Turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskuksen (CIREA) vuosien 1994 ja 1995 toimintakertomus (Neuvoston 26 päivänä toukokuuta 1997 hyväksymä teksti)



Virallinen lehti nro C 191 , 23/06/1997 s. 0029 - 0032



Turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskuksen (CIREA) vuosien 1994 ja 1995 toimintakertomus (Neuvoston 26 päivänä toukokuuta 1997 hyväksymä teksti) (97/C 191/05) Turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskuksen (CIREA) perustamista koskevassa ministeripäätöksessä säädetään, että CIREA laatii neuvostolle toimintakertomuksia. CIREA on jo esittänyt yhden toimintakertomuksen, joka koskee vuoden 1993 ensimmäistä ja toista vuosipuoliskoa. Tässä kertomuksessa selvitetään CIREAn toimintaa vuosina 1994 ja 1995. I. YLEISIÄ SEIKKOJA a) Kokousten määrä Vuonna 1994 CIREA järjesti neljä kokousta (1) (21. tammikuuta, 23. syyskuuta, 19. lokakuuta ja 8. joulukuuta) ja vuonna 1995 CIREA kokoontui kahdeksan kertaa (13. helmikuuta, 5. huhtikuuta, 4. toukokuuta, 1. kesäkuuta, 7. syyskuuta, 6. lokakuuta, 8. marraskuuta ja 12. joulukuuta). Aivan erityisesti vuoden 1994 toisesta puoliskosta alkaen CIREA moninkertaisti kokoustensa määrän ja syvensi huomattavasti työskentelyään käymällä entistä monipuolisempia ja antoisampia keskusteluja turvapaikka-asioista. Turvapaikkahakemusten käsittelystä vastaavat kansalliset asiantuntijat osallistuvat yleensä CIREAn kokouksiin. Kuitenkin niiden laitosten päälliköt, jotka vastaavat jäsenvaltioissa pakolaisaseman tunnustamisesta, kokoontuivat CIREAssa ensimmäisen kerran 1 päivänä kesäkuuta 1995 Ranskan puheenjohtajakaudella. b) YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) osallistuminen kokouksiin YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun osallistumisesta kokouksiin ensin CIREAssa tehtyjen ja sitten COREPERissa (II) vahvistettujen aloitteiden tuloksena Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu kutsuttiin osallistumaan CIREAn kokouksiin vuoden 1995 ensimmäisestä puoliskosta alkaen. UNHCR ei saanut tarkkailijan asemaa, mutta sitä pyydettiin toiminaan yhteistyössä CIREAn kanssa tietyissä CIREAn esityslistan asioissa. UNHCR:n osallistuminen vaikutti myönteisesti CIREAssa käytyihin keskusteluihin. UNHCR teki lisäksi kirjallisia esityksiä kolmansista maista, joista turvapaikanhakijat ovat lähtöisin. Nämä tiedot laati UNHCR:n pakolaisasioiden tietokeskus julkisten tietojen perusteella mainiten asiakirjassa niiden alkuperän. c) Uusien jäsenvaltioiden liittymiseen valmistautuminen CIREA jatkoi vuonna 1993 aloitettuja epävirallisia neuvotteluja Euroopan unionin uusien jäsenvaltioiden ja silloisten ehdokkaiden kanssa perehtyäkseen kyseisten maiden turvapaikkapolitiikkaan. CIREA kokoontui Itävallan ja Ruotsin edustajien kanssa. Tällöin tarkasteltiin turvapaikka-asioihin sovellettavaa sisäistä lainsäädäntöä, institutionaalista rakennetta turvapaikka-asioita koskevien päätösten tekemisessä, turvapaikanhakijoiden määrää ja kotimaita sekä tiettyjä entisestä Jugoslaviasta siirrettyihin henkilöihin liittyviä näkökohtia. CIREAlla ei ollut tilaisuutta järjestää kokousta Suomen kanssa, mutta kyseinen valtio toimitti sille asiakirjan, joka sisälsi