Erityiskertomus nro 7/2000

Irlannin kansainvälisestä rahastosta sekä erityisestä tukiohjelmasta rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa vuosina 1995 - 1999 sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 146/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

YHTEENVETO

Irlannin kansainvälinen rahasto (International Fund for Ireland, IFI) perustettiin Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin välisellä sopimuksella vuonna 1986, ja sen päätavoitteena on edistää sovintoa Pohjois-Irlannin jaetuissa yhteisöissä. Euroopan komissio teki vuonna 1995 yhteisöaloitteen, joka toteutettiin Pohjois-Irlantia ja Irlannin raja-alueiden kreivikuntia koskevana erityisenä tukiohjelmana ja jolla pyritään sekä lujittamaan yhteiskunnan vakautumiskehitystä että edistämään sovinnontekoa talouden kehittämisen ja työllistämisen avulla. Tässä kertomuksessa käsitellään Euroopan unionin ennen joulukuuta 1997 Irlannin kansainväliselle rahastolle myöntämää tukea sekä rauhan ja sovinnon aikaansaamista koskevan erityisen tukiohjelman täytäntöönpanoa vuosina 1995 - 1997. Tarkastuksessa keskityttiin yhteisön rahoituksen laillisuuteen ja asianmukaisuuteen sekä tutkittiin toimenpiteistä ja hankkeista poimitun laajan otoksen avulla kummankin toimen yhteydessä sovellettujen, varojen maksuun liittyvien menettelyjen tehokkuutta ja vaikuttavuutta.

Irlannin kansainväliseen rahastoon sekä rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan kuuluvat yhteisön tukipaketit, joiden avulla oli tarkoitus voimistaa rauhanprosessia Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa, kehitettiin ja pantiin täytäntöön poikkeuksellisen vaikeissa olosuhteissa, jotka johtuivat asianomaisten paikallisten yhteisöjen välisestä epäluottamuksesta.

Irlannin kansainvälisen rahaston osalta tilintarkastustuomioistuin korostaa, että komissio maksoi rahastolle tukea ennen kuin tarvetta ilmeni, mikä ei taannut EU:n rahoituksen tehokkainta mahdollista käyttöä (kohta 12). Rahaston henkilöstöjärjestelyistä ja valtuuksien delegoimisesta ei laadittu virallista kirjallista vahvistusta (kohta 14). Hankkeisiin liittyvien hakemusten arvioiminen ja hankkeiden valvominen tuen myöntämisen jälkeen eivät kaikissa tapauksissa taanneet varainhoidon moitteettomuutta (kohdat 17 - 21). Komissio ei huolehtinut rahaston kanssa tehdyn rahoitussopimuksen 3 artiklassa edellytetyistä tarkistuksista eikä paikan päällä toimitettavista tarkastuksista (kohta 28).

Rauhaa ja sovintoa koskevalla ohjelmalla luotiin merkittävät rakenteet ja kannusteet yhteistyön edistämiseksi alueella, jolla oli vain vähän mahdollisuuksia paikallisten yhteisöjen väliseen yhteistyöhön. Se antoi mahdollisuuksia kumppanuuteen ja vuoropuheluun sekä toi päätöksenteon ja vastuun paikallisten yhteisöjen kehittämisestä lähemmäs kansalaisia. Ohjelman avulla pystyttiin aiempaa tehokkaammin saavuttamaan yleistavoite, joka liittyi sosiaalisten ja taloudellisten olosuhteiden parantamiseen paikallisten yhteisöjen suoran osallistumisen avulla (kohdat 39 - 40).

Tilintarkastustuomioistuin korostaa kuitenkin, että ohjelman rakenne oli täytäntöönpanoelinten moninaisuuden ja kyseisten kahden alueen erilaisten tarpeiden vuoksi monimutkainen (kohta 41). Huomattava osa hallinnointia ja päätöksentekoa koskevista tehtävistä päätettiin antaa valtioista riippumattomien järjestöjen hoidettaviksi, mikä erityisesti vaikeutti täytäntöönpanoelinten valintaa (kohdat 42 - 43). Joissakin tapauksissa täytäntöönpanoelimet eivät kiinnittäneet riittävästi huomiota sellaisen tehokkaan metodologian kehittämiseen, jonka avulla toimenpiteet kohdennetaan paikallisen yhteisön hankkeisiin ja eri yhteiskunnallisiin ryhmiin (kohdat 52 - 53). Valinta- ja arviointimenettelyjä varten ei ollut yhteisiä perusteita, joten arviointien dokumentointi ei aina ollut riittävää tai niissä ei käsitelty eri hankkeita tasapuolisesti (kohdat 45 - 48).

Viiden vuoden ohjelmalle myönnettiin aluksi varoja kolmeksi vuodeksi, mikä vaikeutti toimenpiteiden suunnittelemista ja hallinnointia (kohta 34), ja ohjelman toteuttamisessa havaittiin viivästyksiä (kohdat 35 - 37). Rahoitukseen ja hallinnointiin liittyvät raportointijärjestelmät olivat puutteellisia joulukuuhun 1997 asti (kohta 49), ja ohjelma-asiakirjassa ei esitetty määrällisiä tavoitteita (kohta 50), mikä vaikutti ohjelman valvontamekanismin tehokkuuteen ja ohjelman vaikutusten mittaamiseen.

Vaikka rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman tavoitteet ja täytäntöönpanomekanismit erosivat suuresti Irlannin kansainvälisen rahaston toiminnan ja rakennerahastojen tukitoimien tavoitteista ja mekanismeista, kyseisten toimien välillä oli merkittäviä päällekkäisyyksiä, mikä johti tehottomuuteen ja viivästyksiin muiden ohjelmien toteuttamisessa (kohdat 56 - 58).

JOHDANTO

1. Irlannin kansainvälinen rahasto on kansainvälinen järjestö, joka perustettiin 18. syyskuuta 1986 tehdyllä sopimuksella (jäljempänä 'sopimus') ja jonka tarkoituksena on viedä eteenpäin Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin 15. marraskuuta 1985 allekirjoittaman sopimuksen(1) 10 artiklan a kohdassa sovittuja toimia. Rahaston tavoitteena oli tukea taloudellisesti toimenpiteitä, joilla pyritään edistämään sovintoa Pohjois-Irlannin jaettujen yhteisöjen välillä, lisäämään rajat ylittävää yhteistyötä sekä tukemaan taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä. Rahasto saa tällä hetkellä tukea Euroopan unionilta (50 prosenttia; tuki myönnetään EU:n yleisen talousarvion momentin B2 - 604 kautta), Yhdysvalloilta (47 prosenttia) ja Australialta (3 prosenttia). Rahasto pyrkii tavoitteisiinsa ohjelmien avulla, ja ohjelmien vuosittaisista talousarvioista myönnetään Pohjois-Irlantiin 75 prosentin ja Irlantiin 25 prosentin osuus.

2. Pohjois-Irlannin väkivaltaisuuksien loppumisesta annetun julistuksen jälkeen komissio ja jäsenvaltiot sopivat syyskuussa 1994 yhteisöaloitteesta "Erityinen tukiohjelma rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa". Sen tarkoituksena oli "vahvistaa rauhalliseen ja vakaaseen yhteiskuntaan johtavaa kehitystä ja edistää sovinnon syntyä voimistamalla taloudellista kehitystä ja kasvattamalla työllisyyttä, edistämällä kaupunkien ja maaseudun jälleenrakentamista, kehittämällä rajojen ylitse tapahtuvaa yhteistyötä ja laajentamalla yhteiskunnallista sopeuttamista"(2).

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS

3. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa keskityttiin kummankin edellä mainitun toimenpiteen laillisuuden ja asianmukaisuuden selvittämiseen, ja siihen sisältyi Irlannin kansainvälisen rahaston toimien (joulukuuhun 1997 asti) sekä rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan liittyvien toimien (heinäkuu 1995 - joulukuu 1997) tutkiminen. Lisäksi tutkittiin kummankin toimenpiteen tehokkuus ja vaikuttavuus sekä rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman osalta erityisesti Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) rahoitetut toimet. Irlannin kansainvälisen rahaston kohdalla tarkasteltava kausi kattoi vuodesta 1989 alkavan pitkän ajanjakson, josta oli vielä huomattavasti aikaa vuoden 1994 tulitaukoihin ja rauhanaloitteisiin ja jolloin poliittiset väkivaltaisuudet olivat voimakkaimmillaan. Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman kohdalla tarkastuksen kattama kausi (heinäkuusta 1995 joulukuuhun 1997) puolestaan vastasi pääasiassa ohjelman alkuvaihetta, jonka kuluessa luotiin uusia täytäntöönpanojärjestelyjä. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen hyvin poikkeuksellisista olosuhteista, joissa Irlannin kansainvälinen rahasto sekä rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma on jouduttu panemaan täytäntöön, sekä vaaratekijöistä, joita liittyy kehittämistoimien toteuttamiseen poliittisesti epävakaisessa tilanteessa. Tarkastushavainnot olisi nähtävä tätä taustaa vasten.

4. Irlannin kansainvälisen rahaston osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen sisältyi 34 hankkeen muodostaman otoksen perusteellinen tutkiminen; 10 hanketta tarkastettiin paikan päällä. Otos poimittiin niin, että se edustaa laajaa poikkileikkausta toimista, joiden avulla rahasto pyrkii saavuttamaan vuoropuhelun ja sovinnon edistämistä sekä taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä koskevat tavoitteensa.

5. Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman osalta tarkastettavaksi poimittiin laaja poikkileikkaus ohjelmasta rahoitettuja toimia, jotka liittyivät kahdeksaan yhteensä 70:stä täytäntöönpanoelimestä. Näiden osalta tarkastettiin perusteellisesti 58 hankkeen otos, ja 7 hanketta tarkastettiin paikan päällä.

IRLANNIN KANSAINVÄLINEN RAHASTO

Tiivistelmä Irlannin kansainväliseen rahastoon liittyvistä keskeisistä havainnoista

6. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot, jotka on esitetty yksityiskohtaisemmin jäljempänä, voidaan tiivistää seuraavasti:

a) Irlannin kansainvälisen rahaston yhteydessä kokeiltiin ensimmäisen kerran Irlannin ja Pohjois-Irlannin yhteistä ohjelmien hallinnointia ja toteuttamista sekä annettiin rahoituksessa uudella tavalla etusija epäedullisessa asemassa oleville alueille (kohta 22).

b) Rahasto oli hankkeiden ensimmäinen rahoittaja, minkä ansiosta tuensaajilla oli mahdollisuus saada muuta rahoitusta (kohta 23).

c) Komissio maksoi rahastolle tukea ennen kuin tarvetta ilmeni, mikä ei taannut EU:n rahoituksen tehokkainta mahdollista käyttöä (kohta 12).

d) Irlannin kansainvälisen rahaston olisi harkittava henkilöstöjärjestelyjen ja valtuuksien delegoimisen vahvistamista kirjallisesti (kohta 14).

e) Hankkeisiin liittyvien hakemusten arvioimista ja hankkeiden valvomista tuen myöntämisen jälkeen olisi parannettava varainhoidon moitteettomuuden takaamiseksi kaikissa tapauksissa (kohdat 19 - 21 ja 27).

f) Komissio ei huolehtinut rahaston kanssa tehdyn rahoitussopimuksen 3 artiklassa edellytetyistä tarkistuksista eikä paikan päällä toimitettavista tarkastuksista. Tämä tilanne olisi korjattava kiireellisesti (kohta 28).

Rahoitusjärjestelyt ja säännökset

7. Euroopan yhteisön rahoitus Irlannin kansainväliselle rahastolle hyväksyttiin ensimmäisen kerran vuonna 1989(3), jolloin rahasto oli jo ollut olemassa ja toiminut kolmen vuoden ajan. Yhteisön rahoitusta varten tarvittava oikeusperusta vahvistettiin kuitenkin vasta 31 päivänä lokakuuta 1994 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2687/94(4).

8. Vuosina 1989 - 1994 komissio myönsi Irlannin kansainväliselle rahastolle 15 miljoonaa ecua vuodessa. Lokakuussa 1994 neuvosto vahvisti yhteisön rahastolle myöntämäksi rahoitusosuudeksi 20 miljoonaa ecua vuodessa vuosina 1995, 1996 ja 1997. Vuosiksi 1998 ja 1999(5) myönnettiin vielä 17 miljoonaa ecua sillä edellytyksellä, että rahaston toiminta ja sen lisärahoituksen tarve arvioidaan huhtikuuhun 1999 mennessä. Arviointi on nyttemmin tehty, ja valtioiden tai hallitusten päämiesten huippukokouksessa Berliinissä hyväksyttiin maaliskuussa 1999 vielä 15 miljoonan ecun vuosittainen rahoitusosuus vuosiksi 2000 - 2002.

9. Rahoitusta koskevassa asetuksessa vuodelta 1994 säädettiin, että komissio hallinnoi rahoitusta ja toimittaa budjettivallan käyttäjälle vuosittain kertomuksen, johon sisältyy yksityiskohtainen selvitys rahaston toiminnasta, arvio rahaston toimien luonteesta ja vaikutuksista sekä komission paikan päällä tekemien tarkastusten tulokset.

