LIITE

ENERGIATEHOKKUUS ETUSIJALLE -PERIAATTEEN SUUNTAVIIVAT

1. JOHDANTO

Näissä suuntaviivoissa selvitetään, miten energiatehokkuus etusijalle -periaatetta sovelletaan. Suuntaviivojen noudattaminen ei automaattisesti tarkoita, että kaikki oikeudelliset vaatimukset täyttyvät.

Suuntaviivat on tarkoitettu ensisijaisesti poliittisille päättäjille ja sääntelyviranomaisille Euroopan tasolla sekä kansallisella tai paikallisella tasolla mutta myös markkinoillatoimijoille ja sijoittajille, jotka tekevät kestävyyteen ja tehokkuuteen liittyviä päätöksiä.

Nämä suuntaviivat perustuvat komission tilaamaan tutkimukseen ”Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making” (1) ja lisätutkimuksiin, joiden tavoitteena on tehdä periaatteesta toiminnallisempi, erityisesti Horisontti 2020 -ohjelman ENEFIRST (2)- ja sEEnergies (3)-projektien alustaviin tuloksiin. Taustaselvityksen lähestymistavan mukaisesti ohjeiden tarkoituksena on antaa lisätietoa toimista, joita poliittisten päättäjien ja sääntelyviranomaisten on toteutettava päätöksentekoprosessissa soveltaessaan energiatehokkuus etusijalle -periaatetta (ks. kuvio 1). Viimeisessä luvussa määritellään tarkemmin tarkasteltavat alueet ja annetaan periaatteen soveltamiseen liittyviä esimerkkejä useilta aloilta.

Kuvio 1 Vaiheet ja toimet, jotka poliittisten päättäjien ja sääntelyviranomaisten on otettava huomioon soveltaessaan energiatehokkuus etusijalle -periaatetta



Lähde: Euroopan komissio Ecorys-tutkimuksen pohjalta.

2. MÄÄRITELMÄ JA SOVELTAMINEN EU:N TASOLLA

2.1 Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen määritelmä EU:n tasolla

Energiatehokkuus etusijalle -periaate määritettiin energiaunionia koskevassa tiedonannossa (COM(2015) 80) helmikuussa 2015 EU:n tasolla energiatehokkuuden eli yhden energiaunionin viidestä pilarista perusperiaatteeksi. Sen seurauksena ja myös Euroopan parlamentin voimakkaan tuen saattelemana periaate sisällytettiin energiaunionin ja ilmastotoimien hallinnosta annettuun asetukseen (EU) 2018/1999 ja energiatehokkuusdirektiiviin (EU) 2018/2002.

Hallintoasetus on ensimmäinen säädös, jossa on määritelty periaate ja säädetty sen täytäntöönpanosta EU-tasolla. Itse asiassa 2 artiklan 18 kohdan mukaan

”’energiatehokkuus etusijalle -periaatteella’ tarkoitetaan sitä, että energiaa koskevassa suunnittelussa ja politiikassa ja investointipäätöksissä otetaan mahdollisimman hyvin huomioon vaihtoehtoiset kustannustehokkaat energiatehokkuustoimenpiteet, joilla tehostetaan energian kysyntää ja tarjontaa erityisesti kustannustehokkaiden energian loppukäyttöä koskevien säästöjen, kysyntäjoustoa koskevien aloitteiden sekä energian tehokkaamman muuntamisen, siirtämisen ja jakelun avulla siten, että kuitenkin saavutetaan kyseisten päätösten tavoitteet.”

Lisäksi johdanto-osan 64 kappaleessa selitetään, mitä periaatteen soveltaminen tarkoittaa:

”Jäsenvaltioiden olisi toimittava energiatehokkuus etusijalle -periaatteen mukaisesti eli niiden olisi harkittava ennen energia-alan suunnittelua, politiikkaa ja investointipäätösten tekemistä, voitaisiinko kustannustehokkailla ja teknisesti, taloudellisesti ja ympäristön kannalta kestävillä vaihtoehtoisilla energiatehokkuustoimenpiteillä korvata kokonaan tai osittain kaavaillut suunnittelua, politiikkaa ja investointeja koskevat toimenpiteet siten, että kuitenkin saavutetaan niitä koskevien päätösten tavoitteet. Tähän kuuluu erityisesti se, että energiatehokkuutta pidetään olennaisena osana ja keskeisenä näkökohtana tulevissa unionin energiainfrastruktuuria koskevissa investointipäätöksissä. Tällaisia kustannustehokkaita vaihtoehtoja ovat esimerkiksi toimenpiteet, joilla tehostetaan energian kysyntää ja tarjontaa erityisesti kustannustehokkaiden energian loppukäyttöä koskevien säästöjen, kysyntäjoustoa koskevien aloitteiden sekä energian tehokkaamman muuntamisen, siirtämisen ja jakelun avulla. Jäsenvaltioiden olisi kannustettava levittämään kyseistä periaatetta alue- ja paikallistasolla sekä yksityisellä sektorilla.”

Energiatehokkuusdirektiivin vuonna 2018 tehtyyn muutokseen sisällytettiin lisäselvityksiä siitä, miten periaatetta olisi noudatettava, ja sen johdanto-osan 2 kappaleessa todetaan seuraavaa:

”Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/27/EU on yksi osatekijä edettäessä kohti energiaunionia, jossa energiatehokkuutta käsitellään erillisenä energialähteenä. Energiatehokkuus etusijalle -periaate olisi otettava huomioon asetettaessa tarjontapuolta ja muita politiikanaloja koskevia uusia sääntöjä. Komission olisi varmistettava, että energiatehokkuus ja kysyntäpuolen ohjaus voivat kilpailla yhtäläisin edellytyksin tuotantokapasiteetin kanssa. Energiatehokkuus on otettava huomioon aina, kun tehdään energiajärjestelmän suunnittelua koskevia päätöksiä tai rahoituspäätöksiä. Energiatehokkuuteen on tehtävä parannuksia aina, kun ne ovat kustannustehokkaampia kuin vastaavat tarjontapuolen ratkaisut. Näin pitäisi voida hyödyntää paremmin energiatehokkuudesta unionille ja etenkin kansalaisille ja yrityksille koituvat eri edut.”

Unionin lainsäädäntöön valittu määritelmä on vain yksi monista ja kirjallisuudesta voi löytää muitakin määritelmiä (4), mutta tärkeintä ei ole itse tarkka määritelmä, vaan se, että energiatehokkuus asetetaan etusijalle.

2.2 Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltaminen EU:n tasolla

Erityistoimenpiteiden ja -tavoitteiden lisäksi energiatehokkuusdirektiivissä asetetaan myös erityisvaatimuksia energiatehokkuusratkaisujen tarkastelemiseksi tietyissä yhteyksissä, joten siinä on jo ennakoitu konkreettisia tapoja soveltaa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta. Esimerkiksi 6 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot ottavat energiatehokkuuden huomioon hankkiessaan tuotteita, palveluja ja rakennuksia. Vastaavasti 19 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot poistavat julkisia hankintoja ja vuotuisen talousarvion laadintaa ja kirjanpitoa koskevat sääntelyyn liittyvät ja muut esteet, jotka estävät julkisia elimiä ottamasta energiatehokkuutta huomioon investointipäätöksissään (5). Tätä varten 19 artiklassa säädetään, mitä toimenpiteitä jäsenvaltiot voivat harkita esteiden poistamiseksi. Näitä voivat olla esimerkiksi säännösten tai oikeudellisen kehyksen muuttaminen, hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistaminen tai tukitoimenpiteet, kuten ohjeistus ja tekninen apu, sekä tietoisuuden lisääminen ja kannustimet.

Lisäksi 14 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot löytävät resurssi- ja kustannustehokkaimmat ratkaisut lämmitys- ja jäähdytystarpeiden täyttämiseen ja erityisesti harkitsevat kustannushyötyanalyysissään tehokasta yhteistuotantoa energiatehokkaana ratkaisuna uusille ja merkittävästi uudistetuille tuotantolaitoksille. Direktiivin 15 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset energia-alan sääntelyviranomaiset ottavat energiatehokkuuden asianmukaisesti huomioon suorittaessaan kaasu- ja sähköinfrastruktuurin toimintaan liittyviä sääntelytehtäviä. Siinä edellytetään myös, että verkonhaltijoille tarjotaan kannustimia, jotta ne voivat tarjota verkonkäyttäjille järjestelmäpalveluja, joiden avulla käyttäjät voivat toteuttaa energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä älykkäiden verkkojen meneillään olevan käyttöönoton yhteydessä.

Energiatehokkuusdirektiivin muutosehdotukseen (6) on lisätty uusi artikla energiatehokkuus etusijalle -periaatteesta, jossa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että energiatehokkuusratkaisut otetaan huomioon energiajärjestelmien ja muiden kuin energia-alojen suunnittelu-, politiikka- ja investointipäätöksissä. Siinä myös edellytetään jäsenvaltioilta kustannustehokkaiden menetelmien käyttöönoton edistämistä ja varmistamista, jotta energiatehokkuusratkaisujen laajempia hyötyjä voidaan arvioida asianmukaisesti. Siinä luonnostellaan myös periaatteen soveltamiseen perehtyneen tahon asianmukaisesti toteuttama seuranta ja raportointi.

Hallintoasetukseen sisältyy energiatehokkuus etusijalle -periaatteen mukaisesti kysyntäjousto, kun taas sähkömarkkinoiden suunnittelua koskevassa lainsäädännössä (7) selitetään, kuinka hajautettuja energiaresursseja on käsiteltävä verkkojen suunnittelussa ja käytössä (ks. myös osio 4.1.1.2). Sähködirektiivin mukaan siirtoverkonhaltijoiden on suunnittelussaan ”otettava täysimääräisesti huomioon mahdollisuus käyttää kulutusjoustoa, energiavarastoja tai muita resursseja vaihtoehtoina järjestelmän laajentamiselle sekä odotettu kulutus, muiden maiden kanssa käytävä kauppa” (51 artiklan 3 kohta). Jakeluverkkosuunnitelmissa ”on varmistettava avoimuus tarvittavien keskipitkän ja pitkän aikavälin joustopalvelujen osalta (...) Verkon kehittämissuunnitelmaan on myös sisällyttävä se, käyttääkö jakeluverkonhaltija kulutusjoustoa, energiatehokkuutta, energiavarastoja tai muita resursseja vaihtoehtona järjestelmän laajentamiselle” (13 artikla, 17 artikla, 32 artiklan 1 ja 3 kohta).

Muissakin unionin politiikoissa painotetaan suoraan energiatehokkuuden merkitystä. EU:n energiajärjestelmän integrointistrategian (COM(2020) 299) keskiössä on energiatehokkuus, ja siinä kehotetaan soveltamaan energiatehokkuus etusijalle -periaatetta yhdenmukaisesti koko energiajärjestelmässä. Tähän sisältyy kysyntäpuolen ratkaisuiden asettaminen etusijalle aina, kun politiikkatavoitteet voidaan saavuttaa niillä kustannustehokkaammin kuin energiantoimitusinfrastruktuuriin tehtävillä investoinneilla. Periaate liittyy kiertotalouteen ja parempaan resurssien käyttöön, jonka pitäisi johtaa energian tuotannon, infrastruktuurin ja käytön kokonaisinvestointitarpeiden ja -kustannusten vähenemiseen.

Rakennusten perusparannusaallossa (COM(2020) 662) energiatehokkuus etusijalle -periaatetta korostetaan yhtenä rakennusten perusparannusten keskeisistä periaatteista vuosiksi 2030 ja 2050. Sitä pidetään strategian sekä vuoden 2021 loppuun mennessä tehtävän rakennusten energiatehokkuutta koskevan direktiivin tarkistuksen täytäntöönpanon ohjaavana periaatteena. Ennen sitä energiatehokkuus etusijalle -periaatetta korostettiin rakennusten peruskorjauksista 8 päivänä toukokuuta 2019 annetussa komission suosituksessa (EU) 2019/786 (8), joka toimi ohjaavana asiakirjana kehitettäessä rakennusten energiatehokkuusdirektiivissä edellytettyjä pitkän aikavälin perusparannusstrategioita.

Myös Euroopan komission 15 päivänä joulukuuta 2020 antamassa ehdotuksessa Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevan asetuksen (TEN-E-asetuksen) tarkistamisesta (9) vahvistetaan periaatetta ja sen tavoitteena on taata politiikan yhdenmukaisuus ja infrastruktuurin tehokas kehittäminen. Asetusehdotuksessa energiatehokkuus etusijalle -periaate yhdistetään suunnitteluun ja projektin arviointimenettelyihin ottamalla käyttöön pakollisia säännöksiä. Tarkemmin sanottuna ehdotuksessa edellytetään Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastoa (ACER) sisällyttämään energiatehokkuus etusijalle -periaate puiteohjeisiin yhteisille skenaarioille, joita sähkön ja kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaiset verkostot (’ENTSO-verkostot’) laativat. ENTSO-verkostojen on noudatettava energiatehokkuus etusijalle -periaatetta arvioidessaan infrastruktuuripuutteita ja tarkasteltava ensisijaisesti kaikkia asiaa koskevia muita kuin infrastruktuuriin liittyviä ratkaisuja.

3. ENERGIATEHOKKUUS ETUSIJALLE -PERIAATTEEN SOVELTAMINEN PÄÄTÖKSENTEOSSA

3.1 Valittava lähestymistapa

Vaikka energiatehokkuutta koskevassa politiikassa on kyse energiatehokkuustavoitteiden edistämisestä ja suoraan energiansäästöön johtavien toimenpiteiden asettamisesta, energiatehokkuus etusijalle -periaatteen taustalla on ajatus ottaa erityiset energiansäästöratkaisut huomioon mahdollisina vaihtoehtoina, joihin kuuluvat myös kansalaisten ja organisaatioiden käyttäytymisen muuttaminen ja energiansäästö. Tämä tarkoittaa, että energiatehokkaan ratkaisun käyttöönotto voi olla yksi mahdollinen seuraus periaatteen soveltamisesta, mutta niin ei välttämättä ole aina, jos vaihtoehtojen arviointi osoittaakin toisin.

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen taustalla on ajatus siitä, että sitä noudattamalla pitäisi tunnistaa alan viimeisimmän kehityksen mukaiset kannattavat energiatehokkuusratkaisut, mahdollistaa niiden käyttöönotto ja taata niille asianmukainen toteutus, jos ratkaisut päätetään ottaa käyttöön. Lisäksi periaatetta noudatettaessa täytyy harkita energiatehokkuuden mahdollisia kielteisiä vaikutuksia tietyissä päätöksissä (esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden infrastruktuurin laajentumista 50 vuoden poistoajalla), jotka voivat pitkällä aikavälillä estää energiatehokkuuden toteutumista.

Energiatehokkuus etusijalle -periaate on yhdessä resurssitehokkuuden kanssa myös tärkeä tekijä EU:n pitkän aikavälin hiilidioksidipäästöjen vähentämisstrategiassa, jonka mukaan vuosisadan puoliväliin mennessä nykyisen energiajärjestelmän, joka perustuu suurelta osin fossiilisiin polttoaineisiin, on muututtava radikaalisti energiajärjestelmän laajamittaisen sähköistämisen ja uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton myötä, olipa kyse sitten loppukäyttäjistä tai hiilettömien polttoaineiden ja raaka-aineiden tuottamisesta teollisuudelle.

