Erityiskertomus nro 12/2000

kolmansien maiden ihmisoikeus- ja demokratiatilanteen kehittämiseen tarkoitetun Euroopan unionin tuen hallinnoinnista komissiossa sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 230/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

Keskeiset tarkastushavainnot on luokiteltu kolmeen eri ryhmään. Ensinnäkin ohjelmamenettelyn osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat puutteet:

a) Komission on yleisesti ottaen kehitettävä ihmisoikeuksia ja demokratiaa tukevien toimien määritystapaa maakohtaisten strategioiden yhteydessä (kohdat 20 - 24).

b) Hankkeiden esittelijöinä olivat useissa tapauksissa paikalliset yhteisöt ja organisaatiot ja komissio arvioi hankkeet ja päätti niiden hyväksymisestä; kysyntään perustuva toimintatapa soveltuu hankevastuuseen kannustavana tekijänä tälle alalle, mutta sen soveltamisessa tarvittaisiin tarkempia tärkeysjärjestystä ja valintaperusteita koskevia puitteita. Keski- ja Itä-Euroopassa toteutettaviin ohjelmiin liittyvät menettelyt olivat kaikkein systemaattisimpia, sillä kiinnostuksenilmaisupyyntöjä esitettiin säännöllisesti (kohdat 25 - 28).

c) Komissio ei kiinnittänyt hankkeiden valitsemisen yhteydessä riittävästi huomiota täytäntöönpanosta vastaavien elinten resurssien arviointiin; komission menettelytapoja kuitenkin parannettiin tältä osin kesäkuussa 1999 esitetyn ehdotuspyynnön yhteydessä (kohdat 29 - 31).

Tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös ohjelmien tuloksiin ja havaitsi seuraavat seikat:

a) hankkeita oli hajautettu liikaa ja liian monille eri toiminta-aloille, mikä rajoitti niiden vaikutusta demokratia- ja ihmisoikeustilanteeseen kolmansissa maissa (kohdat 34 ja 46)

b) yksittäiset hankkeet olivat sinällään merkittäviä, koska niiden yhteydessä puututtiin ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskeviin aiheisiin kyseessä olevissa maissa; hankkeiden vaikuttavuuden ja tulosten mittaamista varten ei ollut kuitenkaan määritetty ennalta osoittimia (kohdat 35 - 39 ja 46)

c) toimien jatkuvuuteen ei kiinnitetty riittävästi huomiota, mikä rajoitti komission tuen vaikutuksia pitkällä aikavälillä (kohdat 47 - 49)

d) menettelyt, joiden avulla pyrittiin lisäämään Euroopan unionin näkyvyyttä ihmisoikeuksien ja demokratian tukijana, eivät olleet kaikissa tapauksissa huolellisesti valmisteltuja (kohta 50)

e) vaikka hankkeiden arviointia koskevat yleiset havainnot ovat myönteisiä, osa arvioinneista vahvisti tilintarkastustuomioistuimen havainnot tavoitteiden laaja-alaisuudesta, heikosta vaikutuksesta sekä hallintoresurssien vajavaisuudesta (kohdat 45 - 46).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen eri vaiheissa suuren määrän puutteita myös komission toteuttamassa hankkeiden hallinnoinnissa:

a) Komissio ei osoittanut riittäviä henkilöstöresursseja eri ohjelmien hallinnointiin; tästä aiheutuvien ongelmien välttämiseksi kukin täytäntöönpanosta vastaava pääosasto käytti hallinnointitehtäviin ulkopuolista lisähenkilöstöä. Kaikki valitut ratkaisut olivat huonoja ja epäasianmukaisia (kohdat 54 - 63).

b) Lukuisissa tapauksissa sovellettiin avustuksia koskevia sopimusehtoja; täytäntöönpanosta vastaavan elimen ja komission välinen suhde oli kuitenkin todellisuudessa palvelussuhde, johon on sovellettava erilaisia sopimusehtoja (kohta 64).

c) Sopimusmääräykset ja rahoitusvälineet eivät olleet vakiomuotoisia (kohdat 65 - 66).

d) Sopimusten taloudellinen seuranta oli riittämätöntä, minkä seurauksena maksettiin ei-tukikelpoisia menoja (kohdat 70 - 71).

e) Arviointiraporteissa annettuja suosituksia ei pantu täytäntöön (kohdat 73 - 74).

Edellä esitetyt havainnot osoittavat, että komissio ei suhtautunut asianmukaisesti ohjelmien hallinnointiin. Henkilöstöresurssien ja järjestelmien riittämättömyyden takia komissio ei pysty seuraamaan täytäntöönpanoa yksityiskohtaisesti, kun valvottavana on suuri määrä - sinällään usein pieniä - sopimuksia. Komission olisikin otettava käyttöön uusi toimintatapa, jonka yhteydessä keskityttäisiin aiempaa enemmän siihen, mitä sopimuskumppanit ovat saavuttaneet saamiensa varojen avulla, ja samalla saataisiin riittävä varmuus siitä, että varat on käytetty asianmukaisesti siihen tarkoitukseen, johon ne on myönnetty (ks. päätelmät ja suositukset).

JOHDANTO

Ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevan politiikan merkityksen kasvu

1. Demokratiakehitys alkoi yleistyä eri puolilla maailmaa 1980-luvun loppupuoliskolla. Siitä lähtien Euroopan unionin ja muiden suurten rahoittajien rahoittamien, ihmisoikeuksien ja demokratian kehittämistä tukevien ohjelmien määrä on kasvanut huomattavasti. Ohjelmien yleistavoitteet jakautuvat kahdelle eri tasolle:

a) ihmisoikeuksia ja demokratiaa pyritään edistämään sinällään, yhteiskuntaa hyödyttävinä tekijöinä, jotka parantavat kansalaisten elämänlaatua lisäämällä vapautta, poliittista edustuksellisuutta ja hallituksen vastuullisuutta;

b) ihmisoikeuksien ja demokratian edistäminen pyritään näkemään olennaisena osana kestävän sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen edistämisprosessia.

2. Kööpenhaminassa kesäkuussa 1993 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa tarkennettiin, että Euroopan unionin jäsenyyttä hakevilta mailta edellytetään, että ne ovat saavuttaneet vakaat instituutiot, joiden avulla kyetään takaamaan demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien toteutuminen sekä vähemmistöjen kunnioittaminen ja suojelu. Komissio päätti lokakuussa 1999 Phare-ohjelman täytäntöönpanoa koskevista suuntaviivoista vuosien 2000 - 2006(1) väliselle ajanjaksolle; suuntaviivoissa korostetaan, että mainitut perusteet pätevät myös liittymistä edeltävän tuen myöntämiseen.

3. Euroopan unioni on myös painottanut aktiivisesti ihmisoikeuksien ja demokratian suojelun ja edistämisen olevan etusijalla kehitysohjelmien yhteydessä. Euroopan unioni on toiminut kahdella eri tasolla:

a) se on harjoittanut hallituksiin kohdistuvaa poliittista painostusta (tekemällä sopimuksia, joissa edellytetään, että EU-tukea saavat hallitukset kunnioittavat vapauden, demokratian, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien periaatteita sekä oikeusvaltiota, ja jäädyttämällä tuen silloin kun periaatteiden noudattaminen on laiminlyöty);

b) se on lisäksi rahoittanut toimia viranomaisten ja laitosten sekä valtioista riippumattomien järjestöjen ja vapaaehtoisjärjestöjen välityksellä.

4. Perustamissopimuksista käy ilmi painoarvo, jonka Euroopan unionin alueen poliittiset viranomaiset asettavat demokratian ja ihmisoikeuksien suojelulle. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 177 artiklan mukaan "yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikalla myötävaikutetaan kansanvallan ja oikeusvaltion kehittämisen ja lujittamisen yleiseen tavoitteeseen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen tavoitteeseen". Lisäksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklassa määrätään, että osana yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteita unioni "kehittää ja lujittaa kansanvaltaa ja oikeusvaltion periaatetta". Tarkistetun neljännen Lomén yleissopimuksen 5 artiklassa käsitellään niin ikään laajasti ihmisoikeuksia ja demokratiaa.

5. Yhteisön aloitteet yleisen strategian ja painopistealueiden määrittämiseksi ihmisoikeuksien ja demokratian alalla ovat kehittyneet ajan mittaan Euroopan unionin viranomaisten kokemuksen ja kiinnostuksen kasvun myötä. Toimiin kuuluivat esimerkiksi seuraavat aloitteet: yliopistollisen Eurooppa-instituutin tehtäväksi annettiin vuonna 1989 yhteisön ihmisoikeusohjelmien painopistealueiden määrittämiseen liittyvän tutkimuksen suorittaminen; vuonna 1995 julkaistiin tiedote, jonka mukaan kaikkiin yhteistyösopimuksiin olisi sisällytettävä lauseke siitä, että ihmisoikeuksien edistäminen ja suojelu muodostavat keskeisen osan ulkosuhteista(2); vuonna 1998 suoritettiin puolestaan tutkimus, jonka yhteydessä analysoitiin Euroopan unionin nykyistä asemaa tällä alalla oikeudelliselta, poliittiselta, institutionaaliselta ja filosofiselta kannalta.

Oikeudellisen ja talousarviokehyksen monimutkaisuus

6. Useimmissa neuvoston asetuksissa, jotka koskevat yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea, on pyritty edistämään perustamissopimuksissa esitettyjä yleisiä poliittisia tavoitteita sisällyttämällä asetuksiin ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyviä tavoitteita. Kaikissa yleisissä alueellisia tavoitteita sisältävissä asetuksissa (Phare, Tacis, Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaat, Meda) sekä muissa asetuksissa, jotka koskevat useita eri aloja - kuten esimerkiksi sukupuolten välistä tasa-arvoa koskevien kysymysten huomioimista yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen yhteydessä - säädetään demokratian ja oikeusvaltion periaatteen kehittämistä ja lujittamista koskevien toimien rahoittamisesta sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen edistämisestä. Lisäksi neuvoston asetuksessa, joka koskee toimien rahoittamista yhdessä eurooppalaisten valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa, kiinnitetään erityistä huomiota kansalaisyhteiskunnan lujittamiseen sekä ihmisoikeuksien ja demokratian edistämiseen ja puolustamiseen liittyviin toimiin. Hajautettua yhteistyötä koskevan asetuksen tavoitteena on puolestaan edistää kansalaisyhteiskuntien sekä perustasolla toteutuvan demokratian monipuolistumista ja voimistumista kehitysmaissa.

7. Kussakin neuvoston asetuksessa määritetään kyseistä asetusta koskevat menettelyt sekä ihmisoikeuksien ja demokratian aloihin liittyvät tavoitteet, ja kukin asetus muodostaa eri budjettikohdista toteutettavien menojen oikeudellisen perustan. Ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyviä toimia voidaan näin ollen rahoittaa lukuisien eri talousarviomäärärahojen avulla.

8. Vuonna 1994 julkistettiin parlamentin pyynnöstä kansanvaltaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskeva eurooppalainen aloite (European Initiative for Democracy and the protection of Human Rights, EIDHR), jonka avulla on tarkoitus varmistaa yhdenmukainen ja tehokas toiminta tällä alalla kokoamalla talousarvion osastoon B7 - 7 määrärahat, jotka on nimenomaisesti varattu ihmisoikeuksien ja demokratian periaatteiden edistämiseen.

9. Komission vuonna 1997 esittämää eurooppalaista aloitetta koskeva päätös tehtiin huhtikuussa 1999(3), ja sen perustana olevien neuvoston asetusten tavoitteet ovat kunnianhimoisia ja laaja-alaisia (ks. taulukosta 1) ja kattavat suuren määrän toimia, jotka ovat tukikelpoisia myös muiden asetusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuin esittää kohdassa 75 oikeudellisen ja talousarviokehyksen yksinkertaistamista.

TAULUKOSTA 1

Demokratiaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskevaan yhteisöaloitteeseen liittyviä menoja koskevien neuvoston asetusten tavoitteet

Ihmisoikeuksien ja muiden perusvapauksien edistämistä koskevien toimien avulla pyritään

- edistämään ja suojelemaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia

- edistämään ja suojelemaan taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuuriin liittyviä oikeuksia

- edistämään ja suojelemaan syrjittyjen, köyhien ja vähäosaisten ihmisoikeuksia ja näin puolestaan vähentämään köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä

- tukemaan vähemmistöjä, etnisiä ryhmiä ja alkuperäiskansoja

- tukemaan ihmisoikeuksien suojelemiseksi, edistämiseksi tai puolustamiseksi toimivia paikallisia, kansallisia, alueellisia tai kansainvälisiä elimiä, myös valtioista riippumattomia järjestöjä

- tukemaan kidutuksen uhrien kuntoutuskeskuksia ja järjestöjä, jotka tarjoavat käytännön apua ihmisoikeusloukkausten uhreille, tai kidutuksen tai pahoinpitelyn estämiseksi antavat apua olojen parantamiseksi paikoissa, joissa ihmisiltä on riistetty vapaus

- tukemaan ihmisoikeuksiin liittyvää koulutusta, kasvatusta ja valistusta

- tukemaan toimia, joiden tarkoituksena on ihmisoikeuksien tarkkailu, mukaan luettuna tarkkailijoiden koulutus

- edistämään yhtäläisiä mahdollisuuksia ja syrjimättömiä käytäntöjä, mukaan lukien rasismin ja muukalaisvihan vastaiset toimenpiteet

- edistämään ja suojelemaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa mainittuja perusvapauksia, erityisesti mielipiteen-, sanan- ja omantunnon vapautta sekä oikeutta käyttää omaa kieltään

tukemaan demokratisoitumista

- edistämään ja vahvistamaan oikeusvaltioperiaatetta ja erityisesti tukemaan oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja sen vahvistamista sekä ihmisyksilöä kunnioittavaa vankeinhoitojärjestelmää; tukemaan perustuslain ja lainsäädännön uudistuksia; tukemaan kuolemanrangaistuksen poistamista koskevia aloitteita

- edistämään vallanjakoa, erityisesti tuomio- ja lainsäädäntövallan riippumattomuutta toimeenpanovallasta, sekä tukemaan institutionaalisia uudistuksia

- edistämään moniarvoisuutta sekä poliittisella että kansalaisyhteiskunnan tasolla. Tätä varten on vahvistettava yhteiskunnan moniarvoisuuden varmistamiseksi tarvittavia elimiä, valtioista riippumattomat järjestöt mukaan lukien, sekä edistettävä tiedotusvälineiden riippumattomuutta ja vastuullisuutta sekä tuettava lehdistövapautta sekä ammatillista järjestäytymisvapautta ja kokoontumisvapautta

- edistämään hyvää hallintotapaa erityisesti tukemalla hallinnon avoimuutta sekä lahjonnan ehkäisemistä ja torjuntaa

