Erityiskertomus nro 3/2000 Euroopan sosiaalirahastosta ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (ohjausosasto) (Toimet nuorten työllistämisen edistämiseksi) sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 100 , 07/04/2000 s. 0001 - 0027



Erityiskertomus nro 3/2000 Euroopan sosiaalirahastosta ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (ohjausosasto) (Toimet nuorten työllistämisen edistämiseksi) sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2000/C 100/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> Yleinen johdanto 1. Useissa Eurooppa-neuvoston kokousten (Essen 1994, Madrid 1995, Firenze 1996, Dublin 1996, Luxemburg 1997 ja Wien 1998) päätelmissä ja päätöslauselmissa sekä Amsterdamin sopimuksessa on vahvistettu, että työttömyyden torjunta on yhteisön ja sen jäsenvaltioiden ensisijainen tehtävä. Tämän kertomuksen ensimmäisessä osassa käsitellään Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toimenpiteitä. Kertomuksen toisessa osassa käsitellään EMOTR:n ohjausosaston tukia. Tarkastuksen tarkoituksena oli tutkia ja arvioida komission ja joidenkin jäsenvaltioiden hallinnointia niiden Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toimenpiteiden osalta, joilla avustetaan nuoria työelämään valmistautumisessa ja työn saamisessa sekä niiden Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosaston (EMOTR-ohjaus) toimenpiteiden osalta, joilla avustetaan nuoria viljelijöitä toiminnan aloittamisessa. Yhteenveto tarkastukseen liittyvistä huomautuksista 2. Kansallisten toimintasuunnitelmien käyttöönoton yhteydessä tarjoutui tilaisuus koordinoida ja suunnata työllisyyspolitiikkaan liittyviä toimia. Suunnitelmien täytäntöönpanon aikana tapahtuvan seurannan ja arvioinnin avulla ESR:n vaikutusten odotetaan jatkuvasti kasvavan. Komission osuus tämän politiikan kehittämisessä on ollut merkittävä (kohta 23). 3. Nuoret ovat yksi ESR:n tuen tärkeimmistä kohderyhmistä. Kohderyhmää ei ole kuitenkaan määritelty selvästi ja siksi jäsenvaltioiden käyttämät määritelmät vaihtelevat eri toimintaohjelmien ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen välillä sekä eri toimenpiteiden ja alatoimenpiteiden välillä; nuorten määritelmä vaihtelee 14:stä 40:een ikävuoteen (kohta 24). 4. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus ja komission tutkimus väliarvioinnista, joka liittyy ESR:n toimenpiteiden täytäntöönpanoon vuosia 1994 - 1999 koskevan yhteisön tukikehyksen aikana, toivat esiin joitakin puutteita; tavoitteet eivät olleet riittävän selkeitä esimerkiksi kohderyhmien osalta ja tulosindikaattoreista olisi kehitettävä nykyistä tarkoituksenmukaisempia. On olennaisen tärkeää, että jäsenvaltiot korjaavat nämä puutteet ja että komissio valvoo toteutettavia parannuksia (kohdat 26, 27 ja 58). 5. Toimintaohjelmien, useista rahastoista rahoitettujen toimintaohjelmien ja yhteisöaloitteiden sekä jäsenvaltioissa suoritettavien toimien välillä ei ole synergiaa. Kansallisten viranomaisten olisi varmistettava, että silloin, kun eri tavoitteiden yhteydessä toteutetuilla hankkeilla on yhteinen johtaja, näitä hankkeita johdetaan yhdenmukaisesti. Tämä lisäisi tehokkuutta ja vähentäisi riskiä siitä, että hakemuksia esitetään kahteen kertaan. Komissio ei ole varmistanut, että rakennerahastoista vastaavat pääosastot yhdistävät riittävästi voimansa (kohdat 30 - 34). 6. Yhteisön tukikehyksen toimintaohjelmia vuosien 1989 - 1993 väliselle jaksolle (ensimmäinen yhteisön tukikehys) ei ole vieläkään saatettu päätökseen. Toisen yhteisön tukikehyksen (1994 - 1999) osalta on edelleen tapauksia, joissa jäsenvaltioiden rahoitusosuus ESR:n rahoittamiin toimiin on viivästynyt. Lisäksi aiheutuneita menoja koskevissa ilmoituksissa, joita hankkeiden johtajat ja jäsenvaltiot antavat komissiolle, on huomattavia virheitä. Jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset eivät edelleenkään käytä oikein määritelmiä "lopullinen edunsaaja" ja "aiheutuneet menot". Hankkeiden johtajien ilmoittama yleiskulujen taso on usein liian korkea. Jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet säädöksissä edellytettyjä tarkastuksia, ja säännönvastaisuuksia ei ilmoiteta säännöllisesti huolimatta siitä, että ne näyttävät lisääntyvän. Tämän takia hankkeiden valintaa ja seurantaa koskevissa menettelyissä on vielä kehitettävää (kohdat 35 - 44). 7. Youthstart-ohjelman hallinnointi- ja valvontajärjestelmä on kehittynyt toisessa vaiheessa (1997 - 1999), mutta jotkin ensimmäisen valintakierroksen puutteet haittaavat vielä sen täytäntöönpanoa. Toisella valintakierroksella ei pystytty hyödyntämään ensimmäisellä kierroksella saatua kokemusta, koska vain harvoja hankkeita oli saatettu päätökseen (kohdat 51 - 52). 8. Youthstartiin liittyvien valtioiden rajat ylittävien yhteistyöryhmien perustamista ovat hankaloittaneet yhteistyöosapuolien lukumäärään liittyvät erot ja passiivisten yhteistyöosapuolten - joiden panosta ei ollut suunniteltu eikä sitä tunnettu laajasti - mukanaolo. Hankkeiden koko, yhteistyön koordinoinnin puuttuminen sekä tietokannan puutteellisuus ja epäluotettavuus aiheuttivat myös ongelmia (kohdat 54 - 55). 9. Youthstartin koordinointia varten ei ole yhteisiä sääntöjä tukikelpoisista menoista. Tulosten levittämistä on parannettava niin, että tuloksia voidaan käyttää koko EU:n alueella. Rajat ylittävyyttä, joka on yksi yhteisöaloiteohjelmien tärkeimmistä perusteista, on lähes mahdotonta arvioida, koska valtioiden rajat ylittävään yhteistyökumppanuuteen kuuluvia eri hankkeita arvioidaan kansallisella tasolla (kohdat 56 - 58). 10. Teknisen tuen toimisto on avustanut Employment-yhteisöaloitteen toimeenpanoa. Komission olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että teknisen tuen toimiston työssä saatua kokemusta ei menetetä (kohta 59). 11. Tiettyjen EMOTR-ohjauksen rahoitusjärjestelyjen käyttöönotto nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamisen tukemiseksi on tärkeä osatekijä työttömyyden torjumisessa tämän kohderyhmän osalta. Pääomalainojen ja/tai korkotukien muodossa myönnettävien maatalouden investointitukien hallinnointi edellyttää monimutkaisia kansallisia ja alueellisia hallintomenettelyjä. EMOTR-ohjauksen toimenpiteiden täytäntöönpano viivästyi ohjelmien myöhäisen hyväksymisen ja sisäisen valvonnan puutteiden takia. Hankkeiden täytäntöönpanon viivästyminen johti joissakin tapauksissa siihen, että edunsaajat eivät olleet enää oikeutettuja tukeen (kohdat 71 - 77). 12. Selvät tavoitteet ja tarkoituksenmukaiset tulosindikaattorit puuttuvat ESR:n lisäksi myös EMOTR-ohjauksen osalta (kohdat 78 - 79). I osa ESR Johdanto 13. ESR:n nuorille osoitettuja tukia jaetaan kahdella tavalla: ESR:n yleisillä toimilla tavoitteiden 1 - 6 yhteydessä ja Employment-yhteisöaloitteella, jonka Youthstart-osalla tuetaan nuorten hyväksi toteutettavia hankkeita. 14. ESR yhteisrahoittaa joitakin jäsenvaltioiden toimia nuorisotyöttömyyden torjumiseksi. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi nuorten ammatillisen pätevyyden ja osaamisen parantaminen, ohjaus ja neuvonta, oppisopimuskoulutus ja harjoittelu työpaikoilla sekä myös tuki työnantajille palkkojen maksamista varten. Jokainen jäsenvaltio päättää erityyppisten toimien painotuksesta, mutta komission kannustavien toimien ansiosta jäsenvaltiot yhdistävät nykyisin eri toimia entistä enemmän(1). Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus 15. Nuorten työllistämiseen liittyvien toimien tarkastus toimitettiin komissiossa ja viidessä eniten tukea saaneessa jäsenvaltiossa (Saksassa, Espanjassa, Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Tarkastuksessa tutkittiin sekä laillisuuteen ja asianmukaisuuteen että varainhoidon moitteettomuuteen liittyviä näkökohtia (toimien selkeää kohdentamista, täytäntöönpanon arviointia jne.). Todentavaa aineistoa saatiin myös niiden tarkastusten tuloksista, jotka toimitettiin tarkastuslausumaa varten 12 jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti lisäksi teknisen tuen toimiston, joka vastaa kaikkien yhteisöaloitteiden avustamisesta, Employment-yhteisöaloitteen Youthstart-osalle antaman avun. Nuorten koulutus ja työllisyys 16. Vuonna 1996 Euroopan unionissa oli 15 - 24-vuotiaita 48 miljoonaa (Eurostatin käyttämä asteikko nuorten ja iäkkäiden henkilöiden tilastollisessa vertailussa), joista 22 miljoonaa (46 prosenttia) kuului potentiaaliseen aktiiviseen väestöön, kun taas 26 miljoonaa kävi koulua tai opiskeli. Viisi miljoonaa nuorta oli työttömänä, eli nuorten työttömyysaste oli 22 prosenttia; se oli yli kaksinkertainen 25 - 59-vuotiaiden ryhmään verrattuna. Vuonna 1998 nuorten työttömyysaste oli yhä 19,5 prosenttia. Työttömyysasteita koskevia tilastoja on taulukossa 1. Taulukko 1 Tärkeimmät työttömyyttä koskevat luvut Työttömyysasteet prosentteina aktiivisesta väestöstä >TAULUKON PAIKKA> Työllisyysasteet prosentteina (15 - 64-vuotiaat) (työssä käyvät henkilöt/koko väestö) >TAULUKON PAIKKA> Aktiivisuusasteet (15 - 64-vuotiaat) ( %) aktiivinen väestö = työssä käyvät henkilöt ja työtä hakevat työttömät/koko väestö >TAULUKON PAIKKA> Työttömyysasteet prosentteina aktiivisesta väestöstä (15 - 24-vuotiaat) >TAULUKON PAIKKA> 17. Taulukossa 1 esitetään nuorisotyöttömyyden suhteellinen osuus. Vuonna 1998 EU:n korkein nuorisotyöttömyyden aste(2) oli Kreikassa (29,8 prosenttia), Espanjassa (35,4 prosenttia), Ranskassa (26,6 prosenttia) ja Italiassa (33,2 prosenttia). Nuorisotyöttömyys on laskenut viimeisten kolmen vuoden aikana huomattavasti Espanjassa, Irlannissa, Portugalissa ja Suomessa(3). Talousarviovarat 18. ESR:n menojen kokonaismäärän kaudeksi 1994 - 1999 suunniteltiin olevan 49000 miljoonaa ecua vuoden 1999 hintatason mukaan laskettuna. Taulukossa 2 esitetään ESR:n vuosittain kautena 1994 - 1997 käytettäväksi tarkoitetut kokonaismäärät yhteisön toisen tukikehyksen yhteydessä; taulukossa tarkennetaan tiedossa ollut toteuttamisaste marraskuuhun 1999 mennessä. 19. Niillä jäsenvaltioiden alueilla, jotka eivät kuulu tavoitteen 1 piiriin, ESR:n varoja jaetaan pääasiassa tavoitteen 3 kautta. Tavoitteen 3 tarkoituksena on torjua pitkäaikaistyöttömyyttä sekä helpottaa nuorten ja sellaisten henkilöiden, jotka ovat vaarassa joutua työmarkkinoiden ulkopuolelle, työelämään siirtymistä sekä edistää miesten ja naisten yhtäläisiä työllisyysmahdollisuuksia. ESR:n rahoitus tavoitteen 3 yhteydessä koskee toisaalta 15 - 24-vuotiaita ja toisaalta 25 - 65-vuotiaita. ESR:n yleisen tavoitteen 3 menoista keskimäärin noin 37 prosenttia käytetään nuorten työllistämistoimenpiteisiin ja vastaava osuus toimenpiteisiin pitkäaikaistyöttömien hyväksi (ks. taulukko 3). ESR:n muut menot tavoitteen 3 osalta koskevat muita yleisiä tavoitteita, kuten yhtäläisiä mahdollisuuksia ja - yhteisöaloitteiden yhteydessä - uutta luovia pilottihankkeita ja teknistä apua. Taulukko 2 ESR:n varojen käyttö jäsenvaltioittain ja erittäin >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 3 Rahoituksen jakautuminen nuorten ja pitkäaikaistyöttömien painopistealueiden osalta eri jäsenvaltioissa Tavoite 3 ja työtä hakevien nuorten työttömyysprosentti jäsenvaltioittain >TAULUKON PAIKKA> 20. Tavoitteen 1 toimintaohjelmien osalta ei ole mahdollista yksilöidä kaikkia ESR:n menoja nuorten hyväksi, vaikka joillakin toimenpiteillä pyritään ensinnäkin auttamaan nuoria siirtymään koulutuksesta työelämään ja toiseksi kehittämään olemassa olevia opetus- ja koulutusjärjestelmiä. Tämä johtuu siitä, että toimenpiteitä ei eritellä selvästi ikäryhmien mukaan, koska toimintaohjelmilla on yleisiä alueellisia tavoitteita, joita varten tukea saadaan kaikista kolmesta rakennerahastosta, pikemmin kuin vain inhimillisiä voimavaroja koskevia tavoitteita kuten tavoitteessa 3. EU:n strategia nuorten työttömien hyväksi Neuvoston strategia 21. Neuvosto laati ylimääräisen työllisyyttä käsitelleen, 20. - 21. marraskuuta 1997 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen perusteella Amsterdamin sopimuksen uuden työllisyyttä koskevan osaston määräyksien mukaiset suuntaviivat, joita tulee noudattaa kansallisissa työllisyyspolitiikoissa(4). Ensimmäiset työllisyyttä koskevat suuntaviivat (vuodeksi 1998) hyväksyttiin 15. joulukuuta 1997, ja jäsenvaltiot valmistelivat, hyväksyivät ja julkistivat ensimmäiset kansalliset toimintasuunnitelmat huhtikuun 1998 loppuun mennessä. 