On myös painotettava, että energiatehokkuus etusijalle -periaatteen tarkoituksena ei ole ainoastaan fossiilisten polttoaineiden käytön vähentäminen. Taustalla oleva ajatus on, että parasta energiaa on tuottamatta jäänyt energia, koska sen käytölle ei ole tarvetta. Sillä tarkoitetaan, että kysynnän vähentämisen olisi oltava etusijalla ilmastoneutraaleista lähteistä tuotettuun energiaan nähden myös siksi, että vähentämällä kysyntää helpotetaan uusiutuviin energianlähteisiin siirtymistä varten tarvittavien investointien valvontaa ja edistetään kestävämpää lähestymistapaa jo ennestään rajallisiin resursseihin.

Sen päättämiseksi, olisiko energiatehokkuus asetettava etusijalle muihin vaihtoehtoihin nähden, ei riitä kustannustehokkuusanalyysi, vaan on otettava huomioon muitakin näkökohtia.

Laajempi tausta

Energiatehokkuustoimenpiteitä olisi tarkasteltava laajempaa taustaa vasten. Energiatehokkuus on erityisesti EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan keskeinen osatekijä siirryttäessä kohti ilmastoneutraaliutta vuoteen 2050 mennessä. Se tarkoittaa, että periaatteen avulla olisi tuettava ympäristön kannalta kestäviä investointeja yhdenmukaisesti luokitusjärjestelmäasetuksen (10) mukaisesti. Myös muilla politiikan tekemisen taustalla olevilla periaatteilla on merkitystä, kuten ”ei merkittävää haittaa” -periaatteella tai innovaatioperiaatteella. Kaikki nämä periaatteet olisi lisäksi otettava huomioon kehitteillä olevissa teknologioissa ja tulevaisuuden kannalta kestävien lähestymistapojen määrittämisessä. Tässä yhteydessä kriittisiä, huomioon otettavia tekijöitä ovat myös olennaisia markkinoita ja tulevia suuntauksia koskevat ennusteet.

Yhteiskunnallinen näkökulma

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen keskiössä oleva kustannustehokkuus pitäisi ottaa huomioon ennen kaikkea laajasta yhteiskunnallisesta näkökulmasta, ei ainoastaan sijoittajan tai käyttäjän kustannustehokkuuden näkökulmasta. Tämä edellyttää, että otetaan huomioon kustannustehokkuuden moninaiset hyödyt yhteiskunnalle kokonaisuudessaan (11). Tämä laaja yhteiskunnallinen näkökulma on avainasemassa energiatehokkuusvaihtoehtojen asianmukaisessa arvioinnissa. Lisäksi kustannustehokkuustarpeita on tarkasteltava sekä lyhyt- että pitkäaikaisesta näkökulmasta ottaen huomioon lyhennys- ja poistojaksot.

Järjestelmälähtöinen lähestymistapa

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteessa olisi tarkasteltava tehokkuuden parantamista järjestelmän tasolla. Tämä tarkoittaa sitä, että energiajärjestelmän optimointi ja puhtaan energian ratkaisujen tehokas integrointi ovat keskeisellä sijalla periaatteen soveltamisessa. Tämä edellyttää laajempaa näkemystä, jossa tarjontapuolen resursseja (fossiiliset polttoaineet, uusiutuvat energialähteet, infrastruktuuri) arvioidaan suhteessa kysyntäpuolen resursseihin (kysynnän joustavuus ja kysyntäjousto, erityisten ratkaisujen energiatehokkuuden parantaminen, energian riittävyys) ja jossa kustannuksia ja hyötyjä tarkastellaan edellä mainitusta yhteiskunnallisesta näkökulmasta. Tätä lähestymistapaa käsitellään tarkemmin ENEFIRST-projektissa (12). Se tarkoittaa, että koko energiaketju täytyy ottaa huomioon: tuotanto, kuljetus, jakelu, kulutus ja käyttöiän loppu.

Päätöksentekotaso

Järjestelmälähtöisellä lähestymistavalla tarkoitetaan periaatteen soveltamista suunnittelupäätöksiin ja tuotanto-omaisuuden suunnitteluun. Tämä lähestymistapa voi lisätä periaatteen monitahoisuutta. Päätöksentekoprosessin alemmalla tasolla periaatetta voidaan soveltaa suoraviivaisemmin myös silloin, kun päätös koskee tiettyjen tuotanto-omaisuuksien valintaa. Tässä tapauksessa keskitytään vaihtoehtojen energiatehokkuuden arviointiin. Tässä lähestymistavassa keskitytään varmistamaan tarjontapuolen tehokkuuden parantaminen tai energiantarpeen vähentäminen valitsemalla energiatehokkaampia tuotteita ja palveluja ja tukemalla myös ennakoivia, innovaatiomyönteisiä, resurssitehokkaita ja kiertotalouteen suuntautuneita päätöksiä. Toisin sanoen periaatteen pitäisi ohjata investointeja tehokkaista vaihtoehdoista kaikkein tehokkaimpiin.

Erilaiset kannustimet

Laajemmat yhteiskunnalliset hyödyt ja energiajärjestelmien tehokkuus pitäisi asettaa etusijalle ja onkin tärkeää, että myös yksittäiset sijoittajat ottavat nämä tekijät huomioon. Sijoittajien ja loppukäyttäjien näkökulmasta yksittäiset hyödyt ovat yleensä suurempia kuin laajemmat vaikutukset, jos niitä ei hinnoitella asianmukaisesti, joten tarvitaan erityisiä toimia ja kannustimia sen varmistamiseksi, että järjestelmän tehokkuus on otettu asianmukaisesti huomioon päätöksenteon eri tasoilla.

Päätöstyyppi ja päätöksentekijä

Se, miten periaatetta sovelletaan, riippuu siitä, missä ja miten sitä sovelletaan ja kuka sitä soveltaa. Periaatetta voidaan soveltaa eri päätöstyyppeihin, jotka liittyvät toimintojen suunnitteluun, politiikan suunnitteluun, investointihankkeiden valmisteluun ja niiden rahoittamiseen. Nämä päätökset eivät rajoitu pelkästään energia-alaan, mutta energiatehokkuudella voi olla erityisen tärkeä rooli energiainfrastruktuuria koskevissa päätöksissä, joissa kysyntäpuolen ratkaisut voivat täydentää tai korvata tarjontapuolen investointeja, kun jokin ratkaisu asetetaan etusijalle sen kokonaistehokkuuden vuoksi olemassa oleviin vaihtoehtoihin nähden tai kun otetaan käyttöön uusia komponentteja (esim. kompressorit, jotka voivat ottaa talteen hukkalämpöä tai -sähköä). Lisäksi eri päätöksentekijöillä olisi erilaisia rooleja periaatteen soveltamisessa alasta ja päätöksentekoyhteydestä riippuen.

Tukikelpoiset toimet

Periaatteen avulla on tarkoitus huomioida monenlaisia energiatehokkuustoimenpiteitä sekä kysyntä- että tarjontapuolella. Vaikka kysyntäpuolen ratkaisut ovat avainasemassa energian tarpeen vähentämisessä tai paremmassa käytössä, energiainfrastruktuuria tai energiaa käyttäviä laitteita käyttöönotettaessa on myös tarkasteltava tekniikoita ja niiden käyttötapoja, joiden avulla voidaan saavuttaa energiansäästöjä (13).

Mahdollistavat edellytykset

Vaikka periaatteen soveltaminen vaatii tiettyjen osatekijöiden huomioonottamista, periaatteen perimmäinen tarkoitus on ottaa energiatehokkuusratkaisuja käyttöön siellä, missä ne nähdään oikeina ratkaisuina. Tämä merkitsee sitä, että energiatehokkuus etusijalle -periaatteen sisällyttämisen poliittiseen päätöksentekoon pitäisi johtaa myös energiatehokkuusratkaisujen elinkelpoisuutta ja täytäntöönpanoa haittaavien lainsäädännöllisten ja muiden esteiden poistamiseen. Jotta kaikki energiatehokkaat vaihtoehdot voitaisiin ottaa huomioon, eri toimijoilla on lisäksi oltava riittävästi tietoa eri ratkaisujen energiansäästöistä ja tavoista arvioida niiden sosiaalisia, ympäristöllisiä ja taloudellisia vaikutuksia, kustannuksia ja hyötyjä. Ilmastonmuutoksen tulevat vaikutukset energiajärjestelmään, myös itse energiatehokkuusratkaisuihin, olisi myös otettava huomioon. Koska energiansäästöistä saatavat laajemmat hyödyt voivat olla suuremmat yhteiskunnalle kuin sijoittajille, erityisiä kannustimia tai vaatimuksia saatetaan tarvita energiatehokkaiden toimintatapojen ja investointien edistämiseksi.

3.2 Tarvittavat toimenpiteet

Kuten edellä todettiin, periaatetta sovellettaessa toteutettavat toimet riippuvat pitkälti päätöksentekoprosessin vaiheesta ja päätöksentekijätyypistä. Seuraavassa matriisissa (ks. taulukko 1) yhdistetään eri vaiheet, jotka liittyvät energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamiseen päätöksentekoprosessissa, eri vaiheisiin ja päätöksentekijätyyppeihin (14).

Taulukko 1

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteeseen liittyvät eri päätöksentekijöiden toimet päätöksenteossa

Vaihe Poliittiset päätöksentekijät Sääntelyviranomaiset Markkinayhteisöt Aloitus — Politiikan tavoitteiden määrittäminen — Sääntelykehyksen määrittäminen/päivittäminen — Politiikkojen vaikutusten ja vaihtoehtojen analysointi — Energiatehokkuus- ja kulutusjoustoratkaisujen markkinoillepääsyn sääntöjen määrittäminen — Liiketoiminnan/projektin tavoitteiden vaatimustenmukaisuuden tarkistaminen politiikkatavoitteiden ja markkinoillepääsyn sääntöjen kanssa — Liiketoiminnan/projektin tavoitteiden määrittäminen Valmistelu — Kustannushyötyanalyysin periaatteiden määrittely — Kustannushyötyanalyysin käytännön määrittely — Tiedon kerääminen — Energiapalveluiden kysynnän ennustaminen — Muiden kustannusten ja riskien tunnistaminen — Energiatehokkuus etusijalle -periaatteeseen perustuva systemaattinen arviointi Validointi — Täytäntöönpanosuunnitelman tarkistaminen ja tarvittaessa sen hyväksyminen — Täytäntöönpanosuunnitelman ehdottaminen Täytäntöönpano — Suunnitelman täytäntöönpano, esim. suunnitellun palvelun tarjoaminen, energiatehokkaiden teknologioiden muokkaaminen, investointipäätösten tekeminen yms.

Lähde: Ecorys-tutkimus.

Tämän taulukon perusteella suunniteltiin päätöksentekovälineeksi päätöspuu, jossa on ohjaavia kysymyksiä kutakin vaihetta varten. Väline tarjoaa tietoa eri vaiheista yksilöimällä useita ohjaavia kysymyksiä, jotka kiinnittävät huomion energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamisessa tarkasteltaviin seikkoihin. Jotta välineen soveltaminen havainnollistuu paremmin, tutkimuksessa esitettiin myös neljä todellista esimerkkiä (esitetään luvussa 4).

Edellä edistetyssä päätöksentekoa kuvaavassa kaaviossa eri toimijoilla on eri rooleja. Suurimmassa osassa tutkimuksessa analysoituja politiikan aloja ja energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamistapoja markkinayhteisöt esitetään tekijöinä, jotka valmistelevat suunnitelmia tai investointipäätöksiä, ja siksi tämä toimintasuunnitelma soveltuu näille yksilöidyille politiikan aloille ja sovelluksille. Kuitenkin on myös muita aloja, joilla (esimerkiksi kansallisia energia- ja ilmastosuunnitelmia ja muita politiikanteon päätöksiä laativat) poliittiset päättäjät tai (esimerkiksi verkkojen laajennussuunnitelmien ennusteita tai skenaarioita hyväksyvät) sääntelyviranomaiset ovat keskeisiä toimijoita ainakin toteutusvaiheen järjestelmällisessä arvioinnissa. Tämä tarkoittaa sitä, että tapa soveltaa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta riippuu hyvin pitkälti asiayhteydestä. Joitakin vaiheita voidaan soveltaa kaikkiin tilanteisiin, mutta jotkin vaiheet voivat olla alakohtaisia ja edellyttää erilaisia toimia päätöksentekotyypistä, politiikan alasta tai asianomaisista toimijoista riippuen. Joissakin tapauksissa mukana voi olla vain yhdentyyppinen päätöksentekijä.

Riippumatta alasta tai päätöstyypistä (politiikka-, suunnittelu- tai investointipäätökset) yleisen lähestymistavan periaatteen soveltamiseen pitäisi pysyä samana, mutta eri toimijoiden pitäisi tehdä eri toimenpiteitä.

Poliittisilla päättäjillä ja sääntelyviranomaisilla on erityinen rooli periaatteen soveltamisen mahdollistamisessa, sillä ne määrittelevät säännöt (aloitusvaihe) ja validoivat periaatteen täytäntöönpanon. Ne voivat myös olla toimijoita, jotka soveltavat periaatetta suoraan valmistelu- ja täytäntöönpanovaiheessa määriteltyjen vaiheiden mukaisesti. Poliittisten päättäjien pitäisi esimerkiksi soveltaa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta valmistellessaan strategisia suunnitelmia tai asettaessaan politiikkatavoitteita. Sääntelyviranomaisten pitäisi soveltaa periaatetta laatiessaan energiajärjestelmään tai energiankulutukseen, erityisesti markkinoiden suunnitteluun, vaikuttavia sääntöjä ja määräyksiä. Useimmissa tapauksissa päätösten valmistelu ja täytäntöönpano tapahtuisi kuitenkin markkinayksiköiden tasolla.

Koska nämä suuntaviivat on ensisijaisesti tarkoitettu poliittisille päättäjille ja sääntelyviranomaisille, niissä keskitytään enemmänkin periaatteen soveltamisen yleisiin ja yleismaailmallisiin näkökohtiin. Tätä varten tutkimuksessa määriteltyjen vaiheiden ja toimenpiteiden perusteella on yksilöity tarkempia toimia, joita poliittisten päätöksentekijöiden ja sääntelyviranomaisten on harkittava, ja niitä selitetään jäljempänä olevissa jaksoissa, jotka koskevat lähinnä aloitusvaihetta, jossa on luotava oikeat toimintaedellytykset, ja sääntelyviranomaisten valmistelu- ja validointivaiheen toimia, sillä näitä toimia voivat toteuttaa myös poliittiset päättäjät. Erityisesti on kiinnitetty huomiota tehtyjen päätösten ja valintojen seurannan valvonta- ja raportointitoimiin.