10. Irlannin kansainväliselle rahastolle myönnetyn yhteisön rahoituksen toteuttaminen talousarviossa on esitetty taulukossa 1 maksusitoumusten ja maksujen näkökulmasta. Vuosina 1989 - 1997 yhteisö teki rahaston hyväksi kaikkiaan 150 miljoonan ecun sitoumukset, ja tästä määrästä 146 miljoonaa ecua (97 prosenttia) on maksettu. Yhteisön vuosittainen rahoitusosuus maksetaan kahdessa erässä: ensin maksetaan rahaston yhden hakemuksen perusteella ennakkona 80 prosenttia ja loput 20 prosenttia maksetaan sen jälkeen, kun komissio on vastaanottanut rahaston tilinpäätöksen. Nämä maksujärjestelyt eroavat rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman maksujärjestelyistä, sillä maksut rahastolle suoritetaan sellaisen kiinteän vuosittaisen maksuosuuden perusteella, joka on riippumaton menojen tosiasiallisesta tasosta (ks. taulukko 2).

Taulukko 1

Irlannin kansainväliselle rahastolle myönnetyn yhteisön rahoituksen toteuttaminen talousarviossa

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2

EU:n maksusitoumukset ja maksut Irlannin kansainväliselle rahastolle sekä rauhan ja sovinnon aikaansaamista Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa koskevalle erityiselle tukiohjelmalle

>TAULUKON PAIKKA>

11. Irlannin kansainvälisen rahaston noudattamat talousarvion toteuttamiseen liittyvät säännöt ja kirjanpitosäännöt mahdollistavat tiettyihin hankkeisiin, joista on laadittu sopimuksia koskevat tarjoukset, sidottujen varojen sekä hankkeisiin kohdentamattomien, ohjelmiin sidottujen varojen siirtämisen eteenpäin vuodesta toiseen. Tämä käytäntö, jonka mukaan maksusitoumuksia katetaan rahoittajien tulevaisuudessa suorittamilla maksuosuuksilla, sai aikaan sen, että syyskuussa 1997 rahaston taseessa oli 16,46 miljoonan ecun vajaus. Rahasto ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, että käytössä oleva rahaston tilien esittämistapa kuvastaa rahaston poikkeuksellista asemaa.

12. Tästä huolimatta kaikista menositoumuksista toteutui vuosina 1995 - 1997 keskimäärin ainoastaan 37 prosenttia, minkä seurauksena rahaston pankkitilien saldot olivat huomattavia: 64,85 miljoonaa ecua vuonna 1995, 88,91 miljoonaa ecua vuonna 1996 ja 78,75 miljoonaa ecua vuonna 1997. Rahaston komissiolle toimittaman vuosittaisen ilmoituksen 6 artiklassa säädetään käyttämättä jääneen rahoituksen palauttamisesta, mutta komission maksumenettelyihin, joiden mukaan rahastolle maksetaan ennakoita ilman eri toimenpiteitä ja jotka nopeuttavat yhteisön talousarviomäärärahojen käyttöä, ei kuitenkaan kuulu komission arviota rahaston välittömistä rahoitustarpeista.

Hallinnolliset menettelyt

13. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti nimittävät yhdessä rahaston hallintoneuvoston, ja hallintoneuvoston kokouksissa on kunkin rahoittajavaltion sekä EU:n nimittämä tarkkailija. Hallinnolliselta rakenteeltaan rahasto, jolla on erillinen oikeudellinen asema, on itsenäinen, ja se ei voi ottaa vastaan ohjeita kummaltakaan valtiolta (ks. liite 1).

14. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin välisen sopimuksen 10 artiklan mukaisesti kyseiset valtiot huolehtivat veloituksetta rahaston sihteeristöstä, joka koostuu kahdesta johtajasta sekä muista kummankin maan lähettämistä julkisen hallinnon virkamiehistä. Tällaisten työkomennusten osalta ei kuitenkaan laadita erillisiä työsopimuksia. Rahaston työjärjestyksessä viitataan johtajien erityisiin tehtäviin ja velvollisuuksiin, mutta muiden virkamiesten kohdalla näitä ei ole vahvistettu kirjallisesti. Lisäksi rahaston työjärjestys ei tarjousten ja hallinnointisopimusten allekirjoittamisen osalta nimenomaisesti kata sopimusten tekemiseen liittyvien valtuuksien delegoimista hallintoneuvostolta muille tahoille, vaan delegoiminen perustuu toimintatapoihin ja käytäntöön.

Irlannin kansainvälisen rahaston ohjelmat

15. Irlannin kansainvälinen rahasto pyrkii tavoitteisiinsa ohjelmien avulla; ohjelmat muodostuvat hankkeista, jotka toteutetaan pääasiassa avointen tarjouskilpailujen kautta. Vuoden 1997 loppuun mennessä rahasto oli ollut mukana rahoittamassa noin 3600 hanketta, jotka liittyivät epäedullisessa asemassa oleviin alueisiin, yhteisöaloitteisiin, Laajemmat mahdollisuudet -ohjelmaan, liikeyrityksiin ja teknologiaan, matkailuun, kaupunkien kehitykseen sekä lippulaivahankkeisiin (ks. taulukko 3).

Taulukko 3

Irlannin kansainvälisen rahaston ohjelmat ja maksut varainhoitovuonna 1997

>TAULUKON PAIKKA>

16. Rahaston sihteeristö ja/tai ohjelmista vastaavat ryhmät arvioivat kunkin hankkeen alustavasti, minkä jälkeen hallinnoinnista vastaava ministeriö tai virasto laatii virallisen arvioinnin. Nimetyt hallintoneuvoston jäsenet tarkastelevat tämän jälkeen hankkeita, jotta ne voidaan esitellä koko hallintoneuvostolle. Hallintoneuvosto päättää hankkeista kuultuaan ensin neuvoa-antavan komitean näkemyksen.

Hankkeiden arviointimenettelyt

17. Hallintoneuvosto voi palkata jäsentensä nimittämistä koskevien ehtojen sekä työjärjestyksensä ja toimintasääntöjensä mukaisesti neuvonantajia ja konsultteja avustamaan sitä sille jätettyjen ehdotusten arvioimisessa ja sen tehtävien toteuttamisessa ylipäätään. Rahasto hyödyntää tätä järjestelyä, ja hankkeiden hallinnoinnista huolehtivat yleensä ministeriöt tai julkisen sektorin elimet. Rahasto maksoi kyseisille tahoille sihteeristön palveluista 3,14 miljoonaa ecua vuonna 1996, 3,59 miljoonaa ecua vuonna 1997 ja 2,89 miljoonaa ecua vuonna 1998, vaikka sopimuksessa määrätään, että asianomaiset valtiot tarjoavat rahastolle nämä palvelut veloituksetta. Määrät vastaavat keskimäärin viittä prosenttia ohjelman menoista.

18. Hallintoneuvoston työjärjestyksessä ja toimintasäännöissä säädetään rahastoa varten erityisistä hankkeiden arviointiperusteista, joissa edellytetään, että hankkeet ovat kannattavia ja että hankkeista tehdään ennakkoarviointi riskien arvioiminen mukaan luettuna.

19. Vaikka suurin osa tarkastetuista hankkeista vastasi Irlannin kansainvälisen rahaston asettamia tavoitteita, riskien arvioimisen ja varsinaisten arvioiden todettiin olevan riittämättömiä kahdeksassa tilintarkastustuomioistuimen tutkimasta 34:stä hankkeesta(6). Puutteellisista menettelyistä voidaan antaa seuraavat esimerkit:

a) Päätös myöntää tukea hankkeelle ilman, että edunsaajan liiketoiminta oli arvioitu virallisesti. (Esimerkiksi ratsastuskeskusta koskeva hanke(7); rahasto ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle suorittaneensa sisäisen arvioinnin, mutta liiketoiminnan erillistä kaupallista arviointia pidettiin tarpeettomana.)

b) Epäedullisessa asemassa olevia alueita koskevaan aloitteeseen liittyvä hanke, jonka yhteydessä oli laadittu liiketoimintasuunnitelmat rahoitushakemuksen tueksi, arvioitiin kuitenkin ensimmäisen kerran virallisesti vasta, kun rahasto oli jo hyväksynyt 915985 ecun suuruisen ensimmäisen tukiosuuden(8).

c) Ehdotettu hanke, joka korvattiin toisella kattavan kaupallisen arvioinnin puuttumisen vuoksi. (Esimerkiksi kulttuuri- ja kielikeskusta koskeva hanke(9) korvattiin hankkeella, joka koskee elokuvateatteria ja paikallishallinnolle vuokrattavaa toimistorakennusta.)

d) Hanke(10), jonka yhteydessä hakija ei käyttänyt hyväkseen tukea koskevaa tarjousta. Tarjous esitettiin kuitenkin uudelleen ennen toista taloudellista arviointia ja huolimatta muiden yhteisrahoittajien varauksellisesta suhtautumisesta pienennetyn hankkeen kannattavuuteen.

20. Tarkastetuista 34 tapauksesta kolmessa(11) hankkeita oli rahoitettu useaan kertaan kustannusylitysten kattamiseksi ja lainojen maksamiseksi takaisin. Esimerkiksi multimediaa hyödyntävä näyttelykeskus(12) sai rahastolta aluksi 1494268 ecua ja seuraavina vuosina vielä 373566 ecua ja 522993 ecua. Tästä huolimatta kyseiselle hankkeelle, joka ei ollut elinkelpoinen ilman tukea, etsittiin 31. joulukuuta 1997 pysyvää tukea, jotta sitä voitaisiin jatkaa. Asettamatta näiden hankkeiden yleistä merkitystä kyseenalaiseksi voidaan kuitenkin todeta, että mikään näistä kolmesta hankkeesta ei ollut taloudellisesti elinkelpoinen 31. joulukuuta 1997 mennessä, vaikka rahasto oli olettanut niin päätöstä tehdessään.

Hankkeiden seuranta ja arviointi

21. Tarkastetuista 34 tapauksesta kuuteen havaittiin liittyvän heikkouksia(13). Näiden seurantaa ja arviointia koskevien heikkouksien lisäksi hankkeiden ylimpien vastuuhenkilöiden toteuttama hallinnointi oli puutteellista. Tästä ovat osoituksena seuraavat esimerkit:

a) Tuen myöntämisen edellytysten noudattamatta jättäminen. (Esimerkiksi maaseudun kehittämishanke(14), jolle myönnettiin kaikkiaan 1084834 ecua. Rahasto tilasi - vuosina 1995, 1996 ja 1997 - kolme konsulttien laatimaa kertomusta, ja näistä kävi ilmi, että hankkeen hallinnoinnissa oli vakavia ongelmia. Tästä huolimatta alkuperäinen määräraha myönnettiin, vaikka vaadittua paikallisen yhteisön rahoitusosuutta ei ollut suoritettu, ja tukea myönnettiin vielä myöhemminkin ilman, että valvontajärjestelmiä oli merkittävästi parannettu.)

b) Viivästykset suoraan rahaston investointien suojelemiseksi tehtävien toimenpiteiden toteuttamisessa. (Esimerkiksi investointi asuntoja ja toimintakeskusta(15) koskevaan hankkeeseen, jolle myönnettiin 793200 ecua ja joka epäonnistui jatkuvien rahoitusvaikeuksien vuoksi. Rahaston hankkeesta laatimassa sisäisessä katsauksessa todetaan, että "kiinteistöstä aiheutuneet kokonaismenot ovat 1541175 ecua, mikä vaikuttaa lähes mahdottomalta jokaisesta, joka on nähnyt kiinteistön keskeneräisenä tai valmiina". Rahasto on ilmoittanut tilintarkastustuomioistuimelle, että osa hankkeesta on myyty ja on tällä hetkellä käynnissä, mutta tosiasia kuitenkin on, että kyseinen paikallisen yhteisön hanke epäonnistui, koska sen hallinnointi oli puutteellista ja kulut eivät pysyneet hallinnassa).

Irlannin kansainvälisen rahaston vaikutus

22. Rahasto perustettiin vuonna 1987 ennen rakennerahastojen uudistamista, ja sen yhteydessä otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön tiettyjä periaatteita, joista myöhemmin tuli uudistuksen tärkeimpiä osatekijöitä, kuten ohjelmakeskeinen lähestymistapa taloudelliseen kehitykseen sekä paikallisten yhteisöjen välisen kumppanuuden merkityksen korostaminen. Sen yhteydessä myös kokeiltiin ensimmäistä kertaa Irlannin ja Pohjois-Irlannin yhteistä ohjelmien hallinnointia ja toteuttamista sekä annettiin rahoituksessa uudella tavalla etusija epäedullisessa asemassa oleville alueille.

23. Rahastoa koskevassa komission arviointikertomuksessa maaliskuulta 1997(16) tarkastellaan rahaston roolia hankkeiden ensimmäisenä rahoittajana, jonka ansiosta tuensaajilla oli mahdollisuus saada muuta rahoitusta. Vuosien 1994 - 1996 osalta tämän tukivaikutusta ilmentävän suhdeluvun katsotaan olevan 1,8: 1, mutta ei ole analysoitu sitä, mikä on EU:n osarahoituksen ja mikä yksityisten investointien prosenttiosuus tästä luvusta. Koska tukivaikutuksen oletetaan kertomuksessa olevan ainoastaan rahaston tuen ansiota, siinä jätetään huomiotta kaikki se julkinen rahoitus (myös EU:n), jota olisi tarjolla joka tapauksessa etenkin tavoitteeseen 1 kuuluvilla alueilla. Lisäksi rahoittajien vaikutusta ja yhteisvaikutusta koskevan todellisen analyysin puuttuminen vähentää usein muiden yhteisrahoitukseen osallistuvien rahoittajien (kansalliset rahoittajat ja EU) olennaisen roolin ja vaikutuksen näkyvyyttä.