22. Neuvosto hyväksyi neljä tärkeintä toimintalinjaa (neljä "pilaria"): a) parannetaan työllistyvyyttä; b) suositaan yrittäjyyttä; c) parannetaan yritysten ja työntekijöiden sopeutumiskykyä; d) edistetään yhtäläisiä mahdollisuuksia. Neljän pilarin yhteydessä hyväksyttiin 19 suuntaviivaa, joissa määrättiin erityiset, säännöllisesti seurattavat kohteet. Neljä näistä suuntaviivoista on kohdistettu erityisesti nuorten työllistämiseen(5). Komission kansallisia toimintasuunnitelmia koskeva tutkimus 23. Tilintarkastustuomioistuin tutki komission vuonna 1998 tekemiä selvityksiä jäsenvaltioiden kansallisista toimintasuunnitelmista. Komissio totesi kesäkuussa 1998, että kansalliset toimintasuunnitelmat olivat epäselviä ja siksi on vaikeata arvioida strategian olemassaoloa ja toimenpiteiden tärkeysjärjestystä ja että suunnitelmat koskivat politiikan yleisiä ensisijaisia tavoitteita, joilla pyritään pikemmin työllistyvyyden parantamiseen kuin toimintasuunnitelmien laatimiseen. Lisäksi useimmissa toimintasuunnitelmissa ei ollut ilmoitettu määrällisesti tai eritelty tavoitteita ja indikaattoreita, joista olisivat käyneet ilmi tavoitteiden saavuttamiseksi sidottavat ESR:n tukien määrät. Tämän vuoksi on mahdotonta arvioida toimenpiteiden vaikuttavuutta ESR:n kannalta. Useimmat jäsenvaltiot eivät esittäneet järjestelmällistä selvitystä ESR:n tukitoimenpiteistä. Komissio vahvisti vuotta 1998 koskevassa selvityksessään syyskuussa 1999, että jäsenvaltiot myöntävät, ettei konkreettisia tavoitteita ole vielä asetettu. ESR:n yleisten toimien tarkastus Nuoren määritelmä 24. Kun luodaan EU:n strategiaa nuorten työllistämiseksi, on määriteltävä toteutettavien toimenpiteiden kohderyhmä, mutta voimassa olevassa ESR:a koskevassa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2084/93(6) - päinvastoin kuin aiemman ESR:a koskevan asetuksen (ETY) N:o 4255/882 artiklassa - ei määritellä tiettyä ikärajaa nuorille. Tarkastuksessa havaittiin tapauksia, joissa nuorta koskeva määritelmä vaihteli jäsenvaltioiden välillä ja jäsenvaltioissa rahaston, toimintaohjelman tai toimenpiteen mukaan; esimerkiksi Ranskassa joihinkin nuorten hyväksi aloitettaviin toimenpiteisiin kuului 40-vuotiaita, Saksassa (Brandenburg) 27-vuotiaita ja Italiassa (Sisilia) 32-vuotiaita henkilöitä. Täytäntöönpanon arviointi 25. Kuten edellä on mainittu, sopivia tavoitteita ja tarkoituksenmukaisia tulosindikaattoreita ei ole asetettu. Joissakin jäsenvaltioissa(7) yleissuunnitelmaa ESR:n tuen käyttämisestä nuorten hyväksi tavoitteen 3 yhteydessä ei ollut tarkastetuilla alueilla kehitetty ja käytetty tarpeeksi. Tähän saatiin vahvistus komission kansallisia työllistämisen toimintasuunnitelmia koskevassa selvityksessä. Tutkituilla tavoitteen 1 alueilla Saksassa ja Italiassa oli samantyyppisiä ongelmia kaikkien ESR:n nuoria koskevien toimien yksilöimisessä. Espanjassa perustettiin yhteisrahoitetulla toimella, jossa käytettiin työllistämistukea, todennäköisesti tuhansia pysyviä työpaikkoja muun muassa nuorille. Suurin osa tuesta käytettiin kuitenkin väliaikaisten työsopimusten muuttamiseen vakinaisiksi. 26. Saksan Brandenburg on esimerkki varojen riittämättömästä kohdentamisesta. Brandenburgissa vuosittain noin 15000 nuorta sai työllisyystukea, joka rahoitettiin osittain ESR:sta. Avustus myönnetään kouluttajayhtiölle kokonaissummana koulutettavaa kohden, ja se on yhteensä 3000-7000 Saksan markkaa (1500-3500 ecua) koko koulutuskautta varten (keskimäärin kolme vuotta). Tuet maksettiin ilman koulutettaviin ja ammatteihin liittyviä kelpoisuusehtoja. Tämä johti avustuskeskeiseen asennoitumiseen yksityissektorilla ja epäilyihin todellisesta vaikutuksesta uusien työpaikkojen luomiseen. Välttääkseen vastaavanlaisen passivoitumisen tulevaisuudessa Brandenburgin viranomaiset päättivät toimenpiteen vuonna 1998 ja keskittivät näin varoja muihin toimenpiteisiin. Tällä hetkellä kuitenkin noin 75 prosenttia kaikista oppisopimuksista saa julkista tukea. 27. Tilintarkastustuomioistuin tutki komission selvitystä jäsenvaltioiden suorittamista arvioinneista(8), jotka koskivat tavoitteiden 1 ja 3 yhteydessä nuorten hyväksi toteutettuja toimenpiteitä. Komissio (PO V) oli havainnut, että olemassa olevien seurantajärjestelmien välityksellä saadut tiedot tavoitteen 1 osalta olivat arvioinnin kannalta riittämättömiä. Koulutusjärjestelmiä vahvistavia ohjelmia koskevan selvityksen tulokset ja vaikutukset ovat olleet vähäisiä, ja yhteys ammatillisiin koulutusjärjestelmiin on vielä selvitettävä. 28. Tavoitteen 3 piiriin kuuluvat nuorten hyväksi toteutettavat ensisijaiset toimet eivät kata homogeenistä ryhmää, joka olisi koottu työmarkkina-aseman (lyhytaikaistyöttömät, pitkäaikaistyöttömät, oppisopimuskoulutus) tai ammatillisen pätevyyden ja/tai työkokemuksen mukaan. Lisäksi nuoria saattaa kuulua muihin kohderyhmiin, kuten naiset, työmarkkinoilta syrjäytyneet henkilöt tai pitkäaikaistyöttömät. Tavoitetta 3 koskevissa komission arvioinneissa havaittiin seurantajärjestelmissä merkittäviä puutteita. Useimpien jäsenvaltioiden on hankalaa yhdistää eri kansallisista seurantajärjestelmistä peräisin olevia tietoja ESR:n rahoituksen toteuttamista koskevien, yleensä epäluotettavien tietojen kanssa. 29. Hankkeiden ja ohjelmien arvioinnin laajuus vaihtelee jäsenvaltioittain ja alueittain. Komission on avustettava jäsenvaltioita tulosindikaattoreiden määrittelemisessä ja käyttämisessä. Rakennerahastojen tukien koordinointi Rahastojen välinen synergia 30. Komission omien hallinnointitoimien koordinoinnissa on puutteita. Komission pääosastoilla ei ole yhteistä lähestymistapaa sellaisten toimintaohjelmien osalta, joita rahoitetaan useasta rahastosta. Poikkeuksen muodostavat jäsenvaltioissa toteutettavat, eri rakennerahastoista rahoitetut toimet. Komission olisi ohjattava jäsenvaltioita käyttämään eri rahastoja aiempaa integroidummin. 31. Rakennerahastoja koskevissa asetuksissa(9) säädetään rahastojen eri toimenpiteiden yhteensovittamisesta Euroopan investointipankin (EIP) toimien kanssa. Tulevaisuudessa kansallisten toimintasuunnitelmien avulla olisi huolehdittava siitä, että eri rahastoista työllisyyttä koskeviin suuntaviivoihin saatava tuki olisi nykyistä avoimempaa. Yhteisön pieniä ja keskisuuria yrityksiä varten EIP:n lainoille sen lainajärjestelmän yhteydessä myöntämien korkotukien vaikutusta investointeihin ja työpaikkojen luomiseen käsitellään erillisessä erityiskertomuksessa. 32. Yhdistynyt kuningaskunta on ottanut käyttöön New Deal -ohjelman, jonka avulla täydennetään ESR:n piiriin kuuluvia toimia. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että ESR aiheuttaa hankkeiden johtajille enemmän hallinnollista työtä kuin New Deal. ESR:n toimien välinen synergia 33. Seuraavien toimien välinen yhteisvaikutus on tarpeen varmistaa: ESR:n toimet ja tavoitteen 3 piiriin kuuluvat inhimillisiä voimavaroja koskevat hankkeet sekä samoilla alueilla tavoitteen 5 b mukaisesti toteutettavat ESR:n toimet, jotka rahoitetaan useammasta kuin yhdestä rahastosta. Lisäksi ESR:n yleisiä hankkeita ja ESR:n yhteisöaloitteisiin liittyviä toimia on hallinnoitava innovatiivisten ideoiden siirtämiseksi entistä paremmin ESR:n yleisiin hankkeisiin ja varmistettava, että rahoitusta koskevat säännöt ovat yhdenmukaiset. 34. Vuonna 1997 tavoitteen 3 hallinnointi sijoitettiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa alueellisiin virastoihin. Tavoitteita 1 ja 2 hallinnoitiin jo alueellisesti. Muutoksen takia tavoitteiden keskittämisen ja niiden välisen synergian varmistaminen on helpottunut, mutta puutteita on edelleen, koska hankkeita, jotka liittyvät useampaan kuin yhteen tavoitteeseen, hallinnoidaan erikseen, ei keskitetysti. Useiden jäsenvaltioiden hallinnointijärjestelmiä tulisi kehittää yleisen hallinnoinnin tehostamiseksi ja sen mahdollisuuden vähentämiseksi, että hakemuksia esitetään kahdesti. Erityiset huomautukset ESR:n rahoituksesta 35. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin useaan otteeseen todennut, että ESR:n rahoitus- ja yhteisrahoitusjärjestelmissä on puutteita. Seuraavassa olevat huomautukset osoittavat, että ongelmat ovat edelleen olemassa. 36. Jäsenvaltioiden osallistuminen ESR:n hankkeiden kansalliseen yhteisrahoitukseen on yksi tekijä, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden koulutukseen varaamaan kokonaisrahoitukseen. Jotkin jäsenvaltiot käyttävät työttömyyskorvausta ja muita sosiaaliavustuksia, jotka maksettaisiin joka tapauksessa, kansallisena rahoitusosuutena(10). Vaikka tällainen rahoitus on asetusten mukaista, se ei lisää rahoitustukea ESR:n toimille(11). 37. Jotta ESR:n toimenpiteet pantaisiin täytäntöön suunnitellun aikataulun ja perustettujen ohjelmien mukaisesti, jäsenvaltioiden on valvottava rahoituksen käyttöä ja raportoitava siitä. Tätä ei aina tehdä. Ilmoitus, joka oli liitetty vuoden 1997 tavoitteen 3 maksupyyntöön Ranskassa, osoitti, että kumulatiivinen täytäntöönpanon aste nuorten osalta (55,6 prosenttia) oli huomattavasti alhaisempi kuin pitkäaikaistyöttömien osalta (73 prosenttia). Jäsenvaltio ei perustellut tätä kertomuksessaan, ja komissio ei seurannut tilannetta. 38. Italiassa Sisilian toimintaohjelman yhteydessä nuorille työtä hakeville työttömille tarkoitettuun toimenpiteeseen on varattu kautta 1994 - 1999 varten 222,7 miljoonaa ecua, joka on 51,4 prosenttia toimintaohjelman kokonaismäärästä. Toteutusaste oli 31. joulukuuta 1997 mennessä vain 41 prosenttia (92,3 miljoonaa ecua). Maksupyyntöön liitetyssä, alueellisten viranomaisten antamassa ilmoituksessa ei selvitetty asiaa eikä saatu näyttöä siitä, että komissio olisi seurannut tilannetta. 39. Sisiliassa alueellisella tasolla varmentamisesta vastaavan elimen mukaan vuotuiset menoilmoitukset perustuivat maksuihin, joiden hakijat ilmoittivat vastaavan suoritettuja laskuja. Tarkastuksen tulokset osoittavat kuitenkin, että tilanne ei ole totuudenmukainen: - hakijoiden ilmoittamista menoista osa (40 prosenttia) ei vastannut maksettuja laskuja, - varainhoitovuosia 1995 ja 1996 koskevan alueellisen kirjanpidon tarkastus osoitti lisäksi, että kansallisten rahoitusosuuksien maksuun on liittynyt viivästyksiä kyseisenä ajanjaksona; tämä havainto vahvistaa sen, että tilintarkastustuomioistuimen jo aiemmin esiin tuoma ongelma on yhä olemassa komission toimenpiteistä huolimatta. 40. Ranskan viranomaiset jättivät vuoden 1997 tavoitetta 3 koskevan maksupyynnön komissiolle 29. kesäkuuta 1998. Muutos, jolla lisättiin vahvistettua yhteismäärää 21,2 miljoonalla Ranskan frangilla (3,2 miljoonaa ecua), tehtiin 16. syyskuuta 1998. Samalla tehtiin muutoksia, joilla vähennettiin vuosia 1994, 1995 ja 1996 koskevia määriä, koska edunsaajia oli ollut arvioitua vähemmän. Alkuperäiseen kirjaamis- ja ilmoitusjärjestelmään liittyneet puutteet on korjattu jäsenvaltion jälkikäteen suorittaman toimien tarkastuksen seurauksena. Lisäksi ilmoitettujen tukikelpoisten kulujen kokonaismäärästä olisi pitänyt vähentää ESR:n yhteisrahoittamista hankkeista peräisin olevat tulot. Vuoden 1997 ilmoituksessa on tuloja 291,8 miljoonaa Ranskan frangia (44,5 miljoonaa ecua), jotka olisi ollut vähennettävä ilmoitetusta tukikelpoisten menojen kokonaismäärästä. Näin ei kuitenkaan ollut tehty. 41. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset myöntävät "työnhakijan korvausta", joka on verrattavissa työttömyyskorvaukseen. Korvauksen maksamiseen liittyvissä säännöissä määrätään muun muassa, että hakijan on oltava käytettävissä työtä varten. Edunsaaja menettää oikeuden työnhakijan korvaukseen, jos hän on työssä yli 16 tuntia viikossa. Koulutus, työ (myös työ, josta ei makseta palkkaa), jossa siirretään teoreettinen koulutus käytäntöön ja yksityinen opiskelu, jos ne rajoittavat henkilön käytettävyyttä työhön, kuuluvat 16 tunnin säännön piiriin. Tämä vaikuttaa niiden kurssien tyyppeihin, joita on suunniteltu korvausta saaville työnhakijoille niin, etteivät kurssit yleensä ylitä 16:ta tuntia viikossa ja hakijat eivät menetä korvausta. Kurssit, jotka on rajoitettu 16 viikkotuntiin, eivät välttämättä aina tarjoa tehokkainta ja tuloksellisinta koulutusta. 42. On tarpeen varmistaa, että yleiskustannuksina veloitetut hankkeiden kulut ovat kohtuullisia ja että saatava hyöty on menoihin nähden mahdollisimman suuri. Yleiskustannuksia koskevat säännökset(12) jättävät tulkinnan varaa jäsenvaltioille ja hankkeiden johtajille. Yleiskustannukset vaihtelevat hankkeen tyypin mukaan; esimerkiksi ohjaus- ja neuvontahankkeissa niiden osuus menoista on huomattavasti suurempi kuin hankkeissa, joissa myönnetään työllistämistukea. Tilintarkastustuomioistuin tutki otoksen hakemuksia saadakseen selville yleiskustannusten suuruuden. Joissakin jäsenvaltioissa, kuten Ranskassa ja Saksassa, viranomaiset ovat käyttäneet harjoittelutuntia vastaavaa teoreettista määrää; näin ollen on mahdotonta määritellä yleiskustannuksiin kohdistettuja määriä. 43. Joissakin Saksan hankkeissa Brandenburgissa ei veloitettu yleiskustannuksia, koska hallinto vastasi kyseisistä kuluista, joiden osuus oli yleensä alle 10 prosenttia. Italian korkeakouluministeriön johtaman toimintaohjelman osalta havaittiin, että yleiskustannusten osuus Catanian yliopistossa Sisiliassa oli 32,7 prosenttia. Yhdistyneessä kuningaskunnassa eräässä koulutushankkeessa yleiskustannusten osuus oli noin 30 prosenttia. Hankkeiden yleiskustannusten osuus Yhdistyneessä kuningaskunnassa oli yleensä 28 - 50 prosenttia. 44. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin joitakin jäsenvaltioiden viranomaisten johtamien ESR:n hankkeiden hallinnointiin liittyviä heikkouksia. Nämä havainnot koskivat sekä toimien laillisuutta että asianmukaisuutta ja lisäksi varainhoidon moitteettomuutta maksutapahtumien osalta. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tekijät: - toimintaohjelmien täytäntöönpanoon ja päättämiseen liittyy viivästyksiä, - aiheutuneiden tukikelpoisten menojen ilmoitusvelvollisuutta ei noudateta, - monivuotisten hankkeiden hallinnointi on puutteellista, - asetuksia ei sovelleta yhtenäisesti, minkä seurauksena jäsenvaltioita ei kohdella tasapuolisesti, - menoilmoituksia koskevaan järjestelmään liittyy puutteita, mikä lisää ei-tukikelpoisten menojen ilmoittamiseen liittyvää riskiä, - tarkastuksia ei ole suoritettu riittävästi eikä säännönvastaisuuksia ole seurattu, - hankkeiden valintaan ja seurantaan liittyy puutteita. Komission olisi tutkittava mahdollisuutta aloittaa kokeilu työttömien ja mahdollisten työpaikkojen kartoittamiseksi, jotta ESR:n rahoitus ja kaikki toimet työllisyyden hyväksi voitaisiin suunnata entistä paremmin. Employment-Youthstart-aloite 45. Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan Employment-yhteisöaloitteen Youthstart-osan täytäntöönpanoa(13). Vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana toteutettiin kaksi valintamenettelyä, joiden perusteella valittiin 1306 hanketta. Tilintarkastustuomioistuimen otanta kohdistui ensimmäiseen valintamenettelyyn, jonka yhteydessä oli hyväksytty 495 hanketta. Tilintarkastustuomioistuin valitsi neljä valtioiden rajat ylittävää yhteistyöryhmää viidessä jäsenvaltiossa ja teki tarkastuskäynnin kaikkien yhteistyöosapuolien (yhteensä yhdeksän) luokse arvioidakseen aloitteen täytäntöönpanoa. Employment-Youthstart-aloitteen tehtävät ja tavoitteet 46. Youthstart on yksi yhteisön Employment-aloiteohjelman neljästä osasta(14). Youthstart-osan tavoitteena on ensinnäkin auttaa jäsenvaltioita kehittämään hankkeita, joissa integroidaan perusammattitaitoa ja koulutusta vailla olevia nuoria työmarkkinoihin, ja toiseksi avustaa yhteistyöverkostojen ja kokemusten vaihdon kehittämistä. Näiden Employment-yhteisöaloitteen yhteydessä perustettujen hankkeiden olisi oltava valtioiden rajat ylittäviä, uutta luovia, aloitteeseen liittyviä EU:n toimia täydentäviä ja niissä olisi sovellettava alhaalta ylöspäin nousevaa lähestymistapaa ("bottom up") sekä hyödynnettävä kerrannaisvaikutuksia. 47. Jäsenvaltiot, jotka ovat perustaneet tätä tarkoitusta varten kansallisia tukirakenteita (kansallisia tai joskus alueellisia teknisen tuen toimistoja), ovat pääasiallisesti vastuussa yhteisöaloitteiden täytäntöönpanosta. Komission tehtäviin kuuluu jäsenvaltioissa toteutettavien hankkeiden yhteensovittaminen ja seuranta. Täyttääkseen tämän tehtävän komissio on tehnyt teknistä apua koskevan sopimuksen, jota rahoitetaan talousarvion B-osasta 5,6 miljoonalla eculla vuosittain. Sopimus voidaan uusia neljä kertaa (kokonaismäärä on täten 28 miljoonaa ecua). Talousarvio 48. Euroopan unionin rahoitus Employment-aloitteen yhteydessä kaudeksi 1994 - 1999 on 1835 miljoonaa ecua (vuoden 1996 hintatason mukaan) ja Youthstartin osuus on 441 miljoonaa ecua (24 prosenttia). Taulukossa 4 esitetään talousarvion toteutuminen Youthstartin osalta jäsenvaltioittain. Jäsenvaltioissa voidaan käyttää korkeintaan neljä prosenttia tekniseen apuun hankkeiden valmistelun ja toteutuksen tukemiseksi ja sen varmistamiseksi, että hankkeissa sovelletaan yhdenmukaista lähestymistapaa. Taulukko 4 Talousarvion toteutuminen Youthstartin osalta >TAULUKON PAIKKA> Youthstartin täytäntöönpanon tarkastus Employment-Youthstart-aloitteen ikärajoitukset 49. Komission tiedonannossa jäsenvaltioille(15) kohderyhmäksi määrätään alle 20-vuotiaat nuoret. Tämä saattaa vaihdella: "Poikkeuksellisissa ja asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa jäsenvaltiot voivat hyväksyä yli 20-vuotiaita nuoria...". Jotkin jäsenvaltiot muuttivat Youthstartin ikärajaa, esimerkiksi Brandenburgissa Saksassa hankkeisiin pääsi mukaan alle 26-vuotiaita nuoria, kun taas Kreikassa ikäraja on 24 vuotta ja Itävallassa toimenpidettä sovellettiin joissakin tapauksissa 15 - 17-vuotiaisiin nuoriin. Valintamenettely 50. Hankkeiden valinnasta vastaavat jäsenvaltiot. Valittujen hankkeiden johtajat ovat tämän jälkeen yhteydessä toisiinsa perustaakseen valtioiden rajat ylittäviä yhteistyöryhmiä. Komission teknisen tuen toimisto on luonut yhteistyökumppaneiden etsinnän helpottamiseksi "Consolidated Module" -nimisen tietokannan, joka sisältää tietoja(16) yksittäisistä hankkeista. Ensimmäisellä valintakierroksella vuonna 1995 valittiin 486 ja toisella kierroksella vuonna 1997 valittiin 804 hanketta. 51. Hankkeiden, jotka oli perustettu työllisyyttä koskevan yhteisöaloitteen yhteydessä, toisen kierroksen valintamenettelyt osoittivat, että jäsenvaltioiden välisessä koordinoinnissa oli tapahtunut merkittävää edistystä. Edistys johtuu erityisesti yhteisen aikataulun käyttöönotosta ja yhteisen tietokannan käytöstä valtioiden rajat ylittävien yhteistyöhankkeiden perustamisessa. Edistystä on tapahtunut myös siten, että valtioiden rajat ylittävien yhteistyöhankkeiden osapuolien ilmoittamista etukäteen ei enää edellytetä. Jotkin seikat vaikuttavat kuitenkin edelleen epäsuotuisasti hankkeiden toteutukseen: a) Vain harvat jäsenvaltiot vaativat, että ehdotuksessa nimetään molemmat yhteistyöosapuolet ja annetaan kuvaus työstä, joka ehdotettujen yhteistyöosapuolten on tarkoitus tehdä; b) ESR:n tukea voitaisiin käyttää yhteistyöhankkeiden etsinnän rahoittamiseen. Näin tehtiin kuudessa jäsenvaltiossa, mutta rahoitus hanketta kohden vaihteli Belgian 2500 ecusta Yhdistyneen kuningaskunnan 14000 ecuun, mikä johti hankkeiden johtajien eriarvoiseen kohteluun; c) Komissio ei antanut suuntaviivoja varoista, jotka asetetaan käyttöön valtioiden rajat ylittävää yhteistyötä varten. Tämä puute johti siihen, että hankkeiden edistäjillä oli käytettävissään hyvin vaihtelevia rahamääriä valtioiden rajat ylittävän kumppanuuden valmisteluun. 52. Valintajärjestelmä ei edelleenkään tue täysipainoisesti kannattavien valtioiden rajat ylittävien yhteistyöryhmien perustamista. Tällä hetkellä ei ole varmistettu riittävän hyvin valtioiden rajat ylittävien yhteistyöhankkeiden suunnittelua, talousarviota, arviointia, toteutusta ja tulosten levittämistä koskevaa yleistä koordinointia. Hankkeiden valtioiden rajat ylittävä ulottuvuus koostuu usein käynnistä yhteistyökumppanien luona ja toteutettuja toimia koskevasta tietojen vaihdosta. Hanke toteutetaan vain harvoin yhteisesti. Luotettavien tietojen puuttuminen 53. Valtioiden rajat ylittäviä yhteistyöryhmiä koskevat tiedot, jotka ovat komission teknisen tuen toimiston pitämässä tietokannassa, ovat epäluotettavia, koska ne perustuvat yksittäisistä hankkeista eivätkä valtioiden rajat ylittävistä yhteistyöryhmistä saatuihin tietoihin. Joissakin hankkeissa ilmoitettiin yhteistyöstä muiden hankkeiden kanssa, mutta nämä eivät esittäneet vastaavanlaisia tietoja. Näin ollen perustettujen yhteistyöryhmien lukumäärä ja niihin liittyvät hankkeet eivät ole komission tiedossa. Merkkejä järjestelmien epäluotettavuudesta ei seurattu, kuten sitä, että seitsemää hanketta ensimmäisellä kierroksella ja 87:ää hanketta toisella kierroksella rahoitettiin siitä huolimatta, että niillä ei ollut asiakirjojen mukaan yhteistyöosapuolta. Koska yhteistyö valtioiden rajat ylittävien yhteistyöryhmien avulla on yksi yhteisöaloitteiden tärkeimmistä osa-alueista, tällainen selvä perustietojen puuttuminen osoittaa, että järjestelmässä on vakava heikkous, joka olisi korjattava. 54. Valtioiden rajat ylittävän yhteistyöryhmän perustamisen jälkeen yksi tai useampi yhteistyöosapuoli voi keskeyttää hankkeensa. Tietoa tästä ei yleensä tallenneta tietokantaan. Yhteisöaloitteiden toimeenpanosta vastaavilla osapuolilla ei siten ole tietoa yhteistyökumppanuuden kehityksestä. Joissakin yhteistyöryhmissä havaittiin yhteistyönä toteutettuja hankkeita, jotka eivät olleet kansallisen tukirakenteen valitsemia. Nämä ilman tukirakenteen hyväksyntää toimivat yhteistyöosapuolet eivät saa rahoitusta Youthstartista, ja vaikka ne voivat olla aktiivisesti mukana valitussa hankkeessa, Youthstartin johdolla ei ole täydellisiä tietoja niistä. Eri yhteistyöosapuolet eivät aina tiedä, että hankkeessa on mukana sellaisia yhteistyöosapuolia, joita kansallinen tukirakenne ei ole hyväksynyt. 55. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin havainnut(17), että valtioiden rajat ylittävissä yhteistyöryhmissä ei aseteta yhtä osapuolta vastuuseen hankkeen koordinoinnista ja hallinnoinnista. Tätä voidaan pitää puutteena. Koordinointi ja levittäminen 56. Tukikelpoisten kulujen tulkinta vaihtelee jäsenvaltioittain. Jossakin jäsenvaltiossa esimerkiksi ulkopuolisesta koordinaattorista aiheutuvat kulut eivät ole tukikelpoisia, kun taas toisissa jäsenvaltioissa ne ovat tukikelpoisia. Yhdessä tarkastetuista yhteistyöryhmistä tämä johti tilanteeseen, jossa yhteistyöstä aiheutuneet kulut maksettiin hankkeen nimissä yhdessä jäsenvaltiossa ja korvausta haettiin toisessa jäsenvaltiossa. 