Erityiskertomus nro 15/2000

koheesiorahastosta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 279/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

Koheesiorahastolle myönnettiin varoja vuosien 1993 ja 1999 väliselle ajanjaksolle yhteensä 15150 miljoonaa euroa (vuoden 1992 hintatason mukaan laskettuna); varat on tarkoitettu julkisten menojen ja ympäristöalaan tai liikenteen infrastruktuureihin kuuluvien hankkeiden osarahoittamiseen (80 - 85 prosenttia) Espanjassa, Kreikassa, Irlannissa sekä Portugalissa. Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus kohdistui komission toteuttamaan koheesiorahaston hallinnointiin ja tuen täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa; tarkastuksen yhteydessä perehdyttiin sekä toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen että niiden vaikuttavuuden arvioimiseksi toteutettuihin toimenpiteisiin (ks. kohdat 1 - 5).

Määrärahojen jako tasaisesti ympäristöalan ja liikenteen infrastruktuurien kesken oli yleensä toteutunut jakson loppuun mennessä; jako on hyödyttänyt useimmiten tie- tai vedenkäsittelyhankkeita. Rahoituksen täytäntöönpano keskittyy usein jakson alkuvaiheessa hyväksyttyjen hankkeiden päätökseen saattamiseen (ks. kohdat 6 - 13).

Hankekohtainen lähestymistapa otettiin käyttöön komission vastuulla olevan koheesiorahaston hallinnoinnin helpottamiseksi; tämän lähestymistavan avulla komissio ei voi kuitenkaan aina varmistua ennen hankkeiden hyväksymistä siitä, että juuri kyseiset hankkeet ovat kaikkein tuloksekkaimpia. Vaikka koheesiorahaston ja EAKR:n tukien hallinnoinnin keskittäminen samoille ministeriöille edistää käytännössä koheesiorahaston ja EAKR:n välistä koordinointia, on etusijalle asetettu pikemminkin näistä kahdesta rahoitusvälineestä saatavan tuen määrän optimointi (ks. kohdat 21 - 24). Koheesiorahaston tukea saavien hankkeiden valinnassa otetaan yleensä huomioon hankkeiden edistyneisyys, mutta valintaan vaikuttaa kuitenkin hankkeita koskevien tukihakemusten esittämisjärjestys, eikä varsinaista ohjelmasuunnittelua kyseessä olevien kansallisten viranomaisten kanssa toteuteta (ks. kohdat 29 - 30). Vaikka hanke-esitysten käsittelyyn liittyi joissakin tapauksissa huomattavia viivästyksiä myös komissiossa, tietyistä hanke-esityksistä joko puuttui olennaisia tietoja tai ne olivat virheellisiä (ks. kohdat 31 - 37). Hankkeen käsitettä on sovellettu eri tavoin koheesiorahaston tukea saavissa maissa. Vastaavasti tuloja tuottavien hankkeiden kohdalla koheesiorahaston rahoituksen kannalta tukikelpoinen määrä saattaa vaihdella sen mukaan, mitä osa-alueita hankkeeseen kuuluu; eri osa-alueita ei ole puolestaan määritetty yhtenäisesti ja kattavasti. Joissakin tapauksissa hankkeita, jotka ovat jo loppuvaiheessa tai joita ollaan saattamassa päätökseen, on tuettu koheesiorahastosta uusina hankkeina (ks. kohdat 38 - 48).

Koheesiorahaston tukeen liittyy - toisin kuin rakennerahastoista maksettaviin tukiin - tuen ehdollisuutta koskeva periaate. Sen mukaan koheesiorahastosta maksettavan tuen ehtona on taloudellisen tilanteen tarkistaminen niiden edunsaajamaiden kohdalla, joilla on liiallinen alijäämä. Koheesiorahaston tukea ei ole evätty taloudellisen tilanteen tarkistamisesta saatujen tulosten perusteella. Tuen ehdollisuus voi kuitenkin lyhyellä aikavälillä vaikeuttaa investointitavoitteiden ja julkistalouden alijäämien sekä julkisen velan vähentämiseen liittyvien tavoitteiden saavuttamista (ks. kohdat 49 - 50).

Koheesiorahaston tukea saavan hankkeen etenemistä voidaan tarkastella syklinä; komissio toimii lähinnä syklin alku- ja loppuvaiheessa. Välivaiheen tavoitteiden ja niiden taloudellisten seurausten hallintaa olisi tehostettava yhteisin toimin. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tarkastusten yhteydessä tuli ilmi joitakin poikkeamia, jotka liittyvät menojen tukikelpoisuuteen ja niiden kirjaamiseen tileille sekä hankkeiden päätökseen saattamiseen. Komission olisi suunnattava aiempaa enemmän välineitä paikalla suoritettaviin tarkastuksiin, jotta hallinnointijärjestelmiin liittyvät puutteet voitaisiin havaita (ks. kohdat 51 - 70).

Komissio käytti koheesiorahastoa koskevaan arviointiin konsulttia, joka on kehittänyt erilaisista makrotaloudellisista malleista koostuvan lähestymistavan. Mallien avulla on tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta saatu hyödyllisiä tuloksia. Olisi hyödyllistä, että komissio kehittäisi tätä arviointivälinettä ja huolehtisi sen aiempaa kattavammasta soveltamisesta, jotta arvioinnin perusteella voitaisiin tehdä yleisiä johtopäätöksiä. Koheesiorahaston tukea saavista maista ainoastaan Espanja ja Portugali ovat pyrkineet arvioimaan ensinnäkin koheesiorahaston ja toiseksi tiettyjen hankkeiden kansallisia vaikutuksia (ks. kohdat 71 - 84).

Hankkeiden hyväksymistä edeltäviä kustannus-hyötyanalyysejä ei laadita aina yhtä tarkasti, ja sovellettavat laskentamenetelmät saattavat vaihdella suuresti hallinnoinnista vastaavien henkilöiden mukaan. Indikaattorit ovat joissakin tapauksissa liian yleisluonteisia hankkeiden todellisten vaikutusten arvioinnin tai luotettavien vertailujen ja toimien toteuttamisen kannalta (ks. kohdat 85 - 98).

Liikenteen infrastruktuurien ja ympäristöalan kehittäminen tukea saavissa maissa korostaa laadullista vaikutusta, joka koheesiorahastolla on Euroopan unionin alueen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta lisäävänä välineenä. Määrällisesti tarkasteltuna arviointiin käytetyt mallit osoittavat, että toteutetut hankkeet ovat vaikuttaneet myönteisesti niiden kohteena olleisiin alueisiin ja lisäksi muihin alueisiin sekä edunsaajana olleen jäsenvaltion talouteen työllisyyden, tuotannon, tulojen ja investointien kannalta. Mallit osoittavat - joskaan eivät yhtä selvästi - myönteisiä vaikutuksia myös koheesion ja lähentymisen osalta (ks. kohdat 99 - 108).

Mainitut rohkaisevat tulokset huomioon ottaen komission olisi pyrittävä painottamaan hallinnoinnissaan aiempaa ohjaavampaa ja jatkuvampaa keskipitkän aikavälin ohjelmasuunnittelua ja kehitettävä hankkeiden ja koheesiorahaston makrotaloudellisten vaikutusten arviointia kokonaisuudessaan (ks. kohdat 109 - 117).

JOHDANTO

Koheesiorahaston esittely

1. Koheesiorahasto perustettiin toukokuussa 1994 neuvoston asetuksella (EY) N:o 1164/94(1); rahasto perustuu Maastrichtin sopimuksen 130 d artiklaan, ja sitä ennen käytössä oli väliaikainen koheesion rahoitusväline. Koheesiorahaston tavoitteena on taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittaminen Euroopan unionin alueella, ja sen perusteella kohdistetaan rahoitustukea jäsenvaltioille, joiden bruttokansantulo asukasta kohden on alle 90 prosenttia yhteisön keskitasosta ja jotka ovat panneet täytäntöön ohjelman lähentymistä koskevien ehtojen täyttämiseksi; maat ovat Espanja, Kreikka, Irlanti ja Portugali. Koheesiorahastosta maksettavan tuen määrä perustuu siitä annetun asetuksen 6 artiklan mukaisesti perustamissopimuksen 104 artiklassa määritettyyn makrotaloutta koskevaan ehtoon, jonka mukaan liiallisia julkistalouden alijäämiä on vältettävä.