24. Rahaston vuonna 1994 tilaamassa selvityksessä, joka koski rahaston ohjelmien vaikutusta, arvioitiin, että rahaston tukemien hankkeiden yhteydessä oli luotu 23787 työpaikkaa 30. syyskuuta 1994 mennessä. Määrä aleni 11186 työpaikkaan, kun otettiin huomioon siirtymävaikutus sekä nollavaikutus (eli arvio siitä, olisivatko hankkeet todennäköisesti saaneet rahoitusta muualta tai jatkuneet ilman tukea). Vuonna 1996 tehdyssä myöhemmässä tutkimuksessa, joka kattoi saman ajanjakson, arvio aleni edelleen 7000 työpaikkaan (tutkimuksen tekivät samat konsultit(17), jotka olivat mukana laatimassa ensimmäistä tutkimusta).

25. Rahaston hanketietokantaan kirjataan hankkeen hyväksymishetkellä arviot tuettujen hankkeiden lopullisesta työllisyysvaikutuksesta. Tilatussa vaikutuksia koskevassa selvityksessä arvioitiin kuitenkin, että kentällä tosiasiassa syntyneiden työpaikkojen määrä vastasi 85:ttä prosenttia rahaston esittämistä mahdollisista työllisyysvaikutuksista, ja selvityksessä katsottiin tämän olevan hyvä tulos muiden tahojen saavutuksiin nähden. Kahden tarkastetun hankkeen tapauksessa työllisyysvaikutukset oli arvioitu huomattavasti kentällä aiheutuneita todellisia vaikutuksia suuremmiksi (muun muassa vesiviljelyn tutkimuskeskukseen(18) oli arvioitu syntyvän hankkeen ansiosta 2000 työpaikkaa lisää, kun todellinen luku oli neljä; myös Fishing Villages -aloitteeseen liittyvän hankkeen(19) yhteydessä luotiin todellisuudessa 10 työpaikkaa arvioidun 41 kokopäiväisen työpaikan sijasta).

26. Vaikutuksia koskevassa selvityksessä osoitettiin, että rahastolla ja erityisesti sen Laajemmat mahdollisuudet -ohjelmalla, jolla on rajat ylittävä ja paikallisten yhteisöjen välinen ulottuvuus, on myönteisiä vaikutuksia(20). Selvityksessä todettiin kuitenkin myös, että rajat ylittäviä hankkeita varten on vaikea löytää tyydyttävä toimintatapa, minkä vuoksi niissä on edunsaajina ennen kaikkea virallisia järjestöjä ja ammatillisia elimiä.

27. Arviointien avulla saadaan strategisen suunnittelun eli tavoitteiden asettamisen ja resurssien kohdentamisen kannalta hyödyllistä tietoa toiminnan vaikutuksista. Rahastosta rahoitettuihin hankkeisiin liittyvien, ajan tasalla olevien toimintaa tai tavoiteindikattoreiden saavuttamista koskevien tietojen puuttuminen (kuten luotujen työpaikkojen tapauksessa) on kuitenkin hallinnoinnin valvontaa vaikeuttava heikkous, joka lisäksi saattaa vaarantaa järjestön mahdollisuudet saavuttaa tavoitteensa tehokkaasti ja vaikuttavasti.

Komission toteuttama seuranta

28. Asiaa koskevan asetuksen 3 artiklassa annetaan rahaston toiminnan seuranta komission tehtäväksi, mutta komissio ei ole täyttänyt tehtäväänsä kaikilta osin. Ensimmäinen vuosikertomus rahaston toiminnasta esitettiin vasta vuonna 1997, vaikka sellaisen laatimista oli edellytetty vuodesta 1995 alkaen. Lisäksi komissio ei tänä aikana toimittanut tarkastuksia paikan päällä.

ERITYINEN TUKIOHJELMA RAUHAN JA SOVINNON AIKAANSAAMISEKSI

Tiivistelmä rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan liittyvistä keskeisistä havainnoista

29. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot voidaan tiivistää seuraavasti:

a) Rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma antoi todellisia mahdollisuuksia kumppanuuteen ja vuoropuheluun, ja se saavutti kummankin paikallisen yhteisön hyväksynnän tuomalla päätöksenteon ja vastuun paikallisten yhteisöjen kehittämisestä lähemmäs kansalaisia (kohdat 39 - 40).

b) Ohjelman toteuttamista vaikeuttivat täytäntöönpanoelinten moninaisuus ja kyseisten kahden alueen erilaiset tarpeet (kohta 41).

c) Joissakin tapauksissa täytäntöönpanoelimet eivät kiinnittäneet riittävästi huomiota sellaisen tehokkaan metodologian kehittämiseen, jonka avulla toimenpiteet kohdennetaan paikallisen yhteisön hankkeisiin ja eri yhteiskunnallisiin ryhmiin (kohdat 52 - 53).

d) Viiden vuoden ohjelmalle myönnettiin varoja kolmeksi vuodeksi, mikä vaikeutti toimenpiteiden suunnittelemista ja hallinnointia, ja tämä viivästytti ohjelman toteuttamista (kohdat 34 - 35).

e) Huomattava osa hallinnointia ja päätöksentekoa koskevista tehtävistä päätettiin antaa valtioista riippumattomien järjestöjen hoidettaviksi, minkä seurauksena täytäntöönpanoelinten valinta vaikeutui (kohdat 42 - 43).

f) Valinta- ja arviointimenettelyjä varten ei ollut yhteisiä perusteita, joten arvioinnit olivat usein kapea-alaisia, niiden dokumentointi ei ollut riittävää tai niissä ei käsitelty eri hankkeita tasapuolisesti (kohdat 45 - 48).

g) Tarkoituksenmukaisten valvontamekanismien puuttuminen joulukuuhun 1997 asti, tietokantojen heikkoudet sekä rahoitukseen ja hallinnointiin liittyvien raportointijärjestelmien puutteet saivat aikaan sen, että toimitetut taloudelliset ja hallinnolliset tiedot olivat epätarkkoja (kohta 49).

h) Ohjelman vaikutusten mittaamista haittasi määrällisten tavoitteiden puuttuminen (kohta 50).

i) Vaikka rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman tavoitteet ja täytäntöönpanomekanismit erosivat suuresti Irlannin kansainvälisen rahaston toiminnan ja rakennerahastojen tukitoimien tavoitteista ja mekanismeista, kyseisten toimien välillä oli päällekkäisyyksiä, mikä johti tehottomuuteen ja viivästyksiin muiden ohjelmien toteuttamisessa (kohdat 56 - 58).

Säännökset ja rahoitusjärjestelyt

30. Ottaakseen entistä paremmin huomioon Pohjois-Irlannin rauhanprosessissa vuonna 1994 tapahtuneen kehityksen komissio, joka pyrki löytämään tapoja tukea prosessia, hyväksyi 28. heinäkuuta 1995 erityisen tukiohjelman rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi. Ohjelma, joka on eri rakennerahastoja ja Euroopan investointipankkia (EIP) sääntelevien asetusten alainen useista lähteistä rahoitettu yhteisöaloite, luotiin sen jälkeen, kun oli kuultu laajasti kaikkia asianomaisia osapuolia sekä Irlannissa että Pohjois-Irlannissa. Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman strategisena tavoitteena on "vahvistaa rauhalliseen ja vakaaseen yhteiskuntaan johtavaa kehitystä ja edistää sovinnon syntyä voimistamalla taloudellista kehitystä ja kasvattamalla työllisyyttä, edistämällä kaupunkien ja maaseudun jälleenrakentamista, kehittämällä rajojen ylitse tapahtuvaa yhteistyötä ja laajentamalla yhteiskunnallista sopeuttamista". Toisin kuin muita rakennerahastojen ohjelmia, rauhaa ja sovintoa koskevaa ohjelmaa ei suunniteltu ainoastaan parantamaan muista taloudellisesti jäljessä olevan alueen tilannetta, vaan se oli tarkoitus keskittää niihin paikkakuntiin ja väestöryhmiin, jotka ovat eniten kärsineet väkivaltaisuuksista ja joiden ongelmat vaativat näin ollen kiireellisimmin ratkaisua.

31. Rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma koostuu seitsemästä alaohjelmasta, jotka on jaettu 30 toimenpiteeseen. Näistä 20 liittyy sekä Pohjois-Irlantiin että Irlannin raja-alueiden kreivikuntiin (ks. liitteet 2a ja 2b). Ohjelman rakenne esitetään liitteessä 3. Ensimmäistä ajanjaksoa (1995 - 1997) varten varattiin 300 miljoonaa ecua, ja komissio hyväksyi vielä 100 miljoonan ecun tuen sekä vuotta 1998 että vuotta 1999 varten.

32. Ohjelma-asiakirjassa kuvailtiin väkivaltaisuuksien loppumisen ansiosta syntyviä mahdollisuuksia, kuten mahdollisuutta tasapainottaa julkisen ja yksityisen sektorin välistä suhdetta ja lieventää siten turvallisuusalan merkityksen vähenemisestä aiheutuvia kielteisiä työllisyysvaikutuksia. Mahdollisuuksien luonnetta ja erityispiirteitä ei kuitenkaan eritelty ja määritelty ohjelmassa kaikilta osin niin, että ne olisi voitu ottaa ohjelman yhteydessä huomioon vaikuttavalla tavalla. Rauhaa ja sovintoa koskevassa ohjelmassa pyrittiin lisäksi asettamaan etusijalle paikallisten yhteisöjen väliset hankkeet ja kohdentamaan toiminta syrjäytyneisiin yhteiskunnallisiin ryhmiin, mutta siinä ei esitetty menetelmää tällaisten ryhmien tunnistamiseksi tai painopistealueiden vahvistamiseksi.

33. Nämä ominaisuudet sekä vaatimus saada kentällä aikaan välittömiä ja näkyviä vaikutuksia, ensimmäisen vaiheen tiukka toteutusaikataulu sekä halu ottaa mahdollisimman monia paikallisten yhteisöjen eturyhmiä mukaan päätöksenteko- ja toteuttamismenettelyihin edellyttivät kaikilta rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman täytäntöönpanoon osallistuneilta huomattavia hallinnollisia ponnistuksia.

Rahoitus ja talousarvion toteuttaminen

34. Komission alkuperäinen rahoituspäätös, jossa viiden vuoden ohjelmalle myönnettiin varoja ainoastaan kolmeksi vuodeksi, oli epätarkoituksenmukainen, sillä epävarmuus tulevasta rahoituksesta vaikeutti alaohjelmien ja toimenpiteiden suunnittelemista ja hallinnointia. Epävarmuus viivästytti rahoitettavien toimien valintaa.

35. Ohjelman toteuttamisessa ilmenneet viivästykset, joita kuvataan taulukossa 4, johtivat siihen, että määrärahojen käyttöaste oli rauhaa ja sovintoa koskevassa ohjelmassa alhainen. Merkittäviä määriä maksusitoumusmäärärahoja peruuntui lisäksi vuosien 1996 (14,9 miljoonaa ecua eli 13,5 prosenttia määrärahoista) ja 1997 (106,6 miljoonaa ecua eli 66,7 prosenttia määrärahoista) lopussa. Peruuntuneet määrärahat vastasivat yli 40:tä prosenttia vuosien 1995 - 1997 määrärahoista. Samoin maksuista peruuntui kyseisenä aikana 34,9 miljoonaa ecua, mikä vastaa yli 20:tä prosenttia määrärahoista. Huolimatta ohjelman määrärahojen alhaisesta käyttöasteesta sille myönnettiin vielä 100 miljoonaa ecua vuodeksi 1998 sekä vuodeksi 1999.

Taulukko 4

Budjettikohta B2 - 1412 "Erityisohjelma Irlannin molempien osien alueiden hyväksi" - Erityinen tukiohjelma rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi

>TAULUKON PAIKKA>

36. Komission tilien mukaan käytettävissä olleiden talousarviovarojen käyttöaste oli 100 prosenttia vuonna 1995, mutta tämä saatiin aikaan siirtämällä muihin yhteisöaloitteisiin 38,6 miljoonaa ecua (58,5 prosenttia kyseisen vuoden alkuperäisistä määrärahoista). Vuosina 1995 - 1997 muihin yhteisöaloitteisiin siirrettiin yli 46 miljoonaa ecua, mikä vastaa noin 13:a prosenttia alkuperäisistä määrärahoista.

37. Komissio oli 31. joulukuuta 1997 mennessä maksanut ennakoina 61,4 miljoonaa ecua Euroopan aluekehitysrahastosta vuosia 1995 - 1997 varten myönnetystä 148,3 miljoonan ecun summasta (eli 41,4 prosenttia myönnetystä määrästä). Hankkeisiin liittyvät ilmoitetut menot olivat kyseisenä ajankohtana ainoastaan 20 prosenttia rahoitussuunnitelmassa vuosille 1995 - 1997 budjetoidusta määrästä (ks. taulukko 5).

