euratom ja 22 päivänä helmikuuta 1994 tehdyn komission päätöksen 94/168/ETY, Euratom (63) mukaan BKTL:n kattavuuden varmistamiseksi tehdyt asianmukaiset mukautuslaskelmat ovat aiheellisia. Komission pitäisi jo pystyä tarkistamaan nämä laskelmat. 4.23. Komission päätösluonnoksessa vaaditaan jäsenvaltioita erottamaan toisistaan "ilman toimijan ja ostajan vilpillistä yhteistoimintaa suoritetut petokset" ja "ostajan ja toimijan vilpillisellä yhteistoiminnalla suoritetut petokset" (64). Viimeksi mainitun tyyppiset petokset voidaan määritellä siten, että niihin syyllistyvät taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt, joita ei ole rekisteröity ja jotka harjoittavat liiketoimia alv:a maksamatta. 4.24. Todellisuudessa talouden alalla näyttää olevan mahdotonta jaotella petokset näin suoraviivaisesti. Erityisen vaikea on selvittää, vastaako tietyn liiketoimen osalta maksettu hinta markkinahintaa alv mukaan lukien vai ilman alv:a. Ostaja ei mahdollisesti saisi lainkaan voittoa, jos myyjälle maksettu hinta vastaa todellisuudessa hintaa, johon alv sisältyy. Tämä riippuu etenkin tarjonnan ja kysynnän välisestä hintatasapainosta. Näin ollen "ilman toimijan ja ostajan vilpillistä yhteistoimintaa suoritettujen petosten" erottaminen "ostajan ja toimijan vilpillisellä yhteistoiminnalla suoritetuista petoksista" aiheuttaa ongelmia, joilta jäsenvaltiot tai komissio eivät kumpikaan voi välttyä. 4.25. Päätösluonnoksen mukaan rekisteröidyt verovelvolliset eivät tee "ostajan ja toimijan vilpillisellä yhteistoimilla suoritettuja petoksia". Väitteen paikkansapitävyyttä voidaan kuitenkin epäillä, kuten BKTL-komiteassa käydyt keskustelut osoittavat. Rekisteröidyt verovelvolliset voivat rekisteröimättömien toimijoiden tapaan harjoittaa ostajan suostumuksella myyntiä ilman alv:a, vaikka myytävät tuotteet ja palvelut olisikin tarkoitettu lopulliseen kulutukseen. Ne voivat myös sopia keskenään veronvähennysoikeuden perusteettomasta korottamisesta arvioimalla välilliset kustannukset todellista suuremmiksi, tarvittaessa väärennettyjen laskujen avulla. 4.26. Näin ollen herää kysymys, kuinka kansantalouden tilinpidossa pystytään ottamaan asianmukaisesti huomioon rekisteröityjen verovelvollisten tekemät petokset. Komission päätöksessä ja BKTL-komitean keskusteluissa on saatu kysymykseen vastaus ainoastaan osittain. 5. LOPPUPÄÄTELMÄT Kysymyksiä, joihin olisi löydettävä ratkaisu 5.1. Vaikka talousarvion rahoittamiselle onkin onnistuttu luomaan hyväksyttävät olosuhteet, alv- ja BKTL-varojen järjestelmissä on havaittavissa yhdenmukaisuuteen, avoimuuteen ja toimintaan liittyviä ongelmia, jotka olisi ratkaistava viipymättä. Ratkaisun etsiminen on entistäkin tärkeämpää unionin tulevan laajentumisen vuoksi. 5.2. Nykyinen järjestelmä on yhtä yksityiskohtainen kuin perinteinen verotuloihin perustuva budjettijärjestelmä; järjestelmän rakenne ja toiminta vaikuttavat tämän vuoksi suhteettomilta alv- ja BKTL-varojen luonteeseen nähden. Rahoitusosuusjärjestelmän ei kuitenkaan tarvitse olla yhtä monimutkainen kuin nykyinen järjestelmä. 5.3. Tuloihin tehtävät korjaukset ovat järjestelmän toinen outo piirre. Korjauskäytännön lähtökohta, jonka mukaan jäsenvaltion unioniin kuulumisesta saama etu saadaan selville jäsenvaltion maksusuoritusten ja yhteisön maksujen välisestä tasapainosta, voidaan kuitenkin kyseenalaistaa. Kuten Fontainebleaun Eurooppa-neuvosto on todennut, mahdollisen tasapainottamisen olisi tapahduttava menopolitiikan avulla. Yhteisön rahoitustoimien vaikutuksia voidaan nimenomaan ohjata (myös maantieteellisesti) niiden budjettipoliittisten valintojen yhteydessä, joita neuvosto ja parlamentti joutuvat tekemään budjettivaltaa käyttävän viranomaisen ominaisuudessa. 