2. Edinburghissa joulukuussa 1992 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöksen mukaisesti koheesiorahastosta määrättiin maksettavaksi vuosien 1993 ja 1999 välisenä aikana yhteensä 15150 miljoonaa euroa vuoden 1992 hintojen mukaan laskettuna; kyseisen määrän avulla oli tarkoitus tukea yksittäisten investointihankkeiden täytäntöönpanoa edunsaajamaissa. Hankkeet jaettiin kahteen ryhmään:

a) Ympäristöhankkeet, joiden avulla pyritään saavuttamaan yhteisön ympäristöpolitiikan alaan kuuluvat tavoitteet; kyseiset tavoitteet on määritetty Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ja hankkeiden toteutuksessa painotetaan erityisesti voimassa olevia ympäristödirektiivejä. Ympäristöhankkeiden yhteydessä huomioidaan lisäksi ympäristöalaa ja kestävää kehitystä koskevan toimintaohjelman yhteydessä etusijalle asetetut näkökohdat.

b) Liikennealan infrastruktuurihankkeet, joiden avulla pyritään luomaan tai kehittämään liikenteen infrastruktuureja Euroopan laajuisen liikenneverkon piirissä tai parantamaan yhteyksiä siihen.

3. Liikennealan infrastruktuurihankkeiden ja ympäristöalan hankkeiden rahoittamisen välille on löydettävä asianmukainen tasapaino(2) koko vuosien 1993 ja 1999 väliseen ajanjaksoon kuuluvan rahoituksen osalta. Rahaston määrärahojen ohjeellinen jako tukea saavien jäsenvaltioiden kesken on esitetty koheesiorahastosta annetun asetuksen liitteessä. Rahoitukseen sovelletaan EU:n ja tukea saavan jäsenvaltion välisen yhteisrahoituksen periaatetta; koheesiorahastosta rahoitetaan 80 - 85 prosenttia kuhunkin hankkeeseen liittyvistä julkisista menoista.

4. Koheesiorahaston yhteydessä sovelletaan hankekohtaista lähestymistapaa, johon liittyy kolme keskeistä periaatetta:

a) Ainoastaan komissio voi hyväksyä hankkeet ja niiden toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt tai arvioida niiden täytäntöönpanon mahdollisia ja todellisia vaikutuksia; hankkeiden toteuttamisen päätyttyä komission tehtävänä on myös täytäntöönpanoa koskevan loppukertomuksen hyväksyminen. Komissio voi käyttää apunaan asiantuntijoita, jos vastaavaa tietämystä ei löydy komission omista yksiköistä.

b) Seurantaa ja valvontaa varten on perustettu kunkin tukea saavan jäsenvaltion osalta seurantakomitea, joka käsittelee 1 - 2 kertaa vuodessa tiettyihin hankkeiden rahoitussuunnitelmia koskeviin muutoksiin liittyviä teknisiä kysymyksiä tai muita, erityisesti välimaksuihin liittyviä kysymyksiä.

c) Tukikelpoisuus on määritetty koheesiorahastosta annetun asetuksen 3 artiklassa. On laadittu myös periaatteet, jotka koskevat koheesiorahastosta tuettujen hankkeiden tukikelpoisuutta. Mainitut periaatteet ilmoitettiin tukea saaville jäsenvaltioille toukokuussa 1998 ja niiden yhteydessä on huomioitu tämän rahoitusvälineen erityispiirteet.

Tarkastuksen sisältö

5. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yleisenä tavoitteena oli sekä tutkia koheesiorahaston hallinnointia komissiossa että perehtyä sen täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa. Koheesiorahastosta yhteisrahoitettujen toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden tutkimisen lisäksi tarkastuksen yhteydessä arvioitiin hankkeiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä sitä, kuinka hyvin koheesiorahaston piiriin kuuluvat hankkeet täydentävät muita rakenteellisia toimia, kuten esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR). Vaikka tarkastuksen yhteydessä ei pyritty suorittamaan koheesiorahaston vaikutusten suoraa arviointia, esiin tuodaan kuitenkin joitakin asiantuntijoiden havaintoja, jotka liittyvät koheesiorahaston avulla saavutettuihin tuloksiin ja rahaston vaikutuksiin. Tarkastus suoritettiin komissiossa ja tukea saavissa neljässä jäsenvaltiossa. Tarkastusta varten poimittiin 37 hankkeen otos 181:n, vuoden 1998 aikana päätetyn tai tuolloin loppuvaiheessa olleen hankkeen joukosta.

TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN

Taloudellinen kehitys

6. Vuonna 1993 hyväksyttiin alkuperäinen, 1,5 miljardin euron suuruinen talousarvio. Määrärahat kasvavat vuosittain inflaatiokertoimen mukaan siten, että koheesiorahaston reaaliarvo pysyy ennallaan. Vuonna 1999 sen arvo oli 2,6 miljardia euroa. Kun aiemmilta vuosilta siirretyt talousarviovarat otetaan huomioon, koheesiorahastosta oli vuonna 1998 käytettävissä maksusitoumusmäärärahoihin yhteensä 2,8 miljardia euroa.

7. Koheesiorahastosta annettuun asetukseen perustuvissa täytäntöönpanoa koskevissa määräyksissä korostetaan, että maksut, jotka koskevat kaksi vuotta tai sitä kauemmin kestäviä hyväksyttyjä hankkeita, suoritetaan seuraavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan:

a) Ennakko, joka voi olla enintään 50 prosenttia maksusitoumuksen ensimmäisestä vuotuisesta erästä maksetaan sen jälkeen, kun päätös yhteisön tuen myöntämisestä on tehty.

b) Välimaksuja voidaan maksaa sillä edellytyksellä, että hanke edistyy tyydyttävällä tavalla ja että vähintään kaksi kolmasosaa edelliseen maksuun liittyvistä menoista on suoritettu. Mikään kyseisistä maksuista ei saa olla yli 50 prosenttia kustakin maksusitoumuksen vuosittaisesta erästä. Lisäksi välimaksujen yhteissumma voi olla korkeintaan 80 prosenttia myönnetyn tuen kokonaismäärästä. Suurten hankkeiden ollessa kyseessä ja perustelluissa tapauksissa tämä määrä voidaan korottaa 90 prosenttiin.

c) Yhteisön tuen jäljellä oleva määrä maksetaan, jos

- hanke, hankkeen vaihe tai hankekokonaisuus on toteutettu sille asetettujen tavoitteiden mukaisesti,

- komissiolle esitetään loppusuorituspyyntö hankkeen, hankkeen vaiheen tai hankekokonaisuuden tosiasiallista päättymistä seuraavien kuuden kuukauden kuluessa,

- komissiolle on esitetty loppukertomus,

- jäsenvaltio lähettää komissiolle todistuksen, jolla vahvistetaan maksupyynnössä ja kertomuksessa annetut tiedot.

Komission maksut suoritetaan jäsenvaltion nimeämälle viranomaiselle tai elimelle; maksujen suorittaminen tapahtuu yleensä viimeistään kaksi kuukautta hyväksyttävän maksupyynnön vastaanottamisen jälkeen.

8. Tukea alettiin maksaa 1. huhtikuuta 1993, jolloin otettiin käyttöön koheesion rahoitusväline(3); rahoitusväline oli toiminnassa 26. toukokuuta 1994 saakka, jolloin tuli voimaan koheesiorahastosta annettu asetus. Koheesiorahaston puitteissa tapahtuvan rahoituksen analysointi kattaa kokonaisuudessaan vasta vuoden 1995, jolloin koheesiorahastosta annetussa asetuksessa määritetyt rahoitusvälineet olivat ensi kertaa käytössä koko vuoden ajan.

