Luonnos komission direktiiviksi direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta sen varmistamiseksi, että operaattorin omistamat televerkot ja kaapelitelevisioverkot ovat eri oikeudellisia yksiköitä (98/C 71/05)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 90 artiklan 3 kohdan,

sekä katsoo, että

1. kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetussa komission direktiivissä 90/388/ETY (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 96/19/EY (2), jäsenvaltioita vaaditaan poistamaan asteittain telepalveluja ja infrastruktuureja koskevat erityis- ja yksinoikeudet 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä ottaen kuitenkin huomioon joillekin jäsenvaltioille myönnetyt ylimääräiset siirtymäkaudet. Erityisesti 4 artiklassa sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 95/51/EY (3) vaaditaan, että jäsenvaltioiden on "poistettava kaikki kaapelitelevisioverkkojen tarjoamaa siirtokapasiteettia koskevat rajoitukset ja sallittava kaapelitelevisioverkkojen käyttö muiden telepalvelujen kuin puhelinliikenteen lähettämiseen" ja "varmistettava, että kaapelitelevisioverkkojen liittäminen yleiseen televerkkoon, varsinkin kiinteisiin johtoihin, sallitaan ja että kaapelitelevisiotoiminnan harjoittajien tekemiä kaapelitelevisioverkkojen yhteenliittämisiä koskevat rajoitukset poistetaan",

2. direktiivissä 95/51/EY esitetään kaksi ongelmaa, jotka koskevat yrityksiä, joille jäsenvaltiot ovat myöntäneet oikeuden perustaa sekä kaapelitelevisio- että televerkkoja. Ensiksi direktiivissä todetaan, että nämä yritykset ovat tilanteessa, jossa niillä ei ole minkäänlaista kannustetta ohjata käyttäjiä palvelun tarjoamiseen parhaiten sopivaan verkkoon. Oikeudenmukaisen kilpailun luomisen huomautettiin edellyttävän usein kyseisten markkinoiden erityiset olosuhteet huomioon ottavia erityistoimenpiteitä. Direktiivin 95/51/EY antamisajankohtana komissio päätteli, että jäsenvaltioiden välisten erojen vuoksi kansalliset viranomaiset voivat arvioida parhaiten, mitkä toimenpiteet ovat tarkoituksenmukaisempia, ja erityisesti, onko välttämätöntä erottaa mainitut toiminnat toisistaan. Toiseksi komissio päätteli, että televiestintäalan vapauttamisen alkuvaiheessa ristikkäisten tukien yksityiskohtaisella valvonnalla ja kirjanpidon avoimuudella on olennainen merkitys. Direktiivin 95/51/EY 2 artiklassa vaaditaan sen vuoksi jäsenvaltioita varmistamaan, että erityisesti kaapelitelevisioinfrastruktuuria tarjoavat teleorganisaatiot pitävät erillistä kirjanpitoa yleisen televerkon ja kaapelitelevisioverkon tarjoamisen sekä telepalvelujen tarjoajana toimimisen osalta. Jäsenvaltioiden olisi määrättävä ainakin näiden kahden toiminnan kirjanpidot erotettavaksi selvästi toisistaan, vaikka täydellinen rakenteellinen erottaminen on suositeltavampaa,

3. samalla komissio totesi, että jos kilpailevia koteihin suunnattuja jakelujärjestelmiä ei ole, sen on harkittava uudelleen, onko kirjanpitojen erottaminen toisistaan riittävä toimenpide väärinkäytösten välttämiseksi, ja olisi arvioitava, johtaako tällainen samanaikainen tarjoaminen siirtokapasiteetin mahdolliseen tarjonnan rajoittamiseen kyseisen alueen palvelun tarjoajien kustannuksella vai ovatko lisätoimpenpiteet oikeutettuja. Tähän liittyen direktiivin 95/51/EY 2 artiklan kolmannessa kohdassa vaaditaan komissiota laatimaan ennen 1 päivää tammikuuta 1998 yleinen arvio yhden operaattorin hoitaman kaapelitelevisioverkkojen ja yleisten televerkkojen samanaikaisen tarjoamisen vaikutuksesta mainitun direktiivin tavoitteiden kannalta,