5.4. Lisäksi on huomattava, että veropetokset, joiden määrä on lisääntynyt huomattavasti ja joiden torjunta kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille, vaikuttavat suoraan alv-varojen määräytymisperusteen vahvistamiseen sekä mahdollisesti myös BKTL-laskelmiin ja sitä kautta BKTL-varaan. Epäselvyyksien ratkaiseminen 5.5. On syytä välttää samanlaista tilannetta, joka on toteutunut alv-varan kohdalla: alun perin veroa muistuttava alv-vara on todellisuudessa muuttunut yhteisön rahoitusosuuden kaltaiseksi. Kansalaisten verotettavaan kulutukseen perustuvan varan olemassaolo on perusteltua vain silloin, kun tämä vara perustuu suoraan verovelvollisten ilmoittamaan veron perusteeseen. Tällaisen varan yhteydessä olisi myös otettava huomioon erilaiset verovarojen menetyksiin liittyvät tekijät sekä huolehdittava, että unionilla on käytössään asianmukaiset korjausmenetelmät. 5.6. Jos BKTL-varaa ei sidottaisi pisimmälle kehitettyyn BKTL:oon (EKT 1995 -versio), BKTL-varan perusteella ei voitaisi määrittää jäsenvaltioiden rahoituskapasiteettia, kuten viimeaikaisen kehityksen perusteella on nähtävissä. Lisäksi tarve varmistaa, että laskennassa käytettävät lähteet, menetelmät ja menettelyt ovat kaikissa jäsenvaltioissa samankaltaiset, edellyttää BKTL:n arviointia kansantalouden tilinpitojen laadunmittausmenetelmien näkökulmasta. Tällaisten menetelmien avulla voitaneen perustella, että BKTL todellakin soveltuu niihin eri yhteyksiin, joissa sitä Euroopan unionissa hyödynnetään. Välttämätön valinta: yhdenmukainen ja avoin järjestelmä 5.7. Euroopan yhteisöjen rahoittamisen historia on pitkä; se tarjoaa konkreettisia esimerkkejä ja käytännön kokemusta tulevaisuudessa tarvittavaa järjestelmää varten. 5.8. Näin ollen voidaan määrittää selkeästi, millaisia varoja yhteisön talousarvioon on syytä osoittaa. Erilaisten vaihtoehtojen esitteleminen ei ole tilintarkastustuomioistuimen tehtävä. Tällaiset valinnat vaikuttavat vääjäämättä sekä jäsenvaltioihin että komissioon. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan jokaisessa rahoitusjärjestelmässä on kuitenkin sovittava selkeästi ennakkoon menettelyistä ja varmistuttava valittujen varojen luonteen ja niiden kanto- ja tarkastusmenetelmien välisestä johdonmukaisuudesta. 5.9. Uuden järjestelmän olisi lisäksi oltava toiminnaltaan yksinkertainen, käytännöllinen ja avoin. Lisäksi järjestelmän olisi sovelluttava valittujen varojen luonteeseen, ja siinä olisi otettava huomioon jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti. Vakaa ja valvottavissa oleva järjestelmä 5.10. Käyttöön otettavan järjestelmän avulla on pystyttävä takaamaan keinot yhteisön politiikkojen rahoittamiseksi pitkällä aikavälillä. Erityisesti olisi pyrittävä välttämään oikeudellisen kehyksen jatkuvaa muuttamista. Viimeisten kymmenen vuoden aikana omia varoja koskeviin päätöksiin on tehty muutoksia kolme kertaa. 5.11. Lisäksi järjestelmässä on oltava takuut ja menettelyt järjestelmän luotettavuuden ja valvottavuuden varmistamiseksi. Järjestelmän rahoittajien on voitava luottaa järjestelmään, ja sen toiminnasta ja perustana olevien tavoitteiden saavuttamisesta on oltava tilivelvollinen veronmaksajille. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. ja 14. toukokuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti (1) Tiedot talousarvion toteuttamisesta esitetään liitteissä I ja II. (2) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 8/93 vuonna 1988 käyttöön otettua omien varojen järjestelmää koskevasta arvioinnista Edinburghissa pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmiin nähden. Lausunto on laadittu Euroopan parlamentin pyynnöstä. (Asiakirjaa ei ole julkaistu virallisessa lehdessä). (3) Yhteisöjen rahoitusjärjestelmän tärkeimmät kehitysvaiheet esitetään liitteessä IV. (4) Neuvoston päätös 70/243/EHTY, ETY, Euratom, tehty 21 päivänä huhtikuuta 1970 (EYVL L 94, 28.4.1970, s. 19). (5) EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9. (6) EYVL L 49, 21.2.1989, s. 26. (7) Tiettyä varainhoitovuotta n koskevat ennakkoarviot laaditaan varainhoitovuoden n-1 alussa. Todelliset tiedot toimitetaan varainhoitovuoden n+1 jälkimmäisen puoliskon aikana. (8) Alv-varan osalta: neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1553/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989 (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9). BKTL-varan osalta: neuvoston direktiivi 89/130/ETY, Euratom, annettu 13 päivänä helmikuuta 1989 (EYVL L 49, 21.2.1989, s. 26). (9) Lokakuun 31 päivänä 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/728/EY, Euratom 3 artiklan nojalla (EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9). (10) "Yhteisön talousarvion rahoitusnäkymät", vihreä kirja, 23.10.1978, EY:n tiedote, lisäosa 8/78, kohta 18. (11) Komissio oli ehdottanut, että yhteisölle maksettaisiin yksi prosentti todellisesta alv:n määräytymisperusteesta. Ks. KOM(87)101 lopullinen, 28.2.1987, s. 30. (12) Nämä yksityiskohtaiset säännöt on annettu ensin 19 päivänä joulukuuta 1977 annetulla neuvoston asetuksella (ETY, Euratom, EHTY) N:o 2892/77 (EYVL L 336, 27.12.1977, s. 8 sekä myöhemmät muutokset) ja vahvistettu sen jälkeen 29 päivänä toukokuuta 1989 annetulla neuvoston asetuksella (ETY, Euratom) N:o 1553/89 (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9 sekä myöhemmät muutokset). Ensimmäisessä asetuksessa jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus valita nykyinen menetelmä tai menetelmä, joka on periaatteessa samanlainen mutta perustuu verovelvollisten antamiin ilmoituksiin. Kaksi jäsenvaltiota valitsivat ensin ilmoituksiin perustuvan menettelyn, mutta siirtyivät myöhemmin soveltamaan tuloihin perustuvaa menetelmää muiden jäsenvaltioiden tapaan. (13) Ks. KOM(87)101 lopullinen, 28.2.1987, s. 5; KOM(88)99 lopullinen, 9.3.1988, s. 26-27 ja KOM(92)81 lopullinen, 10.3.1992, s. 23. (14) KOM(88)99 lopullinen, 9.3.1988, s. 27. (15) KOM(88)99 lopullinen, 9.3.1988, s. 26. (16) Portossa 2. toukokuuta 1992 allekirjoitetun sopimuksen 82 artikla. (17) EY:n perustamissopimuksen 171 artiklassa tarkoitettu uhkasakon laskentamenetelmä (EYVL C 63, 28.2.1997, s. 2). (18) KOM(92)81 lopullinen, 10.3.1992, s. 4, 23 ja 40. (19) Komission tutkimus "Talousarvion rahoitusosuudet, EU:n menot, budjettitasapaino ja jäsenvaltioiden suhteellinen vauraus", 9.10.1997, s. 2-3. (20) Ks. 31 päivänä lokakuuta 1994 tehty neuvoston päätös 94/728/EY, Euratom (EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9). Näitä rajoja sovelletaan niin kauan, kunnes nykyistä omia varoja koskevaa päätöstä muutetaan. (21) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohta 1.104 (EYVL C 330, 15.12.1992). (22) Yksityiskohtaiset tiedot EKT 1995 -järjestelmän tuomista muutoksista annetaan 10 päivänä helmikuuta 1997 tehdyssä komission päätöksessä 97/178/EY, Euratom (EYVL L 75, 15.3.1997, s. 44). (23) Kyseessä on EKT 1995 -versio, jonka käyttöönotosta säädetään 25 päivänä kesäkuuta 1996 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2223/96 8 artiklassa (EYVL L 310, 30.11.1996, s. 1). (24) Neuvoston asiakirja 7057/95, 15.5.1995, s. 