9. Komission koheesiorahastoa koskevaan, aluepolitiikan pääosaston hallinnoimaan budjettikohtaan kirjaamien määrärahojen kohdalla on tyypillistä, että maksusitoumukset ja maksut keskitetään systemaattisesti varainhoitovuoden loppuun ja että rahoituksen täytäntöönpano ensimmäisen vuosineljänneksen aikana on hyvin vähäistä. Vuosien 1995 ja 1998 välisenä aikana varainhoitovuoden kuluessa sidotuista määristä keskimäärin 38,9 prosenttia ja maksetuista määristä 47,7 prosenttia ajoittui vuoden kahteen viimeiseen kuukauteen; ensimmäisen vuosineljänneksen aikana toteutuneiden maksusitoumusmäärärahojen osuus oli keskimäärin 18,3 prosenttia ja maksumäärärahojen osuus 4,8 prosenttia.

10. Koheesiorahaston määrärahojen käyttö vaihtelee huomattavasti myös siinä suhteessa, että ajanjakson alussa hyväksyttiin lukuisia hankkeita, ja sen loppua kohti uusia hankkeita hyväksyttiin vähemmän. Vuonna 1998 koheesiorahastosta tuettaviin uusiin hankkeisiin liittyvien maksusitoumuksien määrä laski voimakkaasti, jolloin aiempina vuosina hyväksyttyihin hankkeisiin käytettävissä olevan tuen määrä puolestaan nousi.

11. Kuten taulukosta 1 käy ilmi, maksattamatta olevien määrien osuus on huomattava, mikä asettaa kyseenalaiseksi sen, onko maksumäärärahat mahdollista käyttää kyseessä olevan varainhoitovuoden aikana. Koska maksattamatta olevien määrien osalta toteutettavat rahoitustapahtumat eivät ole varmuudella ennakoitavissa, komissio ei pysty yksilöimään uusiin hankkeisiin käytettävissä olevia maksumäärärahoja riittävän varhaisessa vaiheessa varainhoitovuoden aikana. Maksattamatta olevat määrät saattavat tilapäisesti haitata ennakoiden maksua uusille hankkeille. Vaikka koheesiorahastosta annetun asetuksen, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 1265/1999, liitteen II perusteella vuotuisia määrärahoja pitäisi pystyä hallinnoimaan aiempaa paremmin vuosien 2000 ja 2006 välisellä ajanjaksolla, se ei kuitenkaan ratkaise ongelmaa kokonaisuudessaan niiden varainhoitovuosien osalta, joiden aikana vuosien 1994 ja 1999 välinen ajanjakso päätetään.

Taulukko 1

Yhteenveto talousarvion toteuttamisesta koheesiorahaston osalta

>TAULUKON PAIKKA>

Tuen jakaantuminen aloittain

12. Koheesiorahastosta annetun asetuksen 10 artiklan 2 kohdassa edellytetään, ettäympäristön ja liikenteen infrastruktuurin alan hankkeisiin kohdistuvan yhteisön rahoituksen välillä varmistetaan asianmukainen tasapaino koko vuosien 1993 ja 1999 välisen ajanjakson aikana. Taulukko 2 koskee koko vuosien 1993 ja 1998 välistä ajanjaksoa, ja sen perusteella käy ilmi, että vaikka määrärahojen tasapainoinen jako alojen kesken onkin yleisesti ottaen toteutunut, alakohtaiset määrärahat on kunakin varainhoitovuonna jaettu hyvin epätasaisesti edunsaajina olevien jäsenvaltioiden kesken. Määrärahojen jaon epätasaisuus saattaa johtua seuraavista syistä: tietyllä alalla saattaa olla toteutettavana erittäin suuria hankkeita, julkisiin hankintasopimuksiin voi liittyä vaikeuksia, ympäristöalan toimien sisällyttäminen kestävää kehitystä koskevaan ohjelmasuunnitteluun saattaa olla ennakoitua hitaampaa tai ympäristöhankkeet saattavat olla kooltaan liikennealan hankkeita pienempiä.

Taulukko 2

Liikenne- ja ympäristöhankkeiden välinen tasapaino

>TAULUKON PAIKKA>

13. Lisäksi taulukko 3, jossa käsitellään koheesiorahaston rahoituksen jakaantumista aloittain, osoittaa, että investointien jakaantuminen suosii tietyntyyppisiä toimia, kuten esimerkiksi tiehankkeita ja juomaveden jakelujärjestelmiin tai yhdyskuntajätevesien käsittelyyn liittyviä hankkeita esimerkiksi rautatie- ja meriliikenteen infrastruktuurihankkeiden tai luonnonvarojen säilyttämiseen liittyvien hankkeiden kustannuksella.

Taulukko 3

Koheesiorahaston tuki aloittain - varainhoitovuosien 1993 - 1999 maksusitoumusten kokonaismäärät alan mukaan jaoteltuna

>TAULUKON PAIKKA>

KOHEESIORAHASTON HALLINNOINTIA KOSKEVAT HAVAINNOT

Hankkeita koskeva ohjelmasuunnittelu

14. Ennen lopullista päätöstä koheesiorahastosta maksettavasta tuesta komission vastuulla on perusteellinen arviointi, jonka avulla pyritään varmistamaan hyväksyttyjen hankkeiden korkea laatu. Arviointi perustuu erityisesti koheesiorahastosta annetun asetuksen 10 artiklan 5 kohtaan, jossa on määritetty komission päätökseen vaikuttavat keskeiset tekijät:

- hankkeesta keskipitkällä aikavälillä saatava taloudellinen ja sosiaalinen hyöty,

- edunsaajina olevien jäsenvaltioiden asettama tärkeysjärjestys,

- hankkeiden osuus ympäristöä ja Euroopan laajuisia verkkoja koskevan yhteisön politiikan täytäntöönpanossa,

- hankkeiden yhteensopivuus yhteisön politiikkojen kanssa ja niiden yhdenmukaisuus yhteisön muiden rakenteellisten toimenpiteiden kanssa,

- tarkoituksenmukainen tasapaino ympäristön ja liikenteen infrastruktuurin alan välillä.

15. Komissio pyytää tarvittaessa myös Euroopan investointipankkia - 15. joulukuuta 1994 allekirjoitetun, koheesiorahastosta annetun asetuksen koko voimassaoloajan kattavan puitesopimuksen mukaisesti - osallistumaan arviointiin teknisten ja taloudellisten näkökohtien osalta, jotta komissio saa tukea hankkeita tutkiessaan ja jotta käyttöön saadaan paras mahdollinen rahoitusvälineiden yhdistelmä.

Tukihakemuksiin liittyvien ohjeiden puutteellisuus

16. Toimivaltaisissa komission yksiköissä asiakirjojen perusteella suoritetun tapauskohtaisten aineistojen tarkastuksen yhteydessä havaittiin seuraavat seikat: kaikkia hankkeeseen olennaisesti liittyviä säännöksissä edellytettyjä, yksittäisten päätösten perustan muodostavia tekijöitä ei ollut aina tuotu esiin ja hankkeen kustannusvaikuttavuutta, suoritekohtaisia kustannuksia tai hankkeen vaikutuksia koskevia analyysejä ei ollut laadittu systemaattisesti, sillä tähän tarkoitukseen liittyvässä lomakkeessa ei ollut selvitetty noudatettavia menettelytapoja. Myöskään vaihtoehtoisia hankkeita ei ollut kaikissa tapauksissa tutkittu tai otettu huomioon.

17. Espanjassa tarkastettuihin neljään eri hankekokonaisuuteen kuuluneisiin hankkeisiin liittyneiden tiettyjen toimien yksityiskohdat (jotka koskivat sijaintia ja määriä) eivät olleet aina komission tiedossa.

18. Portugalissa suoritettiin erään infrastruktuurihankkeen osalta kustannus-hyötyanalyysi, jonka avulla ei ollut mahdollista selvittää hankkeen taloudellista ja sosiaalista kannattavuutta. Erään toisen, ympäristöalan hankkeeseen liittyneen tukihakemuksen yhteydessä ei otettu huomioon hankkeesta mahdollisesti kertyviä tuloja; komissio ei suorittanut taloudellista analyysiä vaan katsoi, että edunsaajana olleelle, vedenjakelua harjoittavalle yhtiölle kertyneiden tulojen ja sen koheesiorahastosta rahoitetun investoinnin välistä yhteyttä oli mahdotonta saada selville. Kyseinen investointi liittyi vesijohtoverkoston lukuisien kuluneiden, jopa vuotavien, vesijohtojen uusimiseen. Vaikka voimassa olevassa asetuksessa ((ETY) N:o 792/93), johon hankkeen rahoitus perustui, ei ole tätä alaa koskevia säännöksiä, komission olisi ollut hyödyllistä huomioida tietyissä tapauksissa analyysinsä yhteydessä hankkeesta mahdollisesti kertyvät tulot.