57. Tietojen levittäminen on tärkeää kerrannaisvaikutuksen saamiseksi, mutta kaikissa hankkeissa ei vaadita erillistä talousarviota näitä toimia varten. Hankkeiden johtajat katsovat levittämisen kuuluvan pääasiallisesti kansallisen tukirakenteen vastuualueeseen, mutta nämä eivät suorita levittämistä järjestelmällisesti. Komission olisi edistettävä enemmän tapoja, joilla etsitään tehokkaasti mahdollisuuksia toteuttaa hankkeiden tuloksia ESR:n yleisissä toimissa. Väliarviointi 58. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tärkeimmät tulokset vahvistettiin komission väliarvioinnissa, jonka yhteydessä tehtiin seuraavat havainnot: a) hankkeiden aloittamiseen liittyi viivästyksiä, vaikkakin toisen valintamenettelyn yhteydessä valittujen hankkeiden osalta tapahtui edistystä; b) valintamenettelyn luonteesta johtuvan hallinnollisen työn määrä oli suuri; c) valtioiden rajat ylittävän yhteistyökumppanuuden kehittämiseen liittyi ongelmia; d) tulosten levittämisstrategiaa olisi tehostettava; e) seurantamenettelyt olivat riittämättömiä joissakin jäsenvaltioissa; f) tulosindikaattorien kehittämiseen olisi panostettava nykyistä enemmän. Tekninen tuki 59. Komissio ei ole kehittänyt erityistä menettelyä yhteisöaloitteiden tekniseen tukeen jäsenvaltioissa käytettyjen kokonaismäärien valvomiseksi. Näiden menojen seuraamiseksi olisi perustettava valvontajärjestelmä. 60. Komission ja jäsenvaltioiden yhteisöaloitteisiin liittyvien menojen sitomisen aikaraja on 31. joulukuuta 1999. Hankkeiden toimeenpanon aikaraja on 31. joulukuuta 2000 ja jäsenvaltioiden lopullisen hakemuksen jättämisen aikaraja on 30. kesäkuuta 2001. Koska teknisen avun sopimus päättyy ennen kuin hankkeet on saatettu loppuun, komission olisi varmistettava, ettei tilanne haittaa tämän yhteisöaloitteen loppuun saattamista. II osa EMOTR-Ohjaus Johdanto 61. Eurostatin mukaan(18) Euroopan unionin 15 jäsenvaltiossa oli vuonna 1997 noin seitsemän miljoonaa maatilaa, joista 6,8 miljoonaa oli yksittäisten viljelijöiden omistuksessa. Yli 55 prosenttia viljelijöistä oli yli 55-vuotiaita ja vain 7,6 prosenttia oli alle 35-vuotiaita, kun taas 28,4 prosenttia oli yli 65-vuotiaita (ks. taulukko 5). Taulukko 5 Viljelijöiden lukumäärä Euroopan unionissa ikäryhmittäin >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 62. Maatalouden keskimääräinen työllisyysaste laski työikäisen väestön osalta (15 - 64-vuotiaat) vuoden 1985 viidestä prosentista 3,1 prosenttiin vuonna 1997 (ks. taulukko 6) ja vaihteli vuonna 1997 Kreikan 11,4 prosentista Yhdistyneen kuningaskunnan ja Belgian 1,3 prosenttiin. Taulukosta 7 käyvät ilmi vuosina 1994 - 1997 vastaavista toimenpiteistä tukea saaneiden viljelijöiden määrät. Taulukko 6 Maatalouden alalla työskentelevien osuus yhteensä koko työikäisestä väestöstä (15 - 64-vuotiaat) >TAULUKON PAIKKA> 63. Niiden hallinnollisten ja taloudellisten ongelmien, joita nuoret kohtaavat aloittaessaan tilanpidon, lisäksi tulevat merkittävät sosiaaliset ja rakenteelliset ongelmat. Hyvän viljelysmaan hankinta tai vuokraus, tekniset parannukset ja investoinnit erikoistumista varten sekä tuotantokiintiöiden hankinta tilan kilpailukyvyn lisäämiseksi ovat hyvin kalliita. Tärkeimpien sosiaalipalvelujen puuttuminen (terveydenhuolto, koulutus, harrastukset ja kulkuyhteydet) aiheuttaa väestökatoa maaseutualueilla. Lisäksi vaikeat työolosuhteet ja epävarmat tulot vähentävät nuorten kiinnostusta viljelijän ammattiin. 64. Euroopan unionissa on otettu käyttöön useita toimenpiteitä erityisesti nuorten viljelijöiden auttamiseksi. Tärkeimmät niistä ovat tavoitteen 5 a yhteydessä rahoitetut toimenpiteet (maatalouden rakenteiden parantaminen), joiden tavoitteena on auttaa viljelijöitä tilanpidon aloittamisessa. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 950/97 (jolla muutettiin asetusta (ETY) N:o 2328/91) säädetään nuorten viljelijöiden (alle 40-vuotiaiden) tuesta tilanpidon aloittamista varten maatilojen investointitukijärjestelmän kautta. Järjestelmään kuuluu investointien tukeminen avustuksena tai korkotukena (7 artikla), tilanpidon aloittamistuki avustuksena (10 artikla) ja lisätuki investointeihin (11 artikla). Näillä säännöksillä pyritään yksittäisten maatilojen elinkelpoisuuden parantamiseen ja ne on tarkoitettu jo toimiville viljelijöille sekä nuorille viljelijöille, jotka ovat aloittamassa tilanpitoa ensimmäistä kertaa. Vuonna 1997 alle 35-vuotiaita viljelijöitä oli 521810(19). Tukien, joita myönnettiin 10 ja 11 artiklan mukaisesti, kokonaismäärä oli komission tietojen mukaan 956,8 miljoonaa ecua kautena 1994 - 1997. Noin 25000 nuorta viljelijää hyötyy näistä toimenpiteistä vuosittain. Jotta viljelijät voivat päästä osallisiksi investointituista, heidän on esitettävä hyväksytty kehittämissuunnitelma (taulukko 8). Taulukko 7 Asetus (EY) N:o 950/97 - Nuorten viljelijöiden tuet ensimmäistä tilanpidon aloittamista varten (10 artikla). Nuorten viljelijöiden lisätuet investointeja varten (11 artikla) >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 8 Nuorten viljelijöiden tilanpidon aloittamistuki Euroopan unionissa >TAULUKON PAIKKA> 65. Näissä toimenpiteissä olisi noudatettava yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistuksen periaatteita eli järkiperäistettävä maatalouden rakenteita ja vältettävä ylituotantoa. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus 66. Tässä osassa tutkitaan toimenpiteitä, jotka komissio on aloittanut yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa sen varmistamiseksi, että EMOTR-ohjauksen niille nuorille viljelijöille, jotka aikovat ryhtyä harjoittamaan maataloutta päätoimisesti, suunnattuja varoja hallinnoidaan tehokkaasti. Tarkastus toimitettiin sekä varainhoidon moitteettomuuden että laillisuuden ja asianmukaisuuden näkökulmasta. 67. Tarkastus toimitettiin komission PO VI:ssa sekä viidessä jäsenvaltiossa (Espanja, Irlanti, Italia, Ranska ja Saksa). Tarkastuksen painopiste oli tavoitteen 1 alueissa, ja se perustui lopullisten edunsaajien edustavan otoksen tutkimiseen. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 950/9710, 11 ja 26 - 28 artiklan täytäntöönpano 68. Kansalliset viranomaiset ovat antaneet ohjeita asetuksen (EY) N:o 950/97 täytäntöönpanemisesta. Taulukossa 8 esitetään eri vaihtoehdot sekä enimmäismäärät, jotka tukikelpoiset edunsaajat voivat saada hakiessaan tilanpidon aloittamistukea. Tuen määrä vaihtelee alueittain jopa samassa jäsenvaltiossa. 69. Vuosina 1994 - 1997 kaikissa jäsenvaltioissa Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Alankomaita lukuun ottamatta oli käytössä 10 artiklan mukainen tukijärjestelmä. Vuoden 1997 lopussa 10 artiklan mukaisia edunsaajia oli yhteensä 87281 (taulukko 7, alaviite 4). Luku kasvaa jatkuvasti Kreikassa, Espanjassa, Irlannissa, Portugalissa ja erityisesti Ranskassa; Saksassa ja Itävallassa se sitä vastoin pienenee. Ranskassa on eniten tukea saavia nuoria viljelijöitä (37 prosenttia); seuraavaksi eniten heitä on Espanjassa (18,4 prosenttia) ja Saksassa (12,7 prosenttia) kun taas Italiassa heitä on vain 4,6 prosenttia. Yhteensä 34259 nuorta viljelijää sai 11 artiklan mukaista tukea saman jakson aikana. Suurin osa heistä oli Espanjassa (20,6 prosenttia), Ranskassa (30 prosenttia) ja Portugalissa (11,8 prosenttia) (ks. taulukko 7). 70. Suoria avustuksia suositaan enemmän kuin lainojen korkotukia. Tämä voidaan selittää esimerkiksi sillä, että suorista avustuksista ei aiheudu pitkiä ja monimutkaisia hallinnollisia menettelyjä eikä tarkastuksia, joita korkotukien kohdalla vaaditaan. 71. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin huomauttanut useaan otteeseen, viimeksi varainhoitovuotta 1997 koskevassa vuosikertomuksessaan (kohta 3.21), että rakennetukien yhteydessä olisi sovittava yleisesti lainojen tarkoituksenmukaisuudesta ja koordinoitava niitä avustusten kanssa. Tässä yhteydessä asetuksen (EY) N:o 950/975 artiklan 1 kohdan c alakohdan tarkka soveltaminen lisäisi osaltaan nuorten viljelijöiden tukivälineiksi tarkoitettujen lainojen ja avustusten koordinointia (asetuksen (EY) N:o 950/9711 artikla). "Tilanpidon aloittamisen" ajankohdan määrittely 72. Asetuksen (EY) N:o 950/9710 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti "jäsenvaltiot voivat myöntää tukea ensimmäistä tilanpidon aloittamista varten nuorille viljelijöille, jotka eivät vielä ole täyttäneet 40 vuotta, jos nuoren viljelijän ammatillinen pätevyys on riittävä tilanpitoa aloitettaessa tai viimeistään kaksi vuotta tilanpidon aloittamisen jälkeen". Sisiliassa täytäntöönpanoa koskevassa alueille lähetetyssä kiertokirjeessä (komission hyväksymä asiakirja) määrättiin kuitenkin, että saadakseen EMOTR-ohjauksen tukea viljelijän oli saavutettava ammatillinen pätevyys viimeistään kaksi vuotta sen jälkeen, kun alueelliset viranomaiset olivat myöntäneet tuen. Koska alueellisten viranomaisten tuen edunsaajalle antama myöntämispäätös saattoi olla myöhässä jopa kaksi vuotta, edunsaajat saavuttivat ammatillisen pätevyyden määräajan jälkeen ja kolmea kuudesta tarkastetusta edunsaajasta Sisiliassa ei olisi kuulunut pitää tukikelpoisina (ammatillinen pätevyys asetuksessa säädetyn, tilanpidon aloittamisesta laskettavan kahden vuoden määräajan jälkeen); yhden osalta pätevyyden puuttumisen olisi pitänyt olla esteenä tuen saamiselle. 73. Andalusian alueelliset viranomaiset katsoivat ensimmäisen tilanpidon aloittamisen tapahtuvan ajankohtana, jolloin tuen myöntämispäätös tehdään. Tämä ei ole yhdenmukaista maatalousministeriön laatimien kansallisten ohjeiden kanssa. Lisäksi ammatillisen koulutuksen aloittamisajankohdan tarkistaminen on entistä hankalampaa. Korkotukien alkuperään liittyvät epäselvyydet 74. Nuoret viljelijät voivat edunsaajina yhdistää tietyin ehdoin kertapalkkion ja sovittujen lainojen korkotuen asetuksen 10 ja 11 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltiot, joissa tämä järjestely on käytössä, esittävät vuosittain EMOTR:n ohjausosastolle korvauspyynnön sen maksettavaksi tulevasta korkotukien osuudesta. 75. Ranskassa valtuutetut pankit esittävät hallinnoinnista vastaaville viranomaisille selvityksiä maksetuista korkotuista. Ranskan viranomaisille maksetaan korvauksia EMOTR:n talousarviosta, mutta niitä ei makseta pankkien ilmoittamien todellisesti aiheutuneiden menojen perusteella, kuten asetuksen (ETY) 2082/9321 artiklassa säädetään(20), vaan viranomaisten (DDA)(21) oman matemaattisen laskentatavan perusteella. Sama koskee asetuksen (EY) N:o 950/97, joka tosin ei koske nuoria viljelijöitä, 7 artiklan mukaisesti myönnettyjä lainoja. Sisäisen valvonnan järjestelmät Suunnittelun vaikeudet, viiveet ja sisäisen valvonnan heikkoudet 76. Se, että komissio hyväksyi toimintaohjelmat myöhäisessä vaiheessa, 28. syyskuuta 1995, johti ohjelmiin kuuluneiden toimenpiteiden myöhäiseen toteuttamiseen. Nuoria viljelijöitä koskevien toimien täytäntöönpano oli vuonna 1995 Sisiliassa 10, 11 ja 28 artiklan osalta 1,3 prosenttia menojen kokonaismäärästä, kun alun perin tavoitteena oli 50 prosenttia. 77. Tilintarkastustuomioistuimen Espanjassa toimittaman, menojen varmentamismenettelyjä alueiden, jäsenvaltioiden ja yhteisön välillä koskeneen tarkastuksen yhteydessä havaittiin virheitä kansallisten viranomaisten vuonna 1997 tekemissä ilmoituksissa, jotka liittyivät asetuksen (EY) N:o 950/9710 ja 11 artiklan soveltamiseen Andalusian osalta. Arvioinnit 78. Asetuksen (EY) N:o 950/97 täytäntöönpanon arviointi oli määrä suorittaa Espanjassa vuoden 1999 aikana. Jotkin koko toimintaohjelman väliarvioinnin päätelmät tuovat esiin yhtenäisten indikaattoreiden puuttumisen ja sen, että toimintaohjelman tehokkuutta mitataan vain rahoituksen toteuttamisasteen perusteella eikä toimien todellisten vaikutusten mukaan. 