2. (25) KOM(93)454 lopullinen, 22.10.1993, s. 41. (26) Neuvoston asetus (EY) N:o 448/98, annettu 16 päivänä helmikuuta 1998, 8 artikla (EYVL L 58, 27.2.1998). (27) Neuvoston asetus (EY) N:o 447/98, annettu 16 päivänä helmikuuta 1998, johdanto-osan kolmas kohta. (28) Ks. neuvoston asetus (EY) N:o 322/97, annettu 17 päivänä helmikuuta 1997, 10 artikla (EYVL L 52, 22.2.1997, s. 1). (29) Komission julistus neuvoston pöytäkirjassa hyväksyttäessä asetus Euroopan kansantalouden tilinpidon ja aluetilinpidon järjestelmässä (EKT) suoritettavasta välillisten rahoituspalvelujen (FISIM) kohdentamisesta. Neuvoston asiakirja 5450/98, 21.1.1998. (30) Komission mukaan "suhteellisen vaurauden" käsitteellä pyritään määrittämään tietyn maan tai alueen kansalaisten tilanne verrattuna Euroopan unionin keskitasoon. Ks. komission tutkimus "Talousarvion rahoitusosuudet, EU:n menot, budjettitasapaino ja jäsenvaltioiden suhteellinen vauraus", 9.10.1997, s. 9 10. (31) "Kohdennetun menon" käsite määritellään Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävän korjauksen laskentamenetelmän yhteydessä (ks. erityisesti KOM(85)36 lopullinen, 21.2.1985, SEC(88)926, 21.6.1988 ja asiakirja XIX/66/94). Käsite kattaa olennaisilta osin kaikki budjettimenot, lukuun ottamatta kolmansien maiden hyväksi suoritettuja menoja ja tiettyjä pieniä budjettikohtia. (32) Komission tutkimus "Talousarvion rahoitusosuudet, EU:n menot, budjettitasapaino ja jäsenvaltioiden suhteellinen vauraus", 9.10.1997, s. 7-8. (33) Ks. esimerkiksi: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Vienna, 1972; W. Leontie - Input-Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'évaluation économique des projets, la méthode des effets - Ministère de la Coopération, Paris 1976; Costa - Interdipendenze industriali e programmazione regionale - Franco Angeli, Milano, 1978. (34) Nämä tiedot ovat vuodelta 1991, jota viimeiset käytettävissä olevat tiedot koskevat. (35) Ks. varainhoitovuotta 1995 koskeva tarkastuslausuma, taulukko 3.2 (EYVL C 395, 31.12.1996, s. 37). (36) Yksityiskohtaiset tiedot BKTL:n esittämisestä kolmesta näkökulmasta sekä näihin näkökulmiin liittyvistä tekijöistä sisältyvät direktiiviin 89/130/ETY, Euratom. (37) Luotettavuuden käsite määritetään yhteisön tilastoista 17 päivänä helmikuuta 1997 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 322/97 (EYVL L 52, 22.2.1997, s. 1) näin: "luotettavuudella tarkoitetaan, että yhteisön tilastot kuvaavat mahdollisimman totuudenmukaisesti sitä todellisuutta, jota ne on suunniteltu edustamaan" (10 artikla). (38) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 1.104-1.128 (EYVL C 340, 12.11.1996). (39) Huhtikuun 21 päivänä 1970 tehdyn päätöksen ja 19 päivänä joulukuuta 1977 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom, EHTY) N:o 2891/77 13 artiklan mukaan sellaisen jäsenvaltion rahoitusosuus, joka ei soveltanut alv-järjestelmää, perustui kyseisen valtion BKTL:n osuuteen jäsenvaltioiden bruttokansantulojen summasta; viitejaksona pidettiin kyseistä budjettivuotta edeltävän viiden vuoden jakson kolmea ensimmäistä vuotta. (40) Neuvoston kuudes direktiivi 77/388/ETY, annettu 17 päivänä toukokuuta 1977 (EYVL L 145, 13.6.1977) sekä myöhemmät muutokset. (41) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988, kohdat 4.16 4.31 (EYVL C 312, 12.12.1989), tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1989, kohdat 1.74 1.80 (EYVL C 313, 12.12.1990), tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohdat 1.99 1.102 (EYVL C 330, 15.12.1992), tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 1.69 