19. Kreikassa konsultit vastaavat ympäristöalan tukihakemuksiin liittyvien aineistojen valmistelusta ja erityisesti sosiaalis-taloudellisten tutkimusten toteuttamisesta (kustannus-hyötyanalyysit, taloudellisen sisäisen korkokannan laskelmat ja arviot hankkeiden vaikutuksista uusien työpaikkojen perustamiseen); konsultit toimivat usein tapaamatta tuen lopullista edunsaajaa. Toimitettujen tarkastusten yhteydessä havaittiin etenkin seuraavat epäjohdonmukaisuudet:

- Tietystä hankkeesta mahdollisesti kertyvät tulot näkyivät sosiaalis-taloudellisessa analyysissä, mutta niitä ei huomioitu vahvistettaessa koheesiorahastosta maksettavan tuen enimmäismäärää.

- Komissio hyväksyy kustannus-hyötyanalyysien yhteydessä samantyyppisten alakohtaisten hankkeiden osalta erilaisia kuluja tuen piiriin. Käsittelykulut hyväksytään ilman erillistä selvitystä joissakin tapauksissa ja toisissa taas ei. Välilliset henkilöstökulut ja käyttökulut - esim. sähköön liittyvät - hyväksytään vain joidenkin hankkeiden osalta. Arviot ovat usein liian suuria tai virheellisiä.

- Kalamatassa (Kreikassa) toteutetun hankkeen yhteydessä tehdyn sosiaalis-taloudellisen tutkimuksen perustana käytettiin Rodoksella toteutetusta vastaavasta hankkeesta saatuja tietoja, eivätkä toimintaan osallistuneet tahot missään vaiheessa kyseenalaistaneet tätä menettelyä.

- Hanke-esityksiin liittyvät uusien työpaikkojen perustamista koskevat arviot ovat joskus ylisuuria tai epärealistisia.

20. Hanke-esitysten mukana olevat selvennykset ja erittelyt eivät ole aina kattavia ja luotettavia. Komissio ei näin ollen voi aina varmistua ennen hankkeiden hyväksymistä siitä, että juuri kyseiset hankkeet ovat kaikkein tuloksekkaimpia. Toimitettujen tarkastusten yhteydessä ei kyetty määrittämään komission hylkäämiä hankkeita eikä erittelemään tukea saavien jäsenvaltioiden esittämien hankkeiden keskeisiä hylkäämissyitä.

Koheesiorahaston ja EAKR:n välinen koordinointi

21. Kaikissa koheesiorahastosta tukea saavissa jäsenvaltioissa koheesiorahaston täytäntöönpanoa koskeva kansallinen järjestelmä on täysin sama kuin EAKR:a koskeva hallinnollinen järjestelmä. Useissa maissa, esimerkiksi Portugalissa ja Irlannissa, samat kansalliset viranomaiset vastaavat sekä EAKR:n piiriin kuuluvien alakohtaisten toimintaohjelmien että samaan alaan kuuluvien koheesiorahaston hankkeiden hallinnoinnista. Toimivaltuuksien keskittyminen samoille hallinnoinnista vastaaville henkilöille ja ministeriöille edistää käytännössä koheesiorahaston ja EAKR:n välistä koordinointia, vaikka mainitut rahoitusvälineet toimivat erilaisten hallinnollisten periaatteiden mukaan; toinen perustuu ohjelmasuunnitteluun ja toinen hankkeiden hallinnointiin.

22. Hallinnointi ja organisointi toimii käytännössä siten, että yhteisön eri rahoitusvälineiden yhdistelyyn ja päällekkäisyyteen liittyvän koheesiorahastosta annetun asetuksen 9 artiklan noudattamatta jättämisen mahdollisuus on hyvin pieni, eli on hyvin epätodennäköistä, että minkään menokohdan osalta maksettaisiin tukea samanaikaisesti sekä koheesiorahastosta että rakennerahastoista.

23. Komission on hyödyllistä tuntea koheesiorahastosta ja EAKR:sta rahoitettujen hankkeiden mahdolliset yhteydet tai yhteisvaikutukset. Tästä syystä koheesiorahastoa koskevissa hakemuslomakkeissa pyydetään selkeästi osoittamaan hankkeiden mahdolliset yhteydet muihin Euroopan yhteisön rahoittamiin hankkeisiin. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin kuitenkin, että kansalliset viranomaiset eivät olleet aina täyttäneet hakemuslomakkeita huolellisesti.

24. Vaikka koheesiorahaston ja EAKR:n tukien hallinnoinnista vastaavat samat ministeriöt, etusijalle on asetettu pikemminkin näistä kahdesta rahoitusvälineestä saatavan tuen määrän optimointi kuin niiden taustalla vaikuttavien rakenteellisten politiikkojen yleinen yhtenäisyys.

Talousarviota koskevat ja alakohtaiset rajoitteet

25. Hankekohtaisen lähestymistavan avulla pyrittiin siihen, että komissio pystyisi selkiyttämään hankkeiden valintaperusteita, saamaan aiempaa tarkemman käsityksen hyväksyttyjen hankkeiden vaikutuksista taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen ja parantamaan valvontaa sekä lisäämään koheesiorahastoa koskevien toimien avoimuutta ja parantamaan niiden laatua. Näin komissio pystyy osallistumaan aiempaa aktiivisemmin Euroopan laajuisten liikenneverkkojen rakentamiseen sekä ympäristönsuojeluun.

26. Hankekohtaisen lähestymistavan täytäntöönpanoon on kuitenkin liittynyt vaikeuksia. Kun lähestymistapa otettiin käyttöön, hankkeita valmisteltiin välillä kiireisesti, minkä jälkeen varsinaisen toteutusvaiheen yhteydessä oli varmistettava tuen tasainen jakaantuminen eri alojen kesken. Koska yksittäiset hankkeet esitellään eri aikaan, niitä on vaikea verrata keskenään, eikä hankkeiden hyväksyminen tapahdu valintamenettelyn kautta.

27. Komissio ilmoittaa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille monivuotisen rahoituksen puitteissa vuotuiset alustavat talousarviovarat, joiden jakautuminen liikennealan infrastruktuurien ja ympäristöalan välillä pidetään tasapainossa. Toteutettavat toimet vahvistetaan sekä perustamissopimuksessa määritettyjen yleisten suuntaviivojen että kansallisen strategian perusteella, johon sisältyvät maan omat, mainituilla kahdella alalla etusijalle asetetut tekijät.

28. Mainittujen alojen ohjelmasuunnittelu ei ole yleensä tapahtunut samaan tahtiin. Liikennealan infrastruktuurien yhteydessä voidaan yleensä turvata pitkäaikaiseen kokemukseen ohjelmasuunnittelusta ja hankkeet ovat olleet riittävän huolellisesti laadittuja, kun taas ympäristöalalta saadut kokemukset ovat tuoreempia. Suurimmassa osassa koheesiorahaston tukea saavista maista ympäristöhankkeet onkin hyväksytty liikennealan infrastruktuurihankkeita hitaammin.

29. Hankkeiden valintamenettelyssä otetaan kansallisella tasolla yleensä huomioon hankesuunnitelmiin liittyvät laadulliset ja määrälliset näkökohdat, erityisesti hankkeiden edistyneisyys; valintaan vaikuttaa myös hankkeita koskevien tukihakemusten esittämisjärjestys.

30. Vaikka asetuksessa ei edellytetty varsinaista koheesiorahastoa koskevaa ohjelmasuunnittelua, jonka avulla pyrittäisiin saamaan kokonaiskuva keskipitkällä aikavälillä täytäntöönpantavista toimista, olisi komission ja kyseessä olevien kansallisten viranomaisten yhteinen suunnittelutyö auttanut tukea saavia jäsenvaltioita parantamaan tukihakemustensa hallinnointia vaikutuksiin ja strategiaan liittyvien näkökohtien osalta.