Taulukko 5

EAKR:sta myönnetty rahoitus rauhaa ja sovintoa koskevalle erityiselle tukiohjelmalle - tilanne 31. joulukuuta 1997

>TAULUKON PAIKKA>

38. Vuosille 1998 ja 1999 myönnettiin 100 miljoonan ecun lisämäärä sillä ehdolla, että komissio esittää toiminnan etenemistä koskevan kertomuksen. Tämä kertomus esitettiin marraskuussa 1997 tiedonantona neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle(21). Kertomuksesta käy ilmi, että vuoden 1997 lopussa Euroopan aluekehitysrahaston maksusitoumusten odotettiin olevan 74,4 miljoonaa ecua ja maksujen 61,4 miljoonaa ecua. Varojen hitaan käytön vuoksi menot jaoteltiin 5. joulukuuta 1997 tehdyssä uudessa komission päätöksessä viiden vuoden ajalle ja niitä vähennettiin huomattavasti vuosien 1995 - 1997 osalta. Maaliskuussa 1999 järjestetyssä Berliinin huippukokouksessa päätettiin ohjelman jatkamisesta vielä viiden vuoden ajan, ja tätä ajanjaksoa varten myönnettiin 500 miljoonaa ecua.

Ohjelman hallinnollinen rakenne

39. Kyseiseen yhteisöaloitteeseen sisältyi eräitä uusia piirteitä, sillä se koski sekä Pohjois-Irlantia että tiettyjä kreivikuntia Irlannin raja-alueilla, ja se antoi mallin paikallistason osallistumisen lisäämiseen siten, että edistetään paikallisten yhteisöjen välistä ja rajat ylittävää yhteistyötä. Hajautetuilla täytäntöönpanoelimillä, kuten valtioista riippumattomilla järjestöillä ja piirikuntakumppanuuksista vastaavilla tahoilla (ministeriöiden ja virastojen perinteisten kanavien lisäksi), oli näin ollen keskeinen rooli ohjelman toteuttamisessa. Uudenlaista "alhaalta ylöspäin" -lähestymistapaa pidettiin poliittisesti välttämättömänä ohjelman yleiselle onnistumiselle hallinnointivaikeuksien ja toteuttamisen viivästymisen vaarasta huolimatta. Näin ollen suuri osa rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman hallinnointiin ja päätöksentekoon liittyvistä tehtävistä toteutettiin muualla kuin keskushallinnon ministeriöiden ja virastojen tasolla, toisin kuin Irlannin kansainvälisen rahaston toimintamenettelyissä.

40. Tämän lähestymistavan onnistuminen tuli parhaiten esiin eri yhteisöjen edustajien toteuttamien piirikuntakumppanuuksien yhteydessä Pohjois-Irlannissa. Myös niin sanotun konsultaatiofoorumin, joka valvoi koko ohjelman toteuttamista, perustaminen takasi sen, että edustettuna oli suuri joukko kumppaneita.

41. Useat eri tekijät vaikeuttivat kuitenkin ohjelmaan liittyvän strategian toteuttamista. Ensinnäkin rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman kattama ala oli muihin EU:n ohjelmiin verrattuna hyvin laaja ja täytäntöönpanoelinten määrä kovin suuri. Lisäksi toteuttamista haittasi se, että yhden ainoan ohjelmarakenteen avulla pyrittiin vastaamaan kahden alueen erilaisiin tarpeisiin. Tarpeiden erot olivat suurimmat paikallisten yhteisöjen välisen sovinnon aikaansaamisen ja sosiaalisen jälleenrakentamisen aloilla.

42. Koska ohjelman täytäntöönpanoon osallistui noin 70 elintä, joiden hallinnolliset käytännöt erosivat toisistaan suuresti, täytäntöönpanoelinten valinnassa ilmeni vaikeuksia. Havaittiin esimerkiksi, että ohjelman yleiskattavaa tukea hallinnoivien, rahoitusta välittävien elinten valinnassa ei ollut käytetty tarjouskilpailuihin perustuvaa valintamenettelyä, vaan käynnistämisen kiireellisyyden vuoksi ohjelma oli aloitettu ilman asianmukaisia sopimuksia. Lisäksi havaittiin yksi tapaus, jossa toteuttamisesta vastasi tosiasiassa muu kuin ohjelma-asiakirjassa mainittu taho(22).

43. Yhden tutkitun toimenpiteen(23) osalta todettiin lisäksi, että ohjelman yhteydessä valittu julkinen yritys oli delegoinut kaikki valtuutensa riippumattomille yrityksille (ulkopuolisille tahoille) ilman seurantakomitean tai komission hyväksyntää. Kyseisten valtuutettujen tahojen velvollisuudet oli määritelty tarjouksessa, ja tehtävät delegoinut yritys antoi valtuutetuille tahoille toimintaohjeet. Hallinnointielinten valinnasta järjestettiin tarjouskilpailu, mutta kaksi seitsemästä hallinnointielimestä(24) valittiin kuitenkin tarjouskilpailun ulkopuolelta palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY vastaisesti. Näistä yhden elimen valinta johti lisäksi tilanteeseen, jossa tehtävät olivat yhteensopimattomia, koska kyseinen julkinen yritys(25) oli jo asianomaisen hallinnointielimen osakas.

44. Lopullisen tuensaajan määrittelemiseen liittyvä käytäntö oli epäyhdenmukainen 31. joulukuuta 1997 asti, mikä johti epätarkkuuksiin rahoituskertomuksissa. Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman seurantakomitea ehdotti heinäkuussa 1997 komissiolle, että tilanne yhdenmukaistettaisiin määrittelemällä täytäntöönpanoelimet lopullisiksi tuensaajiksi jo pelkästään siksi, että komission suorittamat maksut saataisiin nopeammin. Kaikki täytäntöönpanoelimet eivät kuitenkaan noudattaneet tätä käytäntöä. Lisäksi Euroopan aluekehitysrahaston säännöksissä edellytetään, että lopulliset edunsaajat raportoivat aiheutuneista menoista loppusuoritusta koskevan pyynnön yhteydessä, mistä aiheutuu huomattava määrä yksityiskohtaisiin täsmäytyksiin liittyvää työtä, kun rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma päätetään.

Hankkeiden arviointimenettelyt

45. Havaitut puutteet osoittavat, että kahdeksan tarkastetun täytäntöönpanoelimen(26) soveltamat valinta- ja arviointimenettelyt vaihtelivat huomattavasti, kuten seuraavista kohdista käy tarkemmin ilmi. Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa ei ollut löydetty yhteistä tapaa arvioida hankkeita ja laatia hyväksymistä koskevia kirjeitä, vaikka täytäntöönpanoelimet olivat sitä toivoneet.

46. Rauhaa ja sovintoa koskevalla ohjelmalla oli tarkoitus varmistaa, että ohjelman varat kohdennetaan konfliktista eniten kärsineille alueille, ja näin ollen Pohjois-Irlannissa täytäntöönpanoelimet sovelsivat valtionhallinnon tai komission virallisten ohjeiden puuttuessa varojen kohdentamiseen yleensä vähennysindeksiä(27). Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa ei sovellettu järjestelmällisesti vähennysindeksiä varoja myönnettäessä. Yhteisen määrittelyn puuttumisen vuoksi ei voitu taata riittävällä varmuudella, että investointeja tehtiin alueilla, joilla tarve oli suurin.

47. Hankkeiden valinta- ja arviointimenettelyt olivat puutteelliset yhdeksässä 58 tarkastetusta hankkeesta. Erään toimenpiteen yhteydessä ei ollut olemassa menettelyä hakemusten vahvuuksien vertailemiseksi(28), eikä useimpia tarkastettuja hankkeita ollut asetettu tärkeysjärjestykseen pisteyttämällä tai painottamalla niiden vahvuuksia(29).

48. Erään täytäntöönpanoelimen(30), joka hallinnoi viittä valituista hankkeista(31), osalta ei ollut saatavilla hankkeiden arviointiasiakirjoja, ja yhdessä(32) näistä tapauksista kustannuksia ei ollut jaoteltu hankkeen eri vaiheiden mukaan. Täytäntöönpanoelimellä ei myöskään ollut hankkeen hyväksymispäivänä hallussaan hanketta koskevaa virallista hakemusta. Lisäksi sellaisia hankkeisiin liittyviä hakemuksia ei arvioitu virallisesti, jotka oli saatu ennen täytäntöönpanoelimen muodollista perustamista heinäkuussa 1996. Tästä seuraa, etteivät asianomaiset menettelyt olleet riittävän avoimet.

Hankkeiden seuranta tuen saamisen jälkeen

49. Kun otetaan huomioon rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman hajautettu luonne sekä keskeisten varainhoitoon ja seurantaan liittyvien järjestelmien merkitys, kaikilla tasoilla ei alkuvaiheessa ollut luotu asianmukaisia valvontamekanismeja. Rauhaa ja sovintoa koskevassa ohjelmassa edellytettiin esimerkiksi, että käyttöön otetaan hyväksytyt hankkeet sisältävä keskustietokanta, jonka avulla yleisölle annetaan keskeisiä tietoja sekä torjutaan petoksia. Vaadittua tietokantaa ei kuitenkaan ollut luotu 31. joulukuuta 1997 mennessä täytäntöönpanorakenteen monimutkaisuuden sekä tarkoituksenmukaisen hankkeiden valmistelu- ja kehittämissuunnitelman puuttumisen vuoksi. Ohjelman seurantakomitean tarkoituksena taas oli, että ilmoitetut menot tarkastettaisiin erikseen, mutta tällaisen tarkastuksen toimittamisesta ei ollut näyttöä 31. joulukuuta 1997 mennessä. Edellytetty keskustietokanta on kuitenkin luotu vuoden 1997 lopun jälkeen.

50. Huolimatta säännöksistä, joissa vaaditaan määrällisten tavoitteiden vahvistamista, rauhaa ja sovintoa koskevassa ohjelmassa ei esitetty toimenpiteille konkreettisia tai vaikutusta koskevia määrällisiä tavoitteita tai kohderyhmiä. Kaikilta täytäntöönpanoelimiltä edellytettiin, että ne keräävät hankkeiden osalta toiminnan tulosta kuvaavaan indikaattoriin liittyviä tietoja, mutta tätä ei tehty yhdenmukaisesti. Kahdeksasta tarkastetusta täytäntöönpanoviranomaisesta ainoastaan neljällä oli käytössä seurantamenettelyt.

Ohjelman vaikutus

51. Ohjelman yleiskattaviin tukiin perustuvan lähestymistavan vaikutusta vähensi tapa, jolla rahoitus myönnettiin. Esimerkiksi pyrkimystä kanavoida rahoitus Pohjois-Irlannissa paikallisten valtioista riippumattomien järjestöjen kautta vaikeutti toisinaan se, että Euroopan sosiaalirahaston tuki maksettiin pääasiassa paikallisten välittäjien kautta, kun taas Euroopan aluekehitysrahaston tukea hallinnoitiin etenkin ministeriöissä, jolloin yksittäisen edunsaajan oli oltava yhteydessä kahteen tahoon saadakseen tällaista tukea.

52. Menettelyissä, jotka toteutettiin toimenpiteiden kohdentamiseksi mahdollisiin edunsaajiin, havaittiin puutteita. Yksi rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman tavoitteista oli esimerkiksi jakaa tukea ensimmäistä kertaa edunsaajina oleville tahoille, mutta tätä tavoitetta ei aina saavutettu, kuten osoittaa toimenpide(33), jossa edunsaajista 92 prosentin arvioitiin jo saavan EU:n yhteisrahoittamaa tukea asianomaiselta valtion virastolta. Toimenpiteen tarkoituksena oli myöntää alkupääomaa pienille ja keskisuurille yrityksille uutta yritystoimintaa varten, mutta puutteet määrittelyssä ja kohdentamisessa johtivat lyhytaikaisten lainojen myöntämiseen jo olemassa oleville yrityksille.

53. Vastaavanlaisia kohdentamiseen liittyviä heikkouksia havaittiin korkotukijärjestelyssä, joka oli laajin rauhaa ja sovintoa koskevasta ohjelmasta rahoitettu yksittäinen toimi ja jossa noudatettiin Euroopan investointipankin yleiskattavaa tukea koskevasta järjestelystä saatua mallia. Tukikelpoisuusperusteet olivat väljät, joten suuret yritykset saattoivat hyötyä tuesta. Joitakin investointeja, joihin oli myönnetty teollisten yksiköiden rakentamiseen tarkoitettua tukea(34), pidettiin myös virheellisesti tukikelpoisuusperusteiden mukaisina tuottavina investointeina.