1.71, tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohdat 1.137 1.147 (EYVL C 348, 18.11.1997). (42) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 1.139 sekä komission vastaus. (43) Neuvoston asetus N:o 1553/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989 (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9). (44) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1990, kohta 2.32 (EYVL C 324, 13.12.1991). Euroopan parlamentin päätös, tehty 18 päivänä marraskuuta 1992 varainhoitovuotta 1990 koskevasta vastuuvapaudesta, kohta 19 (EYVL L 19, 28.1.1993, s. 26). (45) Ks. KOM(92)580 lopullinen, 18.12.1992, s. 12. (46) EYVL C 227, 23.8.1993, s. 1, kohta 6. (47) Neuvoston asetus N:o 1552/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989, 9 ja 12 artikla (EYVL L 155, 7.6.1989, s. 1). (48) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991 (EYVL C 330, 15.12.1992, kohdat 109 110). (49) SEC(92)280, lopullinen, 24.2.1992, s. 5 b. (50) Esimerkiksi yhden jäsenvaltion tapauksessa laskettiin, että alv vastaa noin neljäsosaa verovelvollisten veroina maksamista määristä. (51) Niistä petoksista, joissa on tavoitteena jättää alv maksamatta, komissio on todennut seuraavaa: tällaisissa tapauksissa vilpillisen toimijan saama hyöty rajoittuu alv:n vaiheittaisen maksumekanismin vuoksi ainoastaan kyseistä toimijaa koskevan alv:n määrään; koska toimija ei ilmoita hankintojaan, hän ei voi vaatia alv:a kaupankäynnin yhteydessä. Jos asiakkaat lisäksi vaativat laskut ja käyttävät niitä vähennyksen perusteina, valvontaviranomaisilla on mahdollisuus päästä selville kyseisestä toimijasta. Voidaan siis katsoa, että tässä yhteydessä alv-järjestelmään sisältyy itsessään suojamekanismi ("inherently self-policing system"). Ks. komission ohjelman yksityiskohtainen selvitys "yhteinen alv-järjestelmä", liite B, s. 40. Ks. komission ohjelman yksityiskohtainen selvitys yhteinen alv-järjestelmä, liite B, s. 40. (52) Asiakirja Eurostat/B1/CPNB/093, s. 7. Samassa merkityksessä asiakirja XIX/114/81, kohta 14, s. 8. (53) Asiakirja Eurostat/B1/CPNB/093, s. 2. (54) Komission päätös 94/168/EY, Euratom, tehty 22 päivänä helmikuuta 1994, johdanto-osan neljäs kohta (EYVL L 77, 19.3.1994, s. 51). (55) KOM(97)559 lopullinen, 13.11.1997, s. 18. (56) Ks. KOM(98)219 lopullinen, 7.4.1998, s. 5. (57) BKTL-komitean määritelmän mukaan "ilman vilpillistä yhteistoimintaa suoritettu petos" on kyseessä silloin, kun ostaja maksaa myyjälle liiketoimen hinnan alv mukaan luettuna, ilman että myyjä tämän jälkeen ilmoittaa kyseisestä liiketoimesta ja maksaa asiaankuuluvan alv:n. "Vilpillisellä yhteistoiminnalla suoritettu petos" on sitä vastoin kyseessä silloin, kun liiketoimeen ei ole lainkaan sovellettu alv:a. Nämä kaksi petostyyppiä kattavat kaikki alv-petokset. (58) Kyseinen komitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen tehtävänä on avustaa komissiota BKTL-laskelmaa koskevissa tarkistuksissa. Komitea on perustettu markkinahintaisen bruttokansantuotteen muodostamisen yhdenmukaistamisesta 13 päivänä helmikuuta 1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/130/EY, Euratom (EYVL L 49, 21.2.1989, s. 26). (59) Kyseessä ovat erityisesti tiedot, jotka liittyvät keskimääräisen painotetun verokannan määrittämiseen. (60) Tilintarkastustuomioistuin on itse asiassa verrannut teoreettista alv:a sekä alv-varoja koskevassa tiliotteessa ilmoitettuihin kerättyihin nettotuloihin että "tuotteista kannettuun alv:oon" (R 21 Euroopan koottujen tilien järjestelmän sanaluettelosta) Havaittu ero oli oleellisilta osin sama. (61) Komission päätös 97/619/EY, Euratom, tehty 