Erityiskertomus nro 4/2000

AKT-maita koskevista kunnostamistoimista tavanomaista kehitysapua valmistelevana välineenä, sekä komission vastaukset

(annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 113/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

Yhteenveto

Vuonna 1993 otettiin käyttöön sodasta ja luonnonmullistuksista kärsineiden maiden kunnostamistoimien käsite. Kunnostamisen oli määrä muodostaa yhdysside humanitaarisen avun ja tavanomaisen pitkäaikaisen kehitysavun välille. Tilapäiseksi suunnitellusta välineestä tuli lähes pysyvä, koska toimet veivät aikaa suunniteltua huomattavasti kauemmin. Vuoden 1998 lopussa Euroopan kehitysrahastosta ja talousarviosta rahoitettujen ohjelmien mukaisesti tehtyjen päätösten aiheuttamat menot olivat 1065 miljoonaa ecua. Maksut olivat yhteensä ainoastaan 486 miljoonaa ecua, mikä osoittaa täytäntöönpanon sujuneen hitaasti.

Vaikka kunnostamistoimet ovatkin johtaneet tiettyihin konkreettisiin tuloksiin, ei niiden yleistä vaikutusta eikä vaikutusta edunsaajamaihin tunneta. Tämä johtuu joko siitä, ettei käytettävissä ole ollut perusteellisia tietoja saavutetuista tuloksista, tai siitä, ettei toimien tavoitteita ollut useissa tapauksissa selvästi määritetty. Yleisesti ottaen ohjelmamenettely ja suunnittelu eivät perustuneet tarpeiden ja kunnostamistoimien mahdollisuuksien perusteelliseen selvitykseen. Useissa maissa kunnostamistoimet aloitettiin silloin, kun suhteellisen vakaita oloja ei ollut vielä saavutettu. Tästä syystä toimien kestävyyttä ei voitu taata. Toimet olivat usein jatkoa jo aloitetuille humanitaarisen avun toimille. Vaikka tällaisilla toimilla olikin oma arvonsa, ei ollut aina selvää, missä määrin kunnostamistoimet erosivat humanitaarisesta avusta.

Kunnostamisohjelmien ja -toimien koordinointi muiden rahoittajien (jäsenvaltiot ja Yhdistyneet kansakunnat) kanssa rajoittui pääosin tietojenvaihtoon. Koska tällainen koordinointi on jossain määrin komission valvonnan ulkopuolella, komission olisi pitänyt koordinoida omia yksikköjään tehokkaammin.

Seuranta ja raportointi oli riittämätöntä. Toimien toteuttamisen aikana oli lähes mahdotonta seurata edistystä toimien ja menojen raportoinnin perusteella. Tämän vuoksi edustustojen oli erittäin vaikea osallistua toimintaan aktiivisesti. Tätä pahensi se seikka, ettei edustustoissa ollut tarpeeksi henkilöstöä kunnostamistoimiin liittyvän ylimääräisen työmäärän hoitamiseen.

Käytettävissä olevien tietojen vähäisyydestä huolimatta komission olisi arvioitava perusteellisesti kunnostamisvälineestä saatuja tähänastisia kokemuksia, jotta se voisi päättää, olisiko kunnostamisohjelmia jatkettava, ja jos olisi, missä muodossa.

Johdanto

Taustaa

1. Vuonna 1993 Etiopian, Eritrean, Mosambikin, Angolan ja Somalian selkkausten jälkimainingeissa perustettiin erityinen väline näiden maiden kunnostamisen tukemiseksi. Myöhemmässä vaiheessa ohjelmaan otettiin mukaan muitakin maita (ks. kohta 16).

2. Kehitysavun yhteydessä kunnostaminen on määritelty välivaiheeksi siirryttäessä katastrofi- tai hätätilanteesta vakaaseen tilanteeseen, jolloin voidaan toteuttaa tavanomaisesti suunnitellut pitkän aikavälin kehitysyhteistyötoimet. Komission mukaan kunnostamisohjelma on yhdysside humanitaarisen avun ja pitkän aikavälin kehitysyhteistyötä tukevien ohjelmien jatkamisen välillä kehitysmaissa, jotka ovat toipumassa kriisistä tai sodasta tai joiden taloutta ovat horjuttaneet muut tekijät(1).

3. Euroopan unioni toteutti Lomén yleissopimuksen mukaisesti kunnostamisohjelmia jo ennen vuotta 1993, jolloin vasta kunnostamisen käsitteelle luotiin oma viitekehys. Lisäksi vasta vuonna 1994 toimintaan myös osoitettiin erityisiä määrärahoja yleisestä talousarviosta. Silloin luotiin uusi käsite, joka tunnetaan Afrikkaa koskevana erityisaloitteena(2).

4. Ohjelma käynnistettiin 25. toukokuuta 1993 eli samana päivänä, kun neuvosto antoi asiaa koskevat päätelmänsä, ja ohjelma on edelleenkin käynnissä. Euroopan parlamentti hyväksyi kokonaisuudessaan komission tiedonannon päätöslauselmassaan 4. marraskuuta 1993(3). Vuoden 1998 joulukuun lopussa Afrikkaa koskevaan erityisaloitteeseen kuuluvien ohjelmien mukaiset päätökset vastasivat yhteensä 1065:tä miljoonaa ecua (sekä Euroopan kehitysrahasto EKR että talousarvio). Tähän mennessä on maksettu ainoastaan 486 miljoonaa ecua, mikä osoittaa edistyksen olleen hidasta verrattuna odotettuun nopeaan täytäntöönpanoon. Rahoitusta koskeva tilanne on esitetty tiivistelmänä taulukoissa I ja II.

Taulukko I

Päätökset ja maksut EKR:n ja talousarvion osalta maakohtaisesti esitettynä

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko II

Päätökset ja maksut EKR:n ja talousarvion osalta vuosina 1993 - 1998

>TAULUKON PAIKKA>

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

5. Tarkastus tehtiin tavoitteena tutkia, todentaa ja arvioida

a) onko humanitaarisen avun ja kehitysavun välille luotu johdonmukainen yhteys selvällä politiikalla ja käytetäänkö Euroopan unionin eri rahoitusvälineitä johdonmukaisesti

b) onko tukikelpoisten maiden ja toimien yksilöiminen ollut perusteltua ja muiden rahoittajien (erityisesti Euroopan unionin jäsenvaltioiden) kanssa koordinoitua

c) ovatko komission luomat menettelyt ja järjestelmät, joilla varmistetaan järjestelmällinen ja jatkuva seuranta, tehokkaita ja avoimia

d) onko toimet toteutettu määrätyn ajan kuluessa ja onko niistä annettu selvitys avoimesti

e) ovatko tulokset kestäviä, edistävätkö ne paikallista taloutta ja paikallisia instituutioita sekä auttavatko ne poliittisen ja yhteiskunnallisen vakauden luomisessa; muodostavatko tulokset näin ollen perustan tavanomaiselle kehitysavulle.

6. Tarkastus tehtiin keskusyksiköissä Brysselissä ja useissa maissa (Etiopia, Eritrea, Mosambik, Madagaskar, Zaire ja Haiti). Aluksi tilintarkastustuomioistuin keskittyi Euroopan kehitysrahaston rahoittamiin toimiin. Kun joidenkin AKT-valtioiden kohdalla selvisi, että suuri osa kunnostamistoimista rahoitettiin talousarviosta, myös nämä toimet sisällytettiin kyseiseen tarkastukseen.

Toiminnallinen perusta

Käsite

7. Euroopan parlamentti täsmensi 4 päivänä marraskuuta 1993 antamassaan päätöslauselmassa edelleen komission tiedonannossa esitettyä kunnostamisen käsitettä. Neuvosto kannatti 2 päivänä joulukuuta 1993 antamissaan päätelmissä kunnostamisohjelman jatkamista. Komissio ei kuitenkaan ollut vielä tehnyt yhteenvetoa selvän käsitteellisen kehyksen luomiseksi kunnostamistoimille.

8. Saatuaan muutaman vuoden kokemusta kunnostamisohjelmasta komissio laati asiakirjan, jossa käsiteltiin hätäavun, kunnostuksen ja kehittämisen yhdistämistä Afrikkaa koskevan erityisaloitteen käsitteen tukipilariksi(4). Tässä asiakirjassa, joka hyväksyttiin neuvoston 28 päivänä toukokuuta 1996 antamissa päätelmissä, komissio esitti ehdotuksia ja suosituksia yhteyden lujittamisesta. Siinä ehdotettiin pilottitoimia asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa yleisen toimintastrategian laatimiseksi useille maille ja alueille, jotka ovat alttiina poliittisille tai taloudellisille riskeille ja jännitteille tai luonnonmullistuksille. Oli määrä perustaa työryhmiä sekä keskustasolla komission yksiköissä että paikallistasolla asianomaisissa maissa niitä maita ja alueita varten, jotka oli valittu pilottivaiheeseen. Siihen valittiin Angola, Liberia, Haiti, Somalia ja Afrikan suurten järvien alue.

9. Tämän toiminnan todellista tulosta on ollut toistaiseksi vaikea määritellä. Erityisesti yhteys Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimiston (ECHO) hätäaputoimien ja Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisen kunnostamisen välillä olisi jo pitänyt vakiinnuttaa, mutta tarkastuksessa havaittiin ainoastaan kolme hanketta Somaliassa ja joitakin hankkeita Haitissa, jotka ECHO on aloittanut ja jotka on sitten siirretty Afrikkaa koskevaan erityisaloitteeseen. Vaikka on selvää, että jotkin työryhmät ovat jo toiminnassa, komissio ei ole vielä esittänyt minkäänlaista kattavaa kuvausta tai asiakirjaa tuloksista.

Oikeusperusta

10. Kuten tilintarkastustuomioistuimen humanitaarista apua koskevassa erityiskertomuksessa(5) esitettiin humanitaarisesta avusta 20 päivänä kesäkuuta 1996 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/96(6) osalta, vielä ei ole annettu minkäänlaista yleistä asetusta, joka koskisi humanitaarista tai kunnostamisapua. Päätökset ja menettelyt riippuvat rahoitusvaroista ja komission sisäisestä organisaatiosta eivätkä toimien luonteesta.

11. Komission ja neuvoston vuoden 1993 toukokuussa valmistelemien kahden asiakirjan (ks. kohta 3) perusteella Lomén yleissopimuksen mukaiset toimet rahoitettiin EKR:sta, mutta kunnostamistoimia varten ei ollut mitään erityisiä suuntaviivoja. Talousarviosta rahoitetut toimet kuuluivat aluksi olemassa olevien asetusten soveltamisalaan, joissa ei erikseen käsitelty kunnostamista. Paljon myöhemmin, neuvoston 22 päivänä marraskuuta 1996 antamalla asetuksella (EY) N:o 2258/96(7) säädettiin yleisestä talousarviosta rahoitettavista kehitysmaiden kunnostamis- ja jälleenrakennustoimista. Eri rahoituslähteillä on kullakin hallintoa ja täytäntöönpanoa koskevat omat sääntönsä. Tämä moninaisuus merkitsee puolestaan sitä, ettei talousarvion sisällä eikä yleisen talousarvion ja EKR:n välillä ole voitu saavuttaa johdonmukaista lähestymistapaa (ks. kohdat 42 - 46).

Rahoitusvarat

12. Neuvosto ilmoitti 25 päivänä toukokuuta 1993 antamissaan päätelmissä rahoitusvarojen osalta, että olemassa olevista EKR:n varoista piti myöntää vähintään 100 miljoonaa ecua välittömästi. Tämän 100 miljoonan ecun määrärahan ilmoitettiin sen jälkeen olevan käytettävissä EKR:sta suunnitelmavaiheen alussa (suunnitelmavaihe oli yhteinen valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa) (ks. kohta 31). Valtiosta riippumattomien järjestöjen tuolloin tekemät ehdotukset ylittivät reippaasti 100 miljoonaa ecua. Kuitenkin suurin osa hankkeista, joita ei voitu sisällyttää tähän ensimmäiseen erään, rahoitettiin myöhemmässä vaiheessa (käytettävissä olleista rahoituslähteistä eli EKR:sta tai yleisestä talousarviosta). Maksusitoumukset (EKR ja talousarvio) olivat viiden vuoden kuluttua yhteensä hieman yli 1000 miljoonaa ecua.

13. Vaikka tarkoitus olikin alun perin se, että jäsenvaltiot tarjoaisivat ohjelman käyttöön erityisiä varoja, tämä ei koskaan toteutunut. Joissakin Afrikkaa koskevan erityisaloitteen maissa jäsenvaltiot ovat toteuttaneet omia kahdenvälisiä kunnostamisohjelmiaan. Tämä tilanne aiheuttaa uusia ongelmia ohjelmien yleisessä koordinoinnissa ja suunnittelussa sekä niiden toteuttamisessa johdonmukaisella tavalla.

14. Samaan aikaan kun neuvosto antoi vuonna 1993 tekemällään päätöksellä alustavasti käyttöön 100 miljoonaa ecua, se totesi myös, että komission olisi kiireesti arvioitava tarvittavat resurssit. Tällaista arviointia ei kuitenkaan tehty. Lisävaroja asetettiin kuitenkin käyttöön niin paljon, että niitä ei voitu käyttää nopeasti. Erityisesti Angolassa ja Mosambikissa monien ohjelmien ja hankkeiden osalta päätökset ja sopimukset tehtiin suuremmista määrärahoista kuin suunniteltuihin toimenpiteisiin tarvittiin, mikä johtui joko joidenkin toimien täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista tai huonosta kustannusarvioinnista. Vallalla oli voimakas suuntaus, jossa toteuttamiseen osallistuvat kumppanit ehdottivat laajennuksia ja joissakin tapauksissa ohjelmien ja hankkeiden lopettamisen sijaan uusia toimia, joita rahoitettaisiin jäljelle jäävistä varoista.

15. Useimmille maille oli jo tarjolla suhteellisen runsaasti varoja EKR:sta Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisiin kunnostamistoimiin. Komissio on kuitenkin jatkuvasti myöntänyt varoja yleisestä talousarviosta selvittämättä ensin, voitaisiinko EKR:sta saatavia varoja käyttää (ks. taulukko III). Esimerkiksi Eritrean kansallisessa maaohjelmassa 20 prosenttia EKR-rahoituksesta eli 7 miljoonaa ecua osoitettiin kunnostamistarkoituksiin. Käytännössä varoja ei käytetty ollenkaan tähän tarkoitukseen, mutta talousarviosta myönnettiin vielä 12 miljoonaa ecua lisää.

Taulukko III

Talousarviomäärärahojen lisääminen, vaikka kansallisten maaohjelmien määrärahoja oli edelleen käytettävissä

>TAULUKON PAIKKA>

Yleinen ohjelmamenettely

Tukikelpoisuus

16. Komission ehdotuksen liitteessä(8) lueteltiin kymmenen maata (Somalia, Etiopia, Eritrea, Mosambik, Angola, Ruanda, Zaire, Liberia, Haiti ja Sudan), jotka olivat tukikelpoisia tai tulivat tukikelpoisiksi vuoden 1993 toukokuuhun mennessä. Viisi ensimmäistä maata sisällytettiin ohjelman ensimmäiseen osaan ja neljä seuraavaa jälkimmäiseen osaan. Sudan ei ole vielä kuulunut ohjelmaan. Lisäksi Madagaskar liittyi ohjelmaan vuonna 1994 maata koetelleen pyörremyrskyn jälkeen, kun taas Uganda, Burundi, Malawi, Tansania (suurten järvien alueen pakolaiset), Sierra Leone ja Namibia lisättiin ohjelmaan peräjälkeen.

