Ensimmäisen arvioinnin loppuraportti - keskinäinen oikeusapu rikosasioissa(1)

(2001/C 216/02)

SISÄLTÖ

>TAULUKON PAIKKA>

YHTEENVETO

Arviointimenettelyssä voitiin havaita, että itse järjestelmä on osoittanut käyttökelpoisuutensa ja että prosessin aikana on tehty merkittäviä käytäntöön ja lainsäädäntöön liittyviä parannuksia. Jäsenvaltioiden viranomaiset tekivät varauksettomasti ja myönteisessä hengessä yhteistyötä arviointiryhmien kanssa. Euroopan unionin olisi jatkettava keskinäisen arvioinnin käyttöä ja varmistettava, että sitä käytetään täysin hyödyksi.

Arvioinnista saatiin kaksi mittasuhteista kertovaa tulosta:

- Keskinäisen oikeusavun määrä on lisääntymässä. Sen ovat todenneet kaikki jäsenvaltiot, ja joidenkin on pitänyt saada lisäresursseja tai etsiä keinoja, joilla selviytyä keskinäisen oikeusavun määrän lisääntymisestä.

- Useimmiten keskinäisessä oikeusavussa on kyse Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä (arviolta 75-95 prosenttia).

Arvioinnissa kävi selväksi, että vaikka keskinäisessä oikeusavussa onkin omat vikansa, siihen tavallisesti kohdistettu arvostelu, jonka mukaan se on hidasta, tehotonta ja heikkoa, on liiallista. Yleensä keskinäinen oikeusapu toimii mainettaan paremmin. Tavanomaisen rikoslain piiriin kuuluvien huumausainerikosten tai vakavien rikosten osalta haastateltujen oikeusalan toimijoiden suuri enemmistö katsoo, että keskinäinen oikeusapu toimii tehokkaasti ja vastaa alan toimijoiden vaatimuksia. Keskinäiseen oikeusapuun osallistuvat henkilöt ovat lisäksi asiaansa paneutuneita ja tunnollisia oikeusalan toimijoita, jotka pyrkivät auttamaan ulkomaiden viranomaisia parhaalla mahdollisella tavalla, joskus vaikeissa aineellisissa oloissa. Edellä todettu ei tee tyhjäksi keskinäisen oikeusavun tämänhetkiseen toimintaan kohdistuvaa arvostelua, mutta lieventää sitä.

Keskinäistä oikeusapua voidaan kuitenkin tehostaa monilla aloilla:

- Henkilöstö- ja materiaaliresurssit sekä taloudelliset resurssit ovat riittämättömiä vaatimuksiin nähden ja niiden olisi vastattava paremmin tämän päivän vaatimuksia.

- Riittämätön kielitaito on edelleen este keskinäisen oikeusavun tehostamiselle ja oikeusviranomaisten väliselle suoralle yhteydenpidolle. Kielikoulutuksen tarve on huomattava.

- Vanhentuneet käytännöt, turha byrokratia ja monimutkainen hierarkia ovat melkoinen taakka ja hidastavat kansainvälisten pyyntöjen lähettämistä ja täyttämistä. Ratkaisuna voisi olla hierarkkisten reittien yksinkertaistaminen ja menettelyjen tehostaminen.

- On ehdottomasti koulutettava keskinäisen oikeusavun asiantuntijoita.

- Samaan tapaukseen sovellettavien kansainvälisten ja kansallisten sääntöjen runsaudesta aiheutuu oikeudellista monimutkaisuutta. On olennaista, että keskinäisen oikeusavun kanssa tekemisissä olevat saavat tässä asiassa peruskoulutusta.

- Yleissopimusten soveltamisessa on suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Toiminnalle olisi laadittava paremmat suuntaviivat (puuttumatta tässä niiden laatimismenetelmään ja oikeudelliseen asemaan).

- Sellaisiin rikoksiin perustuvat oikeusapupyynnöt, jotka voidaan luokitella verorikoksiksi, aiheuttavat ongelmia. On toivottavaa, että asiaan saadaan vastaisuudessa korjaus.

- Yleissopimusten ratifiointi kestää joskus pitempään kuin on teknisesti perusteltua. Ratifiointi on saatava sujumaan nopeammin.

- Kaksoisrangaistavuus on edelleen mahdollinen oikeusapupyynnön epäämisperuste silloin kun pyydetään pakkotoimenpidettä. Euroopan unionin olisi jatkettava keskustelua tästä asiasta.

- Muutoksenhakukeinoja ei saisi voida käyttää asioiden viivyttämiseen.

- Hyviä toimintatapoja olisi toteutettava huolellisesti jäsenvaltioissa ja Euroopan oikeudellisen verkoston olisi valvottava sitä.

- Oikeusapupyynnön vastaanottaneen valtion lainsäädännön mukaiset vanhentumissäännöt eivät saisi enää olla esteenä pyyntöjen täyttämiselle.

Lopuksi arvioinnin perusteella tehty yleinen havainto:

- Sen, että Euroopan unionin sisällä annetaan vilkkaasti keskinäistä oikeusapua, olisi oltava kannustimena erityisen menettelytavan käyttämiselle edelleen jäsenvaltioiden välisessä oikeusavussa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla etenkin siksi, että todennäköisesti tästä alasta tulee yhä tärkeämpi Euroopan unionin laajentumisen myötä.

I JOHDANTO

Tässä raportissa pyritään tekemään järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan liittyvien kansainvälisten sitoumusten kansallisen tason soveltamista ja täytäntöönpanoa koskevan arviointijärjestelmän perustamisesta 5 päivänä joulukuuta 1997 hyväksytyn yhteisen toiminnan(2) 8 artiklan 5 kohdan ja 10 artiklan nojalla johtopäätökset ensimmäisestä arvioinnista, jotta neuvosto voisi tehdä siltä edellytetyt päätökset.

Ensimmäisen arvioinnin aiheena oli keskinäistä oikeusapua ja kiireellisiä omaisuuden takavarikointipyyntöjä koskevan järjestelmän toiminnassa esiintyneet viivästykset.

Tämä raportti perustuu yksittäisiin arviointiraportteihin ja väliraportteihin sekä niistä järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan monialaisessa työryhmässä käytyihin keskusteluihin. Tarkoituksena ei ole toistaa jäsenvaltioille annettuja yksittäisiä suosituksia. Raportissa pyritään tuomaan esiin arvioinnin aikana havaitut tärkeimmät kysymykset, löytämään hyviä toimintatapoja ja analysoimaan niitä ja tekemään tarvittaessa toimintaehdotuksia suosituksina, jotka osoitetaan tapauksesta riippuen joko Euroopan unionille tai itse jäsenvaltioille. Kaikki suositukset eivät tietenkään ole yhtä tärkeitä, mikä olisikin otettava huomioon tätä raporttia tarkasteltaessa.

II YLEISET HUOMIOT

Jäsenvaltiot ovat saaneet yksittäisiä suosituksia kussakin arvioinnissa, mutta jäsenvaltioiden rikosasioita koskevien oikeusapujärjestelmien arvioinnin kokonaistulokset ovat myös Euroopan unionin kannalta hyvin tärkeitä. Niiden avulla on erityisesti mahdollista arvioida, ovatko raporteissa esitetyt vaikeudet todellisia ja onko tähän yhteistyömuotoon viime vuosina kohdistettu ankarakin arvostelu, jossa sitä pidetään hitaana ja tehottomana, perusteltua ja jos on, niin missä määrin.

Keskinäisestä oikeusavusta on keskusteltu Euroopan unionissa ja sen jäsenvaltioissa viimeksi kuluneiden 5-8 vuoden aikana tiiviisti. Kommentteja ja arvostelua on saatu eri lähteistä, ja niiden sisältö riippuu siitä, ovatko esittäjät alan toimijoita vai tutkijoita. Asiaan on kiinnitetty entistä enemmän huomiota myös kansallisissa parlamenteissa ja Euroopan parlamentissa.

Amsterdamin Eurooppa-neuvoston 28.4.1997 hyväksymässä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa korkean tason työryhmä totesi aluksi, että oikeudellinen yhteistyö on saatava vastaavalle tasolle kuin poliisiyhteistyö, ja puolsi tutkimuksen ja sellaisten ratkaisujen tekemistä, joilla helpotetaan keskinäistä oikeusapua, oikeusviranomaisten välistä suoraa yhteydenpitoa edistävän Euroopan oikeudellisen verkoston perustamista ja sellaisten yhteistyömuotojen tehostamista, joista on apua järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Toimintasuunnitelmassa ehdotettiin myös keskinäisen arviointijärjestelmän perustamista. Tämä raportti perustuu kyseiseen järjestelmään.