- edistämään väestön osallistumista päätöksentekoprosessiin kansallisella, alueellisella ja paikallistasolla ja erityisesti edistämään miesten ja naisten yhtäläistä osallistumista kansalaisyhteiskunnan toimintaan, talouselämään ja politiikkaan

- tukemaan vaalien järjestämistä erityisesti tukemalla riippumattomia vaalitoimikuntia, myöntämällä materiaalista, teknistä ja oikeudellista apua vaalien valmisteluun mukaan lukien vaaliluetteloiden laatiminen, edistämällä tiettyjen ryhmien, erityisesti naisten, osallistumista vaaleihin, sekä kouluttamalla tarkkailijoita

- tukemaan kansallisia pyrkimyksiä siviilihallinnon ja armeijan tehtävien pitämiseksi erillään toisistaan, antamaan siviili- ja sotilashenkilöstölle tietoa ja koulutusta ihmisoikeuksien alalla

tukemaan ihmisoikeuksien kunnioittamista ja demokratisoitumista edistäviä toimia, joiden tarkoituksena on estää konflikteja ja korjata niiden seurauksia läheisessä yhteistyössä tällä alalla toimivaltaisten tahojen kanssa

- tukemaan toimintakyvyn vahvistamista ja erityisesti paikallisten nopean varoituksen/järjestelmien luomista

- tukemaan toimia, joilla pyritään luomaan yhtäläiset mahdollisuudet ja poistamaan nykyisiä raja-aitoja eri ihmisryhmien väliltä

- tukemaan toimia, joilla helpotetaan eri ryhmäetujen rauhanomaista yhteensovittamista konfliktien ehkäisemiseksi ja maan sisäisen rauhan palauttamiseksi, mukaan lukien tuki ihmisoikeuksiin ja demokratisoitumiseen liittyville luottamusta lisääville toimille

- edistämään kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattamista kaikkien konfliktin osapuolten toimesta

- tukemaan kansainvälisiä, alueellisia tai paikallisia järjestöjä, mukaan lukien valtioista riippumattomat järjestöt, joiden toiminta liittyy konfliktien ehkäisemiseen ja ratkaisemiseen sekä niiden seurausten korjaamiseen, mukaan luettuna tuki tilapäisten kansainvälisten rikostuomioistuinten ja pysyvän kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamiselle sekä ihmisoikeusloukkausten uhreille annettava tuki ja apu.

EU:n toimet demokratian tukemiseksi ja ihmisoikeuksien puolustamiseksi

10. Koska poliittiset tavoitteet ovat hyvin laaja-alaisia ja toimet on hajautettu yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien talousarvion lukujen kesken, tilintarkastustuomioistuimen pyrkimyksenä ei ole ollut laatia kattavaa esitystä kaikista ihmisoikeus- ja demokratiatoimiin liittyvistä menoista; kattavaan esitykseen pyrittäessä jouduttaisiin tarkastettavat toimet väkisinkin valitsemaan jokseenkin mielivaltaisesti.

11. Liitteessä 1 esitetään tietoja talousarvion osastoon B7 - 7 (kansanvaltaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskeva eurooppalainen aloite) vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana kirjatuista maksusitoumuksista sekä suoritetuista maksuista. Maksusitoumusten kokonaismäärä oli 397,1 miljoonaa euroa ja maksujen kokonaismäärä 264,4 miljoonaa euroa. Seuraavissa kohdissa esitetään lyhyt kuvaus komission kunkin keskeisen alueen osalta noudattamasta alueellisesta ohjelmastrategiasta.

12. Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä demokratiaa edistetään virallisella tasolla rahoittamalla ohjelmia, joista on tehty sopimus kunkin jäsenvaltion kanssa ja jotka koskevat demokratian toteutumisen kannalta tarpeellisten virastojen ja laitosten (esim. parlamentti, valtion virastot, tuomioistuimet) lujittamista.

13. Valtioista riippumattomien järjestöjen ja vapaaehtoisjärjestöjen ehdotuksia rahoittamalla tapahtuvaan avoimen kansalaisyhteiskunnan kehittämiseen käytettiin kahta keskeistä välinettä:

a) LIEN-ohjelmaa (jota rahoitetaan yleisistä Phare- ja Tacis-ohjelmia koskevista budjettikohdista), jonka yhteydessä komissio osallistuu valtioista riippumattomien järjestöjen sellaisten toimien rahoittamiseen, jotka koskevat epäedullisessa asemassa olevien ryhmien tukemista. Tämä ohjelma sijoittuu yleisten ja yhteiskunnallista kehittämistä koskevien ohjelmien sekä ihmisoikeus- ja demokratiatoimiin varsinaisesti keskittyvien toimien välimaastoon.

b) Demokratiaa tukevia Phare- ja Tacis-ohjelmia (erillisenä osana talousarvion osastoon B7 - 7), joiden yhteydessä rahoitettiin suuria sekä pienimuotoisia hankkeita.

14. Tilintarkastustuomioistuin on koonnut liitteeseen 2 Keski- ja Itä-Euroopan maissa tarkastettujen ohjelmien rahoitusta koskevat tiedot vuosilta 1993 - 1998. Maksujen kokonaismäärä kyseisenä ajanjaksona oli 243,9 miljoonaa euroa. Liitteessä esitettyjen tietojen rajallisuutta koskeva huomautus on kuitenkin syytä ottaa huomioon.

15. Aasian, Latinalaisen Amerikan sekä Välimeren alueen maista vastaava komission yksikkö suuntasi käytettävissä olleita osaston B7 - 7 määrärahoja lähinnä pienten koetoimien (esimerkiksi poliiseille tarkoitettujen ihmisoikeuksia koskevien kurssien, vaaleihin liittyvän neuvonnan ja ohjaamisen sekä oikeudellisen avun) osarahoittamiseen; toimien avulla lujitetaan sekä virallisen tason demokratiaa (instituutioiden perustaminen) että kansalaisyhteiskuntaa. Yleisten taloudellista ja teknistä yhteistyötä koskevien ohjelmien yhteydessä rahoitettiin niin ikään ihmisoikeuksia ja demokratiaa painottavia laajempia hankkeita (esimerkiksi vaaleihin liittyvä tuki, viranomaisten - esimerkiksi poliisivoimien ja oikeusjärjestelmien - tukeminen sekä katulapsihankkeet).

16. Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maita (AKT) koskevien yhteistyötoimien osalta sovellettiin samankaltaista menettelyä, eli pieniä koetoimia (esimerkiksi ihmisoikeustarkkailijoita sekä vaaleihin liittyvää tukea) rahoitettiin luvun B7 - 7 määrärahoista; keskeisiä ihmisoikeus- ja demokratiahankkeita rahoitettiin tarpeen vaatiessa myös Euroopan kehitysrahaston (EKR) piiriin kuuluvien kansallisten maaohjelmien avulla. Huomattava osa luvun B7 - 7 määrärahoista käytettiin EKR:n varojen täydennyksenä esimerkiksi vaalien tarkkailuun, rauhanprosessien tukemiseen ja ihmisoikeustarkkailijoiden lähettämiseen liittyviin toimiin; mainitut toimet on yleensä muissa tilanteissa rahoitettu yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista määrärahoista.

Tarkastuksen laajuus

17. Maat valittiin kultakin keskeiseltä maantieteelliseltä alueelta(4) lähinnä niitä koskevien ihmisoikeusongelmien suuruuden ja yhteisön rahoittamien toimien määrän perusteella. Tarkastuksen kohteena oli EU:n yleinen ihmisoikeuspolitiikka kyseisissä maissa. Kustakin maasta valittiin tietty määrä hankkeita, joiden suunnitteluun ja täytäntöönpanoon perehdyttiin yksityiskohtaisesti. Hankkeet, jotka koskivat vuosien 1994 ja 1998 välistä ajanjaksoa, liittyivät lähinnä kansanvaltaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskevaan eurooppalaiseen aloitteeseen, mutta mukana oli myös joitakin laajoja yleisistä budjettikohdista rahoitettuja hankkeita ja ohjelmia. Tarkastuskäyntien kohteena oli useita eri alueita ja maita(5); muiden maiden ja alueiden osalta tarkastukset toimitettiin ainoastaan komission yksiköissä(6).

18. Komissio on ryhtynyt yksityiskohtaisten tarkastustulosten perusteella toimenpiteisiin erityisesti tapauksissa, joiden osalta tilintarkastustuomioistuin suositti hallinnon puutteellisuutta ja säännönvastaisuuksia koskevia lisätutkimuksia (ks. kohta 71).

19. Tässä kertomuksessa esitetään yleisiä havaintoja, jotka liittyvät kaikkiin eri tukimuotoihin ja koskevat lähes kaikkia maita, joissa toimia toteutetaan. Mikäli havainnot koskevat tiettyä ohjelmaa, asia mainitaan erikseen.

OHJELMASTRATEGIA

Maakohtaiset strategiat

20. Komission toimintatapana on kehittää kunkin yhteistyöohjelman osalta maakohtainen strategia, joka muodostaa puitteet komission toimille. Strategian tarkoituksena on muun muassa maan senhetkisen tilanteen arviointi, komission toimien kannalta keskeisten alueiden määrittäminen ja kehyksen laatiminen yksittäisten toimien määrittämistä, valintaa ja täytäntöönpanoa varten. Maakohtaiseen strategiaan olisi sisällytettävä olennaisena osana maan demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva tilanne ja niiden osalta sovellettava politiikka erityisesti sellaisissa tapauksissa, joiden yhteydessä demokratiaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskevat kysymykset ovat kyseisen maan kannalta keskeisiä(7).

21. EU-jäsenyyttä hakevat maat ovat erityisessä tilanteessa. Kaikki maat ovat allekirjoittaneet Eurooppa-sopimuksen, jossa ne vahvistavat sitoutumistaan sellaiseen moniarvoiseen demokratiaan, jonka perustana on oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioitus, vapaat ja kansanvaltaiset vaalit, markkinatalouden periaatteet sekä sosiaalinen oikeudenmukaisuus, jotka muodostavat myös tämän assosioinnin perustan(8). Tämän perusteella komissio on painottanut ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä erityisinä liittymisehtoina.

22. Vaikka muiden maiden osalta sovellettiin erilaisia käytäntöjä, tilintarkastustuomioistuin ei saanut juurikaan vahvistusta sille, että komissio olisi todellisuudessa arvioinut demokratia- ja ihmisoikeustilannetta tai edunsaajamaiden tarpeita ja että se olisi kehittänyt maan tarpeiden mukaan suunnitellun erityisen strategian (jonka yhteydessä määritettäisiin keskeiset ongelmat ja ehdotettaisiin niihin ratkaisuja). Jopa maissa, joissa ihmisoikeuksien ja demokratian tukeminen mainittiin - kuten esimerkiksi joidenkin Latinalaisen Amerikan maiden osalta - yleisissä maakohtaista strategiaa koskevissa asiakirjoissa, määritelmät olivat epätarkkoja ja liian yleisluonteisia keskitetyn menettelyn aikaansaamiseen. Useimmissa Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden maakohtaisia strategioita koskevissa asiakirjoissa, jotka ALA-komitea (Aasian ja Latinalaisen Amerikan maat) tutki vuosina 1998 ja 1999, oli vain vähän tai ei lainkaan mainintoja ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksistä.

23. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että eri maissa vallitsevaa ihmisoikeus- ja demokratiatilannetta seurattiin aktiivisesti edustustojen tasolla. Esimerkiksi Chilessä ja Perussa edustustot olivat laatineet vuonna 1997 selvityksiä, joissa ne kuvasivat selkeästi eri osa-alueisiin liittyviä keskeisiä ongelmia ja tapahtumia.

24. Useissa maissa tiedettiin melko hyvin keskeiset alat, joilla toimia tarvittiin, joten voitiin olettaa, että kyseisillä alueilla toteutetut toimet olivat tärkeitä. Tästä huolimatta olisi tarpeen laatia selkeät tavoitteet ja painopistealueet sisältävä strategia(9). Olisi syytä ottaa huomioon, että strategian tarkoituksena ei ole pelkästään luoda henkilöstölle puitteet ja perusta ohjelman hallinnointiin, vaan myös tehdä ihmisoikeus- ja demokratiatyöhön osallistuville jäsenvaltioiden edustajille, virastoille ja valtioista riippumattomille järjestöille ymmärrettäväksi se, mitä komissio aikoo tehdä.

Hankkeiden valinta

25. Kaikilla tämän kertomuksen kattamilla aloilla hankkeiden esittelijöinä olivat usein paikalliset yhteisöt ja organisaatiot; komissio puolestaan arvioi kyseiset hankkeet ja päätti niiden hyväksymisestä. Kysyntään perustuva toimintatapa soveltuu hankevastuuseen kannustavana tekijänä tälle alalle, mutta sen soveltamisessa tarvittaisiin tarkempia tärkeysjärjestystä ja valintaperusteita koskevia puitteita.

26. Ohjelmien täytäntöönpanosta Keski- ja Itä-Euroopassa vastaava komission yksikkö esitti säännöllisesti kiinnostuksenilmaisupyyntöjä ja sovelsi vakiomuotoisia valintamenettelyjä. Tämän menettelyn yhteydessä kansalaisyhteiskunnan tarpeet kyettiin määrittämään paikallisten valtioista riippumattomien järjestöjen tekemien hanke-ehdotusten avulla. Käytännössä valituksi tulleista hankkeista suurin osa koski ihmisoikeuksia, valtioista riippumattomien järjestöjen kehittämistä, tiedotusvälineiden riippumattomuutta ja parlamentaarisia käytäntöjä.

27. Julkistaessaan lausuntonsa tiettyjen Keski- ja Itä-Euroopan maiden liittymisestä EU:n jäseniksi(10) komissio myönsi, että ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevien ohjelmien valintamenettelyjen yhteydessä on syytä painottaa aiempaa enemmän liittymistä koskevia kysymyksiä.

28. Latinalaisen Amerikan, Välimeren alueen sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maista vastaavat komission yksiköt yksilöivät ja valitsivat hankkeita huomattavasti vapaamuotoisemmin; menettelyn ainoana syynä olivat ilmeisesti yksiköiden erilaiset työskentelytavat. Kyseisissä maissa olevia edustustoja pyydettiin julkistamaan ohjelmat tiedottamalla niiden olemassaolosta valtioista riippumattomille järjestöille ja valtion virastoille; kiinnostuksenilmaisupyyntöjä ei kuitenkaan esitetty. Hankkeet yksilöitiin ja arvioitiin lähinnä lyhytkestoisten asiantuntijakäyntien perusteella tai paikallisten järjestöjen ja edustustojen tai keskusyksiköiden välisten suorien yhteydenottojen perusteella. Vaikka hyväksytyt hankkeet kuvastavat paikallisten järjestöjen painottamia alueita, ei mainitunlaisen menettelyn avulla kyetä varmistamaan sitä, että kaikki keskeiset tarpeet tulevat yksilöidyiksi ja katetuiksi.