79. Italiassa laadittiin elokuussa 1998 arviointikertomus asetuksen (EY) N:o 950/97 täytäntöönpanosta; se koski vain niitä Italian alueita, jotka eivät kuulu tavoitteen 1 piiriin. Irlannissa helmikuussa 1997(22) julkaistussa arviointitutkimuksessa, joka koski kautta 1994 - 1996, vahvistettiin, että tukijärjestelmä tilanpidon aloittamista varten ei ollut vaikuttanut merkittävästi maatilojen aikaistettuun luovutukseen nuorille viljelijöille. Tutkimuksen päätelmissä todettiin, että järjestelmän päätavoite on edistää nuorten mukaantuloa maanviljelyyn, mutta on hyvin vaikeaa havaita järjestelmällä olleen todellista vaikutusta tilanteeseen. III osa Päätelmät 80. Tilintarkastustuomioistuin huomautti jo varainhoitovuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessaan (EYVL C 340, 12.11.1996, 6. luku, kohta 6.135), että Euroopan sosiaalipolitiikalle myönnettyjen varojen suunnittelu ja käyttö eivät liittyneet läheisesti ensisijaisten tavoitteiden toteuttamiseen työttömyyden torjunnassa ja suositti komission ja jäsenvaltioiden tuen suuntaamisessa ja myöntämisessä käyttämien menettelyjen perusteellista uudelleenarviointia. Vuonna 1998 toimitettujen tarkastusten perusteella kävi ilmi, että Euroopan sosiaalirahaston täytäntöönpanossa on edelleen huomattavia ongelmia. ESR:n vaikutusta nuorisotyöttömyyden torjunnassa, joka muodostaa arviolta 40 prosenttia ESR:n menoista, ei tunneta. Komission ja jäsenvaltioiden olisi edelleen kehitettävä varojen kohdentamista, määritettävä selkeät tavoitteet, varmistettava luotettavien tietojen saatavuus ja eri tyyppisten rahoitustoimien yhdistäminen. Tällaisten parannusten avulla lisätään rakennerahastojen vaikutusta. 81. Väliarvioinnilla on ollut kaiken kaikkiaan liian vähän vaikutusta menettelytapojen täytäntöönpanoon nykyisellä ohjelmakaudella (1994 - 1999). Komission ja jäsenvaltioiden on tehostettava arviointimenettelyä, johon tästä lähtien olisi sisällyttävä toimenpiteiden lopullinen arviointi, jotta sillä voidaan vaikuttaa seuraavan ohjelmakauden menettelytapoihin. 82. ESR:n rahoitusta koskevan tarkastuksen havainnoista käy ilmi, että on tehtävä enemmän työtä ESR:n nuoria koskeviin toimiin liittyvien ohjelmien täytäntöönpanon parantamiseksi merkittävästi jäsenvaltioissa. Kyse on pääasiassa hankkeiden valinta- ja seurantamenettelyjen parantamisesta, monivuotisten kurssien rahoitukseen ja joidenkin kansallisten sääntöjen sopimattomuuteen liittyvien ongelmien, jotka vaikuttavat ESR:n hankkeisiin, ratkaisemisesta sekä määritelmien "lopullinen edunsaaja" ja "aiheutuneet menot" oikeasta käytöstä ja jatkuvasti korkeiden yleiskulujen paremmasta valvonnasta. Komission ja jäsenvaltioiden on etsittävä keinoja sen varmistamiseksi, että hankkeiden johtajien ilmoittama yleiskustannusten määrä on perusteltu. 83. Tilintarkastustuomioistuin korosti varainhoitovuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessaan (EYVL C 340, 12.11.1996, luku 6, kohta 6.136), ettei jäsenvaltioille, jotka eivät täyttäneet ehtoja yhteisön tuen saamiseksi, ollut määrätty mitään seuraamuksia ja että järjestelmää, jonka avulla maksetaan takaisin aiheettomasti maksettuja määriä, on kehitettävä. Komissio on tehnyt tämän jälkeen tiettyjä parannuksia varainhoidon valvontaan, mutta seuraamuksia koskeva kysymys on edelleen avoin. 84. Useista rahastoista rahoitettavien toimien synergiaa ja yhteensovittamista on lisättävä seuraavan ohjelmakauden aikana. Komission ja jäsenvaltioiden hallinnollisia rakenteita ja menettelyjä olisi yksinkertaistettava. Hallinnointirakenteiden olisi varmistettava tehokas yhteistoiminta eri rakennerahastoissa ja niiden välillä sekä Euroopan investointipankin (EIP) kanssa. Tällaisia parannuksia tarvitaan, jotta rakennerahastojen toimia voitaisiin koordinoida ja integroida entistä tehokkaammin. Nykyisen käytännön mukaan ministeriöt suunnittelevat rakenteellisia toimia erikseen. 85. Rahoituksen muotoihin - avustuksiin, lainoihin ja korkotukiin - on kiinnitetty vain vähän huomiota ja vain erillisissä tapauksissa. Avustusten käyttö, jota on esiintynyt rakennerahastojen perustamisesta lähtien, on lisääntynyt. Joihinkin perusehtojen muutoksiin, joita on saattanut tulla ajan kuluessa, ei kiinnitetä huomiota. 86. Employment-Youthstart -yhteisöaloitteen täytäntöönpanoon liittyy joitakin heikkouksia. Hankkeisiin liittyvien tietojen puuttuminen sekä jäsenvaltioiden ja komission hallinnointiin, myös teknisen avun sopimukseen, liittyvät heikkoudet vähensivät aloitteen tehokkuutta. Komission olisi toimittava aktiivisemmin hallinnoinnin yhteensovittamisessa. 87. Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa(23) säädetään muun muassa, että yhteistä maatalouspolitiikkaa suunniteltaessa otetaan huomioon maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut olevan olemassa suunnitelmaa tai strategiaa, joka koskisi ESR:sta ja EMOTR-ohjauksesta nuorille viljelijöille suunnattua rahoitusta. Rahoituksen mahdolliset vaikutukset vuodesta 1994 alkaen eivät ole tiedossa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 26. ja 27. tammikuuta 2000 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) a) Neuvonta mahdollisten työllistämisalueiden yksilöimiseksi ja suunnitelman tekeminen niiden toteuttamiseksi b) opastus suunnitelman toteuttamiseksi, kielitaito ja haastattelutekniikka mukaan lukien c) jatko-koulutus, koulutus tai työllistäminen tuen avulla tarpeen mukaan. (2) Eurostat, New Cronos -tietokanta. (3) On huomattava, että koulunpäättämisikä vaihtelee jäsenvaltioittain. (4) Amsterdamin sopimuksen 128 artiklan mukaisesti "neuvoston ja komission yhteisen vuosittaisen selvityksen perusteella Eurooppa-neuvosto arvioi vuosittain työllisyystilannetta yhteisössä ja antaa siitä päätelmät". Neuvosto antaa vuosittain suuntaviivat komission ehdotuksen perusteella parlamenttia sekä talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon nämä suuntaviivat työllisyyspolitiikoissaan (esim. työllisyyttä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat). (5) Ensimmäinen suuntaviiva koskee nuorisotyöttömyyden torjumista. Tarkoituksena on, että jäsenvaltiot kehittävät ennaltaehkäiseviä strategioita, joissa painotetaan valmiuksia päästä työelämään. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kaikille nuorille annetaan uusi mahdollisuus ennen kuin he ovat olleet kuusi kuukautta työttöminä tarjoamalla heille koulutusta, uudelleenkoulutusta, työharjoittelua, työtä tai muuta toimintaa, joka edistää pääsyä työelämään. Neljäs suuntaviiva koskee kumppanuuteen perustuvan toimintatavan kehittämistä. Työmarkkinaosapuolia kehotetaan tekemään nopeasti sopimuksia, joilla voitaisiin lisätä mahdollisuuksia koulutukseen, työkokemuksen hankkimiseen, työharjoitteluun tai muita työllistyvyyttä helpottavia toimenpiteitä. Jäsenvaltiot ja työmarkkinaosapuolet pyrkivät kehittämään mahdollisuuksia elinikäiseen oppimiseen. Kuudes suuntaviiva koskee koulusta työelämään siirtymisen helpottamista. Koska työnsaantimahdollisuudet ovat heikot sellaisilla nuorilla, jotka päättävät koulunkäyntinsä saavuttamatta valmiuksia päästä työmarkkinoille, jäsenvaltiot parantavat koulutusjärjestelmänsä tehokkuutta, jotta koulunkäyntinsä varhain päättävien nuorten määrä vähenisi merkittävästi. Seitsemäs suuntaviiva koskee tarvittavan ammattitaidon antamista nuorille, millä varmistetaan, että nuorille annetaan paremmat valmiudet sopeutua teknologian ja talouden muutoksiin ja että he saavat työmarkkinoiden vaatimuksia vastaavan ammattitaidon, toteuttamalla ja kehittämällä oppisopimuskoulutusta. (6) EYVL L 193, 31.7.1993. (7) Italiassa, Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja jossain määrin Ranskassa. (8) Euroopan komissio (PO V). Päätelmät ESR:n väliarvioinneista 1998. (9) Ks. erityisesti neuvoston asetus (EY) N:o 2082/93 (EYVL L 193/20, 31.7.1993). (10) Esimerkiksi Italia myöntää uutta rahoitusta kuitenkin myös "fondo di rotazione" kautta. (11) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 22/98 naisten ja miesten yhtäläisten mahdollisuuksien edistämiseksi toteutettujen toimenpiteiden hallinnoinnista komissiossa, EYVL C 393, 16.12.1998, kohdat 23 - 24. (12) ESR-asetuksen (neuvoston asetus N:o 2084/93) 2 artiklan 1 kohdan viimeinen virke ja tukikelpoisuuslomake N:o 5, komission päätösten liite, EYVL L 146, 5.6.1997, sivu 31. (13) Tilintarkastustuomioistuin tutki varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan Adapt-yhteisöaloitteen täytäntöönpanoa ja varainhoitovuotta 1997 koskevassa vuosikertomuksessaan Employment-NOW -yhteisöaloitteen täytäntöönpanoa. (14) Komission tiedonanto, 15.6.1994, EYVL C 180, 1.7.1994, s. 10. Kolme muuta osaa ovat NOW (naisten uudet mahdollisuudet), Horizon (vammaiset) ja Integra (pakolaiset). (15) EYVL C 200, 10.7.1996. (16) Hankkeiden johtajien nimet ja osoitteet, hankkeen kuvaus, hankkeen johtajan tekemä hankkeiden ryhmittely ja hankkeen kesto. (17) Viimeksi erityiskertomuksessa nro 22/98 naisten ja miesten yhtäläisten mahdollisuuksien edistämiseksi toteutettujen toimenpiteiden hallinnoinnista komissiossa (EYVL C 393, 16.12.1998, kohta 37). (18) Eurostatin New Cronos -tietokanta (1999). (19) Eurostatin New Cronos -tietokanta (1999). (20) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2082/93, EYVL L 193, 31.7.1993. (21) Maatalousministeriön alainen departementin toimisto. (22) Sharon Murphy, Analysis and Evaluation Unit: Evaluation of the scheme of Installation Aid for Young Farmers, February 1997. (23) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 33 artiklan 2 kohta (entinen 39 artikla): "Yhteistä maatalouspolitiikkaa ja sen mahdollisia erityismenetelmiä suunniteltaessa otetaan huomioon: a) maatalouselinkeinon erityisluonne, joka johtuu maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta sekä eri maatalousalueiden välisistä rakenteellisista eroista ja luonnonolojen eroista". Komission vastaukset Yleinen johdanto Yhteenveto tarkastukseen liittyvistä huomautuksista 3. ESR rahoittaa yhdessä muiden tahojen kanssa - tavoitteen 3 mukaisesti koko Euroopan yhteisössä - toimia, joilla edistetään työtä hakevien nuorten työnsaantia ja - tavoitteen 1 mukaisesti asianmukaisilla alueilla - toisen asteen tai vastaavan opetuksen ja korkea-asteen koulutuksen kansallisten järjestelmien toimia, jotka liittyvät selkeästi työmarkkinoihin. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti yhteisön lainsäädännössä ei määritellä ikäryhmää, jolle nuorten tukemiseksi toteutettavat toimenpiteet on tarkoitettu. Sen määritteleminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan; ne voivat määritellä sen kunkin Euroopan alueen työllisyyden erityispiirteiden mukaan. 5. Komissio on tietoinen siitä mahdollisesta riskistä, että rahoitusta useampien tavoitteiden nojalla saava hankkeentoteuttaja ilmoittaa menot kahteen kertaan. Hankkeentoteuttajien valvonnan on näin ollen kohdistuttava kaikkeen rahoitukseen, mitä ne ovat saaneet tarkasteltavan ajanjakson aikana. 6. Sellaisia tavoitteen 3 mukaisia ohjelmia, joita ei ole saatettu päätökseen yhteisön ensimmäisen tukikehyksen päättyessä, on rajoitettu määrä, ja viivästymiset johtuvat lähinnä hankkeisiin liittyvistä oikeustoimista, jolloin ohjelmaa ei voida saattaa päätökseen, ennen kuin tuomioistuin antaa tuomion. Komissio ryhtyy mahdollisesti tarvittaviin korjaustoimenpiteisiin tilintarkastustuomioistuimen esille ottamissa asioissa. Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden suorittamaan rakennerahastojen valvontaan liittyvällä asetuksella (EY) N:o 2064/97 on jo ollut myönteisiä vaikutuksia kansallisen valvonnan kehittämiseen. Komissio on yhtä mieltä siitä, että on tarpeen kohentaa yleisesti hankkeiden valinta- ja seurantamenettelyjä. 