Viidentoista arvioinnin perusteella voidaan ensiksi todeta, että vaikkei keskinäinen oikeusapu ole niin täydellistä ja luotettavaa kuin moni alan toimija toivoo, se kuitenkin toimii paremmin kuin eräät väittävät. Tavanomaisen rikoslain piiriin kuuluvien huumausainerikosten tai vakavien rikosten osalta haastateltujen oikeusalan toimijoiden enemmistö on sitä mieltä, että keskinäinen oikeusapu toimii mainettaan tehokkaammin. Arvioinneista esimerkiksi selvisi, että väite oikeusviranomaisten välisen suoran yhteydenpidon puuttumisesta ei vastaa todellisuutta. Vaikka keskusviranomaiset olivat miltei joka elimessä kykenemättömiä toimittamaan tilastoja vuonna 1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta vuonna 1990 tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä "vuoden 1990 Schengenin yleissopimus") 53 artiklan nojalla annettavan keskinäisen oikeusavun määrästä, arvioinneista käy ilmi, että suora yhteydenpito oikeusviranomaisten välillä on yleinen käytäntö ja lisääntymässä. Edellä todettu ei tee tyhjäksi kaikkea keskinäisen oikeusavun järjestelmän tämänhetkiseen toimintaan kohdistunutta arvostelua, mutta lieventää sitä. Täsmällisyyden vuoksi on kuitenkin todettava, että joskin keskinäinen oikeusapu toimii mainettaan paremmin, hankaliakin aloja on, esimerkiksi verokysymykset ja tietyt talousrikollisuuden muodot.

Toiseksi arvioinneista on käynyt ilmi, että vaikka tilastot eivät olekaan täysin luotettavia, useimmat oikeusapupyynnöt, 75-95 prosenttia kaikista, tehdään Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi lähes kaikki muut pyynnöt koskevat ehdokasvaltioita, jotka liittyvät ennemmin tai myöhemmin unioniin. Voidaan päätellä, että tällä alalla unionilla on sen nykyisessä tai tulevassa muodossa erityinen ulottuvuus. Tästä puolestaan voidaan tehdä se johtopäätös, että unionilla kannattaa olla omat välineet ja sen kannattaa edelleen kehittää vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueelle ominaisia käytäntöjä. Toiminta on jo alkanut, sillä 29.5.2000 tehtiin oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä yleissopimus (jäljempänä "vuoden 2000 yleissopimus"), joka täydentää keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskevaa vuoden 1959 eurooppalaista yleissopimusta (jäljempänä "vuoden 1959 eurooppalainen yleissopimus"). Tällä hetkellä rikosasioiden yhteistyöryhmässä työskennellään myös Ranskan aloitteen pohjalta toisen, talousrikoksia koskevan tämän alan välineen laatimiseksi. Tällä tavalla on jatkettava ja mentävä eteenpäin.

Kolmas havainto liittyy välineiden täytäntöönpanoon. Asiantuntijat havaitsivat, ettei viiteyleissopimusta (vuoden 1959 eurooppalainen yleissopimus), jonka tekemisestä on kulunut 40 vuotta, sovelleta yhdenmukaisella tavalla jäsenvaltioiden välillä eikä jäsenvaltioissa. Yhdenmukaisuuden puute on siis todellinen ongelma, joka on ratkaistava.

Neljäs havainto koskee oikeudellisiin ongelmiin liittyvää lisävaikeutta, jonka syynä ovat vanhentuneet käytännöt, hallintorutiinit ja byrokraattinen hierarkia. On selvää, että keskinäisen oikeusavun tehostaminen merkitsee menneiltä ajoilta periytyvien toimintatapojen nykyaikaistamista ja toiminnan joustavuuden lisäämistä.

Viides yleinen havainto liittyy kielitaitoon. Se, että oikeusviranomaisten suuri enemmistö ei pysty esittämään asiaansa virheettömästi ja juridisia termejä käyttäen muulla kuin omalla kielellään, rajoittaa suuresti suoraa yhteydenpitoa koskevien säännösten soveltamismahdollisuuksia. Tästä ongelmasta päästään vain jatkuvan, tehostetun kielikoulutuksen avulla.

Kuudes ja viimeinen havainto koskee keskinäisen oikeusavun määrää. Se on lisääntymässä. Kaikki jäsenvaltiot ovat yleisesti havainneet oikeusavun lisääntyneen, mutta sen mittasuhteet vaihtelevat valtiosta ja olosuhteista riippuen. Varmaa on kuitenkin, että oikeusapupyyntöjen määrä on lisääntymässä.

III ERITYISET HUOMIOT

a) Kansainvälisten yleissopimusten ratifiointi

Kuten tämän arvioinnin perustana olevassa kyselyssä todettiin, arvioitavana on jäsenvaltioiden keskinäinen oikeusapu vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen ja sen vuonna 1978 tehdyn pöytäkirjan, rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista ja keskinäistä oikeusapua rikosasioissa koskevan vuoden 1962 Benelux-sopimuksen ja sen vuonna 1974 tehdyn pöytäkirjan, vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen sekä muiden asiaankuuluvien sopimusten ja järjestelyjen, kuten rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua, etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tuomitsemista koskevan vuoden 1990 yleissopimuksen (jäljempänä "vuoden 1990 rahanpesuyleissopimus") puitteissa.

Joskin kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat ratifioineet vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen, yksi jäsenvaltio ei ole vielä ratifioinut vuonna 1978 tehtyä pöytäkirjaa (keskinäisen oikeusavun helpottamisesta veroasioissa) ja eräs toinen jäsenvaltio ratifioi sen vasta vuonna 2000. Euroopan unionin jäsenvaltioista 14 on ratifioinut vuoden 1990 rahanpesuyleissopimuksen. Asiantuntijat totesivat, että paitsi näitä erityisesti mainittuja tapauksia, yleissopimusten ratifiointi kestää lähes aina kauan (usein yli viisi vuotta ja joskus jopa 20 vuotta).

Euroopan unioni on jo ilmaissut huolensa välineiden ratifiointiin kuluvasta ajasta. Se tapahtui 28.4.1997 hyväksytyssä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa (13. ja 14. suositus), ja silloin määräpäiväksi asetettiin vuoden 1998 loppu. Euroopan unioni ilmaisi huolensa jälleen asiakirjan "Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja valvonta: Euroopan unionin strategia uuden vuosituhannen alkaessa"(3) suosituksessa 27, jossa määräpäiväksi asetettiin vuoden 2001 loppu ja tärkeysjärjestykseksi ensimmäinen sija. Vuoden 2000 yleissopimuksessa kehotetaan jäsenvaltioita aloittamaan yleissopimuksen ratifiointimenettelyt ennen 1. tammikuuta 2001.

Arvioinneista kävi ilmi, miten tärkeää on, ettei keskinäistä oikeusapua koskevien yleissopimusten alalla ole aukkoja, koska puuttuva ratifiointi saattaa estää tai heikentää keskinäistä oikeusapua.

Suositus 1: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita kiinnittämään erityistä huomiota rikosasioissa annettavaa keskinäistä oikeusapua helpottavien kansainvälisten välineiden ratifiointiin omien perustuslakiensa vaatimusten mukaisesti kohtuullisen ajan kuluessa. Aivan erityistä huomiota olisi kiinnitettävä vuoden 2000 yleissopimukseen pikaiseen ratifiointiin. Neuvoston puheenjohtajan olisi pyydettävä kirjeitse yleissopimuksen osapuolia ilmoittamaan neuvostolle ennen 1. lokakuuta 2001 syyt siihen, etteivät ne ole ratifioineet yleissopimuksia. Ilmoitusten pohjalta voitaisiin käydä neuvostossa keskustelu Belgian puheenjohtajakaudella.

b) Vanhentumissäännöt

Arvioinneista kävi ilmi, että joissakin jäsenvaltioissa oikeusviranomaiset eivät täyttäneet pyyntöä, jos kävi ilmi, että rikoksia, joiden perusteella pyyntö oli tehty, koskisivat sen lainsäädännön nojalla vanhentumissäännöt. Yksi jäsenvaltio vahvisti vuonna 1999 antamassaan laissa kansainvälisestä oikeudellisesta yhteistyöstä periaatteen, jonka mukaan yhteistyö ei ole mahdollista, jos rikosoikeudelliset menettelyt ovat vanhentumissääntöjen nojalla vanhentuneet, paitsi jos jossakin yleissopimuksessa nimenomaisesti määrätään toisin.

Vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen mukaan se, että rikos, johon pyyntö perustuu, on pyynnön vastaanottaneen valtion sääntöjen nojalla vanhentunut, ei ole nimenomainen syy oikeusavun epäämiseen. Näin on kuitenkin asia rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevassa vuoden 1957 yleissopimuksessa. Tässä suhteessa jäsenvaltiot ovat edenneet askeleen eteenpäin. Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta vuonna 1996 tehdyssä yleissopimuksessa määrätään, että rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta ei voida kieltäytyä sillä perusteella, että syyte on oikeusapupyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan vanhentunut. Olisi mietittävä, onko tämä keskinäisen oikeusavun epäämisen peruste aiheellista säilyttää.

Suositus 2: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita tarkastelemaan uudelleen kansallista lainsäädäntöään ja käytäntöjään sen varmistamiseksi, ettei toisesta jäsenvaltiosta lähetettyä keskinäistä oikeusapua koskevaa pyyntöä evättäisi vain siksi, että rikos, jonka johdosta pyyntö esitetään, on vanhentumissääntöjen nojalla vanhentunut pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa.

c) Epäämisperusteet

Arvioinneissa tuli esiin, että vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen 2 artiklan b kohdassa luetelluista neljästä oikeusapupyynnön epäämisperusteesta kolmea (täysivaltaisuus, turvallisuus ja oikeusjärjestyksen yleiset periaatteet eli ordre public) käytetään harvoin perusteena toisen Euroopan unionin jäsenvaltion esittämän pyynnön epäämiselle. Toisin on olennaisten etujen kohdalla. Ainakin yksi jäsenvaltio mainitsi olennaiset etunsa perusteena sille, että se edellyttää oikeusministeriön tarkastavan ennen oikeusavun antamista pyynnöt, jotka liittyvät pankissa suoritettavaan etsintään tai takavarikointiin, joskin käytäntöä on ilmeisesti arvioinnin johdosta muutettu viimeaikaisella lainsäädännöllä.

