Erityiskertomus N:o 1/96 MED-ohjelmista sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 240 , 19/08/1996 s. 0001 - 0032



ERITYISKERTOMUS N:o 1/96 MED-ohjelmista sekä komission vastaukset (96/C 240/01) (Annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) SISÄLLYS Kohdat Sivu JOHDANTO... 1-24 3 Taustatietoja... 1-4 3 MED-ohjelmien esittely... 5-18 3 Ohjelmien monimuotoisuus... 7-18 3 Toteutetut toimet... 19-20 4 Uudet säädökset sekä talousarvio-määrärahojen kasvu... 19-20 4 Tilintarkastustuomioistuimen toimenpiteet ja tavoitteet... 21-24 5 OHJELMIEN HALLINNOINNIN KOKONAISJÄRJESTELMÄ... 25-84 5 Yleisesittely... 25-38 6 ARTM... 25-27 6 Järjestelmän toiminta... 28-38 6 Hakemusten tutkiminen... 28-30 6 Rahoituspäätösten valmistelu ja rakenne... 31-38 6 Järjestelmän ja sen toiminnan analyysi... 39-84 7 Toimivallan siirtämistä koskevat huomautukset... 39-57 7 Oikeudellinen perusta... 41 7 Toimivaltainen viranomainen... 42-43 8 Toimivallan siirtämisen edellytykset... 44-45 8 Julkisten urakoiden antamista koskevat säännöt... 46-49 8 Eturistiriidat... 50-57 9 Talousarvioon ja varainhoitoon liittyvät havainnot ohjelmien toteuttamisen osalta... 58-80 10 Talousarvion toteuttaminen... 58-60 10 Järjestelmän hallintokulut... 61 10 ARTM:n toimittamien taloudellisten tietojen tarkastus... 62-63 10 Talousarvioon liittyvien periaatteiden noudattaminen... 64-70 10 Toimintamäärärahoin katetut hallinnolliset menot... 64-65 10 Talousarviota koskevan täydellisyys-periaatteen noudattamatta jättäminen... 66-70 11 Yhteisön tilien virheellinen esittäminen... 71-72 11 Varausten käyttö... 73-74 11 Tilien päättäminen... 75-76 12 Komission taloudellisten etujen puolustaminen... 77-80 12 Hakemusten valintamenettelyä koskevat huomautukset... 81-84 12 Komiteoiden perustaminen... 81 12 Jäsenten valinta... 82 12 Tarpeiden kartoitus... 83-84 12 HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO... 85-130 13 Johdanto... 85-86 13 Verkostoissa toimitettujen tarkastusten tulokset... 87-115 13 Rahoitukseen ja kirjanpitoon liittyvät havainnot... 87-96 13 Tietyt menot, jotka eivät olleet tukikelpoisia... 97-104 14 Henkilöstömenojen korvaaminen... 98-100 15 Menojen perusteena olevien asiakirjojen puuttuminen... 101 15 Muut yksilöidyt poikkeamat... 102-104 15 Moitteetonta varainhoitoa koskevat havainnot... 105-108 16 Kilpailukutsu... 105 16 Päivärahat ja lisäpalkkiot... 106-108 16 Verkostojen toiminnan jatkuminen... 109 16 Hankkeiden vaikutukset... 110-115 16 Syyt nykyiseen tilanteeseen... 116-130 17 Ohjelmien suunnittelussa havaitut heikkoudet... 117-123 17 Rahoituksen määrä 121-122 18 Vuoden määräaika hankkeiden toteuttamisessa... 123 18 Hallintovälineet... 124-128 18 Ylivoimaiset vaikeudet tärkeiden sopimuslausekkeiden soveltamisessa... 124-127 18 Taloudellisen valvontajärjestelmän heikkoudet... 128 18 Teknisen tuen toimistojen toteuttaman seurannan rajoitukset... 129-130 18 LOPPUPÄÄTELMÄT... 131-137 19 SUOSITUKSET... 138-144 19 LIITTEET... 21 Komission vastaukset... 27 JOHDANTO Tiivistelmä MED-ohjelmat koostuvat erilaisista hajautetusti järjestetyistä yhteistyötoimista, joita toteuttavat EU:n ja Välimeren maiden julkisen ja yksityisen sektorin elinten muodostamat verkostot. Ohjelmien piiriin kuuluvat alat ovat paikallishallinto (MED-Urbs), korkeakouluopetus (MED-Campus), viestimet (MED-Media), tutkimus (MED-Avicenne) ja liike-elämä (MED-Invest). Ohjelmien pääasiallisena tavoitteena on edistää yhteistyötä ja välittää tietoa ja kokemusta Euroopan ja Välimeren alueen välillä. Ohjelmien aloitusvuodesta 1992 vuoteen 1994 yhteisön talousarviosta osoitettiin 75,8 miljoonaa ecua kyseisiin toimenpiteisiin. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa ohjelmien tarkastuksessa paljastui vakavia säännönvastaisuuksia ja puutteita varainhoidossa. Nämä säännönvastaisuudet ja puutteet on annettu komissiolle tiedoksi, ja komissio on ilmoittanut toteuttavansa tarvittavat parannukset. Jotta hajautettu yhteistyö saadaan toimimaan, on erittäin tärkeää, että ohjelmien toteuttaminen järjestetään säännösten mukaisesti ja yhteisön varoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti. Komission on varmistettava, että se osoittaa riittävästi voimavaroja, etenkin henkilökuntaa, ohjelmien toteuttamisen valvontaan. Taustatietoja 1. Euroopan unionin tuki Välimeren alueen kolmansille maille kuuluu nykyisin yhteisen, uuden Välimeren alueen politiikaksi nimetyn kokonaisuuden piiriin. Uuden politiikan tärkeimmät tavoitteet ovat talouselämän tasolla edistää hyvinvointia Välimeren alueen valtioissa ja poliittisella tasolla lujittaa alueen demokratisoitumiskehitystä ja alueellista lähentymistä. 2. Tilintarkastustuomioistuin tutki talousarviosta myönnettyjen varojen hoitoa seuraavien kolmen tärkeimmän uuden Välimeren alueen politiikan osa-alueen rahoituksen osalta: a) Välimeren alueen kolmansien maiden rakenneuudistuksen yhteydessä toteutettavat tukitoimet b) monenvälinen tuki c) 3. ja 4. rahoituspöytäkirja. 3. Tilintarkastustuomioistuimen vuotta 1994 koskevan vuosikertomuksen 11. luvussa käsitellään uuden Välimeren alueen politiikan ensimmäistä lohkoa, ja lähitulevaisuudessa annettavassa kertomuksessa käsitellään rahoituspöytäkirjoja. Tässä kertomuksessa käsitellään ainoastaan MED-ohjelmia, jotka ovat osa monenvälistä tukea. 4. Jo tilintarkastustuomioistuimen aloittaman MED-ohjelmien tarkastuksen alkuvaiheessa kävi ilmi, että ohjelmien toteuttamiseen liittyvässä taloushallinnossa oli vakavia puutteita ja säännönvastaisuuksia. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin keskitti työnsä niihin alueisiin, joilla puutteita esiintyi. Tilintarkastustuomioistuin päätti lisäksi, että havainnoista on aiheellista laatia erillinen kertomus. MED-ohjelmien esittely 5. MED-ohjelmien avulla yhteisö haluaa kehittää monenvälistä yhteistyötä Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa ja myös niiden välillä. Ohjelmia tarvittiin, koska rahoituspöytäkirjojen ja valtioiden tekemien kahdenvälisten sopimusten avulla ei ole mahdollista saavuttaa edellä sanottuja tavoitteita. 6. MED-ohjelmia suunniteltaessa on ollut tarkoituksena korjata edellä mainitut puutteet kehittämällä uudella tavalla toimivia hajautetun yhteistyön muotoja. Esimerkiksi Välimeren molemmin puolin sijaitsevat yhteistyökumppanit, jotka muodostavat 4-8 jäsenen verkoston, saavat toteuttaakseen itse suunnittelemansa hankkeen. Yhteistyökumppaneina voivat olla (ks. kohdat 7-18) kyseisen ohjelman mukaisesti alueelliset yhteisöt, yliopistot, yritykset, viestintäalan ammattilaiset tai tutkimuskeskukset. Komissio antaa verkostojen käyttöön hankkeen asianmukaiseksi toteuttamiseksi tarvittavan lisärahoituksen ja teknisen tuen. Ohjelmien monimuotoisuus 7. MED-ohjelmiin kuuluivat vuoden 1994 lopussa seuraavat ohjelmat: MED-Urbs, MED-Campus, MED-Media, MED-Invest ja MED-Avicenne. Vuonna 1995 aloitettiin kuudes ohjelma, MED-Migration (MED-Urbsin osa-alue). Samat periaatteet ja hallintojärjestelmät on otettu käyttöön myös Peace-ohjelmissa Lähi-idän rauhanprosessin edistämiseksi. MED-Urbs 8. MED-Urbs-ohjelman tavoitteet ovat moninaiset ja toisiaan täydentävät. Ohjelman avulla pyritään parantamaan kaupunkiväestön elinolosuhteita, lujittamaan ja levittämään demokraattisia käytäntöjä paikallistasolla sekä luomaan ja kehittämään hajautetun yhteistyön muotoja ensinnäkin Välimeren alueen eri maiden paikallisten yhteisöjen välillä, mutta myös Välimeren alueen paikallisten yhteisöjen ja Euroopan unionin paikallisten yhteisöjen välillä. 9. Vuosina 1992-1994 MED-Urbs-ohjelmille ohjattiin talousarviovaroja 22,3 miljoonaa ecua maksusitoumusmäärärahoina. Rahoitettuihin hankkeisiin osallistui 17 maata ja 170 paikallisyhteisöä, joista 104 oli Euroopan unionin alueelta ja 66 muista Välimeren alueen maista. 10. Hankkeiden piiriin kuuluu hyvin moninaisia aloja kuten ympäristö, kaupunkisuunnittelu, kunnallishallinto, henkilöstöhallinto, taloudellinen kehitys, kaupunkiliikenne, paikallistason verotus ja paikallisdemokratia. MED-Campus 11. MED-Campus-ohjelmalla tuetaan hajautettuun yhteistyöhön liittyviä hankkeita, joita johdetaan Välimeren pohjois- ja eteläpuolisten maiden yliopistojen verkoston avulla. Verkostot muodostavat toiminnallisia alaverkostoja, joiden kautta on mahdollista vaihtaa kokemuksia ja siirtää teknologiaa sekä taitotietoa. 12. Tarkasteluajankohtana MED-Campus-ohjelmista rahoitettujen 142 hankkeen teemoina ovat olleet mm. ympäristöalan, taloudellisen kehityksen, kulttuurialan ja hallinnon koulutustoimet. Yhteisön tuen määrä on ollut 23,3 miljoonaa ecua maksumäärärahoina. MED-Media 13. MED-Median tavoitteena on luoda korkeatasoisia viestintäverkostoja Välimeren alueen maissa toimivien viestintäammattilaisten välisen yhteistyön tehostamiseksi. 14. MED-Media-ohjelmat aloitettiin vuonna 1994. Komissio on tehnyt kaksi myönteistä näitä ohjelmia koskevaa rahoituspäätöstä. Myönnettyjen varojen yhteismäärä on 11,1 miljoonaa ecua, ja niistä on tuettu noin kuuttakymmentä hanketta. Hankkeita on toteutettu neljässä muodossa: koulutuksena, vaihto-ohjelmina, yhteistuotantoina sekä erilaisina seminaareina. MED-Invest 15. MED-Invest-ohjelmille myönnettyjen 10 miljoonan ecun avulla on tarkoitus parantaa Välimeren alueen kolmansissa maissa pienten ja keskisuurten yritysten toimintaedellytyksiä ja lisätä niiden kilpailukykyä. Ohjelmassa keskitytään erityisesti kahteen osa-alueeseen, jotka esitellään seuraavassa kappaleessa. 16. A-osan ohjelmissa Välimeren alueen kolmansille maille osoitetaan olemassaolevia, yhteisön aloitteesta toteutettuja ohjelmia ja välineitä, jotka on alun perin kehitetty Euroopan yhteisössä toimivia pieniä ja keskisuuria yrityksiä varten. Kyseisten välineiden avulla pyritään helpottamaan tietojen vaihtoa ja yhteyksien luomista mahdollisten kauppakumppaneiden välille. Hankkeet voidaan toteuttaa tapaamisten muodossa. Niitä kutsutaan nimellä Europartenariat silloin, kun ne järjestetään yhteisöön kuuluvassa maassa ja nimellä Med-Partenariat silloin, kun ne järjestetään Välimeren alueen kolmannessa maassa. Pienempiä tapaamisia kutsutaan nimellä Med-Intreprise. Hankkeiden avulla voidaan myös perustaa yritysten yhteistyöverkostoja (BC-Net) tai yhteistyökeskuksia (BRE), joiden tarkoituksena on helpottaa mahdollisten kauppakumppaneiden etsimistä. MED-Invest-ohjelman perustamisesta lähtien on rahoitettu neljää Europartenariat-, kahta Med-Partenariat-, 11 Med-Intreprise- ja kahta BRE/BC-Net -hanketta. 17. B-osan tukitoimiin ei kuulu muiden MED-ohjelmien tavoin rahallisen tuen myöntämistä tietylle edunsaajaverkostolle. Sen sijaan on kyse kolmannen osapuolen palkkaamisesta antamaan teknistä tukea komission etukäteen määrittelemän hankkeen toteuttamiseen. B-osan tukitoimiin kuuluvat erikoistuneiden rahoitusyhtiöiden ja vientiagentuurien perustaminen, palvelu- ja kehityskeskusten perustaminen sekä yritysten perustamista tukevat toimet. B-osan ohjelmien toteutus on ollut hyvin hidasta: komission syyskuussa 1992 tekemän rahoituspäätöksen jälkeen 31 päivanä joulukuuta 1994 mennessä vain kolmea toimenpidettä oli rahoitettu yhteensä 1,3 miljoonan ecun arvosta. MED-Avicenne 18. MED-Avicenne on Avicenne-tutkimusohjelman osa-alue (1). Ohjelmaan liittyviä hakemuksia oli niin paljon, että budjettikohdassa B 7-5 0 3 5 tähän tarkoitukseen varatut määrärahat osoittautuivat riittämättömiksi vuonna 1993. Budjettikohdasta B 7-4 0 8 0 otettiin tällöin 9 miljoonaa ecua rahoittamaan 15 muuta hanketta, joiden osapuolina oli Välimeren alueen kolmansia maita. Näille hankkeille annettiin yhteiseksi nimeksi MED-Avicenne. Toteutetut toimet Uudet säädökset sekä talousarviomäärärahojen kasvu 19. Neuvosto antoi 29 päivänä kesäkuuta 1992 asetuksen (ETY) N:o 1762/92 yhteisön ja Välimeren kolmansien maiden rahoitusalan pöytäkirjojen soveltamisesta ja asetuksen (ETY) N:o 1763/92 (2) Välimeren alueen kolmansia maita koskevasta rahoitusyhteistyöstä. Jälkimmäisessä asetuksessa ilmoitetaan rahoituksen määrä, 230 miljoonaa ecua, jonka lainsäätäjä haluaa osoittaa monenväliseen tukeen, ja vahvistetaan lisäksi erityiset tavoitteet, kuten ympäristönsuojelu, alueellista etua koskevat toimet ja alueellisen yhdentymiskehityksen tukeminen. 