54. Koska ohjelman toteuttaminen oli vuoden 1997 loppuun asti hidasta samoin kuin asianmukaisten seuranta- ja arviointijärjestelmien perustaminen, ohjelman vaikutusta 31. joulukuuta 1997 mennessä oli lähes mahdotonta mitata tarkasti. Työpaikkojen syntymistä koskevien todellisten lukujen kirjaamiseksi ei ollut olemassa mekanismia, ja vaikutusta kuvaavat indikaattorit oli monesti muodostettu arvioista, joiden tarkkuus vaihteli, mikä lisäsi vaaraa, että vaikutukset otetaan huomioon kahdesti: sekä rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman että muiden EU:n ohjelmien yhteydessä. Tämän näkemyksen vahvisti väliarvioinnin tekijä, jonka heinäkuussa 1997 laatiman raportin mukaan tuolloin oli olemassa suhteellisen vähän näyttöä nimenomaan tuettujen hankkeiden tulosten vaikutuksista kentällä.

Julkisuus ja tiedotus

55. Rauhaa ja sovintoa koskevassa ohjelmassa ei ollut johdonmukaista suunnitelmaa tiedotustoiminnan koordinoimiseksi. Ohjelman aloittaminen aiheutti julkisuudessa huomattavaa hämmennystä ohjelman roolista muihin EU:n ohjelmiin nähden. Huolimatta tiedottamista ja julkisuutta käsittelevän komitean perustamisesta vuonna 1996 huomattavia parannuksia ei ollut havaittavissa 31. joulukuuta 1997 mennessä. Puute oli sitäkin merkittävämpi, kun otetaan huomioon ne selvät edut, joita ohjelmalle olisi aiheutunut rauhaan ja sovintoon liittyvän tavoitteensa edistämisessä huomattavan julkisen aseman ansiosta.

USEISTA LÄHTEISTÄ RAHOITETUT TOIMET

56. Monet rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman alaohjelmiin sekä Irlannin kansainvälisen rahaston, Interreg-yhteisöaloitteen ja Pohjois-Irlannin yhtenäisen ohjelman (1994 - 1999) ohjelmiin sisältyvistä toimista olivat hyvin samankaltaisia, ja joissakin tapauksissa ilmeni merkittäviä päällekkäisyyksiä. Koska kreivikuntien valtuustojen käytettävissä olevat resurssit olivat Irlannin raja-alueella vähäiset, hankkeiden rahoittamiseksi(35) oli tarpeen yhdistää useita rahoituslähteitä, kuten Local Urban and Rural Development -toimenpideohjelma (LURD) ja Interreg. Hankkeiden yhteisrahoittaminen eri ohjelmista myös lisäsi vaaraa, että hankkeiden vaikutukset ja niiden saama julkisuus lasketaan useaan kertaan yksittäisten ohjelmien ansioksi.

57. Eräs Irlannin kansainvälisen rahaston hanke (matkailutoimistojen kehittämä sähköinen tieto- ja varausjärjestelmä), jolle myönnettiin 1494266 ecua vuonna 1989, sai myös EU:n rahoitusta(36). Vaikka hankkeen kokonaismenot olivat 11,37 miljoonaa ecua (josta 52 prosenttia oli peräisin EU:lta ja Irlannin kansainvälisestä rahastosta) vuosina 1990 - 1995, alkuperäinen hanke epäonnistui puutteellisen järjestelmäarkkitehtuurin ja hallinnoinnissa ilmenneiden puutteiden vuoksi. Suurin osa (74 prosenttia) hankkeesta myytiin vuonna 1997 hinnasta, joka oli vain noin kolme prosenttia suhteutetuista alkuperäisistä kuluista.

58. Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman kohdalla tiedostettiin, että toimissa saattaa ilmetä päällekkäisyyksiä, mutta ohjelman mukaiselle rahoitukselle annettiin silti etusija toisesta erityisestä syystä eli rauhanprosessin lujittamisen ja sovinnon edistämisen vuoksi. Operatiivisella tasolla tämän erottavan tekijän avulla ei kuitenkaan kyetty ehkäisemään toiminnan päällekkäisyyksiä, ja rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman mukaisen rahoituksen käyttöön ottaminen johti muiden ohjelmien, erityisesti Interreg-yhteisöaloitteen, toteuttamisen hidastumiseen.

RAHOITUKSEN TÄYDENTÄVYYS

59. Komissio voi hyväksyä rahoituksen sillä edellytyksellä, että Euroopan yhteisön rahoitusosuus Irlannin kansainväliselle rahastolle käytetään ensisijaisesti paikallisten yhteisöjen välisiin hankkeisiin edistäen näin vuoropuhelua ja sovintoa, että rahoituksella on todellista lisävaikutusta ja että sillä ei korvata muuta julkista tai yksityistä rahoitusta.

60. Muutamissa tapauksissa (kolmessa tarkastetuista 34 hankkeesta) komission rahoituksella korvattiin valtion rahoittamia toimia, mikä johti nimenomaan Irlannin kansainvälisen rahaston vaikutuksen vähenemiseen (esimerkiksi kahden ministeriön rahoittamien, maatalouden raaka-aineita jalostavaa teollisuutta varten luotujen ekonometristen mallien kohdalla(37)).

61. Myös kaksi rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan kuuluvaa toimenpidettä (5.2 "New Industrial Development Services", joka liittyy uusiin teollisuuden kehittämispalveluihin, ja 5.3 "Trade Development", joka liittyy kaupan kehittämiseen) sisälsi toimia, jotka eivät eroa rakennerahastojen tavanomaisista ohjelmista. Väliarvioinnin tekijä huomautti erästä tällaista hanketta(38) koskevassa kertomuksessaan, että on epäselvää, miksi hanke, jota alun perin rahoitettiin taloudelliseen kehitykseen liittyvästä Pohjois-Irlannin yhtenäisen ohjelman alaohjelmasta, siirrettiin rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman yhteyteen.

62. Rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan sisältyvästä 58 tarkastetusta hankkeesta(39) kahdeksassa rahoitusta annettiin toimille, joiden todettiin olevan tavanomaisia talouden kehittämiseen liittyviä toimia, jollaisia ministeriöt ja muut EU:n ohjelmat jo rahoittivat ja toteuttivat ja jotka olisi yhtä hyvin voitu sisällyttää rakennerahastojen tavanomaisiin ohjelmiin.

63. Joidenkin rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman täytäntöönpanoelinten(40) kohdalla hankkeiden alullepanijoina olivat täytäntöönpanoelimet itse. Esimerkiksi kolmen hankkeen(41), joiden saama tuki oli yhteensä 6,2 miljoonaa ecua, hyväksymispäivä oli aikaisempi kuin rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman virallinen alkamispäivä. Tämä vähensi ohjelman rahoituksesta saatavaa lisähyötyä ja rahoituksen vaikutusta, koska paikallinen yhteisö ei osallistunut ohjelmaan suorasti. Samoin erästä toista hanketta(42), jossa pyrittiin hyödyntämään Pohjois-Irlannin luonnollisia kalavaroja, oli alun perin ehdotettu kansallista rahoitusta varten vuonna 1989, mutta hanke oli hylätty samana vuonna sillä perusteella, että sen ei voitu osoittaa olevan kannattava. Samanlaista hanketta ehdotettiin kuitenkin myöhemmin yhteisrahoitettavaksi Irlannin kansainvälisestä rahastosta ja Interreg-yhteisöaloitteesta, ja ehdotus hyväksyttiin. Hanke käynnistettiin vasta, kun sille oli myönnetty rahoitusta rauhaa ja sovintoa koskevasta ohjelmasta, mutta siitä ei laadittu ohjelmaan liittyvien erityisten perusteiden mukaista erillistä yksityiskohtaista ehdotusta eikä arviota sen kannattavuudesta.

64. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin parlamenttien välisen komitean rauhaa ja sovintoa varten myönnettyä EU:n tukea käsittelevässä kertomuksessa(43) vuodelta 1996 suositeltiin, että ohjelman varoja ei käytettäisi jo olemassa oleviin hankkeisiin ja että niillä ei korvattaisi valtioiden tavallisesti tarjoamaa rahoitusta. Tarkastuksessa ilmeni kuitenkin tapauksia, joissa aiemmin suunnitelluille hankkeille oli myönnetty tukea, sekä tapauksia, joissa hankkeita olisi voitu toteuttaa ilman tukea. Erään toimenpiteen osalta väliarvioinnin yhteydessä tehdyssä selvityksessä(44) osoitettiin, että kaikkiaan 53 prosenttia edunsaajista olisi pystynyt toteuttamaan hankkeensa ilman tukea vaikkakin hitaammin tai supistetussa muodossa. Saman toimenpiteen yhteydessä myönnettiin ohjelman mukaista tukea lainoille, jotka välittäjäpankit olivat hyväksyneet kauan ennen kuin edunsaajat hakivat korkotukea.

65. Kreivikuntien valtuustojen johtamien, ohjelmaa varten erityisesti perustettujen työryhmien kohdalla varoja käytettiin yleensä hankkeisiin, jotka perustuivat valtuuston viisivuotista kehityssuunnitelmaa koskevaan konsultointimenettelyyn eivätkä suoraan yleisön hakemuksiin, minkä vuoksi yksityinen rahoitus oli vain vähäistä. Tällä tavoin esimerkiksi rahoitettiin eräässä tapauksessa(45) yhdeksän 12 toteutetusta hankkeesta, jotka koskivat jalankulkuteitä, viitoitusta ja viemäröintiä, ja paikallinen yhteisö osallistui suoraan ainoastaan kahteen hankkeeseen. Toisessa tapauksessa(46), joka koski erään kunnallisen vuokrataloalueen katuvalaistuksen uudistamista ja johon valtuusto oli aiemmin hakenut valtion rahoitusta tuloksetta, hakemus jätettiin vasta, kun työsuunnitelma oli jo hyväksytty ja työt aloitettu, ja hankkeesta ei tehty virallista arviointia.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

66. Irlannin kansainväliseen rahastoon sekä rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan kuuluvat tukipaketit, joiden avulla oli tarkoitus voimistaa rauhanprosessia Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa, kehitettiin ja toteutettiin poikkeuksellisen vaikeissa olosuhteissa, jotka johtuivat asianomaisten paikallisten yhteisöjen välisestä epäluottamuksesta.

67. Komissio ja jäsenvaltiot tekivät näissä olosuhteissa päätöksen ottaa riskejä rauhan edistämiseksi. Tilannetta kyseisillä alueilla ei vielä ollut saatu täysin vakautettua, mikä merkitsi sitä, että pääoman investoimiseen suhtauduttiin kovin vastahakoisesti; tämän vuoksi sellaisia toteuttamiskelpoisia hankkeita, joihin liittyi täysin riskittömiä investointimahdollisuuksia, ehdotettiin melko vähän. Vaikka tilanteen ohjelmien etenemiselle aiheuttamat vaikeudet otetaan huomioon, lupaavien toimien yksilöimiseksi ja uusien edunsaajien tavoittamiseksi olisi täytynyt ponnistella enemmän pyrittäessä noudattamaan toimiin liittyviä erityisiä perusteita entistä paremmin (kohdat 32 ja 52 - 53).

68. Rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma tarjosi kuitenkin merkittävät rakenteet ja kannusteet yhteistyön edistämiseen alueella, jolla oli vain vähän mahdollisuuksia paikallisten yhteisöjen väliseen yhteistyöhön. Se antoi mahdollisuuden kumppanuuteen ja vuoropuheluun sekä toi päätöksenteon ja vastuun paikallisten yhteisöjen kehittämisestä lähemmäs kansalaisia. Huomattavista vaikeuksista huolimatta rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma saavutti paikallisten rahoituselinten työn ansiosta kummankin paikallisen yhteisön hyväksynnän. Ohjelman avulla pystyttiin aiempaa tehokkaammin saavuttamaan yleistavoite, joka liittyi sosiaalisten ja taloudellisten olosuhteiden parantamiseen paikallisten yhteisöjen suoran osallistumisen avulla (kohdat 32 ja 41).

69. Vaikeat olosuhteet eivät kuitenkaan ole syy olla toteuttamatta tarvittavia toimenpiteitä käyttöön asetettujen yhteisön varojen hallinnoimiseksi ja valvomiseksi, vaan ne pikemminkin lisäävät niiden tarvetta. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa kävi ilmi, että valvontamenettelyjä olisi parannettava rahoituksen vaikuttavuuden lisäämiseksi (kohdat 19 - 20, 22 ja 47 - 48).

70. Irlannin kansainvälisen rahaston osalta tilintarkastustuomioistuin suosittelee erityisesti seuraavaa:

a) Komission olisi arvioitava rahaston välittömät rahoitustarpeet ennen maksujen suorittamista rahastolle. Komission maksumenettelyjä on muutettava tämän uuden vaatimuksen mukaisiksi (kohta 12).

b) Rahaston hallintoneuvoston delegoimat valtuudet olisi vahvistettava virallisesti ja työtehtävistä olisi laadittava kuvaukset koko henkilöstön osalta vastuualueiden selkeyttämiseksi (kohdat 13 - 14).

c) Komission olisi varmistettava rahaston hallintoneuvoston kokouksiin osallistuvien edustajiensa avulla, että hankkeisiin liittyvien hakemusten arviointiperusteet ovat asianmukaiset ja että niitä noudatetaan ja sovelletaan yhdenmukaisesti (kohdat 18 - 20).

d) Komission olisi seurattava rutiininomaisesti rahaston hankkeista yhteisölle aiheutuneiden menojen asianmukaisuutta, jotta se voisi arvioida rahoitettujen hankkeiden vahvuuksia ja esittää saamansa tulokset rahaston hallintoneuvostolle tarkastelua varten (kohta 21).

71. Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman osalta tilintarkastustuomioistuin suosittelee erityisesti seuraavaa:

a) Kumppanuusperiaatteen mukaisesti rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman seurantakomitean olisi avustettava täytäntöönpanoelimiä entistä enemmän, jotta voitaisiin varmistua siitä, että paikallisten yhteisöjen ja yhteiskunnallisten ryhmien valinnassa noudatetaan yhdenmukaisia perusteita. Ohjausta ja resursseja olisi tarjottava myös sen varmistamiseen, että paikallisen yhteisön hankkeet ja eri yhteiskunnalliset ryhmät otetaan mahdollisimman suuressa määrin mukaan ohjelman päätöksentekoon ja täytäntöönpanoon (kohdat 32 - 33).

b) Komission olisi varmistettava, että rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman rahoitustarpeet arvioidaan oikein ja että rahoitustarpeiden perusteena oleva suunniteltu toiminnan taso on realistisesti saavutettavissa (kohta 37).

c) Koska valtioista riippumattomat järjestöt vastaavat suurelta osin ohjelmaan liittyvästä hallinnoinnista ja päätöksenteosta, on ratkaisevan tärkeää, että seurantakomitea tarkastaa järjestöjen työn varmistaakseen, että ne osallistuvat toimintaan kaikilta osin ohjelman mukaisesti (kohdat 42 - 43).

d) Kaikki rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan kuuluvien hankkeiden arvioinnit olisi toteutettava erityisten kirjallisten perusteiden mukaisesti sen varmistamiseksi, että eri hankkeita kohdellaan yhdenmukaisesti. Hankkeisiin liittyvät arvioinnit olisi dokumentoitava selkeästi (kohdat 45 - 48).

e) Rauhaa ja sovintoa koskeva ohjelma on monimutkainen ja täytäntöönpanoelimiä on useita, joten ohjelman seurantakomitean olisi varmistuttava siitä, että käytössä on asianmukaiset valvontamekanismit yhteisön varojen suojaamiseksi. Täytäntöönpanoelinten menoilmoitukset olisi esimerkiksi tarkastettava erikseen (kohta 44).

f) Useista lähteistä rahoitettujen toimien yhteydessä ja yhteisön rahoitustuesta Irlannin kansainväliselle rahastolle annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2614/97 mukaisesti yhteisön tukitoimien hallinnoinnista Pohjois-Irlannissa (rahaston toiminta mukaan lukien) vastaavien komission yksiköiden olisi arvioitava ehdotetut toimet säännöllisesti, jotta voidaan taata toimien asianmukainen yhteisvaikutus ja koordinointi sekä tarvittaessa määrittää, mikä taho voi parhaiten hallinnoida kyseistä toimintaa niin, että vältetään yllättävät kustannusylitykset sekä byrokratia (kohdat 56 - 58 ja 62 - 65).

g) Komission olisi varmistettava, että rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman yhteydessä toteutettavat toimenpiteet saavat riittävästi julkisuutta, jotta niiden vaikutus on mahdollisimman suuri. Äskettäin muodostetun julkisuusasioita seuraavan alakomitean ansiosta rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman yhteydessä toteutettavat toimet tulevat todennäköisesti aiempaa paremmin yleisön tietoisuuteen; kyseisen ryhmän kaikkien aloitteiden vaikuttavuutta olisi seurattava (kohta 55).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 23. ja 24. helmikuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Irlantia koskeva sopimussarja, nro 62 (1985). Asiakirjan mukaan kyseiset kaksi valtiota tekevät yhteistyötä edistääkseen taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä niillä Irlannin kummankin osan alueilla, jotka ovat vakavimmin kärsineet tilanteen epävakaisuuden seurauksista viime vuosina.

(2) Erityinen tukiohjelma rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi Pohjois-Irlannissa ja Irlannin raja-alueiden kreivikunnissa 1995 - 1999 (kohta 3.16).

(3) Euroopan komission puheenjohtajan 21. helmikuuta 1989 päivätty kirje SG(89) D/2399.

(4) Asia C-106/96 Yhdistynyt kuningaskunta/komissio.

(5) Neuvoston asetus (EY) N:o 2614/97, annettu 15 päivänä joulukuuta 1997.

(6) Ks. liite 4, seuraavat hankkeet: 2 - Lough Foyle, 4 - Carolls Warehouse, 5 - Jones Bros, 8 - Lifford Castle, 14 - Seeconnell, 15 - Turf Lodge, 17 - CMAR, 31 - Vavan At Armagh.

(7) Ks. liite 4, kohta 5 - Jones Bros.

(8) Ks. liite 4, kohta 14 - Seeconnell.

(9) Ks. liite 4, kohta 8 - Lifford Castle.

(10) Ks. liite 4, kohta 15 - Turf Lodge.

(11) Ks. liite 4, seuraavat hankkeet: 11 - Rathlin Island, 14 - Seeconnell, 31 - Navan.

(12) Ks. liite 4, kohta 31 - Navan.

(13) Ks. liite 4, seuraavat hankkeet: 8 - Lifford, 9 - Gulliver, 11 - Rathlin, 14 - Seeconnell, 24 - Mount Errigal, 31 - Navan.

(14) Ks. liite 4, kohta 14 - Seeconnell.

(15) Ks. liite 4, kohta 11 - Rathlin.

(16) Irlannin kansainvälinen rahasto, arviointikertomus, KOM(97) 130, 25. maaliskuuta 1997.

(17) Northern Ireland Industrial Economic Research Centre, NIERC.

(18) Ks. liite 4, kohta 17 - CMAR.

(19) Ks. liite 4, kohta 16 - Portavogie.

(20) Selvityksen mukaan kansainvälinen rahasto on ollut merkittävä ja poikkeuksellinen voima, joka on tukenut Pohjois-Irlannin yhteisöjen keskinäisiä sekä Pohjois-Irlannin ja Irlannin välisiä yhteyksiä, vuoropuhelua ja sovintoa sekä luonut työpaikkoja rahaston tukemien hankkeiden yhteydessä.

(21) KOM(97) 642 lopullinen, 26. marraskuuta 1997.

(22) Industrial development Board, IDB.

(23) Alaohjelma 5, toimenpide 1. Alkupääoma (uudelleen nostettavissa oleviin luottoihin liittyvä järjestely).

(24) Local Enterprise Agencies, LEA (yrityksiä tukevat paikalliset virastot).

(25) Local Economic Development Unit, LEDU, Pohjois-Irlanti.

(26) Ympäristöministeriö, Pohjois-Irlanti, maatalousministeriö, Pohjois-Irlanti, ADM/Combat Poverty Agency, työryhmä 1 Monaghan, työryhmä 2 Navan, DED Pohjois-Irlanti (vastaa hallinnoinnista), Emerging Business Trust, Co-operation North, Pohjois-Irlanti/Irlanti.

(27) Robsonin vähennysindeksi (deprivation index) perustuu Manchesterin yliopiston tutkimukseen.

(28) Toimenpide 2(B)2: talouden ja maaseudun kehittäminen: maatilojen ja maaseudun elvyttämiseen liittyvä järjestely (Farm and Countryside Enhancement Scheme, FACES).

(29) Emerging Business Trust (toimenpide 2(B)2: talouden ja maaseudun kehittäminen).

(30) Monaghanin kreivikunnan valtuuston johtama työryhmä.

(31) Ks. liite 5, seuraavat hankkeet: 10 - Mullaghmatt, 11 - Killyroan.

(32) Clones Diamond Phase II, Monaghan, sekä Killyroan Housing Estate.

(33) Alkupääomarahasto.

(34) Ks. liite 5, kohdat 18 - Combra Ltd ja 19 - Kelly Bros.

(35) Ks. liite 5, kohta 13 - Clones Diamond.

(36) STAR, Impact, Telematique ja Interreg.

(37) Ks. liite 4, kohta 32.

(38) Väliarviointikertomus, heinäkuu 1997, s. B 114, "Competitive Analysis Model".

(39) Ks. liite 5, seuraavat hankkeet: 8 - Belturbet, jalankulkuväylät, 9 - Ballinagh, viemäröinti, 10 - Mullaghmatt, 11 - Killyroan, 12 - O'Neills pack, 34 - Teollisuustiloja yritystoimintaan, 35 - Teollisuustiloja yritystoimintaan, 53 - Lohikannan parantaminen.

(40) Rivers Agency sekä Pohjois-Irlannin maatalousministeriö.

(41) Ks. liite 5, kohdat 56 - Metsäalan palvelut, 57 - Kalankasvatus, 58 - Elintarvikealan yritykset.

(42) Ks. liite 5, kohta 53.

(43) EU Aid for Peace and Reconciliation, heinäkuu 1996, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin parlamenttien välisen elimen alainen komitea.

(44) Väliarviointikertomus.

(45) Cavanin kreivikunnan valtuuston johtama työryhmä.

(46) Ks. liite 5, kohta 10 - Mullaghmatt.

Liite 1

Irlannin kansainvälisen rahaston hallinnointirakenne ja ohjelmat

>PIC FILE= "C_2000146FI.001602.EPS">

Liite 2 a

Erityinen tukiohjelma rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi

Rahoituksen jakautuminen alaohjelmittain

>PIC FILE= "C_2000146FI.001702.EPS">

LIITE 2 B

ERITYINEN TUKIOHJELMA RAUHAN JA SOVINNON AIKAANSAAMISEKSI

Rahoituksen jakautuminen rakennerahastojen kesken

>PIC FILE= "C_2000146FI.001703.EPS">

Liite 3

Rauhaa ja sovintoa koskevan ohjelman rakenne (vain Euroopan aluekehitysrahastoon liittyvät osat)

>PIC FILE= "C_2000146FI.001802.EPS">

Liite 4

Tarkastukseen poimittu otos irlannin kansainvälisen rahaston hankkeita

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 5

Tarkastukseen poimittu otos rauhaa ja sovintoa koskevasta ohjelmasta

>TAULUKON PAIKKA>

Komission vastaukset

YHTEENVETO

Irlannin kansainvälisen rahaston osalta komissio kehottaa tutustumaan yksityiskohtaisiin vastauksiinsa 14, 19 ja 20 kohdassa esitettyihin huomioihin.

Komissio toteaa havainnoista, jotka tilintarkastustuomioistuin on tehnyt rauhaa ja sovintoa koskevasta ohjelmasta eli R & S -ohjelmasta (1995 - 1999) niinkin aikaisin kuin vuonna 1997 suorittamansa tarkastuksen perusteella, että monissa tapauksissa seurantakomitea ja täytäntöönpanoelimet ovat tällä välin toteuttaneet toimia alkuvaikeuksien voittamiseksi.

Näin jälkikäteen asiaa tarkasteltuaan komissio uskoo, että tämän yhteisöaloitteen, joka on hyvin kunnianhimoinen ja innovatiivinen sekä tavoitteidensa (rauha ja sovinto) että välitysmekanismiensa (todellinen alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa) suhteen, täytäntöönpano on osoittautunut onnistuneeksi.

Euroopan unionin poliittinen ja taloudellinen tuki Irlannin kansainvälisen rahaston ja R & S -ohjelman välityksellä on tukenut prosessia rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi alueella ja näin ollen omalta osaltaan edistymistä poliittisella tasolla.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS

3. R & S -ohjelmaan kuuluvien hankkeiden tosiasiallinen toteutus alkoi pääosin vuonna 1996, ja näin ollen tarvittaisiin pidempi ajanjakso lopullisten johtopäätösten tekemiseksi ohjelman yleisestä toimivuudesta ja tehokkuudesta. Kuten komission vastauksesta käy ilmi, useimpiin kertomuksessa parannusta kaipaaviksi todettuihin aloihin kiinnitettiin huomiota seuraavina vuosina.

IRLANNIN KANSAINVÄLINEN RAHASTO

Tiivistelmä Irlannin kansainväliseen rahastoon liittyvistä keskeisistä havainnoista

6. Komissio haluaa korostaa rahaston ainutlaatuista roolia ja asemaa ja sen toiminnallisia järjestelyjä. Rahasto on itsenäinen oikeussubjekti ja toimii omien rahoitussääntöjensä mukaan. Säännöt poikkeavat EU-aloitteista, kuten esimerkiksi R & S -ohjelmasta, jota hallinnoi komissio ja asianomaiset kaksi hallitusta. Komissio katsoo, että kun näitä kahta välinettä tarkastellaan samassa kertomuksessa, on huolehdittava, että väärinkäsityksiltä vältytään. Komissio on pannut merkille tilintarkastustuomioistuimen huomiot ja antaa niihin yksityiskohtaiset vastaukset viitaten kertomuksen asianomaisiin kohtiin.

Rahoitusjärjestelyt ja säännökset

11 - 12. Komissio katsoo, että rahaston tileillä olevat määrät eivät ole käyttämättömiä rahavaroja, koska varat on jo sidottu ohjelmiin. Rahaston tilit osoittavat itse asiassa, että vuosina 1995, 1996 ja 1997 hankkeiden sopimussitoumukset ylittivät rahaston tilillä olevat varat. Tämä johtuu siitä, että rahasto jaksottaa tuen vapauttamisen hankkeille niiden edistymisen sekä vastaavan rahoituksen saannin mukaan. Näin ollen rahaston täytyy olla varma rahoittajilta saamistaan osuuksista hyvissä ajoin ennen lopullisia maksuja hankkeille. Komissio tarkastelee kuitenkin tätä asiaa ja tutkii mahdollisuutta suorittaa maksut rahastolle useammin kuin nykyisessä kahdessa vuotuisessa erässä.