3 päivänä syyskuuta 1997 (EYVL L 252, 16.9.1997, s. 33). (62) Määräajaksi on Itävallan, Suomen ja Ruotsin osalta vahvistettu 1. lokakuuta 1999. (63) EYVL L 77, 19.3.1994, s. 51. (64) Määritelmä annetaan loppuviitteessä 58. LIITE I >VIITTAUS KAAVIOON> LIITE II >VIITTAUS KAAVIOON> LIITE III >VIITTAUS KAAVIOON> LIITE IV Yhteisöjen rahoitusjärjestelmän tärkeimmät kehitysvaiheet >TAULUKON PAIKKA> KOMISSION VASTAUKSET A. YLEISET HUOMIOT Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan eräissä nykyistä omien varojen järjestelmää koskevissa asioissa, etenkin ALV-varojen ja talousarvion epätasapainon korjaamisen osalta. ALV-varojen osalta komissio tiedostaa ristiriidan, joka vallitsee ALV:n tulkitsemisen ja muutama vuosi sitten käyttöön otettujen rajaamissääntöjen välillä. Jos ALV-varat nähdään yksityishenkilöihin kohdistuvana verotuksena, ALV-määräytymisperusteen rajaaminen ei ole perusteltua. Sen sijaan rajaaminen on loogista, jos ALV-varoja pidetään kansallisena rahoitusosuutena. Komissio on myös sitä mieltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi ylläpidettävä korjausmekanismi on luonnoton. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen kannan ja huomiot omien varojen järjestelmän toiminnasta. Ne ovat merkittäviä keskustelussa, joka on alkanut tulevasta rahoitusjärjestelmästä ja uusista ratkaisuista. Komissio haluaa myös tässä yhteydessä korostaa nykyjärjestelmän toimineen yleensä hyvin. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet nykyjärjestelmässä ovat suurelta osin väistämättömien poliittisten kompromissien tulosta. B. YKSITYISKOHTAISET HUOMIOT 2. YHTEISÖJEN TALOUSARVION RAHOITTAMINEN ALV-vara Tilintarkastustuomioistuin ilmaisee monessa kohdassa huolestuneisuutensa siitä, että ALV-varat perustuvat suurelta osin tilastollisiin menetelmiin ja että ne ovat näin ollen etäällä todellisesta verotuksesta. Näkemys on oikea, mutta suppea, koska siinä korostuu menettelyn yksi osa. Yhtä hyvin voi väittää päinvastaista eli että ALV-varat perustuvat pääasiallisesti verotustietoihin, koska näiden pohjalta sovelletaan tilastollisia menetelmiä yhtenäisen määräytymisperustan määrittelemiseksi. Tilastotiedoilla on toki tärkeä osansa painotetun keskiarvon laskemisessa, mutta tässä tapauksessa eri verokantaluokkien suhde on tärkeämpää kuin tulojen absoluuttinen taso. ALV- ja BKTL-varojen määräytymisperusteiden määrittäminen ja tarkastaminen 2.11. Talousarviossa ALV- ja BKTL-määräytymisperustetta käytetään jäsenvaltioiden alustavan rahoitusosuuden määrittelemiseen. Komissiolle kuuluu pohjatietojen antaminen. Komissio hoitaa asian keskusteltuaan jäsenvaltioiden kanssa ja kysyttyään niiden kantaa. Virallisesti mielipiteiden vaihto tapahtuu omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean puitteissa (CCRP). 3. NYKYISEN JÄRJESTELMÄN RAJOITUKSET JA POIKKEAMAT NYKYISESTÄ JÄRJESTELMÄSTÄ Jäsenvaltioiden rahoituskapasiteetti 3.9. Bruttokansantulon (BKTL) ja bruttokansantuotteen (BKT) käyttäminen eri tapauksissa on pikemmin seurausta käytetyistä lähteistä kuin varsinaista epäjohdonmukaisuutta. BKT:n käyttäminen ETAn yhteydessä johtuu BKTL-tietojen puuttumisesta sellaisilta pieniltä ja avoimilta kansantalouksilta kuten Liechtensteinilta. Lisäksi on haluttu säilyttää johdonmukaisuus vakaussopimuksen nähden ja käyttää BKT:a perustamissopimuksen 171 artiklan osalta. Valinta ei itse asiassa vaikuta suuriakaan, lukuun ottamatta Irlantia ja Luxemburgia, joiden nettotulot ulkomailta ovat huomattavat. ALV:n määräytymisperusteen rajojen määrittäminen 3.10.-3.16. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen huoleen ALV:n määräytymisperusteen rajaamisen sisäisestä epäjohdonmukaisuudesta. Vaikka ALV-varoja yleisesti pidetäänkin huonosti sopivina bruttorahoitusosuuksien oikeudenmukaisuuden periaatteen kanssa, niitä ei ole kuitenkaan katsottu aiheelliseksi korvata muilla, vaan ainoastaan rajoittaa niiden epätoivottuja vaikutuksia rajaamisella ja ALV-kannan alentamisella. Kehitys kohti kahta eri BKTL:a 3.17.-3.22. Tilintarkastustuomioistuimen huomiot kahdenlaisesta BKTL:sta ovat osuvia. Komissio valittaa tilannetta ja on ilmaissut tyytymättömyytensä useaan otteeseen. On tärkeää, että EU:n kaikki toiminta kuvataan hyödyntämällä parhainta mahdollista tietoa, etenkin sellaisten arkaluontoisten asioiden kuten rahoitusosuuksien osalta. Tilastojen merkitys ALV- ja BKTL-varojen laskennassa 3.36. Kuten tilintarkastustuomioistuimen luvut osoittavat, ALV-järjestelmien erojen poistamiseksi tehdyt mukautukset ovat vähäisiä määräytymisperusteen kokonaismäärään nähden. Lisäksi neuvosto on jo hyväksynyt komission tällä alalla tekemät ehdotukset ja komissio ehdottaa vielä toimia eri kansallisten ALV-järjestelmien erojen kaventamiseksi. Tietojen laadun mittaamisen tarve 3.40.-3.42. Komissio katsoo, että kansantalouden tilinpitoa koskevien sääntöjen tarkastelut, joita sen yksiköt säännöllisesti suorittavat, turvaavat BKTL-direktiivin moitteettoman ja tyydyttävän soveltamisen. Kuitenkin komissio myöntää, että makroekonomisten mittarien laadun arvioinnissa ei ole päästy täysin tyydyttäviin tuloksiin ja että se on käynnistänyt hankkeen kansantalouden tilinpitoa koskevien mittareiden laadun arvioimiseksi. Eurostat on tilannut kaksi selvitystyötä tältä alalta, toisen Italian tilastokeskukselta (ISTAT) ja toisen Yhdistyneen kuningaskunnan tilastokeskukselta (ONS). BKTL-komitea käsittelee edellisen tutkimustuloksia kesäkuussa 1998, jälkimmäisen tulokset saadaan vuonna 1999. Määräytymisperusteiden ennakkoarviointi 3.44. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat suhteellisen merkittävät virheet liittyvät erityisen epävakaaseen talouskehityksen kauteen, johon kuuluvat 80-luvun jälkipuoliskon kasvupiikki, vuoden 1993 lama ja vuoden 1995 nousukausi. Komissio pitää budjettimuuttujia koskevia ennusteita keskiarvojen laskemista parempana menetelmänä jäsenvaltioiden rahoitusosuusennakoiden määrittelemiseksi. Se katsoo, että kannattaa ponnistella tarkkuuden parantamiseksi. Vuodesta 1998 komissio on ottanut käyttöön ensimmäisessä lisätalousarviossa (KTT) varainhoitovuotta koskevan ennakoiden tarkastelemisen tuoreimpien tietojen valossa, joten uusi järjestelmä parantaa rahoitusosuusennakoiden tarkkuutta. Määräytymisperusteiden korjaukset 3.50. Komissio tutkii mahdollisuutta vaihtoehtoisen tarkastusjärjestelmän käyttöönottamiseen, jolla turha työ voitaisiin vähentää minimiin tai välttää kokonaan. Tässä järjestelmässä ei tunnettaisi varautumista siihen, että ALV-määräytymisperustetta suhteessa BKTL:oon koskevat ennusteet ylittäisivät reilusti rajaamiskynnyksen. ALV-varaa koskevien säännösten mukauttaminen 3.54.-3.55. Komissio on joutunut luopumaan ehdotuksestaan jäsenvaltioiden vastustettua asetuksen N:o 1553/89 uudistamista. Uudistuksilla haluttiin vahvistaa oikeudellisesti käytäntöön jo siirretyt laskentamenetelmät. Painotetun keskimääräisen verokannan laskennassa käytettävät tiedot 3.56. Asetuksen N:o 1553/89 4 artiklan nojalla on yleissäännöstä poiketen mahdollista käyttää vuosien n-3, n-4 tai n-5 tietoja, jos kansantalouden tilinpidot ovat nekin EKT:n mukaisia. Tämä poikkeus on perusteltua yksittäisten ongelmien vuoksi tai vuoden n-2 tietojen puuttuessa ALV-määräytymisperusteiden ilmoittamishetkellä. Ne on ilmoitettava ennen seuraavan vuoden heinäkuun loppua, kun taas BKTL-tiedot on annettava lokakuun loppuun mennessä. Lähimenneisyydessä Saksalle myönnettiin tämänkaltainen poikkeus Saksojen yhdistymisen aiheuttamien tilasto-ongelmien vuoksi. Tällä hetkellä sellainen on myönnetty vain Portugalille. Tällä poikkeuksella ei ole tilintarkastustuomioistuimen kohdassa 3.50 (rajaaminen) ilmoittamista syistä vaikutusta maan maksettaviksi tuleviin ALV-varoihin. 