Tilanne kansainvälisten välineiden suhteen on tällä hetkellä se, että pyynnön täyttävän viranomaisen 2 artiklan b kohdan perusteella tekemä arvio on yksipuolinen päätös, jolla on kiistatta poliittinen ulottuvuus, koska se liittyy valtion täysivaltaisuuden suojaamiseen. Arvioinnissa tuli kuitenkin esiin, että keskinäinen oikeusapu kehittyy nyt enenevässä määrin oikeudellisissa puitteissa, mistä on osoituksena vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen ja vuoden 2000 yleissopimuksen mukainen jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten suora yhteydenpito ja mitä Euroopan oikeudellinen verkosto edistää ja helpottaa. Poliittisen arvioinnin ja oikeusviranomaisten suorittaman tutkimuksen synnyttämän kaksijakoisuuden on katsottu useissa arvioinneissa aiheuttavan pyyntöjen täyttämisen viivästymistä ja sekaannuksia ministeriöiden ja oikeusviranomaisten välisessä vastuunjaossa.

Rikosasioiden yhteistyöryhmässä parhaillaan käsiteltävänä olevaan väline-esitykseen sisältyy ehdotus vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen 2 artiklan b kohdan soveltamisen rajoittamisesta.

Neuvosto panee merkille, että rikosasioiden yhteistyöryhmässä työskennellään parhaillaan epäämisperusteiden parissa. Siinä yhteydessä on tehty ehdotuksia vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen 2 artiklan b kohdassa määrättyjen epäämisperusteiden soveltamisen rajoittamisesta jäsenvaltioiden välillä.

d) Pankkitilien jäljittäminen

Varojen ja omaisuuden vallinnanrajoitus ja tarvittaessa menetetyksi tuomitseminen, jotka ovat tehokkaita rikollisuuden torjuntakeinoja, edellyttävät varojen ja omaisuuden ennalta tunnistamista ja jäljittämistä. Arviointeja tehtäessä tuli esiin, että useat jäsenvaltiot suostuvat täyttämään keskinäistä oikeusapua koskevan pyynnön, joka merkitsee omaisuuteen ja varoihin kohdistettavia väliaikaisia suojatoimenpiteitä tai pakkokeinoja, vain, jos omaisuus ja varat on täysin tunnistettu. Tämä juuri on rikollisuuden torjunnan kompastuskivi, sillä varoja ja omaisuutta ei usein tunneta täysin. Omaisuus saattaa jopa olla yksinkertaisesti kolmannen osapuolen nimissä. Arvioijat totesivat, että jäsenvaltioilla on käytössään ainoastaan rajoitetut keinot jäljittää vajavaisimmin tunnistettuja varoja ja jotkin kieltäytyvät suorittamasta tutkimuksia, joita ne pitävät liian laaja-alaisina ja luonnehtivat tietojenonginnaksi. Tämä koskee pääasiassa pankkitilejä. Asiantuntijat totesivat, että joidenkin jäsenvaltioiden oikeusalan toimijat ovat sitä mieltä, että mainitunlaiset pyynnöt voitaisiin täyttää tehokkaasti, jos pyynnön vastaanottaneella jäsenvaltiolla olisi kaikista pankkitileistä keskusrekisteri eikä sen tarvitsisi pyytää tietoja maan kaikista rahalaitoksista. Toisaalta on todettava, että eräillä jäsenvaltioilla, joilla ei ole keskusrekisteriä kaikista pankkitileistä, voisi olla vaikeuksia toimittaa kyseisiä tietoja.

Tällä alalla toimivat tietävät, ettei toisessa jäsenvaltiossa avattua pankkitiliä ole helppo tunnistaa, paljastaa ja nimetä, mutta melko usein käy niin, että he tietävät tilin olevan olemassa, mutta heillä ei ole riittävän tarkkoja tietoja paikantaakseen pankin, jossa tili on avattu.

Rikosasioiden yhteistyöryhmässä parhaillaan käsiteltävään väline-esitykseen sisältyy ehdotus, joka koskee luettelon toimittamista luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön pankkitileistä toisen jäsenvaltion pyynnöstä.

Suositus 3: Neuvosto panee tyytyväisenä merkille, että rikosasioiden yhteistyöryhmässä on tekeillä nopeutettu menettely luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden pankkitilien jäljittämistä varten, ja pyytää työryhmää etsimään tyydyttäviä ratkaisuja asiaan mahdollisimman pian.

e) Verorikokset

Arvioinneista voitiin havaita, että verorikoskysymys on edelleen niin arkaluonteinen aihe, että keskinäinen oikeusapu voi sen perusteella olla rajallista ja siinä saatetaan viivytellä tai se voidaan pahimmillaan evätä.

Asiantuntijat havaitsivat, että 14 jäsenvaltiota on ratifioinut 17.3.1978 tehdyn vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan ja yksi jäsenvaltio ei ole vielä ratifioinut sitä. Pöytäkirjan ratifioineista jäsenvaltioista moni on lisäksi säilyttänyt kaksoisrangaistavuus-, suhteellisuus- ja erityisvaatimuksia, jotka useimmiten on ilmaistu pöytäkirjaan liitettyinä varaumina ja selityksinä.

Tilanteen tekee vielä valitettavammaksi se, että järjestäytyneen rikollisuuden eräät puolet, esimerkiksi savukkeiden salakuljetus, kuuluvat myös veroasioiden piiriin. Olisi ikävää, jos pankkitiliin, jolla säilytetään tämän tyyppisen toiminnan tuottamaa hyötyä, ei voitaisi kohdistaa vallinnanrajoitustoimenpidettä siksi, että rikos koskee verotusta.

Rikosasioiden yhteistyöryhmässä parhaillaan käsiteltävänä olevaan väline-esitykseen sisältyy määräys, jonka mukaan oikeusapupyynnöstä ei saa kieltäytyä sillä perusteella, että pyyntö koskee verorikosta.

Neuvosto panee tyytyväisenä merkille, että rikosasioiden yhteistyöryhmässä työskennellään parhaillaan sen varmistamiseksi, ettei keskinäistä oikeusapua koskevia pyyntöjä evättäisi sillä perusteella, että on kyseessä verorikos.

f) Kaksoisrangaistavuus

Asiantuntijat tarkastelivat systemaattisesti kysymystä kaksoisrangaistavuudesta, jota käytetään joskus perusteena olla vastaamatta keskinäistä oikeusapua koskeviin pyyntöihin tai olla lainkaan lähettämättä oikeusapupyyntöä. He totesivat, että ehtoa käytettiin eri jäsenvaltioissa eri muodoissa ja vaihtelevassa määrin.

He panivat kuitenkin merkille seuraavaa:

- Arviointien perusteella ei voida päätellä, että kaksoisrangaistavuus olisi merkittävä rajoite keskinäiselle oikeusavulle, sillä useimmissa tapauksissa rikokset, joiden johdosta pyyntöjä tehtiin, olivat vakavia rikoksia, joista jäsenvaltioilla on melko samankaltaiset lainsäädännöt (huumausaine- ja väkivaltarikokset, petokset jne.).

- Mielipiteet eroavat toisistaan sen osalta, aiheutuuko vaatimuksesta käytännön ongelmia ja missä määrin niitä aiheutuu.

- Toimintatavat vaihtelevat merkittävästi eri maissa ja jopa eri tuomioistuimissa.

- Pelkkä kaksoisrangaistavuussäännön olemassaolo johtaa siihen, että eräät oikeusviranomaiset eivät lähetä pyyntöjä, koska tietävät ennalta, että heidän pyyntönsä evätään.

Edellä esitettyjen yleisten havaintojen lisäksi voidaan esittää tarkempia huomioita.

Ensimmäinen huomio liittyy siihen, että koko kaksoisrangaistavuuden käsite on epämääräinen. Jos käsite onkin käytössä, siihen suhtaudutaan miltei aina joustavasti eikä suinkaan vaatimuksena, jonka mukaan rikostunnusmerkistön olisi oltava täsmälleen samanlainen oikeusapupyynnön esittävän ja pyynnön vastaanottavan valtion lainsäädännöissä, vaan usein pelkkänä kysymyksenä rikoksen rangaistavuusmahdollisuudesta molemmissa valtioissa (double punishability), jolloin huomio keskittyy enemmän rikoksiin kuin lainsäädäntöön. Kaksinkertainen rangaistavuusmahdollisuus merkitsee sen selvittämistä, onko pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion lainsäädännössä samanluonteinen rikos, josta voidaan nostaa syyte, vaikka se ei vastaakaan täsmälleen pyynnön perusteena olevan rikoksen oikeudellista määritelmää.