17. Jokaisesta liitteessä luetellusta kymmenestä maasta annettiin taustatiedot, joiden perusteella komissio esitti tärkeitä perustietoja pohjaksi maiden tukikelpoisuudesta päätettäessä.

Perusteet

18. Komissio on asettanut seuraavat tukikelpoisuusedellytykset Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisen tuen saamiselle:

a) viranomaisten on tehtävä tukihakemus

b) maassa on oltava jatkuva talouskriisi tai perusinfrastruktuurin on oltava vakavasti huonontunut

c) vihamielisyyksien tai mullistusten on oltava ohi

d) viranomaisten on oltava halukkaita aloittamaan taloudellinen ja yhteiskunnallinen muutosprosessi, jossa kunnioitetaan demokratian periaatteita ja ihmisoikeuksia ja edetään rakenneuudistusta kohti.

Ehdotuksen mukaan myöskään rakennesopeutustukea saavat maat eivät olisi tukikelpoisia, koska kyseisen rahoitustuen saaminen osoittaa, että ne ovat jo ohittaneet onnistuneesti kunnostamisvaiheen.

19. Vaikka kaikki maat täyttivät talouskriisiä koskevan perusteen, monet niistä eivät täyttäneet yhtä tai useampaa muuta perustetta. Osassa maita oli edelleenkin hätätila. Kunnostamisohjelmien toteuttaminen tällaisessa tilanteessa sisältää sen vaaran, että hanke viivästyy huomattavasti tai että toimet jopa epäonnistuvat.

Somalia

20. Addis Abebassa vuoden 1993 maaliskuussa tehdyn pääryhmittymien välisen sopimuksen olisi pitänyt tasoittaa tietä poliittisen ratkaisun syntymiselle Somaliassa. Kunnostamisaloitteen toteuttaminen aloitettiin heti, ja se on ollut käynnissä vuodesta 1993 lähtien, vaikka poliittista ratkaisua ei vielä kuuden vuoden jälkeenkään ole saatu aikaan. Turvallisuustilanne on kuitenkin vaikeuttanut toimia, eikä mihinkään toimiin (hätäaputoimia lukuun ottamatta) ole voitu ryhtyä Mogadishun alueella. Joillakin heimojen valvomilla alueilla avoimuutta ja vastuun ottamista vaikeuttaa tunnustetun hallituksen puute, ja toimien kestävyys on kyseenalaista. Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaiset maksusitoumukset Somalialle olivat vuoden 1998 lopussa 95 miljoonaa ecua.

21. Vuoden 1997 marraskuussa useat välikohtaukset Somaliassa Keski-Shebellin alueella johtivat päätökseen, jonka mukaan alue ei enää ole tukikelpoinen kunnostamistoimiin. Ulkomaalaiset lähtivät alueelta ja kaikki investoinnit infrastruktuureihin ja varusteisiin (joihin oli jo maksettu 440000 ecua) lopetettiin. Terveydenhuollon alalla keskeytettiin väliaikaisesti vuoden 1994 kesäkuun ja vuoden 1998 maaliskuun välisenä aikana viisi hanketta. Yksi hankkeista lopetettiin, ja valtiosta riippumaton järjestö vetäytyi alueelta pysyvästi, koska alueellinen "ministeriö" ei tehnyt yhteistyötä odotetulla tavalla (322000 ecua oli maksettu). Neljässä muussa tapauksessa keskeyttämistä käytettiin taktiikkana Somalian kanssa neuvoteltaessa ja lujitettaessa ulkopuolisten tahojen neuvotteluasemia(9).

Angola

22. Vaikka vuonna 1993 toivottiin, että uudet neuvottelut loisivat rauhanomaisen tilanteen, Angolan kunnostamisolosuhteet ovat olleet jatkuvasti ongelmallisia eivätkä ne vieläkään ole läheskään tyydyttävät. Kaikki sekä vanhat että uudet Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaiset ohjelmat (joiden suuruus on noin 150 miljoonaa ecua) ovat kärsineet vakavista viivästymisistä ja keskeytyksistä. Sen sijaan, että turvauduttiin Afrikkaa koskevaan erityisaloitteeseen, olisi pitänyt jatkaa humanitaarista apua.

Kongon demokraattinen tasavalta (entinen Zaire)

23. Komission ehdotuksessa todettiin Kongon demokraattisen tasavallan osalta, että maan hallinto on ollut toimintakyvytön vuodesta 1990, ja että maa on täydellisessä rappiotilassa. Tiedonannon(10) lopussa todetaan, että ennen kuin kunnostamistoiminta voidaan aloittaa, on täytettävä useita edellytyksiä ja erityisesti saatava aikaan poliittinen sovitteluratkaisu presidentin ja opposition välille. Tällöin demokratiakehitys voi jatkua ja talouden tervehdyttämisen hätäohjelma voidaan aloittaa.

24. Tästä huolimatta komissio päätti aloittaa Kongossa toimet, jotka edellyttivät yli 200 miljoonan ecun maksusitoumuksia. Olot eivät tilintarkastustuomioistuimen lokakuussa 1996 tekemän tarkastusmatkan aikana saadun käsityksen mukaan kuitenkaan olleet suotuisat Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisten toimien toteuttamiselle. Kaikki toimet Itä-Kongossa oli lopetettava vuoden 1996 loppuun mennessä turvallisuusongelmien vuoksi. Vuonna 1996 aloitettu laaja ohjelma oli myös lopetettava vuoden 1996 loppuun mennessä, kun kaikki teknisen avun 9 miljoonan ecun määrärahat oli käytetty ilman, että valmistelut olisi saatu päätökseen.

25. Komissio käynnisti heti presidentti Kabilan valtaantulon jälkeen uudelleen jo kerran aloitetut ohjelmat olosuhteissa, joissa oli täysin epävarmaa, voivatko esimerkiksi kestävyyttä ja kustannusvaikuttavuutta koskevat perusteet täyttyä.

26. Uudella 30 miljoonan ecun suuruisella ohjelmalla oli määrä tukea Kongon tulevia vaaleja vallanvaihdon jälkeen. Kun ehdotus tehtiin EKR:n komitealle vuoden 1997 maaliskuussa, useiden jäsenvaltioiden edustajat ilmaisivat epäilynsä ja pitivät demokratiakehitystä kyseenalaisena. Samaan aikaan komissio totesi, että näiden varojen on oltava käytettävissä heti tarvittaessa. Epätodennäköistä on, että vaalit järjestetään lähiaikoina, koska sota jatkuu. Ehdotetun ohjelman merkitys ja kiireellisyys EKR:n komitean kokouksen aikaan voidaan asettaa kyseenalaiseksi. Komissio huomasi tämän myöhemmin, ja ohjelma päätettiin elokuussa 1999.

Ruanda ja Liberia

27. Ruandan osalta on tehty päätös 153 miljoonasta ecusta. Kyseisen maan kohdalla kunnostamistoimien edellytykset eivät täyttyneet, sillä siellä ei muun muassa pystytty takaamaan edes vähäisintä turvallisuuden tasoa eikä paikalla ollut viranomaisia, jotka olisivat pystyneet toteuttamaan toimet.

28. Huolimatta Liberian vaikeasta tilanteesta toimet, joita komissio on vuodesta 1994 lähtien maassa toteuttanut, ovat onnistuneet suhteellisen hyvin. Tämä johtuu paljolti siitä, että keskustasolla ja Liberiassa toteutettiin aivan erityisiä organisaatiota koskevia toimenpiteitä toimien suunnittelemista ja täytäntöönpanoa varten. Kun Brysseliin ja Liberiaan molempiin perustettiin yksi vahva yhteyspiste, nopea toiminta oli mahdollista rauhanprosessin kaikissa vaiheissa. Komissio pitää aiheellisesti Liberiasta saatua kokemusta mallina kunnostamisohjelmille.

Etiopia

29. Etiopiassa oli ollut osana hätäapua käynnissä vuodesta 1991 laaja jälleenrakentamisohjelma, jota tukivat kaikki mahdolliset rahoittajat. Komissio totesi ehdotuksessaan, että ohjelma oli jo täyttänyt Etiopian kunnostamis- ja jälleenrakentamistarpeet. Lisäksi Etiopiasta tuli vuonna 1992 tukikelpoinen rakennesopeutustukeen. Edellä esitetyistä tekijöistä huolimatta Etiopia sai Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaista tukea 25 miljoonaa ecua.

Mosambik ja Haiti

30. Mosambikia ei olisi pitänyt hyväksyä Afrikkaa koskevan erityisaloitteen ohjelmiin (yli 170 miljoonaa ecua), koska se sai edelleen rakennesopeutustukea. Vaikka Haiti ei alun perin saanut rakennesopeutustukea, se alkoi saada sitä vuonna 1995. Siitä huolimatta Haiti on saanut myös Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaista tukea.

Huomioita ohjelmamenettelyn etenemisestä

31. Melkein heti sen jälkeen, kun neuvosto hyväksyi Afrikkaa koskevan erityisaloitteen (vuoden 1993 kesäkuun puolivälissä), komissio piti kokouksen eurooppalaisten valtiosta riippumattomien järjestöjen edustajien kanssa antaakseen niille tietoja kyseisestä erityisaloitteesta ja pyytääkseen niiltä maakohtaisia uusia ajatuksia ja ehdotuksia. Sen jälkeen pidettiin erilliset kokoukset alun perin valittujen viiden maan (Angolan, Mosambikin, Somalian, Etiopian ja Eritrean) kanssa heinäkuun ensimmäisellä puoliskolla. Näihin kokouksiin osallistui rajallinen määrä valtiosta riippumattomia järjestöjä (jotka olivat valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteyskomitean valitsemia). Niiden oli määriteltävä ensisijaiset alat ja kuvailtava maan yleistilanne sekä ilmoitettava määräaika hanke-ehdotusten jättämiselle. Lisäksi laadittiin prosessia koskeva muistio. Muistio oli luonteeltaan "asetuksenomainen", ja siinä esitettiin ohjeet ohjelmien yksilöimiseen ja alustavaan suunnitteluun kyseisissä viidessä maassa. Muistiossa ei mainittu mitään koordinoinnista jäsenvaltioiden kanssa, vaikka vuoden 1993 toukokuussa se oli todettu tärkeäksi neuvoston päätelmissä.

32. Valtiosta riippumattomien järjestöjen valmisteltua ja komission saatua hanketta koskevat asiakirjat oli valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteisön nimettävä yksi tai kaksi järjestöä kustakin maasta toimimaan EY:n edustustojen, viranomaisten ja valtiosta riippumattomien järjestöjen välisenä yhteystahona. Koordinointi ei toteutunut suunnitelmien mukaisesti. Mosambikissa niin sanottuna yhteyspisteenä toimivan valtiosta riippumattoman järjestön tehtävät rajoittuivat yhtä ohjelmaa koskevien ehdotusten kokoamiseen. Sen lisäksi valtiosta riippumattomalla järjestöllä ei ollut muita tehtäviä. Muissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maissa ei ollut osoitusta minkäänlaisista valtiosta riippumattoman järjestön hoitamista koordinointitoimista tai mistään asiakirjoista, joissa olisi hahmoteltu koordinoinnista vastaavien valtiosta riippumattomien järjestöjen tehtävät.

33. Eritreassa valtiosta riippumattomat järjestöt valittivat, ettei niille annettu komission asettamien maksupaineiden vuoksi tarpeeksi aikaa hankkeiden valmisteluun. Vuoden 1993 lopussa edustusto pyysi niitä esittämään hanke-ehdotuksensa alle viikossa.

34. Komission olisi ollut hyödyllistä laatia EKR:n komitealle asiakirja, jossa olisi hahmoteltu kunkin maan yleinen kunnostamisohjelma. Tällaisia yleisiä ohjelmia ei ole laadittu. Ohjelmat tai hankkeet on sen sijaan esitelty tavanomaisella tavalla, kuten yksittäisinä rahoitusehdotuksina tai tiedotteina alle 2 miljoonan ecun suuruisissa hankkeissa.

35. Edellä kuvaillun alkuvaiheen jälkeen ohjelmat ja hankkeet eriteltiin alkuperäisten viiden maan ja uusien maiden osalta tapauskohtaisemmin. Joissakin tapauksissa Euroopan unioni otti osan YK:n tai Maailmanpankin valmistelemasta ohjelmasta. Joissakin tapauksissa taas ei toteutettu mitään tällaisia koordinointitoimia. Yhdessä tapauksessa maa oli itse ehdottanut rahoittajille maanlaajuista kunnostamisohjelmaa (Eritrea). Alun perin suunniteltiin, että Euroopan unionin olisi osallistuttava ohjelmaan, mutta ajatus hylättiin. Haitin osalta toimien yksilöimisen viimeinen vaihe toteutettiin viisi kuukautta rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen.

36. Mosambikissa tehtiin kaksi sopimusta Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) kanssa samaan aikaan, kun Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukainen ohjelma olisi pitänyt saattaa loppuun. Toimista oli suureksi osaksi sovittu ja ne oli jopa aloitettu UNHCR:n, useiden valtiosta riippumattomien järjestöjen ja Mosambikin viranomaisten välisten sopimusten mukaisesti. Näistä alisopimuksista ei ollut ilmoitettu edustustolle, joten komissio hyväksyi toimet ilman asianmukaista arviointia. Kaikki toimet olivat hätäaputoimia, eivätkä ne sellaisenaan olleet kelpoisia Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaiseen tukeen. Sama UNHCR:n sopimusten alisopimuksiin liittyvä ongelma mainittiin entisen Jugoslavian jälleenrakentamista koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa(11).

Koordinointi

Rahoittajien koordinointi

37. Rahoittajien tukemien toimien koordinointi on erittäin tärkeää. Rahoittajien tehokkaan koordinoinnin tarvetta korostettiin sekä alkuperäisessä komission ehdotuksessa että neuvoston päätelmissä. Niissä mainittiin, että koordinoinnissa on oltava mukana maan paikalliset viranomaiset, kaikki rahoittajat (jäsenvaltiot, YK:n elimet ja muut rahoittajat) ja toteuttamisesta vastaavat kumppanit (erityisesti valtiosta riippumattomat järjestöt). Vaikka komission yksiköt totesivat kaikkien tarkastuksen kattamien maiden osalta, että koordinointi oli ollut järjestelmällistä ja huolellista, tilintarkastustuomioistuin on todennut asian tarkistamisen vaikeaksi. Tämä johtuu dokumentoinnin puutteesta sekä epäjärjestelmällisestä tavasta seurata ja raportoida useimpia ohjelman näkökohtia (ks. myös seurantaa koskevat kohdat 102 - 107).

38. Somaliaa varten perustettiin Nairobiin vuonna 1994 tuen koordinoinnista vastaava elin (Somalia Aid Coordination Body eli SACB), ja komissio toimi pitkään sen puheenjohtajana. Rahoittajien kiinnostus sitä kohtaan on hiipunut myöhemmin, koska kaikki rahoittajat toimivat toteutuksesta vastaavien tahojen kautta, joilla on omat erityiset toimintamenettelynsä.