Hankkeiden alueellinen jakautuminen

31. Koheesiorahaston puitteissa maksettava yhteisön tuki suunnataan jäsenvaltiolle eikä sen tietyille alueille. Myönnettyjen tukien alueellisesta jakautumisesta ei laadita erittelyä ja läheisyysperiaatteen mukaisesti tukea saava valtio vastaa alueellisten hankkeiden rahoituspyyntöjen valinnasta ja siirtää komission hyväksynnän jälkeen määrärahat kyseisille alueille.

32. Vaikka koheesiorahastoa koskevista hakemuksista vastaavien hallintojärjestelmien keskittäminen helpottaa haku-, seuranta- ja valvontamenettelyiden täytäntöönpanoa, keskustasolla ja paikallistasolla hallinnoituja hankkeita saatetaan käsitellä eri tavoin. Esimerkiksi Espanjassa kansalliset viranomaiset ovat päättäneet, että yhteisön kiinteä rahoitusosuus keskushallinnon esittämien hankkeiden yhteydessä on 85 prosenttia, kun alueellisen hallinnon esittämien hankkeiden kohdalla rahoitusosuus on ainoastaan 80 prosenttia.

Hyväksynnän hitaus

33. Koheesiorahastosta annetun asetuksen 10 artiklan mukaan komission on päätettävä rahaston tuen myöntämisestä kolmen kuukauden kuluessa jäsenvaltion esittämän hakemuksen vastaanottamisesta. Käytännössä komissio ei aina noudata kyseistä määräaikaa, kuten taulukosta 4 käy ilmi; taulukossa tuodaan esille viivästymisten keskeiset syyt.

Taulukko 4

Hankkeita koskevien hakemusten hyväksymiseen komissiossa kulunut aika

>TAULUKON PAIKKA>

34. Järjestelmän analysointi osoittaa, että hankkeen tutkii tapauksesta riippuen joko ympäristöasioista vastaava ministeriö tai liikennealan infrastruktuureista vastaava ministeriö; ministeriöistä hakemukset on toimitettava koheesiorahastosta vastaavalle kansalliselle elimelle, joka puolestaan lähettää hakemukset tarkistuksen jälkeen komissiolle hankekohtaista hyväksymistä varten. Hakemusten kansallisen käsittelyn eri vaiheiden osalta ei ole määritetty välivaiheessa sovellettavia päätöksentekoperusteita, joiden avulla varmistettaisiin koheesiorahastosta maksettavan tuen kaikkien ehtojen täyttyminen. Toimivaltaiset kansalliset, alakohtaiset tai alueelliset yksiköt eivät myöskään pysty missään kansallisen käsittelyn vaiheessa tarkistamaan hakemuksessa esitettyjä näkökohtia hankkeiden mahdollista yhteisön rahoitusta silmällä pitäen.

35. Hankekohtainen käsittely kansallisella tasolla on yleensä melko lyhyt, kun huomioon otetaan etenkin seuraavat tekijät:

a) edellisessä kohdassa kuvattu siirtyminen käsittelyvaiheesta toiseen tapahtuu nopeasti siksi, ettei komissio ole delegoinut kyseisille jäsenvaltioille edes osittaista vastuuta hanke-esitysten hyväksymisestä;

b) paikalla suoritettavat hankkeiden keskeisten osa-alueiden tarkistukset voidaan toteuttaa nopeasti kansallisella tasolla;

c) kun otetaan huomioon, että tukikelpoisuusaika alkaa päivämäärästä, jolloin jäsenvaltio on lähettänyt hakemuksen komissiolle, jäsenvaltion edun mukaista on lähettää hakemus mahdollisimman nopeasti.

36. Komissio tutkii jokaisen hanke-esityksen yksityiskohtaisesti ottaen huomioon olennaiset tekijät sekä useimmissa tapauksissa myös Euroopan investointipankin suorittaman arvioinnin (ks. kohdat 14 - 15).

37. Jäsenvaltion hanke-esityksen lähettämispäivämäärän ja komissiossa tapahtuvan hankkeen hyväksymisen välillä havaitut viiveet saattavat venyä jopa yli kolmeen vuoteen, ja niiden syynä ovat usein lisätietoja koskevat pyynnöt. Hyväksymiseen liittyvät viiveet, jotka voivat johtua myös jäsenvaltioista, aiheuttavat epäilemättä kansallisissa hallinnoinnista vastaavissa elimissä epävarmuutta sekä hankkeen alustavan hyväksymisen vaiheessa että mahdollisten muutosvaatimusten yhteydessä.

Hankkeen ja sen rahoituksen määrittely

38. Koheesiorahastosta voidaan myöntää rahoitusta teknisesti ja taloudellisesti itsenäisiin hankkeisiin tai hankkeiden vaiheisiin tai selkeään strategiaan liittyville, yhtenäisille hankekokonaisuuksille. Periaatteena kuitenkin on, että yksittäisestä hankkeesta tai hankekokonaisuudesta aiheutuvien kulujen määrä ei saa jäädä alle 10 miljoonan euron. Tähän määritelmään on liittynyt tulkinta- ja soveltamisvaikeuksia erityisesti ympäristöalalla, jonka piiriin kuuluvat hankkeet ovat perinteisesti kooltaan pienempiä ja suunnittelultaan mutkikkaampia kuin liikennealan infrastruktuurihankkeet. Komissio onkin hyväksynyt Espanjan ja Kreikan osalta ympäristöalan hankekokonaisuuksia ryhmänä, ilman että kaikki hankkeiden osa-alueisiin liittyvät tekijät olisi määritetty ennalta. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävänä on ollut tämän jälkeen toimittaa tarkemmat tiedot kyseisistä tekijöistä ja joissakin tapauksissa myös ilmoittaa esimerkiksi hankkeiden aikatauluihin tai kustannusarvioihin liittyvät yksityiskohdat.

39. Irlannissa jotkin hankkeet (Dublin Ring Road, N3-N1 Section of the Northern Cross, Belview Harbour jne.) olivat saaneet yhteisön rahoitusta rakennerahastoista esitutkimuksia, työsuorituksia tai aiempia menoeriä varten jo ennen kuin niille myönnettiin infrastruktuureja koskevaa rahoitusta koheesiorahastosta; rahoitusta myönnettiin määrittämättä selkeästi hanketta tai sen vaihetta. Irlantilainen Belview Harbour -hanke hajautettiin neljäksi itsenäiseksi hankkeeksi, joista jokaisen arvo jäi koheesiorahastosta annetun asetuksen 10 artiklan 3 kohdassa määritetyn 10 miljoonan euron rajan alapuolelle ja joista oli näin ollen laadittava erillinen kustannus-hyötyanalyysi, vaikka olisi ollut asianmukaista suorittaa kaikki neljä hanketta kattava ennakkoarviointi.

40. Kreikassa ja Portugalissa joillekin hankkeille myönnettiin ensin yhteisön rahoitusta rakennerahastoista, erityisesti Enviregin puitteissa, ja myöhemmin ne saivat rahoitusta koheesiorahastosta, vaikka kyseisten hankkeiden eri vaiheita ei kyetty määrittämään selkeästi rahoituksen ja teknisen toteuttamisen osalta. Enviregin perusteella tai koheesiorahastosta rahoitetut menot perustuivat hyvin usein samaan sopimukseen ja samaan sopimusasiakirjoissa ilmoitettuun toteuttamista ja rahoitusta koskevaan suunnitelmaan; sopimusasiakirjoissa ei tehty eroa eri lähteistä tulevan yhteisön rahoituksen välillä.

41. Hanketta tai sen vaiheita, jotka koheesiorahastosta annetun asetuksen liitteen II A artiklan mukaan ovat teknisesti ja taloudellisesti itsenäisiä, ei ole määritetty, ja tapauksissa, joissa määritelmä on olemassa, sen ovat laatineet kyseiset jäsenvaltiot oman tulkintansa mukaan, sillä komissio ei ole antanut asiasta tarkkoja ohjeita tai suuntaviivoja. Koheesiorahastosta annetun asetuksen 1 artiklan 3 kohtaan perustuvan, teknisesti ja taloudellisesti itsenäisen hankkeen tai hankkeiden vaiheen määritelmään puuttuminen johtaa siihen, että koheesiorahastosta rahoitetaan välillä menokokonaisuuksia, hankkeiden yksittäisiä osa-alueita tai epäyhtenäisistä hankkeista muodostettuja kokonaisuuksia, minkä seurauksena hankkeiden vaikutuksia on myöhemmin vaikea arvioida.