Toinen huomio on, että huolimatta tästä vaihtelevasta suhtautumistavasta, jota usein luonnehditaan in concreto -arvioinniksi, kaksoisrangaistavuus on edelleen huomattavassa määrin pyynnön hyväksymisen ehtona, joka useimmiten kyllä täyttyy, mutta joka on tarkistettava kussakin tapauksessa. Se ei siis ole pelkkä keskinäisen oikeusavun mahdollinen este, vaan saattaa myös merkitä aikaavievää lisää menettelyssä. Asiantuntijat totesivat myös yhden jäsenvaltion katsovan, että kaksoisrangaistavuusvaatimus kattaa jopa pyynnön perusteena olevaan rikokseen liittyvien lieventävien asianhaarojen huomioon ottamisen. Tällainen näkemys laajentaa huomattavasti lain määräysten soveltamisalaa ja on omiaan estämään keskinäisen oikeusavun antamista.

Kolmas huomio koskee sitä, että monissa jäsenvaltioissa kaksoisrangaistavuus tulkitaan eri tavalla riippuen pyynnön täyttämisestä vastaavasta henkilöstä. Tästä näkee, millaiseen epävarmuuteen pyynnön esittävät viranomaiset jätetään. Eräässä jäsenvaltiossa kävikin ilmi, että yhdellä oikeusapupyyntöjä täyttävällä tuomioistuimella oli paljon tiukempi käsitys kaksoisrangaistavuusvaatimuksesta kuin keskusviranomaisella.

Neljäs huomio koskee sitä, että kaksoisrangaistavuusvaatimusta tulkitaan tiukemmin silloin kun pyyntö liittyy pakkokeinoon. Asia on niin, että etsinnät ja takavarikoinnit, jotka ovat nimenomaan pakkokeinoja, ovat keskeisiä järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa sekä todisteiden hankkimiseksi että yritteliäimpien kansainvälisten rikollisten varojen pidättämiseksi. Todettiin kuitenkin, että yksi jäsenvaltio ei milloinkaan sovella kaksoisrangaistavuussääntöä unionin jäsenvaltioihin, ei edes silloin kun pyyntö koskee etsintää ja takavarikointia.

Kaksoisrangaistavuuskysymys lientynee aineellisen rikosoikeuden yhdenmukaistamisen edetessä Euroopan unionissa, joskin arvioinneista on havaittavissa, että kaksoisrangaistavuus voisi olla keskinäisen oikeusavun mahdollinen este, pääasiassa silloin kun pyyntö koskee pakkokeinoja.

Rikosasioiden yhteistyöryhmässä parhaillaan tarkasteltavaan väline-esitykseen sisältyy ehdotus, joka liittyy kaksoisrangaistavuusvaatimukseen etsintä- ja takavarikointipyyntöjen osalta.

Suositus 4: Neuvosto toteaa, että kaksoisrangaistavuus on edelleen ajankohtainen kysymys jäsenvaltioiden keskuudessa, ja suosittaa jatkokeskustelujen käymistä asiasta.

g) Menettely

Jäsenvaltioiden rikosprosessilakien yhteensopivuus on edelleen arka kysymys. Periaatteena on, että pyynnön vastaanottanut valtio soveltaa pyynnön täyttämisessä omia lakejaan. Arvioitsijat panivat esimerkiksi merkille, että jonkin jäsenvaltion oikeusviranomaiset saattoivat sallia puolustusasianajajan läsnäolon oikeudenkäynnissä, kun taas saman jäsenvaltion toiset oikeusviranomaiset kieltäytyivät ehdottomasti tästä vedoten maan rikosprosessilakiin, jossa ei sellaisesta säädetä. Eräät jäsenvaltiot ovat jo lisänneet kansalliseen lainsäädäntöönsä säännöksiä kansainvälisestä yhteistyöstä, jolloin on tullut mahdolliseksi pyydettäessä soveltaa pyynnön esittäneen jäsenvaltion lakia. Vuoden 2000 yleissopimuksessa on määräys, jonka mukaan pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion on noudatettava pyynnön esittäneen jäsenvaltion nimenomaisesti esittämiä muodollisuuksia ja menettelyjä edellyttäen, että nämä muodollisuudet ja menettelyt eivät ole pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion lainsäädännön perusperiaatteiden vastaisia.

Kaikissa arvioinneissa käytettiin aikaa keskinäisen oikeusapupyynnön täyttämiseen osallistuvien keskusviranomaisten ja muiden viranomaisten sisäisten menettelyjen arvioimiseen. Asiantuntijat havaitsivat aikaavieviä byrokraattisia käytäntöjä, jotka eivät vastanneet oikeusapupyyntöjen tasaisesta ja huomattavasta lisääntymisestä aiheutuvia yhä suurempia tarpeita. Byrokraattinen hierarkia hankaloittaa useissa jäsenvaltioissa syyttäjäviranomaisten työtä, mikä hidastaa oikeusapupyyntöjen lähettämistä huomattavasti jopa silloin kun syyttäjäviranomainen voi jäsenvaltion lain mukaan itse laatia ja lähettää niitä. Arvioinneista kävi ilmi, että pyyntöjen tarpeettomasta kierrosta hierarkian läpi saattaa aiheutua viikkojen tai jopa kuukausien viivästymisiä.

Nämä hallinnolliset rutiinit eivät vastaa vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen eivätkä vuoden 2000 yleissopimuksen määräyksiä. Vähemmän muodollinen hierarkia ja yksilökeskeisempi vastuu vaikuttavat ehdottoman tarpeellisilta.

Asiantuntijoita hämmästyttivät ne vaivalloiset byrokraattiset kanavat, joita pitkin pyynnöt useissa arvioiduissa jäsenvaltioissa kulkevat keskusviranomaisilta niiden täyttämisestä vastaavalle henkilöstölle. Kauan kestävää ja hidasta etenemistä perustellaan useimmilla tahoilla valvonnan tarpeella. Kuitenkin kävi ilmi, etteivät perättäiset suodattimet taanneet sitä, että pyyntöjen täyttämistä todella valvottiin. Todellista valvontaa suoritetaan itse asiassa joko siinä vaiheessa, kun pyyntö saapuu keskusviranomaiselle, tai siinä vaiheessa, kun oikeusviranomainen täyttää sen. Euroopan unioniin liittyvissä tapauksissa olisi vastuu valvonnasta annettava ajan säästämiseksi yhdelle viranomaiselle, joka useimmissa jäsenvaltioissa olisi pyynnön täyttävä oikeusviranomainen.

Useat jäsenvaltioiden vastaanottamat pyynnöt liittyvät asiakirjojen tiedoksiantoon eivätkä todisteiden saamiseen rikosasiaa koskevaa oikeudenkäyntiä varten. Vaikka asiakirjojen tiedoksiannolla saattaa olla suuri merkitys niiden vastaanottajalle tai asiakirjat luovuttavalle viranomaiselle, ne eivät edellytä samanlaisia monimutkaisia toimenpiteitä pyynnön vastaanottavalta jäsenvaltiolta kuin muut keskinäistä oikeusapua koskevat pyynnöt. Arvioinneista kävi ilmi, että asiakirjojen tiedoksiantoa ja muuta keskinäistä oikeusapua koskevat pyynnöt käsitellään usein samalla tavalla, vaikka asiakirjojen tiedoksianto voitaisiin hoitaa vähemmän muodollisesti ja siis nopeammin.

Tässä yhteydessä on syytä panna merkille, että asiantuntijoihin teki vaikutuksen eräissä jäsenvaltioissa omaksuttu epävirallinen menettelytapa oikeudellisessa yhteistyössä. Epävirallinen menettelytapa on syntynyt muodollisuuksia karsimalla, ja se vaikuttaa onnistuneelta. Vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen voimaantulon jälkeen epävirallista menettelytapaa ollaan omaksumassa oikeusviranomaisten välisessä yhteistyössä, vaikka tilanteessa on vielä parantamisen varaa.

Neuvosto toistaa aiemmin esittämänsä suosituksen vuoden 2000 yleissopimuksen pikaisesta ratifioinnista. Yleissopimuksessa edellytetään yleensä suoria yhteyksiä ja tiedoksi annettavien asiakirjojen toimittamista suoraan. Siinä myös kehotetaan pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion viranomaisia hyväksymään jokin menettely, vaikka se ei olisikaan niille tuttu. Tämä merkitsee epäilemättä sitä, että rikosprosessilakien keskinäisestä yhteensopimattomuudesta johtuvat vaikeudet tulevat yleensä lieventymään.

Suositus 5: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita:

- järkeistämään sisäisiä menettelyjään ja hallinnollisia reittejä ja poistamaan oikeusapupyyntöjä käsittelevien viranomaisten turhaa byrokratiaa tarkoilla rajanvedoilla ja erityistehtävien jaolla sekä poistamalla hierarkkisuutta ja antamalla vastuuta asianomaisille virkamiehille. Tavoitteena on joustava ja dynaaminen palvelu. Joissakin jäsenvaltioissa muotoutuneet epäviralliset menettelytavat olisi otettava huomioon.