yksityiskohtaisen kuvauksen monista turvapaikka-asioihin liittyvistä tärkeistä tekijöistä (turvapaikkahakemusten käsittely, päätösten perustelut, muutoksenhakua sekä päätöksentekomenettelyä koskeva tilanne turvapaikka-asioissa). II. SÄÄDÖSTEN ANTAMINEN CIREAN TOIMINNASTA Vuonna 1994 neuvosto teki seuraavat CIREAa koskevat päätökset: - kolmansien maiden tilannetta käsittelevien yhteisten selontekojen arviointimenettely, - kolmansista maista laadittavien yhteisten selontekojen sisältöä koskevat suuntaviivat (2), - tiettyjen kolmansien maiden tilannetta käsittelevien yhteisten selontekojen levitys ja luottamuksellisuus (3). III. CIREAN TOIMET VUOSINA 1994 JA 1995 a) Tilanneselvitys niistä kolmansista maista, joista turvapaikanhakijat ovat lähtöisin CIREAssa tehtiin vuosina 1994 ja 1995 perusteellinen selvitys tilanteesta seuraavissa kolmansissa maissa tai alueilla, joista turvapaikanhakijoita tulee useisiin jäsenvaltioihin: - Albania, - Bhutan, - nepalilaista syntyperää olevat Bhutanin kansalaiset, - Kaukasia, - Bulgaria, - Myanmar, - Irak, - itsenäiset tasavallat (Georgia, Azerbaid Ozan) ja Venäjän federaation tasavallat (Pohjois-Ossetia, Ingu Osia, T Oset Osenia), - Romania, - Sri Lanka, - ääri-islamilaisuus (Iran, Egypti, Tunisia, Algeria), - Turkki, - Zaire. CIREAssa tutkittiin myös tiettyjä muihin kolmansiin maihin liittyviä seikkoja, mutta vähemmän yksityiskohtaisesti kuin edellä mainittujen maiden osalta: - Kuuba, - Burundi, - Mauritania, - Ruanda, - Sierra Leone, - Kosovon albanialaiset. Yleensä nämä selvitykset laadittiin ottaen huomioon jäsenvaltioiden antamat vastaukset kyseistä maata tai aluetta koskeneeseen kyselyyn. Erityisesti kiinnitettiin huomio seuraaviin seikkoihin: - tilastotiedot (turvapaikkahakemukset ja myöntämismäärä), - turvapaikkahakemuksen tyypittely (hakijan henkilötiedot kuten entinen syntyperä tai uskonto), - esitetyt perustelut, - kuljettu matkareitti kotimaasta lähdön jälkeen, - hakemuksen arviointi Geneven yleissopimuksen kannalta (turvapaikkahakemusten analysointitapa, sisäisen turvapaikan käsite, erityistapausten käsittely), - kotimaassa vallitseva tilanne, - turvapaikanhakijoiden tilanteen arvioimiskäytäntö asianomaisessa valtiossa, ja - toteutetut toimenpiteet silloin, kun pakolaisasemaa ei tunnusteta. Tietyissä tapauksissa jäsenvaltiot saattoivat selvittää tilanteen ottaen huomioon yhteiset selonteot, jotka tutkittavassa kolmannessa maassa olevien jäsenvaltioiden edustustojen päälliköt ensin laativat ja jotka YUTP-elimet sitten hyväksyivät. Näin voidaan ottaa huomioon paikan päällä muodostettu kokonaisarvio siltä osin kuin se koskee turvapaikka-asioita (4). YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu esitti järjestelmällisesti selvityksen kyseisten kolmansien maiden tilanteesta painottaen CIREAn kannalta kiinnostavia seikkoja. Nämä asiakirjat laadittiin asiasta saatavilla olevien julkisten tietojen pohjalta. Lisäksi CIREA hyödynsi yhden tai usean jäsenvaltion itse paikalle tekemistä matkoista laadittuja raportteja. Näissä raporteissa otetaan huomioon maan järjestelmää ohjailevat suuret periaatteet ja tilanteen vaikutus maan asukkaisiin (Vrt. kohta III.b). Lopuksi CIREA on saanut valtioista