Täytäntöönpanosta vastaavien elinten valinta

29. Komission yksiköt havaitsivat alun perin, että kansalaisyhteiskunnan tukeminen Keski- ja Itä-Euroopan maissa edellytti aina Euroopan unionin kumppaneina toimivien valtioista riippumattomien järjestöjen osallistumista hankkeiden täytäntöönpanoon. Useissa tapauksissa kyseisten järjestöjen tehtäväalue oli kuitenkin rajallinen ja epäselvä, eikä niiden hankkeisiin tuoma lisäarvo vastannut aiheutuneita kuluja. Tämän vuoksi, ja myös paikallisten valtioista riippumattomien järjestöjen kokemuksen kartuttua, EU:n kumppaneina toimivien valtioista riippumattomien järjestöjen suoraa osuutta olisi nyt vähennettävä.

30. Latinalaisen Amerikan ja Välimeren alueen maista vastaavat komission yksiköt päättivät työskennellä suoraan paikallisten valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa. Tämä menettely olisi voinut avata komissiolle mahdollisuuden luoda vahva ja suora yhteys paikalliseen kansalaisyhteiskuntaan ja osallistua aktiivisesti sen yhteistyökumppaneina olevien järjestöjen toimintakapasiteetin lujittamiseen. Komissio ei näytä kuitenkaan onnistuneen tässä tehtävässä seuraavista syistä:

a) hankeasiakirjoista ilmeni vähän tai ei ollenkaan tietoja siitä, että komission yksiköt olisivat perehtyneet riittävän hyvin kumppaneidensa hallinnollisiin, organisatorisiin, taloudellisiin, henkilöstöä koskeviin tai teknologisiin vahvuuksiin ja heikkouksiin

b) komission yksikön määrittämien hallinnollisten suuntaviivojen (talousarviota ja raportointia koskevat vaatimukset) ja menettelyiden (päätökset, maksut) yhteydessä kumppaneille pikemminkin asetettiin ylimääräistä hallinnollista vastuuta kuin autettiin heitä vahvistamaan asemaansa.

31. Komissio julkisti kesäkuussa 1999 yleisen ehdotuspyynnön(11), joka koski suurinta osaa kansanvaltaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskevaan eurooppalaiseen aloitteeseen liittyvistä budjettikohdista. Tämä on erittäin suuri edistys, jonka myötä lisätään valintamenettelyjen yleistä avoimuutta. Komission yksiköt ovat laatineet suuntaviivat, joissa määritetään tukikelpoisuusperusteet sekä hankkeiden sisällön (aihealueet) että täytäntöönpanosta vastaavien elinten (säännöt, taloudellinen vakaus jne.) osalta; sisällön kohdalla kyse on myös alustavasta painopistealueiden vahvistamisesta.

OHJELMIEN ONNISTUMINEN

Toimien vaikuttavuus, oleellisuus ja tulokset

32. Jotta ohjelmien ja hankkeiden vaikuttavuutta eli niille asetettujen päämäärien ja tavoitteiden toteutumista kyettäisiin arvioimaan, on ohjelmat ja hankkeet määritettävä selkeästi. Eri tasojen välillä vallitsevat yhteydet on määritettävä; määrittämisen avulla saadaan selville, mikä vaikutus tietyn hankkeen tuloksilla on ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen. Seuranta-, valvonta- ja tietojärjestelmien avulla olisi kyettävä selvittämään arviointia varten tarvittavat tiedot.

33. Kohdissa 1 ja 22 tuodaan esiin epätarkkuus ohjelmien tavoitteiden määrittelyssä ja riittävien toimintastrategioiden puuttuminen. Niiden takia ohjelma- tai maakohtaista vaikuttavuuden arviointia on vaikea toteuttaa.

34. Komission ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmien tuloksia pidetään kuitenkin useimmissa komission asiakirjoissa hyvinä, koska ohjelmat ovat vaikuttaneet kansalaisyhteiskunnan kasvuun, joka on ollut keskeisessä asemassa kyseisten maiden demokratiakehityksen kannalta. EU-ohjelmat ovat vaikuttaneet demokratiakehitykseen jossain määrin, mutta tarkastuksen keskeisiin, myös komission ohjelmistaan teettämien arviointien tukemiin(12) havaintoihin kuului itse asiassa se, että komission hankkeisiin kohdistamat rahoitusosuudet on hajautettu liian laajalti eri toiminta-alojen kesken, mikä on heikentänyt niiden tuloksia.

35. Yksittäisten hankkeiden tavoitteita ja tuloksia ei määritetty selkeästi ja määrällisesti eikä niiden tulosten arviointitapaa täsmennetty. Hankkeen yhteydessä toteutetut toimet esitettiin usein hankkeen tarkoituksena. Tutkituista hankkeista yhdenkään yhteydessä ei onnistumista koskevia arviointiperusteita ilmaistu suoraan eikä mitään arviointimenetelmiä esitetty. Vaikka komissio esitti kyseisen ajanjakson kuluessa loogiseen viitekehykseen perustuvan analysointimenetelmän soveltamista yhteistyöohjelmiin, jäi suurin osa kansanvaltaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskevan eurooppalaisen aloitteen piiriin kuuluvista hankkeista tämän hankkeiden hallinnointivälineen soveltamisalan ulkopuolelle(13).

36. Konferenssien, kokousten ja seminaarien järjestäminen ja pitäminen eivät sinällään todista toimien vaikuttavuutta. Toimiin on ensinnäkin sisällytettävä tekijöitä, joiden avulla kyetään arvioimaan niiden laatua. Lisäksi olisi pyrittävä nykyistä tehokkaammin löytämään menetelmiä, joiden avulla voitaisiin arvioida kyseisten toimien vaikuttavuutta.

37. On selvää, että kyseisten osoittimien määrittäminen ja laatiminen ei onnistu helposti tällä yhteistyön alalla ja ettei niitä ole aina mahdollista rajata. On toisaalta myös yleisesti tunnustettua, että vaikutusten määrällisen mittaamisen vaikeus tai jopa mahdottomuus ei oikeuta skeptisyyteen. Lisäksi on yleisesti tiedossa, että hankkeiden vaikutuksia kyetään usein arvioimaan ainoastaan keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

38. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että komission on voimistettava pyrkimyksiään toimien tulosten arviointiin soveltuvien kriteereiden ja määritysperusteiden yksilöimiseksi ja sisällytettävä ne hankkeiden määritelmiin. Jos komissio ei toimi mainitulla tavalla, riskinä on, että yhteisön ulkopuolelle suunnattava tuki tällä alalla suunnataan sellaisten oleellisiksi katsottujen toimien rahoittamiseen, jotka subjektiivisesti tarkasteltuna ovat vaikuttavia ja tuloksiltaan myönteisiä, vaikka asiasta ei olisikaan objektiivista näyttöä.

39. Hankkeiden selkeästi määritettyjen tavoitteiden ja tarkoitusten puuttuminen merkitsee sitä, että hankkeiden vaikuttavuutta on äärimmäisen vaikea arvioida. Erilaisten hankkeiden seurantavälineiden avulla ei näin ollen saatu tietoa vaikuttavuudesta.

a) Suurin osa hankkeiden hallinnoinnista vastaavien henkilöiden esittämistä hankkeiden etenemistä koskevista raporteista sisälsi kronologisen kuvauksen loppuun suoritetuista toimista ja sen lisäksi vain vähäisen määrällisen arvioinnin. Hankkeiden tuloksia verrattiin niitä koskeneisiin suunnitelmiin vain vähän tai ei ollenkaan, eikä oleellisuuteen ja tuloksiin kiinnitetty lainkaan huomiota.

b) Seuranta- tai arviointimatkoihin perustuneet raportit, joita komissio teetti tarkistaakseen kesken olevat hankkeet, eivät sisältäneet riittävästi objektiivisesti todennettavissa olevaa tietoa hankkeiden vaikuttavuudesta.

40. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että suurin osa tutkituista lukuun B7 - 7 kuuluvista hankkeista oli oleellisia siinä suhteessa, että hankkeet kohdistuivat kyseessä olleiden maiden todellisiin tarpeisiin. Asia ei kenties ole yllättävä, kun otetaan huomioon, että demokratiaan ja ihmisoikeuksien suojeluun liittyvät toimet kattavat erittäin laajan alan, ja kun lisäksi huomioidaan, että keskeiset alat, joilla kyseiset maat tarvitsivat apua, olivat melko selkeästi havaittavissa.

41. Myös tutkitut suuret hankkeet, jotka rahoitettiin yleisistä budjettikohdista, vastasivat selkeästi kohdemaiden keskeisiin tarpeisiin. Tarkastuksen suorittamisajankohtaan mennessä hankkeiden täytäntöönpano ei ollut kuitenkaan vielä edennyt niin pitkälle, että niiden vaikuttavuudesta olisi voitu tehdä johtopäätöksiä.

42. Useiden tarkastettujen hankkeiden vaikuttavuutta ja tuloksia heikensi niiden eri vaiheiden hidas täytäntöönpano. Esimerkiksi Latinalaisen Amerikan maita koskeneen ohjelman yhteydessä rahoitettiin lähinnä lyhytkestoisia ja kertaluonteisia toimia, mutta hallinnolliset menettelyt olivat kuitenkin jäykkiä ja tehottomia, mistä aiheutui huomattavia viivästyksiä. Useimpien hankkeiden yhteydessä ehdotuspyynnön esittämisen ja sopimuksen allekirjoittamisen välillä kului useita kuukausia, ja joissakin tapauksissa sopimuksentekomenettelyyn meni yli vuosi.

43. Latinalaisen Amerikan maita koskevat sopimukset viivästyivät allekirjoittamisen jälkeen vielä lisää, koska komission yksiköiltä kului useita kuukausia ensimmäisiä ennakoita koskevien siirtojen suorittamiseen, ja järjestöillä ei ollut mahdollisuuksia rahoittaa toimia ensin itse. Joissakin tapauksissa suunnitellut toimet eivät olleet enää ajankohtaisia tai ne oli pantu täytäntöön muiden keinojen avulla ennen kuin EU-rahoitus viimein saapui.

44. Samankaltaisia ongelmia havaittiin myös tarkastuksessa mukana olleiden Phare- ja Tacis-ohjelmien yhteydessä.

Ohjelmien arviointiin perustuvat havainnot

45. Komissio on rahoittanut useita ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmiensa arviointeja(14), joista jokaisessa on tavalla tai toisella tutkittu ohjelmien vaikuttavuutta. Arviointien keskeiset havainnot ovat myönteisiä: niiden mukaan Euroopan yhteisön toimet ovat olleet tarkoituksenmukaisia ja tarpeellisia, ja ne ovat vaikuttaneet merkittävästi demokratian tukemiseen ja ihmisoikeuksien suojeluun eri puolilla maailmaa. Arvioinneissa vahvistetaan, että rahoitetut hankkeet olivat harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta oleellisia kohdemaiden ongelmien kannalta. Niiden mukaan yhteisön ohjelmilla oli myös tärkeä osa valtioista riippumattomien järjestöjen tukemisessa ja vahvistamisessa. Demokratiaan liittyvien, vuosia 1992 - 1997 koskevien Phare- ja Tacis-ohjelmien sekä vuosien 1991 ja 1993 välistä ajanjaksoa koskevien, ihmisoikeuksien ja demokratian tukemiseen liittyvien Euroopan yhteisön toimien arviointien yhteydessä havaittiin, että myös kyseisillä valtioista riippumattomilla järjestöillä oli ollut tärkeä asema demokratiakehityksen ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen edistämisessä.

46. Arvioinnit kuitenkin vahvistavat myös osan tilintarkastustuomioistuimen esittämästä kritiikistä. Esimerkkinä voidaan mainita, että:

a) Keski-Amerikan maita koskeneen ohjelman arvioinnin yhteydessä havaittiin, että ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmien sinänsä kunnianhimoiset tavoitteet on kokonaisuudessaan määritetty liian yleisesti ja epätarkasti ja niitä ei ole asetettu keskinäiseen tärkeysjärjestykseen. Arvioinnin yhteydessä ilmeni niin ikään, että rahoittamiseen käytettyjen budjettikohtien suuri - liiankin suuri - määrä teki täytäntöönpanosta sekavaa ja epävarmaa.

b) Kahden arvioinnin yhteydessä painotettiin vaikuttavuuden arvioimisen vaikeutta, joka johtuu tavoitteita ja tuloksia koskevien ohjelmakohtaisten osoittimien ja tietojen puuttumisesta.

c) Pienten, tuloksiltaan hajanaisten hankkeiden määrä on liian suuri; Keski-Amerikkaa koskeneen arvioinnin yhteydessä kävi ilmi, että vaikka hankkeiden avulla on vahvistettu valtioista riippumattomia järjestöjä ja niiden asemaa, mikä sinällään on myönteinen tulos, ei hankkeiden laajemmasta yhteiskunnallisesta vaikutuksesta saatu juurikaan näyttöä.

d) Ohjelmien täytäntöönpanoon ovat vaikuttaneet kielteisesti hallinnointiresurssien puuttuminen, järjestelmien epäasianmukaisuus, keskittyminen toiminnallisiin näkökohtiin ja sopimusten yksityiskohtiin politiikan ja strategian sijasta, sekä täytäntöönpanoon ja maksusuorituksiin liittyneet viivästymiset.

Kestävyys

47. Kestävän muutoksen ja kestävien valtioista riippumattomien järjestöjen saavuttaminen edellyttää pitkäjänteistä sitoutumista ongelmien ratkaisemiseen ja ulkopuolisten avustusten jatkamista sellaisissa tapauksissa, joiden yhteydessä vaihtoehtoisten rahoituslähteiden määrä on rajallinen. Komissio ei kuitenkaan yleisesti ottaen kiinnittänyt riittävästi huomiota siihen, jatkuvatko toimet komission rahoituksen päätyttyä. Komissio keskittyi lähinnä vuotuisiin rahoitusohjelmiin; pitkäaikaisia sitoumuksia ei tehty, eikä komissio pyrkinyt suorittamaan toimien seurantaa sen oman rahoituksen päätyttyä. Esimerkiksi Keski-Amerikan osalta tilintarkastustuomioistuin tutki 14 luvusta B7 - 7 rahoitettua hanketta; niistä ainoastaan yhtä (Nicaraguan Land Property) seurasi komission pitkäaikainen tukiohjelma. Muiden hankkeiden osalta ei ilmennyt, että hanketoimet jatkuisivat komission rahoituksen päätyttyä tai että seurantatoimia pantaisiin täytäntöön. Aineistoista ilmenneiden tietojen perusteella tähän kiinnitettiin hyvin vähän huomiota.