- varmistamaan, ettei toisen jäsenvaltion esittämää erityistä toimenpidettä koskevaa pyyntöä täytetä tehottomammin kuin kotimaiseen asiaan liittyvää toimenpidettä.

h) Muutoksenhakuoikeudet

Vaikka pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa olevilla muutoksenhakuoikeuksilla on harvoin lykkäävä vaikutus, ne voivat hidastaa huomattavasti aineiston siirtämistä pyynnön esittäneille viranomaisille ja siten viivästyttää pyynnön esittäneen oikeusviranomaisen suorittamaa analysointia ja aineiston hyödyntämistä. Arvioitsijat panivat esimerkiksi merkille, että erään jäsenvaltion prosessijärjestelmässä on muutoksenhakuoikeus kaikilla, joiden etua asia koskee. Jotkut vastaajat ovat käyttäneet mahdollisuutta väärin viivyttämistarkoituksessa. Kyseinen jäsenvaltio on myöntänyt asian ja muuttanut äskettäin lainsäädäntöään väärinkäytön rajoittamiseksi.

Eräässä toisessa jäsenvaltiossa on pankilla oikeus hakea muutosta tilin takavarikoimispäätökseen ja eräässä kolmannessa jäsenvaltiossa muutoksenhakumenettelyillä on lykkäävä vaikutus. Jos lähdetään siitä, että Euroopan unionin jäsenvaltiot luottavat toistensa oikeusjärjestelmiin ja keskinäistä oikeusapua annetaan pyynnön esittäneen jäsenvaltion etujen mukaisesti, olisi harkittava muutoksenhakuoikeuksien rajoittamista pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa tai ainakin niiden lykkäävän vaikutuksen poistamista perusoikeuskysymystä kuitenkaan unohtamatta.

Suositus 6: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita tutkimaan kansallisia menettelysäännöksiään, jotta estettäisiin muutoksenhakuoikeuksien käyttö viivyttämistarkoituksessa.

i) Talousrikokset - erikoisyksiköt

Arvioinneista kävi ilmi, että useat jäsenvaltiot ovat perustaneet erikoisyksikköjä tai laatineet erityismenettelyjä helpottaakseen talousrikosten torjuntaa ja rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemista. Yksiköissä on asiantuntijoita eri aloilta ja tehtävistä, ja yksiköt ovat osoittautuneet useissa jäsenvaltioissa onnistuneeksi välineeksi talousrikosten torjunnassa.

Suositus 7: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita tutkimaan talousrikosten tutkintarakenteitaan, jotta saataisiin selville parhaat käytännöt, joilla muut jäsenvaltiot ovat järjestäneet toimintansa, ja tarvittaessa sen selvittämiseksi, onko niiden omia rakenteita tarpeen organisoida uudelleen jäsenvaltioiden yhteistyön tehostamiseksi.

j) Todistusaineiston siirto

Joissakin jäsenvaltioissa pyynnön esittäneen tuomioistuimen pyynnön perusteella tehdyllä tuomioistuimen päätöksellä takavarikoitua aineistoa tai esineitä ei siirretä suoraan. Melko usein oikeusviranomaisen on selvitettävä, liittyvätkö kaikki takavarikoidut esineet ja asiakirjat todella pyynnössä määriteltyihin rikoksiin, ja tarvittaessa poistettava ne, jotka eivät liity asiaan.

Arvioinneissa pidettiin tätä oikeusapupyyntöjen täyttämiseen liittyvää todistusaineiston siirtämisen lisävaihetta tarpeettomana vaatimuksena, jolla tuskin voidaan saada lisätakeita ja joka aiheuttaakin vain viivästyksiä. Tätä prosessivaihetta koskeva lainsäädäntö on lisäksi usein vanhaa, minkä asianomaiset jäsenvaltiot myönsivät.

Ongelman tätä puolta on tarkasteltava yhdessä niiden aikaisempien suositusten kanssa, jotka liittyvät menettelyjen yksinkertaistamiseen, käsittelyyn osallistuvien elinten lukumäärän vähentämiseen ja vastuun siirtämiseen oikeusapupyyntöjä täyttäville oikeusviranomaisille, jolloin vältetään keskinäisen oikeusavun liiallista byrokratisoitumista.

Suositus 8: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita yksinkertaistamaan moninkertaisista tarkistuksista luopumalla menettelyä, jota käytetään aineiston siirtämisessä pyynnön esittäneeseen jäsenvaltioon.

k) Vakiolomakkeiden ja atk-järjestelmien käyttö pyyntöjen lähettämisessä

Useat asiantuntijat suosittelivat, että jäsenvaltiot tekisivät kaikki tarvittavat aloitteet oikeusapupyyntöjen laadun parantamiseksi, jottei pyyntöjä ymmärrettäisi väärin ja jotta keskinäinen oikeusapu sujuisi helpommin pitkällä aikavälillä.

Asiantuntijoihin teki myös vaikutuksen se, miten eräissä jäsenvaltioissa on oikeusapupyyntöjen käsittelyä varten kehitetty atk-järjestelmiä, jotka nimenomaan voisivat olla yksi tapa parantaa lähetettävien oikeusapupyyntöjen laatua. Erityisesti yhdessä jäsenvaltiossa tietokoneiden käyttöä pidettiin kaikkien pyyntöjen laatimiseen osallistuvien kannalta tehokkaana työvälineenä.

Suositus 9: Neuvosto kehottaa Euroopan oikeudellista verkostoa jatkamaan lähetettävien oikeusapupyyntöjen vakiolomakkeen kehittämistä keskinäisen oikeusavun helpottamiseksi ja saattamaan sen käyttöön mahdollisimman pian. Neuvosto suosittelee myös, että jäsenvaltiot tutkivat mahdollisuutensa käyttää atk-järjestelmää lähetettävien oikeusapupyyntöjen laatimisessa ja koordinoivat tätä EU:n tasolla, mahdollisesti yhteisön rahoituksella.

l) Hyvät toimintatavat

Arviointi oli jo ollut käynnissä useita kuukausia, kun Euroopan unioni hyväksyi yhteisen toiminnan rikosasioissa annettavassa keskinäisessä oikeusavussa noudatettavista hyvistä toimintatavoista. Se ei kuitenkaan estänyt arvioitsijoita tarkistamasta, että kyseisen yhteisen toiminnan määräykset todella pantiin täytäntöön. He totesivat, että kaikki 15 jäsenvaltiota olivat tehneet 29.6.1998 hyväksytyn yhteisen toiminnan mukaiset ilmoitukset.

On vaikea tarkistaa, huolehtivatko oikeusviranomaiset käytännössä nyt siitä, että pyynnöissä ilmoitetaan kaikki puhelinnumerot ja sähköpostiosoitteet suoraa yhteydenottoa varten ja sovelletaanko hyvien toimintatapojen muita kohtia. Koska hyvien toimintatapojen noudattamisesta koituu suurta hyötyä, jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota niiden noudattamiseen.

Suositus 10: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita arvioimaan, noudatetaanko rikosasioissa annettavassa keskinäisessä oikeusavussa noudatettavista hyvistä toimintatavoista 29.6.1998 hyväksytyssä yhteisessä toiminnassa määriteltyjä toimenpiteitä. Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomaiset voisivat avustaa ilmoittamalla kaikista havaituista puutteista omille oikeusviranomaisilleen tai oikeudellisessa verkostossa toimiville kollegoilleen.

m) Kiireelliset pyynnöt

Useiden jäsenvaltioiden oikeusviranomaiset tai keskusviranomaisten virkamiehet valittivat merkinnän "kiireellinen" väärinkäyttöä. Merkintää pidetään keinona saada pyyntö käsitellyksi mahdollisimman pian. Usein ei perustella, miksi pyynnön esittänyt viranomainen on merkinnyt asian kiireelliseksi, vaikka asiakirjaa ja aineistoa tutkittaessa ei löydy syytä kiireellisyydelle.

Pyynnön vastaanottanut valtio toimii kuitenkin lähes aina pyydetyssä ajassa, koska sen tehtävänä ei ole arvioida pyynnön esittäneen jäsenvaltion pyytämien toimenpiteiden tarpeellisuutta.

Tilanne on epätyydyttävä, koska se viivyttää entisestään sellaisten pyyntöjen täyttämistä, joita ei ole merkitty kiireellisiksi, ja tekee tyhjäksi kiireellisyys-merkinnän käytön.

Rikosasioissa annettavassa keskinäisessä oikeusavussa noudatettavista hyvistä toimintatavoista 29.6.1998 hyväksytyssä yhteisessä toiminnassa edellytetään jäsenvaltioiden varmistavan, että silloin kun pyyntö varustetaan kiireellisyysmerkinnällä, myös selitetään, mistä kiireellisyys johtuu, ja että vähemmän tärkeitä pyyntöjä ei merkitä kiireellisiksi.

Neuvosto korostaa olevan tärkeää, että suosituksessa 10 mainittu, 29.6.1998 hyväksytty yhteinen toiminta pannaan kokonaan täytäntöön erityisesti kiireellisten pyyntöjen osalta.

n) Suuntaviivat

Arvioinneista kävi ilmi, että saatujen pyyntöjen täyttämisessä voi jonkin jäsenvaltion alueella olla erilaisia käytäntöjä. Asiantuntijat havaitsivat esimerkiksi eroja kansallisten sääntöjen tulkinnassa.