Ennakoitujen nettomääräisten tulojen laskeminen

42. Koheesiorahastosta rahoitettavien tukikelpoisten määrien muodostumiseen liittyneet tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset osoittivat, että ennakoituja nettomääräisiä tuloja - jotka on vähennettävä koheesiorahastosta rahoitusta saavien tukikelpoisten menojen enimmäismäärästä - varten ei ollut olemassa vakiomuotoista, menetelmäkehykseen perustuvaa laskutapaa, jota voitaisiin soveltaa etenkin keskenään samantyyppisten hankkeiden yhteydessä.

43. Irlannissa nettomääräisten tulojen laskeminen saattaa riippua hankkeen kohteesta: mikäli kyseessä on kaupallinen hanke, tulojen määrä arvioidaan, mutta mikäli hankkeen tulokset on tarkoitettu yksityiseen tai julkiseen käyttöön, hankkeeseen mahdollisesti liittyviä tuloja ei oteta huomioon. Näin ollen esimerkiksi koheesiorahastosta moottoritien rakennushankkeeseen myönnetyn rahoituksen määrä olisi tarkistettava, mikäli kyseisen tien käyttö tulisi maksulliseksi. Vastaavasti alueellista väestöä hyödyttävään jätevesienkäsittelyhankkeeseen liittyy harvoin määritettävissä olevia tuloja, kun taas kaupallisten yhtiöiden tai tehtaiden toteuttama vastaavanlainen hanke saa vähemmän rahoitusta koheesiorahastosta, kun otetaan huomioon, että niille kertyvät tulot ovat määritettävissä.

44. Portugalissa eräs liikennealalla tuloja tuottanut hanke perustui vaillinaiseen kustannus-hyötyanalyysiin. Komissio katsoi lisäksi hankkeen hyväksymishetkellä - yksityiskohtaista taloudellista analyysiä tekemättä - että kyseisen moottoritien laajennuksista seuraava liikenteen kasvu ja siitä aiheutuvat tulot olivat vain marginaalisia ja vaikeasti mitattavissa.

45. Kreikkalaisen Pathe-moottoritiehankkeen (osat A ja B - Kastro-Martino) arvioidut nettomääräiset tulot olivat 34 prosenttia investointikuluista, joiden yhteydessä on huomioitu Euroopan investointipankin myöntämän lainan korot ja jotka perustuvat kiinteämääräisiin, 12 miljoonan Kreikan drakman (noin 36400 euron) kilometrikohtaisesti laskettuihin käyttökustannuksiin, joiden tueksi ei ole esitetty todentavaa aineistoa.

46. Nettomääräisten tulojen laskemiseen käytettävään taloudelliseen analyysiin valittavat osatekijät vaihtelevat hallinnoinnista vastaavien henkilöiden mukaan. Osa heistä arvioi samantyyppisen hankkeen osalta poistoajan pidemmäksi kuin muut ja jotkut sisällyttävät arvioituja pankkikuluja ylimääräisiin kassamenoihin, jolloin yhteisön rahoitusosuus jää vähentämättä hankkeen kuluista. Samankaltaisten hankkeiden tekniset kuvaukset vaihtelevat nekin hallinnoinnista vastaavien henkilöiden mukaan. Komissio ei ole vielä laatinut suuntaviivoja käytännöistä, joiden avulla kyettäisiin parhaiten yhdenmukaistamaan ja yhtenäistämään hankkeita koskevat taloudelliset analyysit ja tekniset kuvaukset.

47. Vaikka jokin hanke liittyy julkiseen sektoriin, sen vuotuisten taloudellisten panosten ja tuotosten on oltava tasapainossa; muutoin saattaa aiheutua likviditeettiongelmia. Vain harvoihin tukihakemuksiin tai täytäntöönpanokertomuksiin on liitetty rahoitussuunnitelma, johon sisältyy arvio vuotuisista kassatuloista ja kassamenoista. Kyseisten tietojen puuttuminen vaikeuttaa käyttöpääoman(4) tai varsinaiseen liiketoimintaan suunnattavan käyttöpääoman tarpeen(5) laskemista, eikä tietojen puuttumisen takia voida myöskään varmistua hankkeen taloudellisesta toteutettavuudesta.

Käytännössä päättyneiden hankkeiden hyväksyminen

48. Tarkastukset osoittivat, että joissakin tapauksissa hanke oli käytännössä jo päättynyt komission antaessa sille hyväksyntänsä. Päätösvaiheessa olevien tai jopa jo päättyneiden hankkeiden esittely ja hyväksyminen ei ole kumppanuusperiaatteen mukaista. Kumppanuusperiaatteen mukaan komission ja toimivaltaisten kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten on toimittava yhteistyössä koko hankkeen tai sen vaiheen ajan - suunnittelu, täytäntöönpano, mahdolliset muutokset, töiden päätökseen saattaminen ja toiminnan käynnistäminen mukaan luettuina. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin korostanut(6) seurauksia, joita aiheutuu uusien toimien tai toteuttamisvaiheessa olevien toimien esittämisestä: uusien toimien esittämiseen liittyy pidempi toteuttamisaika, kun taas toteuttamisvaiheessa olevien toimien osalta saadaan yhteisön rahoitus nopeammin käyttöön. Eri lähestymistavoilla on myös erilaisia seurauksia yhteisön rahoitustoimien vaikutuksiin, jotka ovat epäsuorempia toteuttamis- tai päätösvaiheessa olevien hankkeiden kohdalla.

Ehdollisuus

49. Koheesiorahastosta maksettavaan tukeen vaikuttaa - toisin kuin rakennerahastojen yhteydessä - tuen ehdollisuuteen liittyvä periaate. Koheesiorahastosta 16 päivänä toukokuuta 1994 annetun asetuksen 6 artiklan mukaan uusien hankkeiden tai hankkeiden uusien vaiheiden osarahoittaminen maissa, joissa on liiallinen alijäämä, on riippuvainen suosituksista, jotka neuvosto on esittänyt perustamissopimuksen 104 c artiklan mukaisesti. Tuen ehdollisuutta koskevan periaatteen soveltamisen myötä komissio on tarkistanut taloudelliseen tilanteen niissä koheesiorahaston tukea saavissa maissa, joissa on liiallinen alijäämä. Kaikki tarkistukset (jotka on suoritettu keväällä edeltävän vuoden alijäämän osalta ja syksyllä kyseessä olevan vuoden alijäämän osalta) ovat osoittaneet, että neuvoston suosittamaa vuositavoitetta on noudatettu. Toimien osarahoittamista koheesiorahastosta on näin ollen jatkettu.

50. Ehdollisuuden periaate saattaa lyhyellä aikavälillä vaikeuttaa erilaisten makrotalouden alaan kuuluvien tavoitteiden toteuttamista vähiten vauraissa jäsenvaltioissa. Kyseiset maat tarvitsevat - kuten taulukosta 5 käy ilmi - huomattavia julkisia investointeja kuroakseen umpeen kehitykseen liittyvää välimatkaa ja lisätäkseen kasvukykyään ja vaurauttaan. Maiden on toisaalta samanaikaisesti vähennettävä talousarvioidensa alijäämää ja pidettävä julkinen velka hallinnassa.

Taulukko 5

Julkiset investointimenot

(Julkishallinnon kiinteän pääoman bruttomuodostus, prosenttia BKT:stä)

>TAULUKON PAIKKA>

Hankkeen eri vaiheet

51. Hankkeen etenemistä voidaan tarkastella syklinä, jolloin sen hallinnoinnista saadaan selkeämpi kuva. Komissio toimii koheesiorahaston tukea saavien hankkeiden osalta lähinnä syklin alku- ja loppuvaiheessa. Alkuvaiheessa - hyväksymispäätöstä valmistelevan vaiheen yhteydessä - komissio arvioi tiettyjä hankkeen sisäisiä (suunnittelu, kulujen arviointi, sisäinen korkokanta, toteutettavuus, odotetut tulokset) sekä ulkoisia tekijöitä (kustannus-hyötyanalyysi, tavoiteltu yleinen strategia, yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, kansallinen tai alueellinen tärkeysjärjestys, sijainti jne.). Syklin loppuvaiheessa komissio varmistaa hankkeen päättämisen, hyväksyy täytäntöönpanoa koskevan loppukertomuksen ja maksaa loppusuorituksen.