48. On myös joitakin valtioista riippumattomia järjestöjä, jotka ovat suoriutuneet toimistaan hyvin(15) ja jotka esimerkiksi toimivat tehokkaina ihmisoikeuksien valvojina, mutta eivät siitä huolimatta onnistu saamaan muuta kuin EU-rahoitusta toimintansa jatkamiseen. Kyse on usein hyvin tarpeellisista hankkeista, ja olisikin päätettävä, pitäisikö EU:n - ihmisoikeuskysymysten alalla saavutettavan edistyksen nimissä - jatkaa niiden rahoittamista kauemmin kuin 1 - 2 vuotta.

49. Myös sellaisissa tapauksissa, joiden yhteydessä komissio rahoittaa sellaisia valtioista riippumattomia järjestöjä, jotka toimivat valtion puuttuvan osuuden täydentäjinä, komission ongelmana on, kannattaako huomattavaa rahoitusta jatkaa, mikäli valtio ei kykene ottamaan vastuuta toiminnasta hankkeen päätyttyä. Tällaisissa tapauksissa komission olisi pyrittävä saamaan viranomaiset sitoutumaan asteittain kasvavaan rahoitusvastuuseen. Muussa tapauksessa komission lyhyen aikavälin tuki mainitunlaisille hankkeille on pikemminkin humanitaarista apua kuin tarkkaan harkittua toimintaa ihmisoikeustilanteen kohentamiseksi rakenteellisten parannusten kautta.

Näkyvyys

50. Vaikka näkyvyys kuuluu yleisenä päämääränä komission politiikkaan yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen osalta, aiempaa suurempaa näkyvyyttä koskevan tavoitteen toteuttamiseksi on laadittava huolellisesti suunniteltu strategia. Ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmien osalta komission toiminta näkyvyyden lisäämiseksi on rajoittunut lähinnä siihen, että organisaatioita on pyydetty tiedottamaan riittävästi EU-rahoituksesta.

51. Komissio ei pyrkinyt riittävän hyvin antamaan kuvaa merkittävästä ja luovasta rahoittajasta, joka osallistuu aktiivisesti demokratiakehityksen tukemiseen kohdemaissa; usein se välitti kuvan tehottomuudesta ja puutteellisesta organisoinnista. Seuraavat tekijät ovat aiheuttaneet turhautumista kumppaneina olleissa järjestöissä: samassa maassa toteutettavien EU-ohjelmien osalta ei ole toimittu koordinoidusti ja yhdenmukaisesti, hallinnolliset menettelyt ovat olleet hitaita ja raskaita ja komissiossa hankkeita koskevia kysymyksiä ovat hoitaneet eri vaiheissa useat hallinnoinnista vastaavat henkilöt.

52. Monet tarkastuksessa mukana olleet järjestöt toivat selkeästi esiin turhautumisensa komissioon. Siitä huolimatta, ovatko niiden turhautumiseensa esittämät syyt perusteltuja, EU:n ja komission näkyvyyden kannalta on olennaista ottaa huomioon, että tämän alan toimiin liittyvä myönteinen näkyvyys heikkenee nopeasti, kun komission havaitaan olevan joustamaton ja huonosti organisoitunut rahoittaja.

OHJELMIEN HALLINNOINTI KOMISSIOSSA

Organisaatio ja hallintoresurssit

53. Tarkastuksen kattaman ajanjakson kuluessa ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmien hallinnointi laajeni useisiin eri yksiköihin komissiossa. Pääosasto IA:an kuuluva yksikkö(16) vastasi Keski- ja Itä-Euroopan maita ja uusia itsenäisiä valtioita koskevista ohjelmista ja koordinoi toimia yksiköiden välisen ryhmän avulla. Pääosasto VIII:aan kuuluva yksikkö vastasi puolestaan AKT-maissa toteutettavista toimista sekä suurimman osan tarkastuksen kattamasta ajanjaksosta myös Aasiassa toteutettavista ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevista toimista. Pääosasto IB hallinnoi Latinalaista Amerikkaa ja Välimeren alueen maita koskevia ohjelmia, ja otti vuodesta 1998 alkaen vastuulleen myös pääosasto VIII:n alaan kuuluneet Aasiaa koskevat ihmisoikeus- ja demokratiatoimet.

54. Hallintomäärärahoista rahoitetut henkilöstöresurssit (yleisen talousarvion A-osa), jotka komissio suuntasi kyseisiin ohjelmiin Brysselin keskusyksiköissä ja edustustoissa, olivat rajalliset (esimerkiksi Latinalaista Amerikkaa koskevasta ohjelmasta oli ajoittain erityisvastuussa ainoastaan yksi toimihenkilö), eivätkä ne vastanneet läheskään toimintaan liittyviä tarpeita. Tämän seurauksena komissio käytti erittäin usein ulkopuolisia organisaatioita teknisen tuen toimistoina erilaisiin hallinnollisiin, taloudellisiin ja hallinnointiin liittyviin tehtäviin.

55. Phare- ja Tacis-ohjelmien osalta suuri osa LIEN-ohjelmaan liittyvien ja demokratiaa koskevien suurten hankkeiden hallinnoinnista ja seurannasta annettiin alihankintana kahden organisaation tehtäväksi: LIEN-hankkeista vastasi Centre Européen du Volontariat (CEV)(17) ja demokratiahankkeista puolestaan Euroopan ihmisoikeussäätiö (European Human Rights Foundation, EHRF). Mainitut organisaatiot vastasivat hankkeiden esivalinnasta, sopimusten valmistelusta sekä hankkeiden etenemistä koskevien raporttien ja virallisten loppuraporttien seurannasta ja alustavasta hyväksymisestä. Komissio puolestaan vastasi edelleen hankkeiden hyväksymispäätöksistä, sopimusten allekirjoittamisesta ja maksujen suorittamisesta raporttien hyväksymisen jälkeen.

56. Vuosien 1994 ja 1997 välisenä aikana Euroopan ihmisoikeussäätiö sai 7,8 miljoonaa euroa neljän laaja-alaisen tehtävän suorittamiseen komission lukuun. Tehtäviin kuului

a) pienten tukien myöntäminen ihmisoikeuksista huolehtiville yhteisöille eri maissa

b) Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluvien, demokratiaa koskevien suurten hankkeiden hallinnointi

c) toimistotilojen ja lisähenkilöstön tarjoaminen komission yksiköille

d) tukien maksaminen valtioista riippumattomille järjestöille, jotka toimivat aktiivisesti ihmisoikeuskysymysten edistämiseksi Bosniassa ja Hertsegovinassa.

57. Kaikki sopimukset Euroopan ihmisoikeussäätiön kanssa tehtiin kyseisenä ajanjaksona ilman tarjouspyyntömenettelyä sellaisissakin tapauksissa, joissa oli kysymys suhteellisen kaupallisista palveluista. Komissio ei suorittanut ihmisoikeussäätiön hallintomenojen tarkastusta, vaikka kyseisen organisaation oikeudellinen tilanne oli epäselvä erityisesti henkilöstön rekrytointiin ja palkanmaksuun käytettyjen menettelyiden sekä erityisesti Belgian viranomaisille tapahtuneeseen tilien esittämiseen sovellettujen menettelyiden osalta. Euroopan ihmisoikeussäätiö toimii lähes yksinomaisesti komission lukuun, ja sen lakisääteisiin hallintoelimiin ei kohdistettu säännöllistä valvontaa vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana, joten sen johdolle jäi liian laaja liikkumavara.

58. Marraskuussa 1997 allekirjoitettiin sopimus komission ja belgialaisen konsulttiyrityksen (Institut belge de formation, IBF) välillä; sopimus koski asiantuntija-avun myöntämistä kolmelle Phare- ja Tacis-ohjelmien piiriin kuuluvalle monialaiselle ohjelmalle(18). IBF:n tehtäviin kuuluu yhteistä rahoitusta koskevien sopimusten tekeminen avustusten saajien kanssa, maksujen suorittaminen edunsaajille, hankkeiden hallinnollinen seuranta sekä tiedottaminen. Suurin osa IBF:n tehtävistä vastaa näin ollen yhteisten ulkosuhteiden toimialasta vastaavalle yksikölle (SCR) annettuja tehtäviä.

59. Komissio perusti myös kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiöitä (Civil Society Development Foundation, CSDF) useimpiin Phare-maihin; säätiöt toimivat itsenäisinä rahoittajina maan sisällä. Niiden keskeisenä tehtävänä on avustusten toimittaminen paikallisille valtioista riippumattomille järjestöille. Säätiön johto koostuu usein kansalaisyhteiskunnan aktiivisista toimijoista, ja kaikki jäsenet ovat hallituksen hyväksymiä. Slovakiassa ja Bulgariassa toimivat komission edustustot ovat antaneet demokratiaa ja LIEN-ohjelmaa koskevien pienimuotoisten hankkeiden hallinnoinnin alihankintana kyseisten säätiöiden tehtäväksi.

60. Kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiöitä(19) koskeva arviointi osoitti, että kyseiset organisaatiot eivät yleensä olleet kehittäneet strategioita tehtäviensä loppuun suorittamiseksi tai varmistaneet rahoittamiensa hankkeiden tulosten näkyvyyttä. Aloitteet ja liikkeellepanevat sysäykset ovat tulleet pääasiassa säätiöiden ulkopuolelta. Säätiöiden johtajat tarvitsevat lisäksi hallinnollista koulutusta.

61. Keski-Amerikassa "Instituto Relaciones Latino-Americanas" (IRELA) sai useita sopimuksia erilaisista tutkimuksista sekä koordinointiin, hankkeiden määrittämiseen ja seurantaan liittyvistä tehtävistä, jotka kuuluvat komission ihmisoikeus- ja demokratiaohjelman piiriin. Sopimuksia varten myönnettyjen varojen kokonaismäärä oli yli 1 miljoonaa euroa, ja varoja käytettiin vuosien 1992 ja 1998 välisenä aikana käytännössä komission Costa Rican edustustoon perustetun koordinointi- ja seurantayksikön toiminnan rahoittamiseen.

62. Komissio allekirjoitti Etelä-Amerikan osalta kaksi palvelusopimusta erään voittoa tavoittelemattoman organisaation kanssa, joka vastasi tutkimuksista ja lehdistötiedotteista sekä asiantuntijakokousten ja seminaarien järjestämisestä. Käytännössä sopimusten keskeisenä tarkoituksena oli kuitenkin paikalla suoritettavaan hankkeiden määrittämiseen ja seurantaan liittyvien matkojen tekeminen sekä Brysselissä sijaitsevan ohjelmayksikön avustaminen.

63. Lisäresurssien hankkiminen alihankintana helpotti Latinalaista Amerikkaa koskevien ohjelmien sekä Phare- ja Tacis-ohjelmien täytäntöönpanoa. Komission alihankintasopimusten teossa noudattamiin käytäntöihin liittyy kuitenkin joitakin ongelmallisia piirteitä:

a) Soveltamiensa käytäntöjen avulla komissio pystyi itse asiassa muuttamaan ohjelmia koskevat talousarviomäärärahat henkilöstöön ja toimintaan liittyviksi varoiksi, jotka oli evätty talousarviota koskevien rajoitteiden perusteella. Joissakin tapauksissa talousarviossa olevat, kyseisiä kohtia koskevat selvitykset eivät olleet yhteneväisiä sopimusten sanamuotojen kanssa.

b) Sopimukset tehtiin suoraan. Komissio sovelsi varainhoitoasetuksen 112 - 118 artiklaa virheellisesti perustellakseen sen, ettei sopimuksia ollut esitetty hankintoja ja sopimuksia käsittelevälle neuvoa-antavalle komitealle.

c) Useissa tapauksissa komission yksiköt esittelivät sopimusten perusteella työsuhteeseen otettavat henkilöt hankkeista vastaaville järjestöille. Osa heistä oli hiljattain työskennellyt määräaikaisella työsopimuksella kyseisissä komission yksiköissä(20).

d) Kun komission yksiköt antavat pitkällä aikavälillä hankkeiden määrittely-, valmistelu- ja seurantatehtäviä alihankintana ulkopuolisille, niiden omat tiedot ohjelmien täytäntöönpanosta saattavat jäädä liian pinnallisiksi ja ne saattavat tulla riippuvaisiksi ulkopuolisen henkilöstön tietämyksestä ja asiantuntemuksesta.

e) Koska kilpailun aiheuttama paine puuttuu ja koska sopimuskumppanit ovat riippuvaisia komission rahoituksesta, ylihinnoittelun esiintyminen on mahdollista. Itse asiassa joissakin tapauksissa kyseiset järjestöt ilmoittivat ja niille maksettiin kertasuorituksina tietyt määrät ilman että ne olisivat esittäneet tarvittavia tositteita maksujen tueksi; tarkastuksen yhteydessä havaittiinkin, että järjestöt olivat ilmoittaneet ja niille oli maksettu ei-tukikelpoisia menoja. Komissio suorittaa tilintarkastustuomioistuimen havaintojen perusteella yksityiskohtaisen tarkastuksen erään järjestön (IRELA) osalta.

Hallintosäännöt, suuntaviivat ja menettelyt

Valinta avustusten ja palvelusopimusten välillä

64. Ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmat pantiin täytäntöön lähinnä kansalaisyhteiskuntaa edistäville järjestöille myönnettävin avustuksin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattaman ajanjakson kuluessa avustusten hallinnointia koskevia komission sääntöjä ei kuitenkaan ollut määritetty riittävän hyvin, ja tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että komissio oli käyttänyt avustuksia usein sellaisissa tapauksissa, joiden yhteydessä olisi ollut tarkoituksenmukaisempaa käyttää muita rahoitusvälineitä; tämä koskee erityisesti tavara- ja palveluhankintoja:

a) Useisiin ihmisoikeus- ja demokratiahankkeisiin sisältyi konferenssien, kokousten ja kurssien järjestämistä sekä tutkimusten laatimista. Mainituilla aloilla on vaikea tehdä eroa avustusten ja palvelusopimusten välillä. Komission yksiköt eivät kuitenkaan olleet riittävän tietoisia siitä, että erilaiset sopimus- ja menettelymuodot on erotettava toisistaan.

b) Tilintarkastustuomioistuin esitti Palestiinan vaaleja koskevassa erityiskertomuksessaan(21) kritiikkiä siitä, että vaalitarkkailijoiden logistiikkatukea koskevat sopimukset tehtiin suoraan. Mosambikin, Ruandan ja Haitin ihmisoikeus- ja demokratiahankkeita koskevaa otosta läpikäydessään tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tutkituista yhdeksästä hankkeesta kuusi oli todellisuudessa palvelusopimuksia; sopimukset oli kuitenkin kaikissa tapauksissa tehty suoraan.

c) Osa tutkituista hankkeista oli annettu valtioista riippumattomien järjestöjen toteutettavaksi, koska niiden katsottiin soveltuvan toiminta-alansa puolesta parhaiten tämän alan hankkeiden toteuttamiseen. Tämä saattaa hyvinkin pitää paikkansa monien ihmisoikeus- ja demokratiatoimien osalta, mutta tuskin silloin, kun toimintaan sisältyy tavaroiden (esimerkiksi toimistotarvikkeiden) ja palveluiden (jotka liittyvät esimerkiksi koulutukseen ja hallintoon) toimittamista.