Hallinnolliset menettelyt

13 - 14. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen siitä, että Irlannin kansainvälisen rahaston nykyisiä, henkilöstöä ja valtuuksien delegoimista koskevia järjestelyjä olisi tarkasteltava uudelleen, ja se on ottanut asian esille rahaston hallituksen kanssa.

Hankkeiden arviointimenettelyt

19 - 20. Komissio on pyytänyt rahastoa tarkastelemaan uudelleen hankkeiden ennakkoarviointia koskevia menettelyjään tilintarkastustuomioistuimen esittämien huomautusten perusteella. Komission käsityksen mukaan tilintarkastustuomioistuimen esimerkkinä mainitsemien tapausten osalta rahasto antoi apua hankkeiden alustavan arvioinnin perusteella ja noudattaen rahaston periaatetta "ensimmäisenä pöytään lyödystä rahasta", mikä auttoi muiden rahoituslähteiden löytämisessä hankkeille.

Hankkeiden seuranta ja arviointi

21. Varainhoidon valvonnan pääosaston vuoden 1998 lokakuussa tekemän tarkastuksen jälkeen pääosaston tarkastuskertomuksessa esitettiin samanlaisia havaintoja seurannan ja valvonnan heikkouksista. Myöhemmin Irlannin kansainvälinen rahasto ehdotti toimenpiteitä tilanteen oikaisemiseksi.

Irlannin kansainvälisen rahaston vaikutus

23. Tätä kohtaa tarkasteltaessa on pidettävä mielessä se seikka, että Irlannin kansainvälinen rahasto on monilla aloilla ensisijainen rahoittaja nimenomaan siksi, että poliittiset ja yhteiskunnalliset olot tekevät muun julkisen rahoituksen saannin hyvin vaikeaksi ilman rahaston tarjoamia elvytysmahdollisuuksia.

24. Arviota luoduista 7000 työpaikasta voidaan pitää toiminnan mittarina puhtaasti taloudellisessa mielessä. Se ei kuitenkaan heijasta niiden työpaikkojen kokonaismäärää, jotka ovat syntyneet Irlannin kansainvälisen rahaston tukemista hankkeista ja joiden osalta rahasto katsoo sillä olleen vipuvaikutusta. KPMG:n vuonna 1995 tekemä tutkimus vaikuttaisi tukevan tätä lähestymistapaa.

26. Viittaus valtiollisiin organisaatioihin ja ammatillisiin järjestöihin merkittävimpinä tuensaajina rajat ylittävissä hankkeissa olisi suhteutettava yhteiskunnallis-poliittiseen tilanteeseen erityisesti tämän kertomuksen viiteajanjakson ensimmäisellä puoliskolla.

27. Komissio on saanut rahastolta vakuutuksen siitä, että tähän seikkaan kiinnitetään erityistä huomiota.

Komission toteuttama seuranta

28. Komission yksiköt tekivät vuoden 1998 lokakuussa yksityiskohtaisen tilintarkastuksen Irlannin kansainvälisen rahaston hallinto- ja valvontajärjestelmälle ja hankejohtajien suorittamalle hankkeiden täytäntöönpanolle samalla kun hankkeita seurattiin paikalla. Tarkastuskertomus vahvisti, että tuen enimmäismääriä oli noudatettu rakennerahastojen osarahoittamien hankkeiden osalta. Samanlaista paikalla tehtävää tarkastusta harkitaan vuodeksi 2000.

ERITYINEN TUKIOHJELMA RAUHAN JA SOVINNON AIKAANSAAMISEKSI

Tiivistelmä rauhaa ja sovintoa koskevaan ohjelmaan liittyvistä keskeisistä havainnoista

29. Tilintarkastustuomioistuimen jo niinkin aikaisin kuin vuonna 1997 suorittaman tarkastuksen perusteella tekemistä havainnoista komissio toteaa, että monissa tapauksissa seurantakomitea ja täytäntöönpanoelimet ovat tällä välin toteuttaneet toimenpiteitä tällaisten puutteiden korjaamiseksi.

Näin jälkikäteen asiaa tarkasteltuaan komissio uskoo, että tämä yhteisöaloite, joka on ainutlaatuinen sekä tavoitteidensa (rauha ja sovinto) että välitysmekanismiensa (todellinen alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa) suhteen, on osoittautunut kokonaisuudessaan menestyksekkääksi.

(Erityishuomautukset löytyvät asianomaisista kohdista.)

Säännökset ja rahoitusjärjestelyt

32. Koska R & S -ohjelmassa noudatettiin alhaalta ylöspäin suuntautuvaa lähestymistapaa, väkivallan päättymisen synnyttämien tilaisuuksien luonteen ja erikoislaadun arvioiminen jätettiin täytäntöönpanoelimille, eikä sitä määritelty ennakolta yksityiskohtaisesti itse ohjelmassa. Täytäntöönpanoelinten edellytettiin näin ollen käyttävän asianmukaisia menetelmiä yhteiskuntaryhmien ja hankkeiden kohdentamisessa ohjelma-asiakirjassa vahvistettujen yleistavoitteiden mukaisesti. Yksi selkeä esimerkki ovat piirikuntakumppanuudet, joille ympäristöministeriö antoi tukea tehtyään tärkeysjärjestysluokituksen käyttämällä Robsonin deprivaatioindeksiä yhdessä alueellisten tilastotietojen (väestö, väkivalta jne.) kanssa(1).

33. Kaikkien R & S -ohjelmaan osallistuneiden täytäntöönpanoelinten ponnistukset ovat osoittautuneet varsin tehokkaiksi, kuten käy ilmi T. Haasen tekemästä analyysistä varojen käytöstä eri yhteisöissä Pohjois-Irlannissa(2); ohjelma on onnistunut kattamaan merkittävällä tavalla koko Pohjois-Irlannin, sillä yli 80 prosenttia vaalipiireistä on esittänyt hakemuksia. Hankehakemusten ja rahoituksen jakautuminen noudatti lisäksi väestön jakautumista keskittyen erityisesti kaupunkialueille. Raja-alueiden kreivikunnissa ohjelman loppuarvioinnin odotetaan vahvistavan onnistumisen myös näillä alueilla.

Rahoitus ja talousarvion toteuttaminen

34. Jäsenvaltioiden ennakoima ja komission vuonna 1995 ehdottama rahoitussuunnitelma heijasti Eurooppa-neuvoston päätöstä myöntää vuosittain 100 miljoonaa ecua vuosina 1995 - 1997. Komissio on samaa mieltä siitä, että rahoituksen myöntäminen lyhyemmäksi ajaksi kuin ohjelman suunniteltu kesto on saattanut vaikeuttaa joidenkin hankkeiden suunnittelua. Vaikutus ei ollut kuitenkaan pelkästään kielteinen, sillä se aiheutti kaikille ohjelmaan osallistuville kiireellisyyden ja edistymään pyrkimisen tunteen. Kun lisäksi otetaan huomioon mahdollisesti epävakaat poliittiset olot alueella sekä R & S -ohjelman erityisluonne ja soveltamisala, komission ehdotus(3) tapahtuneen kehityksen tarkastelusta kolmen vuoden kuluttua edellytyksenä lisärahoituksen saamiselle oli täysin perusteltu.

35 - 37. Prosessi rahoitusta välittävien elinten valitsemiseksi ja niiden kanssa tehtävien sopimusten tekemiseksi sekä piirikuntakumppanuuksien (District Partnerships) ja Pohjois-Irlannin kumppanuushallituksen (Northern Ireland Partnership Board) luomiseksi vei väistämättä aikaa. Lisää aikaa kului ennen kuin nämä täytäntöönpanoelimet olivat täysin toiminnassa. Lisäksi täytäntöönpanoelinten tarkasteltavaksi tuli R & S -ohjelman osalta erittäin paljon hakemuksia - yli 22000 hakemusta 31. joulukuuta 1997 mennessä. Näissä olosuhteissa maksusitoumus- ja maksumäärät sekä hankkeista vuoden 1997 loppuun mennessä aiheutuneet menot olivat huomattavasti alhaisemmat kuin vuoden 1995 puolivälissä ohjelman hyväksymisen yhteydessä oletettiin.

Vuosina 1996 ja 1997 tehtyjen määrärahasiirtojen ja -peruutusten tarkoituksena oli jakaa muille yhteisöaloitteille määrät, joita ei ollut käytetty R & S -ohjelmaan. Tämä on tavanomainen käytäntö EU:n budjettihallinnossa.

38. Toiminnan etenemistä koskevassa vuoden 1997 kertomuksessaan komissio katsoi, että lisärahoitusta tarvittaisiin nykyisten ja tulevien vaatimusten täyttämiseksi ja suositti, että budjettivallan käyttäjä hyväksyisi EU:n lisärahoitusta 100 miljoonan ecun arvosta vuodeksi 1998 ja myöhemmin uudestaan saman summan vuodeksi 1999. Tämän ratkaisun oikeellisuutta vahvistaa se seikka, että ohjelman varat oli täysin sidottu vuoden 1999 lopussa. Tuensaajina oli noin 12600 hanketta.

Kun otetaan huomioon 35 kohdassa esitetyistä syistä johtunut varojen käytön hitaus, 5. joulukuuta 1997 tehty komission päätös oli tarpeellinen korjaus, jolla yhdenmukaistettiin rahoitussuunnittelu ja ohjelman täytäntöönpano.

Komissio toivottaa tervetulleeksi Berliinin Eurooppa-neuvoston päätöksen, jolla vahvistettiin PEACE II -ohjelmalle koko uudeksi ohjelmakaudeksi (2000 - 2004) osoitetut varat.

Ohjelman hallinnollinen rakenne

41. Vaikka ohjelman soveltamisala on laaja ja täytäntöönpanoelimiä on paljon, on kuitenkin muistettava, että R & S -ohjelmassa yhtä tärkeää on sisältö kuin prosessikin: ohjelman hallinnollinen rakenne suunniteltiin tämän vuoksi alusta alkaen sellaiseksi, että se mahdollistaisi mahdollisimman läheiset yhteydet ruohonjuuritasolle todellisella alhaalta ylöspäin suuntautuvalla lähestymistavalla.

42. Vaikka hallinnolliset käytänteet ovat saattaneet vaihdella paljonkin välitysmekanismien hajautetun luonteen vuoksi, seurantakomitea vahvisti tavoitteiden, toimintalinjojen ja täytäntöönpanomekanismien pätevyyden. Se antoi myös yleiset suuntaviivat kaikille täytäntöönpanoelimille.

Vaikka rahoitusta välittävien elinten valinnassa ei käytetty kilpailullisia valintamenettelyjä, komissio käytti konsultteja hakijoiden arvioimisessa. Lisäksi keskusteltiin laajalti kansallisten viranomaisten ja muiden tahojen, kuten kunnallisten viranomaisten ja vapaaehtoistahojen, kanssa ennen rahoitusta välittävien elinten lopullista valintaa sekä ennen Pohjois-Irlannin kumppanuushallituksen ja piirikuntakumppanuuksien luomista.

Vaikka ohjelma-asiakirjassa IDB:tä (Industrial Development Board) pidettiin välitysmekanismina (alaohjelma 5, toimenpide 2 "New Industrial Development Services"), toimenpidettä hallinnoi loppujen lopuksi IDB:n keskusministeriö eli taloudellisen kehityksen ministeriö.

43. LEDU (Local Economic Development Unit) palkkasi joukon edustajia, jotka toimivat eri puolilla Pohjois-Irlantia varmistaakseen siemenpääomarahaston laajan käytön alaohjelmaan 5 kuuluvassa toimenpiteessä 7. Taloudellisen kehityksen ministeriön sisäisen tarkastuksen yksikkö totesi tekemänsä tarkastuksen jälkeen, että LEDU:n valvontajärjestelyt olivat riittävät täyttämään yksikön vastuun rahaston hallinnon osalta ja että edustajien järjestelyt rahoituksen välittämiseksi olivat tyydyttävät. Välityksestä huolehtivien edustajien nimet ja toiminta kävivät ilmi seurantakomitealle toimitetuista, toiminnan etenemistä koskevista raporteista.

44. Jäsenvaltiot hakevat ennakkomaksuja lopullisten tuensaajien menoilmoitusten perusteella. Mahdollisten epäilysten poistamiseksi lopulliset tuensaajat määriteltiin(4) 10. heinäkuuta 1998 tehdyssä komission päätöksessä ohjelman väliarvioinnin jälkeen(5). Kaikki täytäntöönpanoelimet ilmoittavat nyt menot samalta perustalta.