Eroista on paljon haittaa, ja ne myös vaikeuttavat selkeän kuvan saamista keskinäisestä oikeusavusta asianomaisissa maissa. Loogisena ratkaisuna olisi suuntaviivojen käyttö yhdenmukaisten menettelyjen ja toimintatapojen varmistamiseksi. Suuntaviivojen käyttö on lisäksi epäilemättä yksinkertainen tapa varmistaa hyvien toimintatapojen leviäminen laajalti keskinäisessä oikeusavussa.

Suositus 11: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita antamaan omien perustuslaillisten perinteidensä mukaisesti suuntaviivoja oikeusviranomaisilleen yhdenmukaisten toimintatapojen leviämisen varmistamiseksi.

o) Keskusviranomaisen rooli

Vuoden 1959 eurooppalaisen yleissopimuksen 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti pyyntöjä lähetetään tavallisesti oikeusministeriöiden välillä. Useimmissa jäsenvaltioissa oikeusministeriöstä on tullut keskusyksikkö, joka varmistaa sille lähetettyjen pyyntöjen asianmukaisen eteenpäin lähettämisen ja täyttämisen. Arvioinneista on käynyt ilmi, että nämä keskusyksiköt suorittavat eri tasoista valvontaa: joissakin jäsenvaltioissa ne ainoastaan varmistavat, että pyynnöt lähetetään ja otetaan vastaan asianmukaisesti, toisissa jäsenvaltioissa ne taas osallistuvat enemmän pyyntöjen täyttämiseen.

Arvioinneista kävi selväksi, että ottaen huomioon uusissa kansainvälisissä välineissä, esimerkiksi vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksessa ja vuoden 2000 yleissopimuksessa, tarkoitetussa keskinäisessä oikeusavussa tapahtuneen kehityksen, useimpien jäsenvaltioiden on tarkistettava keskusyksikön käsitettä jäsenvaltioissa tapahtuneen kehityksen valossa ja pyrittävä selventämään, millainen rooli keskusyksiköllä pitäisi olla erityisesti suhteessa Euroopan unionin muihin jäsenvaltioihin. Joissakin jäsenvaltioissa suurin osa pyynnöistä ohittaa jo keskusviranomaisen, ja tämä suuntaus voi vain jatkua ja vieläpä lisääntyä tulevina vuosina, erityisesti koska arviointien mukaan noin 75-95 prosenttia kaikista oikeusapupyynnöistä näyttää koskevan Euroopan unionin jäsenvaltioita. Hajauttamissuuntausta on arvioitava sitä taustaa vasten, että keskusviranomaisten voimavarojen pienentäminen voi vaikuttaa keskinäisen oikeusavun tehokkuuteen silloin kun toisena osapuolena ovat muut kuin jäsenvaltiot. Keskusviranomaisilla voisi myös olla tärkeä tehtävä ehdokasvaltioiden avustamisessa rikosasioissa annettavan keskinäisen oikeusavun kehittämisessä sekä suhteissa niihin kolmansiin maihin, joiden kanssa Euroopan unioni aikoo kehittää tiiviimmät yhteistyöyhteydet. Edistämällä jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välisten suorien yhteyksien aktiivista käyttöä vapautetaan keskusviranomaisten resursseja suunnittelua, koulutusta ja keskinäisen oikeusavun vaikeampia tapauksia sekä keskuskoordinointia ja kansainvälisiä neuvotteluja varten.

Suositus 12: Neuvosto kehottaa asianomaista työryhmää keskustelemaan keskusviranomaisen roolista ja siitä, miten tämä keskusyksikkö voisi säilyttää tehokkaan roolin huolimatta hajauttamiskehityksestä, sekä tutkimaan, onko sellaisia tehtäviä, esimerkiksi yleisohjaus ja -valvonta, joita keskusviranomaiset soveltuvat parhaiten suorittamaan kehittyvissä tilanteissa.

p) Euroopan oikeudellinen verkosto

Arvioinneissa on todettu, että Euroopan oikeudellisella verkostolla on yhä tärkeämpi tehtävä oikeusapupyyntöjen täyttämisen jouduttamisessa ja tutkijoiden välisen tehokkaamman yhteistyön varmistamisessa sekä oikeudellisella että lain täytäntöönpanon tasolla. Oikeusalan toimijat pitävät Euroopan oikeudellista verkostoa yhtenä suurimmista Euroopan unionissa tapahtuneista edistysaskeleista paremman oikeudellisen yhteistyön ja vakavien rikollisuuden muotojen tehokkaamman torjumisen varmistamisessa. Se on myös huomattavasti lisännyt toisten valtioiden järjestelmien tuntemusta.

Arvioinneissa on kuitenkin pantu merkille, että tarvitaan vielä huomattavia ponnistuksia sekä kansallisella että Euroopan unionin tasolla ja että oikeusalan toimijat on tutustutettava paremmin verkostoon.

Suositus 13: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita ja Euroopan oikeudellista verkostoa tekemään verkostoa tunnetummaksi jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten keskuudessa ja muistuttamaan heitä sen eduista, jotta verkoston yhteysviranomaisia käytettäisiin laajemmin hyödyksi erityisesti kiireellisissä tapauksissa.

Suositus 14: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita antamaan Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomaisille tarvittavat resurssit ja tarvittavan koulutuksen ja panemaan nopeasti täytäntöön neuvoston päätöksen(4) antaa yhteysviranomaisten käyttöön Intranet ja suojattu sähköposti.

q) Suora yhteydenpito

Vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen 53 artiklan mukaan rikosasioissa tehtävät oikeusapupyynnöt voidaan toimittaa suoraan oikeusviranomaisten kesken. Vuoden 2000 yleissopimuksessa tietojen toimittamisesta suoraan tuli pakollista joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta. Arvioinneissa kävi ilmi, että vaikka pyyntöjä on mahdollista lähettää suoraan, useimmissa jäsenvaltioissa sitä ei riittävästi tehdä käytännössä. Syitä on erilaisia, mutta yleensä käytännön oikeusalan toimijat eivät näytä tuntevan näitä uusia kanavia. Arviointien mukaan oikeusalan toimijat ovat useissa jäsenvaltioissa sitä mieltä, että ministeriöiden tai muiden kanavien kautta kulkevat pyynnöt aiheuttavat huomattavia viivästyksiä ja pyyntöjen lähettäminen suoraan tehostaa huomattavasti käytännön yhteistyötä.

Suositus 15: Toistaen, että vuoden 2000 yleissopimus olisi ratifioitava nopeasti, neuvosto kehottaa jäsenvaltioita edistämään ja tukemaan suoraa yhteydenpitoa keskinäisen oikeusavun kanssa tekemisissä olevien oikeusviranomaisten välillä yleissopimuksen määräysten mukaisesti. Euroopan oikeudellisen kartaston toteuttaminen on asiassa avuksi.

r) Kirjanpito

Kaikissa arvioinneissa ilmeni, että asiantuntijat havaitsivat jäsenvaltioissa puutteita saapuvien ja lähtevien pyyntöjen kirjaamisessa ja valvonnassa. Useimmat jäsenvaltiot eivät pystyneet antamaan selvää kuvaa tosiasiallisesta tilanteesta kesken olevien asioiden, käsiteltyjen asioiden, lähtevien ja saapuvien pyyntöjen, pyyntöjen täyttämiseen käytettävän ajan jne. osalta. Arviointien mukaan keskinäistä oikeusapua koskevan pyynnön jälkeen ei aina lähetetty automaattisesti muistutusta eikä pyynnön esittäneelle viranomaiselle ilmoitusta siitä, että pyyntö on täytetty osittain tai kokonaan.

Lukumäärien kirjaaminen ja valvonta ei saisi olla itsetarkoitus, mutta sitä voidaan pitää käyttökelpoisena keinona, jolla jäsenvaltio saa täydelliset tiedot käytössään olevasta järjestelmästä ja sille osoitetuista pyynnöistä. Kyse on muustakin kuin maahan saapuvien ja sieltä lähtevien pyyntöjen määrän tuntemisesta. Kun lukumäärät ovat tarkemmin tiedossa, jäsenvaltio voi päätellä, kykenevätkö järjestelmän kaikki osat selviytymään niille tulevista pyynnöistä, ja varmistaa resurssien tehokkaan koordinoinnin.

Suositus 16: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita asentamaan pyyntöjen kirjaamista varten atk-järjestelmän ja käyttämään sitä, jotta keskinäistä oikeusapua koskevasta tosiasiallisesta tilanteesta saataisiin oikea kuva ja kutakin tapausta voitaisiin valvoa ja seurata tehokkaammin.

s) Resurssit

Arvioinneista kävi ilmi, että resurssit ja välineet ovat yleinen ongelma sekä keskushallintojen että oikeusviranomaisten piirissä. Viime aikoihin asti keskinäisen oikeusavun määrä on ollut rajallinen, mutta suurempaan liikkuvuuteen ja taloudellisen toiminnan laajentumiseen suoraan liittyvä säännöllinen kasvu on johtanut siihen, että toisenlaiselta ajalta peräisin olevat välineet ja resurssit sopivat yhä huonommin yhteen tämän päivän tarpeiden kanssa. Asiantuntijat ovat samaa mieltä oikeusapupyyntöjen määrän kasvua koskevasta havainnosta.