Sopimusten tekeminen ja yhteisrahoitus

65. Sopimusmuodot ja -ehdot olivat vaihtelevia. Kukin komission yksikkö sovelsi sopimuskumppaneihinsa omia ehtojaan (tilinpitoa ja raportointia koskevien vaatimusten, maksujärjestelyjen jne. osalta). Joissakin tapauksissa sama komission yksikkö käytti erilaisia sopimuksia samantyyppisten toimien yhteydessä.

66. Jokainen komission yksikkö arvioi omien sääntöjensä perusteella menojen tukikelpoisuutta ja sitä, myönnetäänkö järjestöille perusrahoitus. Komission yksiköt pyrkivät kuitenkin yleensä liian usein rahoittamaan erillisinä pitämiään hankkeita, vaikka todellisuudessa toimet kuuluivat järjestön tavanomaiseen toimintaan ja ne olisi ollut tarkoituksenmukaisempaa rahoittaa yhteiskunnallisia järjestelmiä koskevana tukena. Tämä johti siihen, että komission rahoitusosuutta ei kohdennettu riittävän hyvin ja että talousarvion toteuttamisesta annettaville selvityksille ja taloudellisille selvityksille asetettujen vaatimusten painopiste siirtyi hankkeiden tuotosten valvonnasta panoskeskeiseen valvontaan.

67. AKT-maita koskevan ihmisoikeuksien ja demokratian tukemiseen liittyvän ohjelman yhteydessä komissio kohdensi huomattavan rahoitusosuuden sellaisiin kansainvälisiin toimiin, joihin osallistui useita eri rahoittajia. Tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esille vaikeudet, joita komissiolla on ollut hankkeidensa suunnittelussa silloin kun se ei ole ainoa rahoittaja; tilintarkastustuomioistuin onkin suosittanut, että komissio välttäisi varojen käyttötarkoituksen epäasianmukaista yksilöintiä(22). Tämän tarkastuksen yhteydessä tutkitut tapaukset vahvistavat aiemmin esitetyt havainnot.

68. Eräs komission yksikkö ei ollut halukas osallistumaan Yhdistyneiden Kansakuntien erityisrahastoihin, sillä sen mukaan osallistumista on vaikea seurata ja se ei ole näkyvää. Syy haluttomuuteen perustui osittain YK:n erityisrahastojen osallisuuteen Mosambikin vaaleissa: rahoituskertomukset toimitettiin vasta kolme vuotta YK:n Mosambikin toimien (ONUMOZ) päättymisen jälkeen ja esitetyt tilinpäätökset olivat summittaisesti laadittuja; ne osoittivat, että varoja oli jäänyt käyttämättä, mutteivät sitä, mitä käyttämättä jääneille varoille tapahtuisi. Komissio ei saanut selvitystä vaalien täytäntöönpanosta.

69. Mainitun tapauksen tasoltaan heikosta toiminnasta ja sopimusvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä huolimatta komission ei pitäisi luopua tämäntyyppisestä rahoitusvälineestä. Koska komissio on yksi tärkeimmistä rahoittajista, sen olisi käytettävä - jäsenvaltioiden tuella - omaa taloudellista painoarvoaan varmistaakseen, että YK ottaa käyttöön asianmukaiset raportointia, tilintekovelvollisuutta ja tarkastuksia koskevat menettelyt, joihin komissio voi olla tyytyväinen. Toimien yhteisrahoittaminen yhtenäisen rakenteen ja organisaation avulla olisi asianmukaisesti toteutettuna taloudellisempi, tehokkaampi ja vaikuttavampi tapa kansainvälisesti rahoitetun toimen täytäntöönpanoon kuin useiden rinnakkaisten toimien toteuttaminen.

Taloudellinen seuranta

70. Komission suorittamassa sopimusten taloudellisessa seurannassa havaittiin joitakin huomattavia puutteita. Tilanteen havaittiin olevan miltei paradoksaalinen; täytäntöönpanosta vastaavat sopimuskumppanit kritisoivat komissiota useimmiten ja voimakkaimmin komission edellyttämien menettelyiden aiheuttamasta suuresta hallinnollisesta ja varainhoitoon liittyvästä työmäärästä, mutta kyseisten menettelyiden avulla ei kyetty kuitenkaan välttämään seuraavia puutteita:

a) Hankekohtaisia budjetteja ei laadittu huolellisesti eivätkä ne olleet vakiomuotoisia tai määritysten mukaisia; tämä vaikeutti komission yksiköiden suorittamaa seurantaa ja valvontaa entisestään.

b) Alihankintaa ja hankintoja koskevia sääntöjä ei määritetty riittävän selkeästi. Esimerkiksi Latinalaisen Amerikan ja Välimeren alueen ohjelmista vastanneiden yksiköiden tekemissä sopimuksissa viitattiin ainoastaan kolmeen tavara- ja tarvikehankintoja varten tarvittavaan tarjoukseen; kyseisten hankintojen osuus useimmista sopimuksista oli kuitenkin vain marginaalinen. Asiantuntijoiden tai hankkeen parissa työskentelevän henkilöstön palvelukseen ottamista tai esimerkiksi painotöiden alihankintaa koskevia sääntöjä ei määritetty. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin lukuisia esimerkkejä epäasianmukaisesta menettelystä henkilöstön palvelukseen ottamisen ja alihankinnan osalta(23).

c) Sopimuskumppanit pitivät budjetoituja määriä kiinteinä tai kertasuorituksina maksettavina määrinä, joiden osalta komissiolle ei tarvinnut toimittaa muuta todentavaa aineistoa kuin menoilmoitukset. Komission keskusyksiköt, edustustot tai komission hankkeiden täytäntöönpanoa varten palkkaamat konsultit eivät tarkistaneet, olivatko toteutuneet menot ilmoitusten mukaisia. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että esimerkiksi Keski-Amerikassa tarkastetuista 14:stä hankkeesta kahdeksan osalta loppusuoritukset olivat virheellisiä tai niitä ei pystytty selvittämään.

d) Komissio rahoitti ei-tukikelpoisia menoja: rahoitetut menot olivat aiheutuneet ennen sopimuksen allekirjoittamispäivämäärää, eivätkä ne liittyneet sopimukseen kuuluneisiin toimiin.

71. Komissio lupasi - vastauksena edellä mainittuihin tilintarkastustuomioistuimen Keski-Amerikkaa koskeneen ohjelman osalta havaitsemiin säännönvastaisuuksiin - tutkia uudelleen seurannasta vastaavan yksikön hyväksymät loppusuoritusta koskevat pyynnöt. Lisäksi komissio aloitti maaliskuussa 1999 eräisiin yhden järjestön kanssa tehtyihin sopimuksiin kohdistuneen tarkastuksen jälkeen perusteellisen, kaikki kyseisen järjestön kanssa tehdyt sopimukset kattavan tarkastuksen; tarkastettavaksi otettiin myös tuki, jota järjestö oli saanut hallintomenojensa kattamiseen.

72. Edellä esitetyt havainnot korostavat sitä, kuinka heikosti tämäntyyppisiin toimiin soveltuu komission tapa pyrkiä hallinnoimaan useiden pienten ja keskisuuruisten sopimusten täytäntöönpanoa suhteellisen yksityiskohtaisen panoskeskeisen valvonnan avulla. Komissiolla ei ollut henkilöstöresursseja eikä järjestelmiä hallinnoinnin tehokkaaseen toteuttamiseen.

Palaute

73. Komissio on suorittanut joitakin ihmisoikeus- ja demokratiatoimiaan koskevia arviointeja (ks. kohta 45). Se tarkisti Keski-Amerikkaa koskevan ohjelman arvioinnin perusteella toimintatapojaan mainituilla aloilla; muutos johti monivuotisen ohjelman hyväksymiseen vuoden 1998 lopussa. Vielä ei ole kuitenkaan selvää, onko komissio ryhtynyt tehokkaasti toimiin arvioinnissa esitetyn huomattavan kritiikin perusteella. Kritiikki kohdistui seuraaviin tekijöihin: asioita ei ole asetettu tärkeysjärjestykseen, ihmisoikeus- ja demokratiatoimia voidaan - epäselvyyttä lisäävästi - rahoittaa useista eri budjettikohdista ja toiminnan tuloksia kuvaavat indikaattorit puuttuvat; kritiikin kohteena ovat niinikään olleet lukuisia ongelmia aiheuttaneet riittämättömät hallintoresurssit ja epätarkoituksenmukaiset hallintoa ja varainhoitoa koskevat säännöt.

74. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut vahvistusta sille, että maaliskuussa 1998 julkaistu Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluneen demokratiaohjelman arviointi olisi vaikuttanut suuresti komission samanaikaisesti toteuttamaan politiikkaan.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Oikeudellisen ja talousarviokehyksen yksinkertaistaminen

75. Komission olisi ehdotettava neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevan, talousarvioon ja lainsäädäntöön liittyvän kehyksen yksinkertaistamista. Keskeisiin ohjelmiin (esim. Meda, Ala ja Tacis) voitaisiin esimerkiksi soveltaa tiettyjä, määrällisesti rajoitettuja "yleisiä" asetuksia, joissa käsiteltäisiin ihmisoikeuksien ja demokratian edistämistä sekä ehdollisuutta koskevana tekijänä että toiminta-alana; asetusten lisäksi voitaisiin tarvittaessa laatia yksityiskohtaisempia suuntaviivoja.

Hankkeiden ja sopimuskumppaneiden valintamenettelyn parantaminen

76. Euroopan unioni on toiminut aktiivisesti ihmisoikeuksien ja demokratian suojelemiseksi ja edistämiseksi asettaessaan ne etusijalle kehitysyhteistyöohjelmiensa yhteydessä; unioni on vahvistanut tämän kirjaamalla kyseiset tavoitteet perustamissopimuksiinsa. Sen on kuitenkin vielä toimittava tavoitteiden toteuttamiseksi käytännössä.

77. Ensinnäkin tarvitaan perusteellisia maakohtaisia arviointeja, jotta kyetään määrittämään selkeät maakohtaiset strategiat, joissa luodaan puitteet tasapainotetulle ja asianmukaisesti kohdennetulle hankekokonaisuudelle. Toiseksi on määritettävä eri osa-alueiden välinen tärkeysjärjestys, jotta voidaan välttää rahoituksen hajautuminen liian laajalle alueelle. Kolmanneksi on parannettava hankkeiden ja sopimuskumppaneiden valintamenettelyitä, ja kyseisiä menettelyitä on sovellettava yhdenmukaisesti. Vuoden 1999 ohjelman osalta heinäkuussa 1999 julkistettu ehdotuspyyntö on tärkeysjärjestyksen määrittämisen kannalta merkittävä askel oikeaan suuntaan.

Ohjelmien ja hankkeiden onnistumista koskevien osoittimien määrittäminen ja niiden toteutumisen seuranta

78. Komission olisi otettava käyttöön objektiiviset seurantamenettelyt sekä ohjelmien että hankkeiden tasolla. Tätä varten komission olisi määritettävä rahoittamiensa toimien onnistumista koskevat arviointimenetelmät ja kehitettävä tarkoituksenmukaiset ja rajatut indikaattorit. Edistymistä olisi arvioitava säännöllisesti.

EU-tuen pitkän aikavälin vaikutuksien painottaminen varmistamalla toimien kestävyys

79. Ihmisoikeuksia ja demokratiaa edistävät ja suojelevat ohjelmat edellyttävät keskipitkän ja pitkän aikavälin sitoutumista. Siksi komission olisi siirryttävä pois nykyisestä käytännöstä, joka perustuu yksittäisten toimien vuotuiseen rahoittamiseen, ja tarjottava nykyistä jatkuvampaa ja pitkän aikavälin tukea järjestöille, joilla on mahdollisuus parantaa tehokkaasti kyseessä olevan maan ihmisoikeus- ja demokratiatilannetta.

80. Komission olisi avustusten myöntämisen ja täytäntöönpanon yhteydessä varmistettava myös se, että edunsaajina olevat elimet lujittavat riittävästi rakenteitaan organisaation, hallinnon, talouden ja teknisten tekijöiden osalta, jotta ne pystyvät jatkamaan toimintaansa tehokkaasti EU:n taloudellisen tuen päätyttyä.

81. Lisäksi komission olisi jatkettava järjestöjen toiminnan seurantaa taloudellisen tuen päätyttyä. Seurannan avulla komissio pystyy sekä arvioimaan tuen kestävyyttä että saamaan suoraa tietoa paikallisesta ihmisoikeus- ja demokratiatilanteesta.

Asianmukaisten avustusohjelmien hallinnointimenetelmien käyttöön ottaminen

82. Ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmat koostuvat pääasiassa useista pienistä ja keskisuurista sopimuksista, jotka on tehty lukuisien eri puolilla maailmaa sijaitsevien järjestöjen kanssa. Monilla täytäntöönpanosta vastaavilla sopimuskumppaneilla on luonnostaan suhteellisen kehittymättömät varainhoitoa ja sen valvontaa koskevat järjestelmät. Vaikka komission on varainhoitoasetuksen perusteella varmistettava, että avustuksina myönnettyjen varojen käyttö on ollut asianmukaista ja moitteetonta, sen ei ole käytännössä mahdollista valvoa yksityiskohtaisesti rahoituksen täytäntöönpanoa. Pätevä ratkaisu ei ole myöskään teknisen tuen toimistoihin turvautuminen.

83. Komission on otettava käyttöön menettelytavat, joiden yhteydessä keskitytään nykyistä enemmän siihen, mitä sopimuskumppanit ovat saavuttaneet saamiensa varojen avulla, ja joiden avulla voidaan saada riittävä varmuus siitä, että varat on käytetty asianmukaisesti siihen tarkoitukseen, jota varten ne on myönnetty. Keskisuurten ja suurten hankkeiden ohjaus-, seuranta- ja valvontatehtävät olisi annettava ensisijaisesti edustustojen tehtäväksi; ne puolestaan voisivat tehdä sopimuksia paikallisten tilintarkastajien kanssa rahoituksen täytäntöönpanon tarkastamisesta.

84. Komission olisi käytettävä paikallisia elimiä tukemiensa pienimuotoisten hankkeiden yhteydessä, ja edustustot voisivat osallistua niiden hallinnointiin. Nämä paikallisen tilanteen hyvin tuntevat elimet voisivat tutkia rahoituspyyntöjä ja myöntää avustuksia. Edunsaajajärjestö raportoisi kyseiselle elimelle varojen käytöstä, ja jos kyseinen elin olisi tyytymätön järjestön toimintaan, järjestölle ei myönnettäisi jatkossa rahoitusta. Useimpien Phare-maiden kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiöt ovat tästä hyvänä esimerkkinä; niiden mallia voidaan - mikäli kohdassa 64 mainitut puutteet korjataan - noudattaa muuallakin.