riippumattomien järjestöjen laatimia raportteja, jotka lähetettiin sille kyseisten järjestöjen aloitteesta. b) Yhteiset matkat turvapaikanhakijoiden kotimaihin Vuonna 1995 CIREAssa tarkasteltiin mahdollisuutta järjestää turvapaikanhakijoiden kotimaihin yhteisiä matkoja, joihin osallistuisi useita jäsenvaltioita. Näiden matkojen avulla olisi voitava määritellä paremmin itse paikalla vallitseva tilanne ottaen huomioon tietyt tekniset ja yleiset seikat, joita on vaikea kartoittaa jäsenvaltiosta käsin ja joiden tuntemus auttaa turvapaikkahakemusten arvioinnissa. CIREAlla ja johtoryhmällä ei ole ollut tilaisuutta muodostaa lopullista kantaa asiasta. Vaihtoehtoisesti sovittiin, että jokainen jäsenvaltio sitoutuisi tiedottamaan muille jäsenvaltioille kolmanteen maahan tekemiensä matkojen tuloksista turvapaikka-asioiden osalta. Lisäksi asianomainen jäsenvaltio voisi ennen matkalle lähtöä kutsua muita jäsenvaltioita liittymään matkaan tai koota yhteen muiden jäsenvaltioiden CIREAssa esiin ottamat näkökohdat tai kysymykset, jotta niihin kiinnitettäisiin huomiota matkalla. Tätä varten sovittiin, että jokaisen CIREAn kokouksen esityslistaan otetaan kohta matkoista, jotka jäsenvaltiot ovat tehneet tai tekevät turvapaikanhakijoiden kotimaihin. Vuonna 1995 CIREAlle toimitettiin selonteko Sri Lankaan, Zaireen ja Etiopiaan tehdyistä matkoista. c) Tietojenvaihto turvapaikka-asioissa Jokaisen kokouksen alussa CIREAn jäsenet vaihtoivat suullisia ja kirjallisia tietoja kansallisella tasolla ilmenneistä seikoista tai tapahtuneesta kehityksestä. Tietojenvaihdossa keskityttiin muun muassa seuraaviin näkökohtiin: - Jäsenvaltioissa toteutetut tai tarkasteltavana olevat turvapaikka-asioita koskevat lainsäädännölliset tai hallinnolliset muutokset. Tämän osalta on muistutettava, että melko monissa jäsenvaltioissa on muutettu turvapaikka-asioita koskevaa kansallista lainsäädäntöä useilla aloilla (erityisesti NL, GR, ES, DK, P). Nämä muutokset ovat jatkoa useissa jäsenvaltioissa vuonna 1993 aloitetuille muutoksille ja niihin sisältyi joskus huomattavien muutosten tekeminen turvapaikkasääntöihin. Muissa tapauksissa tehdyt muutokset koskevat erityiskysymyksiä kuten vapaaehtoisen paluun avustaminen, turvapaikanhakijoille myönnettävät oleskeluluvat tai ulkomaalaisten vastaanottojärjestelyt vastaanottokeskuksissa. - Joissakin jäsenvaltioissa sovellettava oikeuskäytäntö. - Alueet tai maat, joista kutakin kokousta edeltävinä kuukausina saapui eniten turvapaikanhakijoita kuhunkin jäsenvaltioon. - Rajalle saapuviin turvapaikanhakijoihin sovellettavat kansalliset menettelyt. - Kunkin jäsenvaltion kolmansien maiden kanssa mahdollisesti tekemät takaisinottosopimukset. - Viisumiasioissa toteutetut toimenpiteet siltä osin kuin niillä voi olla vaikutusta turvapaikka-asioihin. - Näkemysten vaihto käännytettyjen turvapaikanhakijoiden kotimaahan palauttamisesta. - Näkemysten vaihto jäsenvaltioissa sovellettavasta lainsäädännöstä, joka koskee mahdollisuutta myöntää oleskelulupa sellaisille turvapaikanhakijoille, jotka eivät täytä vuoden 1951 yleissopimuksessa asetettuja edellytyksiä. - Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten jäsenvaltioissa esittämien turvapaikkahakemusten