20. Kuten liitteestä 1 käy ilmi, komission kyseistä ajanjaksoa koskevat rahoitusnäkymät poikkeavat suuresti asetuksen tekstistä. Kyseisen kahden asiakirjan vertailu tuo esille seuraavaa: a) talousarviomenettelyn yhteydessä sidottujen varojen merkittävä lisäys, 309,9 miljoonaa ecua 230 miljoonan ecun sijasta; b) alueellisen yhteistyön lisäämiseen tarkoitettujen toimien väheneminen: 64,1 miljoonaa ecua asetuksessa mainittujen 85-90 miljoonan ecun sijasta; c) 115,6 miljoonan ecun sitominen hajautettuun yhteistyöhön, toisin sanoen MED-ohjelmiin. Tilintarkastustuomioistuimen toimenpiteet ja tavoitteet 21. Ottaen huomioon, että hallinnon tasoja on kaksi - ohjelmat ja verkostot - tilintarkastustuomioistuin analysoi aluksi MED-ohjelmien rahoituspäätösten toteuttamiseksi käyttöön otettua järjestelmää. Seuraavaksi tilintarkastustuomioistuin arvioi Välimeren alueen verkostojen yhteistyöelimen (ARTM) ja eri teknisen tuen toimistojen (BAT) kehittämien välineiden laatua. ARTM on vastuussa ohjelmien hallinnosta ja varainhoidosta, ja teknisen tuen toimistojen tehtävänä on ohjelmien toteutuksen seuranta. Näin oli tarkoitus selvittää, kuinka hyvin komissio pystyi kyseisten välineiden avulla varmistamaan, että yhteisön varoja oli käytetty asianmukaisesti. 22. Koska järjestelmää ja hallintovälineitä tutkittaessa todettiin puutteita, tilintarkastustuomioistuin toteutti sekä asiakirjoihin perustuvan että paikan päällä toimitetun tarkastuksen verkoston koordinaattoreiden toimipaikalla noin kolmenkymmenen hankkeen edustavasta otoksesta. Paikan päällä toimitetun tarkastuksen avulla oli mahdollista tutkia verkoston yleistä hallinnointia, ilmoitettujen menojen tukikelpoisuutta ja kirjattuja tuloksia. Samalla oli mahdollista arvioida verkostojen saamaa teknistä tukea. 23. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vakavia säännönvastaisuuksia ja puutteita MED-ohjelmien varainhoidossa, nimenomaan ohjelmien järjestelyissä ja toteuttamisessa. Säännönvastaisuudet ja puutteet annettiin komissiolle tiedoksi mahdollisimman nopeasti, koska oli tarpeen ryhtyä nopeasti toimiin havaitun erittäin epätyydyttävän tilanteen korjaamiseksi. Komission jäsenen ja asianomaisten komission yksiköiden kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen tilintarkastustuomioistuimelle ilmoitettiin vuoden 1995 marraskuun lopussa useista toimenpiteistä, jotka komissio aikoi toteuttaa (ks. kohta 57). 24. Tässä kertomuksessa esitetty kritiikki ei ole suunnattu hajautetun yhteistyön käsitettä vastaan. Kyse on siitä, että hajautetun yhteistyön toteuttaminen ei ole ollut tyydyttävää. Todetut puutteet on kuitenkin korjattava, jos varsinaista hajautetun yhteistyön käsitettä ei haluta asettaa kyseenalaiseksi. OHJELMIEN HALLINNOINNIN KOKONAISJÄRJESTELMÄ Tiivistelmä Komissiolla ei ollut riittävästi omia voimavaroja MED-ohjelmien hallinnointia varten, minkä vuoksi se antoi ohjelmien hallinnon ja talouden hoitamisen ARTM:n tehtäväksi. ARTM on voittoa tavoittelematon organisaatio, joka perustettiin komission aloitteesta nimenomaan kyseistä tehtävää varten. Tekniset seurantatehtävät annettiin teknisen tuen toimistojen (yleensä konsulttiyrityksiä) hoidettavaksi. Asian hoitamistapa sekä hallintojärjestelyjen toiminta aiheuttivat varainhoidon kannalta joitakin vakavia säännönvastaisuuksia ja puutteita: - ARTM:lle myönnetyt valtuudet tarkoittavat itse asiassa komission toimivallan siirtämistä kolmannelle osapuolelle. Toimivallan siirtämisen oikeudellisen perustan olemassaolo ei ole selvä kyseisessä tapauksessa. Lisäksi siirtämiseen tarvitaan periaatepäätös, jonka voi tehdä yksinomaan komissio. Periaatepäätöstä ei ole tehty. - Liian paljon sopimuksia oli tehty suoraan, ilman asianmukaista tarjousmenettelyä. - Sopimusten tekotapa, samojen konsulttiyritysten osallistuminen ohjelmien suunnitteluun, rahoitusehdotusten valmisteluun, ARTM:n johtamiseen, sekä ohjelmien tekniseen seurantaan johti vakaviin eturistiriitoihin, joista on haittaa yhteisön varojen asianmukaiselle hoidolle. - Komissiolla ei ollut riittävästi voimavaroja ja menettelyjä MED-ohjelmien toteuttamisen seurantaa ja hajautetun hallinnon valvontaa varten. Kun edellä esitetyt vakavat eturistiriidat tiedostettiin komissiossa, se ei pitkään aikaan pystynyt selvittämään tilannetta lopullisesti. - Ohjelmien varainhoidossa havaittiin vakavia puutteita komission ja ARTM:n tasolla. Yleisesittely ARTM 25. Komissio totesi jo alun perin, että käyttöön asetetun henkilöstön vähäisyyden ja varainhoitoasetuksessa säädettyjen rajoitusten vuoksi sen oli mahdotonta hallinnoida suoraan ohjelmia, joiden täytäntöönpanoon liittyisi väistämättä lukuisia hallintotoimia. 26. Kyseisen uuden välineen hallinnoinnissa noudatettiin kahta keskeistä pääperiaatetta: ohjelmien hallinnointi annettiin yksityisten organisaatioiden tehtäväksi ja hallintoon sekä rahoitukseen liittyvät tehtävät erotettiin teknisistä seurantatehtävistä. Hallintoon ja rahoitukseen liittyvät tehtävät annettiin ARTM:n hoidettavaksi. Tekniset seurantatehtävät annettiin kussakin ohjelmassa eri teknisen tuen toimistolle. Tämä tehtävänjako perustui ajatukseen, että komissio saisi näin eri lähteistä tietoja, joita se voisi vertailla. 27. ARTM on Belgian lainsäädännön alainen kansainvälinen yhdistys, joka ei toiminnassaan tavoittele voittoa (3). Yhdistys perustettiin komission aloitteesta, ja komissio vastasi myös kaikista yhdistyksen perustamiskuluista. Näin ollen komission olisi periaatteessa valvottava tarkasti yhdistyksen päätöksentekoa. Mainittakoon lisäksi, että yhdistyksen jäsenten nimellistä jäsenmaksua (1 000 BEF/vuosi) lukuun ottamatta ARTM hankkii varansa yksinomaan sopimuksista, jotka se saa komissiolta. Järjestelmän toiminta Hakemusten tutkiminen 28. Ohjelmien täytäntöönpano aloitetaan julkaisemalla Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä ilmoitus, jossa pyydetään hanke-ehdotuksia. Verkostot, jotka haluavat saada yhteisön rahoitusta, jättävät hakemuksensa. Toimivaltainen teknisen tuen toimisto huolehtii hakemusten kokoamisesta ja tarkastaa, täyttävätkö hakemukset yhteisön tuen myöntämiselle asetetut ehdot, joita ovat esimerkiksi ehdotetun hankkeen ala sekä verkoston yhteistyökumppaneiden alkuperä ja lukumäärä. 29. Tämän työvaiheen jälkeen komissio kutsuu koolle valintakomitean (4), joka antaa lausuntonsa hakemuksista. Heti ohjelman toisena vuonna toimivaltainen komitea tutkii - ennen uusien verkostojen toimittamien hakemusten huomioon ottamista - sellaisten verkostojen jättämät hakemukset, jotka ovat jo saaneet ensimmäisen rahoitustuen ja jotka toivovat, että yhteisön tukea jatkettaisiin toiminnan vakaannuttamisvaihetta varten. 30. Näiden käsittelyvaiheiden päätteeksi toimivaltainen komitea laatii kaksi luetteloa, joissa eritellään hankkeet ja verkostojen koordinaattorit sekä vahvistetaan kuhunkin hankkeeseen myönnetty yhteisön rahoitusosuus. Ensisijaisesti rahoitettavat verkostot sisältyvät ensimmäiseen luetteloon. Toiseen luetteloon kirjataan varalle asetetut verkostot, jotka voivat saada rahoitusta, mikäli jokin ensimmäisen luettelon verkostoista luopuu hakemuksestaan. Näiden asiakirjojen pohjalta komission yksiköt valmistelevat rahoitusehdotuksen, joka toimitetaan MED-komitealle (5) lausuntoa varten. Rahoituspäätösten valmistelu ja rakenne 31. Jos MED-komitean lausunto on puoltava, komissio tekee rahoituspäätöksen, jossa kyseinen ohjelma hyväksytään. Verkostoille myönnettävän rahoituksen lisäksi tässä päätöksessä määrätään myös rahoitusvarauksesta, jolla on tarkoitus kattaa ohjelman asianmukaista täytäntöönpanoa varten mahdollisesti tarvittavat toimet. Joihinkin päätöksiin sisältyy myös määräyksiä ARTM:lle ja teknisen tuen toimistoille suoritettavista palkkioista, kun taas muissa tapauksissa komissio suorittaa nämä palkkiot osaksi tai kokonaisuudessaan yleiskattavasta maksusitoumuksesta. 32. IB pääosasto valmistelee yleiskattavaa maksusitoumusta koskevan ehdotuksen, jossa esitetty määrä vastaa rahoituspäätöksessä vahvistettua määrää. Maksusitoumusehdotuksen hyväksymisen jälkeen ARTM:lle suoritetaan pankkitakausta vastaan maksu, joka vastaa ensimmäistä 40 prosentin erää sidotusta määrästä. Välimeren alueen ohjelmien hallinnollista ja rahoituksellista hoitamista varten kehitetyn järjestelmän omintakeisuus tulee esille juuri tästä hetkestä alkaen. 33. Kyseisestä vaiheesta alkaen ARTM:llä on käytössään laajat hallinnointivaltuudet: ARTM lähettää ilmoituskirjeitä edunsaajille, allekirjoittaa tuen antamista koskevia sopimuksia ja neuvottelee uudelleen hakijoiden kanssa, mikäli tukimäärät eivät vastaa anottuja määriä. ARTM vaikuttaa merkittävästi menojen tukikelpoisuuden arviointiin varsinkin sitä kautta, että ARTM laatii hankkeita koskevia selvityksiä hallintokomitealle (comité d`engagement) (6). ARTM voi myös tehdä aloitteen, jossa pyydetään sellaisten summien takaisinmaksua, jotka ARTM on käsityksensä mukaan maksanut perusteettomasti. 34. Lisäksi on paikallaan korostaa, että ensimmäisten kahden MED-Urbs- ja MED-Campus-ohjelman toteuttamisen aikana tehdyissä sopimuksissa oli yksinomaan ARTM:n ja koordinaattorin edustajan allekirjoitukset. Samalla tavoin meneteltiin myös teknisen tuen antamista koskevissa sopimuksissa, jotka tehtiin suoraan ARTM:n ja teknisen tuen toimistojen johtajien välillä. Toisesta ohjelmasarjasta alkaen kyseiset asiakirjat varustettiin lisäksi komission virkamiehen allekirjoituksella. 35. ARTM:lle maksetut summat sitä vastoin pidätettiin alusta alkaen pankkitilille, ja maksuasiakirjoihin vaadittiin kolmen henkilön allekirjoitus: ARTM:n johtajan ja kahden, tulojen ja menojen hyväksyjän yksikössä työskentelevän virkamiehen. 36. Sopimuksessa määrätään, että verkoston koordinaattorin on toimitettava ARTM:lle toteuttamista koskeva väliraportti sekä lopullinen selvitys. Molemmissa asiakirjoissa on kaksi osaa. Ensimmäinen osa sisältää pelkän selostuksen, ja toisessa osassa on sarja rahoitusta koskevia taulukoita, joita ARTM nimittää tulostileiksi. 37. Toisen ja kolmannen erän maksaminen edunsaajille riippuu siitä, hyväksyykö ohjelman hallintokomitea edellä mainitut selvitykset. Komitean jäseninä ovat ARTM:n ja teknisen tuen toimiston edustajat, ja sen puheenjohtajana toimii kyseisestä ohjelmasta vastaava komission hallintovirkamies. Komitean päätökseen vaikuttaa lausunto, jonka ARTM ja teknisen tuen toimisto antavat käytyään läpi kyseiset selvitykset. ARTM ottaa kantaa selvityksen taloudellisiin seikkoihin, kun taas teknisen tuen toimisto tarkastelee ainoastaan selvityksen teknisiä yksityiskohtia. 38. Järjestelmää koskeva yleiskatsaus sisältyy ARTM:n tekemään kaavioon, joka on liitteessä 2. Järjestelmän ja sen toiminnan analyysi Toimivallan siirtämistä koskevat huomautukset 39. Ottaen huomioon ARTM:lle siirretyn toimivallan laatu ja laajuus kyse on komission toimivallan tosiasiallisesta siirtämisestä kolmannelle taholle, eikä pelkkien palveluja koskevien sopimusten siirtämisestä. Vaikka oikeudelliseen perustaan liittyvät kysymykset jätetään huomiotta (ks. jäljempänä oleva kohta 41), kyseinen toimivallan siirto on silti toteutettu ilman komission periaatepäätöstä (ks. jäljempänä oleva kohta 42 ja sitä seuraavat kohdat). Toimivallan siirtämisen ehdoissa on myös huomautettavaa etenkin siinä suhteessa, että ARTM:n ja sen johdon vastuu on määritetty sopimuksissa epätarkasti. Lisäksi sopimuksista puuttuu maininta siitä, miten ARTM:n varallisuuden omistus- ja siirtojärjestelyt hoidetaan, jos omaisuutta joudutaan mahdollisesti realisoimaan; ARTM:n perustamisenhan rahoitti yksinomaan komissio. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi vakavia säännönvastaisuuksia itse tavassa, jolla toimivallan siirtäminen toteutettiin (ks. jäljempänä olevat kohdat 44 ja 45). 40. Lukuisista huomautuksista huolimatta tämä toimivallan tosiasiallinen siirto pidettiin voimassa. Komission oikeudellinen yksikkö muistutti 2 päivänä joulukuuta 1992 päivätyssä ohjeessa MED-ohjelmien toteuttamisesta vastuussa olleelle yksikölle, joka oli pyytänyt oikeudelliselta yksiköltä neuvoa, että ainoastaan virkamiehet ja joissakin tapauksissa määräaikaiseen henkilöstöön kuuluvat voivat hoitaa tarkastukseen liittyviä tehtäviä tai tehtäviä, joissa on käytettävä harkintavaltaa jollakin varsinaisella yhteisön politiikan alalla, mukaan lukien talousarvion toteuttaminen (7). Oikeudellinen perusta 41. Toimivallan siirtämisen taustalla oleva oikeudellinen perusta on jossain määrin epäselvä. Varainhoitoasetuksen 105 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, joka sisältää yleisiä säännöksiä yhteisön ulkopuolelle osoitettavasta tuesta, säädetään mahdollisuudesta uskoa avustusten hoitaminen muille elimille, mutta tätä mahdollisuutta ei sitä vastoin esitetä erityisesti MED-ohjelmiin liittyvän neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1763/92 6 artiklan ensimmäisessä alakohdassa. Kyseisessä tekstissä säädetään nimenomaisesti varainhoitoasetuksen 105 artiklaan viitaten rajoituksesta, jonka mukaan komissio voi siirtää hallinnointiin liittyvän toimivaltansa yksinomaan EIP:lle tapauksissa, joissa on kyse korkotuista ja riskipääomaan liittyvistä toimista. Toimivaltainen viranomainen 42. Päätös ohjelmien hallinnoinnin uskomisesta ulkopuoliselle elimelle on kiistämättä periaatepäätös, johon liittyy tärkeitä, politiikan harjoittamistapaa koskevia valintoja. Periaatepäätöksen voi tehdä ainoastaan komission jäsenten muodostama kollegio (8), ja päätöksessä on ehdottomasti määrättävä tarkoin toimivallan siirtämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt etenkin tarkastuksen sekä valtuutetun vastuun osalta. 43. Vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin komissio ilmoittaa kantanaan, että ARTM:ää koskeva järjestely perustui komission vahvistamiin MED-ohjelmia koskeviin rahoituspäätöksiin. Kyseiset päätökset eivät kuitenkaan ole yksiselitteisiä eikä niissä määritellä niitä ehtoja, joiden rajoissa ARTM voi käyttää komissiolta siirrettyä toimivaltaa. Toimivallan siirtämisen edellytykset 44. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Meroni vastaan korkea viranomainen 13 päivänä kesäkuuta 1958 antamassa tuomiossa, joka on sittemmin luonut oikeuskäytännön tällaisissa asioissa, täsmennetään toimivallan siirtämisen säännönmukaisuuden edellytykset. Yksi näistä edellytyksistä on se, että harkintavaltaa ei voida siirtää ja että toimivallan siirtäminen voi kohdistua ainoastaan selvästi rajattuun täytäntöönpanovaltaan. Kuitenkin todettiin, että hallintokomiteat ovat käyttäneet komission rahoituspäätökseen otettuja varauksia siten, että seurauksena on ollut useiden päätösten muuttuminen (jäljempänä olevat kohdat 73-74). Havaittavissa on näin ollen säännönvastaisuus, jonka syynä on joko se, että hallintokomitea on ylittänyt toimivaltansa tai se, että komissio on siirtänyt harkintavaltaa, toisin sanoen päätöksen muuttamisvallan. Kyseistä valtaa ei voida pitää selvästi määriteltynä täytäntöönpanovaltana. 45. Toinen Meroni-tuomiossa asetettu ehto on se, että valtuutetun viranomaisen on noudatettava samoja sääntöjä, jotka kohdistuvat valtuutuksen antaneeseen viranomaiseen. Komission on käytettävä toimivaltaansa täysin riippumattomana (9), ja näin ollen ARTM:n olisi pitänyt menetellä samoin. Näin ei kuitenkaan tapahtunut, sillä tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa oli kyse eturistiriidoista. Yksityiskohtaiset tiedot kyseisistä tapauksista esitetään jäljempänä kohdissa 50-57. Nämä selvät säännönvastaisuudet asettavat kyseenalaiseksi koko toimivallan siirtojärjestelmän. Itse asiassa toimivallan siirtävänä viranomaisena komissio pysyy vastuullisena ARTM:n toteuttamista toimista. Tästä syystä säännönvastaisuuksien estäminen kuului komission tehtäviin. Komissiolla oli sitä paitsi käytettävissään keinot tätä tarkoitusta varten, sillä ARTM:n laatimiin sopimuksiin ja pankkisiirtoihin tarvittiin myös komission allekirjoitus. Julkisten urakoiden antamista koskevat säännöt 46. ARTM perustettiin ja rahoitettiin yksin komission tahdosta. Lokakuun lopussa 1992 komissio teki suoraan erään konsulttiyrityksen kanssa 54 000 ecun suuruisen sopimuksen perustettavan toimiston organisaatiota koskevien tarpeiden kartoittamisesta. Konsulttiyrityksen kartoitustyöhön osoittamasta asiantuntijasta tuli sittemmin ARTM:n toiminnasta vastaava. 47. Komissio antoi MED-ohjelmien hallinnon ja talouden hoitamisen kyseiselle toimistolle suoraan tehdyin sopimuksin vuodesta 1992 vuoden 1993 joulukuuhun asti. Heinäkuussa 1994 ARTM sai uuden sopimuksen tarjouspyynnön perusteella. Liitteessä 3 olevassa taulukossa esitetään yksityiskohtaisesti näiden sopimusten summat sekä sopimusten antamisessa noudatetut menettelyt. Kyseinen tilanne on vastoin julkisten urakoiden antamista koskevia sääntöjä. Komissio antoi kilpailukutsut vasta siinä vaiheessa, kun tarjoajien välistä tasapuolisuutta koskevat edellytykset lakkasivat lopullisesti olemasta voimassa, silläkin uhalla, että kahden edeltävän vuoden aikana saatu kokemus valui hukkaan. Lisäksi myöhemmin Lähi-idän rauhanprosessin yhteydessä käynnistetyt rinnakkaisohjelmat annettiin ARTM:lle suoraan tehdyin sopimuksin. Samoin meneteltiin teknisen seurannan suhteen, josta esimerkiksi Peaceohjelmassa tehtiin sopimus suoraan FERE Consultantsin kanssa 18 päivänä tammikuuta 1995. 48. Komissio perusteli sopimusten antamista suoraan (poiketen siitä, mitä varainhoitoasetuksen 56 artiklassa säädetään (10)) ARTM:n hyväksi vetoamalla siihen, että markkinoilla ei ollut olemassa yksikköä, joka olisi täyttänyt vaaditut ominaisuudet. Komission asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly mitään viitteitä, joiden perusteella voitaisiin todeta, että hallintoyksikkö olisi millään tavoin tutkinut markkinoita asian varmistamiseksi. Lukuisat yritykset esittivät tarjouksensa, kun tarjouspyyntö annettiin tiedoksi vuonna 1994. Tämä osoittanee, että vaaditut ominaisuudet täyttäviä yrityksiä oli olemassa jo aiemmin. ARTM ei osoittanut tekniikan tai hallinnon ja varainhoidon alalla sellaista erityistä pätevyyttä, jolla olisi voitu ehdottomasti perustella sen valinnan välttämättömyys. 49. Vuoden 1993 joulukuuhun asti myös teknisen tuen toimistoille annetut sopimukset tehtiin suoraan. Liitteessä 3 olevasta taulukosta käy ilmi, että tarkasteluajanjaksona tehdyistä 12 sopimuksesta lähes puolet tehtiin ilman kilpailua. Eturistiriidat 50. Kaksi ARTM:n neljästä johtohenkilöstä toimi huhtikuuhun 1995 asti myös MED-ohjelmien seurannasta vastaavien teknisen tuen toimistojen (FERE Consultants ja Ismeri) johdossa. 51. Samat teknisen tuen toimistot osallistuivat MED-ohjelmien suunnitteluun; jopa rahoitusehdotuksia koskevien esitysten valmisteluun, joka kuuluu komission yksiköiden omiin tehtäviin (11). Näiden tehtävien hoitamisesta FERE Consultants sai MED-Urbs-ohjelmien sekä MED-Invest-ohjelman B-osan valmistelun yhteydessä 323 000 ecua ja Ismeri Europa MED-Campuksen yhteydessä 199 960 ecua. Myös nämä sopimukset tehtiin suoraan. 52. Sopimusten antamiseen liittyvät ehdot sekä samojen konsulttiyritysten osallistuminen ohjelmien suunnitteluun, rahoitusehdotusten laatimiseen, ARTM:n johtokunnan työskentelyyn ja ohjelmien seurantaan johtivat eturistiriitatilanteeseen, joka on haitallinen yhteisön varojen moitteettoman hoidon kannalta ja vastoin tasavertaisuuden periaatetta julkisten urakoiden yhteydessä. On huomautettava kahdesta erityisen vakavasta tapauksesta: a) Hallintokomitean hyväksynnän jälkeen ARTM teki (ks. kohta 34) sopimuksia suoraan teknisen tuen toimistojen kanssa, joiden johdossa oli kaksi ARTM:n johtohenkilöä. Yhden sopimuksen summa oli 547 750 ecua ja toisen 748 900 ecua. Ensimmäisessä tapauksessa on kyse 14 päivänä joulukuuta 1992 ARTM:n ja FERE Consultantsin välillä tehdystä sopimuksesta. Toisessa tapauksessa kyseessä on ARTM:n ja Ismerin välillä 21 päivänä joulukuuta 1992 tehty sopimus. Molemmissa tapauksissa sopimuksen allekirjoittaneet johtajat toimivat allekirjoitushetkellä ARTM:n johtokunnassa. Heidän hallussaan oli kaksi johtokunnan yhteensä neljästä paikasta. Lisäksi on otettava huomioon, että molemmat edellä mainittujen sopimusten edunsaajayritykset osallistuivat hallintokomiteoiden kokouksiin, joissa kyseiset sopimukset hyväksyttiin. b) MED-Invest-ohjelman täytäntöönpanon yhteydessä kahden hankkeen toteutus annettiin kyseisten kahden teknisen tuen toimiston tehtäväksi ilman minkäänlaista kilpailu- tai valintamenettelyä. Toisessa hankkeessa palkkiot olivat 270 000 ecua ja toisessa 405 000 ecua. 53. Tällaisten virheiden esiintymisen vaara sisältyi jo itse perusajatukseen järjestelmässä, jonka komissio aikoi ottaa käyttöön. Kyseinen vaara kytkeytyi myös järjestelmään osallistuvien eri tahojen tilanteeseen. Jo järjestelmän perustamisvaiheessa vaara oli niin ilmeinen, että komission olisi pitänyt asettaa suunniteltu järjestelmä välittömästi kyseenalaiseksi. 54. MED-Urbs-ohjelman seurannan toimeksiannosta muodostui toisenlainen eturistiriitatilanne. Vuoden 1994 ensimmäisen neljänneksen aikana esitetyn tarjouspyynnön jälkeen MED-Urbs-ohjelman seuranta annettiin Conseil des Communes et Régions d`Europe (CCRE) ja Cités Unies Développement (CUD) -elinten tehtäväksi. Oikeudelliselta asemaltaan molemmat elimet ovat voittoa tavoittelemattomia yhdistyksiä, jotka perustettiin muun muassa puolustamaan jäsentensä etuja. Kun kyseisille yhdistyksille annetaan toimeksi - kuten komissio menetteli - sellaisen ohjelman toteuttamisen seuranta, johon liittyy tuen myöntäminen alueellisille yhteisöille, voi syntyä ristiriita: toisaalta CCRE/CUD:n on oltava sopimuksen mukaisesti lojaali komissiota kohtaan, toisaalta CCRE/CUD:n on oikeudellisen asemansa vuoksi oltava lojaali niitä tahoja kohtaan, joilta ne ovat valtuutuksensa saaneet. Tilanteesta aiheutuu myös se vaara, että aletaan syrjiä sellaisia alueellisia yhteisöjä, jotka eivät kuuluu kumpaankaan yhdistykseen, tai vielä suuremmalla syyllä sellaisia yhteisöjä, jotka kuuluvat muihin järjestöihin. 55. Lisäksi eräälle teknisen tuen toimistolle, joka oli rahoituksen edunsaajana MED-Invest-ohjelman B-osan toteuttamiseen liittyvässä hankkeessa, todettiin annetun tehtäväksi kyseisen ohjelman seuranta jo ennen kuin komissio oli ottanut kantaa teknisen tuen toimiston kyseisen toimen yhteydessä esittämään, toteutusta koskevaan loppuselvitykseen. 56. Lopulta komissio tiedosti kyseisen tilanteen vaaran ja pyysi, että seurannan toimeksisaaneiden teknisen tuen toimistojen johtajien olisi erottava ARTM:n johtokunnasta. ARTM:n johtokunnan kokouspöytäkirjoista käy ilmi, että asianomaiset johtajat eivät olleet halukkaita suostumaan komission esittämiin pyyntöihin. Vasta puolentoista vuoden kuluttua he lopulta päättivät erota vähintäänkin kyseenalaisin ehdoin. ARTM:n 11 päivänä lokakuuta 1994 pidetyn vuosikokouksen pöytäkirjasta nimittäin käy selville, että kyseiset kaksi johtajaa "eroaisivat tehtävästään, mikäli vastaavasti: - Euroopan komissio valitsisi FERE Consultantsin huolehtimaan MED-Invest-ohjelman teknisestä tuesta; - Ismeri EUROPA valittaisiin uudelleen teknisestä tuesta vastaavaksi toimistoksi MED-Campus-ohjelmaan". Kyseiset kaksi johtajaa pyysivät lisäksi, että he voisivat ehdottaa tilalleen itse valitsemaansa ehdokasta mahdollisen eroamisen yhteydessä. Kun kaikki nämä ehdot oli täytetty, kyseiset kaksi johtajaa erosivat ARTM:n johtokunnasta huhtikuussa 1995. 57. Nämä havainnot olivat niin vakavia, että tilintarkastustuomioistuin ilmoitti niistä välittömästi komissiolle, jotta se voi toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet ja tutkia, oliko kenties tarpeen nostaa kanteita vastuullisia tahoja vastaan. Marraskuun lopussa 1995 komission vastuulliset yksiköt ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle, että ne aikoivat jättää uusimatta ARTM:n kanssa tehdyt sopimukset, kun niiden voimassaolo päättyisi tammikuussa 1996. Lisäksi yksiköt ilmoittivat aikomuksestaan lopettaa ARTM:n toiminta. Yksiköiden tarkoituksena oli jättää uusimatta myös teknisen tuen toimistojen kanssa tehdyt sopimukset ja aloittaa tutkimus vastuukysymysten selvittämiseksi sekä selvittää yhteistyössä komission oikeudellisen yksikön kanssa, oliko asiaa syytä viedä oikeuteen. Talousarvioon ja varainhoitoon liittyvät havainnot ohjelmien toteuttamisen osalta Talousarvion toteuttaminen 58. Tutkittaessa asetukseen (ETY) N:o 1763/92 liittyvän budjettikohdan B 7-4 0 8 0 määrärahojen käyttöä havaittiin, että sidottuja määrärahoja oli 31 päivänä joulukuuta 1994 yhteensä 169,7 miljoonan ecun verran ja niihin perustuvia maksuja oli suoritettu 62,4 miljoonaa ecua. 59. MED-ohjelmien toteuttamiseen liittyvien maksusitoumusten osuus näistä määristä oli 75,8 miljoonaa ecua, joista 23,9 miljoonaa ecua sidottiin joulukuussa 1994. Näistä maksusitoumuksista komissio maksoi yhteensä 40,2 miljoonaa ecua (39,2 miljoonaa ecua ARTM:lle ja 1,0 miljoonaa ecua suoraan teknisen tuen toimistoille ja asiantuntijoille). 60. Käytettävissä olleet varat ja niiden käyttö on eritelty yksityiskohtaisesti liitteessä 4. Selvityksestä käy ilmi, että käytettävissä olleista yhteensä 40,9 miljoonan ecun varoista maksettiin 33,3 miljoonaa ecua ja näin ollen 31 päivänä joulukuuta 1994 käyttämättä oli 7,6 miljoonaa ecua. Tämä määrä, joka vastasi noin 20:tä prosenttia komission ARTM:lle suorittamista maksuista, oli aivan liian suuri ohjelmien käteisvaratarpeisiin nähden. Järjestelmän hallintokulut 61. Liitteestä 4 käy myös ilmi, että ARTM:n maksamista 33,3 miljoonasta ecusta vain 26,9 miljoonaa ecua (80,8 prosenttia) oli hankkeisiin osoitettuja rahoituseriä. Loput käytettiin ARTM:n omien (1,3 miljoonaa ecua) ja teknisen tuen toimistojen (3,7 miljoonaa ecua) palvelujen maksamiseen sekä komiteoiden työskentelyn (0,3 miljoonaa ecua), kokousten (0,1 miljoonaa ecua) ja arviointien (0,5 miljoonaa ecua) rahoittamiseen. Kiinteisiin kuluihin kuuluvat 0,2 miljoonan ecun suuruiset muut kulut ja 0,3 miljoonan ecun suuruiset rahoituskulut. Nämä ohjelmien hallinnointiin tarvittavat kustannuserät ovat yhteensä 6,4 miljoonaa ecua eli yli 19 prosenttia todellisuudessa käytetyistä varoista. Ohjelmien hoidon todellisiin hallintokuluihin eivät sisälly kunkin tukea saaneen verkoston hallinnosta johtuneet kulut. ARTM:n toimittamien taloudellisten tietojen tarkastus 62. ARTM:n komissiolle toimittamat toteuttamista koskevat selvitykset eivät perustu suoraan ARTM:n kirjanpitoon, vaan ne on koottu kirjanpidon ulkopuolisista tiedoista käyttämällä ARTM:n virkailijoiden ylläpitämiä atk-pohjaisia laskentataulukoita. 