3.57. Koska EKT-tiedot ovat toisinaan riittämättömät tai epäyhtenäiset painotetun keskiarvon laskemiseksi, on tarkasteltava lähemmin kyseisiä lähteitä kuten ala- tai ammattikohtaisia tilastoja. Tällaiset tiedot vaihtelevat maittain, eikä niille voida antaa täsmällistä määritelmää. On selvää, että sellaisia tarvitaan ja niiden avulla voidaan laskea painotettu keskiarvo ja välttää siten jäsenvaltioiden ALV-määräytymisperusteiden erilaisuus. Omien varojen kirjaaminen tileille 3.58. Komissio tietää alalla esiintyvän erilaisia käytäntöjä ja se on jo kehottanut jäsenvaltioita standardisoimaan kirjaamisen yhtenäisiin tietoihin pääsemiseksi. 4. PETOSTEN VAIKUTUKSET ALV- JA BKTL-VAROIHIN Verotulojen menetysten vaikutukset ALV- ja BKTL-varoihin 4.2. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan, jossa se korostaa ALV:n olevan altis petoksille ja tämän vaikutusta yhtenäistettyyn kansalliseen ALV-määräytymisperusteeseen. Harmaalla taloudella ei ole kuitenkaan samaa vaikutusta ALV-kertymään kuin BKTL-tilastoihin. Petoksen kohdistuessa ALV:hen, veron tuotto vastaavasti pienenee ja näin ollen kansallinen rahoitusosuus ALV-varojen osalta pienenee. Toisaalta tilastokeskukset pyrkivät mittareissa ottamaan huomioon harmaan talouden ja sikäli kuin siinä onnistutaan, epävirallinen talous ei vaikuta BKTL-lukuihin. ALV-järjestelmän luontaiset riskit 4.4.-4.5. Komissio tunnustaa, että ALV:hen liittyy kiistatta petosmahdollisuus, mutta muihin veroihin verrattuna ALV on luonteeltaan itseään valvova. Menetettyjen ALV-tulojen arviointimahdollisuudet 4.12. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1995 esittämien huomautusten johdosta komissio on ryhtynyt toimiin jäsenvaltioiden ALV-tulojen seuraamiseksi tarkemmin. Kunkin jäsenvaltion kanssa käytyjen kahdenkeskisten keskustelujen tuloksia on tarkasteltu välillisestä verotuksesta vastaavien apulaispääjohtajien kokouksessa 24.3.1998. Jäsenvaltiot hyväksyivät tuolloin komission ehdottaman toimintamenettelyn ALV-tuloja koskevien tietojen ja niiden kehitystä selittävien tekijöiden automaattiseksi ilmoittamiseksi. Teoreettinen ALV ja BKTL:n kattavuus 4.23.-4.26. Komission luonnoksessa päätökseksi ALV:hen kohdistuvien petosten käsittelemisestä kansantalouden kirjanpidossa edellyttää jäsenvaltioiden tekevän eron ostajan osallisuuden ja ei-osallisuuden välillä. Komissio lähtee siitä, että osallisuus petokseen koskee vain rekisteröimättömiä yrityksiä. Tämä näyttäisi pitävän paikkansa. On mahdollista, että rekisteröityneet yritykset ovat joissakin tapauksissa osallisia ALV-petoksiin, jolloin luonnoksessa tarkoitetun ei-osallisuustapauksien arviointi tuottaa pienemmän tuloksen. Vääriin ilmoituksiin perustuvat petostapaukset, joissa ostaja on osallinen, tuottavat saman lopputuloksen. Näin ollen ehdotettu laskutapa vastaa enimmäisarvioita. Lisäksi harmaasta taloudesta seuraavan teoreettisen ALV:n korottaminen johtaisi petostapausten, joihin ostaja osallistuu, vastaavaan lisäykseen. Näin ollen tällaisella laskelmalla ei olisi mitään vaikutusta arvioitaessa ALV:oon kohdistuvia petostapauksia, joihin ostaja osallistuu.