yleisyys ja suunnitellut ratkaisut. - Turvapaikanhakijoiden oikeusapu. - Turvapaikanhakijoiden lasten koulunkäynti. d) Yhteydenotot kolmansien maiden viranomaisiin Jo vuonna 1993 toteutettujen aloitteiden tapaan CIREA kokosi tarpeellisen aineiston, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat ottaa yhteyden Kiinan viranomaisiin sen johdosta, että Kiinasta lähtöisin olevien käännytettyjen ja luvattomasti jonkin jäsenvaltion alueella oleskelevien turvapaikanhakijoiden määrä on lisääntynyt. Nämä tiedot toimitettiin YUTP:lle konkreettisia yhteydenottoja varten paikan päällä. CIREAssa suoritettiin vastaava tehtävä vietnamilaisten turvapaikanhakijoiden osalta yhteydenoton valmistelemiseksi Vietnamin viranomaisiin. e) Pakolaisaseman tunnustamista koskevissa luvuissa jäsenvaltioiden välillä olevien eroavuuksien tutkiminen CIREA tutki pakolaisaseman tunnustamista koskevissa luvuissa jäsenvaltioiden välillä olevat eroavuudet. Tällöin jäsenvaltiot voivat esittää yksityiskohtaisesti syyt, joilla tietyissä tapauksissa selitetään jäsenvaltioiden väliset erot samasta kolmannesta maasta tai samalta alueelta lähtöisin olevia turvapaikanhakijoita koskevissa luvuissa. Näin meneteltiin myös niiden kolmansien maiden tilanneselvitysten osalta, joista turvapaikanhakijat ovat lähtöisin. f) Tilastot CIREA on laatinut melko suuren määrän tilastoja turvapaikanhakijoista, jotka ovat jättäneet hakemuksen johonkin jäsenvaltioon, sekä jäsenvaltioiden myöntämien turvapaikkojen määrästä. Nämä tiedot ovat vuosilta 1994 ja 1995. Ne on laadittu aluekohtaisesti (koko maailma, Eurooppa, Aasia, Afrikka, Amerikka ja Oseania) sekä niistä kolmansista maista, joista tulee eniten turvapaikanhakijoita Euroopan unioniin. Muistutetaan, että tilastot ovat keino ilmoittaa jäsenvaltioille nopeasti turvapaikka-asioissa tapahtuneesta kehityksestä, erityisesti jäsenvaltioissa esitettyjen turvapaikkahakemusten määrästä. Sen tavoitteena ei ole antaa lopullisia tilastotietoja jokaisesta jäsenvaltiosta. g) Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetun `pakolainen`-käsitteen yhdenmukaisesta soveltamisesta määriteltyä yhteistä kantaa koskevan aineiston syventäminen Turvapaikka-asiain työryhmä käsitteli vuosina 1994 ja 1995 ehdotusta yhteiseksi kannaksi Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetun `pakolainen`-käsitteen yhdenmukaisesta soveltamisesta (5). Turvapaikka-asian työryhmän työskentelyn tukemiseksi CIREA tutki useita tilanteita: - Sellaisten henkilöiden jättämien turvapaikkahakemusten käsittely, joiden kotimaassa on sisällissota tai väkivaltainen ja laajalle levinnyt sisäinen selkkaus. Erityisesti tarkasteltiin kysymystä siitä, voitaisiinko pelkoa joutua vainotuksi perustella tässä tapauksessa jollain Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa tarkoitetulla perusteella. Tätä varten CIREA on ottanut huomioon tilanteen tietyissä, sisäisten mullistusten vallassa olevissa kolmansissa maissa (Angola, Somalia ja Liberia). - Geneven yleissopimuksen 1 artiklan C.5 kohdan soveltaminen pakolaisaseman saaneisiin romanialaisiin. - Jäsenvaltioiden käytäntö Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan soveltamisessa ja luettelo kansainvälisistä