39. Dokumentointi on ollut puutteellista jopa niin sanottujen EU-koordinoinnin pilottimaiden osalta(12), joissa komissiolle on annettu vastuu koordinoida omia ja jäsenvaltioiden toimia. Yhdessä kyseisistä maista, Mosambikissa, jäsenvaltiot valittivat, että koordinointi oli ollut kaikkea muuta kuin tehokasta. Tilintarkastustuomioistuin on kommentoinut jäsenvaltioiden kanssa tapahtuvan koordinoinnin puutetta aiemmin humanitaarista apua koskevassa erityiskertomuksessaan nro 2/97.

40. Koordinointi kohdistui pääasiassa tietojenvaihtoon. Varsinainen koordinointi, kuten yhteiset toimet ja menettelyt, arvioinnit, tarkastukset ja seuranta, ei ole toteutunut. Vallitsevissa oloissa ei ollut mahdollista arvioida eri rahoittajien tukemien toimien yhteisvaikutusta yhdessäkään maassa, joka kuuluu Afrikkaa koskevaan erityisaloitteeseen.

41. Joissakin Afrikkaa koskevasta erityisaloitteesta tuetuissa maissa UNHCR:lla oli johtava asema hätäapuvaiheen aikana sekä jonkin aikaa sen jälkeen kunnostamistoiminnan rahoituksen koordinoijana ja varojen hankkijana. Koordinointiin sisältyi sellaisten tukirahastojen perustaminen, joiden rahoittamiseen muut rahoittajat olivat osallistuneet ja luovuttaneet sitten toteuttamisen sekä raportoinnin UNHCR:n tehtäväksi. Komission käytäntönä ei ole antaa rahoitusvastuuta kenellekään muulle, minkä vuoksi yhteisö ei ole koskaan osakkaana kyseisissä tukirahastoissa. Perusteita koordinointitoimenpiteiden puuttumiselle ei kuitenkaan ole.

Komission sisäinen koordinointi

42. Käytännössä useimmissa maissa ja ohjelmissa suunnittelu-, toteutus- ja seurantavastuu eroteltiin keskusyksiköissä sen mukaan, rahoitettiinko toimet talousarviosta vai EKR:sta. Vastuut jaettiin myös yleisen talousarvion eri budjettikohtien osalta (esimerkiksi yhteisrahoitus ja kunnostaminen) osoittamaan organisaation sisäistä vastuun jakautumista eri budjettikohdittain. Vaikka eri yksiköt vaihtoivat keskenään tietoja, tehokkaampi koordinointi olisi ollut aiheellista. Jopa edustustoilta puuttui joskus tietoja joistakin toimista, jotka rahoitettiin esimerkiksi yhteisrahoituksen kautta, koska keskusyksiköt eivät olleet siirtäneet yhtään hallinnoimisvastuuta niille.

43. Haitissa perustettiin tekninen hallinnointiyksikkö EKR:n hankkeita varten. Asianomaiseen budjettikohtaan ei ollut otettu varoja teknistä apua varten vuosina 1995 ja 1996 (näiden vuosien maksusitoumukset olivat 12,8 miljoonaa ecua). Koska näiden hankkeiden valvonta oli paikan päällä heikkoa, myös yksikönpäällikkö yritti mahdollisuuksien mukaan seurata joitakin näistä hankkeista. Vuonna 1997 perustettiin tekninen yksikkö, joka kattaa myös asianomaiset menot yleisestä talousarviosta.

44. Kuten Angolaa koskevassa komission arvioinnissa mainittiin(13), PO VIII ja ECHO ovat ennemminkin erillisiä rahoittajia kuin saman organisaation sisäisiä toisiaan täydentäviä yksiköitä.

45. Sisäisen koordinoinnin ongelmaa eli johdonmukaisuuden puutetta kuvaillaan komission rahoittamassa Lomén yleissopimuksen 255 artiklan mukaisten kunnostamistoimien (pakolaisapu) arvioinnissa(14). Kyseisessä kertomuksessa todetaan, ettei ole mitään syytä käsitellä kunnostamista erikseen EY:n eri yksiköissä. Nykytilanne johtuu elintarviketurvastrategian, tiettyjen ECHO-hankkeiden, yhteisön talousarvion budjettikohtien ja 255 artiklan päällekkäisyyksistä. Osittain siksi, että kumppanit ovat usein samoja, 255 artiklaan liittyvien päätösten yhteydessä käytävät, toimintaperiaatteita koskevat keskustelut ovat samanlaisia kuin muita rahoitusvälineitä koskevat vastaavat keskustelut.

46. Seuraavassa taulukossa esitetään rahoitusvälineet, joita on käytetty Afrikkaa koskevaan erityisaloitteeseen liittyviin toimiin vuodesta 1993 lähtien, ja lisäksi siitä käy ilmi komission eri osastojen ja yksiköiden vastuualueiden koordinointiin liittyvä ongelma.

Komission yksikköjen sisäisen koordinoinnin puutetta on käsitelty aikaisemmin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa yleisestä ja erityisesti Angolalle myönnetystä humanitaarisesta avusta(15). Vuoden 1998 loppuun mennessä vastuualueet vastikään perustetussa yhteisessä ulkosuhteiden yksikössä (SCR) eivät vielä olleet selvät.

>TAULUKON PAIKKA>

Henkilöresurssit

47. Euroopan parlamentti esitti 4 päivänä marraskuuta 1993 antamassaan päätöslauselmassa epäilynsä siitä, kykeneekö komissio ilman lisähenkilöstöä hallinnoimaan laajoja ohjelmia useissa maissa erittäin tiukkojen aikataulujen mukaisesti. Sen vuoksi päätöslauselmassa korostettiin lisähenkilöstön ja asiantuntemuksen tarvetta, jotta kyseistä politiikkaa voitaisiin koordinoida asianmukaisesti ja jotta toimenpiteiden kestävyys voitaisiin taata. Tosiasiassa komission yksiköt eivät palkanneet tai edes pyytäneet lisähenkilökuntaa. Afrikkaa koskevan erityisaloitteen osalta lisähenkilöstön tarve on ratkaistu perustamalla teknisen avun yksikköjä (TSU), joissa on teknisiä avustajia. Yksiköt ovat usein tehneet hyvää työtä, mutta ohjelman laajentaminen ja sen monimutkaisuus olisivat olleet peruste erityisresurssien varaamiseksi (vaikka tilapäisesti) komission yksiköiden sisällä, jotta olisi voitu varmistaa suunnittelun, seurannan, arvioinnin ja raportoinnin johdonmukaisuus ja koordinointi. Tilintarkastustuomioistuin on maininnut aiemmin henkilöresurssien, erityisesti kenttähenkilöstön puutteen muun muassa vuoden 1997 vuosikertomuksessaan(16).

48. Mosambikin edustustossa tilanne oli erityisen huono avointen virkojen ja resurssien yleisen puutteen vuoksi, minkä vuoksi kyseistä määrää varoja ja hankkeita oli mahdotonta käsitellä. Lisäksi kyseisen edustuston hallinnointi oli yleisesti ottaen heikkoa. Vastuualueet eivät olleet selvät ja niitä järjesteltiin usein uudelleen tavalla, joka oli haitallista järjestyksen tai jatkuvuuden kannalta. Näin ollen oli käytännössä mahdotonta saada asiakirjoja ja antaa asianmukainen selvitys toteutetuista toimista.

Palaute budjettivallan käyttäjille

49. Tietoja siitä, kuinka toisaalta EKR:stä rahoitettujen toimien ja toisaalta talousarviosta rahoitettujen toimien edistymisestä on raportoitu neuvostolle, on ollut saatavilla vain niukasti. Asetuksessa (EY) N:o 2258/96 säädetään talousarviosta rahoitettuja toimia koskevista vuosikertomuksista. Vain yksi kertomus on toimitettu, vuonna 1997.

50. Kyseinen kertomus ei kuitenkaan sisällä arviointia, kuten asetuksen 9 artiklassa säädetään. Siinä ainoastaan kuvaillaan ja luetellaan kussakin maassa edellisenä vuonna toteutetut toimet ja mainitaan lyhyesti seuraavalle vuodelle ehdotetut toimenpiteet. Siinä ei mainita hankittua kokemusta, kohdattuja vaikeuksia ja opiksi otettuja asioita, oli kyse sitten yksittäisistä hankkeista tehdyistä muutamista arvioinneista tai komission omasta valvonnasta. Tämän kertomuksen lisäksi komissio on tehnyt luettelon kaikista EKR:n päätöksistä ja maksuista sekä erityisistä kunnostamistoimiin tarkoitetuista budjettikohdista. Luettelo ei kuitenkaan kata kaikkia Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisia kunnostamistoimia, vaan sisältää ainoastaan elintarvikeaputoimet. Luetteloiden käyttötarkoitus on epäselvä.

51. Parlamentti kehotti marraskuussa 1993 antamassaan päätöslauselmassa komissiota laatimaan sille toimien täytäntöönpanosta kertomuksen, jossa arvioidaan tulokset kussakin kunnostamistukea saavassa maassa. Tätä ei tehty järjestelmällisesti. Pyydetty kertomus olisi pitänyt esittää ennen kuin ohjelmaa laajennettiin.

52. Pyydettyä tulosten arviointia ei ehkä ollut mahdollista tehdä ilman huolellisen seurannan tuloksena saatuja tietoja. Seurantatoimet toteutettiin kuitenkin lähes yksinomaan teknisten avustajien tai toteutuksesta vastaavien tahojen itsensä toimesta.

53. Komission olisi valvottava seurantaprosessia ja dokumentoitava se, mitä edustustoissa on tehty, sekä tiedotettava asioista keskusyksiköille. Komission seuranta on olennaista erityisesti, kun otetaan huomioon toteuttavien tahojen suorittaman (edistystä ja rahoitusta koskevissa kertomuksissa esitetyn) "ensimmäisen portaan seurannan" puutteet ja usein heikko laatu. Useimmissa maissa, joissa tarkastus tehtiin, ei kuitenkaan ollut saatavilla asiakirjoja komission henkilöstön suorittamasta seurannasta, eikä kyseinen henkilöstö ollut tehnyt käyntiä paikan päälle läheskään kaikkien hankkeiden kohdalla. Valitettavasti edes laadittujen seurantakertomusten tarkastuksia ei ollut dokumentoitu. Tämä merkitsee sitä, etteivät komission yksiköt yleensä saaneet säännöllistä palautetta hankkeista, jotka olivat käynnissä Afrikkaa koskevan erityisaloitteen yhteydessä. On myönnettävä, että joistakin tapauksista, kuten Somaliasta, Angolasta ja Kongosta ei ollut useinkaan saatavilla kertomuksia, koska turvallisuustilanne teki vierailut vaikeiksi ja joskus jopa mahdottomiksi.

Toimien toteuttaminen

Johdanto

54. Komission toukokuussa 1993 antaman tiedonannon mukaan ohjelmien pitäisi olla toteutettavissa nopeasti korkeintaan kahdessa vuodessa. Ohjelmissa olisi keskityttävä perusinfrastruktuurin parantamiseen nopeasti ilman uusia investointeja. Käytännössä ohjelman toteuttaminen kahdessa vuodessa on onnistunut ainoastaan poikkeustapauksissa, ja toteuttaminen on kestänyt usein neljä vuotta tai enemmän. Yksi syy täytäntöönpanon hitauteen on se, että ohjelmia ja hankkeita ei (ainakaan aluksi) suunniteltu asianmukaisesti (ks. kohdat 55 - 63).

Suunnittelu ja budjetointi

55. Eri maiden kunnostamisohjelmiin osallistumisesta kiinnostuneet valtiosta riippumattomat järjestöt olivat suunnitelleet suurimman osan Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisista hankkeista ja esittäneet niitä koskevat ehdotukset. Käytettävissä olevien varojen suhteellisen suuren määrän ja uuden käsitteen "markkinoinnin" vuoksi saatiin alusta asti satoja ehdotuksia, jotka koskivat viittä tuolloin tukikelpoista maata.

56. Komissio ja erityisesti kyseisissä maissa olevat edustustot tutkivat hanke-ehdotukset. Edustustot keskustelivat valtiosta riippumattomien järjestöjen ehdottamista toimista, niiden toteuttamispaikoista ja niihin liittyvistä määrärahoista paikallisten viranomaisten kanssa. Henkilöresurssien puutteen vuoksi useimpien edustustojen ja viranomaisten oli mahdotonta hoitaa tämä laaja tehtävä asianmukaisesti. Ohjelmia arvioivien ja seuraavien teknisten avustajien palkkaaminen ja sijoittaminen vei yleensä myös kauan aikaa.

57. Samaan aikaan oli suuria poliittisia paineita ohjelmien aloittamiseen, joten monet hanke-ehdotukset hyväksyttiin suurin piirtein sellaisina kuin valtiosta riippumattomat järjestöt ne esittivät, ilman riittävän kriittistä arviota. Tällaisten hankkeiden tekniset ja rahoitukseen liittyvät erittelyt eivät useinkaan riittävästi perustuneet paikallisiin realiteetteihin. Tämä on usein edellyttänyt muutoksia toimien luonteessa, niiden toteuttamispaikoissa, kohderyhmissä ja määrärahoissa. Joissakin tapauksissa hankkeet keskeytettiin ajoittain ja jopa lopetettiin täysin. Muutamia hankkeita ei aloitettu ollenkaan, vaikka niistä oli jo tehty sopimukset.

58. Eritrean malarian valvontaa koskevaan hankkeeseen sisältyi 125000 ecun suuruinen määräraha lääkkeitä varten. Hankkeen käynnistämisen jälkeen huomattiin, että Maailman terveysjärjestö (WHO) oli sisällyttänyt riittävästi lääkkeitä omaan erilliseen ohjelmaansa. Vaikka asiakirjoissa ei ollut minkäänlaista pyyntöä 125000 ecun käyttämisestä muihin toimiin, noin 80000 ecua käytettiin tosiasiassa muihin tarkoituksiin. Toisen Eritreassa toteutetun hankkeen tarkoituksena oli pakolaisten uudelleensijoittaminen. Kun 1,7 miljoonan ecun sopimus oli tehty huomattiin, että sijoittamispaikaksi tarkoitettu alue oli jo muiden asuttama. Siihen mennessä oli jo palkattu maan ulkopuolista henkilöstöä sekä ostettu ajoneuvoja ja muita varusteita. Hanke oli lopetettava kun 287000 ecun suuruinen summa oli käytetty. Valtiosta riippumattoman järjestön saamisia on edelleen maksamatta. Kongossa yhteiskunnallista infrastruktuuria koskeva hanke sisälsi huomattavan maaseudun toimia koskevan osuuden. Kun myöhemmin todettiin, että etusija olisi annettava Kinshasan vedenpuhdistukseen käytettäville kemikaaleille, maaseudun toimiin ei enää ollut käytettävissä varoja.

59. Angolassa myönnettiin suuria summia valtiosta riippumattomien järjestöjen hankkeisiin, joilla ei ollut selviä tavoitteita. Tällainen tilanne antoi valtiosta riippumattomille järjestöille huomattavan itsemääräämisoikeuden, ja muutoksia tehtiin näin ollen ilman edustuston antamia olennaisia perusteluita tai määrärahamuutoksia. Yksi hanke muutettiin koskemaan kahden kunnan sijaan yhtä kuntaa turvallisuusongelmien vuoksi, ja tämän seurauksena edunsaajien määrä väheni 23000 perheestä 8000 perheeseen. Vaikka muutoksesta ilmoitettiin edustustolle, 810000 ecun suuruisiin määrärahoihin ei tehty mitään muutoksia.