Päätöksentekoprosessin valmistelun ja täytäntöönpanon vaiheet ovat myös hyvin pitkälti riippuvaisia asiayhteydestä. On mahdollista osoittaa joitakin tiettyjä toimia ja mitkä ovat edellytykset niiden toteuttamiseen asianmukaisesti. Kuitenkin näiden toimien toteuttamisen yksityiskohtaisen ohjeistuksen läpikäyminen ylittäisi tämän asiakirjan soveltamisalan. Näihin toimenpiteisiin ryhtyisi yleensä eri oloissa toimivat markkinayhteisöt ja tarvittaisiin yksityiskohtaisia alakohtaisia käsikirjoja, jotta kaikki erityisyydet voitaisiin ottaa huomioon. Seuraavassa taulukossa esitetään yleisnäkymä toimista ja niiden edellytyksistä eri toimenpiteiden aikana sekä valmistelu- että täytäntöönpanovaiheessa. Luvussa 4 esitellyissä tutkimuksen käytännön esimerkkitapauksissa yksilöidään konkreettisia toimia, joita asianomaiset toimijat voivat toteuttaa tietyn päätöksen yhteydessä valitulla alalla. Poliittisten päättäjien näkökulmasta energiatehokkuus etusijalle -periaatteen asianmukainen sisällyttäminen valmistelu- ja täytäntöönpanovaiheeseen olisi varmistettava asianmukaisen vaikutustenarvioinnin avulla.

Taulukko 2

Toimenpiteet, toimet ja edellytykset energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamiseen käyttöönottajien näkökulmasta

Toimenpide Toimi Edellytykset Liiketoiminnan/hankkeen tavoitteen määrittäminen — Energiatehokkuuden tarkastelu osana ratkaisua — Tietojen saatavuus — Tietotaidon saatavuus Kustannushyötyanalyysimenetelmän määrittäminen — Energiatehokkuuden laajempien hyötyjen ja niiden määrien tarkastelu — Oikean ratkaisun valintaa koskevien kriteerien määrittäminen — Standardoidut menetelmät, joista valita — Datan saatavuus — Työkalujen/mallien saatavuus Tietojen kerääminen — Markkinoiden analysointi — Innovatiivisten ratkaisujen analysointi — Politiikan kehittämisen tarkastelu — Laadukkaiden tietojen hankkiminen kustannushyötyanalyysiä varten — Investointitarpeiden ja investointien tuoton arviointi — Tietojen saatavuus — Datan saatavuus — Asiantuntemus Energiapalveluiden kysynnän ennustaminen — Tulevaisuuden energiakysynnän tarkastelu — Energiankulutuksen ja tarvittaessa -kuormituksen vaihtoehtojen vaikutustenarviointi — Eriteltyä energiankulutusta koskevien tietojen saatavuus — Kansalliset/alueelliset ennusteet — Vakaa politiikkakehys Muiden kustannusten ja riskien tunnistaminen — Täytäntöönpanotekijöiden vaikutusten huomiointi — Polttoaineiden ja energian hintojen muutosten tarkastelu — Makrotaloudellisen kehityksen tarkastelu — Maksuaikojen ja tulevaisuuden rahavirtojen tarkastelu — Datan saatavuus — Selkeät politiikkatavoitteet — Aiempien kokemusten saatavuus — Riskienvähentämisratkaisujen (esim. ESCO) saatavuus Vaihtoehtojen arviointi — Kustannushyötyanalyysin käyttöönotto (vaikutusten rahallisen arvon määrittäminen) — Kustannustehokkuuden arviointi — Sen tarkastaminen, täytetäänkö ratkaisuilla tulevaisuuden vaatimukset — Julkisen tuen ja saatavilla olevan rahoituksen tarkastelu — Saatavilla olevan tiedon ja välineiden/mallien saatavuus ja käytön helppous — Oikea asiantuntemus — Rahoitusjärjestelmät ja energiatehokkaiden hankkeiden tuet Täytäntöönpano — Oikeiden resurssien ja tietotaidon kohdentaminen — Tukivälineiden hyödyntäminen — Asianmukaisen käytön turvaaminen — Asiantuntemuksen ja resurssien (työvoima ja rahoitus) saatavuus — Tukijärjestelmien helppo käyttö — Palautemekanismit täytäntöönpanija-käyttäjä Valvonta ja arviointi — Tiedon kerääminen — Täytäntöönpanon tarkastaminen — Vaikutusten ja tavoitteiden saavuttamisen arviointi — Ennalta määritellyt indikaattorit — Tietojen saatavuus — Tiedon analysointi- ja käsittelyvälineiden saatavuus — Varojen saatavuus

Lähde: Euroopan komissio.

3.3 Keskeiset toimijat

Julkinen sektori, yksityiset yritykset ja kuluttajat voivat toteuttaa energiatehokkuusratkaisuja, mutta energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamisella on myös joitakin laajempia vaikutuksia poliittisille päättäjille ja sääntelyviranomaisille, joiden on tasoitettava tietä energiatehokkaiden ratkaisujen soveltuvuudelle eri asiayhteyksissä. Kun nämä toimijat soveltavat periaatetta, markkinayhteisöillä ja sijoittajilla pitäisi olla oikeat välineet ja tiedot, joita tarvitaan energiatehokkaiden ratkaisujen asianmukaiseen arviointiin ja toteuttamiseen.

Keskeisiin toimijoihin kuuluvat:

Poliittiset päättäjät

Näihin kuuluvat mm.:

a) Euroopan unionin tavanomaiseen lainsäätämismenettelyyn osallistuvat toimielimet eli Euroopan komissio, Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto;

b) hallitukset, kansalliset parlamentit ja hallinnon yksiköt, joiden toimivalta ulottuu jäsenvaltion koko alueelle;

c) alueelliset, maakunnalliset ja paikalliset viranomaiset, parlamentit ja hallinnolliset osastot, joiden toimivalta ulottuu jäsenvaltion alueisiin, maakuntiin ja kuntiin.

Poliittisten päättäjien kannalta EE1st-periaatteen soveltaminen liittyy kaikkiin näkökohtiin, jotka vaikuttavat energiatehokkuuden tukikelpoisuuteen, toteutettavuuteen ja tukemiseen (joihin luetaan myös energiansäästökäyttäytymistä edistävät toimenpiteet), etenkin julkisen rahoituksen ja julkisten hankintojen kautta. Asettamalla kehykset päättäjien olisi ohjattava muita tahoja energiatehokkaisiin ratkaisuihin. Tämän sisältyy sellaisten tavoitteiden asettaminen, jotka eivät tee energiatehokkaita ratkaisuja mahdottomiksi, laillisten ja hallinnollisten esteiden poistaminen ja eri politiikan aloitteiden, niiden energiankulutukseen kohdistuvien vaikutusten ja mahdollisten energiansäästötoimenpiteiden kompromissien arvioiminen asianmukaisesti, myös tulevaisuutta ajatellen.

Päättäjien tulisi myös varmistaa, että energiatehokkaille ratkaisuille luodaan kannustimia sen huomioimiseksi, että energiatehokkuustoimenpiteitä ei aina pidetä yksilön näkökulmasta kustannusoptimaalisina (esim. pitkien takaisinmaksuaikojen, niihin liittyvien riskien tai vähäisen tietoisuuden vuoksi), mutta ne olisivat toivottavia ratkaisuja yhteiskunnan näkökulmasta. Kaikkien näiden näkökohtien huomioon ottamiseksi energiatehokkuudesta on tehtävä poliittinen prioriteetti sekä strategisella että operatiivisella tasolla, ja rahoituslaitosten on tarvittaessa osallistuttava siihen.

Paikallisella tasolla viranomaispäätökset tehdään lähempänä käyttöönottovaihetta, ja ne voivat vaikuttaa suoraan ratkaisun valintaan. Käytettävissä olevien varojen käyttöä koskevat päätökset, investointien paikallistamista koskevien päätösten salliminen ja julkisten palvelujen tarjonnan suunnittelu ovat esimerkkejä tapauksista, joissa energiatehokkuus etusijalle -periaate olisi otettava mahdollisuuksien mukaan huomioon. Lisäksi paikallishallinnot tarvitsevat pitkän aikavälin suunnittelua voidakseen soveltaa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta eri vaihtoehtoja arvioidessaan ja välttääkseen sitoutumista tiettyihin teknologioihin tai kehityspolkuihin paikallisten suunnittelusyklien mukaisesti.

Sääntelyviranomaiset

Tähän ryhmään kuuluvat kansallisen ja alueellisen tason julkiset sääntelyviranomaiset ja virastot, jotka vahvistavat sääntöjä ja varmistavat, että niitä noudatetaan, valvovat markkinoiden toimintaa ja kontrolloivat säänneltyjen markkinasegmenttien tariffeja. Ne kattavat erityisesti energia-alan sääntelyviranomaiset ja virastot, joilla on sääntely- ja valvontatehtäviä.

Sääntelyviranomaisten olisi turvattava säännöt, joilla varmistetaan markkinoille pääsy ja mahdollistetaan energiatehokkaat ratkaisut. Niiden olisi myös tarjottava menetelmiä ja ohjeita siitä, miten eri vaihtoehtoja arvioidaan kustannushyötyanalyysissä ottaen huomioon laajemmat hyödyt, ja lopuksi tarkistettava täytäntöönpano, jotta voidaan todeta, onko energiatehokkuus etusijalle -periaatetta sovellettu asianmukaisesti, kun suunnitellaan markkinayhtiöiden esittämien hankkeiden hyväksymistä, tarkistamista tai seurantaa. Jälkimmäisen osalta on tärkeää, että otetaan käyttöön asianmukaiset seurantasäännökset ja arvioinnit, jotta voidaan kerätä tietoa siitä, miten energiatehokkuus on toiminut käytännössä.

Markkinayhteisöt

Tähän ryhmään kuuluvat yritykset, kansalaisten energiayhteisöt ja sijoittajat, jotka vastaavat varsinaisista päätöksistä markkinoilla. Siihen kuuluvat myös julkisissa hankintasäännöissä määritellyt hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt (15), siinä määrin kuin näiden tuotteisiin ja palveluihin liittyvät hankintapäätökset vaikuttavat energiankulutukseen. Energiatehokkuus etusijalle -periaatetta voitaisiin soveltaa julkisten hankintojen kriteereihin tai näiden viranomaisten omistamien tai hallussa pitämien rakennusten osto-, vuokraamis- tai peruskorjauspäätöksiin,

Energia-alalla pääpaino on luonnollisesti energiamarkkinoilla toimivissa yrityksissä, joihin sovelletaan erityistä sääntelyä, erityisesti seuraavissa:

a) Energiantoimittajat: kaupalliset sähkön, lämmön tai jäähdytyksen tai muiden hyödykkeiden tuottajat sekä energiaa (kuten sähköä, lämmitystä/jäähdytystä, maakaasua) kuluttajille myyvät oikeushenkilöt;

b) Verkko-operaattorit: tahot, jotka ovat vastuussa jakelu- ja siirtoverkon käytöstä, ylläpidosta ja tarvittaessa kehittämisestä tietyllä alueella sekä sen varmistamisesta, että verkko pystyy täyttämään kohtuulliset sähkön, lämmityksen tai jäähdytyksen sekä maakaasun jakeluvaatimukset pitkällä aikavälillä; sekä

c) Kysynnän hallinnan palveluntarjoajat: tahot, jotka tukevat kuluttajia sekä energiatehokkuuden parantamisessa että kulutusjoustossa ja kasvattavat kuluttajan kysyntäjoustoa, johon sisältyvät esimerkiksi energiajärjestelmän aggregaattorit.

Verrattuna kaupallisiin yrityksiin, jotka pyrkivät ensisijaisesti voiton maksimointiin, yleishyödyllisillä yrityksillä voi olla erilaisia sääntelyn asettamia tavoitteita. Niiltä saatetaan vaatia kestävyystavoitteiden noudattamista tai jonkinlaisten kestävyyskriteerien soveltamista investointipäätöksiinsä. Tällaisissa tilanteissa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta voitaisiin soveltaa hankkeiden tavoitteiden saavuttamisessa, kustannushyötyanalyysin toteuttamisessa, useiden vaihtoehtojen vaikutusten arvioimisessa tai oikean vaihtoehdon löytämisessä käyttöönotossa.

Markkinayhteisöjen ryhmään kuuluvat myös säännellyt sijoittajat ja julkiset ja yksityiset rahoituslaitokset, jotka soveltavat energiatehokkuus etusijalle -periaatetta osana toimintaansa. Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen pitäisi auttaa ohjaamaan rahoituslaitosten toimintaa kohti niiden varojen ja rahoitussalkun pitkän aikavälin kestävyyttä. Tulevaisuutta tarkastellen energiatehokkuus etusijalle -periaatteella olisi tuettava innovatiivisten tulomallien kehittämistä energiatehokkuuden alalla (esimerkiksi energiatehokkuus palveluna) ja edellytyksiä, joilla yksityiset investoinnit voidaan vapauttaa.

Yleisesti ottaen yritysten energianhallintajärjestelmien, kuten ISO 50001 -standardin, pitäisi oikein noudatettuna johtaa energiatehokkaiden ratkaisujen käyttöönottoon ja parantaa yritysten energiatehokkuutta. Myös energiakatselmusten ja niiden seurannan pitäisi lisätä tietoisuutta ja parantaa energiatehokkuutta, jos ne ovat yrityksen liiketoiminnan kannalta kustannustehokkaita. Tämä ei tarkoita, että energiatehokkuus etusijalle -periaate on täysin merkityksetön. Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltaminen voisi myös auttaa kaupallisia yrityksiä tunnistamaan energiatehokkaita hankkeita ja investointeja, arvioimaan asianmukaisesti kustannuksia ja etuuksia, myös työntekijöille suunnattuja laajempia etuuksia, ja toteuttamaan nämä hankkeet ja investoinnit oikealla tavalla.

3.4 Politiikan tavoitteiden määrittäminen

On tärkeää, että päämäärissä ja tavoitteissa ei määritellä ennalta ratkaisuja, joita on käytettävä niiden saavuttamiseksi, ellei se ole välttämätöntä. Jos energiatehokkuustoimenpiteet voisivat olla osa ratkaisua, poliittisten tavoitteiden ei pitäisi olla tällaisten toimenpiteiden. Tämä edellyttää, että tavoitteet asetetaan pikemminkin tulosten ja toivottujen vaikutusten kuin panosten perusteella. Yksi ilmeinen lähestymistapa on asettaa yleistavoitteita, jotka perustuvat järjestelmän suorituskykyyn sen sijaan, että asetettaisiin tavoitteita erityisratkaisuille. Esimerkkinä voidaan mainita kysyntää vastaava energiantarjonta sen sijaan, että sähköntuotantokapasiteettia lisättäisiin 5 prosenttia kysynnän odotettua kasvua vastaavaksi. On selvää, että poliittisten tavoitteiden on tietyissä tilanteissa oltava varsin konkreettisia, mutta tämä ei saisi estää ottamasta huomioon sitä, miten energiatehokkaita ratkaisuja voitaisiin tukea tavoitteiden asianmukaisella määrittelyllä. Siksi jo tavoitteiden asettamisvaiheessa on tärkeää tarkastella energiankulutukseen vaikuttavien aloitteiden osalta niiden vaikutuksia energiankulutukseen ja pohtia kompromisseja sellaisten ratkaisujen välillä, joilla tavoitteet voitaisiin saavuttaa.