Hankkeiden arviointimenettelyt

45. Näin laaja-alaisessa ohjelmassa voidaan olettaakin useita erilaisia lähestymistapoja hankkeiden valintaan. Yritykset yhdenmukaistaa vaatimukset kokonaan olisivat pidentäneet merkittävästi ohjelman käynnistykseen tarvittua aikaa. Tämä ei kuitenkaan oikeuta riittävien ennakkoarviointimenettelyjen puutetta tietyissä tapauksissa, ja tilintarkastustuomioistuimen tältä osin tekemät huomautukset onkin pantu merkille.

46. Tuen kohdentamiseksi Pohjois-Irlannissa ministeriöt nimesivät tukikelpoiset alueet Robsonin deprivaatioindeksiä käyttäen ja täydentäen sitä tarvittaessa muilla indikaattoreilla, jos tuella oli erityinen kohde (terveys, ympäristö, työllisyys jne.). Raja-alueiden kreivikunnissa jotkut rahoitusta välittävät elimet sovelsivat deprivaatioindeksiä tuen jakamisessa. Päivitettyä versiota Gamma-tutkimusten deprivaatioindeksistä käytettiin yleisesti ottaen perusteena yksittäisten hankkeiden vahvuuksien arvioimiseksi.

47 - 48. Komissio on pannut havainnot merkille. Se varmistaa, että seuraavassa R & S -ohjelmassa (2000 - 2004) täytäntöönpanoelinten käytettävissä on erityiset kirjalliset perusteet hankkeiden valitsemiseksi ja ennakkoarvioinnin tekemiseksi sekä erityisesti hakemusten vahvuuksien arvioimiseksi ja hankkeiden asettamiseksi tärkeysjärjestykseen pisteyttämällä tai vahvuuksia punnitsemalla.

Hankkeiden seuranta tuen saamisen jälkeen

49. Ennen vuoden 1997 loppua ja ennen keskustietokannan luomista rahoitusta välittävät elimet loivat omat tietokantansa niille jätettyjen hakemusten valvomiseksi.

Vuoden 1997 lopun jälkeen on luotu ohjelmassa vaaditut keskustietokannat. Ne sisältävät hankehakemuksia ja hankkeiden hyväksyntää koskevia tietoja sekä tietoja, joita hankepromoottorit ovat toimittaneet optimaalista seurantaa koskevan kyselylomakkeen (optimum monitoring questionnaire - OMQ) avulla. Näitä tietoja on käytetty toiminnan etenemistä koskevien raporttien valmistelemiseksi seurantakomitealle, ja niitä on myös käytetty ulkoisen arvioijan tekemissä analyyseissä.

50. Ohjelma-asiakirjassa ei vahvistettu konkreettisia ja vaikutusta koskevia määrällisiä tavoitteita, mikä heijasti tuossa vaiheessa normatiivisen luonteen puuttumista ohjelmasta. Ohjelman täytäntöönpanon kuluessa on kehitetty kattava joukko seurantaindikaattoreita, joita nyt käytetään raportoitaessa tapahtuneesta edistyksestä seurantakomitealle. Apuna käytetään OMQ-lomakkeesta saatuja tietoja. Ohjelman jälkiarvioinnin suorittamiseksi ulkoinen arvioija on laatinut strategisen arviointimallin. Myös muita valmisteluja on käynnissä loppuarvioinnin valmistelemiseksi.

Ohjelman vaikutus

51. Erillisten täytäntöönpanoelinten hallinnoimat erilliset toimenpiteet ovat luonteenomainen piirre rakennerahastojen ohjelmissa. Joissakin tapauksissa tämä voi todellakin tarkoittaa sitä, että potentiaalisten tuensaajien on haettava tukea eri elimiltä monialaisen hankkeen rahoittamiseksi. Alaohjelmien johtajat (ministeriöt) ovat kuitenkin osaltaan varmistaneet, että toimenpiteet on pantu täytäntöön toisiaan täydentäen.

52 - 53. Kohdentamisesta R & S -ohjelman yleistavoitteiden osalta viittaamme 46 kohtaan annettuun vastaukseen.

Komissio on pannut havainnot merkille ja tutkii asiaa edelleen.

54. Vuodesta 1998 alkaen käytössä on riittävä seuranta- ja arviointijärjestelmä kattavan tietokannan muodossa. Tietokantaa täydennetään säännöllisesti OMQ-lomakkeiden avulla, työpaikkojen luomista koskevilla luvuilla ja vaikutusindikaattoreilla (katso myös vastaus 49 ja 50 kohtaan).

Julkisuus ja tiedotus

55. R & S -ohjelman alkuvuosina tiedotus- ja julkisuustoimia oli ohjelmatasolla vähän, koska päävaatimuksena oli mahdollisille hakijoille tiedottaminen alaohjelmista ja toimenpiteistä. Täytäntöönpanoelimet toteuttivat kuitenkin tiedotustoimia tätä varten, mikä vaikuttaa onnistuneen, koska ohjelmaan kohdistui hyvin paljon hakemuksia (noin 29000 hakemusta). Tämä mittaa ihmisten tietoisuutta ohjelmasta ja ohjelman merkityksellisyyttä heidän tarpeidensa kannalta.

Tällä hetkellä tiedottamiseen ja julkisuuteen kiinnitetään enemmän huomiota ohjelmatasolla. Apuna on viestintään erikoistuneita kokeneita konsultteja, jotka raportoivat säännöllisesti seurantakomitealle(6).

USEISTA LÄHTEISTÄ RAHOITETUT TOIMET

56. R & S -ohjelman tavoitteet eroavat huomattavasti muista EU-ohjelmista sekä yleistavoitteidensa että tuen kohdentamisen osalta. R & S -ohjelma eroaa myös Irlannin kansainvälisen rahaston ohjelmista alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistapansa vuoksi ja siksi, että suurinta osaa varoista hoitavat valtiosta riippumattomat täytäntöönpanoelimet.

Komissio on myös huolissaan vaarasta, että hankkeiden vaikutukset ja niiden saama julkisuus lasketaan useaan kertaan eri ohjelmien ansioksi.

57. Komissio on pannut merkille tilintarkastustuomioistuimen tätä hanketta koskevat huomautukset, joiden mukaan Gulliver-hankkeen menoista 52 prosentille saatiin rahoitus EU:lta ja Irlannin kansainväliseltä rahastolta. Se haluaa kuitenkin huomauttaa, että vain puolet Irlannin kansainvälisen rahaston rahoituksesta tulee EU:lta. Gulliver-hanke oli hyvin innovatiivinen, ja siihen sisältyi näin ollen väistämättä riskitekijä.

58. Katso vastaus 61 - 62 kohtaan.

RAHOITUKSEN TÄYDENTÄVYYS

60. Komissio on samaa mieltä siitä, että valtion rahoittamien toimien korvautuminen Irlannin kansainvälisen rahaston rahoituksella on poikkeuksellista: kertomuksessa todettiin ainoastaan yksi tällainen tapaus. Komission tarkkailija ilmoitti kyseisestä tapauksesta Irlannin kansainvälisen rahaston hallitukselle tuolloin, ja siitä tehtiin merkintä hallituksen kokouspöytäkirjaan.

61 - 62. Tiettyjen toimien päällekkäisyyttä odotettiin, ja se hyväksyttiin kernaasti alusta alkaen: on normaalia, että jotkut hankkeet voivat olla oikeutettuja valtion tai EU-ohjelmien rahoitukseen samalla kun ne täyttävät vaatimuksen R & S -ohjelman tavoitteena olevasta vakaammasta ja rauhallisemmasta yhteiskunnasta. Tällaisten R & S -ohjelmasta rahoitettavien hankkeiden odotetaan vaikuttavan rauhan ja sovinnon aikaansaamiseen ja olevan näin ollen paremmin kohdennettuja.

63. Komission mielestä R & S -ohjelman perusteet täyttäviä hankkeita ei pitäisi jättää rahoituksen ulkopuolelle vain sen vuoksi, että niiden taustalla on ministeriö tai valtion laitos, mutta se on samaa mieltä siitä, että tällaiset hankkeet on arvioitava samalta pohjalta kuin muutkin hankkeet.

64. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että ohjelmarahoituksella ei pitäisi korvata tavanomaista valtion tai paikallisviranomaisten antamaa rahoitusta.

Siltä osin, että pitäisikö hankkeita, jotka voisivat edetä ilman tukea, avustaa ("dead-weight" eli nollavaikutus), komissio muistuttaa, että kehityksen lujittamiseksi kohti rauhanomaista ja vakaata yhteiskuntaa saatetaan erityisesti toivoa kiihtynyttä kasvuvauhtia tai laaja-alaisempaa kehitystä. Koska lisäksi yksi R & S -ohjelman myönteisistä vaikutuksista ovat sen välitysmekanismit, tällaiset hankkeet voivat myös luoda etuja hankkeiden valmisteluun ja täytäntöönpanoon liittyvien menettelyjen välityksellä.

65. Komissio on pannut havainnot merkille ja kiinnittää tähän seikkaan huomiota, kun uutta PEACE II -ohjelmaa laaditaan.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

66 - 69. Komissio arvostaa sitä, että tilintarkastustuomioistuin on tunnustanut ne hankalat olosuhteet, joissa R & S -ohjelma käynnistettiin, ja ohjelman arvon sen luodessa tärkeitä ja innovatiivisia rakenteita ja houkuttimia, jotka kannustavat paikallisia yhteisöjä yhteistyöhön ja osallistumiseen.

70. a). Komissio tarkastelee tätä asiaa ja tutkii mahdollisuutta suorittaa maksut rahastolle useammin kuin nykyisessä kahdessa erässä.

70. d). Komissio hyväksyy täysin tilintarkastustuomioistuimen suosituksen. Se haluaa huomauttaa, että sen yksiköt seurasivat hankkeita yksityiskohtaisesti vuosina 1998 - 1999. Seurantaraportissa käsitellään myös käytössä olleita rakenteita, joiden tarkoituksena oli estää päällekkäisyyttä Irlannin kansainvälisen rahaston ja rakennerahastojen antaman rahoituksen välillä. Samanlainen paikalla tehtävä tarkastus tehdään vuoden 2000 jälkipuoliskolla.

71. Komissio toivottaa tervetulleiksi R & S -ohjelmaa koskevat erityissuositukset. Se toteaa, että R & S -ohjelman seurantakomitea ja täytäntöönpanoelimet ovat jo toteuttaneet toimia useiden tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien seikkojen osalta. Komissio varmistaa kuitenkin, että kaikkiin tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin kiinnitetään tarkkaa huomiota seuraavan, vuosia 2000 - 2004 koskevan PEACE II -ohjelman valmistelussa ja hyväksymisessä. Erityisesti:

a) Ulkoinen arvioija tarkastelee ohjelman täytäntöönpanosta saatuja kokemuksia (mukaan luettuna muun muassa hankkeiden valinta ja kohdentaminen), ja hänen antamaansa raporttia (vuoden 2000 alkupuolella) käytetään PEACE II -ohjelman suunnittelussa.

b) Komissio hyväksyy tämän suosituksen. R & S -ohjelmasta saatujen kokemusten perusteella se odottaa PEACE II -ohjelman maksuvauhdin olevan yhdenmukainen rakennerahastojen toimenpideohjelmien kanssa.

c) Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jota voidaan soveltaa kaikkiin täytäntöönpanoelimiin.

d) Myös komissio katsoo, että koko ohjelman hankearviointien olisi perustuttava kirjallisiin arviointeihin, jotka olisi dokumentoitava selkeästi.

e) Komissio hyväksyy ensimmäisessä virkkeessä tehdyn suosituksen ja muistuttaa mieliin ohjelman keskustietokannan luomisen vuoden 1997 jälkeen.

f) Komissio toteuttaa toimia tehostaakseen eri osastojensa välistä koordinaatiota yhteisön osallistumisessa Irlannin kansainvälisen rahaston toimintaan ja PEACE II -ohjelmaan. Niiden ohjelmien väliseen yhteisvaikutukseen pyritään ohjelmien määrittelyssä.

g) Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se kiinnittää tarkkaa huomiota uudessa PEACE II -ohjelmassa käyttöönotettaviin julkisuussääntöihin.

Tämän hyvin kunnianhimoisen ja innovatiivisen yhteisöaloitteen alkuvaiheessa esiintyneistä vaikeuksista huolimatta komissio uskoo, että R & S -ohjelman (1995 - 1999) täytäntöönpano on onnistunut. Euroopan unionin poliittinen ja taloudellinen tuki on tukenut prosessia rauhan ja sovinnon aikaansaamiseksi alueella ja näin ollen omalta osaltaan edistymistä poliittisella tasolla.

(1) Katso myös vastausta 46 kohtaan.

(2) T. Haase & J. Pratschke: "EU Special Support Programme for Peace and Reconciliation: Analysis of Community Uptake", NISRA, 1999.

(3) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, 7. joulukuuta 1994, KOM(1994) 607.

(4) Yhteisön tukikehyksen, yhtenäisten suunnitteluasiakirjojen ja Irlantia koskevien yhteisöaloitteiden hyväksymistä koskevien päätösten muuttamisesta 23. huhtikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/324/EY mukaisesti: lomake nro 1.

(5) Komission päätös, tehty 10. heinäkuuta 1998, K(1998) 1632.

(6) Seurantakomitealle oli ilmoitettu 2. joulukuuta 1999 noin 400 lehtiartikkelista ja yli 50 televisio- tai radioesiintymisestä ohjelmakauden ajalta.