välineistä, jotka todennäköisesti sisällytetään tähän artiklaan. h) Yhteisten selontekojen levitystä ja luottamuksellisuutta koskevat suuntaviivat (6) Vuonna 1994 neuvosto vahvisti suuntaviivat tiettyjen kolmansien maiden tilannetta käsittelevien yhteisten selontekojen levityksen ja luottamuksellisuuden osalta. Erityisesti sovittiin, että: - turvapaikka- ja ulkomaalaisasioissa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voisivat käyttää näissä selonteoissa saatavilla olevia tietoja; - kansallisten menettelyjen mukaisesti nämä selonteot voidaan saattaa riitautetuissa tapauksissa osapuolten tietoon haettaessa muutosta toimivaltaisten viranomaisten päätökseen turvapaikka-tai ulkomaalaisasiassa. i) CIREAn valmistavat erityiskokoukset turvapaikanhakijoiden kotimaista CIREA ryhtyi harkitsemaan mahdollisuutta tutkia tilanne tietyissä kolmansissa maissa, jotka ovat erityisen tärkeitä ainoastaan joillekin jäsenvaltioille. Tämä aloite perustuu jäsenvaltioiden kiinnostukseen tällaisen arvion tekemisestä CIREAn puitteissa. Kokouksiin osallistuisivat jäsenvaltiot halutessaan ja tuntiessaan erityistä kiinnostusta niiden järjestämiseen. CIREA ei ollut vielä vuoden 1995 lopussa saattanut päätökseen näiden kysymysten tarkastelua. j) Kooste turvapaikka-alan määräyksistä CIREA laati koosteen eurooppalaisesta käytännöstä turvapaikka-asioissa. Se sisältää turvapaikka-asioita koskevat tärkeimmät säädökset ja muut asiakirjat, jotka jäsenvaltiot ovat antaneet ennen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantuloa ja sen jälkeen. k) CDR/UNHCR:n ja CIREAn välisen yhteistyön toteuttaminen CIREAn perustamista koskevassa ministeripäätöksessä säädetään, että jäsenvaltioiden välillä turvapaikka-asioissa toteutettavan tiedonvaihdon puitteissa on aiheellista ottaa huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston tallettamat tiedot. Lisäksi säädetään, että CIREAn olisi ehdotettava kaikenlaisen turvapaikka-asioissa hyödylliseksi katsotun yhteistyön aloittamista. Tätä tarkoitusta varten CIREA tarkasteli mahdollisuutta perustaa järjestelmä, jonka avulla jäsenvaltiot voisivat hakea tietoja UNHCR:n tietokeskuksesta neuvoston pääsihteeristöön perustettavan tietopankin välityksellä. Tätä asiaa koskevissa keskusteluissa esitettiin ajatus tarkastella mahdollisuutta perustaa sähköinen tietojenvaihtojärjestelmä. Jokainen jäsenvaltio veisi sähköiseen järjestelmään ne seikat, joihin se toivoisi vastausta muilta jäsenvaltioilta. Tämä viesti jaettaisiin automaattisesti kaikkiin CIREAn jäsenvaltioihin samanaikaisesti. Jokainen jäsenvaltio pyrkisi antamaan toivotun vastauksen pyynnön esittäneen jäsenvaltion asettamassa määräajassa. CIREAlla ei ollut tilaisuutta muodostaa lopullista kantaansa tähän asiaan vuoden 1995 loppuun mennessä. (1) Kolme näistä neljästä kokouksesta pidettiin toisella vuosipuoliskolla. (2) EYVL N:o C 274, 19.9.1996, s. 52. (3) EYVL N:o C 274, 19.9.1996, s. 43. (4) Vuosina 1994 ja 1995 laadittin seuraavat yhteiset selonteot: Zaire, Albania, Bulgaria, Turkki, Sri Lanka, Kiina, Angola, Nigeria. (5) Neuvosto on sittemmin hyväksynyt kyseisen asiakirjan (EYVL N:o L 63, 13. maaliskuuta 1996, s. 2). (6) EYVL N:o C 274, 19.9.1996, s. 43.