Tässä asiayhteydessä on tärkeää määritellä asianmukaiset indikaattorit ja menetelmät tavoitteiden seurantaan. Jos energiankulutuksen vähentäminen voisi edistää asetettujen tavoitteiden saavuttamista tai jos asetettujen tavoitteiden saavuttaminen vaikuttaisi energiankulutukseen, on tarpeen arvioida tavoitteiden ja odotettavissa olevien energiankulutustasojen välinen suhde. Näin varhaisessa vaiheessa päätöksentekoprosessia voi olla vaikeaa tehdä sellaisia arvioita, ja menneiden kokemusten ja tulosten tarkastelu onkin tarpeen. Tästä syystä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettujen toimien energiankulutukseen kohdistuvien todellisten vaikutusten seurantaa on harkittava alusta alkaen, myös seuranta- ja arviointiprotokollien avulla.

3.5 Sääntelykehyksen määrittäminen

3.5.1 Oikeiden sääntöjen ja lainsäädännön laatiminen

Sekä energiatehokkuus ensisijalle -periaate että energiatehokkaat toimenpiteet edellyttävät asianmukaista oikeudellista kehystä, jotta ne voidaan panna täytäntöön käytännössä. Lainsäädännössä on tunnustettava energiatehokkuus mahdolliseksi ratkaisuksi, tehtävä sen soveltamisesta mahdollista ja varmistettava sen asianmukainen seuranta. Tarvittaessa siinä pitäisi puuttua myös energiatehokkaiden ratkaisuiden esteisiin.

Sen arvioimiseksi, voitaisiinko energiatehokkuus etusijalle -periaatetta soveltaa tiettyyn politiikan aloitteeseen, säädökseen tai hankkeeseen, voidaan tehdä alustava seulonta, joka perustuu kysymyksiin (kolme kolmen kysymyksen sarjaa). Ensimmäisten kysymysten sarjan tarkoitus on selvittää, kuuluuko energiatehokkuus tulevan aloitteen tai hankkeen toimialaan. Toisen sarjan tarkoitus olisi selventää, voiko energiatehokkuutta soveltaa käytännössä, ja kolmannen sarjan tarkoitus on selventää, voidaanko energiatehokkuutta toteuttaa asianmukaisesti.

Kolme kysymyssarjaa ovat seuraavat:

1. Onko energiatehokkuus vaihtoehto? — Onko aloitteella vaikutuksia energiankulutukseen tai johtaako se energiatarjonnan lisääntymiseen? — Voidaanko energiatehokkuudella edistää aloitteen tavoitteiden saavuttamista? — Onko olemassa energiatehokkuusratkaisuja, joita voitaisiin harkita aloitteen yhteydessä? Näitä kysymyksiä pitää harkita yhdessä peräkkäin. Jos kaikkiin kysymyksiin vastataan KYLLÄ, olisi tutkittava muita EE1-periaatteen näkökohtia, jotka sisältyvät jäljempänä esitettyihin kysymyksiin (myös, jos vastaukset eivät ole varmoja). EI-vastaus ensimmäiseen kysymykseen tarkoittaisi, että energiatehokkuus etusijalle -periaate ei olisi sovellettavissa tässä tapauksessa. EI-vastaus toiseen kysymykseen tarkoittaisi, ettei energiatehokkuus olisi käypä lähestymistapa tavoitteiden päämäärien saavuttamiseksi annetussa asiayhteydessä, ja kielteinen vastaus viimeiseen kysymykseen tarkoittaisi, ettei päämäärien tavoittamiseksi ole olemassa energiatehokasta ratkaisua. Yksi tai useampi kielteinen vastaus tarkoittaisi, ettei ole tarpeen tarkastella jäljelle jääviä kysymyssarjoja.

2. Onko energiatehokkaan vaihtoehdon toteuttaminen mahdollista? — Onko mahdollista arvioida asianmukaisesti energiatehokkuusratkaisujen suorat ja laajemmat hyödyt energiajärjestelmän tai yksittäisten laitteiden tasolla? — Onko mahdollisten energiatehokkuusratkaisujen käyttöönoton tiellä esteitä? — Voidaanko varmistaa, että energiatehokkuusratkaisut ovat tehokkaita / auttavat aloitteen päämäärän saavuttamisessa? Jos vastaus mihinkään kysymyksistä on EI tai epävarma, tarvitaan uusi toimi, jolla käsitellä asiaan liittyviä kysymyksiä yhdenmukaisesti energiatehokkuus etusijalle -periaatteen kanssa. Myönteinen vastaus kaikkiin kysymyksiin tarkoittaisi sitä, että asianmukaiset päättäjät voisivat noudattaa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta kyseisessä asiayhteydessä. Joka tapauksessa olisi syytä tarkastella myös kolmatta kysymyssarjaa.

3. Voiko energiatehokkaan vaihtoehdon toteuttaa asianmukaisesti? — Tietävätkö käyttöönotosta vastuussa olevat tahot, kuinka energiatehokkuusratkaisuja arvioidaan? — Onko saatavilla riittäviä resursseja energiatehokkuusratkaisujen toteuttamiseen ja tarpeeksi tietoa niistä? — Onko käytettävissä mekanismeja, joiden avulla panna täytäntöön ja seurata käyttöönottoa? Jos vastaus mihinkään kysymyksistä on EI tai epävarma, olisi lisätoimenpiteet tarpeen sen takaamiseksi, että periaatetta voitaisiin seurata asianmukaisella vaihtoehdolla parhaiden ratkaisujen joukosta. Myönteiset vastaukset vahvistaisivat, että asianomaisilla tahoilla on oikeat olosuhteet hyvin perusteltujen päätösten tekemiseen, mikä olisi optimaalista politiikkatavoitteiden näkökulmasta sovellettaessa periaatetta suunnitellun aloitteen yhteydessä.

Lisätoimet eivät välttämättä tarkoita, että lainsäädäntöön tai sääntöihin olisi sisällytettävä erityisiä säännöksiä. Joitakin kysymyksiä voitaisiin käsitellä oikeudellisen kehyksen tai muodollisten vaatimusten ulkopuolella. On kuitenkin tärkeää, että jos ensimmäiset kysymykset osoittavat, että energiatehokkuus voi olla osa ratkaisua, säännökset on laadittu oikealla tavalla. Säännöksissä olisi erityisesti:

1) Ilmoittaa selkeästi, että energiatehokkuus on mahdollinen ratkaisu, jota on tarkasteltava ja priorisoitava, jos se on kustannustehokasta ja tarkoituksenmukaista.

2) Tunnustaa energiatehokkuuden merkitys muiden tavoitteiden saavuttamisessa, joita ovat esimerkiksi kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen, saasteet ja muiden kuin energiavarojen käyttö, terveyden ja mukavuuden parantaminen sekä energiaköyhyyden vähentäminen.

3) Varmistaa, että edellytykset ottavat huomioon energiatehokkuuden koko energiahuollossa, siirrossa, jakelussa ja kulutuksessa, ja erityisesti kysyntäpuolen ratkaisuissa. Tekniset eritelmät eivät saa vaikeuttaa energiaintegraatiota tai energiatehokkuuden soveltamista.

4) Määritellä suorituskyky konkreettisen ratkaisun tavoittelemisen sijaan. Suorituskykyyn perustuva sääntely mahdollistaisi energiatehokkuuden yhdenvertaisesti muiden vaihtoehtojen kanssa.

5) Määritellään eri toimijoiden roolit ja velvollisuudet energiatehokkuusratkaisujen arvioinnissa ja todentamisessa.

6) Esittää selkeät kriteerit ja menetelmät energiatehokkaiden ratkaisujen kustannusten ja hyötyjen sekä energiankulutukseen kohdistuvien vaikutusten arvioimiseksi.

7) Viitata tietoihin ja tietoihin, joita käytetään (käytettäväksi) arvioitaessa olemassa olevia energiansäästömahdollisuuksia sekä energiatehokkuuden kustannuksia ja hyötyjä.

8) Varmistaa, että energiatehokkuuteen voidaan myöntää julkista tukea ja rahoitusta ja että se on jopa suositeltavaa.

9) Sisällyttää energiankulutukseen kohdistuvien vaikutusten seuranta ja energiatehokkaiden ratkaisujen muiden vaikutusten todentaminen.

Sääntöihin ja vaatimuksiin liittyvä keskeinen näkökohta on tietoisuuden lisääminen mahdollisista energiatehokkuustoimenpiteistä, niiden kustannuksista ja hyödyistä sekä niiden optimaalisesta täytäntöönpanosta. Lainkohdissa saattaa myös olla tarpeen käsitellä energiatehokkuus etusijalle -periaatteen ja tiettyjen energiatehokkuusratkaisujen käytön esteitä. Tämä edellyttää tällaisten esteiden asianmukaista tunnistamista.

3.5.2 Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen esteiden tunnistaminen

Päätettäessä, onko energiatehokas ratkaisu toteuttamiskelpoinen vaihtoehto asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, lähtökohtana on erityisesti selvittää, onko olemassa energiatehokkuustoimia, jotka voisivat olla vaihtoehto energiajärjestelmän tarjontapuolen laajentamiselle tai joilla voitaisiin vähentää energian kysyntää loppukäyttöaloilla. Tieto siitä, mitä voitaisiin tehdä, mahdollistaisi energiatehokkaiden toimenpiteiden myöhemmän analysoinnin ja vertailun muihin vaihtoehtoihin.

Kuitenkin tämän alustavan tunnistamisen ja sitä seuraavien energiatehokkaiden, energiatehokkuus edellä -periaatteen kanssa yhdenmukaisten ratkaisujen valintojen välillä on monenlaisia esteitä. ENEFIRST-hankkeessa (16) yksilöitiin sen yhdestä työosiosta mahdolliset esteet ja jaettiin ne seuraaviin luokkiin:

— Poliittiset esteet, jotka liittyvät tiettyjen ratkaisujen suosimiseen tai aiemmin hyväksytyn lähestymistavan jatkamiseen;

— Sääntelyyn liittyvät esteet – kun olemassa oleva sääntely hankaloittaa energiatehokkaiden ratkaisujen valintaa;

— Politiikan vuorovaikutuksen esteet (esim. ristiriitaiset tavoitteet tai prioriteetit), jotka liittyvät siihen, että päätöksentekijät yleensä tarkastelevat omia politiikan alojaan ja että energiatehokkuustoimenpiteillä voidaan tehdä kompromisseja;

— Taloudelliset esteet – riittämättömät varat tai rahoitustuki energiatehokkaille ratkaisuille, jotka voitaisiin yhdistää tapaan, jolla niitä arvioidaan ja arvotetaan;

— Tekniset esteet – energiatehokkaita ratkaisuja voi olla teknisesti vaikeampia arvioida tai yhdistää toteuttamiskelpoiseen vaihtoehtoon;

— Tiedonsaannin esteet – saatavilla olevien tietojen puute, jotta energiatehokkuusratkaisujen hyödyt voidaan tunnistaa ja arvioida asianmukaisesti;

— Kulttuuriset ja käyttäytymiseen liittyvät esteet – toimintatavat ja tottumukset, jotka rajoittavat harkittujen vaihtoehtojen laajuutta;

— Viestinnän/tietoisuuden esteet – tietoisuuden puute energiatehokkuusvaihtoehdoista;

— Asiantuntemuksen puute – riittämättömät tiedot energiatehokkuusratkaisujen ja -teknologioiden soveltamisessa ja tiettyjen ratkaisujen suosiminen rajaavat energiatehokkuusratkaisut vaihtoehtojen ulkopuolelle;

— Tarjontapuolen sidosryhmien politiikan- tai päätöksentekoon harjoittaman vaikutusvallan puolueellisuus – tarjontapuolen sidosryhmillä on vaikutusvaltaa poliittisiin päättäjiin;

— Toimitusketjun esteet – energiamarkkinat on suunniteltu tarjontapuolen näkökulmasta, joten energiatehokkuus voi häiritä nykyistä järjestelmää.

Esteet voivat vaihdella politiikanaloittain, ja niitä käsitellään yksityiskohtaisemmin ENEFIRST-julkaisussa.

Edellä luetellut esteet ovat poliittisen päätöksenteon kannalta kaikkein merkityksellisimpiä, ja siksi niitä olisi tarkasteltava oikeaa poliittista kehystä määriteltäessä. Nämä esteet voivat kuitenkin vaikuttaa tiettyjen investointihankkeiden suunnitteluun ja lähestymistapoihin. Lisäksi energiatehokkuustoimenpiteen tyypistä ja soveltamisalasta riippuen voi olla olemassa muita yksityiskohtaisempia tai paikallisia esteitä.

Jotkin esteet voivat liittyä viranomaisten energiatehokkuuteen osoittamiin resursseihin. Energiatehokkuusratkaisujen ja -teknologioiden tukemiseen, arviointiin ja edistämiseen osoitettujen hallinnollisten resurssien ja varojen riittämättömyys on usein este energiatehokkuus etusijalle -periaatteen laajemmalle soveltamiselle. Siksi poliittisten päättäjien tärkeänä tehtävänä on rakentaa tarvittavat hallinnolliset valmiudet ja asiantuntemus energiatehokkuuden alalla ja varmistaa, että julkisilla elimillä on riittävät taloudelliset resurssit auttaa markkinatoimijoita ja kuluttajia energiatehokkaiden ratkaisujen täytäntöönpanossa ja seurata politiikan vaikutuksia.

3.5.3 Periaatteen sisällyttäminen poliittiseen ja oikeudelliseen kehykseen

Yksi energiatehokkuus etusijalle -periaatteen mahdollistaviin puitteisiin liittyvistä näkökohdista liittyy siihen, miten näiden ohjeiden suositukset voitaisiin panna täytäntöön.

Tiettyjen esteiden poistaminen, vaatimusten asettaminen tai erityisten kannustimien määrittely energiatehokkaille ratkaisuille ovat osa energiatehokkuuspolitiikkaa. Nämä kaksi näkökohtaa on tärkeää pitää erillään. Energiatehokkuuspolitiikassa määritellään energiatehokkuutta koskevia erityistoimenpiteitä ja -tavoitteita sekä tuki- ja mahdollistavia edellytyksiä. Energiatehokkuus etusijalle -periaatteessa on kyse energiatehokkaiden vaihtoehtojen tarkastelusta ja analysoimisesta energiankulutusta ja energiahuoltoa koskevassa päätöksenteossa. Periaatteen soveltamisen olisi myös johdettava erityistoimiin, jotka mahdollistavat energiatehokkuusratkaisujen analysoinnin ja täytäntöönpanon. Näiden toimien muoto määritellään yleensä energiatehokkuuspoliittisissa toimenpiteissä. Sen seurauksena näiden toimien oikeudellinen muoto on enemmän kuin keskustelua periaatteesta – se on pikemmin osa energiapolitiikkojen kehitystä. Energiatehokkuuden edistämiseksi ja edellä mainittujen esteiden poistamiseksi energiatehokkuusratkaisuja voitaisiin edistää suoraan erityisillä energiatehokkuustavoitteilla. Toinen tapa on asettaa energian tarjoajille pakollisia energiansäästövelvoitteita, joiden mukaan niiden on vähennettävä asiakkaidensa energiankäyttöä (17).

Energiatehokkaiden ratkaisujen käyttöä koskevilla sitovilla tavoitteilla ja normatiivisilla vaatimuksilla saavutetaan energiatehokkuus etusijalle -periaatteen tavoitteet. Tällaisten vaatimusten muoto, niiden tiukkuus tai velvoite on kuitenkin otettava huomioon energiapolitiikan yhteydessä. Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen näkökulmasta on tärkeää, että tarkastellaan ja käsitellään useita näkökohtia.