4. tämä direktiivi perustuu direktiivin 95/51/EY 2 artiklassa edellytettyyn komission laatimaan arvioon. Arviotaan valmistellessaan komissio teetti kaksi tutkimusta toisaalta määräävässä asemassa olevan operaattorin harjoittaman kaapelitelevisioverkkojen ja televerkkojen samanaikaisen tarjoamisen ja toisaalta televerkkojen käyttöä kaapelitelevisiopalvelujen tarjoamiseen koskevien rajoitusten kilpailuvaikutuksista tele- ja multimediamarkkinoilla. Tutkimuksissa tultiin erityisesti siihen tulokseen, että sekä televerkkojen että kaapelitelevisioverkkojen oleminen yhden yrityksen omistuksessa, kun paikallisilla liittymämarkkinoilla ei ole paljon kilpailua, hidastaa kehitystä kohti täydellistä multimediainfrastruktuuria kuluttajien, palvelun tarjoajien ja koko Euroopan talouden vahingoksi,

5. komissio on antanut tiedonannon direktiivien 95/51/EY ja 96/19/EY mukaisesti tekemästään arviosta (4). Tarkastelussaan komissio totesi, että tele- ja multimediamarkkinoiden optimaalinen kehitys riippuu seuraavista neljästä tekijästä: palvelualan kilpailu, infrastruktuurikilpailu, infrastruktuurin parantaminen ja muut innovaatiot. Se totesi, että yhden operaattorin hoitama telepalvelujen ja kaapelitelevisiopalvelujen samanaikainen tarjoaminen luo yhteisössä epäsymmetrisen lähtöaseman määräävässä asemassa oleville teletoiminnan harjoittajille verrattuna uusiin markkinoille tulijoihin. Tämä rajoittaa merkittävästi televiestintämarkkinoiden optimaalista kehitystä,

6. EY:n perustamissopimuksen ja erityisesti sen 90 artiklan mukaan komission tehtävänä on varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisön oikeuden mukaisia velvollisuuksiaan julkisten yritysten ja niiden yritysten osalta, joille on myönnetty erityis- ja yksinoikeuksia. Perustamissopimuksen 90 artiklan 3 kohdan nojalla komissio voi tarkentaa ja selventää tästä artiklasta johtuvia velvollisuuksia sekä tässä yhteydessä asettaa edellytykset, jotka ovat välttämättömiä, että komissio voi tehokkaasti täyttää mainitussa kohdassa sille asetetun valvontavelvollisuuden,

7. useimmat eurooppalaiset teleorganisaatiot ovat edelleen valtionjohtoisia yrityksiä. Vaikka yhteisön oikeudessa määrätään poistamaan televerkkojen ja -palvelujen tarjoamiseen liittyvät erityis- ja yksinoikeudet, teleorganisaatioilla on edelleen direktiivissä 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/46/EY (5), määriteltyjä erityisoikeuksia täydellisen vapauttamisen jälkeenkin, erityisesti televerkkojen ja yleisradiolähetyskapasiteetin tarjoamiseen käytettävien radiotaajuuksien alalla. Tämän vuoksi teleorganisaatioilla on edelleen radiotaajuuksien käyttöoikeudet, jotka on myönnetty niille muiden kuin objektiivisten, suhteellisten ja syrjimättömien perusteiden mukaan. Nämä luvat ovat sääntelyyn perustuvia etuja, jotka vahvistavat näiden operaattoreiden asemaa ja vaikuttavat jatkossa huomattavasti muiden yritysten kykyyn kilpailla teleorganisaatioiden kanssa televiestintäinfrastruktuurin alalla. Sen vuoksi nämä teleoperaattorit ovat EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä,