60. Mosambikissa osoitettiin 1,95 miljoonaa ecua "nuorten uudelleensijoittamiseen kolmeen maakuntaan" vuoden 1994 elokuussa. Rahoitussopimus allekirjoitettiin vuoden 1995 kesäkuussa. Hankkeen tavoite oli työllistää työttömiä nuoria. Varoja ei ole vieläkään käytetty. Viranomaisten mielestä hanke ei ole enää ajankohtainen, mutta ehdotuksia hankkeen uudelleen suuntaamiseksi ei ole tehty. Sitoumus olisi peruttava.

61. Vaikka monet valtiosta riippumattomat järjestöt toimivat tyydyttävästi, useilla niistä ei ollut tarpeeksi resursseja tai kokemusta aloilta, joilla niiden oli määrä toimia, jotta asianmukaisten hanke-ehdotusten tai tarvittavan, maan ulkopuolisen tai paikallisen työvoiman vaivaton palkkaaminen olisi ollut mahdollista. Lisäksi ne olivat usein liian suuntautuneita hätäapuun, ja niillä oli vain vähän kokemusta kehitysyhteistyön alalta. Sen seurauksena toteutettiin heikkolaatuisia hankkeita, jotka perustuivat vääriin oletuksiin ruohonjuuritason osallistumisesta ja paikallisten viranomaisten kyvystä ottaa toimet vastuulleen. Tällaiset hankkeet tuskin osoittautuvat kestäviksi.

62. Muissa tapauksissa suunnittelu ja arviointi olivat laadukkaita. Näissä tapauksissa oli usein kyse yksinkertaisista hankkeista, kuten käsipumpulla varustettujen vedenottopaikkojen rakentamishanke, joka toteutettiin sellaisten hankkeiden jatkona tai laajennuksena, jotka oli aloitettu tai toteutettu ennen Afrikkaa koskevaa erityisaloitetta silloisten kunnostamisohjelmien ja yhteisrahoituksen yhteydessä. Haitia koskevassa puolivälin arvioinnissa kuvailtiin toimien valintaa "esimerkilliseksi".

63. Koska hankkeissa on käytetty useita valtiosta riippumattomia järjestöjä ja useita rahoittajia ja koska asianmukainen koordinointi puuttuu kaikista maista, hankkeiden suunnittelu ja sijoittaminen oli melko hajanaista ja epäyhtenäistä. Tämä johti rinnakkaisiin toteuttamisrakenteisiin, hankintajärjestelmiin ja raportointimenetelmiin kansallisella tasolla. Lisäksi hankkeet olivat usein liian hajallaan, jotta ne olisivat voineet vaikuttaa koko maassa.

Tuensaajien osallistuminen

64. Paikallisten tuensaajien osallistuminen päätöksentekoon ja hankkeen toteuttamiseen on useimpien tukiohjelmien ennakkoedellytys. Tällainen osallistuminen vie - ja sen olisi annettava viedä - aikaa, jotta toiminnan olisi mahdollista onnistua ja olla laadultaan kestävää. Valitettavasti niin rahoittajan, jäsenvaltioiden kuin edunsaajamaan paineet käyttää rahat ja saada nopeasti tuloksia ovat olleet niin voimakkaat, että näitä näkökohtia on usein vähätelty tai laiminlyöty. Etiopiassa ja Eritreassa valtio ja paikalliset viranomaiset ovat osallistuneet enemmän sekä toteuttamiseen että seurantaan. Edustustot ovat pitäneet viranomaisten osallistumista joskus liian aikaa vievänä.

65. Kehitysmaissa toimivien valtiosta riippumattomien järjestöjen tehtävänä on yleisesti pidetty toiminnan helpottamista hankkeiden toteutuksen aikana. Toteuttamisen sinänsä olisi oltava mahdollisimman pitkälle tuensaajien itsensä vastuulla, ja paikallisten asiantuntijoiden olisi osallistuttava siihen tarvittaessa. Monet valtiosta riippumattomat järjestöt ovat kuitenkin ottaneet toteuttajan tehtävän itselleen käyttäen apunaan paljon maan ulkopuolista henkilöstöä. Tämä tekee onnistuneen tiedonsiirron ja toimien kestävyyden epätodennäköisemmäksi. Tällainen käytäntö on luonut myös jännitteitä suhteissa paikallisiin viranomaisiin, jotka tavallisesti käyttävät mahdollisimman vähän maan ulkopuolista henkilöstöä. Ongelma osoittaa "nopean toteuttamisen" ja "toimien kestävyyden" välisen ristiriidan.

66. Haitissa joidenkin maataloushankkeiden tuensaajia pyydettiin osallistumaan hankkeisiin, joiden lopullista tavoitetta, toivottuja tuloksia tai hallinnointi- ja rahoitusjärjestelyjä tuensaajat eivät tunteneet. Väestön osallistuminen päätöksentekoon, tulosten hankkimiseen ja arviointiin ei ole vakiinnutettu toimintatapa. Valtiosta riippumattomien järjestöjen hanke-ehdotukset ovat usein näiltä osin liian epämääräisiä(17).

67. Olivatpa syyt mitkä tahansa, asianmukainen seuranta ja ymmärrys yhdessä riittävän tuen tai korjaavien toimenpiteiden kanssa voivat tavallisesti korvata puutteet, ja ne olisi nähtävä osana maan kunnostamistoimia. Lähes kaikkea paikallista osallistumista olisi sen vuoksi pidettävä myönteisenä edellyttäen, että se on avointa ja vastuullista.

Kestävyys

68. Paikallisten viranomaisten osallistumiseen olisi alusta alkaen sisällyttävä sopimus siitä, että rakenteet sekä vastuu muun muassa koulujen ja klinikoiden toiminnan turvaamisesta siirtyvät myöhemmin kyseisille viranomaisille. Tämä vastuu olisi mainittava kaikissa rahoitussopimuksissa ja muissa sopimuksissa, joiden yhteydessä sitä voidaan soveltaa. Liian usein kyseistä siirtoa koskevat todistukset olivat jääneet antamatta eikä perusrakenteiden rahoittaminen jatkossa ollut selvää hankkeiden viimeistelyvaiheen aikana. Esimerkiksi Mosambikissa terveysministeriö ei suostunut ottamaan vastaan rakenteita eikä vastuuta niiden toiminnasta, koska se ei ollut osallistunut suunnitteluun. Huomattiin, etteivät rakennukset täyttäneet viranomaisten asettamaa tasoa ja/tai että ne eivät sijainneet siellä, minne ministeriö olisi halunnut ne. Kahdessa arviointikertomuksessa(18) todetaankin näin ollen, että useat klinikat ja terveysasemat suljettiin tai jos ne jatkoivat toimintaansa, toiminta ei ollut tasoltaan asianmukaista.

69. Kestävyyttä on erityisen vaikea varmistaa innovatiivisissa hankkeissa ja aloilla, joilla valtiosta riippumattomilla järjestöillä ja muilla asianosaisilla on vain vähän tai ei ollenkaan kokemusta. Vallalla on ollut suuntaus esimerkiksi luottojärjestelmien luomiseen ja uudelleen nostettavissa oleviin luottoihin niin sanottujen tulojenkartuttamishankkeiden, kuten maanviljelyn, karjanhoidon, käsityön ja muun sellaisen tuotannon yhteydessä, joista kohderyhmillä ei ole aiempaa kokemusta. Lääkkeitä, koulujen varustusta ja opettajien palkkaa koskevat kustannustenjakojärjestelmät sekä vesimaksut ylläpidon mahdollistamiseksi ovat esimerkkejä asioista, joista tuensaajat eivät ole tottuneet maksamaan tai joista maksamiseen niillä on vain vähän resursseja. Nämä hankkeet ovat usein epäonnistuneet, tai niiden onnistumista voidaan perustellusti epäillä. Niillä hankkeilla, joihin tuensaajat itse osallistuvat alkuvaiheista asti, on aina suurempi mahdollisuus onnistua, kuten huomattiin Madagaskarin mikrohydrologia-hankkeessa. Myös paikalliset yritykset osallistuivat menestyksekkäästi tähän hankkeeseen.

70. Sen jälkeen, kun valmiit hankkeet kuten koulut ja klinikat on siirretty paikallisten viranomaisten vastuulle, henkilöstö saa tavallisesti palkkaa asianomaisen maan virkamiehiä koskevien järjestelmien mukaisesti. Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden toteutukseen osallistuneiden kumppanien paikalliselle henkilöstölle maksamat palkat ovat aina suurempia kuin valtion maksamat palkat. Tämän vuoksi henkilöstöä on vaikea saada pysymään työssä sen jälkeen, kun hanke on siirtynyt paikallisille viranomaisille. Henkilöstön joko onnistuu löytää muuta työtä, esimerkiksi jossakin kansainvälisessä elimessä tai yksityissektorilla, tai se jää, mutta on jo menettänyt mielenkiintonsa.

71. Angolassa valtiosta riippumattoman järjestön palkkaaman sihteerin kuukausipalkka oli 1000 Yhdysvaltain dollaria ja autonkuljettajan 300 Yhdysvaltain dollaria. Samanaikaisesti terveysministeriön alaisena työskentelevä lääkäri ansaitsi 10 - 20 Yhdysvaltain dollaria. Afrikkaa koskevan erityisaloitteen yhteydessä rahoitettujen sopimusten tarjoamat palkat olivat täysin epäjohdonmukaisia paikallisiin olosuhteisiin verrattuna, eivätkä ne olleet kestäviä sen jälkeen, kun hankkeet siirtyivät viranomaisten vastuulle.

72. Tällaiset tilanteet voidaan osittain selittää henkilöresurssien puutteella. Se ei ainoastaan pitkittänyt valtiosta riippumattomissa järjestöissä asiantuntijoiden palkkaamista, vaan valtiosta riippumattomien järjestöjen välisen kilpailun seurauksena oli myös tarjottava suuria palkkoja (suurin piirtein samoja palkkoja kuin "kaupallisille" teknisille avustajille maksetut palkat) eikä silloinkaan tehtäviin saatu aina tarpeeksi kokeneita ja päteviä ihmisiä. Joskus rekrytoidut henkilöt lähtivät maasta ennen sopimuksen päättymistä tai he eivät jatkaneet sopimustaan paikallisiin työoloihin sopeutumiseen liittyvien ongelmien vuoksi.

73. Haitissa ei valtiolla eikä vanhemmilla ole varoja koulujen ylläpitoon. Siellä ei myöskään ole järjestelmää, joka takaa juomavesimaksujen maksamisen(19). Tällaisissa olosuhteissa investoinnin kestävyys riippuu täysin jatkuvasta ulkopuolisesta rahoituksesta.

Ohjelmien toteuttaminen ja tulokset

74. Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa ohjelmien saavutukset eri maissa. Näitä saavutuksia ovat esimerkiksi sellaisten koulujen, terveyspalvelujen, vedenottopaikkojen ja kastelujärjestelmien perustaminen ja/tai kunnostaminen, jotka ovat toimivia ja kohderyhmien jatkuvassa käytössä. Esimerkkejä onnistuneista toimista esitetään myös useissa arviointikertomuksissa.

75. Puutteellisen raportoinnin (ks. kohdat 88 - 99) vuoksi saatavissa ei kuitenkaan ole riittävästi tietoja toimien yleisistä tuloksista tai siitä, missä määrin ohjelmien tavoitteet saavutettiin. Huomattiin kuitenkin, että joissakin tapauksissa hankkeet oli toteutettu heikosti ja että jotkin niistä eivät olleet lainkaan kustannusvaikuttavia.

76. Kuten komission ehdotuksessa ja neuvoston päätelmissä todettiin, Afrikkaa koskevan erityisaloitteen välittömiä tavoitteita olivat sosiaalisektorien kunnostaminen sekä elintarvikealan toimien ja tulonkartuttamistoimien uudelleenaloittaminen pikimmiten. Samalla tuli raivata tietä kestävälle pitkän aikavälin kehitysyhteistyölle.

77. Useiden hankkeiden aloittaminen viivästyi huomattavasti, koska ensimmäisten maksujen suorittaminen kesti kauan. Ohjelmien toteuttajat joutuivat viivyttämään ohjelmien täytäntöönpanoa usealla kuukaudella sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, koska komission yksiköiden menettelyt varojen siirtämiseksi kestivät kauan. Myös seuraavat maksuerät olivat usein myöhässä. Muutamassa tapauksessa valtiosta riippumattomat järjestöt suorittivat ennakkoja omista varoistaan toimien aloittamiseksi tai jatkamiseksi.

78. Pitkiä viivytyksiä aiheutui myös siitä, että paikallisten viranomaisten oli hyväksyttävä valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden tahojen rahoituskertomukset, jotka olivat usein epäselviä ja heikkolaatuisia.

79. Somaliassa teknisestä avusta aiheutuneet kustannukset olivat erittäin suuret ensimmäisessä kunnostamisohjelmassa. Noin 9 miljoonaa ecua yhteensä 38 miljoonasta ecusta käytettiin tekniseen apuun ja konsultointiin (selvityksiin). Jos teknisen avun kustannuksiin lisätään kaikkien hankkeiden kuljetuksista (lentokuljetusten kustannukset 1,1 miljoonaa ecua), hallinnosta ja muista yleismenoista aiheutuneet kustannukset, ainoastaan puolet kokonaisvaroista käytettiin suoraan edunsaajan hyväksi tehtäviin palveluihin tai töihin.

80. Perustellut hallintokulut olisi otettava huomioon, mutta ei kiinteämääräisinä, kuten komissio monessa tapauksessa hyväksyi. Mosambikissa oli ennemminkin sääntö kuin poikkeus, että kuuden prosentin kiinteät hallintokulut lisättiin kaikkiin muihin budjettikohtiin. Vaikka hallintokulujen käsittely oli selvästi ilmaistu ohjeissa (ks. kohta 31), asianomainen edustusto oli täysin välittämättä ohjeista.

81. Alun perin säädettiin, että vain jo olemassa olevia rakenteita kunnostetaan eikä uusia investointeja saa tehdä. Koska toteuttamisen nopeuttamiseksi annettu rajoitus tuntui vaikuttavan kielteisesti, investointeja tehtiin kuitenkin myös uusiin vesilaitoksiin, kouluihin ja terveyspalveluihin useimmissa maissa. Sen vuoksi asetukseen (EY) N:o 2258/96 ei sisällytetty uudet investoinnit kieltäviä säännöksiä (paitsi rakennusten oston osalta).

82. Laitteiden ja rakennelmien tason ei pitäisi ylittää liikaa maan normaalitasoa, korkeiden rakennus- ja ylläpitokustannusten välttämiseksi. Mosambikissa viranomaiset valittivat klinikoiden ja vesipumppujen aivan liian korkeista rakennuskustannuksista riippumattomien konsulttien arvioimassa hankkeessa. Viranomaisten mielestä ne maksoivat niin paljon, että niitä olisi vaikea ylläpitää ja korvata tulevaisuudessa uusilla. Haitissa puolestaan kaikkiin tierakennushankkeisiin valittiin paikallinen yritys ja ne toteutettiin asianmukaisesti.