3.5.4 Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen kannustimet

Useimmissa tapauksissa energiatehokkuustoimenpiteiden olisi oltava paras tapa edetä, jos laajempien hyötyjen asianmukainen tarkastelussa ne määriteltäisiin kustannustehokkaiksi vaihtoehdoiksi. Hyödyt eivät kuitenkaan aina koske toimijaa, jonka olisi tehtävä investointipäätös. Energiatehokkuuden laajemmat hyödyt saattavat kohdistua ennemmin yhteiskuntaan (esimerkiksi puhtaan ilman kohdalla) kuin päätöksen tekevään sijoittajaan. Vastaavasti loppukäyttäjä voi hyötyä energiansäästöistä, mutta näillä hyödyillä voi olla vain vähän merkitystä omaisuuserän omistajalle (esim. vuokrakiinteistöjen erilaiset kannustimet).

Energiatehokkuus ei myöskään ole ilmeinen toimintatapa erityisesti yleishyödyllisille laitoksille, sillä kun kuluttajat säästävät energiaa, yleishyödylliset laitokset myyvät vähemmän tuotteitaan. Siksi onkin tärkeää muuttaa suurempien energiamäärien myyntiin keskittyviä liiketoimintamalleja malleihin, jotka palkitsevat energiapalveluiden tai tietyn saavutetun hyvinvoinnin tason mukaan, esimerkiksi ”energiatehokkuus palveluna” -malleihin. Toinen jarruttava tekijä on se, että energiatehokkaiden laitteiden hankinta tai rakennusten korjaustyöt edellyttävät suhteellisen korkeita alkuvaiheen kustannuksia, kun taas takaisinmaksuajat voivat olla pitkiä.

Näistä syistä energiatehokkuuden mahdollistaminen ei useinkaan ole riittävää, ja tarvitaan suoria tai epäsuoria kannustimia, jotta energiatehokkuustoimenpiteistä yhteiskunnalle koituvat laajemmat hyödyt otetaan huomioon päätöksenteossa. Kannustimilla olisi erityisesti varmistettava, että yksilöiden valintoihin vaikutetaan niin, että ne hyödyttävät koko järjestelmää.

3.5.5 Rahoitus ja taloudellinen tuki

Energiatehokkuutta edistävän välineen käyttöönoton tukeminen

On tärkeää, että kohdennettu rahoitus suunnataan energiatehokkuuden tukemiseen. Tämän tulisi edistää energiatehokkuushankkeita ja selkeyttää sijoittajien saatavilla olevaa taloudellista tukea. Vaikka energiatehokkuus on tukikelpoista eri rahoitusohjelmissa, energiatehokkuushankkeille on tällä hetkellä varattu vain vähän julkisia rahoitusjärjestelmiä.

Erityisen energiatehokkuusrahaston tai -järjestelmän perustaminen voi tarjota vahvempia kannustimia energiatehokkuusinvestoinneille. Rahasto voisi auttaa sellaisen esimerkillisen kehyksen luomisessa, jossa energiatehokkuus etusijalle -periaatetta sovelletaan täysimääräisesti. Yleensä yhdistelmäratkaisuilla, joissa rahoitustuki yhdistetään neuvontapalveluihin, on korkeampi käyttöaste, ja ne hyötyvät suuremmasta vipuvaikutuksesta (18).

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltaminen kaikkiin EU:n rahoitusvälineiden kannalta olennaisiin aloihin

Määritettäessä taloudellisen tuen kelpoisuusperusteita asettamalla energiatehokkuustavoitteet ja vertailuarvot asetetaan etusijalle energiatehokkaat hankkeet. EU:n rahastoissa voidaan mahdollisuuksien mukaan asettaa (ala- tai teknologiakohtaisia) energiankulutuksen tai energiatehokkuuden parantamisen kynnysarvoja parhaiden käytettävissä olevien teknologioiden pohjalta.

Koheesiopolitiikan rahastojen yhteydessä hallintoviranomaisten olisi varmistettava, että ohjelmissa viitataan erityisesti energiatehokkuus etusijalle -periaatteen edistämiseen (19) prioriteeteissaan ja tavoitteissaan ja että ne otetaan asianmukaisesti huomioon tukikelpoisuustaulukossa esimerkiksi tarjoamalla korkeampia kustannuksia hankkeille, jotka noudattavat energiatehokkuus etusijalle -periaatetta. Interreg-ohjelmissa olisi tarkasteltava näitä toimia rajat ylittävissä tai kansainvälisissä yhteyksissä.

Lisäksi hallintoviranomaisten olisi otettava energiatehokkuus huomioon, kun ne määrittävät toimenpiteiden valintaperusteita niillä aloilla, joilla energiatehokkuus etusijalle -periaate voitaisiin panna täytäntöön (ks. kohta 4.2), jotta periaatetta soveltavat hankkeet voitaisiin asettaa etusijalle.

Hallintoviranomaiset voisivat myös harkita tuki-intensiteetin mukauttamista siten, että energiatehokkuuden alan hankkeet tai energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltaminen voisivat saada etuoikeutettua julkista tukea (bonusta).

InvestEU-ohjelmassa toteutuskumppaneita pyydetään sisällyttämään toimituksiinsa energiatehokkuusosio, joka olisi erillinen osa niiden due diligence -prosessia hankkeiden arvioinnissa. Tällaista osiota sovellettaisiin kaikkiin hankkeisiin kestävän infrastruktuurin ikkunan (SIW) lisäksi.

Suositus energiatehokkuuteen liittyvien valintaperusteiden huomioon ottamisesta on ulotettu myös eurooppalaisiin, kansallisiin tai alueellisiin ohjelmiin, joita toteutetaan hanke-ehdotuspyynnöillä.

Kun viranomaiset ja EU:n rahastojen täytäntöönpanokumppanit kehittävät ja toteuttavat toimenpiteitä, joissa energiatehokkuus on ensisijainen tavoite, niitä kannustetaan esittämään luotettavat perustelut siitä, miten energiatehokkuus on keskeisessä asemassa hankkeessa, ohjelmassa tai toimenpiteessä ja miten viherpesun riskiä ei sovelleta niihin.

Teknisen tuen tarjoaminen rahastonhoitajille ja hankevastaaville energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamiseksi

Energiatehokkuuteen käytettävissä olevien varojen lisäksi riskien havaitsemiseen puuttuminen, yhdistämisen helpottaminen ja hankkeiden kehittämisen tukeminen kannustaisivat edelleen energiatehokkaisiin ratkaisuihin. Vaikka nämä toimet ovat jo osa energian rahoituspolitiikkaa, päätöksentekijöiden olisi tiedotettava olemassa olevista välineistä hakijoille ja rahastonhoitajille.

Euroopan komissio voi tarjota hallintoviranomaisille neuvontapalveluja, jotka auttavat niitä panemaan energiatehokkuus etusijalle -periaatteen täytäntöön ohjelmissaan, erityisesti teknisen tuen välineen kautta (20).

EU:n ohjelmista hyötyville rahoituslaitoksille voitaisiin tarjota erityisiä neuvontapalveluja, jotka heijastaisivat energiatehokkuus etusijalle -periaatetta sekä arviointivaiheessa (due diligence) että täytäntöönpanovaiheessa (hankkeen kehittäminen). Euroopan komissio kehittää parhaillaan tällaisia erityisiä neuvontatuotteita, jotka perustuvat Euroopan investointipankin ja muiden mahdollisten toteutuskumppaneiden (kansalliset kehityspankit, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki jne.) menestyksellisiin kokemuksiin.

Hankkeiden toteuttajat, jotka haluavat toteuttaa energiatehokkuusinvestointeja tai ottaa käyttöön energiatehokkuus etusijalle -periaatteen, voivat saada tapauskohtaista teknistä apua EU:n neuvontakeskukselta, ELENAlta, koheesiopoliittisilta ohjelmilta tarpeen mukaan ja muuta hankekehitystukea Life-ohjelman ”Siirtyminen puhtaaseen energiaan” puitteissa. Joissakin tapauksissa energiakatselmusten kustannukset voivat olla (osittain) oikeutettuja EU:n tukeen.

Teknisellä avulla autetaan hallintoviranomaisia, rahoituslaitoksia ja hankkeiden toteuttamia käyttämään energiansäästön mittaamiseen sopivia indikaattoreita ja menetelmiä ja voidaan kattaa osa seurantavaatimuksista, kuten kyseisten omaisuuserien energiakatselmukset.

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen huomioon ottaminen valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa

Energiatehokkuutta käsitellään sekä energia- että ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa ja yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa, joita molempia ollaan parhaillaan tarkistamassa (21). Tämä koskee toimenpideohjelmia, joita hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja joita ei oletusarvoisesti vapauteta valtiontuesta. Tämä voi koskea myös elpymis- ja palautumistukivälineestä rahoitettuja hankkeita.

3.5.6 Tiedottaminen

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen soveltamisen esteitä ovat muun muassa tietoisuuden puute energiasäästömahdollisuuksista, sen mahdollisista hyödyistä ja tavoista arvioida sitä. Jos riittävien tietojen puuttumiseen liittyy tottumuksia ja aiempia preferenssejä, pelkkä tietojen asettaminen saataville ei riitä. Tarvitaan toistuvia valistus- ja tiedostuskampanjoita, jotta voidaan muuttaa kielteisiä näkemyksiä, joiden mukaan energiatehokkuus on jotain, mikä vaatii paljon ponnisteluja ja rahaa energiansäästöjen toteutumiseksi, ja että näistä toimista seuraa tehon väheneminen. On tärkeää, että energiatehokkuus mielletään sen sijaan osaksi mukavuuden, suorituskyvyn ja laadun lisääntymistä. Lisäksi on lisättävä tietoisuutta ja tietämystä energiatehokkuuden mahdollisuuksista ja laajemmista vaikutuksista eri aloilla. Tähän sisältyy tarve yksinkertaistaa energiatehokkuuteen investoimista, jolloin kansalaisille annetaan investointipäätöksen yhteydessä myös kognitiivisten vinoumien kielteistä vaikutusta vähentävää tietoa, esimerkiksi antamalla tietoa tulevista kustannussäästöistä sekä ympäristöön liittyvistä ja sosiaalisista hyödyistä (22). Tämän takia tarvitaan tehokkaita tiedotuskampanjoita, joissa otetaan huomioon taustatiedot, mieltymykset ja energiaan liittyviin päätöksiin vaikuttavat kognitiiviset vinoumat (23).

Lisäksi saatavilla ei ole hyviä tietoja ja menetelmiä, joiden avulla voitaisiin arvioida energiatehokkuuden parantamisen laajempia hyötyjä. Tämä rajoittaa mahdollisuutta kvantifioida nämä hyödyt ja varmistaa asianmukainen kustannushyötyanalyysi. Paikallistasolla kaupungeilla, kunnilla ja yleensä paikallisyhteisöillä on parhaat edellytykset toteuttaa energiatehokkuustoimenpiteitä tiiviissä yhteistyössä kansalaisten, kuluttajien ja energiayhteisöjen kanssa. Tiedon puute ja usein rajalliset taloudelliset, tekniset ja osaamisvalmiudet estävät kuitenkin kaupunkeja, kyliä ja paikallisia yhteisöjä tekemästä vakaita lämmitys- ja/tai energiatehokkuussuunnitelmia ja ottamasta energiatehokkuutta huomioon alue- ja kehityssuunnittelussa. Tässä yhteydessä on tarpeen paitsi asettaa asiaa koskevat tiedot saataville myös varmistaa, että niiden käyttäjien, joiden on tarkoitus käyttää niitä, on mahdollista analysoida niitä. Valmiuksien kehittäminen on näin ollen keskeinen ala, johon on puututtava.

Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen yhteydessä on myös tärkeää varmistaa, että tiedot annetaan oikeaan aikaan ja oikeassa muodossa. Energiatehokkuusvaihtoehdoista ja niiden mahdollisista hyödyistä olisi kerrottava viranomaisille ja markkinayksiköille ymmärrettävästi, jotta ne voivat helpommin valita tietyn vaihtoehdon suunnittelu- tai investointipäätöksissään. Tietojen tai suuntaviivojen julkaiseminen ei välttämättä yksinään riitä. Energiatehokkaita ratkaisuja koskevien tietojen on oltava relevantteja ja mukautettava erityisiin olosuhteisiin, jotta ne voivat vaikuttaa myönteisesti ja asianmukaisesti päätöksentekoprosessiin. Sitä on myös edistettävä aktiivisesti.

Lisäksi tietojen esittämis- ja edistämistapa vaikuttaa suuresti päätöksentekoprosessiin. Kun perustietoisuus on olemassa, viestintä on myös mukautettava kohdeyleisöön ja tiettyyn asiayhteyteen, jotta se olisi helposti ymmärrettävää. Annettujen tietojen pitäisi helpottaa tietoon perustuvaa päätöksentekoa, joka perustuu näyttöön ja avoimuuteen. Sijoittajien päätöksentekoprosessiin kuuluu eri ratkaisujen hyötyjen ja haittojen analysointi, joten yksipuoliset viestit eivät välttämättä riitä. Kaksisuuntainen viestintä voisi olla vakuuttavampaa, koska siinä voidaan käsitellä kysymyksiä, jotka on esitetty ennen päätöksen tekemistä tehdyssä analyysissä.

Tässä yhteydessä on tärkeää esittää tietyn toimen, teknologian tai ratkaisun odotetut energiansäästöt sekä tiedot siitä, miten ne olisi toteutettava ja miten niitä olisi käytettävä. On myös hyvä tuoda esiin mahdolliset heijastusvaikutukset eli odotettujen energiansäästöjen mahdollinen väheneminen energiatehokkuustoimenpiteiden seurauksena tapahtuvan energiankulutuksen kasvun vuoksi. Koska energiatehokkuustoimenpiteiden nk. ylimyynti voi osoittautua toivotun haitalliseksi, on olennaisen tärkeää, että ne arvioidaan asianmukaisesti ennen niiden toteuttamista. Jos arviointi ei vastaisikaan annetulla tiedolla luotuja odotuksia, se voi saada päätöksentekijät luopumaan energiatehokkaista vaihtoehdoista.

Rahoitusta koskevien tietojen osalta on tärkeää, että rahoituslaitokset tuntevat energiatehokkuusinvestointien todelliset riskit ja hyödyt. Tärkeä huomioon otettava väline on energiatehokkuuden riskien vähentämiseen tarkoitettu foorumin (DEEP) tietokanta, joka sisältää EU:n, kansallisen ja paikallisen julkisen rahoituksen avulla tuettujen energiatehokkuushankkeiden energia- ja rahoitustietoja. Viranomaisia, hankkeiden toteuttajia ja rahoituslaitoksia on edelleen kannustettava voimakkaasti antamaan tietoja tähän tietokantaan, jotta energiatehokkuuspotentiaalia koskevia tietoja voidaan edelleen lisätä ja laajentaa. Markkinanäytön ja investointitulosten laajempi saatavuus vähentää osaltaan energiatehokkuuden riskejä ja auttaa lisäämään energiatehokkuusinvestointeja.