52. Mainittujen kahden vaiheen välillä tietyt tapahtumat saattavat muuttaa olennaisesti hankkeen etenemistä (ennakoimattomat menot, talousarvion ylitykset, viivästykset, alkuperäisen määrittelyn puutteellisuus, epärealistinen suunnittelu jne.). Kyseiset tapahtumat ilmenevät alkuperäiseen päätökseen liittyvinä muutoksina, jotka tehdään ilman että komissio olisi voinut toimia ennalta erojen korjaamiseksi. Komissio voi vain hyväksyä investointien osalta jo toteutetut toimet, vaikka se olisi voinut havaita kyseiset tekijät jo aiemmassa vaiheessa, jos se olisi tuntenut hankkeet tarkemmin ja valvonut riittävästi hankkeiden kulujen määräytymiseen vaikuttavia tekijöitä. Komissio hyväksyy talousarvion ja aikataulut, ja niiden ylitykset vaikuttavat myös hankkeiden tuloksiin ja vaikutuksiin; lisäksi ne vievät määrärahoja uusilta hankkeilta. Kun komissio on päättänyt hankkeen hyväksymisestä, kyseistä päätöstä koskevat muutokset hyväksytään usein ilman tarkkaa arviointia ja perusteellista muutosten syiden analysointia. Esitettyjen ja hyväksyttyjen muutosten perustana olevia asiakirjoja tutkimalla ei kyetty kaikissa tapauksissa saamaan selville muutosten syitä tai kaikkia tilanteeseen löydettyjä ratkaisuja.

53. Lukuisia muutoksia havaittiin useissa tapauksissa; kyseisten hankkeiden yhteydessä saavutettiin kuitenkin alun perin hyväksytyt tavoitteet. Kreikassa Argosissa toteutettua hanketta koskevan komission alkuperäisen päätöksen mukaan vesijohtojen rakentamisesta 20 kilometrin mittaiselle matkalle aiheutuvat kokonaiskustannukset ovat 751000 euroa, eli keskimäärin 38 euroa metriltä. Alkuperäiseen päätökseen myöhemmin tehdyllä muutoksella tehtiin alkuperäiseen investointiin 130000 euron lisäys, joka koski vesisäiliön rakentamista ja vähensi vesijohtojen pituuden 10 kilometriin, jolloin hinnaksi tuli keskimäärin 62 euroa metriltä. Alkuperäiseen päätökseen tehty kolmas muutos lisäsi vesijohtojen pituutta 72 kilometriin, jolloin kokonaiskulujen määräksi tuli 993000 euroa ja keskihinnaksi metriltä 14 euroa; vesijohtojen investointikulujen lopullinen määrä oli 1377000 euroa, eli keskihinta metriltä oli 19 euroa.

54. Seurannan osalta on havaittavissa, että koheesiorahastosta rahoitettavien hankkeiden täytäntöönpanokertomukset, jotka liitetään maksupyyntöihin, sisältävät yleensä hyvin vähän tietoa hankkeiden edistymisestä, yhteisvaikutuksista tai näkökohdista, jotka koskevat kyseisten hankkeiden koordinointia muiden rakenteellisten toimien kanssa; tietoja saatetaan jättää toimittamatta, vaikka ne olisivatkin saatavissa kyseisistä jäsenvaltioista.

55. Myös loppusuorituksen maksamisen ja hankkeen päättämisen mahdollistavien loppukertomusten hyväksymiseen liittyy viivästyksiä komission yksiköissä, mutta ne ovat huomattavasti hankkeen alkuvaiheen viivästyksiä lyhyempiä. Loppukertomuksen esittämisen ja sen perusteella suoritettavan maksun välillä saattaa kulua noin vuosi. Hankkeen päättämismenettelyn yhteydessä esitetään joskus useita versioita täytäntöönpanoa koskevista loppukertomuksista ja myös useita peräkkäisiä loppusuorituspyyntöjä, joiden perusteet eivät käy selkeästi ilmi tapauskohtaisista asiakirjoista.

Seurantakomiteat

56. Seurantakomiteoista on säädetty koheesiorahaston perustamista koskevan asetuksen liitteen II F artiklassa, ja kyseiset komiteat aloittivat toiminnan vuonna 1994. Kokouksiin osallistuvat komission, Euroopan investointipankin ja toimivaltaisten kansallisten viranomaisten edustajat; joskus niissä on mukana myös alueellisia tai paikallisia viranomaisia. Seurantakomiteoiden kokouksissa perehdytään käynnissä olevien hankkeiden edistymiseen määrällisten ja taloudellisten indikaattoreiden avulla ja tutkitaan, ovatko rahoitussuunnitelmat riittäviä hankkeiden etenemiseen nähden. Mikäli ero alkuperäisiin arvioihin on suuri, seurantakomiteat tekevät komissiolle muutosehdotuksia. Komissio päättää kuitenkin rahoituksen myöntämisestä ilman seurantakomiteoita; kaikki seurantakomiteat eivät saa tietoja komission tutkittavina olevista hanke-esityksistä.

Komission suorittamat tarkastukset

57. Koheesiorahaston hallinnointi kuuluu koheesiorahastosta annetun asetuksen (EY) N:o 1164/9413 artiklan ja liitteen II F artiklan nojalla aluepolitiikasta vastaavalle komission pääosastolle, jonka suorittamien tarkastusmatkojen yhteydessä keskityttiin lähinnä luomaan yhteys hankkeiden esittelystä ja toteuttamisesta vastaaviin kansallisiin ja alueellisiin viranomaisiin sekä käsittelemään tiettyihin hankkeisiin liittyviä ratkaisemattomia kysymyksiä; tarkastukset eivät kuitenkaan olleet riittävän perusteellisia eri hankkeiden täytäntöönpanon tai konkreettisen toteuttamisen arvioinnin tai aiemmin esitettyjen havaintojen varsinaisen huomioon ottamisen kannalta. Vuonna 1996 suoritettujen, jäsenvaltioissa käytössä olevia sisäisiä hallinto- ja valvontajärjestelmiä koskeneiden tarkastusten yhteydessä havaittiin tiettyjä puutteita. Kyseisten tarkastusten jälkeen on kuitenkin suoritettu vain joitakin muita tarkastuksia, jotka ovat koskeneet suhteellisen laajoja hankkeita ja niihin liittyviä varainhoidon järjestelmiä, menoilmoituksia ja käytännön toteutusta.

58. Varainhoidon valvonnasta vastaavan komission pääosaston suorittamien tarkastusten yhteydessä havaittiin sitä vastoin tiettyjä säännönvastaisuuksia, kuten taulukot 6 ja 7 osoittavat; osa säännönvastaisuuksista korjattiin tarkastusten jälkeen. Havaittujen säännönvastaisuuksien tyypilliset piirteet tulivat esille myös tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tarkastusten yhteydessä (ks.taulukko 6). Tarkastustulokset osoittavat, että sisäisen valvonnan järjestelmiin liittyy yhä puutteita. Erityisesti komission vastuulla on valvoa, että koheesiorahastosta rahoitettaviin hankkeisiin suunnattavia yhteisön varoja käytetään sovitulla tavalla. Komission välineet koheesiorahastoon liittyvien hankkeiden valvontaan eivät kuitenkaan riitä mainitun velvoitteen täyttämiseen kokonaisuudessaan.