83. Somaliassa tukea myönnettiin uusiin rakenteisiin, jotka toisivat tuloja (kuten tuontitullit). Näistä tärkein oli Berberan satama. Vaikka komissio tuki varainhoidon valvontajärjestelmien käyttöönottoa, avoimuus ja vastuu ovat silti kyseenalaisia. Komission olisi pitänyt olla varovaisempi ennen kuin se sitoutui tuloja tuottaviin hankkeisiin nykyisissä olosuhteissa, koska Somalimaata, jossa satama sijaitsee, ei ole kansainvälisesti tunnustettu autonomiseksi valtioksi.

Yksinkertaistetut menettelyt

84. Ohjelmien toteuttamisessa oli määrä käyttää sopimusten tekemiseen vastaavia yksinkertaistettuja menettelyjä kuin komissio sovelsi hätäavun yhteydessä. Tämän seurauksena suoraa sopimista käytettiin usein, vaikka se ei riittänytkään takaamaan vaadittua nopeaa toteuttamista. Sen sijaan sekä toteuttavat tahot että paikalliset viranomaiset valittivat usein sitä, että komission menettelyt olivat liian pitkiä ja byrokraattisia. Tämä liittyi ennen kaikkea tarjouspyyntö- ja hankintamenettelyihin, joiden hyväksyminen Brysselissä vei kauan aikaa.

85. Eräs hanke Mosambikissa koski teiden kunnostamista. Tämä 30 miljoonan ecun suuruinen hanke oli osa suurempaa teiden kunnostamisohjelmaa, jolla oli useita rahoittajia. Tarkastuskäynnin aikaan vuoden 1996 lokakuussa oli kulunut melkein kolme vuotta rahoitussopimuksen allekirjoittamisesta, ja useimmat muut rahoittajien tukemat tiehankkeet oli jo saatu päätökseen. Tuolloin kyseisen hankkeen sopimuspuolet olivat juuri aloittaneet työt. Vakavalle viivästykselle esitettiin useita syitä, kuten vähäiset tutkimukset sekä käytetyn konsultin ja vastuussa olevan ministeriön osaston riittämättömät tiedot EKR:n menettelyistä. Nämä ongelmat johtivat tarjousten hylkäämiseen hallinnollisista syistä. Tarjousten arviointi suoritettiin lopulta Brysselissä, mikä ei nopeuttanut toimintaa. Hankkeen ongelmat jatkuivat hankkeen aloittamisen jälkeen, eikä sitä ollut saatu päätökseen vielä vuoden 1998 joulukuun lopussa, viisi vuotta sen jälkeen, kun päätös hankkeesta oli tehty (ainoastaan 20,4 miljoonaa ecua myönnetyistä 25,7 miljoonasta ecusta oli maksettu). Samaan aikaan teitä jouduttiin kuitenkin kiireellisesti kunnostamaan.

86. Angolassa tehtiin vuoden 1995 maaliskuussa 15 miljoonan ecun sopimus teknisestä avusta terveydenhuollon alan kunnostamisohjelman valvontaa varten; avusta oli päätetty jo vuonna 1993. Konkreettiset toimet aloitettiin vasta vuoden 1995 kesäkuun jälkeen. Ohjelmaa on toteutettu erittäin hitaasti (50 prosenttia osoitetusta määrästä oli sidottu vuoden 1998 lopussa ja 25 prosenttia maksettu noin neljän vuoden jälkeen). Komissio on pitänyt kansallista tulojen ja menojen hyväksyjää yhtenä syynä hitaaseen tahtiin eli hanke-ehdotusten viivästyneeseen käsittelyyn ja hyväksynnän saamiseen valtiosta riippumattomiin järjestöihin liittyville kertomuksille ja maksuille. Samaan aikaan tilintarkastustuomioistuin huomasi, että noin miljoona ecua oli käytetty erillisen ohjelman yhteydessä kansalliselle tulojen ja menojen hyväksyjälle annettuun tekniseen apuun. Näyttää siltä, että näiden toimien tulokset olivat vaatimattomia eivätkä ne perustuneet tuen toteutettavuuden asianmukaiseen arviointiin.

Erilliset pankkitilit

87. Sopimuksissa vaadittiin tavallisesti, että komissiolta saatavat varat pidetään erillisellä pankkitilillä ja että koroista pidetään erillistä kirjanpitoa. Sopimuksissa edellytettiin valtiosta riippumattomia järjestöjä pääsemään sopimukseen siitä, kuinka korot olisi käytettävä eli käytetäänkö korko samaan hankkeeseen vai palautetaanko se komissiolle. Näitä määräyksiä ei useimmiten noudatettu eikä tiedetä, kuinka paljon korkotuloja on hankittu, koska komissio ei ole seurannut tarkkaan tätä asiaa, vaikka sitä kautta on saatettu hankkia huomattavia summia. Esimerkiksi 12 miljoonan ecun hankkeessa Mosambikissa tehtiin noin 20 sopimusta valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Korkoa ei ollut kirjattu erikseen yhdessäkään asianomaisista rahoituskertomuksista, mitä edustusto ei ollut huomannut.

Raportointi

Edellytykset

88. Yleisesti ottaen hankkeiden toteuttajien raportointivelvoitteita ei täsmennetty tai määritetty ennen aloitteen käynnistämistä tai sen käynnistämisvaiheessa. Näin toimittiin siitä huolimatta, että raportointia nimenomaan edellytettiin kaikilla tasoilla, ja se oli mainittu komission ehdotuksissa ja neuvoston vuoden 1993 toukokuussa antamissa päätelmissä.

89. Tämä puute aiheutti useita ongelmia prosessin aikana. Tapauksissa, joissa teknisen avun yksikköjä perustettiin vähitellen, otettiin raportointimenettelyt lopulta käyttöön toteuttamiseen osallistuvia kumppaneita varten. Teknisen avun yksikköjä ei kuitenkaan ollut perustettu kaikkiin maihin tai yhden maan kaikkiin Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisiin ohjelmiin. Useimmissa tapauksissa edustustojen oli yleensä kehitettävä raportointimalli itse keskusyksiköiden avulla tai ilman niitä.

90. EKR:n, elintarvikeavun, yhteisrahoittamisen ja muiden budjettikohtien nojalla rahoitettujen hankkeiden raportointivaatimukset olivat komissiossa eri yksikköjen vastuulla, minkä vuoksi sekä sisältö että lukumäärä vaihtelivat. Tämä saattaa selittää osittain sen, miksi Afrikkaa koskevan erityisaloitteen yleistä seurantakertomusta (kaikista erityisaloitteen toimista tai yksittäisistä maista) ei ole laadittu tähän päivään mennessä.

91. Täsmällisten vaatimusten puuttuessa valtiosta riippumattomat järjestöt käyttivät joko omaa vakiintunutta malliaan, joka on saatettu hyväksyä EKR:sta ja/tai yleisestä talousarviosta rahoitettuja aiempia hätäapuhankkeita varten, tai ne yrittivät noudattaa ehdotusmenettelyssä käytettyä mallia. Koska eri rahoitusvälineissä (Afrikkaa koskeva erityisaloite, elintarvikeapu ja valtiosta riippumattomien järjestöjen muut toimet) oli erilaiset raportointivaatimukset, joillakin valtiosta riippumattomilla järjestöillä oli noudatettavanaan useita malleja. Tämä vaikeutti myös kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän työtä sen joutuessa hyväksymään EKR:sta rahoitettuja hankkeita koskevat kertomukset ennen kuin lisämaksuja voitiin suorittaa.

92. Joissakin tapauksissa komissio edellytti, että alkuperäiset laskut ja muut tositteet liitettäisiin kertomuksiin joko alkuperäisinä tai jäljennöksinä. Muissa tapauksissa tositteita ei tarvinnut liittää mukaan. Joskus nämä vaatimukset muuttuivat sopimuksen voimassaoloaikana. Erilaiset vaatimukset ovat aiheuttaneet hämmennystä ja turhaa hallinnollista työtä sekä toteutuksesta vastaaville kumppaneille että komissiolle.

Ristiriitaiset säännöt

93. Mosambikissa UNHCR ja jotkin valtiosta riippumattomat järjestöt väittivät, että niiden omat tarkastusta sekä alkuperäisten laskujen ja muiden tositteiden säilyttämistä koskevat sisäiset säännöt estivät niitä noudattamasta komission esittämiä vaatimuksia. Näiden ongelmien ratkaisuyrityksiä ei viety loppuun asti.

94. UNHCR käytti Mosambikin osalta samaa sopimusmuotoa, jota käytettiin valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa tehdyissä suorissa sopimuksissa. UNHCR ei raportoinut edustustolle, kuten sopimuksessa edellytettiin, koska sen omia sopimuksia alihankkijoiden kanssa ei ollut muotoiltu vastaavasti eivätkä UNHCR:n kirjanpitomenettelyt olleet sopimuksen vaatimusten mukaiset. UNHCR:n kertomuksista kävi ilmi suuria eroja toisaalta määrärahojen (yhteensä 3 miljoonaa ecua) sekä UNHCR:n ja komission kesken sovittujen toimien ja toisaalta varsinaisesti toteutettujen toimien välillä, vaikkei UNHCR eivätkä toteutukseen osallistuvat tahot olleet missään vaiheessa hakeneet komission hyväksyntää. Ongelma johtui osittain siitä, että jotkin valtiosta riippumattomat järjestöt olivat yhdistäneet unionilta saatuja varoja UNHCR:n ja muiden rahoittajien varoihin ja/tai omiin varoihinsa samassa hankkeessa. Vuoden 1998 puoliväliin mennessä, jolloin loppumaksu suoritettiin, ne eivät olleet vielä antaneet selvitystä useisiin kysymyksiin. Näissä olosuhteissa kyseisiin sopimuksiin liittyvät rahoitus- ja hallintomenettelyt eivät ole riittävän avoimia siltä osin kuin on kyse:

a) sekä UNHCR:n että edustuston hoitamasta rahoituksen ja toiminnan tulosten valvonnasta

b) raportoimisesta edustustolle ja kansalliselle tulojen ja menojen hyväksyjälle

c) kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän ja edustuston myöntämästä lopullisesta hyväksynnästä ja loppumaksusta.

UNHCR:n osalta samat sopimuksiin, alisopimuksiin, raportoimiseen ja seurantaan liittyvät ongelmat on mainittu entisen Jugoslavian jälleenrakentamista koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa(20).

95. Sopimuksia ja maksuja koskevat hyväksymismenettelyt ovat erilaisia myös siksi, että toimiin käytettiin sekä EKR:sta että yleisestä talousarviosta saatua rahoitusta. Tämä on vaikuttanut kielteisesti avoimuuteen edunsaajamaan osalta, koska talousarviosta rahoitetuissa toimissa kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän osallistuminen kyseisiin menettelyihin ei ole pakollista. Joskus, mutta ei aina, kansalliselle tulojen ja menojen hyväksyjälle annettiin kuitenkin kaikki tiedot.

Kertomusten laatiminen vaaditussa ajassa

96. Kertomukset laadittiin harvoin vaaditussa ajassa, ja usein oli lähetettävä muistutuksia niiden saamiseksi. Elintarvikeavun ja yhteisrahoitettujen järjestelyjen yhteydessä rahoitetuista kunnostamistoimista raportointi oli vieläkin heikompaa sekä rahoitusta että edistymistä koskevien kertomusten osalta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat, näitä välineitä koskevat tiettyjen maiden asiakirjat eivät sisältäneet yhtään tällaista kertomusta eivätkä usein edes mitään osoitusta lähetetyistä muistutuksista.

97. Angolassa oli määrä saattaa päätökseen eräs toimi vuoden 1996 maaliskuussa. Asianomainen valtiosta riippumaton järjestö esitti loppukertomuksen vasta vuoden 1996 lokakuussa, mutta sitä ei hyväksytty. Korjattu kertomus jätettiin vasta vuoden 1997 maaliskuussa eli kuusi kuukautta myöhemmin. Loppumaksu suoritettiin siten vuoden 1997 toisella puoliskolla.

98. Komissio päätti rahoittaa vesihuoltoa koskevan hankkeen (750000 ecua) vuoden 1994 heinäkuussa. Ensimmäinen kertomus annettiin vuoden 1995 joulukuussa, jolloin se oli jo saanut lisäaikaa. Uutta lisäaikaa pyydettiin ja sitä myönnettiin kuusi kuukautta vuoden 1996 huhtikuussa. Toinen kertomus jätettiin vuoden 1996 heinäkuussa ja loppukertomus vuoden 1997 maaliskuussa. Loppukertomusta ei hyväksytty ja se palautettiin. Korjattua kertomusta ei vuotta myöhemmin (eli vuoden 1998 maaliskuussa) ollut vieläkään toimitettu.

99. Joissakin maissa kansalliset tai paikalliset viranomaiset osallistuivat suoraan hankkeen toteuttamiseen joko omin voimin tai yhteistyössä valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa. Näin ollen varat myönnettiin tai kanavoitiin heidän kauttaan. Myös avoimuus ja vastuu on luonnollisesti tärkeää näissä tapauksissa. Kertomusten saaminen kyseisistä maista, jos niitä ylipäänsä saatiin, kesti kuitenkin muita kauemmin ja edellytti edustustoilta enemmän ponnisteluja.

Tarkastukset

100. Muutamissa tapauksissa, joissa epäiltiin säännönvastaisuuksia, ulkoiset tarkastajat toimittivat tarkastuksen, ja tapaukset annettiin petostentorjunnan koordinointiyksikölle (UCLAF) käsiteltäväksi vuonna 1996. Vuoden 1998 lopussa tapaukset olivat edelleen avoinna. Yksi tapaus koski valtiosta riippumatonta järjestöä, joka allekirjoitti sopimuksen komission kanssa vuonna 1994. Kun ensimmäinen 183000 ecun suuruinen maksuerä oli maksettu, "omistaja" katosi ennen toimien alkamista. Sopimus on edelleen avoinna kirjanpidossa, mutta tilintarkastustuomioistuin ei ole selvillä viimeaikaisista toimenpiteistä pyydetyn ja maksetun summan perimiseksi. Muuten on tehty erittäin vähän tarkastuksia, vaikka niiden säännöllistä toimittamista pidettiin tärkeänä Afrikkaa koskevan erityisaloitteen alusta asti ja asiaa koskeva säännös sisällytettiin asetukseen (EY) N:o 2258/96. Komissiosta ei saatu mitään yleistä selvitystä tai tietoja sen omista tarkastuksista, joita oli toimitettu Afrikkaa koskevaan erityisaloitteeseen kuuluvien ohjelmien osalta. Vielä vähemmän tiedetään valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden toteuttamiseen osallistuneiden tahojen toimittamista tarkastuksista. Yhdessä tapauksessa toteuttajana toimiva valtiosta riippumaton järjestö mainitsi kertomuksessaan, että se oli itse aloittanut tarkastuksen. Kyseinen edustusto ei ollut pyytänyt kertomusta eikä voinut toimittaa siitä jäljennöstä tilintarkastustuomioistuimen pyynnöstä. Tarkastusten sisällyttäminen jokaiseen ohjelmaan tai useimpiin niistä vakiomenettelynä olisi kuitenkin ollut tavanomaisten moitteettoman varainhoidon menettelyjen mukaista.