Arvioiduista jäsenvaltioista joidenkin on ollut pakko toimia tarmokkaasti päästäkseen eroon ajan kuluessa rakenteelliseksi muuttuneesta jälkeenjääneisyydestä. Pyrkimykselle on syytä antaa kiitosta samaan aikaan, kun asiantuntijat varautuvat tulevaisuuteen ja miettivät, tarvittaisiinko menetetyn ajan kiinni kuromisen lisäksi toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että keinot todella vastaavat päämäärää. Kysymystä ei voida enää käsitellä puhtaan reaktiivisesti. On tullut välttämättömäksi miettiä ja laatia tulevaisuuteen suuntautuvia keskinäisen oikeusavun politiikkoja, joissa varaudutaan erityisesti näiden asioiden sujuvan ja tehokkaan hoidon edellytyksenä olevien varojen ja resurssien myöntämiseen. Tämä on entistäkin olennaisempaa, kun laajamittainen rikollisuus lisääntyy tasaisesti eikä tilanne todennäköisesti parane. Arvioijat havaitsivat esimerkiksi, että tietokoneista on pulaa ja käytössä on vanhentuneita ohjelmia, joilla on mahdoton työskennellä tehokkaasti, ja että näitä asioita käsittelevien virkamiesten käytössä ei useinkaan ole matkapuhelimia eikä kannettavia tietokoneita jne. Tilojen kuntokin osoittautui joskus huonoksi, ja ne olivat melkein aina tarkoitukseen sopimattomia.

Arvioijat tutkivat myös, millaisia ulkomaanmatkoja tuomarit ja poliisiviranomaiset olivat tehneet pyyntöjen täyttämisen valvomiseksi ja seuraamiseksi. Yleisenä havaintona oli, että minkäänlaista joustavuutta ei ollut ja että varoja ulkomaille suuntautuviin työmatkoihin rajoitettiin, koska matkoja epäiltiin vahvasti virkamatkaturismiksi. Joustavuuden puute johtui pääasiassa siitä, että päätös virkamatkalle pääsystä kulki usein koko hierarkian läpi, joskus jopa ministerille asti. Sentyyppiset kansainväliset tutkimukset, joihin poliisi ja oikeusviranomaiset todennäköisesti joutuvat nykyään mukaan (rajat ylittävä maahanmuuttajien salakuljetus, huumausaineiden kauppa jne.), edellyttävät nopeaa toimintaa, johon eivät kankeat byrokraattiset menettelyt sovi. Resurssien rajoittaminen osoitti, että käytetyt menetelmät kuuluvat toisenlaiseen aikaan. Nyt on tunnustettava, että viranomaisille on myönnettävä resurssit toimiensa toteuttamiseen.

Kaikissa alalla toimivilta arvioinnin kuluessa saaduissa selostuksissa oltiin samaa mieltä siitä, että käynti pyynnön vastaanottaneessa maassa jouduttaa ja järkevöittää pyynnön täyttämistä erityisesti silloin, kun siihen liittyy todistajan etsintä tai kuuleminen. Vaikkei viranomaisella olisi oikeutta toimia alueella, jolla hän on käymässä, hän voi kyseisen asian tuntien kuitenkin pyytää esitettäväksi kysymyksiä. Viranomainen voi myös toimia nopeasti, koska hän on paikalla. Viranomainen tuo kotimaahan palatessaan mukanaan kopion todisteista tai lausunnoista, joiden alkuperäiskappaleiden saaminen virallista ja siis mutkikkaampaa tietä kestää kauemmin.

Suositus 17: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita laatimaan todella tulevaisuuteen suuntautuneen keskinäistä oikeusapua koskevan politiikan, joka voisi sisältää toimintaperiaatteet, joilla helpotetaan poliisi- ja oikeusviranomaisten keskinäiseen oikeusapuun liittyvien ulkomaanmatkojen tekemistä, ja järjestämään siis myös näistä asioista vastaaville hallinnollisille yksiköille ja oikeusviranomaisille niiden tarvitsemat tilat, välineet ja resurssit.

t) Koulutus

Kaikissa arvioinneissa tuli korostetusti esiin perus- ja jatkokoulutuksen tarve, joka liittyy suoraan keskinäisen oikeusavun jatkuvaan lisääntymiseen. Koulutuksen kolme tärkeintä tarvealaa olivat koulutus sujuvan vieraiden kielten kommunikointitaidon saavuttamiseksi, sovellettaviin kansainvälisiin ja kansallisiin välineisiin perehdyttävä koulutus sekä muiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmiin perehdyttävä koulutus.

Oikeusviranomaisten välisiin suoriin yhteydenottoihin tarvitaan usein äidinkielen lisäksi yhden tai useamman vieraan kielen riittävää taitoa, muuten jää vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen ja vuoden 2000 yleissopimuksen tätä asiaa koskeva määräys teoreettiseksi. Puuttuva vieraiden kielten taito on suurena esteenä keskinäisen oikeusavun joustavalle ja nopealle sujumiselle.

Arvioinneista kävi ilmi, että useita yleissopimuksia ja muita kansainvälisiä sääntelyvälineitä sekä erinäisiä kansallisia välineitä voitaisiin soveltaa keskinäistä oikeusapua toteutettaessa tai pyydettäessä. Sen vuoksi on tärkeää, että jäsenvaltiot vauhdittavat tuomarien perus- ja erikoiskoulutusta ja kiinnittävät siihen enemmän huomiota, jotta tuomareilla olisi edellytykset toteuttaa keskinäistä oikeusapua voimassa olevien kansainvälisten ja kansallisten välineiden mukaisesti. Muussa tapauksessa neuvotellut kansainväliset välineet ja jäsenvaltioiden antamat lait jäävät suurelta osin kuolleeksi kirjaimeksi.

Välttämättömän koulutuksen olisi täydennettävä sitä tehtävää, joka Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomaisille kuuluu tässä yhteydessä tietojen antajana, kun oikeusviranomaiset niitä pyytävät asiaankuuluvimmista välineistä, joilla halutut toimenpiteet saadaan toteutetuksi pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa.

Jäsenvaltioiden oikeudellisten ja institutionaalisten järjestelmien tunteminen osoittautui myös olevan tarpeen, jotta ymmärrettäisiin useiden erilaisten järjestelmien vaatimuksia. Etuja olisi kaksi: voitaisiin välttää tarpeettomien ja epäonnistumaan tuomittujen pyyntöjen esittäminen ja esteet voitaisiin kiertää esittämällä sopivia ja täsmällisiä pyyntöjä.

Suositus 18: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita:

- edistämään ja laajentamaan työhönotosta alkavaa ja läpi koko uran jatkuvaa perus- ja jatkokoulutusta äidinkielen lisäksi vähintäänkin yhden vieraan kielen kirjallisen ja suullisen taidon hankkimiseksi, ylläpitämiseksi ja edelleen parantamiseksi. Tätä vaatimusta voitaisiin soveltaa keskinäisen oikeusavun alalla työskenteleviin poliisi, oikeus- ja hallintoviranomaisiin.

- jouduttamaan, lisäämään ja ajanmukaistamaan syyttäjien ja tuomarien perus- ja jatkokoulutusta, jotta varmistetaan, että oikeusviranomaisilla on tarvittavat vähimmäistaidot aktiivisen ja passiivisen keskinäisen oikeusavun harjoittamiseen. Olisi edistettävä erikoiskoulutuksen antamista näiden asioiden kanssa eniten tekemisissä oleville syyttäjille ja tuomareille.

- edistämään ja lisäämään perus- ja jatkokoulutusta muiden jäsenvaltioiden oikeus-, tuomioistuin- ja institutionaalisia järjestelmiä koskevan tietämyksen hankkimiseksi ja lisäämiseksi. Eräiden jäsenvaltioiden tällä alalla ja myös Euroopan oikeudellisen verkoston kokousten puitteissa tekemiä aloitteita olisi tuettava, ja Ranskan aloite oikeuslaitoksen palveluksessa olevien koulutuksen eurooppalaisen verkoston perustamisesta voisi, sitten kun se on hyväksytty, osaltaan edistää tätä prosessia.

u) Erikoistuminen

Useissa niistä jäsenvaltioista, joissa käytiin ja joista tehtiin arviointi, asiantuntijoiden huomiota kiinnitti se, että niissä oli erityisjärjestelyjä keskinäisen oikeusavun parantamista sekä jostakin tietystä asiasta vastaavien eri syyttäjien suorittamien oikeustoimien koordinointia ja tarvittaessa ulkomaalaisten oikeusviranomaisten kanssa suoritettavaa koordinointia varten, esimerkiksi kansallinen tuomari, kansallinen syyttäjä, yhteystuomari ja kansallinen mafian torjuntavirasto. Eräissä jäsenvaltioissa taas Euroopan oikeudellisella verkostolla on samanlainen asema. Nämä kaikki järjestelyt ja oletettavasti Eurojust, sitten kun se on perustettu, merkitsevät de facto sitä, että rajoitettu määrä tuomareita erikoistuu kansainvälisiin yhteistyöasioihin. Tällaisessa erikoistumisessa on monia etuja: se on tehokasta ja koulutusta annetaan vain valikoidulle virkamiesjoukolle.