85. Kun komissio osallistuu kansainvälisiin toimiin, joissa on mukana useita eri rahoittajia, sen pitäisi edistää rahoitusrakenteiden ja organisoinnin yhdenmukaistamista. Komission olisi panostettava taloudellisesti - mielellään jäsenvaltioiden tuella - sen varmistamiseen, että käyttöön otetaan riittävät ja yhdenmukaiset raportointia, tilintekovelvollisuutta ja tarkastuksia koskevat menettelyt.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 18. toukokuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) SEK(1999) 1596 lopull., 13.10.1999.

(2) KOM(96) 672 lopull., 17.1.1997.

(3) Neuvoston asetukset (EY) N:o 975/1999 ja 976/1999, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1999 (EYVL L 120, 8.5.1999).

(4) Keski- ja Itä-Eurooppa, Uudet itsenäiset valtiot, Etelä-Amerikka, Keski-Amerikka, Aasia, Välimeren alue, Lähi-itä sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueet.

(5) Argentiina, Brasilia, Bulgaria, Chile, Peru, Romania, Slovakia, Ukraina ja Venäjä.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mosambik, Nicaragua, Palestiina, Panama, Ruanda ja Turkki.

(7) Komission mukaan maakohtaista strategiaa koskevat asiakirjat kattavat ensisijaisesti yleiset varainhoitoon liittyvää sekä teknistä ja taloudellista yhteistyötä koskevat tukiohjelmat, mutta eivät kaikkia osa-alueita, jotka kuuluvat komission yhteistyöhön tietyn maan kanssa. Muiden osa-alueiden, kuten esimerkiksi ihmisoikeuksien ja demokratian, kohdalla on laadittavat erilliset strategia-asiakirjat. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että olisi laadittava yksi, kaikki merkittävät yhteistyöalat kattava strategia-asiakirja.

(8) Jäsenyyttä hakevilta valtioilta edellytetään Kööpenhaminassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston määrittelemien edellytysten täyttämistä; niiden mukaan maiden on täytettävä vakaita instituutioita koskevat perusteet demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien, erityisesti vähemmistöjen suojeluun liittyvien periaatteiden noudattamiseksi; lisäksi kyseisten maiden on puututtava aiheisiin, jotka komissio toi esiin Agenda 2000:n yhteydessä julkaistuissa, moniarvoiseen talouteen siirtymisen edistymistä koskevista analyyseissä.

(9) Eräs edustusto esitti - tarkastajien tarkastushavaintoja koskevassa kirjeessä esittämiä havaintoja kommentoidessaan - että vaikka strategiaa ei ollut määritetty kirjallisesti, sen olemassaolo kävi ilmi rahoitetusta hankekokonaisuudesta, johon kuuluneista hankkeista kaikki liittyivät ihmisoikeuksien ja demokratian alaan kuuluviin, erittäin suurta huomiota vaativiin aiheisiin.

(10) Agenda 2000.

(11) Kansanvaltaa ja ihmisoikeuksia koskevaan eurooppalaiseen aloitteeseen liittyvä ehdotuspyyntö 1999/C/170/10, julkaistu 17.6.1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)", GDI, toukokuu 1995; "PHARE Democracy Programme 1992 Evaluation Report of the Pilot Phase" E. Eberhardt, elokuu 1995; Evaluation of the PHARE and TACIS Democracy Programme 1992 - 1997, ISA Consult, European Institute, Sussex University, ja GJW Europe, syyskuu 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America (marras-joulukuu 1997)", V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Tällä alalla suoritettuihin arviointeihin kuuluvat myös seuraavat julkaisut: Evaluation of MEDA democracy programme, Euronet Consulting, huhtikuu 1999; Evaluation on the European special programme in South Africa, lokakuu 1996; International Alert's actvities in conflict prevention, toukokuu 1998; Awepa (Association of Western European Parliamentarians) activities, marraskuu 1998; Mozambique elections, helmikuu 1999.

(13) Menetelmää sovellettiin demokratiaa koskevan Phare-ohjelman sekä taloudelliseen ja tekniseen yhteistyöhön liittyvien yleisten hankkeiden osalta.

(14) Ks. viite 2 sivulla 8.

(15) Esimerkiksi Grazhdansky Kontrol -niminen järjestö sekä Venäjän armeijan varusmiesten oikeuksia ajava kansalaisjärjestö (Soldiers' Mothers of St. Petersburg).

(16) Vuonna 1999 tapahtuneen komission yksiköiden uudelleenjärjestelyn yhteydessä osa pääosastoista IA ja IB liitettiin ulkosuhteista vastaavaan pääosastoon ja pääosasto VIII ryhtyi vastaamaan kehitysyhteistyöstä.

(17) Kansainvälinen järjestö, joka vastaa Euroopan tasolla kansallisten kehitysapua antavien vapaaehtoisjärjestöjen koordinoinnista.

(18) Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluva demokratiaohjelma, Phare- ja Tacis-ohjelmiin kuuluva LIEN-ohjelma, Phare-kumppanuusohjelma.

(19) Charities Aid Foundation (CAF), helmikuu 1997.

(20) Tilintarkastustuomioistuin esitti vastaavanlaisia menettelyitä koskevaa kritiikkiä humanitaarista apua koskevassa erityiskertomuksessaan nro 2/97 (EYVL C 143, 12.5.1997).

(21) Erityiskertomus nro 4/96 Palestiinan vaalien tarkkailua koskevan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan toiminnan yhteydessä perustetun Euroopan unionin vaaliyksikön tileistä (EYVL C 57, 24.2.1997, kohdat 24 - 25).

(22) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995 sekä toimielinten vastaukset (EYVL C 340, 12.11.1996, kohdat 11.29 - 11.57).

(23) Esimerkiksi eräässä maassa havaittiin, että henkilöt, joilla oli toimi yhdessä edunsaajajärjestössä, työskentelivät hankkeen parissa toisessa edunsaajajärjestössä. Erään hankkeen yhteydessä tehtiin sopimus painolaitoksen kanssa koko painatukseen käytettävissä olevan määrän (45000 ecua) osalta ilman kilpailevia tarjouksia tai määrittämättä sopimuksen sisältöä tarkemmin. Komissio ei havainnut tätä menettelyä.

Liite 1

Yleiskatsaus EU:n ulkopuolelle suunnattavista ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyvistä tukitoimenpiteistä vuosina 1994 - 1998

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Vuosittaisiin maksusitoumuksiin perustuvat maksut vuosina 1994 - 1998

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 2

Phare- ja Tacis-ohjelmista rahoitettuja demokratiaa ja ihmisoikeuksia tukevia toimia koskeva erittely (1993 - 1998)

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 3

Lyhenteet

AKT Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot

CEV Centre Européen du Volontariat

CSDF Kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiö (Civil Society Development Foundation)

EHRF Euroopan ihmisoikeussäätiö (European Human Rights Foundation)

EIDHR Kansanvaltaa ja ihmisoikeuksien suojelua koskeva eurooppalainen aloite (European Initiative for Democracy and the protection of Human Rights)

EKR Euroopan kehitysrahasto

EU Euroopan unioni

IBF Institut belge de formation

Irela Instituto Relaciones Latino-Americanas

LIEN LIEN-ohjelma (Link Inter European NGOs)

Meda Välimeren alueen kolmansien maiden talous- ja yhteiskuntarakenteiden uudistamisen liitännäistoimenpiteet

Onumoz YK:n toimet Mosambikissa

Phare Yhteisön tukiohjelma Keski- ja Itä-Euroopan maiden hyväksi

SCR Yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoiva toimiala (Service Commun Relex)

Tacis Teknisen avun ohjelma entisen Neuvostoliiton uusien itsenäisten valtioiden ja Mongolian hyväksi

YK Yhdistyneet Kansakunnat

Komission vastaus

TIIVISTELMÄ

Komissio pitää tuomioistuimen kertomusta unionin toimenpiteistä kolmansissa maissa ihmisoikeuksien ja demokratian kehittämiseksi tärkeänä arvioitaessa yhteisön aloitteiden aiheellisuutta ja niiden esteiden tunnistamisessa, jotka on poistettava, jotta toiminta olisi yhdenmukaisempaa ja avoimempaa.

- Toimenpiteiden yhdenmukaistaminen:

a) Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että kunkin avunsaajamaan ihmisoikeus- ja demokratiatilanne pitäisi arvioida järjestelmällisemmin ja ottaa tämä arvio huomioon maakohtaisissa strategioissa: valmisteilla on uusi kehys, jonka avulla tämä voidaan toteuttaa entistä järjestelmällisemmmin (ks. myös vastaukset kohtiin 20 - 24).

Komissio onkin jo kehittänyt maakohtaisia ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyviä strategioita joissakin osissa maailmaa. Erityistä huomiota on kiinnitetty:

- EU:n jäsenyyttä hakeviin maihin (ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiin keskittyvät Eurooppa-sopimukset erityisiksi liittymisehdoiksi);

- AKT-maat (EKR:n rahoittamien ihmisoikeustoimien ottaminen maakohtaisiin strategioihin ja toimintaohjelmiin).

b) Toteutettavien hankkeiden määrittelyyn käytetään useita erilaisia, toisiaan täydentäviä menetelmiä, joilla pystytään ottamaan huomioon ihmisoikeuksiin liittyvien tarpeiden ja tilanteiden monimuotoisuus. Näiden menetelmien tarkoituksena on sovittaa yhteen komission painotukset ja valtiosta riippumattomien järjestöjen vaatimukset, koska kysyntään perustuvilla hankkeilla pystytään todennäköisemmin vastaamaan avunsaajien todellisiin tarpeisiin (kunhan vaatimusten esittäjänä ovat todelliset asianosaiset) paremmin kuin tarjontalähtöisillä, ja siten niillä on myös paremmat mahdollisuudet muodostua kestäviksi (ks. myös vastaukset kohtiin 25 - 28).

c) Komissio pyrkii aina kunnioittamaan hankkeisiin valitsemiensa järjestöjen omia valmiuksia. Joskus mukaan otettavien valtiosta riippumattomien järjestöjen suhteen ei juuri ole valinnanvaraa (ks. myös vastaukset kohtiin 29 - 31).

- Toimenpiteiden avoimuuden lisääminen:

a) Ihmisoikeusasioissa merkittävimmät hankkeet eivät useinkaan ole suurten eurooppalaisten valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamia, vaan pikemminkin paikallisten valtiosta riippumattomien järjestöjen pienimuotoisia hankkeita, joiden avulla paikallinen kansalaisyhteiskunta voi vähitellen vahvistua ja luoda tarvittavan demokraattisen verkoston.

b) Komissio pohtii parhaillaan, millaisilla osoittimilla ihmisoikeustoimien vaikuttavuutta ja tuloksia olisi mahdollista mitata. Maaliskuussa 1998 se antoi tiedonannon "Demokratiakehitys, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja julkisten asioiden hyvä hoitaminen: EU:n ja AKT-maiden kumppanuus", jossa hahmoteltiin erilaisia tekijöitä, joita voitaisiin käyttää osoittimina.

Sen jälkeen komission yksiköt ovat pyrkineet syventämään tätä tutkimusta. Kuitenkaan tähän mennessä muiden elinten, kuten OECD:n tai YK:n ihmisoikeuskomission suorittamat tutkimukset eivät ole johtaneet selkeisiin tuloksiin.

Ensimmäistä komission toteuttamaa arviointia ihmisoikeustoimista AKT-maissa haittasi merkittävä ongelma: käytössä ei ollut sopivia osoittimia, joilla tuloksia olisi voitu mitata. Vasta vuosien kuluessa ja useiden peräkkäisten arviointien myötä on alettu saada esiin analysoitavaksi kelpaavia seikkoja (ks. myös vastaukset kohtiin 36 - 43).

c) Tiettyjä toimenpiteitä ei voida arvioida kestävyyden näkökulmasta, koska ne ovat - tai niiden ei ainakaan pitäisi olla kuin - väliaikaisia. Niissä maissa, joissa tilanteet sen sallivat, on otettu käyttöön uusi lähestymistapa, jossa pyritään vuoropuheluun hallitusten kanssa ja valmistelemaan yhtenäistä strategiaa maan ihmisoikeustilanteen parantamiseksi. Tällä pyritään nimenomaan siihen, että demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien kehittämiseen tähtäävät toimet siirrettäisiin vähitellen rahoitettavaksi kunkin maan omasta talousarviosta (siinä määrin kuin se osoittautuu mahdolliseksi). Jotta tämä tavoite olisi mahdollista saavuttaa, on luotava erilaisia välineitä (oma budjettikohta, erilaisia edistämistoimia, kansallisia kannustinohjelmia ja poliittista vuoropuhelua) ja käytettävä niitä kaikkia yhdessä (ks. myös vastaukset kohtiin 47 - 49).

d) Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että unionin aloitteiden näkyvyyttä on lisättävä (ks. myös vastaus kohtaan 50).

e) Komission tekemät arviot olivat yleensä myönteisiä ja vahvistivat, että demokratian tukemisessa ja ihmisoikeuksien turvaamisessa on saavutettu merkittävää edistymistä (ks. myös vastaus kohtaan 46).

- Toimenpiteiden hallinnoinnin parantaminen:

a) Komissio pyrkii tutkimaan sopivia toimia, joilla se pystyisi paremmin vastaamaan asiantuntemuksen ja henkilöresurssien tarpeeseen. Se on perustanut työryhmiä, joiden tehtävänä on tutkia erilaisia mahdollisuuksia ulkopuolisen asiantuntija-avun käyttämiseen.

b) Komissio myöntää, että avustuksia ja muun tyyppisiä sopimuksia ei ole riittävällä tavalla eroteltu toisistaan, ja on pyrkinyt selkeyttämään jakoa sisällyttämällä varainhoitoasetukseen suunnitteilla oleviin muutoksiin erityiset säännöt avustuksia varten (ks. myös vastaus kohtaan 64).

c) Komissio on aloittanut sopimusmääräysten ja rahoitusvälineiden standardoimisen (ks. myös vastaukset kohtiin 65 - 66).

d) Uudet yksinkertaistetut hankintasäännöt takaavat sen, että maksettavaksi tulee vain toteutuneita tukikelpoisia menoja (ks. myös vastaukset kohtiin 70 - 71).

e) Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen Phare- ja Tacis-ohjelmissa toteutetuista toimista tehdyt päätelmät on sisällytetty tällä välin annettuihin uusiin asetuksiin (EY) N:o 975/1999 ja (EY) N:o 976/1999 (EYVL L 120, 8.5.1999). Myös heinäkuussa 1999 tehdyssä ehdotuspyynnössä nämä päätelmät sisällytetään uuteen säännöskehykseen.

Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että komissio kiinnittäisi enemmän huomiota kumppaneidensa toimiin ja varmistaisi paremmin, että varat käytetään nimenomaan siihen tarkoitukseen, mihin ne on myönnetty. Tuomioistuimen ehdottama lähestymistapa edellyttää hallinnointimenettelyjen muuttamista. Tätä tutkitaan parhaillaan osana komission uudistuksia. Tärkein selvitettävä kysymys on käytössä olevien varojen ja henkilöresurssien yhteensopimattomuus.

JOHDANTO

Ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevan politiikan merkityksen kasvu

1 - 5. Ihmisoikeuksiin liittyvissä toimissaan yhteisö on edennyt vaiheittain, koska tällä alalla ei ollut vielä juurikaan toimittu. Itse asiassa ihmisoikeuksien käsite, joka puuttui kokonaan Rooman sopimuksesta, esiintyi ensimmäisen kerran Yhtenäisasiakirjan johdanto-osassa, jonka jälkeen se sisällytettiin Maastrichtin sopimuksen tekstiin ja sitten lopulta Amsterdamin sopimukseen kattamaan kaikki unionin toimet. Samaan aikaan viittaukset ihmisoikeuksiin alkoivat lisääntyä ei ainoastaan julistusten tasolla vaan myös sopimuksissa ja erityisesti tarkistetun neljännen Lomén sopimuksen 5 artiklassa. Kesäkuussa 2000 allekirjoitettavassa uudessa kumppanuussopimuksessa viittaukset ihmisoikeuksiin on tehty vielä entistä selkeämmiksi.

Erilaisissa avustusmuodoissa on näin ollen pyritty ottamaan huomioon toimien tarkoituksenmukaisuus ja sekä mahdollisuudet vastata tarpeisiin niiden avulla.

Euroopan komission tällä alalla toteuttamista aloitteista on syytä mainita muutamia, jotka ovat olleet luonteeltaan strategisia ja toimivat suunnannäyttäjinä:

- Vuonna 1995 komissio hyväksyi kaksi tiedonantoa:

- yhden tiedonannon tavoitteena oli tarkastella saatuja kokemuksia ja selvittää painopistealueet (Euroopan unionin ihmisoikeuspolitiikka: Roomasta Maastrichtiin ja eteenpäin KOM (95)567 lopullinen);

- toisen tiedonannon tavoitteena oli sisällyttää kaikkiin sopimuksiin lauseke, jossa tunnustetaan, että ihmisoikeuksien edistäminen ja turvaaminen muodostavat olennaisen osan ulkosuhteita.

- Maaliskuussa 1998 komissio antoi tiedonannon "Demokratiakehitys, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja julkisten asioiden hyvä hoitaminen: EU:n ja AKT-maiden kumppanuus", jossa pyrittiin tunnistamaan sellaisia tekijöitä, joita voitaisiin jatkossa käyttää osoittimina.

- Komissio on käynnistänyt kaksi tutkimusta, joiden toteuttamisesta vastaa yliopistollinen Eurooppa-instituutti:

- yhden tutkimuksen vuonna 1998, jossa on ensimmäistä kertaa tarkoitus selvittää Euroopan unionin asemaa ihmisoikeuksien alalla ja hahmotella samalla mahdollista toimintastrategiaa.

- toisen tutkimuksen vuonna 1989, jossa analysoitiin unionin oikeudellisia, poliittisia, institutionaalisia ja filosofisia näkökohtia sekä sen sisäisessä että ulkoisessa toiminnassa painopistealueiden löytämiseksi ihmisoikeuksien alalla toteutettaviin yhteisön toimintaohjelmiin.

Euroopan komissio valmistelee parhaillaan uutta tiedonantoa, jonka on tarkoitus valmistua vuoden 2000 toisella vuosipuoliskolla.

Komissio on aina ollut tietoinen panoksista. Se on tehnyt tutkimuksia, joiden avulla on selvitetty painopistealueita ja määritelty strategioita hyvissä ajoin ennen lokakuussa 1999 tehtyjä päätöksiä Phare-ohjelman täytäntöönpanoa koskevista suuntaviivoista vuosiksi 2000 - 2006.

Oikeudellisen ja talousarviokehyksen monimutkaisuus

6 - 9. Ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyviä säännöksiä on niiden merkityksen vuoksi pyritty entistä enemmän sisällyttämään erilaisiin alueellisia tavoitteita sisältäviin asetuksiin. Tässä on nähtävissä tarve sisällyttää nämä kysymykset osaksi yhteisön politiikkaa ja parantaa yhteistyötä eri valtioiden kanssa ihmisoikeuksiin liittyvissä toimissa. Tämä ihmisoikeuksien ja demokratian tukemiseen tähtäävä yhteistyö on oleellinen osa kunkin maan tai alueen kanssa yhteisön tukea varten neuvoteltavaa strategiaa.

Komissio erottaa toisistaan talousarvion lukuun B7 - 7 ja alueellisiin yhteistyöohjelmiin perustuvat toimet ei niinkään aiheen vaan tukitoimenpiteiden luonteen mukaan. Erityisesti silloin kun kysymys on laajamittaisesta väliintulosta, jossa valtiolla on merkittävä asema toimenpiteiden toteuttamisessa, tai lukuun B7 - 7 perustuvien pilottihankkeiden jatkamisesta silloin, kun erityisen hyvät tulokset antavat aihetta hankkeen jatkamiselle, tai kun toteutettavana on laajempimittainen pilottihanke, on täysin tarkoituksenmukaista turvautua alueellisiin yhteistyöohjelmiin tarkoitettuihin määrärahoihin niistä annettujen asetusten puitteissa. Kun taas kysymys on suhteellisen pienimuotoisista toimista, joissa valtiosta riippumattomilla järjestöillä on keskeinen rooli, on tarkoituksenmukaisempaa käyttää talousarvion lukua B7 - 7.

Asetusten (EY) N:o 975/1999 ja (EY) N:o 976/1999 voimaantulon jälkeen on käynyt selväksi, että tulevaisuudessa kaikki vaalien järjestämiseen liittyvä apu ja vaalitarkkailu rahoitetaan ensimmäisen pilarin säännösten nojalla. Periaatteena on täydentävyys: tietyn maan hyväksi toteutettavan toimen rahoituksen pitäisi ensisijaisesti tapahtua yhteistyösopimusten rahoitusvälineistä (Lomén sopimus, Pvdala, Obnova, Phare, Tacis jne.). Tiettyyn aiheeseen, kuten koulutukseen, tiedotusvälineisiin tai kansalais- ja äänestystietouden jakamiseen liittyvien toimien rahoituksen pitäisi tulla talousarvion luvusta B7 - 70. Huolimatta siitä, että tähän lukuun on sisällytetty oma budjettikohtansa demokratiakehitystä ja vaalitarkkailua varten (B7 - 709), siihen varatut määrärahat eivät riitä kattamaan kaikkia vaaliavustus- ja tarkkailusitoumuksia, joita yhteisö odottaa saavansa vastuulleen varainhoitovuoden aikana. Näin ollen yhteistyösopimuksiin kohdennettuja varoja on jatkossakin välttämätöntä käyttää myös tähän tarkoitukseen. Sitäpaitsi talousarvion luvusta B7 - 70 myönnettävät määrärahat on tarkoitettu pääasiassa valtiosta riippumattomien järjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen tukemiseen. Jäsenvaltiot voivat tietenkin tarjota lisärahoitusta.

Selventääkseen talousarvion luvun B7 - 7 sekä asetusten (EY) N:o 975/1999 ja (EY) N:o 976/1999 sekä alueellisesti rajattujen budjettikohtien välistä rajanvetoa komissio harkitsee tämän luvun uudistamista vuoden 2001 talousarvioehdotuksessa. Nykyistä yhdentoista alueellisen ja aihekohtaisen budjettikohdan yhdistelmää (kahdentoista, jos mukaan lasketaan lasten oikeuksia koskeva luku B7 - 6) on pienennettävä, niin että jako vastaa paremmin asetuksissa tarkoitettuja toimia aihekohtaisesti.

EU:n toimet demokratian tukemiseksi ja ihmisoikeuksien puolustamiseksi

10. Komissio panee merkille, että tilintarkastustuomioistuin hyväksyy poliittisten tavoitteiden laaja-alaisuuden sekä sen, että tilanteet, joissa rahoitusta tarvitaan, voivat olla hyvinkin erilaisia.

16. Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maita koskevat yhteistyötoimet kaipaavat erityishuomiota. Vuosien kuluessa on kehittynyt tehokas lähestymistapa, jolla pyritään edistämään AKT-maiden demokratia-aloitteita käyttämällä luvun B7 - 7 määrärahoja täydentävästi. Täydentävyyttä on kehitetty erityisesti vaaleihin liittyvissä asioissa. Huhtikuussa 2000 julkaistussa parlamentille ja neuvostolle osoitetussa tiedonannossa selvitetään aikaisempia kokemuksia vaaliasioissa ja ehdotetaan suunnanmuutosta tulevaisuutta varten.

Tarkastuksen laajuus

18. Komissio toteaa tilintarkastustuomioistuimen huomanneen toimet, joihin komissio on ryhtynyt edellisten tarkastustulosten perusteella.

OHJELMASTRATEGIA

Maakohtaiset strategiat

20 - 24. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskeva tilanne on tarpeen sisällyttää asiakirjoihin, joissa määritellään kunkin maan kehityksen painopistealueet. Komissiossa ollaan parhaillaan laatimassa strategiaa, jonka kaikki ulkosuhteista vastaavat komission yksiköt voisivat yhdessä hyväksyä.

Hankkeiden valinta

25 - 28. Jotta pystyttäisiin vastaamaan moniin erilaisiin tarpeisiin ihmisoikeuksien ja demokratian alalla, hankkeiden valinnassa on käytettävä useita erilaisia menetelmiä, jotka vaihtelevat riippuen kunkin maan tilanteesta (historialliset, kulttuurilliset kysymykset jne.) sekä niistä tavoitteista, joita on mahdollista saavuttaa lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

25. On tärkeää antaa paikallisille yhteisöille mahdollisuus ilmaista tarpeensa ja painotuksensa sekä muodostaa niistä yleinen kehys, jossa otetaan huomioon sekä asiaa koskevat asetukset että kunkin maan tarpeet.

26. Kiinnostuksenilmaisupyyntö sopii hyvin sellaisiin tilanteisiin, joissa avustusmahdollisuuksia on useita, pienimuotoisista hankkeista suoraan yhteistyöhön keskushallinnon viranomaisten kanssa. Tällaisessa tilanteessa kiinnostuksenilmaisupyyntö antaa mahdollisuuden yksilöidä hankkeita, joiden täytäntöönpano voi tapahtua joko keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä ja keskittyä erityisen merkittäviin aiheisiin, jotka liittyvät demokratian kehittämiseen, tiedotusvälineisiin ja parlamentaarisiin käytäntöihin.

27 - 28. Vaikka tavoitteet ovat samat niin unionin hakijamaissa, Latinalaisessa Amerikassa, AKT-maissa kuin Välimeren maissakin (ihmisoikeustilanteen parantaminen) on selvää, että kullekin alueelle on valittava sellaiset välineet, jotka parhaiten sopivat juuri sen alueen ominaispiirteisiin. Asiantuntijoiden tehtävämäärittelyt on laadittu nimenomaan tätä taustaa vasten, niin että ne antavat mahdollisuuden kussakin tilanteessa tärkeimpien tarpeiden tunnistamiseen.

Täytäntöönpanosta vastaavien elinten valinta

29 - 31. Kiinnostuksenilmaisupyyntö on erittäin käyttökelpoinen ratkaisu, mutta koska sen valmistelu, julkaisu, valinta ja päätöksenteko ovat hitaita, se soveltuu parhaiten keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä toteutettavien hankkeiden valintaan. Ihmisoikeuksiin liittyviin tarpeisiin on pyritty vastaamaan muilla keinoilla, varsinkin silloin, kun tavoitteiden saavuttaminen vaatii nopeita ja välittömiä toimia.

Erityisesti Keski- ja Itä-Euroopan osalta uudessa Phare Access -ohjelmassa otetaan huomioon paikallisten valtioista riippumattomien järjestöjen kehitys ja edellytetään, että tuettavista hankkeista päävastuussa olevat järjestöt ovat nimenomaan Phare-maiden omia järjestöjä. Eurooppalaiset valtiosta riippumattomat järjestöt voivat olla mukana vain täydentävinä kumppaneina.

OHJELMIEN ONNISTUMINEN

Toimien vaikuttavuus, oleellisuus ja tulokset

32 - 39. Komissio myöntää, että hankkeiden ja ohjelmien laatua voidaan parantaa asettamalla päämäärät ja tavoitteet heti alussa ja käyttämällä varmennettavissa olevia osoittimia hallinnointivälineenä. Itse asiassa vuonna 1999 luvun B7 - 7 useimpien budjettikohtien osalta rahoitusehdotuksiin pyrittiin sisällyttämään loogiseen viitekehykseen perustuva analyysi, jonka tarkoituksena oli helpottaa hankkeiden hallinnointia.

Olipa luotettavien osoittimien käytöllä millaisia hyötyjä tahansa, on tärkeää korostaa, että ihmisoikeuksiin liittyvien hankkeiden vaikuttavuutta on vaikea mitata määrällisesti.

Toinen hankkeiden lopputuloksiin keskittymisen etu on se, että siinä voidaan tuoda yhteen kaikki hankkeen toteutukseen osallistuvat osapuolet. Keskustelemalla hankkeen tavoitteista kaikkien eri osapuolten kanssa voidaan lisätä niiden sitoutumista hankkeen suunnitteluun.

42 - 43. Komissio on samaa mieltä siitä, että hankkeiden täytäntöönpano, etenkin Latinalaisessa Amerikassa, on ollut hidasta. Ongelmana on ollut henkilöresurssien puute sekä kyvyttömyys soveltaa menettelytapoja ihmisoikeusohjelmissa mukana olevien valtiosta riippumattomien järjestöjen tarpeisiin.

Ohjelmien arviointiin perustuvat havainnot

46. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komission rahoittamien arviointien havainnot ovat yleisesti ottaen myönteisiä; niiden mukaan Euroopan yhteisön toimet ovat vaikuttaneet merkittävästi ihmisoikeuksien suojeluun, ne ovat olleet tarkoituksenmukaisia ja tarpeellisia ja niillä on ollut tärkeä osa valtioista riippumattomien järjestöjen tukemisessa ja vahvistamisessa.

Kestävyys

47 - 49. Yleisesti ottaen komissio on hyvinkin kiinnostunut hankkeiden jatkuvuudesta senkin jälkeen, kun yhteisön rahoitus päättyy. On otettava huomioon, että talousarvion luku B7 - 7 tähtää täsmällisten toimien toteuttamiseen, eikä se kata suoranaisesti toimintakustannuksia paitsi erikoistapauksissa.