7. Useimmissa jäsenvaltioissa ensimmäisen vaiheen hankkeiden alustava arviointi oli saatu päätökseen, kun toisen vaiheen hankkeita koskeva hakukierros käynnistettiin. Arvioinnin ansiosta jäsenvaltiot ja komissio saattoivat käsitellä monia ensimmäisessä vaiheessa ilmenneitä vaikeuksia ennen toisen kierroksen hankkeiden valintaa. Komissio valmistelee asiakirjaa, jossa esitellään Adapt- ja Employment-yhteisöaloitteiden keskeisiä tuloksia. Jäsenvaltiot voivat käyttää asiakirjaa apunaan laatiessaan uutta Equal-aloitetta koskevia suunnitelmiaan. 8. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset asiassa. 9. Tukikelpoisuussääntöjen käsittelyyn - esimerkiksi yhteisöaloitteiden koordinoinnissa - sovelletaan yleisiä yhteisön ja jäsenvaltioiden sääntöjä. Tulkintaongelmat ratkaistaan yhteistyökumppaneiden kesken. Uudessa Equal-aloitteessa tukikelpoisuussääntöjä käsitellään komission johtamassa jäsenvaltioiden edustajista muodostuvassa ryhmässä. Youthstart-aloitteessa hyviksi osoittautuneita toimintatapoja levitetään hankkeiden, jäsenvaltioiden ja yhteisön tasolla. Equal-aloitetta varten komissio suunnittelee entistä kohdennetumpaa levitysstrategiaa. Heinäkuussa 1998 käynnistettiin Euroopan unionin laajuinen arviointi, jossa tarkastellaan maiden rajat ylittävän toiminnan tehokkuutta samaan aikaan, kun loppuarvioinnit tehdään kansallisella tasolla. 10. Komissio seuraa ja valvoo tiiviisti teknisen avun toimiston työtä, jolloin komissiolla säilyy teknisen avun kautta saatu kokemus. Myös jäsenvaltiot voivat hyödyntää tätä kokemusta. 11. Komissio huomauttaa, että ohjelmien viivästyminen saattoi johtua myös siitä, että jäsenvaltiot ilmoittivat ohjelmista myöhään. On syytä tehdä selväksi, että nuorille viljelijöille myönnettävä tuki on kyseisten ohjelmien osa vain tavoitteisiin 1 ja 6 kuuluvilla alueilla. Muilla kuin tavoitteisiin 1 ja 6 kuuluvilla alueilla tukea nuorille viljelijöille myönnetään kansallisen tai aluelainsäädännön kautta, jolloin komissiolle toimitetaan luonnokset hyväksyntää varten. Komissio hyväksyy lainsäädännön yleensä kuuden kuukauden kuluessa. 12. Tilintarkastustuomioistuimen tarkasteleman välineen (maatalouden rakenteiden tehokkuuden parantamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 950/97) yleistavoitteena on uudistaa maatalouden rakenteita. Tähän pyritään monilla, muun muassa erityisesti nuoria viljelijöitä tukevilla toimenpiteillä. Nuorille viljelijöille myönnettävän tuen selkeänä tavoitteena on helpottaa toiminnan aloittamista ja tukea myöhemmin tilan rakenteellisia uudistuksia. Laajemmin tällaisilla toimenpiteillä voidaan osaltaan tukea elinvoimaisen maatalousyhteisön säilymistä ja auttaa sillä tavoin kehittämään maaseudun sosiaalisia rakenteita. Välivaiheen arvioinnin jälkeen komissio laati joukon ohjeita, joihin sisältyy yhtenäisiä fysikaalisia ja vaikutuksia kuvaavia indikaattoreita. Niitä on tarkoitus käyttää arvioitaessa muilla kuin tavoitteisiin 1 ja 6 kuuluvilla alueilla toteutettavia asetuksen (EY) N:o 950/97 soveltamisalaan kuuluvia toimenpiteitä. Ohjeet toimitettiin jäsenvaltioille 24. helmikuuta 1999. I osa ESR Talousarviovarat 20. Asetuksen (ETY) N:o 2081/931 artiklassa määritellään rahastojen ensisijaiset tehtävät tavoitteeseen 1 kuuluvilla alueilla. Yhteisön lainsäädännössä kyseiselle tavoitteelle on siis haluttu antaa yleinen luonne niin, ettei siinä viitata mihinkään tiettyyn henkilöryhmään. Nuoret voivat hyödyntää tavoitteen 1 alueilla toimia, jotka kuuluvat joko tarkasti rajattuihin tai yleisiin useille kohderyhmille tarkoitettuihin toimenpiteisiin. EU:n strategia nuorten työttömien hyväksi Komission kansallisia toimintasuunnitelmia koskeva tutkimus 23. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että jäsenvaltioiden laatimien työllisyyttä koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien on oltava tiukkoja ja konkreettisia. Niistä on käytävä ilmi, miten työllisyyden suuntaviivoja pannaan täytäntöön, ja niiden perusteella on voitava ajan myötä arvioida suuntaviivojen vaikutuksia. Lisäksi komissio on tilintarkastustuomioistuimen tavoin sitä mieltä, että tavoitteet olisi mahdollisuuksien mukaan eriteltävä määrällisesti ja että arvioitaessa edistystä tavoitteisiin nähden olisi käytettävä yleisesti hyväksyttyjä indikaattoreita. Viisivuotiseen työllisyysstrategiaan kuuluvat kansalliset toimintasuunnitelmat tarkistetaan vuosittain, jolloin arvioidaan edistystä ja muutetaan suuntaa vuosittaisten työllisyyden suuntaviivojen mukaan. Hiljattain valmistuneet Euroopan komission tutkimukset osoittavat, että jäsenvaltiot yhteistyössä komission kanssa ovat onnistuneet merkittävästi konkretisoimaan toimintasuunnitelmia ja kehittämään yleisesti hyväksyttyjä indikaattoreita ja tavoitteita. Tilintarkastustuomioistuimen alkuvuodesta 1998 tekemässä selvityksessä keskitytään edistykseen hyvin lyhyen ajanjakson (neljän kuukauden) aikana, jolloin jäsenvaltiot olivat sitoutuneet toimimaan. Tilintarkastustuomioistuin näyttää viittaavan ainoastaan toukokuussa 1998 julkaistuun komission tiedonantoon(1) eikä lainkaan marraskuussa 1998 julkaistuun yhteiseen työllisyysraporttiin, joka perustui kansallisten toimintasuunnitelmien lisäksi heinäkuussa 1998 esitettyihin 15 kansalliseen täytäntöönpanoraporttiin. Yhteinen työllisyysraportti osoitti, että monet toukokuussa 1998 annetussa komission tiedonannossa esitetyt puutteet oli silloin korjattu, ja esimerkiksi strategiaa oli konkretisoitu talousarvion osalta. Amsterdamin sopimuksen ratifioinnin jälkeen sen työllisyyttä koskeva osasto voidaan nyt panna täytäntöön täysimääräisesti (esimerkiksi neuvosto antoi ensimmäistä kertaa jäsenvaltioille suosituksia marraskuussa 1999). Lisäksi kesäkuussa 1999 Kölnissä pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa päästiin yksimielisyyteen yhteisistä indikaattoreista. On myös huomattava, että useimmat nykyisistä tavoitteisiin 1 ja 3 kuuluvista ohjelmista hyväksyttiin vuosina 1993 - 1994, kun Luxemburgin prosessi käynnistettiin vasta marraskuussa 1997. Tämän vuoksi kansallisia toimintasuunnitelmia ja ESR:n toimintaa ei ole sovitettu yhteen niin hyvin kuin komissio olisi toivonut. Komissio takaa, että tulevissa uusia ohjelmia koskevissa neuvotteluissa ne sovitetaan selkeämmin yhteen uusien rakennerahastoasetusten mukaisesti. ESR:n yleisten toimien tarkastus Nuoren määritelmä 24. Yhteisön lainsäädännössä ei ole tarkempaa määritelmää nykyiselle ohjelmajaksolle (1994 - 1999), ja näin ollen jäsenvaltiot määrittelevät sitovat standardit omassa lainsäädännössään. Standardit kuvaavat nimenomaan kunkin maan taloudellista ja sosiaalista tilannetta. Eroja voi esiintyä jopa jäsenvaltion sisällä, silloin kun se on liittovaltio tai sen hallinto on hajautettu alueille. Täytäntöönpanon arviointi 25. Tilintarkastustuomioistuin tarkastelee kahta eri vaiheisiin liittyvää ja toisistaan riippumatonta asiaa: toisaalta vuonna 1994 yhteisön toisen tukikehyksen yhteydessä hyväksyttyjä toimintaohjelmia ja toisaalta työllisyyttä koskevia kansallisia toimintasuunnitelmia, jotka jäsenvaltiot esittivät vuonna 1998 sen jälkeen, kun Luxemburgissa oli marraskuussa 1997 pidetty työllisyysasiain huippukokous. Tilintarkastustuomioistuimen arvioimia puutteita ei näin ollen voi perustella kansallisiin toimintasuunnitelmiin vedoten, koska suunnitelmat hyväksyttiin paljon myöhemmin ja eri tilanteessa (ks. 23 kohdan vastaus). Tavoitteen 1 alueilla toteutettujen ESR:n toimien osalta komission vastaus edellä kohtaan 20 pätee myös mainittuihin tapauksiin Saksassa ja Italiassa. 26. Tämäntyyppinen ESR:n tuki näyttää täysin perustellulta, koska nuorisotyöttömyysaste on hyvin korkea kaikissa uusissa maakunnissa (Länder), myös Brandenburgissa. Väliarviointiraporttien mukaan tämäntyyppinen ESR:n tuki vähentää merkittävästi nuorisotyöttömyyttä kaikilla tavoitteen 1 alueilla Saksassa. 27. Koulutusjärjestelmien ja vaikutustenarvioinnin osalta väliarviointi oli suppea, mikä johtui tarkastellun ajanjakson lyhyydestä. ESR:n väliarviointeja koskevien päätelmien (s. 31 - 34) mukaisesti arvioijat kykenivät tekemään arvion vaikutuksista koulutusjärjestelmiin, mitä enempää väliarvioinnilta ei voinut vaatia. 28. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista vaikeuksista huolimatta ESR:n väliarviointeja koskevat päätelmät osoittivat, että nuoret ovat ensisijaisessa asemassa kaikissa tukimuodoissa. 29. Arvioinnissa tarkastellaan koko ohjelmaa, ei yksittäisiä hankkeita. Väliarvioinnissa arvioijat tarkastelivat hankkeiden valinnan tehokkuutta osana täytäntöönpanomenetelmiä koskevaa tutkimusta (ks. esimerkiksi ESR:n väliarviointeja koskevien päätelmien s. 25 ja s. 69). Komissio auttoi jäsenvaltioita määrittelemään ohjelmien määrällisiä tavoitteita jo laadittaessa yhteisön tukikehyksiä. On ollut vaikeaa mitata ohjelmien edistymistä tavoitteisiin nähden erityisesti siksi, että kansallisista tilastojärjestelmistä ei ole saatu pyydettyjä tietoja. Väliarvioinnissa oli ohjelmakohtainen selvitys, joka otetaan huomioon vuosien 2000 - 2006 suuntaviivoja laadittaessa. Rakennerahastojen tukien koordinointi Rahastojen välinen synergia 30. Yhtenäistetty lähestymistapa määritellään neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2082/9313 artiklassa. Rahastoja voidaan yhtenäistää ainoastaan tukimuotojen ja ensisijaisten toimintalinjojen osalta. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2081/9314 artiklan ensimmäisessä luetelmakohdassa (Avun yhdistely ja päällekkäisyys) säädetään, että yksittäiselle toimenpiteelle tai toiminnalle voidaan määrättynä ajanjaksona antaa tukea kerrallaan vain yhdestä rakennerahastosta tai vastaavasti kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineen (KOR: in) kautta. 31. Rakennerahastoasetuksissa ja niihin liittyvissä suuntaviivoissa vuosiksi 2000 - 2006 vaaditaan, että jäsenvaltiot ottavat ESR:n tukea saavien ohjelmien suunnittelussa huomioon työllisyyden suuntaviivojen ja Euroopan työllisyysstrategian täytäntöönpanon. 32. New Deal -hankkeissa hankkeiden toteuttajien on todellakin helpompi perustella menot, joihin on saatu kansallista rahoitusta, koska niissä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille riittää, että hankkeiden toteuttajat tekevät ilmoituksen kokonaiskustannuksista. Asiasta on käyty keskusteluja yhteisön kolmannen tukikehyksen yhteydessä. ESR:n toimien välinen synergia 33. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa ja pitää välttämättömänä hyödyntää yhteisöaloitteiden innovatiivisia ideoita ja hyviä toimintatapoja ESR:n yleisissä toimissa. Tähän tarvitaan joustava ja kehittynyt järjestelmä. Eurooppalaiseen temaattiseen ryhmään kuuluvat seurantakomitea ja seitsemän kansallista tukirakennetta ovat tehneet merkittävää työtä tässä prosessissa (ks. komission vastaus 60 kohtaan). 34. Yleensä rahastojen alueellinen hallinnointi vähentää päällekkäisten toimien ja kaksinkertaisen rahoituksen riskiä, koska silloin ohjelmia hallinnoivat tahot ja lopulliset tuensaajat ovat lähempänä toisiaan. Komissio on tietoinen mahdollisesta riskistä, että useampien eri tavoitteiden yhteydessä rahoitusta saava hankkeentoteuttaja ilmoittaa menot kahteen kertaan. Erityiset huomautukset ESR:n rahoituksesta 36. Kuten komissio totesi vastauksessaan yhtäläisten mahdollisuuksien edistämistoimenpiteitä koskevan erityiskertomuksen nro 22/9823 ja 24 kohtiin ja kuten tilintarkastustuomioistuin muistuttaa tässä kohdassa, mainitut menot ovat asetusten mukaisia, ja ne voidaan näin ollen laskea mukaan kansalliseen yhteisrahoitusosuuteen. 