63. Näissä kirjanpidon ulkopuolisissa asiakirjoissa ei noudateta samoja tietojen esittämistä koskevia sääntöjä, joiden mukaisesti riippumaton asiantuntija huolehtii ARTM:n kirjanpidosta. Tilintarkastustuomioistuin totesi näiden kahden lähteen välillä joitakin poikkeamia, jotka olisi pitänyt selvittää ja perustella säännöllisesti. Tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt saamaan näyttöä siitä, että ARTM tai komissio olisi tehnyt kyseisiä täsmäytyksiä. Talousarvioon liittyvien periaatteiden noudattaminen Toimintamäärärahoin katetut hallinnolliset menot 64. MED-ohjelmien - joskin säännönvastainen - hallinnon ja talouden hoitaminen, joka uskottiin ARTM:lle, tarkoittaa komission toimivallan siirtämistä. ARTM:n hallinnosta johtuvat kustannukset olisi näin ollen pitänyt kokonaisuudessaan korvata komission hallintomäärärahoista (talousarvion A osa). Lisäksi A osasta olisi pitänyt rahoittaa myös ulkopuolisille konsulteille toimeksiannetut työt, jotka liittyivät rahoitusehdotusten laatimiseen. Tutkittaessa komission kirjanpitoa sekä sopimuksia, jotka oli tehty ARTM:n ja FERE Consultantsin kanssa MED-ohjelmien toteuttamisen yhteydessä ja joista on yhteenveto liitteessä 5, havaittiin kuitenkin että a) ARTM:n palkkioina saamista 1 311 136 ecusta komissio oli suorittanut 863 743 ecua budjettikohdan B7-4080 toimintamäärärahoista. Perusteena esitettiin ainoastaan, että talousarvion A osassa ei ollut riittävästi käytettävissä olevia määrärahoja. b) samoin oli menetelty niiden rahoituserien osalta, jotka suoritettiin tehtävään palkatuille konsulteille MED-Urbs-, MED-Invest- ja MED-Campus-ohjelmien rahoitusehdotuksia koskevien esitysten suunnittelusta ja laatimisesta. Kyseiset maksut olivat yhteensä 480 160 ecua. 65. Tässä tapauksessa on kyse niin sanotun minibudjettikäytännön uudelleen ilmaantumisesta, sillä budjettikohtaa B 7-4 0 8 0 koskevassa talousarvion seliteosassa yleiset hoito- ja hallintokulut jätetään nimenomaisesti kyseisten määrärahojen käytön ulkopuolelle. Talousarviota koskevan täydellisyysperiaatteen noudattamatta jättäminen 66. Komissio ilmoitti 3 päivänä maaliskuuta 1994 päivätyssä ohjeessaan ARTM:lle, että "komission maksujen perusteella syntyneet korot on nimenomaan vähennettävä komissiolle osoittamistanne maksupyynnöistä". 67. Tämä ratkaisu on vastoin talousarviota koskevaa täydellisyysperiaatetta. Korot perustuvat summiin, jotka kuuluvat yhteisölle kunnes edunsaajaverkostot ovat täyttäneet sopimuksenmukaiset ehdot, minkä jälkeen verkostot voivat vaatia myönnetyn tuen maksamista. 68. Kyseiset korot (ks. liite 4), jotka 31 päivänä joulukuuta 1994 olivat määrältään 707 900 ecua, muodostavat näin ollen yhteisön yleisen talousarvion tulon, joka on esitettävä sellaisenaan ja palautettava komission tilinpitäjän kassaan. 69. Varainhoitoasetuksen 27 artiklasta käy lisäksi ilmi, etteivät kyseiset korot kuulu tuloihin, joiden uudelleen käyttäminen on yhteisön lainsäädännön mukaan mahdollista. 70. Näin ollen on väärin, että komissio kyseisessä ohjeessaan salli korkomäärän ja komission rahoituspäätöksissä vahvistetun määrän välisen virheellisen kirjanpidollisen käsittelyn. Yhteisön tilien virheellinen esittäminen 71. Kirjanpidon näkökulmasta katsottuna ARTM:lle suoritetut maksut - ARTM:n palkkiosummia lukuun ottamatta - ovat ennakoita eivätkä maksuja. Itse asiassa yhteisön velka verkostoihin sekä teknisen tuen toimistoihin nähden syntyy vasta sinä päivänä, jona niiden ja ARTM:n välillä tehdään sopimus, joka tapauksen mukaan varustetaan tai jätetään varustamatta komission allekirjoituksella. 72. Maksu, toisin sanoen toimi, jolla komissio vapautuu velastaan, toteutetaan maksusuoritusten avulla, jotka ARTM osoittaa komission nimissä edunsaajille tarkistettuaan, että edunsaajat ovat täyttäneet sopimusvelvoitteensa. Näin ollen komission tulostilit ovat virheelliset, sillä kaikki ARTM:lle osoitetut maksusuoritukset esitetään niissä maksuina. Kyseiset suoritukset olisi pitänyt merkitä kirjanpitoon pelkkinä ennakoina. ARTM:n tilien käteisvarasaldo olisi pitänyt siirtää yhteisön taseeseen kunkin varainhoitovuoden lopussa. Varausten käyttö 73. MED-ohjelman kaikissa rahoituspäätöksissä määrätään varaussummasta. Liitteessä 6 olevasta taulukosta käy ilmi, että ohjelmien hallinnosta vastaavat henkilöt ovat useaan otteeseen muuttaneet varausmääriä - melkein poikkeuksetta - nostamalla niitä joskus hyvinkin huomattavasti. Ensimmäisessä MED-Urbs-ohjelmassa alkuperäinen 110 000 ecun varausmäärä nostettiin 699 277 ecuun eli 6,35-kertaiseksi. 74. Näin suuri nousu johtaa komission rahoituspäätöksen muuttumiseen. Muutos on säännönvastainen joko siitä syystä, että hallintokomitea on ylittänyt toimivaltansa, tai sillä perusteella, että komissio on siirtänyt harkintavaltaa (ks. edellä oleva kohta 44). Tilien päättäminen 75. MED-ohjelmien rahoituspäätökset kattavat periaatteessa vuoden kestäviä toimia. Jos tilit, joissa rahoituspäätösten toteuttamista seurataan, olisi päätetty määräaikaan mennessä, komissio olisi voinut selvittää vastaavat rahatilinsä. Heinäkuun puoleenväliin mennessä 1995 komission ja ARTM:n välillä ei ollut vielä toteutettu tilien päättämistä minkään rahoituspäätöksen osalta, eikä komissio ollut pyytänyt ARTM:ää suorittamaan korkoja tai käytettävissä olevia jäännössaldoja. 76. Alun perin määrätyn yhden vuoden rajan ylittymiset selittyvät sillä, että ohjelmien täytäntöönpano on viivästynyt huomattavasti. Hälyttävin tapaus on MED-Invest-ohjelman B-osa, jonka käyttöaste oli ainoastaan 24,8 prosenttia kaksi vuotta rahoituspäätöksen tekemisestä. Komission taloudellisten etujen puolustaminen 77. ARTM:n taseista on nähtävissä, että ensimmäisen tilikauden tappio oli 19 706 ecua. Sitä vastoin toisen tilikauden toiminnasta voitiin esittää 36 224 ecun suuruinen voitto vuoden 1994 taseessa. Tilikauden tulokseen sisältyi 74 000 ecun varaus vastaisten menojen ja menetysten kattamiseksi. 78. ARTM ei ole palauttanut komissiolle 51 847 ecun erää, jonka komissio maksoi ARTM:n perustamista varten. ARTM on sitä vastoin palauttanut FERE Consultantsille 22 700 ecua, jotka tämä maksoi ARTM:n perustamisen yhteydessä. 79. ARTM:n säännöissä määrätään, että toiminnan lakatessa yhdistyksen kokous päättää yhdistyksen varojen käytöstä. Komissio vastasi kaikista ARTM:n perustamiskuluista ja komissio on lisäksi ARTM:n ainoa rahoittaja. Lisäksi ARTM:n toiminta on täysin riippuvainen komission hallinnoimista ohjelmista. 80. Komission olisi pitänyt jo alun perin varmistaa paremmin etujensa suojaaminen vaatimalla, että sen suorittamat ennakot palautetaan ja että ARTM:n säännöissä komissio määrätään selvästi ARTM:n varojen saajaksi toiminnan lakatessa. Hakemusten valintamenettelyä koskevat huomautukset Komiteoiden perustaminen 81. Komiteoiden perustaminen viivästyi vaihtelevasti eri ohjelmissa. Siksi myös ensimmäisten MED-Urbs-, MED-Campus- ja MED-Invest-ohjelmien yhteydessä myönnetyt tuet myöhästyivät ennen komiteoiden asettamista. MED-Invest-ohjelman komiteaa ei ollut perustettu vielä vuoden 1995 loppuun mennessä. Jäsenten valinta 82. On yleistä, että kyseisten komiteoiden jäsenet olisi valittava alan pätevimmistä henkilöistä ja että pätevyyden ansiosta he tai heidän organisaationsa ovat myös sopivia yhteisön tuen edunsaajia ohjelmissa. Näin ollen tarvitaan selvät säännöt ja menettelytavat jäsenten valintaa varten sekä menettelyohjeet jäsenille, jotta vältettäisiin eturistiriidat. Säännöt ja ohjeet puuttuivat, kun tarkastus toimitettiin. Tarpeiden kartoitus 83. Suurin osa hankkeista (28 otoksen 30:stä hankkeesta) oli eurooppalaisten hakijoiden esittämiä. Yhteenkään hakemukseen ei sisältynyt minkäänlaisia Välimeren alueen kolmannessa maassa sijaitsevan komission edustuston toimittamia tietoja, joista valintakomiteat olisivat saaneet lisäselvitystä tuen saajien ensisijaisista tarpeista. Tästä syystä MED-Urbs-ohjelmiin hyväksytyt hankkeet liittyivät pikemminkin pohjoisen kaupunkien ongelmiin kuin etelän kaupunkien ensisijaisiin tarpeisiin. Tältä vinoutumalta vältyttiin suurimmaksi osaksi - vaikka MED-Campus- ja MED-Avicenne-ohjelmissa sitä on jonkin verran havaittavissa - sillä suuret yliopistoverkostot kuten Unimed (Universités de la Méditerranée) ja CUM (Communauté des Universités Méditerranéennes) ottivat käyttöön tietojärjestelmiä, joiden avulla ne voivat saada tietoja Välimeren alueen kolmansista maista olevien yhteistyökumppaneidensa ensisijaisista tarpeista. 84. Hankkeiden toteuttaminen on viivästynyt huomattavasti sen vuoksi, että valintakomiteoille on suotu mahdollisuus antaa myönteinen lausunto verkostosta muuttamalla hankkeen talousarviota. Tämän vuoksi ARTM:n on neuvoteltava talousarviosta verkoston koordinaattorin kanssa uudelleen sen jälkeen kun komissio on hyväksynyt rahoituspäätöksen. Näin ollen valintamenettelyyn kuluvan ajan lisäksi on otettava huomioon aika, joka tarvitaan MED-komitean käsittelyyn ennen rahoituspäätöstä, minkä vuoksi on melkein mahdotonta toteuttaa hanketta asianmukaisesti ja toimen vuotuisuusperiaatetta noudattaen. Kaikissa tutkituissa hankkeissa aikataulua pidettiin yhtenä suurimmista ongelmista hankkeiden toteuttamisvaiheessa. HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO Tiivistelmä Verkostojen ja itse hankkeiden tasolla (tilintarkastustuomioistuimen otokseen valittiin 30 verkostoa) havaittiin lukuisia heikkouksia ja säännönvastaisuuksia. Nämä heikkoudet ja säännönvastaisuudet ovat lyhyesti esiteltynä seuraavat: a) Rahoitukseen ja kirjanpitoon liittyvät heikkoudet ja säännönvastaisuudet: - perusvaatimuksia, jotka koskivat asianmukaista varainhoitoa ja julkisten varojen valvontaa ja jotka mainittiin ARTM:n ja verkostojen koordinaattoreiden välisissä sopimuksissa, ei useinkaan noudatettu; puutteet liittyivät erityisesti hankkeiden erilliseen kirjanpitoon, ilmoitettujen menojen perusteena olevien asiakirjojen säilyttämiseen ja verkoston oman erillisen pankkitilin avaamiseen - verkostojen yhteistyökumppanit eivät useinkaan noudattaneet velvoitteita, jotka koskivat niiden osallistumista hankkeiden yhteisrahoitukseen - rahoitettiin menoja, jotka eivät olleet tukikelpoisia; joissakin tapauksissa tämä oli systemaattista (esimerkiksi paikallisiin viranomaisiin kuuluvan henkilöstön kulujen korvaaminen, vaikka kulut oli jo rahoitettu kyseisten viranomaisten talousarviosta); joissakin tapauksissa kyse oli yksittäisistä tapauksista, jotka osoittivat valvontajärjestelmän heikkoudet, vaikka nämä tapaukset eivät olleetkaan taloudellisesti merkittäviä; b) Moitteettomaan varainhoitoon liittyvät heikkoudet ja säännönvastaisuudet: - sopimusten tekeminen tarjouskilpailun perusteella oli pikemminkin poikkeus kuin sääntö - ARTM maksoi päivärahoja ja lisäpalkkioita yli sallitun määrän, sillä se ei tuntenut kansallisia säännöksiä. Komission olisi saatava järjestelmällisemmin hankkeiden vaikutuksia koskevaa tietoa, joka perustuu tulosten perusteelliseen arviointiin selkeästi määritettyihin tavoitteisiin nähden. Monet toimet ovat sellaisia, että on vaikea mitata niiden vaikutusta, mikä kuitenkin lisää entisestään arvioinnin merkitystä. Nykyisin saatavissa olevien tietojen sekä omien paikan päällä tekemiensä havaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin katsoo, että MED-ohjelmien vaikutuksista ei ole vielä saatu näyttöä. Jotkin hankkeiden täytäntöönpanossa havaitut heikkoudet johtuvat ohjelmien puutteellisesta suunnittelusta (koordinaattoreilla ei esimerkiksi ole tarpeeksi valtaa verkoston muihin jäseniin nähden, jäsenten riippumattomuutta koskevat rajoitukset), hallintovälineiden heikkouksista (erityisesti ylivoimaiset vaikeudet soveltaa sopimusten tärkeitä lausekkeita) sekä teknisen tuen toimistojen rajallisista toimintamahdollisuuksista. Johdanto 85. Paikan päällä 30 valitun verkoston koordinoinnista vastaavissa yksiköissä toimitetuissa ja asiakirjoihin perustuvissa tarkastuksissa havaittiin monia heikkouksia ja säännönvastaisuuksia. Rahoitettujen hankkeiden vaikutukset osoittautuivat kokonaisuudessaan määrällisesti vähäisiksi, minkä lisäksi niitä oli vaikea arvioida laadullisesti. Tilanne oli tällainen siitä huolimatta, että ohjelmien välillä oli väistämättä pieniä eroja ja että oli ollut pakko noudattaa varovaista lähestymistapaa puuttuvan aikaperspektiivin vuoksi. 