8. useimmat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimenpiteitä kaapelitelevisioverkkojen tarjoamista koskevien erityis- tai yksinoikeuksien myöntämiseksi teleorganisaatioille. Nämä oikeudet voivat olla joko yksinoikeudellisia toimilupia tai yksinoikeudettomia toimilupia, kun toimilupien määrä on rajoitettu muutoin kuin objektiivisten, suhteellisten ja syrjimättömien perusteiden mukaan,

9. perustamissopimuksen 86 artiklassa kielletään yhden tai useamman yrityksen määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla,

10. jäsenvaltioiden myönnettyä erityis- tai yksinoikeuden rakentaa ja hallinnoida kaapelitelevisioverkkoja teleorganisaatiolle, joka on määräävässä asemassa televiestintäinfrastruktuuria käyttävien palveluiden markkinoilla, tällä teleorganisaatiolla ei ole kannustetta kehittää yleistä kapeakaistaista televerkkoaan tai laajakaistaista kaapelitelevisioverkkoaan laajakaistaiseksi monipalveluverkoksi ("kaikkiin palveluihin soveltuva verkko"), joka pystyy siirtämään ääntä, dataa ja kuvia suurella kaistanleveydellä.

Organisaatio toisin sanoen joutuu tilanteeseen, jossa sillä on eturistiriita, koska joko sen televerkon tai kaapelitelevisioverkon huomattava parantaminen voi johtaa toisen verkon liiketoiminnan pienentymiseen. Näissä olosuhteissa on suotavaa erottaa verkkojen omistaminen kahteen eri yritykseen, koska molempien verkkojen samanaikaisen omistamisen seurauksena nämä organisaatiot viivästyttävät uusien kehittyneiden viestintäpalveluiden syntymistä ja siten rajoittavat teknistä edistystä kuluttajien vahingoksi EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan vastaisesti sovellettaessa sitä samanaikaisesti 86 artiklan toisen kohdan b alakohdan kanssa.

Kaikkien jäsenvaltioiden olisi kuitenkin varmistettava vähintään, että kaapelitelevisioverkkojen tarjoamiseen liittyviä erityis- ja yksinoikeuksia omistavat teleorganisaatiot hallinnoivat kaapelitelevisioverkkoja erillisinä oikeudellisina yksikköinä,

11. tätä päätelmää tukevat seuraavat näkökohdat. Kun jäsenvaltiot myöntävät yritykselle erityis- tai yksinoikeuden perustaa kaapelitelevisioverkkoja samalle maantieteelliselle alueelle, jolla se jo tarjoaa yleisiä televerkkoja, kilpailunvastaisen toiminnan esiintyminen eri muodoissa on todennäköistä, jollei näiden yritysten toimintojen riittävää avoimuutta varmisteta.

Huolimatta yhteisön oikeuden kirjanpitojen erottamista koskevista vaatimuksista, joista osa tulee voimaan vasta pantaessa täytäntöön useimmissa jäsenvaltioissa yhteisön televiestintämarkkinat avaavat yleiset toimenpiteet 1 päivästä tammikuuta 1998, tilanteissa, joissa esiintyy verkkojen samanaikaisesta omistamisesta johtuvia vakavia eturistiriitoja, tällainen erottaminen ei ole tarjonnut tarvittavaa suojaa kilpailua rajoittavan toiminnan kaikkia muotoja vastaan. Lisäksi kirjanpitojen erottaminen tekee ainoastaan rahoitusvirrat avoimemmiksi, kun taas vaatimus erillisistä oikeudellisista yksiköistä johtaa suurempaan avoimuuteen omaisuuden ja kustannusten suhteen ja auttaa valvomaan kaapeliverkkotoimintojen kannattavuutta ja johtoa. Televerkkojen ja kaapelitelevisioverkkojen tarjoaminen ovat toisiinsa yhteydessä olevia toimintoja. Operaattorin asema näistä markkinoista yksillä vaikuttaa sen asemaan toisilla markkinoilla, ja sen toimintojen valvonta näillä markkinoilla on vaikeampaa. Kun määräävässä asemassa olevalla teleorganisaatiolla on osuuksia kaapelitelevisiotoiminnassa, tämä vaikuttaa lisäksi lannistavasti kaikkiin muihin yrityksiin teleoperaattorin taloudellisen vahvuuden vuoksi. Vielä rakentamattoman kaapelitelevisioverkon taloudelliset näkymät ovat myös epävarmat, jos yrityksellä ei vielä ole toimintaa tele- tai maksutelevisiopalveluiden markkinoilla.