101. Joissakin Eritreaa ja Somaliaa koskevissa tapauksissa yhteistyössä toimiva valtiosta riippumaton järjestö tai edustusto oli huomannut, että varoja ei ollut käytetty aiottuun tarkoitukseen. Vaikka on myönnettävä, että valvonta oli vaikeaa, kyseiset tapaukset pitäisi pyrkiä selvittämään asianmukaisen todentavan aineiston perusteella.

Seuranta

102. Päävastuu ohjelmien seurannasta on komissiolla, tavallisesti sen edustustoilla.

103. Aluksi edustustot eivät olleet valmistautuneet tai varustautuneet hyvin Afrikkaa koskevan erityisaloitteen toimien seuraamiseen. Seurantamenettelyjä kehitettiin erityisaloitteeseen osallistuvissa maissa vähitellen vasta sen jälkeen, kun ohjelmat oli aloitettu. Koska komission henkilöstöä ei ollut tarpeeksi, tekniset avustajat suorittivat seurannan, useimmiten erillisissä teknisen avun yksiköissä, mutta joskus edustustossa toimien. Angolassa valtiosta riippumattomat järjestöt valittivat, ettei edustusto ollut tehnyt niihin vierailua vielä 18 kuukauden kuluttua toimien aloittamisesta.

104. Komissio on harvoin seurannut hankkeita takautuvasti systemaattisella tavalla. Poikkeuksena on Eritrea, jonka osalta kaikki sopimukset valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa sisältävät määräyksen, että valtiosta riippumattoman järjestön on esitettävä komissiolle toimintakertomus yhden tai kahden vuoden kuluessa.

105. Somaliassa seuranta on ollut Nairobin edustustoon liitetyn Somalian yksikön teknisten avustajien vastuulla. Heidän kertomuksiaan voidaan tuskin pitää asianmukaisina seurantakertomuksina. Hankkeen erityisiä tavoitteita ei mainita. Kertomuksissa mainitaan ainoastaan lyhyesti ongelmista, joista on keskusteltu tai jotka on ratkaistu paikalla käyntien aikana.

106. Mosambikissa komissio suunnitteli erityisyksikön perustamista, jotta voitaisiin koordinoida ja seurata kaikkia komission rahoittamia kunnostamistoimia. Tämä mainittiin komission vuoden 1993 toukokuussa neuvostolle ja parlamentille tekemässä ehdotuksessa. Yksikköä ei kuitenkaan perustettu. Sen sijaan tehtiin sopimus useiden teknisten avustajien kanssa Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaisen erittäin laajan ohjelman seurannasta; ohjelman suuruus oli vuoden 1998 lopussa noin 180 miljoonaa ecua. Teknisten avustajien suorittamaa seurantaa ei dokumentoitu ja useita hankkeita ei ollut tarkastettu paikan päällä ennen tilintarkastustuomioistuimen vuoden 1996 syyskuussa tekemää tarkastuskäyntiä. Edustuston vakituinen henkilöstö ei osallistunut seurantaan lainkaan lukuun ottamatta paikallista kirjanpitohenkilöstöä, joka tarkasti rahoituskertomukset. Komissio totesi, ettei seurantaa ollut tarpeen dokumentoida, koska tekniset avustajat olivat itse edustustossa. Mosambikissa komissio ei seurannut EKR:sta rahoitettujen hankkeiden edistymistä vaan keskittyi yleisestä talousarviosta rahoitettuihin hankkeisiin.

107. Eritreassa komission edustusto oli dokumentoinut säännölliset ja varsin usein toistuvat seurantatoimensa, joihin kuuluivat käynnit paikan päällä useimmissa hankkeissa. Samaan aikaan saatiin säännöllisesti asianmukaisia seurantakertomuksia ohjelmaan varta vasten palkatulta tekniseltä avustajalta. Edustuston valmistelemia seurantakertomuksia ei kuitenkaan toimitettu keskusyksikköihin.

Arvioinnit

108. Kehitysyhteistyötoimien vaikutusten arviointi on olennainen osa moitteetonta varainhoitoa erityisesti tulevien ohjelmien suunnittelun helpottamiseksi. Jos toteutetut ohjelmat ovat käsitteellisesti uusia tai uudistavia, kuten Afrikkaa koskeva erityisaloite, on vielä tärkeämpää, että arviointi alkaa pikimmiten ja että tehdään päätöksiä niiden puutteiden tai ongelmien korjaamiseksi, jotka arvioinnin aikana todetaan. Neuvosto ja komissio tunnustivat tämän seikan merkittävyyden jo alussa.

109. Mitattavissa olevien tavoitteiden puute monissa ohjelmaan liittyvissä asiakirjoissa vaikeuttaa arviointeja. Alussa useimmat hanke-ehdotukset ja niihin liittyvät rahoitussopimukset eivät sisältäneet johdonmukaista tavoitekehystä, tavoiteltavia tuloksia tai toimia niiden saavuttamiseksi. Tilanne on kohentunut myöhempien vuosien aikana.

110. Muutamia arviointeja on laadittu, mutta useissa toteuttavien tahojen tai paikallisten konsulttien tekemissä yksittäisten hankkeiden arvioinneissa esitettiin ainoastaan lainauksia edistymiskertomuksista lisäämättä uutta tietoa. Komission tekemiä kunnostamistoimia on tähän mennessä arvioitu perusteellisesti ja kokonaisvaltaisesti vain Liberian ja Mosambikin osalta. Komission mukaan arviointiin osoitetut määrärahat eivät ole riittäneet mainitunlaisiin arviointeihin. Komission olisi asetettava tällaiset arvioinnit etusijalle ja hankittava niihin varat. Tähän mennessä tehdyt arvioinnit tukevat yleensä tilintarkastustuomioistuimen havaintoja.

111. Joissakin rahoitussopimuksissa, ei kuitenkaan kaikissa, on määräyksiä puolivälissä suoritettavista tai muista arvioinneista. Mutta niitä ei usein tehdä silloinkaan, kun niitä edellytetään. Tehdyt arvioinnit eivät myöskään tavallisesti ole koskeneet ohjelmaa kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan yhtä tai osaa hankkeista tai ohjelman osia. Ne ovat toisin sanoen koskeneet yksittäisiä sopimuksia eikä koko ohjelmaa, kuten rahoitussopimuksessa määrätään. Näissä tapauksissa on hyvin vaikeaa tehdä minkäänlaisia johtopäätöksiä siitä, onko tavoitteet saavutettu, koska tavoitteet ja suorituksen indikaattorit asetetaan tavallisesti koko ohjelmaa koskeviksi.

112. Esimerkiksi Angolassa kolmen EKR:n ohjelman arvioinnit oli määrä tehdä vuoden 1998 alkuun mennessä. Tähän mennessä ei ole toimitettu minkäänlaista arviointia. Kahta arviointia, jotka määrättiin tehtäväksi Etiopiassa toteutetuista ohjelmista, ei edustuston mukaan tehdä. Mosambikissa ei ole yleisen arvioinnin lisäksi (ks. kohta 110) tehty erillistä arviointia 180 miljoonan ecun suuruisen ohjelman yhdestäkään hankkeesta.

113. Asianmukaisen arvioinnin toteuttaminen kuuluu riippumattomalle taholle eikä hankkeen toteuttajalle tai komissiolle. Pyytäessään arviointikertomuksia tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat saivat joistakin hankkeista hankkeen toteuttajien laatimat kertomukset. Ne olivat yleisesti ottaen heikkotasoisia eivätkä ne olleet ongelmalähtöisiä.

114. Joissakin tapauksissa arvioinnin tekemisestä oli tehty sopimus paikallisten konsulttien kanssa. Ihannetapauksessa paikallisia konsultteja olisi käytettävä mahdollisimman paljon, edellyttäen että heillä on siihen riittävä pätevyys, koska he ovat edullisempia ja heidän voidaan olettaa tuntevan paikalliset olot muita paremmin. Etiopiassa käytettiin paikallista konsulttitoimistoa erään ohjelman useiden hankkeiden arviointiin. Arvioinneissa kuitenkin ainoastaan toistettiin toteuttajien loppukertomuksessaan esittämät johtopäätökset. Näin ollen niissä ei esitetty parannuksia samanlaisiin tuleviin hankkeisiin tai arvioitavana olevan hankkeen toteuttajan toimintaan.

Päätelmät

Käsite

115. Afrikkaa koskevan erityisaloitteen mukaiset kunnostamistoimet on ensi sijassa tarkoitettu vahvaksi yhdyssiteeksi hätäaputoimien ja pitkän aikavälin kehitysyhteistyötoimien välille. Kunnostamistuen käsitettä ei ole kuitenkaan määritelty selvästi erotukseksi hätäavusta, eikä tämäntyyppiselle tuelle tarkoitettua hallinnointirakennetta ole luotu (ks. kohdat 1 - 4).

116. Käytännössä suurta osaa kunnostamistoimista ei voitu erottaa humanitaarisesta avusta, ja monissa tapauksissa hätäaputoimia jatkettiin kunnostamisohjelmien nimellä. Kun otetaan huomioon se seikka, että komissiossa muille yksiköille osoitettiin vastuu kunnostamistoimista, aikaisempien toimien kattava dokumentointi olisi ollut hyödyllistä. Yhdenkään maan osalta ei tällaista dokumentointia ole kuitenkaan tehty (ks. kohta 9).

117. Rahoitusjärjestelmää olisi mukautettava ohjelman tarpeisiin. Eri rahoituslähteiden, kuten yleisen talousarvion ja EKR:n välillä ei ole johdonmukaisuutta. EKR:oon sovelletaan eri peruslainsäädäntöä ja rahoitussäännöksiä kuin yleiseen talousarvioon, ja tuensaajien valtuudet ovat huomattavasti laajemmat EKR:n kuin yleisen talousarvion yhteydessä. Sopimuksen tekemistä ja muita menettelyjä kuten esim. raportointia koskevat säännöt vaihtelevat suuresti, ja organisaatiorakenteet komission sisällä ovat erilaiset. Tällaisissa olosuhteissa yleisestä talousarviosta ja EKR:oon saadun rahoituksen yhdistäminen ei ole tehokasta (ks. kohdat 10 - 11).

Yksilöiminen ja koordinointi

118. Komissio katsoi joidenkin maiden (kuten Angolan, Kongon ja Somalian) olevan tukikelpoisia kunnostamistukeen siitä huolimatta, etteivät ne täyttäneet vähimmäisvakautta, turvallisuutta ja maan laillista valtaa käyttävää hallitusta koskevia perusteita. Tällaisessa tilanteessa ei ollut perustetta kunnostamistoimiin (ks. kohdat 16 - 30).

119. Poliittinen paine siihen, että hankkeet ja maksaminen aloitettaisiin nopeasti, vähensi suunnitteluvaiheen tehokkuutta siinä määrin, että se jopa haittasi nopean täytäntöönpanon tavoitteen saavuttamista. Komission olisi pitänyt jatkaa hätäaputoimia kunnes toimintaympäristö muuttuisi suotuisammaksi (ks. kohdat 31 - 36).

120. Komission ja muiden rahoittajien välinen koordinointi rajoittui tietojenvaihtoon (ks. kohdat 37 - 41). Vaikka tämä ongelma on jossain määrin komission valvonnan ulkopuolella, komission olisi pitänyt luoda vankka koordinaatio omien yksikköjensä välille. Käytännössä kukin kunnostamistoimiin osallistunut komission yksikkö keskittyi ainoastaan toimiin, joista sillä oli suora vastuu (ks. kohdat 42 - 46).

Suunnittelu ja seuranta

121. Alkuvaiheen yleinen suunnittelu ei ollut komissiossa avointa eikä se perustunut kattavaan tarveanalyysiin. Sopimuksia kumppaneiden kanssa laajennettiin usein ilman, että rahoitustilannetta tai toimien laajentamistarvetta olisi asianmukaisesti arvioitu (ks. kohdat 12 - 15).

122. Erityisesti alussa hyväksyttyjen ohjelmien osalta ei ole mahdollista tarkastaa, ovatko ohjelmat perustuneet todellisten kunnostamistarpeiden arviointiin. Hankkeet perustuivat usein jo aloitettuihin toimiin, kuten siihen, että alueella jo toimi valtiosta riippumaton järjestö tietyllä alalla. Olosuhteiden vuoksi tulokset ovat helposti hajanaisia ja epäjohdonmukaisia (ks. kohdat 55 - 63).

123. Aikataulusta johtuvat paineet hanke-ehdotusten esittämiseen estivät käytännössä paikallisten viranomaisten ja tuensaajien osallistumisen. Tämä johti investointeihin, joiden kestävyys oli kyseenalaista (katso kohdat 56 - 73).

124. Seuranta ja raportointi oli riittämätöntä. Komissio ei varsinkaan antanut säännöllisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle kattavia kertomuksia, joissa olisi käsitelty sekä talousarvion että EKR:n kautta maksettua tukea. Yleisesti ottaen toimien toteuttamista koskevat tiedot olivat puutteellisia, mikä salli asianmukaisen seurannan vain tiettyyn rajaan saakka (ks. kohdat 90 - 95). Edustustoissa ei myöskään ollut tarpeeksi henkilökuntaa toimien seurantaa varten (ks. kohdat 102 - 107).

125. Raportoimista koskevien ohjeiden ja komission seurannan puute antoivat useille valtiosta riippumattomille järjestöille mahdollisuuden esittää toimia, joissa ei ollut selviä tavoitteita tai kohderyhmiä (ks. kohdat 59 - 61). Valtiosta riippumattomat järjestöt toimittivat kertomukset yleensä myöhässä, ja kertomukset olivat usein niin heikkolaatuisia, että oli äärimmäisen vaikeaa saada selville mitä oli saavutettu ja minkälaisin kustannuksin (ks. kohdat 96 - 98).

Toteuttaminen ja vastuu

126. Kunnostamisohjelma suunniteltiin tilapäiseksi rahoitusvälineeksi, ja toimet oli määrä toteuttaa nopeasti. Käytännössä ohjelmasta on tullut lähes pysyvä ja toimiin on kulunut suunniteltua paljon enemmän aikaa. Useinkaan ohjelmia ei pystytty erottamaan perinteisistä kehitysyhteistyöohjelmista.

127. Jotkin toimet viivästyivät asianmukaisen paikallisen henkilöstön palkkaamiseen liittyvien vaikeuksien vuoksi (ks. kohta 72). Toimien toteuttaminen oli hidasta. Osittain tämä johtui pitkistä maksumenettelyistä ja aikaa vievästä päätöksenteosta, joka tapahtui komission kautta Brysselissä (ks. kohdat 77 - 78 ja kohta 84).

128. Rahoituskertomukset olivat puutteellisia eikä pysyvää rahoitusseurantaa ollut. Komissio ei voinut esittää kattavaa näkemystä EKR:sta ja yleisestä talousarviosta rahoitettujen kunnostamistoimien rahoitustilanteesta (ks. kohdat 12 - 15).

Tulokset

129. Useat kunnostamistoimet ovat tuottaneet hyviä tuloksia, kuten teiden, koulujen, terveysasemien ja vesihuollon rakentaminen ja/tai kunnostaminen. Kunnostamistoimien yleisistä tuloksista ohjelman tai kansallisella tasolla ei ole tietoja, ja monissa tapauksissa ei ollut mahdollista saada selville, missä määrin yksittäisten toimien tavoitteet oli saavutettu (ks. kohdat 74 - 75).