86. Tilanteesta eivät kuitenkaan ole vastuussa yksinomaan verkostojen hallinnosta vastaavat henkilöt, vaan siihen ovat syynä myös ohjelmien riittämätön suunnittelu ja soveltumattomat välineet, jotka komissio ja ARTM ovat kehittäneet hallintoa ja seurantaa varten. Verkostoissa toimitettujen tarkastusten tulokset Rahoitukseen ja kirjanpitoon liittyvät havainnot 87. Komission, ARTM:n ja kaikkien verkoston koordinaattoreiden välisessä sopimuksessa määrätään rahoituspuitteiden lisäksi: a) periaatteesta, jonka mukaan komissio ja verkoston jäsenet rahoittavat hankkeen yhdessä b) erillisen pankkitilin avaamisesta verkostolle c) erillisen kirjanpidon pitämisestä hankkeen yhteydessä ARTM:n vahvistamien sääntöjen mukaisesti d) perusteena olevien asiakirjojen säilyttämisestä viiden vuoden ajan e) tulostilin liittämisestä hankkeen toteuttamista koskeviin kertomuksiin. 88. Useissa tapauksessa verkostot eivät olleet noudattaneet edellä mainittuja velvoitteita. Näin ollen verkostot eivät pitäneet erillistä kirjanpitoa hankkeen osalta joitakin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta (MED-Avicenne 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3 sekä MED-Media 5 ja 6). Tuetun hankkeen toteuttamiseen liittyviä toimia ei pystytty erittelemään koordinointiyksikön yleisestä kirjanpidosta tai ne puuttuivat sieltä kokonaan, jos ne oli maksettu verkoston toisen jäsenen varoista. Viidessä tapauksessa (MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 ja MED-Campus 179) ei tarkastusta varten pystytty esittämään minkäänlaista kirjanpitoa. 89. Samanlainen havainto tehtiin erillisen pankkitilin avaamisen osalta. Todellisuudessa ainoastaan verkostot, jotka olivat antaneet hankkeen hallinnon ulkopuolisen tahon - tavallisesti voittoa tavoittelemattoman yhdistyksen - tehtäväksi, olivat noudattaneet kyseistä velvoitetta. MED-Urbs 39/40 -verkoston tapauksessa pankkitili oli avattu vastoin sopimuksen määräyksiä maassa, jossa koordinaattori ei toiminut. Lisäksi havaittiin lukuisia tapauksia, joissa varat oli siirretty hankkeen johtajan nimiin avatulle pankkitilille, johon tällä oli täydet käyttöoikeudet (MED-Campus 126, MED-Campus 179 ja MED-Media 6). 90. Mitä tulee mahdollisuuteen siirtää hallintotehtävät koordinaattorilta ulkopuoliselle taholle, ainakin yhdessä tapauksessa (MED-Urbs 01) olivat täyttyneet kaikki kansallisen oikeuskäytännön mukaiset edellytykset, joiden perusteella yhdistyksen vastuuhenkilöiden noudattamaa käytäntöä voitiin pitää tehtävien hoitamisena ilman asianmukaisia valtuuksia. 91. Lisäksi mikään otantaan valituista verkostoista ei pystynyt esittämään kaikkien ARTM:lle osoitettujen korvaus pyyntöjen perusteena olevia asiakirjoja. 92. Kirjanpidossa havaittiin useita virheellisiä kirjauksia. Esimerkiksi MED-Media 29- ja MED-Urbs 39/40 -verkostojen palkkiot sekä viimeksi mainitun verkoston matkakulut ja päivärahat on kirjattu henkilöstömenoina. MED-Urbs 30 -verkoston tapauksessa osa konsulttien laajasta käytöstä aiheutuvista kuluista merkittiin kirjanpitoon henkilöstömenoina; näin ollen ulkopuolisten konsulttien käytöstä aiheutuneet menot ilmoitettiin aivan liian pieniksi. Lisättäessä niihin 33 495 ecuun, jotka kirjattiin virheellisesti henkilöstömenoina, 55 807 ecua, jotka on ilmoitettu oikein ulkopuolisten konsulttien käytöstä aiheutuneiksi menoiksi, saadaan kyseisen budjettikohdan menoiksi yhteissumma, joka vastaa 22,6 prosenttia verkoston koko talousarviosta. 93. Edellä mainitut seikat osoittavat, että verkostot eivät tunteneet ARTM:n kanssa allekirjoitettujen sopimusten velvoitteita, minkä lisäksi rahoitusta koskevat asiakirjat, joiden perusteella hallintokomitea tekee päätöksensä, eivät olleet lainkaan kelvollisia kirjanpitoon eikä niiden luotettavuudesta ollut mitään takeita. On huomattava lisäksi, että komission ja ARTM:n vastuuhenkilöt eivät olleet lainkaan tietoisia tilanteesta. Äärimmäistä tapausta edustaa MED-Campus 33 -verkosto, jonka koordinaattori ei säilyttänyt minkäänlaisia menojen perusteena olevia asiakirjoja eikä pitänyt lainkaan kirjanpitoa. 94. Usein periaatteeseen, jonka mukaan komissio ja verkostojen jäsenet rahoittavat hankkeet yhdessä, liittyviä velvoitteita ei tunnettu lainkaan. Ensimmäisten sopimusten liitteet olivat erityisen selkeitä tältä osin. ARTM:n oli varmistettava ennen yhteisön tuen toisen erän maksamista verkostoille, että koordinaattori oli toimittanut verkostoille kuuluvat "rahavarat, henkilöstöresurssit ja tarvikkeet" (12) niiden saataville. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamissa tarkastuksissa kävi ilmi, että yksikään MED-Campus-verkosto ei pystynyt esittämään johtokunnan päätöstä tuen myöntämisestä, ei koordinointiyksikön eikä muiden verkoston jäsenten osalta. MED-Urbs-verkostossa vain yksi koordinoinnista vastaavista yksiköistä eli Belfortin kaupunki pystyi esittämään tilintarkastustuomioistuimelle kaupunginvaltuuston päätökset erityistuen myöntämisestä MED-Urbs 31 -verkostolle. 95. Käytännössä verkostojen jäsenten osuus rajoittui tavallisesti tarvikkeista vastaamiseen ja joidenkin menojen suoriin maksuihin. Myöhemmin kävi kuitenkin ilmi, että kyseisten menojen määrää ei voitu tarkistaa, sillä verkostojen koordinaattoreilla ei ollut ilmoitettujen menojen perusteena olevia asiakirjoja eivätkä ne pystyneet hankkimaan niitä myöskään yhteistyökumppaneiltaan. Tämän vuoksi Euroopan yhteisö oli yleensä ainoa rahoittaja. Tällaisessa tilanteessa ARTM:n ja komission hallinnosta huolehtivat henkilöt muuttivat myöhempiä sopimusmalleja siten, että kyseinen yhteisrahoitusta koskeva velvoite oli tulkittavissa väljemmin sen sijaan, että he olisivat vaatineet verkostojen koordinaattoreita noudattamaan sopimusten mukaisia velvoitteitaan. Tällä tavoin he olivat hylänneet yhden MED-ohjelmien perusajatuksista. 96. Rahavirtojen analyysi osoitti jopa, että joissakin hankkeissa EY:n osuus oli suurempi kuin todellinen varojen käyttö (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 ja MED-Media 6). Tietyt menot, jotka eivät olleet tukikelpoisia 97. Joissakin tilintarkastustuomioistuimen havaitsemissa tapauksissa oli kyse systemaattisesti esiintyvistä seikoista, kun taas toiset koskivat ainoastaan muutamaa verkostoa. Ensiksi mainittujen joukosta mainitaan seuraavat tapaukset. Henkilöstömenojen korvaaminen 98. MED-Urbs-ohjelman yhteydessä alueelliset yhteisöt asettivat systemaattisesti ARTM:n korvattavaksi palkkiot, jotka maksettiin niiden omille hankkeessa mukana työskennelleille virkamiehille ja muulle henkilöstölle. Tällaisen henkilöstön työsuoritukset kuuluvat sen yhteisön vastuulle, jonka palveluksessa asianomaiset henkilöt ovat, ja ne rahoitetaan kyseisen yhteisön hallinnollisesta talousarviosta. On ymmärrettävää, että komissio huolehtii osittain lisäpalkkioiden maksamisesta motivoidakseen henkilökuntaa tai mahdollistaakseen lisähenkilöstön palkkaamisen lisääntyneen työmäärän vuoksi. Alueellisten yhteisöjen virkamiehille maksettuja palkkioita, joihin haetaan kokonaisuudessaan yhteisöltä korvausta, ei kuitenkaan voida pitää oikeutettuna Euroopan yhteisön rahoitukseen. 99. Koska asianomaiset yhteisöt eivät voineet esittää minkäänlaista päätöstä lisäpalkkioiden maksamisesta tai henkilöstön palkkaamisesta hankkeeseen, voidaan päätellä, että Euroopan yhteisön maksamia korvauksia on todellisuudessa käytetty verkostojen kyseisten jäsenten talousarvioiden lisärahoitukseen. 100. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että komissio laati syyskuussa 1992 EAKR:n yhteydessä rahoitusmenettelyjen käsikirjan, jossa se vahvisti periaatteet yhteisön osallistumiseksi alueiden välisen yhteistyön rahoittamiseen. Käsikirjan kohdan 4.2 toisessa lauseessa komissio totesi, että "Euroopan yhteisö ei hyväksy yhteisrahoituksessa tukikelpoisiksi menoiksi investointeja (koneiden, irtaimen omaisuuden jne. hankinta) eikä yhteisöjen tai muiden yksikköjen henkilöstöön kuuluvien vakituisten työntekijöiden tai virkamiesten palkkoja". Menojen perusteena olevien asiakirjojen puuttuminen 101. Otokseen valituista 32 toimesta löytyi 16 toimea, joiden osalta koordinaattorit eivät pystyneet esittämään menojen perusteena olevia asiakirjoja. Näin ollen kyseisiä toimia ei yhteisön julkisten varojen käyttöä koskevien sääntöjen mukaan olisi saanut hyväksyä. Muut yksilöidyt poikkeamat 102. Muiden perusteettomien menojen kirjaaminen tileille osoittaa valvontajärjestelmän heikkoudet siitäkin huolimatta, että kyseiset menot eivät olleet talousarvion kannalta merkittäviä eikä niiden kirjaaminen tileille ollut systemaattista. 103. Esimerkkejä: a) MED-Urbs 30: 31 705 ecun summa eli 15,5 prosenttia yhteisön verkostolle myöntämästä kokonaisrahoituksesta käytettiin menoihin, jotka eivät olleet tukikelpoisia. Tällaisia menoja olivat esimerkiksi konsultille maksettu palkkio tarjouksen laatimisesta uuden rahoitustuen saamiseksi komissiolta (18 125 ecua), pelkän aikataulun laatimisesta aiheutuneet kulut (aikataulua ei ole koskaan päivitetty) sekä kulut nelisivuisen oppaan laatimisesta (9 350 ecua); oppaassa ainoastaan esitellään MED-ohjelmat ilman, että siitä on mitään hyötyä hallinnon kannalta. Muita menoja, jotka eivät olleet tukikelpoisia, olivat oikeudellinen lausunto, jonka olemassaoloa ei ole pystytty osoittamaan (4 230 ecua), ja koordinaattorille maksettu korvaus palveluksen suorittamisesta (palveluksesta oli maksettu ennen kuin se oli todellisuudessa suoritettu ja ennen kuin oli saatu kaupunginvaltuuston lupa sopimuksen allekirjoittamiseen). b) MED-Urbs 38: Kyseisen verkoston ainoa konkreettinen toimi oli hyvin erikoistuneen käsiteollisuuden alan koulutusseminaarin järjestäminen kaupungin palveluksessa olevalle henkilöstölle. Seminaarin jälkeen ei ole kuitenkaan käytännössä toteutettu minkäänlaisia jatkotoimia. Lisäksi rahoitettiin menoja (13 905 ecua), jotka olivat aiheutuneet kirjanpitojärjestelmän kehittämisestä ja asentamisesta. Tilintarkastajat eivät kuitenkaan löytäneet mitään viitteitä järjestelmän olemassaolosta, ja hankkeen vastuuhenkilö käytti omalle nimelleen avattua tiliä erilaisten vapaa-aikaan liittyvien menojen maksamiseen. c) MED-Campus 55: ARTM oli tehnyt sopimuksen sellaisen henkilön kanssa, joka valvoi suoraan tai aviopuolisonsa välityksellä useita yksiköitä, joilla oli oikeushenkilön asema ja jotka osallistuivat hankkeen toteuttamiseen. Näistä yksiköistä kaksi toimi samoissa tiloissa, minkä lisäksi ne käyttivät samaa kalustoa ja niillä oli sama kirjanpitäjä. Lähes koko henkilöstö oli kuitenkin vain yhden yksikön palkkalistoilla. Tällaisen järjestelyn avulla yksi yksikkö pystyi laskuttamaan toista ilman, että olisi ollut mahdollista tarkistaa, ovatko lukuisat työsuoritukset, joihin on haettu ARTM:ltä korvausta, tosiasiallisia. ARTM ja komissio eivät olleet tietoisia tilanteesta. Lisäksi ei ollut olemassa minkäänlaista työlistaa, josta olisi voitu tarkistaa, kuinka monta työpäivää verkostolle oli todellisuudessa työskennelty. ARTM:ää laskutettiin kuitenkin työpäivistä 745 ecua/päivä/henkilö. Sama verkosto laskutti ARTM:ää 12 148 ecun verran hankkeen toteuttamista koskevien kertomusten laatimisesta, vaikka nämä kertomukset olivat sopimuksen mukaisia velvoitteita, joista aiheutuneet kulut oli jo sisällytetty verkoston saamaan korvaukseen. 104. Edellä esitetyt havainnot osoittavat, että yhteisön tukea maksettiin hankkeille perusteettomasti ja että komission olisi siksi periaatteessa perittävä kyseiset määrät takaisin. Koko perittävä määrä voidaan arvioida vasta kattavan, verkostojen tasolla suoritettavan tutkimuksen jälkeen. Komission tehtävänä on päättää, kuinka asiassa menetellään. Moitteetonta varainhoitoa koskevat havainnot Kilpailukutsu 105. Erityisesti Med-Urbs-ohjelmien yhteydessä sopimukset tehtiin usein suoraan ilman hintakilpailua tai tarjouspyyntöä. Lisäksi verkostojen koordinaattorit eivät valvo millään tavalla verkoston muiden jäsenten tekemiä valintoja. Esimerkiksi Med-Urbs 31 -hankkeen yhteydessä verkoston eräs jäsen vaati hankkeen vastuuhenkilöä käyttämään tiettyjä urakoitsijoita pystymättä kuitenkaan osoittamaan, että ennakkoon olisi esitetty kilpailukutsua. Päivärahat ja lisäpalkkiot 106. ARTM:n maksamat päivärahat olivat kautta linjan korkeammat kuin päivärahat, jotka maksettiin ja jotka oli usein vahvistettu niiden kansallisissa säännöksissä vahvistettujen taulukoiden mukaisesti, jotka koskivat verkostojen eurooppalaisia jäseniä. Näin ollen ARTM:n maksama ylimääräinen osuus käytettiin kyseisen verkoston koordinaattorina toimineen yksikön talousarvion lisärahoitukseen sen sijaan, että sillä olisi maksettu palkkio suoritetuista palveluksista. 