37. Ranskassa vuonna 1997 tavoitteen 3 viimeisen erän maksupyyntöön liitetyn täytäntöönpanoraportin mukainen nuoriin kohdistuvan toimintalinjan 2 toteutumisaste on todellakin selvästi alhaisempi kuin pitkäaikaistyöttömiin kohdistuvan toimintalinjan 1 toteutumisaste (73 %), koska jälkimmäisen toimet sujuvat rutinoituneemmin kuin toimintalinjan 2 innovatiiviset toimet. Vuoden 1997 lopussa toteutumisaste oli kuitenkin 55,6 %, mitä voidaan pitää tyydyttävänä teoriassa neljän vuoden pituiselle ohjelmakaudelle, jolloin vain kahtena vuotena todella toteutettiin toimia niiden käynnistymisen viivästyttyä. 38. Komissio on aina seurannut erityisen tarkasti toimia, jotka ovat toteutuneet heikosti aiemmin. Kyseinen tilanne johtui alueen senhetkisestä poliittisesta epävakaudesta. Tilanne on sittemmin kehittynyt hyvin: 31.8.1999 Sisilia oli sitonut 100 % käytettävissä olevista määrärahoista. 39. Sisilia on toistamiseen vakuuttanut komissiolle, että sen komissiolle esittämät viimeistä maksuerää koskevat maksupyynnöt perustuvat lopullisille tuensaajille tosiasiallisesti aiheutuneista menoista. Komissio on vaatinut, että loppuerää koskevat ilmoitukset vastaavat lopullisille tuensaajille tosiasiallisesti aiheutuneita menoja asetuksissa olevien säännösten ja toimiin liittyvien rahoitusmääräysten mukaisesti. Tosiasiallisesti aiheutuneet menot voidaan todentaa maksettujen laskujen tai vastaavien luotettavien kirjanpitotositteiden avulla (hakemuksiin liitettävien rahoitussäännösten 5 kohta ja tukikelpoisuuteen liittyvä lomake nro 4 tosiasiallisesti aiheutuneiden menojen käsitteestä, EYVL L 146, 5.6.1997). Tietyt menot eivät välttämättä vastaa laskuja (esim. laitteiden tai tilojen poistot sekä sisäisestä koulutushenkilöstöstä tai koulutuskeskusten hallintohenkilöstöstä aiheutuvat kustannukset). Tämä voi osittain selittää mainittujen tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien hankkeentoteuttajan maksamien laskujen ja tosiasiallisesti aiheutuneiden menojen välisen eron. Komissio tarkistaa esille otetun ilmiön laajuuden (esiintyikö sitä tilintarkastustuomioistuimen tarkastusajankohtana ja missä määrin) ja kuinka pysyviä ongelmat ovat. Jotkin kansallisen julkisen yhteisrahoituksen maksut lopullisille tuensaajille saattavat viivästyä, mutta ne eivät välttämättä ole asetusten vastaisia, esimerkiksi, jos ne liittyvät vaihtoehtoisen rahoituksen käyttöön (tukikelpoisuuteen liittyvä lomake nro 16, EYVL L 146, 5.6.1997). Komissio tarkistaa asian aluehallinnon viranomaisilta. 40. Ranska todellakin muutti tavoitetta 3 koskevaa maksupyyntöä jättöpäivän (30.6.) jälkeen. Ranskan ESR-osasto vastasi komission huomautuksiin, että tietyt tuensaajat saavat lopulliset tietonsa vasta kyseisen päivämäärän jälkeen, minkä vuoksi on lähetettävä muutettu maksupyyntö. Komissio otti joka tapauksessa huomioon syyskuussa 1998 lähetetyn muutetun maksupyynnön ja noudatti siten lainsäädäntöä. Vähennettäviä tuloja koskevassa kysymyksessä tilintarkastustuomioistuimen tulkinta on oikea: ESR:n yhteisrahoittamista hankkeista peräisin olevat tulot on vähennettävä menojen kokonaismäärästä. Komissio huomauttaa kuitenkin, että kyseiset tulot on vähennettävä - asianmukaisten lomakkeiden käsitteistöä käyttäen - kokonaiskustannuksista (toisin sanoen kokonaiskustannukset miinus tulot) eikä tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärästä, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa. Sillä tavoin Ranskan viranomaiset kyseisessä tapauksessa (vuoden 1997 loppuerän maksupyyntö) toimivatkin. ESR:n osuus on 28,9 % kokonaiskustannuksista (eli 2423 miljoonaa Ranskan frangia jaettuna 8361 miljoonalla) ja 30,025 % tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärästä (2423 miljoonaa jaettuna (8361 - 291 miljoonaa tuloja)). ESR:n yhteisrahoituksen enimmäismäärää ei ole ylitetty. 41. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen. Se ei pidä 16 tunnin koulutusta viikossa sinänsä riittämättömänä, koska kaikki riippuu koulutuksen kokonaiskestosta. Epäkohta on siinä, että viikoittaisen koulutuksen enimmäismäärällä pyritään yksinomaan säilyttämään koulutuksessa olevien työttömien asema. Tähän kysymykseen liittyvät rahastojen toimet on tarkoitus tarkistaa uuden ohjelmakauden osalta. 42 - 43. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, on mahdotonta soveltaa samaa säännöstöä kaikkiin kaikentyyppisissä rakennerahastojen ja KOR:n 15 jäsenvaltiossa rahoittamissa toimissa kentällä esiintyviin tilanteisiin esimerkiksi välillisten yleiskustannusten (overheads) osalta. Tukikelpoisuuteen liittyvän lomakkeen nro 5 tarkoituksena on vahvistaa hyväksyttävä sääntö yhteisrahoitusta saavien ja sitä saamattomien hankkeiden välillisten yleiskustannusten jakautumista ja perusteita varten. Sen tarkoituksena ei ole määritellä välillisiä yleiskustannuksia. Tilintarkastustuomioistuimen kuvaamissa erilaisissa tilanteissa, jotka vaikuttavat yhteisrahoitusta saaviin hankkeisiin liittyvien välillisten yleiskustannusten tyyppiin ja määrään, on otettava huomioon myös kyseisen toimijan luonne (esimerkiksi yliopisto, jolla on paljon välillisiä yleiskustannuksia, tai pieni voittoa tavoittelematon yhdistys) ja sen toiminnan luonne (yhteisrahoitusta saavien hankkeiden määrä suhteessa hankkeen toteuttajan yleiseen toimintaan). 44. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa otetaan esiin seuraavat neljä tapaustyyppiä, joissa rahoitusvaikutukset ovat erilaisia: a) joillakin ei ole lainkaan rahoitusvaikutuksia; niitä ovat tilintarkastustuomioistuimen tekstin ensimmäisen, kolmännen, neljännen ja seitsemännen luetelmakohdan tapaukset; b) jotkin tapaukset olivat jo komission tiedossa sen toimittamien tarkastusten ansiosta, ja niihin on jo sovellettu neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2082/9324 artiklan mukaisia menettelyjä (niitä ovat osittain tilintarkastustuomioistuimen tekstin toisen ja viidennen luetelmakohdan tapaukset); c) joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa esille otetuissa tapauksissa jäsenvaltiot ovat jo korjanneet tilanteen; d) lopuissa kolmessa tapauksessa esiintyy rahoitusvaikutuksia, ja tilanne on korjattava (yksi tapaus tilintarkastustuomioistuimen tekstin toisessa luetelmakohdassa, yksi tapaus sen neljännessä luetelmakohdassa ja yksi tapaus sen viidennessä luetelmakohdassa). Ensimmäiset kolme tapaustyyppiä (a - c kohta) eivät edellytä korjaustoimia. Sitä vastoin d kohdassa mainituissa kolmessa tapauksessa komissio sitoutuu käynnistämään neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2082/9324 artiklan mukaiset menettelyt tilintarkastustuomioistuimen antamien tietojen perusteella. Employment - Youthstart -aloite 45. Tilintarkastustuomioistuimen tarkasteleman otoksen koon vuoksi tuloksia on tulkittava ja yleistyksiä tehtävä varoen. Talousarvio 48. Alun perin jäsenvaltioissa voitiin käyttää noin neljä prosenttia talousarviosta tekniseen apuun, mutta teknisen avun rahoitusta on tarkistettu ja muokattu vuosien mittaan ohjelman koon ja kunkin maan erityistarpeiden mukaan. Youthstartin täytäntöönpanon tarkastus Employment - Youthstart -aloitteen ikärajoitukset 49. Youthstart-ohjelma on yleensä tarkoitettu alle 20-vuotiaille nuorille. Tilintarkastustuomioistuimen lainauksen mukaisesti tiedonannossa ennakoitiin joitakin poikkeuksia, jotta yli 20-vuotiaat voisivat osallistua ohjelmaan. Joissakin jäsenvaltioissa hallintoviranomaiset ehdottivat suurempaa joustavuutta asianmukaisesti perustelluissa tilanteissa. Esimerkiksi Saksassa hallintoviranomainen sovelsi vuoden 1995 toimintaohjelmassa asetettuja ikärajoja ja päätti, että 20 - 25-vuotiaiden ryhmä tarvitsi samanlaista Youthstart-tukea kuin alle 20-vuotiaat, koska työmarkkinatilanne koetteli ryhmää erityisesti. Kreikassa pitkä pakollinen asepalvelus vaikuttaa ikärajaan. Valintamenettely 50. Komissio on tietoinen siitä, että valmistelutyön ja maiden rajat ylittävän yhteistyön talousarviota ei aina laadita samalla tasolla. On kuitenkin syytä muistaa, että kansalliset viranomaiset hyväksyvät hankkeet erikseen, eivätkä hankkeiden toteuttajat yleensä suunnittele hankkeita ja laadi niiden talousarvioita yhdessä. Valmisteluvaiheen rahoituksen puutteet korjataan Equal-aloitteessa, jossa valmisteluvaihetta rahoitetaan kaikissa jäsenvaltioissa. 51. Komission mielestä valintamenettely on suunniteltava kunnioittaen toissijaisuusperiaatetta, jonka mukaan jäsenvaltioilla on keskeinen asema yhteisön aloitteiden täytäntöönpanossa. Euroopan maiden hallitusten hyväksymän Euroopan työllisyysstrategian perusajatuksen(2) mukaisesti komissio on vakuuttunut siitä, että kansalliset viranomaiset osaavat parhaiten arvioida, tuottaako rajatylittävä yhteistyö todellista lisäarvoa paikallisesti, alueellisesti tai kansallisesti, eli mikä yhteistyö "kannattaa". Näin ollen on hyvin tärkeää, että rajatylittävä toiminta valitaan ja hyväksytään kansallisella tasolla. 52. Kumppanuusjärjestelyn yleistä päivittäiskoordinointia hoidetaan ja seurataan kansallisella tasolla. Komissio seuraa tarkkaan rajatylittävän työn edistymistä ja tuloksia seurantakomitean kautta sekä kansallisten arviointien, tiedotustapahtumien ja kansallisen tai Euroopan laajuisen temaattisen työn välityksellä. Tyypillisimpiä rajatylittäviä aloitustoimia ovat hankevierailut ja tiedonvaihto, jotka johtavat yleensä tuloskeskeisempään toimintaan. Jäsenvaltiot pitävät maiden rajat ylittävää toimintaa yhtenä yhteisön aloitteiden parhaista puolista, ja sen merkitystä lisätään tulevassa Equal-aloitteessa. Luotettavien tietojen puuttuminen 53. Tiedot komission tietokantaan kerätään jäsenvaltioiden tietokannoista, ja Common Consolidated Module -tietokannan (CCM) tiedot on järjestetty hankkeittain eikä yhteistyökumppanuuksien mukaan, sillä tietokanta on tarkoitettu lähinnä helpottamaan yhteistyökumppanien hakua ja hankkeiden kvalitatiivisia selvityksiä (esim. tuensaajien, toimintojen tai aiheiden mukaan) eikä maiden rajat ylittävien yhteistyökumppanuuksien hallinnointiin. Yhteistyökumppanuuksiin liittyvät CCM-tietokannan tilastot ovat puutteellisia, ennen kaikkea siksi, että ne riippuvat kansallisten tukirakenteiden toimittamista tiedoista ja siksi, että rajatylittävien tietojen vahvistaminen on teknisesti monimutkaista. 54. Sellaisista yhteistyökumppaneista, jotka eivät saa Youthstart-rahoitusta, riittää moitteettoman hallinnon ja valvonnan kannalta, että annetaan tiedot niiden palvelujen kustannuksista, jotka on laskutettu Youthstart-rahoitusta saaneelta hankkeelta. 55. Komissio toistaa yhtäläisten mahdollisuuksien edistämistoimenpiteitä koskevan erityiskertomuksen 37 kohtaan antamansa vastauksen. Eri hankkeiden välisessä maiden rajat ylittävässä yhteistyökumppanuudessa työmenetelmistä sovitaan yhteistyöosapuolten kesken. Joissakin yhteistyöjärjestelyissä on nimetty johtava yhteistyökumppani. Komissio uskoo kuitenkin, että osallistuvien yhteistyökumppanien on saatava tehdä tällaiset päätökset, eikä niitä pidä tehdä pakollisiksi. Koordinointi ja levittäminen 56. Muut kuin komission huhtikuussa 1997 hyväksymien 22:n tukikelpoisuuteen liittyvän lomakkeen mukaiset tukikelpoiset kustannukset määritellään kansallisella tasolla, ja näin ollen ne voivat vaihdella jäsenvaltioittain. Uuden yhteisön Equal-aloitteen yhteydessä komissio on pyytänyt jäsenvaltioita perustamaan keskusteluryhmän käsittelemään rajatylittävään työhön liittyvien kustannusten tukikelpoisuutta, jotta niitä pyrittäisiin yhtenäistämään mahdollisimman paljon. 