3.5.7 Julkisen sektorin johtava asema

Energiatehokkuuden priorisointi merkitsee myös viranomaisille velvollisuutta näyttää esimerkkiä. Vaikka kokonaisvaikutus ei olisikaan absoluuttisesti merkittävä, julkisilla elimillä on tärkeä rooli energiatehokkaan käyttäytymisen, tuotteiden ja palvelujen edistämisessä. On myös erittäin tärkeää, että julkisen sektorin energiatehokkuuden priorisointi esitetään esimerkkinä julkisten varojen kestävästä ja moitteettomasta hallinnoinnista. Energiatehokkuusratkaisujen valitseminen ja niiden yhdistäminen uusiutuviin energianlähteisiin voisi toimia demonstrointihankkeina ja toivottavien lähestymistapojen mainonnassa.

Julkinen sektori voi näyttää esimerkkiä eri tavoin, erityisesti

a) Asettamalla julkisille rakennuksille energiatehokkuutta tai kunnostusastetta koskevia erityistavoitteita. Energiatehokkuusdirektiivin 5 ja 6 artikla ovat esimerkkejä tällaisesta lähestymistavasta EU:n tasolla, mutta sitä voidaan vahvistaa kansallisella tasolla. Julkisten rakennusten olisi oltava esimerkkinä siten, että niissä toteutetaan erilaisia energiatehokkuusratkaisuja näiden toteutettavuuden ja hyötyjen osoittamiseksi. Uusien rakennusten olisi erityisesti kytkettävä toiminnallisuus, suunnittelu ja kestävyys, osallisuus ja esteettisyys uuden eurooppalaisen Bauhaus-mallin (24) mukaisesti mahdollisimman hyvään energiatehokkuuteen ja mahdollisuuksien mukaan ylitettävä rakennusten energiatehokkuutta koskevan direktiivin 9 artiklassa asetetut lähes nollaenergiarakennuksia koskevat pakolliset vaatimukset. Julkisille rakennuksille asetettavien kunnianhimoisten tavoitteiden olisi myös liityttävä viestintään. Energiaperuskorjaukset olisi tehtävä ja esiteltävä siten, että parempi energiatehokkuus yhdistetään parempaan mukavuuteen ja kustannusten alenemiseen. Viranomaisten olisi myös varmistettava, että rakennuksen energiatehokkuustodistusten luokka ilmoitetaan selkeästi yleisölle (rakennusten energiatehokkuutta koskevan direktiivin 13 artiklan mukaisesti). Energiatehokkuustodistuksissa olisi myös otettava huomioon lisätietoja, joilla voitaisiin edistää energiatehokkuusratkaisuja, esimerkiksi kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiin liittyviä odotettuja laajempia hyötyjä.

b) Tehostamalla energiatehokkaiden tuotteiden ja palvelujen hankintaa. Ympäristöä säästävät julkiset hankinnat ja energiatehokkuusdirektiivin 6 artikla kannustavat jo viranomaisia ostamaan energiatehokkaimmat tuotteet. Energiatehokkuuskriteerien pitäisi kuitenkin yleistyä julkisissa tarjouskilpailuissa energiatehokkuus etusijalle -periaatteen mukaisesti, ja niillä olisi oltava merkittävä painoarvo tarjousten arvioinnissa ja valinnassa. Energiatehokkuutta ei myöskään pidä käyttää vain lisäkriteerinä, vaan keskeisenä ehtona ja/tai julkisten hankintasopimusten tekoperusteena. Julkisten ostajien olisi arvioitava, miten tarjouskilpailun kohteena olevien tuotteiden toivottu suorituskyky voidaan saavuttaa energiatehokkuustavoitteiden mukaisesti. Olisi tarkasteltava erityisesti energiatehokkuudeltaan parempien vaihtoehtojen suorituskykyä, jos sellaisia on.

c) Käyttämällä energiapalvelujen ja energiatehokkuutta koskevia sopimuksia (25), tekemällä energiakatselmuksia ja ottamalla käyttöön energianhallintajärjestelmiä. Julkisten rakennusten olisi erityisten peruskorjaustavoitteiden tavoin oltava myös esimerkkejä energiansäästöjen saavuttamista helpottavien käytettävissä olevien ratkaisujen soveltamisesta. Näiden ratkaisujen soveltamisesta erityisesti julkiselle taloudelle koituvia hyötyjä olisi edistettävä, ja niistä olisi tiedotettava yleisölle.

3.6 Politiikkojen vaikutusten ja vaihtoehtojen analysointi

Kun on yksilöity erilaisia vaihtoehtoja toivottujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja energiatehokkaiden ratkaisujen tiukkojen mahdollistavien edellytysten varmistamiseksi, on tärkeää arvioida asianmukaisesti näitä toimintavaihtoehtoja kiinnittäen erityistä huomiota kysyntäpuolen vaihtoehtoihin. Lisäksi laadittaessa strategisia politiikkoja, joissa energiatehokkuutta pidetään alusta alkaen osana ratkaisua, on syytä tutkia kunnianhimoisia energiatehokkuustoimia, esimerkiksi käyttämällä mallinnuksessa korkeaa energiatehokkuusskenaariota, jossa energiatehokkuus asetetaan sen kustannustehokkuuden tai toteutettavuuden rajaan.

Toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen analysointi voisi olla osa sääntelyn vaikutusten arviointia tai kustannushyötyanalyysiä ennen poliittisia, suunnittelu- tai investointipäätöksiä. Vaikutustenarvioinnin yhteydessä energiatehokkuus etusijalle -periaatteen kokonaisvaltainen huomioon ottaminen edellyttää useiden näissä suuntaviivoissa käsiteltyjen asioiden tarkastelua. Näihin kuuluvat mm.:

— Energiatehokkuuden soveltamisen esteiden tarkastelu;

— Sellaisten poliittisten tavoitteiden määrittely, jotka mahdollistavat kustannustehokkaiden energiatehokkuusratkaisujen käytön ja priorisoinnin;

— Eri vaihtoehtojen kartoittaminen ottaen erityisesti huomioon kysyntäpuolen ratkaisut ja energiatehokkuuden parannukset;

— Useiden energiakulutuksen vaihtoehtojen vaikutustenarviointi (mieluiten sekä primäärienergian kulutuksen ja energian loppukulutuksen osalta) ja näiden vaikutusten huomioon ottaminen ajan tasalla olevissa energian kysyntää koskevissa ennusteissa arvioinnin yhteydessä;

— Vaihtoehtojen kustannusten ja hyötyjen arviointi i) yhteiskunnan, ii) energiasuunnitelmia toteuttavien markkinatoimijoiden ja iii) loppukuluttajan näkökulmasta;

— Ympäristövaikutusten, sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten, joihin kuuluvat jakaumavaikutukset ja energiaköyhyyden lievittäminen, olisi oltava osa arviointia, ja niissä olisi sovellettava elinkaariarviointiin perustuvaa lähestymistapaa ja asianmukaisia hiilen hinnoittelua koskevia oletuksia;

— Sovellettaessa kustannushyötyanalyysiä täysimääräisesti herkkyysanalyysi eri diskonttokoroilla kustannushyötyanalyysissä sekä enimmäismääriin asti säädetyt energiatehokkuustoimenpiteet;

— Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon johdonmukaisuuden arviointi energiatehokkuustavoitteiden ja -toimien sekä muiden strategisten tavoitteiden ja periaatteiden kanssa;

— Sellaisten toiminnallisten vaiheiden ja tavoitteiden määrittäminen, jotka mahdollistaisivat energiatehokkaiden ratkaisujen täytäntöönpanon;

— Sellaisten politiikan/investointien arviointia koskevien säännösten vahvistaminen, jotka edellyttäisivät saavutettujen energiansäästöjen seurantaa avoimella tavalla, esimerkiksi energiatehokkuusdirektiivin 7 artiklan mukaisessa menetelmässä määritellyllä tavalla.

Energiankulutukseen kohdistuvia vaikutuksia tarkasteltaessa sekä primääri- että loppuenergialla voisi olla merkitystä. Loppuenergia heijastaa paremmin kysynnän ja sen vähentämiseen liittyvien hyötyjen muutoksia, kun taas primäärienergia on ilmastotavoitteiden ja ympäristöhyötyjen kannalta merkityksellisempi. Siksi indikaattorin valinta riippuukin asiayhteydestä, mutta kattavissa arvioinneissa on hyvä ottaa molemmat huomioon.

Vaikka lainsäädännössä edellytetään yleensä kattavien vaikutustenarviointien tekemistä erityistilanteissa, energiatehokkuus etusijalle -periaatteen mukaisesti asianmukainen kustannushyötyanalyysi (ks. jäljempänä) voisi olla osa energian kulutukseen tai energiahuoltoon vaikuttavien investointien tai poliittisten päätösten valmistelua. Periaatteen soveltamisessa olisi otettava järjestelmällinen ja yhteiskunnallinen näkökulma strategiseen suunnitteluun ja investointipäätöksiin. Valittaessa ennalta määriteltyihin hankkeisiin erityisiä voimavaroja ja ratkaisuja olisi myös analysoitava yhteiskunnan, täytäntöönpanosta vastaavan tahon tai loppukäyttäjän näkökulmasta energiatehokkaampia ratkaisuja.

Taulukko 3

Hyöty- ja kustannustekijät arvioitaessa energiatehokkuustoimenpiteitä eri näkökulmista

Energiatehokkuustoimenpiteiden kustannushyötyanalyysi Näkökulma Yhteiskunta Toimenpiteitä toteuttavat markkinatoimijat (esim. energiayhtiö) Loppukuluttaja Vältetyt energiahuoltojärjestelmän kustannukset (tuotanto- ja kapasiteettikustannukset, verkkohäviöt, muuntohäviöt, verkon vahvistuskustannukset yms.) Hyöty Hyöty Laajemmat hyödyt ja sivuhyödyt Hyöty Hyöty Hyöty Kustannusten siirtäminen verkkomaksujen tai energian hintojen kautta, tai energiapalveluista saatavien tulojen kautta Hyöty Menetettyjen nettotulojen kompensointi verkko-operaattoreille Hyöty Bonukset toteuttamista tai jaettuja säästöjä varten Hyöty Teknologiset lisäkustannukset Kustannus Kustannus Ohjelman/toimenpiteet toteuttamiskustannukset Kustannus Kustannus Kannustinmaksut Kustannus Hyöty Säästöt energialaskussa Hyöty Menetetyt marginaalitulot Tappio

Lähde: Perustuu Wuppertal-instituutin (2009) Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done -julkaisun lukuun 2.10.

Lisäksi on tärkeää tunnistaa olennaiset tiedonlähteet ja tulevan energiakysynnän ennusteiden indikaattorit, joilla mitata energiasäästön vaikutuksia ja valvoa edistymistä. Koska tietojen saatavuus ja kansalliset käytännöt poikkeavat toisistaan, näillä eri tietolähteillä voi olla merkitystä. Tärkeintä on käytettyjen indikaattoreiden ja tietojen avoimuus ja vertailukelpoisuus.

Tarvittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota kysyntäpuolen joustavuuden täsmälliseen hyödyntämiseen. Tämä edellyttää, että otetaan huomioon kaikki loppukäyttäjätyypit ja hajautetut joustavuusresurssit yhdennetyssä energiajärjestelmässä. On tärkeää tarkastella sekä investointi- että toimintakustannuksia ja samalla tunnistaa kaikkien loppukäyttäjien saamat hyödyt.

3.7 Kustannushyötyanalyysin määrittäminen

Kustannushyötyanalyysi voi olla erillinen analyysi tai kattavamman vaikutustenarvioinnin keskeinen osatekijä. Kaikissa kustannushyötyanalyysissa olisi käytettävä elinkaariarviointimenetelmiä (26) ja otettava huomioon asianmukaiset hiilen hinnoittelua koskevat ennusteet. Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen mukaisesti on tärkeää, että kustannushyötyanalyysi tehdään aina, kun se on mahdollista yhteiskunnallisesta näkökulmasta arvioitaessa eri vaihtoehtojen kustannuksia ja hyötyjä. Vaihtoehtojen vertailussa ja analysoinnissa on tarkasteltava kaikkia energiansäästön vaikutuksia energiankulutusta pidemmälle ainoana vaikutusindikaattorina. Energiatehokkuus etusijalle -periaatteen näkökulmasta energiankulutuksen vähentäminen on varmasti itsessään etu, mutta energiansäästöjen lisäksi kustannushyötyanalyysissä olisi tarkasteltava myös laajempia hyötyjä, myös niitä, joita ei ole helppo hinnoitella.

Sosiaalisia hyötyjä ovat muun muassa hyvinvoinnin ja viihtyvyyden paraneminen esimerkiksi asianmukaisen lämmityksen/jäähdytyksen ja asuntojen sisäilman laadun paranemisen ansiosta (27), mikä puolestaan johtaa sekä fyysisen että psyykkisen terveyden paranemiseen, myös tulevissa ilmasto-olosuhteissa. Lisäksi monissa tapauksissa vähentynyt fossiilisten polttoaineiden käyttö voi vähentää voimaloiden ja liikenteen aiheuttamia päästöjä ja siten vähentää ilmansaasteiden negatiivisia vaikutuksia. Parantunut tehokkuus myös pienentää energialaskua ja voi lisätä kotitalouksien tuloja, joita voidaan käyttää muuhun. Toinen merkittävä hyöty on energiaköyhyyden torjunta, joka on yhä ongelma monissa maissa.

Energiatehokkuuden laajempia hyötyjä on useita, mutta niiden asianmukainen määrittäminen ja rahallisen arvon määrittäminen on usein vaikeaa. Oikeiden tietojen löytäminen ja yhteyksien löytäminen energiatehokkuuden ja sosiaalisten, ilmasto- ja talousindikaattoreiden välillä voi olla erityisen haastavaa. Tiedon puute voi olla ongelma erityisesti paikallistasolla, ja se liittyy myös siihen, onko saatavilla tietoja toimenpiteen toteuttamisen jälkeen saavutetuista todellisista energiansäästöistä. Näin ollen näiden vaikutusten mittaamiseen käytetään erilaisia menetelmiä. Sääntelyviranomaisten olisi vakaiden kustannushyötyanalyysien varmistamiseksi määriteltävä asianmukaiset menetelmät kustannushyötyanalyysien tekemiseksi tietyillä aloilla (28) ja tarvittaessa liitettävä niihin lisäohjeita, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevassa asetuksessa (29) säädettyjen EU:n tason kustannushyötyanalyysimenetelmien soveltamista.

Kustannushyötyanalyysin menetelmien olisi perustuttava poliittisten päättäjien määrittämään sääntelykehykseen, ja niissä olisi otettava huomioon energiatehokkuusratkaisujen soveltamisen edellytykset ja rajoitukset. Markkinayhteisöjen pitäisi kyetä arvioimaan investointivaihtoehtojaan systemaattisesti ehdotetun kustannushyötyanalyysimenetelmän perusteella. Sääntelyviranomaisten laatimien ohjeiden pitäisi auttaa markkinaelimiä arvioimaan eri vaihtoehtojen kustannuksia ja hyötyjä yhteiskunnan, suunnitelman toteuttavien markkinatoimijoiden ja kuluttajien näkökulmasta.