130. Tuensaajille kestävyyttä koskeva vähimmäisvaatimus on se, että olemassa on tehokas institutionaalinen kehys. Instituutioiden ja voimavarojen kehittämiseen olisi kunnostamistoimien yhteydessä kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota.

131. Komission olisi arvioitava kunnostamisohjelma perusteellisesti saamiensa kokemusten perusteella. Arvioinnin tulisi kattaa ohjelman kaikki vaiheet (suunnittelu, täytäntöönpano, seuranta ja jälkiarviointi) sekä toimien koordinointi, ja sen yhteydessä olisi otettava huomioon ohjelmasta Liberiassa saadut myönteiset kokemukset. Olisi hyödyllistä tarkastella uudelleen kunnostamisen käsitettä ja ottaa nykyisen ohjelman sijaan käyttöön yksittäiset kattavat maakohtaiset ohjelmat, jotka toteutettaisiin asianomaisen maan kriisin jälkeistä erityistilannetta koskevan perusteellisen analyysin pohjalta.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 26. - 27. tammikuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Lähde: KOM(93) 204 lopull.

(2) Afrikkaa koskeva erityisaloite perustettiin 25 päivänä toukokuuta 1993 annetuissa neuvoston päätelmissä, komission 12 päivänä toukokuuta 1993 annetussa tiedonannossa tekemän ehdotuksen seurauksena; KOM(93) 204.

(3) PE 205.689.

(4) KOM(96) 153, 30.4.1996.

(5) Erityiskertomus nro 2/97, kohta 2.4 (EYVL C 143, 12.5.1997).

(6) EYVL L 163, 2.7.1996.

(7) EYVL L 306, 28.11.1996.

(8) KOM(93) 204.

(9) Komission vastaus (13.5.1998) tilintarkastustuomioistuimen asiakirjatarkastukseen FD 3009, 16.3.1998.

(10) KOM(93) 204.

(11) Erityiskertomus nro 5/98, kohta 3.55 (EYVL C 241, 31.7.1998).

(12) Neuvoston 3 päivänä joulukuuta 1993 antama päätöslauselma, jonka perusteella neuvosto valitsi kuusi maata (Norsunluurannikko, Mosambik, Etiopia, Peru, Costa Rica ja Bangladesh) vuoden 1994 toukokuussa.

(13) COWI-raportti, Angola Country Case Study, heinäkuu 1997.

(14) Neuvoston päätöslauselma 3. joulukuuta 1993, jonka perusteella neuvosto valitsi kuusi maata toukokuussa 1994 (Norsunluurannikko, Mosambik, Etiopia, Peru, Costa Rica ja Bangladesh).

(15) Erityiskertomus nro 2/97, kohdat 3.8 - 3.12 (EYVL C 143, 12.5.1997).

(16) EYVL C 349, 17.11.1998, kohdat 5.28 - 5.31.

(17) Haitia koskeva arviointikertomus, DRN, syyskuu 1997.

(18) Arviointi, art. 255 Mosambik, COWI, heinäkuu 1997. Vaihe II, Mosambikia koskeva kertomus, APT Consult, syyskuu 1998.

(19) EYVL C 349, 17.11.1998, kohdat 5.28 - 5.31.

(20) Erityiskertomus nro 5/98, kohdat 3.55 ja 5.7 (EYVL C 241, 31.7.1998).

Komission vastaukset

Yhteenveto

Komissio pitää vuoden 1993 tiedonantoa (KOM(93) 204 lopullinen) tärkeänä vaiheena tämän alan politiikassa ja toiminnassa, joista saatu kokemus karttuu jatkuvasti; tiedonannossa korostetaan joustavuutta ja tosiasioiden huomioon ottamista. Tiedonannossa ei ilmoiteta tietynsuuruisen rahoitusvälineen käyttöönotosta eikä vahvisteta kehitysavun piiriin sisällytettävien maiden luetteloa (vaan annetaan ainoastaan joitakin esimerkkejä).

Varojen käyttöaste viiden toimintavuoden jälkeen on suhteellisen matala ainoastaan ensi näkemältä. Se on suhteutettava kunnostamistoimien kohteina olevien pitkään jatkuneita ja hyvin vakavia kriisejä kokeneiden maiden erityisen hankaliin toimintaolosuhteisiin. Lisäksi on otettava huomioon sitoumusten toteutustahti ja sitoumusten kohdistaminen tiettyihin riskialttiisiin maihin, varojen käyttöasteen taipumus nousta nopeasti ja kaikkien kehitysavun välineiden osalta yleensä saavutetut varojen käyttöasteet.

Väite, jonka mukaan kunnostamistoimet aloitettiin silloin, kun suhteellisen vakaita oloja ei ollut vielä saavutettu, on totta, mutta asiassa ei ole mitään epätavanomaista. Avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämistä (LRRD) koskevassa vuoden 1995 tiedonannossa ja komission sekä muiden avunantajien arvioinneissa todetaan, ettei kunnostamistoimien jatkumo ole lineaarinen, vaan se koostuu vierekkäisistä osista; samassa maassa voi olla tämän jatkumon eri vaiheissa olevia osia, samoin alueiden poliittinen ja sotilaallinen tasapaino voi vaihdella. Komissio on päättänyt toteuttaa hankkeen, jos alueella on saavutettu "suhteellisen vakaat" olot. Kunnostamisvarojen tarkoituksena on rauhan lujittaminen, mutta rauhan säilymisestä ei ole mitään takeita; sota voi syttyä uudelleenkin. Komissio ei kannata hätäavun antamista kunnostamisen sijaan erityisesti, koska hätäapu on melko kallis apumuoto.

Talousarviosta AKT-maita koskeviin kunnostamistoimiin myönnetyt varat - keskimäärin 40 miljoonaa euroa vuodessa - eivät ole selvästikään riittäneet tukea tarvitsevan väestön kaikkiin tarpeisiin. Vuoden alussa suoritettavan budjettimäärärahojen käyttöä koskevan ohjelmasuunnittelun tarkoituksena oli, tiettyjen maiden osalta - jo tammikuussa 1995 alkaneena varainhoitovuonna - vastata ensisijaisiksi määritellyillä aloilla esiintyviin tarpeisiin ottamalla samalla huomioon muut käytettävissä olevat rahoituslähteet (maaohjelmat, neljännen Lomén yleissopimuksen 255 artikla); tästä määrätään 2. joulukuuta 1993 annetuissa neuvoston päätelmissä. Neuvoston asetus (EY) N:o 2258/96(1) annettiin 22. marraskuuta 1996, minkä jälkeen aikaisempi käytäntö virallistettiin asetuksen 8 artiklan säännösten mukaisesti esittelemällä jäsenvaltioille tarkasteltavana olevan varainhoitovuoden aikana rahoitettaviin toimiin liittyvät yleiset suuntaviivat sekakomitean kokouksessa. Kokouksessa tarkasteltiin kunnostamista koskevia yleisiä periaatteita, tukikelpoisia maita ja ensisijaisia toiminta-aloja. Tällöin otettiin kyseisten säännösten mukaisesti huomioon kunnostamisen erityinen asema: kunnostamistoimien on korvattava asteittain humanitaarinen toiminta ja otettava mahdollisuuksien mukaan huomioon turvallisuutta koskevat vähimmäisvaatimukset. Talousarviosta rahoitettujen kunnostamistoimien alalla toteutettavasta ohjelmasuunnittelusta, koordinoinnista ja määrittelemisestä on siis huolehdittu säännöllisesti(2).

Talousarviosta rahoitettujen kunnostamistoimien täytäntöönpanon koordinointi on ollut tehokasta päätoimipaikan yksiköiden tasolla. Koordinoinnista on vastannut yksikkö, joka on huolehtinut lokakuusta 1995 alkaen muun muassa niiden päätösten suunnittelusta ja valmistelusta, jotka perustuvat toimintaan osallistuvien kumppanien tekemiin ehdotuksiin. Maantieteelliset yksiköt ja lähetystöt välittävät tiedon näistä ehdotuksista. Päätoimipaikan maantieteellisillä yksiköillä ja lähetystöillä on keskeinen asema hankkeiden ja ohjelmien suunnittelussa ja niistä tiedottamisessa samalla, kun ne koordinoivat erilaisiin rahoituslähteisiin liittyviä toimia. Myös koordinointi ECHOn (Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimisto) kanssa on ollut tiivistä.

Lähes kaikki talousarviosta rahoitetut kunnostamistoimet ovat valtiosta riippumattomien järjestöjen (kansalaisjärjestöt) toteuttamia; valtiosta riippumattomien järjestöjen rahoittamiin hankkeisiin sisältyi yksityiskohtainen talousarvio, ja niiden tavoitteet oli tarkoin määritelty. Näitä toimia sääntelevissä sopimuksissa täsmennettiin määrärahojen siirtoja koskevat yksityiskohtaiset raportointisäännöt, erityisesti rahoituseriä ja loppusuoritusta koskevien maksupyyntöjen yhteydessä. Lisäksi monissa kunnostamisvaroista myönnettävää tukea saavissa maissa otettiin käyttöön erityinen teknisen avun palvelu hankkeiden ja ohjelmien täytäntöön panopaikalla toteutettavan tarkan seurannan varmistamiseksi; hankkeista ja ohjelmista säännöllisesti toimitettavat kertomukset ovat osa seurantaa. Komissio panee kuitenkin merkille tilintarkastustuomioistuimen mielipiteen, jonka mukaan erityisesti lähetystöjen henkilöstöpula on vaikeuttanut toteutettujen toimien seurantaa; komissio on samaa mieltä asiasta.

Komissio on perustanut työryhmän tutkimaan humanitaarisen avun, kunnostamisen ja kehittämisen yhdistämisen alalla vuodesta 1996 alkaen saavutettuja tuloksia entistä johdonmukaisemman lähestymistavan löytämiseksi kriisitilanteissa ja kriisinjälkeisissä tilanteissa sovellettavien yksityiskohtaisten sääntöjen määrittelemiseksi.

Johdanto

Taustaa

4. Kehitysmaiden heikko tuen vastaanottokyky on yleinen ja tiedossa oleva ongelma. Ongelmaa kunnostamistoimien kohteina olevissa maissa lisäävät entisestään niissä tapahtuneet tuhot ja entisten rakenteiden häviäminen. Näissä maissa on siten toimittava erityisen vaikeissa olosuhteissa: tarpeet ovat hyvin suuria ja usein kiireellisiä, minkä vuoksi tarvittavia toimia on vaikea panna täytäntöön. Tämä täytäntöönpanon pitkittyminen, jonka komission kumppanit ovat havainneet olevan käytännön tosiasia, vaikuttaa rahoitukseen liittyviin tunnuslukuihin. Varojen yleiseen käyttöasteeseen verrattuna kunnostamistoimien taloudellinen tehokkuusaste on kokonaisuudessaan melko hyvä. Lisäksi voidaan todeta, että varojen käyttöaste kyseisellä alalla on noussut jatkuvasti tarkasteltavana olevan kauden kuluessa. On myös pantava merkille, että valtiosta riippumattomat järjestöt ovat toteuttaneet entistä enemmän nimenomaan talousarviosta rahoitettuja kunnostushankkeita tukea tarvitsevien väestöryhmien ensisijaisten (terveyttä, vesihuoltoa ja koulutusta koskevien) perustarpeiden täyttämiseksi. Tämä on seurausta tämäntyyppisen avun täytäntöön panemiseksi toteutetuista tosiasiallisista ja erityisistä toimista.

Toiminnallinen perusta

Käsite

7. Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille(3), tilintarkastustuomioistuimen mainitsema parlamentin päätöslauselma sekä kunnostusavusta 2. joulukuuta 1993 annetut ministerineuvoston päätelmät muodostavat lujan perustan tämäntyyppisen avun täytäntöön panemiselle.

9. Maakohtaiset ja/tai alakohtaiset työryhmät ovat mahdollistaneet sen, että kysymyksessä olevien maiden monimutkaisia ja muuttuvia tilanteita voidaan tarkastella samanaikaisesti ja varmistaa siten, että laaja-alaiseen lähestymistapaan perustuva ohjelmasuunnittelu ja koordinointi ovat entistä tehokkaampia. ECHO ja komission kehitysyhteistyön pääosasto ovat vuorollaan vastuussa monista hankkeista ja ohjelmista; tämä toiminta on kuitenkin vain yksi yhteisvoimin toteutetun työn osa-alue.

Oikeusperusta

10. Se, että humanitaarisen avun ja kunnostamisen yhteydessä sovelletaan eri asetuksia, ei estä tuen tehokasta täytäntöönpanoa, edellyttäen että koordinoinnista huolehditaan asianmukaisesti. Lisäksi on todettava, että uudessa komissiossa sama komissaari vastaa molemmista aloista.

11. Komissio haluaa esitellä tätä jatkuvaa prosessia aikaisempaa yksityiskohtaisemmin. Prosessin seurauksena yhteisön eri toimielimet täydensivät toukokuun 1993 ja marraskuun 1996 välisenä aikana kunnostamisen käsitettä komission aloitteesta ja määrittelivät kunnostamistoimien täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ottaen samalla huomioon ne eri rahoituslähteet, joiden käyttöönsaattamisesta komission oli huolehdittava samanaikaisesti.

Neljännen Lomén yleissopimuksen (1990 - 1995) hätäapua koskevassa 6 jakson 257 artiklassa määrätään mahdollisuudesta myöntää kunnostusapua AKT-maissa (Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot) ensimmäisen rahoituspöytäkirjan eri rahoituslähteistä; hankkeet ja ohjelmat on pantava täytäntöön Euroopan kehitysrahaston (EKR) periaatteiden ja sääntöjen mukaisesti.

Koska kunnostamistoimien tarve on suuri myös AKT-alueen ulkopuolella ja jotta tähän tarpeeseen voitaisiin vastata yhdenmukaisesti, komissio antoi neuvostolle ja Euroopan parlamentille kyseistä alaa koskevan tiedonannon toukokuussa 1993.

Euroopan parlamentin päätöslauselma ja neuvoston joulukuussa 1993 antamat päätelmät muodostavat kehyksen vuotta 1994 koskevaan yhteisöjen yleiseen talousarvioon kirjatusta budjettikohdasta (B7 - 5076) rahoitettujen ensimmäisten kunnostamistoimien täytäntöönpanolle ja täydentävät EKR:sta rahoitettavien toimien jo aiemmin annettua kehystä.

Komissio antoi vuoden 1995 puolivälissä ehdotuksen neuvoston asetukseksi kehitysmaiden hyväksi toteutettavasta kunnostamis- ja jälleenrakennustoiminnasta(4); Euroopan parlamentti antoi ehdotusta koskevan ensimmäisen lausunnon 15. joulukuuta 1995 ja yhteisen kannan 29. tammikuuta 1996. Lopullinen asetus annettiin Euroopan parlamentin 21. toukokuuta 1996 antaman toisen lausunnon jälkeen 22. marraskuuta 1996.