Tietenkin on vältettävä luomasta riippuvuutta yhteisön aloitteiden ja paikan päällä toimivien järjestöjen toiminnan välille. Koska perimmäisenä tavoitteena on kehittää luovuutta ja ylläpitää syntyviä aloitteita, näiden pilottihankkeiden jatkuminen pitäisi voida turvata muissa, sopivammissa puitteissa, esimerkiksi yhteistyöohjelmilla.

Lähitulevaisuudessa näitä ongelmia voitaisiin tutkia maakohtaisten ohjelmien sisällä ja tarvittaessa suunnitella ratkaisuja ainakin kannattavimpiin hankkeisiin.

Näkyvyys

50. Komissio on tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että unionin toimien näkyvyyttä on parannettava. Siihen olisi sisällyttävä:

- ensiksikin toiminnan esittelyn yhdenmukainen, niin että voidaan välttää erilaisten ohjelmanimien (Phare, Tacis, Obnova jne.) aiheuttama sekaannus julkisessa mielipiteessä ja käyttää yhdenmukaista mallia kaikissa Euroopan unionin toimissa.

- toiseksi on valvottava, että unionin merkitystä hankkeen toteuttamisessa tuodaan järjestelmällisesti esiin heti hanketta koskevista neuvotteluista lähtien, joissa sopimusta valmistellaan, ja myöhemmin sen täytäntöönpanovaiheessa.

OHJELMIEN HALLINNOINTI KOMISSIOSSA

Organisaatio ja hallintoresurssit

53. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen arvioon, jonka mukaan ihmisoikeusasioista vastaavien komission yksiköiden organisointi on aikaisemmin aiheuttanut ongelmia. Tietoisena tästä ongelmasta komissio on päättänyt antaa kaikki luvun B7 - 7 budjettikohdat yhden yhtenäisen organisaation vastuulle yhdistämällä entinen "ihmisoikeudet ja AKT-maat" -yksikkö sekä "ihmisoikeudet ja demokratisoituminen" -yksikkö ulkomaansuhteiden yhteispalveluun (Relex).

Edustustoille myönnettävää tukea tullaan tarkastelemaan luvun B7 - 7 budjettikohtien ohjelmasuunnittelun yhteydessä sekä ihmisoikeusstrategioita koskevassa tiedonannossa, jonka komissio aikoo hyväksyä vuoden 2000 ensimmäisen vuosipuoliskon aikana.

54. Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa henkilöresurssien riittämättömyydestä. Asiasta on tehty päätös jo syyskuussa 1999: sen mukaan kaikki luvun B7 - 7 käyttöön, samoin kuin ihmisoikeuksien ja demokratian alueella tehtäviin aloitteisiin liittyvät velvollisuudet ja henkilöresurssit yhdistetään yhteen yksikköön.

55 - 57. Mitä tulee mahdollisuuksiin antaa ulkopuolisten hoidettavaksi tehtäviä, jotka eivät kuulu julkisen vallan vastuulle, komissio tutkii parhaillaan ratkaisuja, joiden avulla olisi mahdollista kehittää kestävältä pohjalta toimia, joilla tuettaisiin ulkopuolisten toimijoiden aktiivisuutta ihmisoikeusasioissa.

58. Tässä kuvatuista IBF:lle (Institut belge de formation) annetuista tehtävistä tehtiin sopimus jo ennen ulkomaansuhteiden yhteispalvelun (SCR) perustamista. Sen jälkeen IBF:n sopimusta on muutettu ja komissio on ottanut vastuun sopimusten tekemisestä ja maksujen suorittamisesta edunsaajille SCR:n kautta.

59. Kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiöiden (Civil Society Development Foundation, CSDF) pitäisi määritelmän mukaan olla hallituksista riippumattomia eikä niiden jäsenten nimittämiseen tarvita hallituksen hyväksyntää (vaikka hallitus saakin nimittää yhden jäsenen säätiön johtoon).

60. Aloitteet perustuvat yleensä kysyntään, mutta kuitenkin niiden painopistealueiden sisällä, jotka komissio on kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiöille määritellyt. Säätiöiden johdolle järjestetään jo nyt hallinnollista koulutusta, mutta lisää varmasti tarvitaan.

Komission perustamina rahoituskanavina kansalaisyhteiskunnan kehityssäätiöt ovat pääasiassa toteuttaneet komission hyväksymiä kansalaisyhteiskunnan kehittämisohjelmia, minkä vuoksi on täysin loogista, että "aloitteet ja liikkeellepanevat sysäykset ovat tulleet pääasiassa säätiöiden ulkopuolelta".

62. Henkilöstöpulan vuoksi komissio on käyttänyt laajasti ulkopuolista teknistä apua, joka on yleisesti osoittautunut käyttökelpoiseksi hankkeiden määrittämisessä, seurannassa ja arvioinnissa.

63. Pystyäkseen hoitamaan tehtävänsä henkilöresurssien puutteesta huolimatta ja panemaan suunnitellut hankkeet täytäntöön, komissio on aina huolehtinut siitä, että kaikki sen käytössä olevat mahdollisuudet ovat tulleet käytetyksi hyväksi, mutta kuitenkin sääntöjä noudattaen.

On kuitenkin olemassa vaara, että liiallinen ulkopuolisten konsulttien käyttö vähentää komission yksiköiden mukanaoloa hankkeiden määrittelyssä, valmistelussa ja seurannassa. Riippuvuuden asteeseen vaikuttaa tietenkin se, minkä tyyppisiä tehtäviä ja kuinka paljon on annettu ulkopuolisille. Tätä kysymystä käsitellään komission uudistuksia koskevassa valkoisessa kirjassa.

Komissiolla on parhaillaan käynnissä IRELA-järjestön (Instituto de Relaciones Europeo) yksityiskohtaisempi tarkastus. (ks. myös vastaukset kohtiin 70 - 72.)

Hallintosäännöt, suuntaviivat ja menettelyt

Valinta avustusten ja palvelusopimusten välillä

64. Komissio toteaa, samoin kuin tilintarkastustuomioistuinkin, että avustusten ja muun tyyppisten sopimusten välinen ero ei ole riittävän selkeä. Se on pyrkinyt selventämään eroa sisällyttämällä suunnitteilla oleviin varainhoitoasetuksen muutoksiin avustuksia koskevia sääntöjä.

Monet valtiosta riippumattomien järjestöjen toteuttamat hankkeet erilaisilla aloilla, esimerkiksi ihmisoikeuksien alalla, vaativat tietyn määrän panoksia hankintojen, palvelujen ja/tai työn muodossa. Juuri tästä syystä komissio on yleensä sisällyttänyt valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tehtäviin avustussopimuksiin velvoitteita, jotka liittyvät alihankinnassa ja hankinnoissa noudatettaviin menettelytapoihin.

a) Komissio on sisällyttänyt nämä menettelytavat yleistetyssä muodossa standardoituun avustussopimukseen, jonka komission yksiköt ottivat käyttöön marraskuussa 1999. Samaan aikaan se myös yhdenmukaisti näitä menettelytapoja koskevat säännöt komission 10. marraskuuta 1999 hyväksymien ulkoisen avun toimitusten, palvelujen ja töiden sopimusmenettelyjä koskevien uusien sääntöjen kanssa.

LIEN-ohjelmaan ja kumppanuusohjelmiin liittyvät sopimukset BAT:n kanssa on tehty tavallisten palvelusopimusten muodossa tarjouskilpailun pohjalta.

b) Ruandaan lähetettyjen ihmisoikeustarkkailijoiden tapauksessa pitää todellakin paikkansa, että tarkkailijoiden lähettämisestä vastasi GTZ sopimuksen ehtojen mukaisesti. Tämä valinta perustui siihen, että GTZ oli valmiiksi paikan päällä oleva järjestö, jonka sekä komission että YK:n ihmisoikeuskomission tekemien arvioiden perusteella katsottiin pystyvän suoriutumaan tehtävästä menestyksekkäästi.

Juuri tällaista menettelytapaa käytettiin lisäksi tarkkailijoiden lähettämisen kiireellisyyden sekä operaation kestoa koskevan virhearvioinnin (alun perin sen odotettiin kestävän kolme kuukautta) vuoksi.

Sopimusten tekeminen ja yhteisrahoitus

65 - 66. Komissio tunnustaa, että sopimusmuodot ja -ehdot ja niiden sisältämät rahoitusmekanismit eivät ole olleet riittävällä tavalla standardoituja. Tilanne on nyt muuttunut, kun marraskuussa 1999 otettiin käyttöön edellä mainitut standardoidut avustussopimukset, joiden käyttö tuli komission yksiköille pakolliseksi 1. tammikuuta 2000 lähtien.

Yhteisrahoitusta komissio käsittelee yleisemmin samassa yhteydessä kuin suhteitaan valtiosta riippumattomiin järjestöihin ja niiden toiminnan rahoitukseen, ja tulee tältä pohjalta tekemään tarvittavat selvennykset. Tähän viitataan myös komission puheenjohtajan ja komission jäsen Kinnockin 18. tammikuuta 2000 komissiolle jättämän kirjelmän kohdassa 3.1, jonka aiheena on "Komissio ja valtioista riippumattomat järjestöt: vahvemman kumppanuuden luominen".

Asianomaiset yksiköt pyrkivät käyttämään standardoituja sopimusmuotoja samantyyppisissä toimissa. Myös kustannusten tukikelpoisuuden arviointiin vahvistetaan yhdenmukaiset säännöt.

68 - 69. Komissio pohtii uusia menettelytapoja osallistumiseensa kansainvälisiin toimiin, kuten Yhdistyneiden Kansakuntien erityisrahastoihin. Nämä menettelytavat kattaisivat yhtenäisen rahoituksen rakenteen ja organisaation sekä niihin liittyvät yhdenmukaistetut raportointia, tilintekovelvollisuutta ja tarkastusta koskevat menettelyt.

Taloudellinen seuranta

70 - 72. Komissio yrittää hallinnoida suurta määrää sopimuksia ilman tarvittavia henkilöstöresursseja ja järjestelmiä, ja toteaa, että olisi ollut parempi olla turvautumatta panoksiin keskittyvään valvontaan. Joissakin tapauksissa tuotoksiin keskittyvä valvonta voi kuitenkin olla vaikeampaa, varsinkin jos tuotokset eivät ole helposti määrällisesti mitattavissa.

Komission ulkosuhteiden (Relex) uuteen standardoituun avustussopimukseen on sisällytetty yksinkertaiset ja vakiomuotoiset säännöt alihankintaa ja hankintoja varten; myös niissä sanotaan selvästi, että vain todelliset kustannukset ovat tukikelpoisia ja selvitetään, mitkä kustannukset ovat tukikelpoisia.

Tuomioistuimen havaintojen johdosta komissio toimittaa tarkastuksen, jonka tulokset julkistetaan myöhemmin.

Palaute

73. Tämän arvioinnin tulokset saivat komissiota laajentamaan joitakin Keski- ja Itä-Euroopassa näiden ohjelmien puitteissa käytettyjä välineitä myös muille alueille. Samoin luotiin uudet täytäntöönpanomenettelyt. Se vaikutti myös Access-ohjelman suunnitteluun sekä LIEN-ohjelman arviointiin.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Oikeudellisen ja talousarviokehyksen yksinkertaistaminen

75. Komissio ei ole aivan samaa mieltä siitä, että nykyisen talousarvioon ja lainsäädäntöön liittyvän kehyksen yksinkertaistamisen tavoitteena pitäisi olla ihmisoikeustoimien oikeudellisen perustan rajoittaminen vain siihen, mitä alueellisissa asetuksissa säädetään. Se ei myöskään usko, että ihmisoikeus- ja demokratiatoimien sääntely kattaisi riittävällä tavalla kaikki perustamissopimuksen edellyttämät ponnistelut tällä alalla. Molempia tarvitaan, jotta perustamissopimuksen määräykset tulevat täysimääräisesti toteutettua (ks. myös vastaukset kohtiin 6 - 9).

Hankkeiden ja sopimuskumppaneiden valintamenettelyn parantaminen

76 - 77. Komissio on tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että maakohtaisten strategioiden syventäminen on välttämätöntä. Tämä voidaan toteuttaa käymällä jatkuvaa vuoropuhelua hallitusten ja kansalaisyhteiskunnan kanssa niissä maissa, joissa on olemassa demokraattinen hallinto, ja käyttää sitä pohjana tilanteen etukäteen selvittämiselle.

Ehdotuspyyntöjen olisi mahdollisuuksien mukaan kuuluttava tähän maakohtaiseen strategiaan.

Komissio uskoo, että hankkeiden valinnassa on pyrittävä löytämään tasapaino toisaalta tärkeysjärjestykseen perustuvan hankkeiden valinnan ja toisaalta ehdotuspyyntöjen käytön välillä keinona parantaa hankkeiden ja kumppaneiden valintamenettelyjä. Juuri tästä syystä se uskoo, että luvun B7 - 7 lisäksi pitäisi olla käytettävissä myös muita, täydentäviä rahoitusvälineitä. Ehdotuspyynnöt tarjoavat läpinäkyvän keinon kytkeä yhteisön painopistealueet täytäntöönpanosta vastaavien kumppaneiden "omien" hyvien hankkeiden valintaan. Valittavat hankkeet voidaan kuitenkin toteuttaa vain keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Toisin sanoen hanke ei missään tapauksessa saa olla sellainen, jonka toteuttaminen on tarpeellista vain lyhyellä aikavälillä.

Erityisen kiireellisissä toimissa on suotavampaa valita vain yksittäiseen tilanteeseen kohdennettuja hankkeita: Esimerkiksi AKT-yhteistyössä varojen myöntämistä luvusta B7 - 7 voidaan käyttää kannustimena suurempien summien kohdentamiselle samaan tarkoitukseen yleisemmistä alueellisista ohjelmista.

Mitä tulee kansalaisyhteiskunnan tukemiseen kehittyvissä demokratioissa toimivien pienten järjestöjen kautta, komissiolla on ollut vaikeuksia soveltaa niihin tuomioistuimen ehdottamaa ehdotuspyyntömenetelmää, joka soveltuu paremmin merkittävän kokoisiin hankkeisiin.

Ohjelmien ja hankkeiden onnistumista koskevien osoittimien määrittäminen ja niiden toteutumisen seuranta

78. Luotettavien mittareiden kehittäminen analyysia varten on monimutkainen tehtävä, johon ovat ryhtyneet sekä komissio, OECD että YK:n ihmisoikeuskomissio. Tämä tehtävä vaatii paljon huomiota, sillä siinä ei ole kysymys yksinomaan toimien tehokkuuden ja vaikutusten, vaan myös koko maan tilanteen edistymisen mittaamisesta.

Kuten edellä todettiin, komissio tunnustaa