Energiatehokkuusinvestointien laajempia hyötyjä on analysoitu Odyssee-Mure-projektissa (30). Lisätietoja on saatavissa myös ECEEE:n julkaisussa (31) ja Euroopan komission tilaamassa tutkimuksessa (32). Kuviossa 2 esitetään joitakin energiatehokkuusinvestointeihin vaikuttavia keskeisiä alueita, joita voitaisiin tarkastella asianmukaisessa kustannushyötyanalyysissä.

Odyssee-Muren ehdottaman lähestymistavan mukaisesti energiatehokkuuden moninaiset hyödyt voidaan jakaa sosiaalisiin, ympäristöön liittyviin ja taloudellisiin hyötyihin.

Kuvio 2 Energiatehokkuuden mahdolliset moninaiset myönteiset hyödyt



Lähde: Euroopan komissio Odyssee-Muren perusteella.

Ympäristöhyödyt liittyvät energiankulutuksen vähenemisen laajempiin vaikutuksiin, erityisesti kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen ja energiankulutukseen liittyvien ilmansaasteiden vähenemiseen. Lisäksi energiankysynnän väheneminen parantaa energialähteiden ja muiden resurssien hallintaa. Se johtaa suoraan tuotettavan energian säästöihin (ja näin ollen energiahuoltoon liittyvien kielteisten ulkoisvaikutusten poistamiseen), erityisesti kulutettujen fossiilisten polttoaineiden määrään. Se vähentää myös uusiutuviin energialähteisiin tehtävien investointien tarvetta asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Talouden hyödyt voivat tapahtua mikro- ja makrotasolla. Mikrovaikutukset liittyvät teollisuuden tuottavuuden kasvuun, joka johtuu energiamenojen vähenemisestä ja energiatehokkuutta parantavien omaisuuserien markkina-arvon kasvusta. Makrotaloudelliset vaikutukset koskevat BKT:n ja työllisyyden muutoksia sekä energian hintoihin kohdistuvia muutoksia myös julkisissa talousarvioissa. Myönteiset sosiaaliset ja ympäristövaikutukset vähentävät myös työttömyyttä ja sosiaaliturvamenoja. Muita huomioon otettavia vaikutuksia ovat innovaatio ja kilpailukyky (33), joita voidaan parantaa energiatehokkailla teknologioilla sekä alhaisemmalla tuontiriippuvuudella saavutetulla energiaturvallisuudella (34).

Tässä on mainittu vain joitakin lisääntyneen energiatehokkuuden tuomia kokonaishyötyjä.

3.7.1 Mahdolliset välineet ja menetelmät

Vankan menetelmän määrittäminen energiatehokkuuden laajempien hyötyjen kvantifioimiseksi on haastavaa eikä vieläkään hyvin vakiintunutta. Näissä ohjeissa on käytetty kahta tutkimushanketta: 1) COMBI (Calculating and operationising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe) on Horisontti 2020 -ohjelmaan (35) kuuluva hanke ja 2) Euroopan komissiolle tehty tutkimus ”The macro-level and sector impacts of Energy Efficiency policies” (36). Myös Horisontti 2020 -puiteohjelman MICAT-tutkimushankkeessa (37) kehitetään menetelmiä ja välineitä, joista voisi olla apua tällaisessa arvioinnissa.

Liikenteeseen liittyvät energiatehokkuuden parannukset voivat vähentää liikenteeseen liittyviä ulkoisvaikutuksia. Handbook on the External Cost of Transport -käsikirjassa (38) esitetään yksityiskohtaisesti näkemyksiä ja menetelmiä useiden ympäristövaikutusten arvioimiseksi.

a) YHTEISKUNNALLISET VAIKUTUKSET

Terveys ja hyvinvointi

Ihmisten terveys on yksi energiatehokkuuden tärkeimmistä sivuhyödyistä. Mitattaessa ja ilmoitettaessa määrällisesti rakennusten energiatehokkuuden parantumisen positiivisia ja negatiivisia vaikutuksia voidaan ottaa huomioon seuraavat terveyteen vaikuttavat näkökulmat:

— Kyky pitää asunnot asianmukaisissa lämpötiloissa, myös tulevassa ilmastossa, jotka liittyvät suoraan rakennusten energiatehokkuuden parannuksiin;

— Ilmatiiveysarvot, jotka yleensä paranevat energiatehokkuuden parannusten myötä, ja riittävä ilmanvaihto, joka on otettava asianmukaisesti huomioon energiatehokkuusvaatimuksia asetettaessa;

— Sisäilman laatu, joka liittyy suurimpien sisäilman epäpuhtauksien (VOC-yhdisteiden, kuten bentseenin, radonin, hiilimonoksidin, NOx:n ja ultrapienten hiukkasten) pitoisuuksiin. Sisäilman laatu riippuu voimakkaasti energiatehokkuudesta (39), vaikka yhteydet voivat olla joko positiivisia tai negatiivisia riippuen tehokkuusparannusten aiheuttamasta ilmanvaihtotasosta;

— Home ja kosteus, jotka ovat yleensä seurausta rakennuksen lämpötilan ja ilmanvaihdon tasosta;

— Sisätilojen valaistuksella, jota parannetaan usein energiatehokkailla ratkaisuilla, on suuria vaikutuksia asukkaan terveyteen ja hyvinvointiin (40);

— Melutaso – rakennusten vaipan, erityisesti ikkunoiden, eristys vähentää altistumista ulkomelulle;

— Myrkyllisten materiaalien käyttö – peruskorjaukset johtavat asbestin ja lyijyn poistamiseen sekä suojatoimenpiteiden käyttöönottoon radonia vastaan.

Energiatehokkuuden parantamisen myönteiset vaikutukset näkyvät sydän- ja verisuonitautien, hengityselinsairauksien (astma, tartuntataudit, allergiat jne.), keuhkosyöpien sekä kognitiivisen ja psyykkisen terveydentilan heikentymisen vähenemisessä. Sekä krooniset että akuutit hengityselinsairaudet voivat johtua altistumisesta sisätilojen lämmitysjärjestelmien ja niiden polttoaineiden synnyttämille sisäilman epäpuhtauksille. Astmat ja allergiat ovat seurausta homeista, jotka ovat yleisiä kosteissa ja huonosti lämmitetyissä asunnoissa, ja aivohalvaukset ja sydän- ja verisuonisairaudet liittyvät altistumiseen äärimmäisille lämpötiloille (41).

Erityisiä terveysvaikutuksia voi olla vaikea määrittää, ja siksi niitä mitataan usein kokonaiskuolleisuuden tai sairastuvuuden perusteella, mistä ovat osoituksena lääkärinkäynnit, sairaalahoito ja poissaolot työstä tai koulusta, tai riskitekijät, kuten lämpöolosuhteet, melu jne.

Kertoimiin perustuvan lähestymistavan avulla energiatehokkuuden terveyshyödyt ja ilmanlaatuun kohdistuvat vaikutukset voidaan muuntaa taloudellisiksi luvuiksi (esim. sairauksiin liittyvät terveyskustannukset). Tuotosindikaattorin mittaamiseen käytetyt menetelmät perustuvat yleensä elinajan keskiarvoon, joka on saatu ehdollisten arvostustutkimusten tai maksuhalukkuuden perusteella (42).

COMBI-tutkimusprojektissa keskityttiin energiaköyhyyteen liittyvien kansanterveyteen kohdistuvien yhteisvaikutusten kvantifiointiin. Hankkeessa analysoitiin kolmea yhteisvaikutusluokkaa:

— Poikkeuksellisen kylmästä sisäilmasta johtuva talvisairastuvuus;

— Sisäilman kosteudesta johtuva astmasairastuvuus.

Vaikutusten ja rahallisen arvon määrittämisen menetelmiä kuvataan teknisessä raportissa (43).

Epäpuhtaustonneina ilmaistujen arvioitujen vähennysten vaikutukset voidaan muuntaa terveydenhuoltomenojen vähennykseksi GAINS-mallilla (44), jota Euroopan komissio on käyttänyt erilaisissa vaikutustenarvioinneissa. GAINS-malli edellyttää yksityiskohtaisia syöttötietoja kaikkien merkittävien ilmansaasteiden ja kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavien toimintojen energian kokonaiskäytöstä, mutta ilmansaasteiden vaikutuksia arvioivien reseptorien luetteloon ei sisälly rakennettua ympäristöä.

BPIE (45) kehitti myös menetelmän, jonka avulla voidaan määritellä, mitata, kvantifioida ja rahallistaa parantuneen sisäympäristön laadun (lämpöviihtyvyyden paraneminen, sisäilman laatu, valaistus ja akustiikka (46)) vaikutus kouluissa, sairaaloissa ja toimistoissa. Esitetyssä lähestymistavassa keskimääräisiä tuloksia ekstrapoloidaan saavutettavissa oleviksi prosentuaalisiksi parannuksiksi tuloksellisuudessa/tuottavuudessa.

Energiaköyhyys

Energiaköyhyyden voi käsittää perusenergiapalveluiden puuttumisena, joka on energiaan liittyvä yleisen köyhyyden ilmenemismuoto ja jolla on todistetusti riski kasvaneeseen sairastuvuuteen tai jopa kuolleisuuteen. Tarkasteltaessa energiatehokkuusohjelmien hyötyjä energiaköyhyyden lievittämisessä vaikutustenarvioinneissa olisi keskityttävä heikossa asemassa olevien kotitalouksien saavutettuihin tai ennakoituihin energiakustannussäästöihin tai asuntojen sisämukavuuden lisääntymiseen. Kyvyllä pitää sisälämpötila miellyttävällä tasolla on monia terveyshyötyjä, koska sillä, että huonosti ilmastoidut kodit ovat kylmiä talvella tai liian kuumia kesällä, on yhteys monenlaisiin terveysongelmiin. Jälkiasennuksilla ja muilla energiatehokkuutta parantavilla parannuksilla, joiden avulla energiaköyhät kotitaloudet voivat parantaa sisälämpötilaansa, voi olla myönteisiä vaikutuksia mielenterveyteen ja sydän- ja verisuonisairauksiin, ja ne voivat auttaa vähentämään terveyseroja.

Energiakustannusten säästöillä ja kyvykkyydellä ylläpitää miellyttävämpää sisälämpötilaa voi olla muitakin hyötyjä, jotka voivat lisätä kotitalouksien käytettävissä olevia varoja. Esimerkiksi energiatehokkuuden jälkiasennusten terveyshyödyt ovat suurimmat kotitalouksissa, jotka ennen energiatehokkuustoimenpiteiden toteuttamista ovat budjettirajoitusten vuoksi alikäyttäneet lämmitys- tai jäähdytysenergiapalveluja. Paremmasta sisäilman tasosta johtuva fyysinen ja henkinen hyvinvointi voi vaikuttaa myönteisesti koulutukseen liittyviin saavutuksiin tai työsuorituksiin ja lisätä työmarkkinoille osallistumista ja tuottavuutta ja mahdollistaa taloudellisesti houkuttelevimpien urapolkujen tavoittelemisen. Niissä maissa, joissa terveydenhuollon kustannukset ovat suuret, asumisolojen parantumisesta johtuvat terveyden parannukset voivat lisätä heikossa asemassa olevien kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja sairauskulujen pienenemisen vuoksi. Sen lisäksi että taloudelliset vaikutukset vaikuttavat köyhyyden lieventämiseen, energiatehokkaat jälkiasennukset tai uusiin, energiatehokkaisiin rakennuksiin muuttaminen voi johtaa toiseenkin potentiaaliseen sosiaaliseen hyötyyn, joka liittyy muita heikommassa asemassa olevien kotitalouksien parantuneeseen sosiaalisen integraatioon, nimittäin asuinoloihin liittyvistä häpeän tunteista johtuvan sosiaalisen eristäytyneisyyden vähenemiseen (47).

b) YMPÄRISTÖVAIKUTUKSET

Energiatehokkuuden parantaminen voi vaikuttaa ympäristöön myönteisesti monessa suhteessa:

— Energia ja ilmastonmuutos – Energiatehokkuuden parantamiseen tähtäävät toimenpiteet vähentävät luonnollisesti energian kysyntää ja vähentävät siihen liittyvien resurssien, erityisesti fossiilisten polttoaineiden, käyttöä. Fossiilisten polttoaineiden käytön väheneminen tarkoittaa kasvihuonepäästöjen vähenemistä.

— Kestävä kulutus ja tuotanto – Tähän luokkaan kuuluvat paikallisten ilmansaasteiden päästöt ja materiaalien kulutus. Energiatehokkuustoimenpiteet voivat johtaa rikin, hiukkasten ja muiden ihmisten terveydelle haitallisten epäpuhtauksien päästöjen vähenemiseen. Toisaalta energiatehokkuustoimenpiteet voivat myös lisätä materiaalien käyttöä esimerkiksi rakennusten jälkiasennuksissa.

— Ekosysteemit – Parantunut energiatehokkuus johtaa energiakysynnän pienenemiseen, joka voisi johtaa veden kysynnän ja maankäytön pienenemiseen sähköntuotantoalalla. Viherseiniä ja -kattoja hyödyntävien rakennusten energiatehokkuuskorjaukset tarjoavat elinympäristön kasveille ja eläimille kaupunkiympäristössä.

Vaikutusten mittaamisessa käytettäviä indikaattoreita ovat muun muassa seuraavat:

Kasvihuonekaasupäästöjen väheneminen

Energiansäästön ja hiilidioksidipäästöjen välinen suhde on energiankantajia tarkasteltaessa verrattain yksinkertainen. Yleensä sovelletaan lineaarista lähestymistapaa, jossa käytetään kiinteitä hiilidioksidiyksikköjen päästökertoimia polttoaineenkulutusyksikköä kohti. Tämän voi tehdä kahdella tavalla: käyttämällä aiempiin tietoihin perustuvia päästökertoimia tai käyttämällä julkaistuja päästökertoimia (esim. IPCC:n julkaisemia).

Taulukko 4

Keskimääräiset päästökertoimet EU:ssa suhteessa nettolämpöarvoon (NCV)

Keskimääräiset päästökertoimet (t CO2/TJ) Keskimääräiset päästökertoimet (t CO2/toe) Raakaöljy 73,3 3,07 Maakaasukondensaatti 64,2 2,69 Moottoribensiini 69,3 2,90 Kevyt polttoöljy / dieselöljy 74,1 3,10 Antrasiitti 98,3 4,12 Koksihiili 94,6 3,96 Ruskohiili 101 4,23 Maakaasu 56,1 2,35 Turve 106 4,44

Lähde: Komission asetus (EU) N:o 601/2012, liite VI (48).

Sähkön energiansäästön osalta energiansäästöjen ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen välinen suhde voidaan arvioida sähköntuotannon kasvihuonekaasuintensiteetin perusteella. Vuoden 2018 tietojen perusteella EU:n arvioitiin olevan 287 g CO2-ekv./kWh (3,34 t CO2-ekv./toe) (49). Kansalliset intensiteettien erot johtuvat uusiutuvien energioiden osuuksista ja sähkövoiman tuottamiseen käytettävästä energiapaletista, ja kunkin energiatehokkuusinvestointien kustannushyötyanalyysissä olisi otettava huomioon paikallisen verkon kasvihuonekaasuintensiteetti. Lisäksi on syytä huomata, että sähkön kasvihuonekaasuintensiteetti vähenee ajan myötä ja uusiutuvien energialähteiden käytön lisääntyessä. Näin ollen tulevat ennusteet on otettava huomioon tarkasteltaessa energiansäästöjen vaikutuksia pitkällä aikavälillä. Euroopan ympäristökeskus (EEA) julkaisee aiempia tietoja ja lyhyen aikavälin arvioita sähkön kasvihuonekaasuintensiteetistä jäsenvaltioissa (50).