107. Lisäpalkkioiden osalta alueellisia yhteisöjä koskevat havainnot pätevät soveltuvin osin myös yliopistoihin. Yliopistoilla on kansallisten säännösten mukaan yleensä mahdollisuus tehdä opettajien kanssa sopimuksia, jotka koskevat tiettyä määrää ylityötunteja. Säännöksissä vahvistetaan tuntipalkkion määrä ja ylityötuntien sallittu enimmäismäärä. 108. ARTM ei tunne kyseisiä säännöksiä, minkä vuoksi se on maksanut ylityötunneista palkkioita, jotka ylittävät mainitun enimmäismäärän. Lisäksi maksettu määrä on useimmissa tapauksissa ollut suurempi kuin esitetyssä korvauspyynnössä mainitun edunsaajan todellisuudessa saama määrä. Verkostojen toiminnan jatkuminen 109. Koska komissio rahoittaa lähes yksin MED-Urbs-, MED-Campus- ja MED-Media-verkostojen toiminnan, voidaan epäillä, pystyvätkö kyseiset verkostot jatkamaan toimintaansa yhteisön tuen loputtua. Verkostot, joille komissio ei ole myöntänyt uudelleen tukea, ovat lopettaneet toimintansa. Tämän vuoksi olisi valintamenettelyssä pidettävä määräävänä tekijänä verkostojen kykyä osoittaa itsenäisesti varoja yhteisiin hankkeisiin. Yhteisön yhteisrahoituksen tarkoituksena on edistää hankkeen käynnistymistä, minkä jälkeen tukea saatetaan myöntää myös toisen kerran. Verkostojen olisi kuitenkin jatkossa pystyttävä itse huolehtimaan toiminnan rahoituksesta. Komission on varmistettava valintamenettelyllään verkostojen kyky osoittaa varoja hankkeisiin itsenäisesti, sillä muutoin MED-verkostot väistämättä joutuvat lopettamaan toimintansa tai niiden toiminta lamaantuu. Hankkeiden vaikutukset 110. Toimien, esimerkiksi MED-ohjelmilla rahoitettujen toimien, todellisten vaikutusten arvioiminen on vaikeaa, sillä: a) kyseisiin toimiin osoitettujen varojen määrä eri aloilla on rajallinen, ja näiden toimenpiteiden vaikutusten erottaminen muista tekijöistä ei useinkaan ole mahdollista b) joidenkin toimien - esimerkiksi tietyt kurssit, seminaarit, kokoukset tietämyksen ja taitotiedon siirtämiseksi - tuloksia ei voida mitata konkreettisella tavalla; tiettyjen toimien, jotka liittyvät hankkeiden yksilöimiseen tai konkreettisten toteuttamissuunnitelmien laatimiseen, vaikutukset ovat välillisiä ja saattavat vaikuttaa tai olla vaikuttamatta lopulliseen tulokseen c) tietyt toimet, jotka kuuluvat tavoitteiltaan yleisluonteisiin ohjelmiin, ovat osa pitkäaikaista prosessia, jolla halutaan vaikuttaa suuntauksiin ja muuttaa asenteita; tällaiset yleisluonteiset ohjelmat voivat liittyä esimerkiksi valtionhallinnon uudistamiseen, demokratian edistämiseen ja tiedonvälityksen ammattilaisten yhteistyön parantamiseen Euroopassa ja Välimeren maissa. Tällaisissa olosuhteissa on olennaisen tärkeää, että erityiset tavoitteet vahvistetaan täsmällisesti yksittäisten toimien osalta ja että osoitetaan, millä tavoin niillä halutaan edistää tavoitteiden toteutumista kokonaisuudessaan. Olisi myös yksilöitävä osoittimet, jotka ovat objektiivisesti tarkistettavissa ja joiden avulla tulokset voidaan arvioida. 111. MED-Urbs- ja MED-Media-ohjelmien ensimmäisenä vuonna toteutettua koevaihetta koskevissa arviointikertomuksissa, jotka laadittiin vuonna 1994 (13), todetaan suurimmat heikkoudet ohjelmien päämäärien vahvistamisessa ja asettamisessa tärkeysjärjestykseen sekä muuttamisessa täsmällisiksi tavoitteiksi. MED-Campus-ohjelman arviointikertomuksessa ei tarkasteltu kyseistä ohjelmaa samalla tavalla kuin kahta ensin mainittua ohjelmaa (14), vaan siinä keskityttiin tarkastelemaan ohjelman toteuttamista. Kertomuksessa osoitettiin kuitenkin, että samoja heikkouksia esiintyi myös MED-Campus-ohjelman yhteydessä. 112. Näin ollen oli vaikea arvioida ohjelmien vaikutusta. MED-Urbs-ohjelmaa koskevan kertomuksen mukaan joidenkin siinä tarkasteltujen yksittäisten hankkeiden tulokset olivat positiivisia. MED-Media-raportissa sitä vastoin todettiin, että ensimmäisen vuoden jälkeen ohjelman vaikutukset olivat jääneet vähäisiksi, vaikka ohjelman yhteydessä saaduista kokemuksista olisikin hyötyä tulevaisuudessa. MED-Campus-kertomuksessa ei tarkasteltu itse hankkeita. 113. Komissio on hyödyntänyt kolmessa kyseisessä arviointikertomuksessa esitettyjä tuloksia parantaakseen ohjelmien ja hankkeiden suunnittelua. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaessa tarkastustaan oli kuitenkin vielä liian aikaista todeta, oliko ohjelmien vaikutuksia saatu tällä tavoin merkittävästi tehostettua. 114. Kuten kohdassa 4 todettiin, tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin vakaviin varainhoitoon liittyviin säännönvastaisuuksiin ja heikkouksiin, joita oli havaittu jo tarkastuksen alkuvaiheessa. Tilintarkastustuomioistuin teki kuitenkin seuraavat toimenpiteiden vaikutuksia koskevat havainnot: a) Ohjelmien kahtena ensimmäisenä toteuttamisvuonna suurin osa komissiolta saaduista varoista käytettiin Euroopassa, silloin kun enemmistö verkostojen koordinaattoreista ja verkostojen lukuun toimivat yksiköt sijaitsivat Euroopassa. b) Joidenkin alueellisten yhteisöjen vapautta toimia verkostoissa rajoitti se, että nämä yhteisöt olivat oikeudellisesti ja/tai taloudellisesti kokonaan tai osittain riippuvaisia keskushallinnosta. Toteutettujen toimien tehokkuus - erityisesti toiminnan edellyttäessä investointeja - on loppujen lopuksi tällaisissa olosuhteissa riippuvainen siitä, hyväksytäänkö toimet ja tuetaanko niitä keskushallinnossa. On huomattava, että keskushallinto ei useimmiten ole ollut mukana toiminnan alkuvaiheessa. c) Hankkeisiin osallistuneet ovat osoittaneet varauksetonta innostusta sellaisia toimia kohtaan, joiden avulla kehitetään saman alan ammattilaisten välistä yhteydenpitoa. Hankkeisiin osallistuneiden myönteiset arviot kokouksista, seminaareista ja muista toimista eivät kuitenkaan välttämättä tarkoita sitä, että toiminnalla on ollut toivottu vaikutus; järjestelmällisempi arviointi onkin tämän vuoksi tarpeen. d) Kuten kohdassa 109 todettiin, on epätodennäköistä, että verkostot, joilta on lopetettu komission tuki, voisivat jatkaa toimintaansa. 115. MED-ohjelmien vaikutuksista ei näin ollen ole vielä saatu näyttöä. Ajatus tämän kaltaisesta hajautetusta yhteistyöstä saattaa kuulostaa innovatiiviselta ja houkuttelevalta. On kuitenkin erittäin tärkeää toimia täsmällisesti ja määrätietoisesti asetettaessa tavoitteita ja suunniteltaessa keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi ja mittaamiseksi samoin kuin arvioitaessa myöhemmin, onko tavoitteet saavutettu. Syyt nykyiseen tilanteeseen 116. Edellä selostettuun tilanteeseen johtaneet syyt ovat erilaisia. Ne liittyvät sekä verkostojen hallinnon puutteisiin että ohjelmien suunnittelun ja seurantavälineiden heikkouksiin. Ohjelmien suunnittelussa havaitut heikkoudet 117. Verkoston käsite määriteltiin siten, että mahdollistettiin Välimeren etelä- ja pohjoisrannikon maiden monenvälinen yhteistyö. Sen avulla oli tarkoitus välttää hallitusten tasolla olevat esteet ja muodostaa Euroopasta ja eteläisistä Välimeren maista tuleville yhteistyökumppaneille yhteinen työkenttä, jossa toiminta perustuu tasa-arvoon. 118. Hankkeen toteuttaminen käytännössä edellyttää kuitenkin, että jokainen osanottaja on todellisuudessa oikeudellisesti ja taloudellisesti riippumaton. Välimeren alueella sijaitsevien kolmansien maiden hallitukset valvovat kuitenkin yleisesti ottaen tiiviisti alueellisia yhteisöjä, kuten kohdassa 115 mainittiin - joskin vaihtelevassa määrin. Sama koskee myös lehdistön vapautta. Tällainen riippuvuus vaikuttaa huomattavasti tuloksiin, joita MED-Urbs- ja MED-Media-ohjelmien kaltaisilta ohjelmilta voidaan odottaa. Esimerkkinä voidaan mainita MED-Urbs 29- ja MED-Media 15 -ohjelmat, joissa eräästä Välimeren etelärannikon maasta peräisin olevat yhteistyökumppanit joutuivat pyytämään sisäministeriöltä luvan ennen telekopioviestin lähettämistä verkoston koordinaattorille. Tässä suhteessa tilanne on parempi muiden MED-ohjelmien osalta. 119. Toinen rajoittava tekijä aiheutuu verkostojen oikeusasemasta. Verkostojen jäsenten välinen yhteydenpito tapahtuu joitakin MED-Avicenne-verkostoja lukuun ottamatta ainoastaan tarpeen vaatiessa. Verkostojen koordinaattoreilla ei näin ollen ole minkäänlaisia oikeudellisia keinoja vaatia, että yhteistyökumppanit noudattavat velvoitteitaan. Velvoitteet on lisäksi vahvistettu ainoastaan ARTM:n/komission ja koordinaattorin välisessä sopimuksessa, jossa muut verkoston jäsenet eivät ole osapuolena. Verkoston muiden jäsenten sitoutuminen tapahtuu pelkällä kirjeellä, joka tavallisesti on laadittu hyvin yleisin sanamuodoin. 120. Kolmas rajoittava tekijä liittyy hallintokuluihin, jotka aiheutuvat verkostossa toimimisesta. Verkoston toiminta edellyttää rahoitusta kokousten järjestämiseksi säännöllisesti kaukana toisistaan sijaitsevien yhteistyökumppaneiden välille. Näiden kokousten määrä vaihteli, mutta se oli tavallisesti vähintään kaksi tai kolme kokousta vuodessa niissä verkostoissa, joissa tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen. Med-Urbs-ohjelma on oma erityistapauksensa, jossa kyseisiin tapaamisiin osallistui edustajia ja teknistä hallintohenkilöstöä joko yhdessä tai erikseen, mikä väistämättä lisäsi kokouksista aiheutuneita kuluja. Kunkin verkoston omien seminaarien lisäksi järjestettiin vielä ohjelmakohtainen (ohjelmakohtaisia) kokous (kokouksia). Paikalla toimitetuissa tarkastuksissa tavatut hankkeiden vastuuhenkilöt valittivat yleensä näiden kokousten liian suurta määrää, jonka vuoksi itse hankkeelle varattujen rahavarojen osuus oli vähentynyt liian paljon. Äärimmäisissä tapauksissa verkoston toiminnan jatkuminen saattaa jopa muuttua itsetarkoitukseksi. Tällaisena ääritapauksena voidaan käytännössä pitää MED-Urbs 38 -verkostoa, jonka hallinnosta on jo esitetty lukuisia huomautuksia (ks. kohta 103 b). Rahoituksen määrä 121. Rahoituspäätökset koskevat aina varsin suurta määrää edunsaajia. Koska kullekin ohjelmalle myönnetty rahoitusosuus on vain muutama miljoona ecua, jokaisen verkostolle myönnetyn yksittäisen tuen määrä on väistämättä muutama satatuhatta tai vain muutama kymmenentuhatta ecua. 122. Tämä määrä on suhteellisen pieni, mutta se ei sinänsä ole esteenä, kun rahoitettava hanke koskee koulutustoimia, tutkimusta hankkeen toteuttamiskelpoisuudesta tai muuta pienimuotoista toimea. Rahoittaessaan tällaisia tutkimuksia komission on kuitenkin huolehdittava, että edunsaajat voivat myöhemmin saada muista rahoituslähteistä tarvittavat varat suunnitellun toimen saattamiseksi päätökseen ja että paikallishallinnon tasolla ei estetä näiden varojen perillemenoa. Tässä yhteydessä voidaan mainita MED-Urbs 30 -verkosto, jossa erään suunnitellun toimen toteuttamiskulut arvioitiin 230 miljoonaksi ecuksi. Voidaan kuitenkin epäillä, pystyykö kyseinen verkosto hankkimaan tämän määrän ja pystyykö edunsaajana oleva kaupunki oikeudelliselta ja taloudelliselta kannalta katsottuna ottamaan vastuun kyseisestä velasta. Vuoden määräaika hankkeiden toteuttamisessa 123. Valintamenettelyyn sekä MED-komitean välttämättömään kuulemiseen ennen rahoituspäätöstä tarvitaan oma aikansa, minkä vuoksi hankkeita on lähes mahdotonta toteuttaa tyydyttävissä olosuhteissa yhden vuoden kuluessa, kuten MED-ohjelmien osalta alun perin päätettiin. Kaikissa tarkastetuissa verkostoissa aikatauluun liittyvä ongelma mainittiin eräänä suurimmista ongelmista, jotka on ratkaistava hankkeita toteutettaessa. Ongelma on erityisen merkittävä MED-Campus-verkostoissa yliopiston lukuvuodesta aiheutuvien pakottavien tekijöiden vuoksi. Hallintovälineet Ylivoimaiset vaikeudet tärkeiden sopimuslausekkeiden soveltamisessa 124. Kuten edellä mainittiin, verkostot eivät ole yleensä noudattaneet sopimuslausekkeita, joiden varaan ARTM on halunnut luoda seurantajärjestelmänsä. Tilanteeseen ei kuitenkaan ole syynä niinkään se, että hallinnosta huolehtivat henkilöt eivät halua noudattaa lausekkeita. Kansallisessa lainsäädännössä kielletään näiden sopimuslausekkeiden soveltaminen, ja näin ollen hallintohenkilöstö ei voi niitä noudattaa. 125. Koordinaattoreita ei kuitenkaan pitäisi kokonaan vapauttaa vastuusta, sillä paikalla toimitetuissa tarkastuksissa todettiin, että ne olivat täysin tietoisia kyseisestä ristiriidasta sekä siitä, että ristiriidan vuoksi oli mahdotonta noudattaa sopimuslausekkeita. Tämä seikka ei kuitenkaan estänyt koordinaattoreita allekirjoittamasta sopimuksia, jotka teoriassa sitoivat niitä. Lisäksi näistä ristiriidoista ei ollut koskaan keskusteltu virallisesti ARTM:n ja/tai komission kanssa. 