57. Komissio on erittäin halukas hyödyntämään Youthstart-ohjelmassa saatuja kokemuksia ESR:n yleisissä toimissa. On jo useita esimerkkejä ensimmäisen vaiheen Youthstart-hankkeista, jotka on otettu osaksi ESR:n yleisiä ohjelmia. Lisäksi komissio kerää säännöllisesti esimerkkejä hyvistä toimintatavoista, jotka on otettu tai voitaisiin ottaa laajemmin käyttöön. Esimerkeistä tiedotetaan sisäisesti ESR:n maantieteellisistä alueista vastaaville työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosaston yksiköille. Myös eurooppalainen temaattinen ryhmä on osoittautunut hyvin tehokkaaksi keinoksi tavoittaa toimijat, jotka vaikuttavat ESR:n yleisiin toimiin (ks. myös 58 kohdan kommentit hyvien toimintatapojen hyödyntämisestä laajemmin). Väliarviointi 58. Komissio ottaa huomioon maiden rajat ylittävää yhteistyötä ja levittämistä koskevat väliarvioinnin tulokset yhteisön uuden Equal-aloitteen täytäntöönpanossa. Lisäksi komissio katsoo, että projektien tyypittely, johon parhaillaan toteutettavalla EU:n laajuisella arvioinnilla muun muassa pyritään, on tässä mielessä erittäin hyödyllistä. Tekninen tuki 59. Yhteisön aloitteiden tekninen tuki on erottamaton osa ohjelmaa. Näin ollen siihen sovelletaan samaa seuranta- ja tarkastusmenettelyä kuin yksittäisten toimien täytäntöönpanoon. Menettelyyn liittyvät seurantakomiteat. Lisäksi ESR:stä vastaavien kansallisten yksiköiden on laadittava vuosiraportti yhteisöaloitteiden edistyksestä, myös teknisen avun toiminnasta. 60. Teknisen avun toimiston sopimuksen päättymisestä huolimatta ohjelman teknisestä avusta huolehditaan. Toimistosta riippumattomat puolueettomat asiantuntijat suorittavat arvioinnin ja levittämisen. Lisäksi teknisen avun toimiston sopimuksen päättyessä kaikki hankkeet on jo valittu ja hyväksytty, eikä niiden täytäntöönpano kuulu toimiston toimivaltaan. II osa Emotr-ohjaus Neuvoston asetuksen (EY) N:o 950/9710, 11 ja 26 - 28 artiklan täytäntöönpano 70. ja 71. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että on edullista yhdistää asianmukaisissa tapauksissa lainat ja tuet, ja EMOTR:n nuorille viljelijöille tarkoitettua apua voidaan myöntää molemmissa muodoissa. Asetuksessa (EY) N:o 950/97 jätetään kuitenkin jäsenvaltioiden päätettäväksi, annetaanko apu suorina lainoina vai korkotukina toiminnan aloittamiseen tai investointeihin. Suorien tukien tai korkotukien valitseminen ei ole suoraan yhteydessä investoinnin elinkelpoisuuteen tai kannattavuuteen, jotka arvioidaan kehityssuunnitelmassa. Lisäksi on otettava huomioon erittäin korkea korkotaso tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemana ajanjaksona (1994 - 1997) erityisesti Välimeren maissa. Tämä saattaa selittää, miksi nuoret viljelijät eivät halunneet ottaa edes korkotuettuja lainoja. "Tilanpidon aloittamisen" ajankohdan määrittely 72. Tilintarkastustuomioistuimen esille ottama tilanne Sisiliassa on erityistapaus. Helmikuun 5 päivänä 1996 annetussa komission päätöksessä K(96) 9 hyväksytyn, 15.9.1995 päivätyn kiertokirjeen nro 187 mukaan kahden vuoden määräaika alkaa hetkestä, jolloin tuen myöntämispäätös tehdään. Komissio hyväksyi kyseisen säännöksen, jotta tiettyjen tilanpidon aloittavien nuorten viljelijöiden tukikelpoisuus poikkeuksellisesti säilytettäisiin. Star-komitea antoi säännöksestä myönteisen lausunnon 26.1.1996. 73. Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen kuvaamaa tilannetta, joka liittyy Andalusian aluehallinnon viranomaisten tekemään tilanpidon aloittamisen ajankohdan käsitteen tulkintaan. Lisäksi komissio toteuttaa kaikki tarvittavat rahoitukseen liittyvät korjaustoimet. Korkotukien alkuperään liittyvät epäselvyydet 75. Komissio huomasi jo viimeisissä paikan päällä toimitetuissa tarkastuksissa, miten maatalouden korkotukia myönnetään Ranskassa. Se tutkii parhaillaan, onko menettely, jossa korkotuettuja lainoja myöntämään valtuutetut pankit soveltavat ns. hallinnon korkotasoa, rakennerahastoja koskevan yhteisön säännöstön vastainen. Komissio toteuttaa käynnissä olevien tutkimusten tulosten perusteella asianmukaiset toimenpiteet ja tarvittaessa rahoitukseen liittyvät korjaustoimet. Sisäisen valvonnan järjestelmät Suunnittelun vaikeudet, viiveet ja sisäisen valvonnan heikkoudet 76. Kyseinen ohjelma hyväksyttiin myöhässä tietojensaantiin liittyneiden vaikeuksien takia (monesta lähteestä rahoitettu ohjelma, joka edellyttää erilaisia tiedusteluja jäsenvaltioihin). Myöhästyminen aiheutti tilintarkastustuomioistuimen havaitseman eron alkuperäisen rahoitussuunnitelman toteutumisen ja ennusteiden välillä. 77. Komissio vaatii Espanjan viranomaisia korjaamaan seuraavassa täytäntöönpanoraportissa tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat virheet. Jos riippumaton taho tarkastaisi komission asetuksen (EY) N:o 2064/97 mukaisesti menoselvitykset, tällaiset virheet voitaisiin korjata ennen ohjelman lopullisia maksuja. Arvioinnit 78. Komissio myöntää, että yhtenäisiä indikaattoreita tarvitaan, ja arviointi, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, osoittaa tarpeen kehittää niitä. Komissio on tämän vuoksi laatinut ohjeet asetuksen (EY) N:o 950/97 mukaisten toimenpiteiden arviointia varten muilla kuin tavoitteiden 1 ja 6 alueilla. Ohjeet annettiin jäsenvaltioille työskentelyasiakirjassa (nro VI/7676/98/REV2) Star-komitean kokouksessa 24.2.1999. 79. Asetuksen (EY) N:o 950/97 täytäntöönpanon väliarviointeja tavoitteen 1 piiriin kuuluvista Italian alueista tehdään parhaillaan alueellisten ohjelmien arvioinnin yhteydessä. Niiden jäsenvaltioiden arviointikertomusten osalta, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, komissio panee merkille Irlannin arviointikertomuksen, jossa käsitellään tilanpidon aloitustukea. Asetuksen (EY) N:o 950/97 säännösten lisäksi monet muut seikat kuten perintölainsäädäntö ja verotus vaikuttavat merkittävästi tilanpidon aloittamiseen ja kyseistä luovutusta varten myönnettäviin tukiin. Tämä voi olla osasyy siihen, ettei tilanpidon aloittamiseen myönnetty tuki ole merkittävästi edistänyt kyseisiä luovutuksia. III osa Päätelmät 80. Euroopan työllisyysstrategian hyväksymisen myötä ESR:n toimilla on uusi perusta. Ohjelmakautena 2000 - 2006 monet jäsenvaltiot aikovat kohdentaa suunnitelmallisesti ESR:n mukaisia toimiaan työllisyyden suuntaviivojen ja niiden perusteella laadittujen kansallisten toimintasuunnitelmien mukaisesti. Vaikutuksia koskeva tilintarkastustuomioistuimen huomautus on ennenaikainen: lopulliset arviot näyttävät, mikä ESR:n vaikutus on tarkkaan ottaen ollut nykyisellä kaudella 1994 - 1999. Komissio ja jäsenvaltiot ovat hyväksyneet nykyisen ohjelmakauden aikana lukuisia aloitteita, joilla vahvistetaan tukimuotojen täytäntöönpanon rahoituskehystä ja varmistetaan ESR:n moitteeton varainhoito (ks. komission vastaus 83 kohtaan). 81. Joitakin väliarvioinnin päätelmiä on sovellettu tähän ohjelmakauteen (esimerkiksi ohjelmoitaessa varoja uudelleen eri toimenpiteisiin), mutta joitakin ei ole voitu soveltaa (esimerkiksi tavoitteiden määrällistä erittelyä ja parempia ohjelmaindikaattoreita koskevia suosituksia). Ne ovat kuitenkin arvokasta tietoa valmisteltaessa seuraavaa ohjelmointikierrosta, ja ne on otettu asianmukaisella tavalla huomioon komission ohjeissa. Tämäntyyppinen palaute edistää arviointikulttuuria. 82. Komissio on tarkastustensa jälkeen laatinut jäsenvaltioille suosituksia, joiden avulla on voitu vähentää joitakin esille otettuja ongelmia (tukipäätösten muokkaaminen akateemista koulutusta varten, sitoumus tiedottaa asianmukaisille kansallisille viranomaisille tarpeesta kumota tilintarkastustuomioistuimen kyseenalaistama kansallinen säännös, jota ei edes sovelleta järjestelmällisesti komission toimittaman tarkastuksen mukaan). Komissio hyväksyi tukikelpoisuuteen liittyvät lomakkeet huhtikuussa 1997 (EYVL L 146, 5.6.1997), minkä ansiosta ESR:n tukimuotojen täytäntöönpanon rahoituskehystä on voitu tehostaa. Sitä on tehostettu myös määrittelemällä selkeämmin käsite "lopullinen edunsaaja" ja "aiheutunut meno" sekä laatimalla selkeämpi välillisten kustannusten (overheads) kohdentamissääntö. Hankkeeseen kohdennettujen välillisten kustannusten määrä riippuu hyvin paljon siitä, millainen hankkeen toteuttaja on ja millaista hänen toimintansa on. Komissio tietää, että on olemassa kansallisia sääntöjä, jotka todella rajoittavat mahdollisuutta ilmoittaa yhteisrahoitettujen toimien välillisiä kustannuksia. 83. Varainhoitovuotta 1995 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen jälkeen komissio on toteuttanut käytännössä sitoumuksia, jotka se teki tilintarkastustuomioistuimelle vastauksessaan kertomuksen 6.136 kohtaan. Se on toteuttanut seuraavia aloitteita tehostaakseen Euroopan yhteisön taloudellisten etujen valvontaa ja suojaamista rakennerahastojen alalla: - kustannusten tukikelpoisuussääntöjä rakennerahastoissa koskeva komission päätös toukokuussa 1997, - jäsenvaltioiden suorittamaa rakennerahastojen valvontaa koskeva komission asetus (EY) N:o 2064/97, - rahoituksellisia korjauksia koskevan 24 artiklan täytäntöönpanoa varten laaditut ohjeet. Tuomioistuimen tässä kohdin esille ottama yleishuomautus ei liity erityisesti nuorten hyväksi toteutettaviin toimiin vaan koskee rakennerahastoja kokonaisuudessaan. 84. Ohjelmakautta 2000 - 2006 koskevien uusien sääntöjen mukaan rakennerahastojen ja yhteisöaloitteiden toimien tavoitteiden määrää vähennetään muun muassa rakennerahastojen hallintomenetelmien yksinkertaistamiseksi. 85. ESR:ssa ja erityisesti tämän erityiskertomuksen kohteena olevissa nuorten hyväksi toteutettavissa toimenpiteissä koulutus järjestetään lähinnä tuilla, joita on myönnetty koulutuslaitoksille, mikä ei sinänsä ole huono asia. Tilintarkastustuomioistuimen huomautus koskee ilmeisesti lähinnä muita rakennerahastoja tai tiettyjä ESR:n yhteisrahoittamia toimenpiteitä, jotka eivät ole tämän kertomuksen kohteena. Kyseisiä tapauksia varten komissio on jo luvannut rahoittaa rahoitusmekanismeja, joilla saadaan julkisen tuen kerrannaisvaikutuksia, kun käytetään huhtikuussa 1997 hyväksyttyjä kustannusten tukikelpoisuuteen liittyviä lomakkeita rakennerahastojen yhteydessä. ESR ottaa uuden näkökulman huomioon neuvotellessaan tuista uudelle kaudelle 2000 - 2006. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että on edullista yhdistää lainat ja avustukset; EMOTR-ohjauksesta nuorille viljelijöille suunnattua tukeahan voidaan myöntää molemmissa muodoissa. Asetuksen (EY) N:o 950/97 mukaisesti jäsenvaltiot saavat kuitenkin päättää, myönnetäänkö tuki suorina avustuksina vai korkotukina toiminnan aloittamiseen tai investointeihin. 86. Komissio myöntää, että on pyrittävä edelleen kohentamaan kyseisen yhteisöaloitteen täytäntöönpanoa. Komissiossa ja ennen kaikkea jäsenvaltioissa toteutetun teknisen avun ansiosta on voitu luoda muun muassa tietokantojen ja asiantuntijaverkosto. 87. Maatalouden rakenteita koskevassa Euroopan unionin politiikassa otetaan huomioon perustamissopimuksen 39 artiklan 2 kohdassa määrätty tehtävä, joka liittyy maatalouden yhteiskunnallisesta rakenteesta johtuvaan maatalouselinkeinon erityisluonteeseen. Tästä hyvänä esimerkkinä ovat nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamiseen myönnettävät tuet, joihin investoidut summat ja joiden saajien määrän tilintarkastustuomioistuin mainitsee. Tämä suuntaus on aina vallinnut neuvoston ja komission asetuksissa, maatalouden rakenteita ja maaseudun kehittämistä käsittelevän hallintokomitean työssä sekä tiiviissä yhteyksissä maatalouden toimialajärjestöjen kanssa. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että EMOTR-ohjauksessa ja ESR:n toiminnassa olisi yhteinen strategia nuorten viljelijöiden tukemiseksi, mutta siitä huolimatta tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia perustamissopimuksen määräyksiä noudatetaan. Tämän politiikan ansiosta investoidut summat ja tuensaajien lukumäärä esitetään tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen liitteenä olevissa taulukoissa. (1) KOM(98) 316 lopull. Komission tiedonanto suuntaviivoista toiminnaksi: työllisyyttä koskevat kansalliset toimintasuunnitelmat, 13.5.1998. (2) Työllisyysongelmat voidaan tehokkaimmin ratkaista paikallistasolla.