Myös monissa sovelluksissa voidaan laskea johdetun lämmöntuotannon kasvihuonekaasuintensiteetti: 253 g CO2 ekv./(2,95 t CO2 ekv./toe) unionissa perustuen Eurostatin tietoihin vuodelta 2018 (51). On jälleen syytä ottaa huomioon jäsenvaltion olosuhteet ja tulevat toimenpiteet.

Voisi myös olla mielenkiintoista saada arvioita rakennusalalla saavutettujen loppuenergian säästöjen kasvihuonekaasuvaikutuksista. Se voidaan päätellä rakennusten kasvihuonekaasuintensiteetistä (52), joka oli vuonna 2018 EU27:n tasolla noin 222 g CO2-ekv./kWh (tai 2,58 t CO2 ekv./toe). Näin ollen yksi kilowattitunteina mitattu loppuenergian säästö voidaan muuntaa 222 grammaksi hiilidioksidiekvivalenttia säästettyjä kasvihuonekaasupäästöjä. Tässäkin tapauksessa arvot olisivat erilaiset kansallisella tasolla ja ajan mittaan.

Yhteistuotantoteknologioissa, joissa yhdistetään lämpöä ja sähköä, olisi harkittava ”marginaalista” tehoyhdistelmää, joka kuvastaa realistisemmin asiaankuuluvien sähköntuotantoyksiköiden kokoonpanoa ja arvioi tarkemmin PEF:n (primäärienergiakerroin) ja CEEF:n (hiilidioksidiekvivalenttikerroin). Mahdollinen menetelmä ja arviot ”marginaalisen” tehokkuus- ja hiilitekijöistä voivat löytyä tähän aiheeseen keskittyneestä tutkimuksesta (53).

Energiatehokkuustoimenpiteiden kustannustehokkuutta arvioitaessa kannattaa tarkastella myös sijoitettujen eurojen suhdetta säästettyihin hiilidioksiditonneihin. Tässä suhteessa olisi otettava huomioon tarkasteltavan omaisuuserän elinkaari, ja myöhemmässä vaiheessa olisi toteutettava uusia tai tulevia toimia (esim. vaiheittaiset peruskorjaukset, lämmitysjärjestelmiä koskevat peräkkäiset toimenpiteet, rakennuksen vaippa), jotta vältetään lukkiutumisvaikutukset ja vähäiset tuotokset. Tässäkin vertailussa olisi tarkasteltava eri vaihtoehtojen välillisiä kustannuksia ja laajempia hyötyjä.

Paikallisten ilman epäpuhtauksien ja muiden kasvihuonekaasujen päästöjen väheneminen

Vältetyt ilmansaasteet (rikkidioksidi – SO2, typen oksidit – NOx, haihtuvat orgaaniset yhdisteet – VOC, hiukkaset, joiden läpimitta on pienempi kuin 10 μm – PM10, hiukkaset, joiden läpimitta on pienempi kuin 2,5 μm – PM2,5) ja muut kasvihuonekaasupäästöt (typpioksiduuli – N2O, metaani – CH4) riippuvat energiansäästön laajuudesta, säästetystä polttoainetyypistä, teknologiasta ja ilman epäpuhtauksien valvontalaitteista.

Ilman epäpuhtauksia ja kasvihuonekaasuja koskeva GAINS-malli (54) on erityinen malli, jota voidaan käyttää paikalliseen ilman pilaantumiseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa. Se on pitkälle kehitetty mallintamisväline, jota voidaan käyttää sekä unioninlaajuisten että yksittäisten jäsenvaltioiden arvioinnissa. GAINS-mallia on käytetty laajasti unionin ilmasto- ja energiapolitiikan arvioinnissa.

On melko yleistä, että SO2- ja NOx-päästöt muunnetaan rahamääräisiksi. Yleensä suurin osa kustannuksista liittyy terveyshaittoihin ja tuottavuuden heikkenemiseen. Kun kaikki kustannukset ja hyödyt muunnetaan rahaksi, on tärkeää välttää ilman pilaantumisen vähentämiseen liittyvien ilmanlaadun parantumisesta aiheutuvien terveysvaikutusten hyötyjen laskemista kahteen kertaan.

Vaikutukset ekosysteemeihin (myös vaikutukset vedenkulutukseen)

Ekosysteemeille voi aiheutua kielteisiä vaikutuksia, jos kriittiset kuormitukset ylittävät pilaavien aineiden imeytymiskyvyn, kuten kasvillisuuden kasvun hidastuminen, vesimuodostumien ominaisuuksien muuttuminen, maaperän mineraalikoostumuksen muuttuminen ja maatalouden sadonkorjuun väheneminen. GAINS-mallissa tarkastellaan kahdentyyppisiä ekosysteemivaikutuksia: rikkilaskeumasta johtuvaa happamoitumista ja typpilaskeumista johtuvaa rehevöitymistä.

Sähköntuotanto vaikuttaa vedenkulutukseen, jota käytetään pääasiassa jäähdytykseen. Energia-alan veden kulutusta voidaan arvioida muuntamalla tuotannon gigawattitunnit kuutiometreiksi vettä. Voimalaitoksen poistaman ja kuluttaman jäähdytysveden määrä määräytyy pääasiassa sen lämpöhyötysuhteen perusteella. Korkeampi lämpöhyötysuhde tarkoittaa, että kunkin laitoksen tuottaman megawattitunnin osalta häviävän lämmön määrä on pienempi. Jäähdytysjärjestelmään vaikuttaa myös voimalaitoksessa käytetty polttoaine. Aurinko- ja tuulienergiateknologioille annetaan yleensä nolla-arvot, koska niissä ei käytetä vettä tuotannossa, mutta niiden tuotannossa voidaan käyttää vettä. YTK:n tutkimus tarjoaa yksityiskohtaisemman analyysin vedenkäytöstä EU:n energiajärjestelmässä (55).

Taulukko 5

Vedenpoistot sähköntuotantoteknologian mukaan (m3/MWh)

Polttoainetyyppi Jäähdytys Teknologia Mediaani Vähintään Enintään Ydinvoima Torni Höyry 4,17 3,03 9,84 Ydinvoima Läpivirtaus Höyry 167,86 94,63 227,10 Ydinvoima Allas Höyry 26,68 1,89 49,21 Kaasu/öljy Torni Yhdistetty sykli 0,97 0,57 1,07 Kaasu/öljy Torni Höyry 4,55 3,60 5,53 Kaasu/öljy Läpivirtaus Yhdistetty sykli 43,07 28,39 75,70 Kaasu/öljy Läpivirtaus Höyry 132,48 37,85 227,10 Kaasu/öljy Allas Yhdistetty sykli 22,52 22,52 22,52 Kaasu/öljy Kuivassa muodossa Yhdistetty sykli 0,01 0,00 0,02 Hiili / kiinteät jätteet Torni Höyry 3,80 1,89 4,54 Hiili / kiinteät jätteet Torni Höyry (subkriittinen) 2,22 1,75 2,70 Hiili / kiinteät jätteet Torni Höyry (superkriittinen) 2,40 2,20 2,54 Hiili / kiinteät jätteet Torni IGCC 1,49 1,36 2,29 Hiili / kiinteät jätteet Läpivirtaus Höyry 137,58 75,70 189,25 Hiili / kiinteät jätteet Läpivirtaus Höyry (subkriittinen) 102,53 102,37 102,62 Hiili / kiinteät jätteet Läpivirtaus Höyry (superkriittinen) 85,50 85,36 85,58 Hiili / kiinteät jätteet Allas Höyry 46,27 1,14 90,84 Hiili / kiinteät jätteet Allas Höyry (subkriittinen) 67,80 67,60 67,85 Hiili / kiinteät jätteet Allas Höyry (superkriittinen) 56,95 56,76 56,99 Biovoima Torni Höyry 3,32 1,89 5,53 Biovoima Läpivirtaus Höyry 132,48 75,70 189,25 Biovoima Allas Höyry 1,70 1,14 2,27 Maalämpö Torni Flash 0,06 0,02 1,37 Maalämpö Kuivassa muodossa Flash 0,02 0,02 0,02 Maalämpö Kuivassa muodossa Binäärinen 1,02 1,02 1,02 Maalämpö Kuivassa muodossa Keinotekoinen kuuma lähde 1,91 1,10 2,73 Maalämpö Hybridi Binäärinen 1,74 0,84 2,65

Lähde: Euroopan komissio (YTK:n raportti).

On myös mahdollista arvioida vaikutuksia voima-alan maankäyttövaatimuksiin tarvittavien neliökilometrien määränä kapasiteetin gigawattia kohti tai gigawattitunteina sähköntuotantoa kohti. Tuloksiin vaikuttavat eniten kuitenkin muutokset biomassan käytössä (jossa maantarve on paljon suurempi kuin minkään muun sukupolven teknologian) (56).

Kasvi- ja eläinlajeille elinympäristön tarjoavien viherkattojen ja -seinien hyötyjen kvantifioimiseksi ei ole olemassa hyväksyttyjä menetelmiä, joten niitä olisi käsiteltävä laadullisesti kustannushyötyanalyysissä.

Raaka-aineiden käytön vaikutukset

Energiankulutuksen ja materiaalien kulutuksen väliset yhteydet ovat erittäin monimutkaisia ja suhteellisen tutkimattomia. Kirjallisuudesta ei aina käy selvästi ilmi, pitäisikö suhteen olla positiivinen vai negatiivinen. Toisaalta jonkinlaisen materiaalin louhinnan/tuotannon ja energiankulutuksen välillä on selvä yhteys (esim. teräs ja sementti ovat energiaintensiivisiä), mutta pääomavaltaiset energiatehokkaat tuotteet ovat usein luonteeltaan materiaalivaltaisia.

Materiaalivirta-analyysissä (MFA) on tyypillisesti käytetty panos-tuotosanalyysiä olemassa olevien materiaalitarpeiden ymmärtämiseksi, mutta panos-tuotosanalyysin kiinteä luonne on estänyt kehittynyttä skenaarioanalyysiä. Joissakin makrotaloudellisissa malleissa (E3ME (57), EXIOMOD (58), GINFORS (59)) makrotaloudellinen rahoitusapu sisällytetään niiden ydinrakenteeseen, mutta monet panos-tuotosanalyysissä määritetyistä suhteista ovat sisäsyntyisiä.

c) TALOUDELLISET VAIKUTUKSET

Energiatehokkuussijoitusten taloudelliset vaikutukset arvioidaan yleensä käyttämällä makrotalouden malleja, joihin tarvitaan joitakin oletuksia siitä, miten talous toimii. Tärkeimmät energiatehokkuustoimenpiteiden makrotaloudellisia vaikutuksia määrittävät tekijät ovat yhtäältä investoinnit energiatehokkuusteknologioihin ja -palveluihin ja toisaalta energiakustannusten aleneminen (60).

Energiatehokkuuden parantamiseen tarvittavat investoinnit edistävät työllisyyttä (61) ja taloudellista toimintaa lyhyellä aikavälillä, jos ne toteutetaan, kun talous toimii vajaalla kapasiteetilla. On syytä ottaa huomioon, että energiatehokkuusinvestoinneilla voidaan kuitenkin syrjäyttää menoja talouden muista osista (syrjäyttämisvaikutus), mikä ainakin osittain kumoaa myönteiset vaikutukset. Lisäksi paluuvaikutukset, jotka johtavat energian kysynnän kasvuun energiatehokkuuden toteuttamisen myönteisten taloudellisten vaikutusten vuoksi, merkitsevät sitä, että odotetut energiansäästöt ja taloudelliset vaikutukset eivät ole täysin toteutuneet (62).

Vaikka energiatehokkuuteen liittyvät pääomakustannukset voivat olla melko korkeita, ne voidaan kattaa ulkoisista lähteistä, ja niiden takaisinmaksuaika on yleensä pitkä. Energiakustannusten väheneminen perustuu siihen, että energiasäästöt vähentävät energiakustannuksia ja lisäävät kotitalouksien vapaasti käytettävissä olevia tuloja välttämättömien menojen jälkeen tai yritysten voittoja. Ne voivat lisätä kulutusta tai investoida uudelleen, mikä lisää taloudellista toimeliaisuutta. Sitä paitsi energian tuonnin väheneminen voisi kasvattaa paikallista kysyntää lisäämällä kotimaassa tuotettujen tuotteiden tai palveluiden kulutusta (63). Se parantaa myös energiaturvallisuutta ja taloudellista riippumattomuutta.

Energiatehokkuuden parantamisella on vaikutusta myös julkisiin talousarvioihin. Vaikka julkiset investoinnit tai energiatehokkuuteen myönnettävät tuet merkitsevät julkisten menojen kasvua, pitkällä aikavälillä on myös mahdollista saada kustannussäästöjä parantamalla julkisen sektorin energiatehokkuutta. Myönteiset työllisyys- ja tuotantovaikutukset lisäävät myös verotuloja. Muita muutoksia, kuten energiaverojen menetyksiä (jotka julkinen sektori olisi muutoin maksanut) energiansäästöjen tai alhaisempien työttömyysjärjestelyjen avulla (energiatehokkuusinvestointien myönteisten työllisyysvaikutusten vuoksi), voidaan pitää julkisiin menoihin vaikuttavina tekijöinä (64).

Lisäksi on syytä huomioida myönteiset epäsuorat vaikutukset tuottavuuteen, jotka ovat seurausta energiatehokkuuden sosiaalisista ja ympäristövaikutuksista esimerkiksi terveyden parantumisen kautta. Ne vaikuttavat myös työllisyyteen ja tuotokseen pitkällä aikavälillä (65).

Kuten edellä todettiin, talousmallit kattavat parhaiten BKT:n moninaisten vaikutusten monimutkaisuuden. Välineillä on joitakin rajoituksia, ja niissä sovelletaan erilaisia talousteorioita, jotta voidaan ottaa huomioon lisäinvestointien vaikutukset BKT:hen. Esimerkkejä välineistä, joilla voidaan arvioida taloudellisia vaikutuksia, ovat:

— GEM-E3 – sovellettu yleinen tasapainomalli, joka kattaa talouden, energiajärjestelmän ja ympäristön vuorovaikutukset.

— E3ME – maailmanlaajuinen makrotalousmalli, jonka tarkoituksena on vastata talous- ja ympäristöpolitiikan suuriin haasteisiin.

— ASTRA-EC – dynaaminen panos–tuotos-perusteinen makrotalousmalli, joka ottaa huomioon myös selvät epätasapainot tarjonta- ja kysyntäpuolella.

— EXIMOD (EXtended Input-Output MODel) – monialainen, monialueellinen, laskennallinen yleinen tasapainomalli, jolla voidaan mitata politiikkojen ympäristö- ja talousvaikutuksia.

3.7.2 Yhteiskunnallinen näkökulma ja diskonttokorot

On tärkeää, että sääntelyviranomaisten energiatehokkuuteen liittyvien toim