Komissio antoi tällä välin neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämisestä (LRRD)(5) laaja-alaisen lähestymistavan edistämiseksi; tiedonannon seurausvaikutuksista mainittakoon erityisesti neuvoston 28. toukokuuta 1996 antamat päätelmät ja Euroopan parlamentin 21. helmikuuta 1997 antama lausunto, jotka johtivat erityisesti työryhmien perustamiseen.

Tällä perusteella kunnostamistoimien lähestymistapaa on vaikea pitää epäyhtenäisenä EKR-varojen ja budjettimäärärahojen osalta. Kyseisten välineiden keskinäinen täydentävyys mainitaan useaan otteeseen. Sen sijaan pitää paikkansa, ettei kunnostamistoimia ole pidetty Afrikkaa koskevan erityisaloitteen käynnistämisestä lähtien uutena erillisenä välineenä, vaan ne ovat esimerkki käytettävissä olevien välineiden joustavasta ja koordinoidusta käytöstä; johdonmukaisuusvaatimuksia on tältä osin täsmennetty vähitellen edellä kerrottuun tapaan.

Rahoitusvarat

14. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettava, että kiireellisen tuen tarve on ollut hyvin tiedossa (ks. neuvoston 2. joulukuuta 1993 antamien päätelmien 7 kohta). Lisäksi tarpeiden suuruuden ohella on otettava huomioon viivästyksiä ja ennakoimattomia tilanteita aiheuttavat käytännön täytäntöönpanovaikeudet sekä toimien mukauttamista edellyttävät äkillisesti kehittyvät tilanteet.

15. Kunnostamistoimien kohteena olevat AKT-maat ovat saaneet käyttöönsä erityisiä rahoitusvaroja, joiden käyttö on ollut perusteltavissa tukea erityisesti tarvitsevien väestönosien tarpeilla. Tukea tarvitsevat erityisesti esimerkiksi neljännen Lomén yleissopimuksen 255 artiklassa tarkoitetut pakolaiset, hätäsiirtolaiset tai kotimaahansa palaavat henkilöt. He ovat voineet hyödyntää myös budjettivallan käyttäjän vahvistamasta yhteisöjen yleisestä talousarviosta myönnettyjä lisämäärärahoja Euroopan parlamentin 16. maaliskuuta 1993 antaman päätöslauselman(6) mukaisesti. Euroopan parlamentti korostaa kyseisessä päätöslauselmassa kehitysmaissa tapahtuvaa kunnostamista koskevan avuntarpeen laajuutta ja pitää toivottavana, että luodaan erityinen rahoituskehys huomattavien rahoitusmahdollisuuksien varaamiseksi näihin tarpeisiin.

Maaohjelmien varoihin ei sovelleta samoja perusteita ja täytäntöönpanoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä kuin itsenäisemmin hallinnoitaviin budjettimäärärahoihin. Suunniteltujen toimien luonne on vaikuttanut ratkaisevasti varojen käytön suunnitteluun. On korostettava sitä, että valtaosa budjettimäärärahoista on valtiosta riippumattomien järjestöjen välityksellä ohjattu kriisialueen väestön perustarpeiden täyttämiseksi toteutettuihin hankkeisiin. Tämän ansiosta maaohjelmien mahdollisesti vielä käytettävissä olevista varoista voitiin tarvittaessa - ja etenkin poliittiset näkökohdat huomioon ottaen - rahoittaa muun tyyppisiä, erityisesti kehityksen elvyttämiseen liittyviä hankkeita ja ohjelmia.

Yleinen ohjelmamenettely

Perusteet

19. Komission mielestä maiden kelpoisuusperusteet kunnostusavun saamiseksi määritellään seuraavissa kahdessa asiakirjassa: 2. joulukuuta 1993 annettujen neuvoston päätelmien 6 kohdassa ja 22. marraskuuta 1996 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2258/96. Kummassakin asiakirjassa on maininta mahdollisuuksien mukaan taattavasta turvallisuuden vähimmäistasosta, joka saavutetaan osoittamalla tarvittavaa joustavuutta. Asiakirjoissa siis mahdollistetaan se, että humanitaaristen toimien uudelleen aloittamiseen liittyvä nopean toiminnan tarve voidaan määritellä ottamalla huomioon seuraava olennainen havainto: kunnostamistoimia ja kehittämisen elvyttämistä edellyttävä monisäikeinen kriisinjälkeinen prosessi ei etene lineaarisesti eikä se ole maantieteellisesti yhtenäinen. Jotkin ajanjaksot ja jotkin alueet ovat vakaita, joissain taas esiintyy levottomuuksia, ja joskus tilanne vaihtelee, minkä vuoksi kysymyksessä olevissa asiakirjoissa edellytetään joustavuutta siltä osin kuin kysymyksessä on esimerkiksi tukea tarvitsevien väestönosien perustarpeisiin vastaaminen.

Lisäksi kunnostusavun saamisen edellyttämistä kelpoisuusperusteista ja rahoitettavista toimista on sovittu tiiviissä yhteistyössä neuvoston kanssa sekakomitean ja EKR:n komitean välityksellä käyttäen apuna ennakkotietoja.

Lopuksi todettakoon, että kriisialueen väestön avustustoimia on voitu jatkaa nimenomaan valtiosta riippumattomien järjestöjen hyvin vaikeissa ja jopa vaarallisissa olosuhteissa täytäntöön panemien talousarviosta rahoitettujen kunnostamistoimien ansiosta. Tämän vuoksi joitakin - harvoja - hankkeita on jouduttu vastaavasti keskeyttämään tai jäädyttämään tilanteissa, joissa kyseisen avun antamisesta ei ole voitu kieltäytyä.

Somalia

20. Addis Abebassa vuoden 1993 maaliskuussa tehdyn somaleiden pääryhmittymien välisen sopimuksen jälkeen annettiin Addis Abeban julistus 1. joulukuuta 1993, jonka koko kansainvälinen avustusyhteisö (valtiot, Yhdistyneiden Kansakuntien elimet ja kansainväliset valtiosta riippumattomat järjestöt) samoin kuin Somalian eri alueiden edustajat allekirjoittivat. Julistukseen sisältyy Somalian toteuttamia jälleenrakennus- ja kunnostamistoimia koskeva strategia, joka perustuu nykytilanteeseen eli siihen, ettei maassa ole keskushallintoa. Strategiaa alettiin myöhemmin nimittää rauhan kannustimeen perustuvaksi lähestymistavaksi. Euroopan yhteisöt ovat toimineet tämän lähestymistavan mukaisesti vuoden 1994 puolestavälistä alkaen, jolloin ensimmäinen kunnostamisohjelma aloitettiin. Kansainvälisellä avustusyhteisöllä on selkeä käsitys siitä, ettei tälle strategialle ole vaihtoehtoa, mikäli toimintaa halutaan jatkaa Somaliassa.

21. EY:n rahoittama toiminta Keski-Shebellissä lisääntyi merkittävästi SACB:n (Somalia Aid Coordination Body) julistaessa alueen tukikelpoiseksi kunnostusavun osalta. Tilanteen paheneminen alueella klaanien välisten yhteenottojen vuoksi ei ollut tuolloin vielä ennakoitavissa. Infrastruktuurihankkeiden lopettamiseen johtaneista ongelmista huolimatta jo tehtyjä investointeja voidaan pitää oleellisilta osin hyödyllisinä. Viisi terveysalan hanketta oli keskeytettävä vuosina 1994 - 1998 muuttuvan turvallisuustilanteen vuoksi. Ainoastaan yksi hanke lopetettiin ennenaikaisesti, kuten kertomuksessa todetaan, kun taas muissa tapauksissa hankkeita jatkettiin keskeytyksen jälkeen, kun tarvittavat parannukset oli tehty.

Angola

22. Huolimatta marraskuussa 1994 allekirjoitetun Lusakan pöytäkirjan täytäntöönpanossa ilmenneistä ongelmista Angolassa vallitsi vuoteen 1998 asti sodan ja rauhan välimuoto; jakson kuluessa kansainvälinen yhteisö tuki maata rauhan ja kansallisen sovun aikaansaamisessa. Komissio jatkoi hätäavun antamista Angolalle kyseisen ajanjakson kuluessa. Sovitteluprosessin tukemiseksi kansainvälinen yhteisö sitoutui samanaikaisesti Brysselin pyöreän pöydän neuvottelujen (1995) yhteydessä tukemaan maan jälleenrakentamistöitä. Komission myöntämä kunnostusapu liittyy kyseiseen tilanteeseen.

Kongon demokraattinen tasavalta (entinen Zaire)

23. ja 24. Komissio ei ole tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä kunnostamisohjelmien aloittamisesta Kongon demokraattisessa tasavallassa. On totta, että asiakirjassaan KOM(93) 204 komissio suositteli voimakkaasti poliittista sovitteluratkaisua ja siirtymisprosessin uudelleen aloittamista. Asiakirja tukee analyysia, jonka perusteella yhteisö ja sen jäsenvaltiot olivat humanitaarista apua lukuun ottamatta keskeyttäneet yhteistyöohjelmansa tammikuussa 1992. Euroopan unioni toteaa 27. heinäkuuta 1994 antamassaan julistuksessa Kengon hallituksen ja uuden edustajakokouksen (tasavallan ylin neuvosto - siirtymäkauden parlamentti) asettamisen tehtäviinsä merkinneen käännekohtaa.

Komissio rahoitti väestön elinolojen parantamiseen tähtääviä ohjelmia odottaessaan perinteisen kehitysyhteistyön uudelleen käynnistämistä koskevien edellytysten täyttymistä. Maan itäosissa vuoden 1996 lopussa puhjennut selkkaus, joka levisi laajemmalle alueelle vuonna 1997, keskeytti osittain tämän asianmukaisesti humanitaarisesta avusta, kunnostamisesta ja kehitysyhteistyöstä muodostuvien toimenpiteiden sarjan. Presidentti Kabilan valtaantuloon johtaneisiin levottomuuksiin ei ollut kuitenkaan varauduttu, eivätkä ne olleet ennakoitavissa.

25. Tehdyn päätöksen mukaan jo päätettyjä ohjelmia täydennettäisiin ja ne käynnistettäisiin. Vallanvaihdos ei ensi kädessä vaarantanut siirtymämahdollisuutta, ja väestön tarpeet, samoin kuin kunnostamishankkeiden täytäntöönpanoedellytykset, olivat edelleen samat. Tässä tilanteessa kunnostamishankkeista luopuminen olisi ollut paljon arveluttavampaa.

26. Vaalienvalmisteluohjelmasta, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa, ei aiheutunut minkäänlaisia kuluja, ja määrärahat lakkautettiin kokonaisuudessaan.

Ohjelman avulla oli tarkoitus osallistua väestönlaskentaan, joka oli tärkeä väline Kengon hallituksen suunnittelemien vaalien samoin kuin maan väestön - jonka lukumäärää ja sijaintia koskevat tiedot ovat edelleen pelkkien arvioiden varassa - ensisijaisten tarpeiden analyysiin perustuvassa kunnostamis- ja kehitysohjelmien valmistelussa.

Kun kävi ilmi, että vaalit lykkääntyisivät vallanvaihdoksen seurauksena, sitoumus purettiin ilman minkäänlaisia kustannuksia samassa yhteydessä kuin vaaleja ja niiden valmistelua koskevan eurooppalaisen seuranta- ja tarkkailuyksikön perustamista koskeva YUTP-budjettikohtaan liittyvä sitoumus. Komissio täsmentää, ettei vaaleja ollut erityisesti suunniteltu pidettäviksi vallanvaihdoksen jälkeen, vaan niillä pyrittiin tukemaan demokratian sääntöjen mukaista vallanvaihdosta: ohjelmasta päätettiin Kengon hallituskaudella ja siihen varattiin noin 150 miljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruinen määräraha. Kengo odotti tukea myös Yhdistyneiltä Kansakunnilta. Komission ohjelma täydensi siis näitä sitoumuksia ja sitä pidettiin avoinna, sillä uusi presidentti oli luvannut pitää vaalit kahden vuoden kuluessa valtaantulostaan.

Komissio on sitä mieltä, että käytettävissä olevien eri rahoituslähteiden (EKR ja talousarvio) välinen täydentävyys ja tiivis yhteistyö muiden avunantajien kanssa on välttämätöntä juuri tämäntyyppisissä toimissa.

Ruanda ja Liberia

27. Komissio on sitä mieltä, että Ruandan tapauksessa kunnostusapu oli täysin perusteltu.

Komissio jatkoi humanitaarisen avun antamista, mutta piti sitä riittämättömänä toimenpiteenä kansanmurhan järkyttämän väestön tarpeita ajatellen. Komission mielestä tuhoutuneen infrastruktuurin jälleenrakennustyöt ja talouden elvyttäminen oli syytä aloittaa mahdollisimman pikaisesti kansallisen sovinnon edistämiseksi.

Tämäntyyppisiä toimia ei voida toteuttaa humanitaarisen avun yhteydessä, koska esimerkiksi merkittävän infrastruktuurin rahoittaminen ei kuulu sen piiriin.

Johdonmukaisuusvaatimus tai vaatimus, jonka mukaan hätäavun, kunnostamisen ja kehittämisen on liityttävä toisiinsa, eivät estä toteuttamasta kaikkia kolmentyyppisiä toimia samanaikaisesti kulloinkin kysymyksessä olevassa maassa.

28. Toimien onnistuminen Liberiassa on vahvistettu äskettäin myös kahdessa riippumattomassa arviointikertomuksessa, joissa esitettiin muun muassa seuraavat päätelmät:

- "Kunnostamistoimien tavoitteet, tulokset ja vaikutukset olivat EU:n tavoitteiden mukaisia ja paransivat merkittävästi kaikkien EU:n ja komission aloitteiden välistä täydentävyyttä."(7)

- "Komissio on osoittanut reaktiovalmiutensa olevan paljon parempi kuin yleensä uskotaan."(8)

- "Euroopan yhteisöllä on ollut suuri vaikutus sekä rauhanprosessiin että sisällissodasta toipumisen varhaisvaiheisiin."(9)

- "Tämän arvioinnin suorittamisen jälkeen komissio on ollut edelleen tärkein avunantaja Liberiassa toimiessaan toisen kunnostamisohjelman täytäntöönpanijana. Avunantajayhteisössä tämä asema tunnustetaan laajasti."(10)

Etiopia

29. ja 30. Edellä mainituissa 2. joulukuuta 1993 annetuissa neuvoston päätelmissä ei otettu huomioon tätä komission tiedonannossa esitettyä rajoitusehdotusta. Sitä ei mainita myöskään talousarviosta rahoitettuja kunnostamistoimia koskevassa asetuksessa. Komission Afrikkaa koskevalle erityisaloitteelle myöntämää tukea koskevaa huomautusta on tarkasteltava asiaankuuluvassa yhteydessä. Komissio oli rahoittanut monia sodan, kuivuuden ja nälänhädän uhrien hyväksi toteutettuja "hätätoimia" jo vuodesta 1991 alkaen. Hätäavun antamisen jälkeen vuonna 1994 käynnistetty yhteiskunnallisen kunnostamisen hanke oli osa yhtäjaksoista toimintaa. On myös muistettava, että sen jälkeen, kun Eritreasta tuli itsenäinen valtio, Etiopian EKR-varoista siirrettiin 20 miljoonaa euroa Eritreaan aiemmin Etiopiaan kuuluneilla alueilla toteutettavien samankaltaisten toimien rahoit