126. ARTM:n henkilöstön rakenne, määrä ja ominaisuudet ovat sellaisia, että sen on mahdotonta tietää kaikista oikeudellisista tekijöistä, jotka vaikuttivat verkostojen hallintohenkilöstöön; on huomattava, että verkostojen jäsenet ovat unionin ja Välimeren etelärannikon eri maista. Komission on sitä vastoin varmistettava, että sen toteuttamat toimet ovat täysin laillisia. Se ei voi jättää huomiotta säännösten ristiriitaisuuksia, ja lisäksi sillä on asiassa tarvittava toimivalta. Yksin tämän seikan pitäisi herättää epäilys siitä, onko toimivallan siirtäminen ARTM:lle laillista tai edes asianmukaista. 127. Se seikka, että hankkeiden koordinaattorit olivat allekirjoittaneet sopimuksia, joiden lausekkeita ne eivät voineet noudattaa, selittyy epäilemättä osittain sillä, että vaikutti mahdottomalta noudattaa sopimuslauseketta, jonka mukaan riita-asiat olisi käsiteltävä Brysselin siviilituomioistuimessa (Tribunal civil de Bruxelles). Kyseisen tuomioistuimen toimivalta näyttää epätodennäköiseltä sellaisten sopimusten suhteen, jotka koskevat jonkin yhteisön politiikan toteuttamista ja joiden osapuolena voi olla jonkin Euroopan unionin jäsenvaltion julkisoikeudellinen yhteisö. Taloudellisen valvontajärjestelmän heikkoudet 128. Sen lisäksi, että taloudelliset tiedot eivät ole luotettavia, kuten jo aikaisemmin todettiin, ARTM:n taloutta koskevassa seurannassa on suuria heikkouksia. Seuranta perustuu olennaisilta osin verkostojen koordinaattorien toimittamien menoilmoitusten ja sopimusten liitteenä olevien talousarvioihin liittyvien selvitysten vertailuun. Kyseiset asiakirjat on laadittu siten, että niiden keskinäinen vertailu on helppoa. Todellisuudessa kirjattujen menojen perusteena olevat asiakirjat puuttuivat, minkä vuoksi tällaisella vertailulla voidaan ainoastaan saada käsitys menojen todennäköisyydestä. Kyseisten menojen tosiasiallisuuteen ja paikkansapitävyyteen ei kuitenkaan voida mitenkään ottaa kantaa. Teknisen tuen toimistojen toteuttaman seurannan rajoitukset 129. Teknisen tuen toimistojen toiminnalla on kaksi tavoitetta: verkostojen avustaminen ja tiedottaminen komissiolle hankkeiden toteuttamisesta. Molempien tavoitteiden suhteen toimistojen toiminnan tulokset ovat yleisesti ottaen keskinkertaisia toiminnasta aiheutuneisiin kuluihin nähden, vaikka eri ohjelmien välillä esiintyykin pieniä eroja. MED-Avicenne-ohjelmien seuranta, joka oli suoraan komission vastuulla, erottui joukosta hyvän tasonsa vuoksi. 130. Teknisen tuen toimistojen kanssa tehtyihin sopimuksiin ei sisälly velvoitetta ottaa kantaa siihen, voidaanko määriä, joihin korvausta haetaan, pitää perusteltuina. LOPPUPÄÄTELMÄT 131. MED-ohjelmien hallinto- ja johtamisjärjestelmä luotiin ilman, että komission yksiköt olisivat analysoineet riittävästi, mitä olemassa olevien säännösten puitteissa olisi voitu tehdä. Lisäksi ei tarkasteltu asianmukaisesti, millaisia seurauksia ehdotuksilla olisi. Näin ollen komission hallinnolliset perusmenettelyt, joilla pyritään välttämään säännönvastaisuuksien esiintyminen, eivät toimineet asianmukaisella tavalla (kohdat 39-45). 132. Komission luoman järjestelmän rakenne ja komission menettelyt MED-ohjelmien täytäntöönpanon valvomiseksi sekä ohjelmien hajautetun hallinnon valvomiseksi olivat riittämättömiä ja puutteellisia. Tämä johtui osittain siitä, että kyseisiin toimiin oli osoitettu liian vähän varoja. 133. Eri tahojen edut olivat usein huomattavan ristiriitaisia MED-ohjelmia toteutettaessa, mutta komissio ei kyennyt ratkaisemaan ongelmia ajoissa (kohdat 50-57). Alusta alkaen oli ilmeistä, että tällaisia tilanteita saattaisi esiintyä, ja komission olisi tämän vuoksi pitänyt asettaa itse järjestelmä kyseenalaiseksi. 134. Sopimukset tehtiin useimmiten suoraan ilman asianmukaista kilpailuilmoitusta. Suoraan tehdyt sopimukset vaikuttivat huomattavasti MED-ohjelmien koko rakenteeseen. Tämä seikka olikin osasyynä edellä tarkoitettujen eturistiriitojen syntymiseen (kohdat 46-49). 135. MED-ohjelmien varainhoidossa havaittiin kaikilla tasoilla vakavia puutteita ja säännönvastaisuuksia (kohdat 62-63; 64-80). 136. Verkostojen koordinaattoreiden ja itse hankkeiden tasolla ei useinkaan noudatettu asianmukaiseen varainhoitoon ja julkisen varainhoidon valvontaan liittyviä perusvelvoitteita. Lisäksi monia edellytyksiä, jotka sisältyivät komission, ARTM:n ja verkostojen koordinaattoreiden välisiin sopimuksiin, ei noudatettu. Tämä johtui osittain siitä, että kansallisen lainsäädännön mukaan kyseisten määräysten soveltaminen ei ollut mahdollista (kohdat 87-108, 124-127). 137. Tilintarkastustuomioistuin katsoo nykyisten saatavissa olevien tietojen ja tarkastuksissa tekemiensä havaintojen perusteella, että MED-ohjelmien vaikutuksista ei ole vielä saatu näyttöä. SUOSITUKSET 138. Komission olisi viipymättä ryhdyttävä miettimään uudelleen kyseisten ohjelmien suunnittelu-, hallinto- ja toteuttamistapaa. Tilintarkastustuomioistuin on näin ollen tyytyväisenä todennut, että komissio on ottanut huomioon tilintarkastustuomioistuimen havainnot ja aikoo toteuttaa oikeansuuntaisia toimenpiteitä. 139. Uusia ohjelmia tai välineitä ei pitäisi ottaa käyttöön, ennen kuin on käytettävissä riittävät resurssit niiden hallinnoimiseksi ja ennen kuin rakenteet ja menettelyt niiden täytäntöönpanemiseksi on asianmukaisesti arvioitu. 140. Komission on varmistettava, että se ei anna ulkopuolisille tahoille, joiden tarkoituksena on avustaa sitä ohjelman toteuttamisessa, itselleen kuuluvia tehtäviä ja vastuualueita. Komission on erityisesti vastattava ohjelmien toteuttamisesta ja ohjelmille osoitetuista talousarviovaroista, ja ulkopuolisten tahojen ottaminen mukaan toimintaan ei saisi johtaa valvonnan puutteeseen. 141. Jos hankkeiden täytäntöönpanoa aiotaan parantaa, on verkostojen suunnittelua ja oikeusasemaa vahvistettava huomattavasti. Verkostojen jäsenten velvoitteet olisi määritettävä sopimuksessa, ja verkostoille pitäisi myöntää varoja ainoastaan, jos näitä velvoitteita noudatetaan. Verkostoilla pitäisi yleensä olla oikeushenkilön asema, minkä lisäksi niiden olisi oltava taloudellisesti riippumattomia siten, että niillä voisi olla oma erillinen pankkitili ja kirjanpito kaikkine perusteena olevine asiakirjoineen. 142. Olisi annettava säännöksiä, joilla varmistettaisiin, että julkisella tai yksityisellä sektorilla toimiva riippumaton ulkopuolinen tarkastuselin tarkastaa vuosittain kaikkien hankkeiden toteuttamisessa eri tasoilla mukana olevien yksikköjen tilit. 143. Komission on tutkittava tarkemmin kysymystä siitä, miten verkostojen toiminta voi jatkua tulevaisuudessa. Tässä suhteessa komission olisi päätettävä selkeästi, pitäisikö yhteisrahoituksen periaatetta noudattaa edelleen. Vastauksen ollessa myönteinen komission olisi varmistettava, että ohjelmat todella rahoitetaan yhdessä ja että verkostojen jäsenet suorittavat tosiasiallisesti oman rahoitusosuutensa. 144. MED-ohjelmien toteuttamisen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio ei pystynyt saattamaan päätökseen tehtäväänsä sen asianomaisten yksiköiden käytettävissä olleilla resursseilla, erityisesti henkilöstöresursseilla. Tilintarkastustuomioistuin toistaa näin ollen suosituksen, jonka se esitti jo varainhoitovuotta 1994 koskevan vuosikertomuksen 10. luvun loppupäätelmissä (15): ". . . komission tulisi täsmentää, onko sillä riittävät henkilöstöresurssit velvollisuuksiensa hoitamiseksi ilman, että julkisen vallan tehtäviä annetaan järjestelmällisesti kolmansille osapuolille ja henkilöstösääntöjen alaisuuteen kuulumattomalle henkilöstölle". Tilintarkastustuomioistuimen on lisäksi kiinnitettävä budjettivallan käyttäjän huomio riskeihin, jotka uhkaavat julkisten varojen moitteetonta käyttöä sekä yhteisön ja toisinaan myös jäsenvaltioiden säännönmukaista toimintaa. Nämä riskit aiheutuvat siitä, että komissiolla, joka vastaa pääosaston IB kautta politiikkojen hallinnoinnista, ei ole käytössään tarpeeksi varoja politiikkojen toteuttamiseen liittyvän työn suureen määrään ja monimutkaisuuteen nähden. Tämä seikka olisi otettava huomioon Välimeren alueen kolmansille maille MED-ohjelmien kautta myönnettyjen varojen huomattavan lisääntymisen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 30 päivänä toukokuuta 1996 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN Presidentti (1) Tieteellinen ja teknologinen yhteistyö Maghreb-maiden ja Välimeren alueen muiden maiden kanssa esimerkiksi terveydenhoidon ja ympäristönsuojelun alalla. (2) EYVL N:o L 181, 1.7.1992, s. 5 (3) 25.10.1919 annetun lain mukaisesti. (4) MED-Campus-ohjelmien yhteydessä valintakomiteaa kutsutaan tieteelliseksi komiteaksi. Näihin komiteoihin kuuluu kahdeksan henkilöä, jotka ovat kyseisen alan asiantuntijoita. (5) Komiteasta määrätään 29 päivänä kesäkuuta 1992 annettujen neuvoston asetusten (ETY) N:o 1762/92 ja (ETY) N:o 1763/92 6 ja 7 artiklassa. (6) IB pääosasto ei lisäksi odottanut kyseistä lausuntoa, sillä se allekirjoitti ensimmäisen sopimuksen ARTM:n kanssa 25.11.1992. Hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea varoitti myös IB pääosastoa samoista kysymyksistä 6.12.1993 antamassa lausunnossaan. (7) Ks. asia 5/85, AKZO Chemie v. komissio, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 23.9.1986 (kok. 1986, s. 2585, 2614 ja seuraavat sivut). (8) Komitea koostuu ARTM:n ja teknisen tuen toimiston edustajista ja sen puheenjohtajana toimii kunkin eri ohjelman osalta komission vastaava hallintovirkamies; kyseinen komitea on todellisuudessa hallintokomitea. (9) Esimerkiksi EY:n perustamissopimuksen 157 artiklan 2 kohta ja virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 12 artiklan toinen alakohta. (10) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus, annettu 21 päivänä joulukuuta 1977. (11) Komission menettelykäsikirja, kohta 9.2, sivut 17-18. (12) II osaston liitteessä 1 oleva 3 artikla. (13) "MED-Urbs-ohjelman toteuttamisen puolivälissä suoritettu arviointi", ABATON srl, Italia, lokakuu 1994, sekä "MED-Median koevaiheen arviointi", SPAN consultants BV, 6 päivänä lokakuuta 1994. (14) "Kertomus MED-Campus-ohjelman koevaiheen arviointijärjestelmästä", Euro-Perspective, 15 päivänä heinäkuuta 1993. (15) "Keski- ja Itä-Euroopan maiden, uusien itsenäisten valtioiden (entinen Neuvostoliitto) sekä Mongolian hyväksi toteutettavat toimet", 10. luku, kohta 10.70. LIITE 1 UUDISTETTU VÄLIMEREN POLITIIKKA KAIKKIA VÄLIMEREN ALUEEN KOLMANSIA MAITA KOSKEVA YHTEISTYÖ >TAULUKON PAIKKA> LIITE 2 YLEISKAAVIO HALLINTOJÄRJESTELMÄSTÄ (1) >VIITTAUS KAAVIOON> >VIITTAUS KAAVIOON> (1) Lähde: ARTM. LIITE 3 ASIAKIRJAT, JOTKA KOSKEVAT VERKOSTOJEN HALLINTOON LIITTYVIÄ SOPIMUSJÄRJESTELYITÄ >TAULUKON PAIKKA> LIITE 4 YLEISKATSAUS VAROJEN KÄYTÖSTÄ MED-OHJELMIEN YHTEYDESSÄ 31 PÄIVÄNÄ JOULUKUUTA 1994 >TAULUKON PAIKKA> LIITE 5 ARTM-SOPIMUSTEN RAHOITUS (MAKSUT) >TAULUKON PAIKKA> LIITE 6 MED-OHJELMA - ARTM VARAUSMÄÄRIEN VAIHTELU >TAULUKON PAIKKA> KOMISSION VASTAUKSET Johdanto 1. Tilintarkastustuomioistuimen Välimeren alueen hajautettuja yhteistyöohjelmia koskevat alustavat huomautukset tuovat esiin tärkeitä kysymyksiä, jotka koskevat MED-ohjelmien hallintojärjestelmän laillisuutta, kyseisen järjestelmän toteutusta ohjelmien kokeiluvaiheessa, tiettyjä eturistiriitoja ja komission sen tietyille elimille asettamien ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvien tehtävien täytäntöönpanon valvontaa. Komission tämänhetkinen vastaus koostuu seuraavista osista: 1. Yleisiä huomautuksia 2. Toteutetut toimenpiteet 3. Uusi yleinen viitekehys 4. Tarkempia huomautuksia Tilintarkastustuomioistuimen kertomusta koskevien yleisten huomautusten jälkeen esitetään toimenpiteet, jotka on toteutettu kaikkien MED-ohjelmien hallinnon vahvistamiseksi. Nämä toimenpiteet toteutettiin MED-ohjelmien yhteydessä toteutettavien yhä useampien hankkeiden ja sen poliittisen tuen perusteella, jonka hajautettu yhteistyö sai EU:n ulkoministereiltä ja Välimeren alueen kumppaneilta Barcelonassa marraskuussa 1995 pidetyssä Välimerikonferenssissa. Tämän jälkeen selostetaan uutta yleiskehystä koskevia periaatteita, jotka komissio aikoo ottaa käyttöön. Useita yksityiskohtaisia kommentteja tuomioistuimen MED-ohjelmista tekemistä alustavista huomautuksista esitetään liitteessä. Yleisiä huomautuksia 2. Ensimmäiset MED-ohjelmat käynnistettiin "ex nihilo" 1992. Ne vastasivat komission, neuvoston ja parlamentin johdonmukaisesti tukemaa poliittista toivomusta liittää uuteen Välimeren politiikkaan alueellinen monenvälinen yhteistyö ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen. Komissio oli tietoinen siitä, että ohjelman täytäntöönpanoon liittyvien monien tapahtumien vuoksi sillä ei ollut riittävästi henkilökuntaa käytettävissä ottaakseen vastuun kaikista ohjelmien hallintoon liittyvistä eri näkökohdista. Sen vuoksi päätettiin antaa osa ohjelman hallinnointiin liittyvistä tehtävistä ulkopuolisen elimen (ARTM) hoidettavaksi, samalla kun varmistettiin, että kaikki tärkeimmät päätökset pysyivät komission valvonnassa. Tuomioistuimen ja komission näkökannat varainhoitoasetuksen 105 artiklasta yhdistettynä asetukseen (ETY) N:o 1763/92 ovat erilaiset. Komission mielestä tämä artikla kattaa täysin ARTM:n kanssa tehdyn sopimuksen, jolla tietyt hallinnointiin liittyvät tehtävät annetaan sen hoidettavaksi komission valvonnassa. Sen jälkeen komissio teki rahoitusta koskevat päätökset pyydettyään ensin neuvoa MED-komitealta. Komission päätöksissä kunnioitettiin siten täysin kollegiaalisuuden periaatetta. 