Tämän vuoksi on tärkeää, että määräävässä asemassa oleva teleorganisaatio järjestää kaapelitelevisioverkkotoimintonsa siten, että sitä voidaan valvoa sen varmistamiseksi, ettei se käytä voimavarojaan tavalla, joka on sen aseman väärinkäyttöä. Ratkaisevassa vaiheessa avattaessa ala täydellisesti kilpailulle teleorganisaatioiden ylläpitämän yleisen kytkentäisen televerkon ja kaapelitelevisioverkon rakenteellinen erottaminen toisistaan on vähimmäisvaatimus 90 artiklan noudattamisen varmistamiseksi, tämän avoimuuden saavuttamiseksi on tarpeen, että verkkoja hallinnoivat eri oikeudelliset yksiköt, joilla voi kuitenkin periaatteessa olla sama omistaja. Täten vaatimus erottaa verkot oikeudellisesti toisistaan täyttyy, jos teleorganisaation kaapelitelevisiotoiminnot on siirretty teleorganisaation kokonaan omistamaan tytäryhtiöön,

12. komissio tutkii tapauskohtaisesti, onko suhteellisuusperiaatteen mukaista vaatia yksittäisiä jäsenvaltioita toteuttamaan lisätoimenpiteitä.

Yksittäisistä tapauksista tehdyissä päätöksissä voidaan säätää toimenpiteistä kuten kaapeliverkon avaamisesta kolmansien maiden osallistumiselle tai vaatimuksesta myydä kokonaan kyseinen yritys,

13. yleisölle tarkoitettujen audiovisuaalisten ohjelmien jakeluun televerkkojen kautta ja näiden ohjelmien sisältöön sovelletaan edelleen jäsenvaltioiden yhteisön oikeuden mukaisesti antamia erityissääntöjä eivätkä ne siten kuulu tämän direktiivin säännösten soveltamisalaan,

14. sen vuoksi direktiiviä 90/388/ETY olisi muutettava, ja

15. jäsenvaltioiden olisi pidättäydyttävä ottamasta käyttöön uusia toimenpiteitä, jotka tarkoittavat tai vaikuttavat tämän direktiivin tavoitteen vaarantumiseen,

ON ANTANUT TÄMÄN DIREKTIIVIN:

1 artikla

Muutetaan direktiivin 90/388/ETY 9 artikla seuraavasti:

"9 artikla

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että teleorganisaatiot, joille ne myöntävät erityis- tai yksinoikeuksia merkityksellisten radiotaajuuksien alalla tai joissa ne käyttävät määräysvaltaa, jotka ovat määräävässä asemassa yhteismarkkinoiden merkittävällä osalla ja hallinnoivat kaapelitelevisioverkkoa erityis- tai yksinoikeudella, eivät käytä tämän verkon hallinnoinnissa samaa oikeudellista yksikköä kuin yleisen televerkon hallinnoinnissa."

2 artikla

Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta tiedot, joiden perusteella komissio voi vahvistaa, että tämän direktiivin 1 artiklaa on noudatettu.

3 artikla

Tämä direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

4 artikla

Tämä direktiivi on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.

(1) EYVL L 192, 24.7.1990, s. 10.

(2) EYVL L 74, 22.3.1996, s. 13.

(3) EYVL L 256, 26.10.1995, s. 49.

(4) EYVL C . . ., . . . , s. . . .

(5) EYVL L 268, 19.10.1994, s. 15.