Suositus 19: Neuvosto kehottaa jäsenvaltioita tutkimaan, olisiko mahdollista varmistaa oikeudellisen ja hallinnollisen henkilöstön erikoistuminen rikosasioissa annettavan keskinäisen oikeusavun hallintoon. Siinä yhteydessä olisi myös tarkasteltava mahdollisuutta saada VI osaston nojalla erityinen unionin rahoitusohjelma kyseisiä tarpeita varten. Tällainen ohjelma voitaisiin kohdistaa esimerkiksi keskinäistä oikeusapua koskevaan koulutukseen.

IV RAPORTIT

Asiantuntijoiden laatimiin 15 raporttiin sisältyneet käytännön tiedot ovat vertaansa vailla oleva jäsenvaltioiden institutionaalisia järjestelmiä sekä tuomioistuin- ja oikeusjärjestelmiä koskeva tietokokonaisuus. Olisi vahinko, jos unioni ja jäsenvaltiot eivät hyötyisi tästä teoreettisia ja käytännön tietoja sisältävästä paketista, joka voitaisiin antaa jäsenvaltioiden keskusviranomaisten, tuomioistuinten, syyttäjien ja poliisin sekä Euroopan oikeudellisen verkoston, Eurojustin (väliaikainen, myöhemmin lopullinen yksikkö), Euroopan poliisiviraston (Europol), Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) ja Kansainvälisen rikospoliisijärjestön (Interpol) käyttöön helpottamaan niiden päivittäisten keskinäiseen oikeusapuun, yhteistyöhön ja koordinointiin liittyvien tehtävien suorittamista.

Suositus 20: Neuvosto kehottaa Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristöä ja Euroopan oikeudellista verkostoa julkaisemaan arviointiraporttien tiedot sähköisessä muodossa (esim. CD-romina tai Euroopan oikeudellisen verkoston www-sivuilla).

V ARVIOINTIEN JATKOTOIMET

Jokaisen viidentoista raportin laatimisen yhteydessä asiantuntijat antoivat jäsenvaltioille täsmällisiä suosituksia, joissa niitä kehotettiin korjaamaan, muuttamaan tai tarkistamaan keskinäistä oikeusapua koskevan järjestelmänsä tiettyjä puolia.

Vertaisarviointijärjestelmän arvo on suurelta osin itse prosessissa ja siinä, että se antaa pontta huomautusten ottamiseksi huomioon. Jatkoarviointeihin olisi sen vuoksi suhtauduttava asianomaiselle jäsenvaltiolle osoitettuna pyyntönä selvittää joko se, mitä toimia arvioinnin jälkeen on toteutettu asiantuntijoiden osoittamien ongelmien korjaamiseksi, tai syy siihen, miksi mitään ei ole tehty.

Arviointien edetessä asiantuntijat saattoivat todeta, että jäsenvaltiot ryhtyivät toimenpiteisiin keskinäisen oikeusavun järjestelmänsä tarkistamiseksi, lain muuttamiseksi tai jopa yksityiskohtaisemman lainsäädännön laatimiseksi tai rakenteellisen jälkeenjääneisyyden korjaamiseksi jne. Joissain tapauksissa on tehty paljon työtä vaatimustason saavuttamiseksi. Olisi hyödyllistä jatkaa tätä. Seuranta-arviointeja voitaisiin käyttää tähän tarkoitukseen.

Suositus 21: Neuvosto pyytää puheenjohtajavaltiota laatimaan kunkin jäsenvaltion arviointiraportin johtopäätösten perusteella kirjeen ja toimittamaan sen jäsenvaltioille alkuperäistä arviointijärjestystä vastaavassa aikataulussa. Kunkin jäsenvaltion olisi sitten selostettava, mitä institutionaalisia, oikeudellisia, käytännön, hallinnollisia ja logistisia toimenpiteitä se on toteuttanut tai toteuttaa saamiensa suositusten johdosta. Lopputulos voitaisiin sitten toimittaa neuvostolle puheenjohtajavaltion selvityksenä.

VI ARVIOINTIEN ULOTTAMINEN EHDOKASVALTIOIHIN

5.12.1997 hyväksytystä yhteisestä toiminnasta, jota käytettiin arviointien oikeudellisena perustana, on nyt tullut osa unionin säännöstöä. Jäsenyyttä hakeneita valtioita se ei kuitenkaan ole vielä koskenut.

Ensimmäisen arviointikierroksen aikana kansainvälisestä keskinäisestä oikeusavusta kerättyjen sekä oikeudellisten että käytännön tietojen suuren määrän ja merkittävyyden vuoksi ja neuvoston 28.5.1998 hyväksymän liittymistä edeltävän sopimuksen määräysten(5) perusteella vaikuttaisi hyödylliseltä laajentaa arviointimenettely nyt ehdokasvaltioihin. Karttuneen kokemuksen vuoksi tämä askel on nyt helppo ottaa. Korostettakoon lisäksi, että järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan monialainen työryhmä, joka kokoontui liittymistä edeltävän sopimuksen asiantuntijaryhmänä, viittasi 24.5.2000 pidetyssä kokouksessaan mahdollisuuteen, että 5.12.1997 hyväksytyn yhteisen toiminnan soveltamisalaa laajennettaisiin. Mitään päätöstä ei ole kuitenkaan virallisesti tehty. On joka tapauksessa tärkeää ensiksi arvioida menettelyn laajentamisesta aiheutuvat kustannukset, mikä edellyttäisi välttämättä neuvoston pääsihteeristön voimavaroja ja kansallisten asiantuntijoiden tukea.

Suositus 22: Neuvosto kehottaa asiaankuuluvaa työryhmää ulottamaan kansainvälisen oikeusavun arviointijärjestelmä koskemaan ehdokasvaltioita.

VII ARVIOINTIJÄRJESTELMÄ

Arviointien perustana olevan, 5.12.1997 hyväksytyn yhteisen toiminnan 10 artiklassa kehotetaan jäsenvaltioita tarkastelemaan järjestelmän sääntöjä ja soveltamisalaa sekä mukauttamaan tarvittaessa yhteistä toimintaa.

Koko tämän ensimmäisen arviointikierroksen ajan on toteutettuun järjestelmään oltu tyytyväisiä. Sen määräyksistä ei ole aiheutunut mitään erityisiä vaikeuksia, ja menettely on sujunut kitkatta. Ensimmäisen väliraportin aikaan järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan monialaisessa työryhmässä keskusteltiin muutamien yksittäisten kohtien tulkintaepäselvyyksien ratkaisemiseksi. Menettely on nyt vakiintunut, ja toinen arviointikierros, joka koskee lainvalvontaa ja huumausaineiden torjuntaa, on nyt käynnissä ja siihen ollaan tyytyväisiä. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan monialainen työryhmä on lisäksi jo päättänyt, että kolmas arviointi tehdään rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta ja että työ aloitetaan ennen 1. heinäkuuta 2001(6).

Todettakoon myös, että vaikka menettelyn luottamuksellisuus hidasti käännöstyötä, siitä ei tullut ylitsepääsemätöntä estettä ja se oli merkittävä jäsenvaltioiden luottamusta lisäävä tekijä. Keskustelun jälkeen kaikki jäsenvaltiot päättivät poistaa luottamuksellisuusvaatimuksen. Toisen arviointikierroksen yhteydessä käytetään "rajoitettua" menettelyä eikä luottamuksellista menettelyä. Täten yksinkertaistetaan arviointien hallinnollista käsittelyä ja säilytetään luottamuksellisuus, joka on arviointijärjestelmän lähtökohtana.

VIII JOHTOPÄÄTÖS

Johtopäätöksenä voidaan todeta, että joskin arviointimenettely on epäilemättä rasitus ja edellyttää resursseja, mikä jäsenvaltioista on joskus hankalaa, on sen kriittinen näkökulma erittäin hyödyllinen - edellyttäen, että siitä huolehtivat kollegat - ja jossain määrin jopa korvaamattoman arvokas. Ensimmäinen arviointikierros osoitti, että väline toimii hyvin.

Neuvoston olisi ennen vuoden 2003 loppua pantava puheenjohtajavaltion selvityksen perusteella merkille tässä raportissa annettujen suositusten toimeenpanon johdosta saavutettu edistyminen.

(1) Neuvoston hyväksymä 28. toukokuuta 2001.

(2) 8 artiklan 5 kohta: "Kunkin arviointikierroksen päätyttyä neuvosto toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet."

10 artikla: "Neuvosto tarkastelee järjestelmän sääntöjä ja soveltamisalaa viimeistään ensimmäisen kaikkia jäsenvaltioita koskevan arviointikierroksen päätyttyä sekä mukauttaa tarvittaessa tätä yhteistä toimintaa."

(3) EYVL C 124, 3.5.2000, s. 1.

(4) 11.1.2001 tehtiin päätös virtuaalista yksityisverkkoa koskevan koehankkeen toteuttamisesta, ja tarkoituksena on, että verkko alkaa toimia elokuussa 2001.

(5) Järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva, liittymistä edeltävä sopimus Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Keski- ja Itä-Euroopan hakijamaiden sekä Kyproksen kanssa (EYVL C 220, 15.7.1998, s. 1).

(6) Asiakirjan "Järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja valvonta: Euroopan unionin strategia uuden vuosituhannen alkaessa" suositus 28. (EYVL C 124, 3.5.2000, s. 1).