3. Komissio hyväksyy kuitenkin sen, että ohjelmien aloitus- ja kokeiluvaiheissa syntyi tilanteita, joita ei pidetty suotavina. Komission yksiköillä oli äärimmäinen kiire uusien ohjelmien käynnistämiseksi ja kustannusten arvioimiseksi: neuvosto oli vuonna 1991 hyväksynyt uuden Välimeren politiikan periaatteen vuosiksi 1992-1996, mutta täytäntöönpanoasetus (ETY) N:o 1763/92 hyväksyttiin vasta vuoden 1992 kesäkuun lopussa. Komission yksiköt valitsivat siksi tehtävän suorittamiseen konsultin, jonka pätevyys ja kokemus olivat tiedossa, ja palkkasi saman konsultin toimiston (ARTM:n) johtajaksi kokeiluvaiheen ajaksi. Kaksi konsulttiyritystä Fere ja Ismeri, jotka suorittivat MED-ohjelmien käynnistämiseen tarvittavat tutkimukset, osallistuivat asiantuntemuksellaan myös ARTM:n perustamiseen. 4. Komissio totesi, että näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden sijaan oli otettava käyttöön tavanomaiset menettelyt. Sen elimen osalta, jonka hoidettavaksi ohjelmien hallinto oli uskottu, komissio käynnisti kuulemismenettelyn, jota seurasi tarjouskilpailukutsu 30 päivänä maaliskuuta 1994 ja lopuksi 15 päivänä heinäkuuta 1994 CCAM:n hyväksyntä ARTM:n sopimukselle, joka oli taloudellisesti kaikkein edullisin tarjous (allekirjoitettiin 1 päivänä syyskuuta 1994). On myös huomattava, että 30 päivänä maaliskuuta 1994 julkistetussa tarjouskilpailussa todettiin mahdollisten eturistiriitojen välttämiseksi, ettei hyväksyttävä tarjoaja saa hyötyä avusta MED-ohjelmien aikana. 5. Näillä toimenpiteillä oli tarkoitus estää nyt syntyneiden ongelmien muodostuminen. Komissio on kuitenkin myös samaa mieltä siitä, että asiassa oli useita epäselvyyksiä, joiden korjaamiseen kului aikaa. Komissio on nyt ryhtynyt ankarampiin toimiin (katso seuraavia kohtia). 6. Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ARTM:n käyttämästä itsenäisen toimivallan tasosta, MED-ohjelmien vakiinnuttamisvaiheessa edettiin useassa asiassa (taloudellisen tuen edunsaajien valinta, päätökset verkostoille suoritettavista maksuista ja yksittäisten ohjelmien taloudellisten varantojen koostumuksen muutoksesta) yhden tai useissa tapauksissa usean komission virkamiehen vastuulla, vaikka käytännössä monet asiaan liittyvät tapahtumat vaikuttivat siihen, että ohjelmien tarkka valvonta oli mahdotonta koko ohjelman laajuudelta. 7. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että seuraavalla tasolla esiintyy puutteita itse verkostojen taloudellisessa hallinnoinnissa. Kun Euroopan unionissa ja kaikissa Välimeren alueen kumppanuusmaissa toimii noin 200 verkostoa, jotka kaikki koostuvat vähintään neljästä yhteistyökumppanista, komission on mahdotonta suorittaa jatkuvasti kaikkiin taloudellisiin toimiin liittyviä yksityiskohtaisia tarkastuksia. Komissio ehdottaa MED-ohjelmien taloushallintoon kuitenkin parannuksia, jotka esitetään yksityiskohtaisemmin uudessa yleisessä viitekehyksessä. 8. Tuomioistuin toteaa päätelmissään, että "MED-ohjelmien vaikutus on vielä todistettava". Kertomuksen pääosassa tehdään selväksi, että vaikutusta on erittäin vaikea arvioida (111 §). Komissio on itse asiassa säännöllisesti tehnyt itsenäisiä arvioita ja tarvearviointeja ohjelmista ja tekee niitä jatkossakin. Näiden tuloksia on käytetty ohjelmien tavoitteiden ja suuntaviivojen muokkaamiseen. Ohjelmia rahoitettiin ensin vuosittaiselta pohjalta, mutta hankkeet on nyt muutettu monivuotisiksi tehokkuuden lisäämiseksi, aiheiden ja verkostokumppaneiden lukumäärää on rajoitettu, hakumenettelyä on muutettu paremman valintajärjestelmän toteuttamiseksi, ja hankkeiden todellisia tuloksia ja saavutuksia on korostettu. Arvioinnit ja tarvearvioinnit koskivat pikemminkin yksittäisten ohjelmien toimintaa kuin Välimeren alueen hajautetun yhteistyön kokonaiskäsitettä. Tällä välin pääosastoon IB on perustettu arviointiyksikkö, joka suunnittelee uusia arviointimuuttujia. Hajautettuja yhteistyötoimia on ajallaan tarkoitus arvioida kokonaisvaltaisemmin MEDA-asetuksen määräysten mukaisesti, joissa hajautettu yhteistyö mainitaan erityisesti yhdeksi Välimeren politiikan tavoitteista. 9. Hajautetun yhteistyön vaikutusta on todellakin vaikea arvioida; se on usein pitkän aikavälin toimintaa, jota on mitattava enemmänkin yleisinä asenteiden ja katsantokantojen muutoksina kuin fyysisinä tuloksina. Ohjelmilla pyritään lisäämään keskinäistä ymmärrystä ja edistämään kansanvaltaisen yhteiskunnan asemaa Välimeren alueen kumppanuusmaissa, joissa yhteiskunta ei pysty vielä vaikuttamaan päätöksentekoprosesseihin siten, kuin avoimilta yhteiskunnilta voidaan odottaa. Sekä Euroopan unionissa että Välimeren maissa ohjelmille annettu tuki on laajalti tunnustettu. Euroopan unioniin kuuluvien maiden ja Välimeren maiden hallitukset sekä sosiaaliset ja poliittiset voimat, Euroopan parlamentin jäsenet, alueelliset ja paikalliset hallintoelimet, kansainväliset tiedotusalan järjestöt ja koko Euroopan ja Välimeren alueen akateeminen maailma tukevat ohjelmia. Vaikka ohjelmien päätavoitteena eivät ole konkreettiset hankkeet, voidaan mainita saavutetut tulokset, kuten vedenpuhdistusjärjestelmien rakentaminen Syyrian ja Libanonin kaupunkeihin, tiedotuskoulutusmahdollisuudet yli 200 maghrebilaiselle ja mashrakilaiselle toimittajalle sekä useat Euroopan unionin ja Välimeren maiden tutkijoiden maataloutta, biologiaa ja lääketiedettä käsittelevät yhteiset tutkimukset. Toteutetut toimenpiteet 10. Komissio hyväksyy, että ohjelman aloitusvaiheen aikana syntyi joitakin epäsuotavia tilanteita ja että taloudellista ja hallinnollista valvontaa on aihetta kiristää. Komissio on käytyään hyödyllisen keskustelun tuomioistuimen kanssa jo ryhtynyt moniin toimenpiteisiin: - 12 päivänä joulukuuta 1995 ARTM:lle lähetettiin kirje, jossa ilmoitettiin, että mitään komission kanssa tehtyjä sopimuksia ei uusittaisi; kaikille teknisen avun toimistoille lähetettiin samanlainen kirje; - 16 päivänä helmikuuta 1996 solmittiin 30 päivänä kesäkuuta 1996 päättyvä sopimus, jossa määritellään nykyisen sopimuksen nojalla täyttämättä jääneiden velvoitteiden loppuunsaattamista koskevat ehdot; tämä on ainoa voimassa oleva sopimus ARTM:n kanssa; - pääosasto XX on tehnyt ARTM:lle tilintarkastuksen, ja myös teknisen avun toimistoille tehdään tilintarkastus; - kaikille MED-ohjelman seuraavassa vaiheessa rahoitusta saaviksi valituille verkostoille on ilmoitettu tammikuun 1996 alkupuolella, että vuoden 1996 jakson aloittaminen viivästyy, kunnes hajautettujen yhteistyöohjelmien hallinnointimuotoa on tarkistettu; - hajautetun yhteistyön uudesta hallinnointijärjestelmästä on tehty ehdotus, ja siitä keskustellaan paraikaa komissiossa. Uusi yleinen viitekehys Sisäinen tehtävien uudelleenjako ja henkilöstövoimavarojen lisääminen vahvistavat budjettivalvontaa ja hallinnointia pääosastossa IB. Budjetointia, rahoitusasioita, sopimuksia ja tarjousmenettelyitä, menetelmien arviointia ja henkilöstöhallinnointia hoitavaa taloudesta ja voimavaroista vastaavaa osastoa ollaan perustamassa. On myös perustettu sisäisestä tilintarkastuksesta ja suhteista tilintarkastustuomioistuimeen vastaava osasto, joka on suoraan pääjohtajan alainen. Välimeren maiden välisistä suhteista vastaavaan osastoon on myös perustettu horisontaalinen yksikkö, joka vastaa ohjelmien suunnittelusta ja taloudellisesta yhteistyöstä, mukaan luettuna MED-ohjelmat. Uusi viitekehys ehdotetaan pantavaksi täytäntöön myös hajautetussa yhteistyössä, ei yksin Välimeren maiden kanssa, vaan myös Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden kanssa, mikä toisi esiin poliittisen merkityksen, joka kansanvaltaisella yhteiskunnalla nyt korostetusti on Euroopan unionin yhteistyöohjelmissa. Komissio on aloittanut menettelyn tämän yleisen viitekehyksen hyväksymiseksi. Se perustuu seuraaviin periaatteisiin: 1. kansanvaltaisen yhteiskunnan aloitteiden tukemiseen tarvittavan joustavuuden (tavoite, jota on erityisesti tuettu Euro-Välimeri-aluetta käsitelleessä ministerikokouksessa Barcelonassa ja muissa ministeritason tai muun korkean tason kokouksissa Latinalaisessa Amerikassa ja Aasiassa) ja komission politiikan täytäntöönpanon valvonnan yhdistäminen; 2. perusviitekehyksen tarjoaminen teknisen avun toimistoille ja hajautetun yhteistyön verkostoille toiminnan kokonaisvaltaisen yhtenäisyyden varmistamiseksi erityisesti "menettelyoppaalla", jolla tämä tavoite voidaan taata. Opas antaa vastauksen myös taloudellista hallinnointia koskeviin kysymyksiin; 3. perussopimusten laatiminen teknisen tuen toimistojen ja verkostojen kanssa, jotta voidaan välttää monien erilaisten väliaikaisjärjestelyjen syntyminen. Hajautettuun yhteistyöhön liittyvien toteutusten suuri lukumäärä vaatii usein ulkopuolisten järjestöjen puoleen kääntymistä. Siinä yhteydessä seuraavat tehtävät jäävät yksin komission vastuulle: 1. toimintojen tukiperusteista päättäminen ja toimintojen lopullisten rahoituspäätösten tekeminen; 2. rahoitussopimusten ja teknistä tukea koskevien sopimusten allekirjoittaminen toiminnan toteuttamisen varmistamiseksi; 3. edunsaajien ja teknisen tuen toimistojen toteuttaman toiminnan arviointi; 4. ohjelmien tulosten kokonaisarviointi suhteessa niiden tavoitteisiin. Komissio valvoo ohjelmiensa soveltamista tutkimalla ja hyväksymällä ulkopuolisten järjestöjen omasta toiminnastaan komissiolle luovuttamat kertomukset, ja sillä on oltava mahdollisuus tehdä yksittäisiin asiakirjoihin kohdistuvia pistokokeita itse paikalla. Näillä ehdoilla seuraavat tehtävät voidaan antaa ulkopuolisen järjestön hoidettavaksi komission valvonnassa ja selvästi määritellyssä laillisessa viitekehyksessä: 1. ohjelmissa ennakoitujen toimien edistäminen ja niistä tiedottaminen; 2. hakemusten vastaanottaminen, tutkiminen ja käsittely; 3. komission päättämien sopimusluonnosten laatiminen; 4. toiminnan seuranta ja sen täytäntöönpano, mukaan lukien säännölliset kertomukset; 5. maksujen suorittaminen komission erittelemän ja tarkan valtuutuksen perusteella asianmukaisesti taatuista varoista. Lisäksi MED-ohjelmien yhteydessä hankkeiden taloudellista hallinnointia parannetaan tarkistamalla verkostojen toimivaltaa. Komission, verkostojen ja ulkopuolisen suorittaman tilintarkastuksen kohteena olevien hankkeiden väliset perussopimukset laaditaan komission määrittämän toimivallan mukaisiksi, jotta tuomioistuimen mainitsemien kaltaiset tilanteet voidaan huomata ja korjata. Lisähenkilöstön palkkaaminen komissioon mahdollistaisi yksityiskohtaisemman valvonnan. Hajautetun yhteistyön oleellisten ominaisuuksien säilyttämiseksi järjestelmän toimintatavan on kuitenkin jatkossakin perustuttava osallistujien sopimuksen mukaisia velvoitteita kohtaan osoittamaan kunnioitukseen, joihin he ovat sitoutuneet, ja säännölliseen ulkopuolisten suorittamaan tilintarkastukseen. Tulevaisuudessa kaikilta verkoston jäseniltä vaaditaan sitoutumista yhteistyöhön, ja komissio käsittelee jäsenvaltioiden ja Välimeren yhteistyökumppaneiden kanssa kaikki tapaukset, joissa maan lainsäädäntö haittaa hajautetun yhteistyön tehokasta täytäntöönpanoa. Yksityiskohtaiset huomautukset Kohdat 33-34 Mitä tulee kirjeisiin, joissa jokaisen verkoston yhteensovittajalle ilmoitettiin valintamenettelyiden tuloksista, ARTM toimi sihteeristönä. Kokeiluvaiheen jälkeen päätökset tehtiin hyväksymistä käsittelevissä komiteoissa, joita komission edustaja, jolla oli veto-oikeus kaikkia päätöksiä tehtäessä, ei pelkästään johtanut vaan myös valvoi. Kohdat 39-45 Mitä tulee periaatteeseen siirtää toimivalta ARTM:lle, komissio katsoo, että asetuksessa (ETY) N:o 1763/92 olevan 6 artiklan 1 kohta ei sulje pois varai