Taulukko 6

Komission toimittamissa tarkastuksissa koheesiorahaston osalta havaittujen säännönvastaisuuksien tyypit

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 7

Luettelo eräistä komission tarkastuskäyntien yhteydessä koheesiorahaston osalta havaituista säännönvastaisuuksista

>TAULUKON PAIKKA>

PAIKALLA TARKASTETTUJEN HANKKEIDEN VARAINHOITOA KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

59. Komissio ilmoitti myöhäisessä vaiheessa, 19. toukokuuta 1998 - tarkoituksenaan menoilmoitusten arviointiin käytettyjen menettelyiden avoimuus ja selkeyttäminen - tukea saaville jäsenvaltioille koheesiorahastosta tuettavien hankkeiden menojen tukikelpoisuutta koskevat periaatteet. Niihin ovat vaikuttaneet rakennerahastoista tapahtuvaan rahoittamiseen liittyvät tukikelpoisuussäännöt, mutta huomioon on kuitenkin otettu koheesiorahaston ominaispiirteet. Vaikka kyseiset periaatteet eivät ole luonteeltaan uusia sääntöjä, niiden avulla on kyetty lisäämään menoilmoitusten perustana olevien tukikelpoisuusperusteiden avoimuutta. Tukikelpoisuusperusteiden ilmoittaminen vasta myöhäisessä vaiheessa saattaa olla selityksenä joillekin tarkastusten yhteydessä havaituille poikkeamille.

Menojen tukikelpoisuus

60. Kreikassa Argosissa toteutetun hankkeen yhteydessä edunsaajana ollut yritys oli suorittanut omaan lukuunsa menoja, joiden tueksi ei ollut esitetty tositteita. Erään Thessalonikissa toteutetun hankkeen yhteydessä pidettiin tukikelpoisena 145 miljoonan Kreikan drakman (noin 433000 euron) suuruista palautettavaa arvonlisäveroa. Tietyt menot, joita ei ollut sisällytetty Nafpliossa toteutettavan hankkeen hyväksymispäätökseen, oli luettu mukaan 87 miljoonan Kreikan drakman (noin 260000 euron) suuruisiin tukikelpoisiin menoihin. Ateenan lentokentälle johtavien ajoväylien parantamiseen liittyvän hankkeen osalta olisi pidettävä tukikelvottomina 765000 euron suuruisia menoja, jotka toteutuivat hankkeen alkuperäisessä päätöksessä ilmoitetun määräajan jälkeen.

61. Irlannissa Limerickin vesijohtoverkostoon liittyneen hankkeen yhteydessä komissiolle ilmoitettiin tukikelpoisina 395324,51 Irlannin punnan (noin 494155 miljoonan euron) suuruiset menot, jotka olivat aiheutuneet ennen vuosien 1981 ja 1992 välistä tukikelpoisuusaikaa.

62. Espanjassa Palma de Mallorcan vesijohtoverkostoon liittyvän hankkeen 101 miljoonan pesetan (noin 0,6 miljoonan euron) palautettava arvonlisävero sisällytettiin koheesiorahaston tukeen oikeuttaviin menoihin. Erään toisen Baleaareilla toteutetun hankkeen yhteydessä lisättiin koheesiorahaston tukeen oikeuttaviin menoihin 13,2 miljoonan pesetan (noin 77500 euron) suuruiset lisätöistä aiheutuneet menot, jotka liittyivät hiekanpoistolaitteeseen; kyseisiä menoja ei ollut kuitenkaan mainittu komission päätöksessä eikä jäsenvaltion komissiolle myöhemmin esittämässä muutoksessa. Suoritetuista lisätöistä aiheutuneet menot eivät ole vaikuttaneet yhteisön rahoitukseen.

Hankkeiden saattaminen päätökseen

63. Kreikassa Argosissa toteutettua hanketta koskevan teknisen loppuraportin mukaan vanhoja vesijohtoja oli korvattu uusilla 72 kilometrin matkalta, vaikka paikalla suoritetun tarkastuksen yhteydessä havaittu matka oli lyhyempi, 60 kilometriä. Erään toisen, vedenpumppausasemaan liittyneen hankkeen täytäntöönpanoa koskeneen loppukertomuksen yhteydessä mainittiin, että hanke on saatettu päätökseen, vaikka paikalla toimitettu tarkastus osoitti, ettei hanketta ollut saatu loppuun eikä vedenpumppausasema ollut toiminnassa.

64. Irlannissa toimivaltaisten yksiköiden suorittamiin teknisiin valvontatoimiin ei kohdisteta tarkistuksia, joiden avulla kyettäisiin vertaamaan keskenään valvontatoimien tuloksia ja hankkeiden rahoituksen täytäntöönpanoa koskevia selvityksiä. Lisäksi tukikelpoisten menojen kehittymisen ja hankkeiden varsinaisen toteuttamisen keskinäistä vastaavuutta ei varmisteta systemaattisesti.

65. Espanjassa komissio hyväksyi Baleaarien metsänistutustöihin liittyneistä hankkeista kootun ryhmän osalta 28. heinäkuuta 1997(7) tekemällään päätöksellä tukikelpoisiksi 3,68 miljoonan euron suuruiset kulut; määrä on selkeästi koheesiorahastosta annetun asetuksen 10 artiklan 3 kohdassa mainitun 10 miljoonan euron rajan alapuolella. Erään Baleaarien jätevedenpuhdistamoihin liittyvän hankkeen osalta havaittiin paikalla suoritetuissa tarkastuksissa, että työt olivat jo hyvässä vauhdissa tukihakemuksen esittämisajankohtana 11. huhtikuuta 1995 ja että suunnitelluista viidestä laitoksesta kaksi oli jo valmistunut, kun komissio hyväksyi niitä koskevan rahoituksen.

66. Portugalissa liikennealan infrastruktuureihin liittyneen loppuun suoritetun ja päätetyn hankkeen osalta oli edelleen havaittavissa rakennusvirheitä.

Kirjanpidon asianmukaisuus

67. Irlannissa koheesiorahaston tukeen oikeuttavina menoina ilmoitettavat menot ovat usein menoja, joita koskevat varaukset tai maksusitoumukset on tehty, mutta joita ei ole vielä maksettu. Kyseiset menot selvitetään myöhemmissä ilmoituksissa, mikä vaikeuttaa myöhemmin tapahtuvaa tilien täsmäyttämistä. Myöskään käytännössä toteutuneet ja lopullisen edunsaajan maksamat menot ja komissiolle osarahoitusta varten ilmoitetut menot eivät aina ole täysin yhdenmukaisia. Kyseiset tarkastusten yhteydessä havaitut erot vaikeuttavat kirjausketjun seuraamista.

68. Kreikassa erään liikennealan hankkeen tarkastuksen yhteydessä ei voitu verrata kaikkia ilmoitettuja tukikelpoisia menoja niitä vastaaviin kirjanpitotositteisiin.

69. Portugalissa Enviregin ja koheesiorahaston avulla rahoitettua ympäristöalan hanketta koskeneen paikalla toimitetun tarkastuksen yhteydessä ei kyetty erittelemään kyseisten rahoitusvälineiden avulla rahoitettuja menoja; tilanne oli sama myös käytännön töiden kohdalla.

70. Espanjassa Teneriffalla toteutetun meriliikenteen seuranta- ja hallintojärjestelmään liittyvän hankkeen (Vessel Trafic System, VTS) yhteydessä lopullista edunsaajaa koskeneen 17698662 Espanjan pesetan (noin 100000 euron) suuruisen maksumääräyksen perusteena ei havaittu paikalla toimitetun tarkastuksen yhteydessä olleen asianmukaisia tositteita, vaikka yleisistä töistä vastaavan ministeriön taloussuunnittelusta vastaava osasto oli kirjannut kyseisen määrän kirjanpitoon.

KOHEESIORAHASTOA KOSKEVA ARVIOINTI

Makrotaloudelliset mallit

Komission aloitteesta kehitetyt mallit

Viitekehys ja sopimusten hallinnointi

71. Koheesiorahastosta annetun asetuksen mukaan komission on esitettävä säännöllisin väliajoin kertomus koheesiorahaston taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista tukea saaviin jäsenvaltioihin. Tämä merkitsee sitä, että hankekeskeistä menettelyä on täydennettävä yleisluontoisemmalla analyysillä, jonka yhteydessä arvioidaan koheesiorahastosta rahoitettujen hankkeiden vaikutusta erilaisiin muuttujiin, kuten esimerkiksi kasvuun, työllisyyteen ja kauppaan hankkeiden kohteena olevilla talouden aloilla; analyysin yhteydessä otetaan huomioon - lähinnä hankkeiden toteutusvaiheessa tuntuvat - toimien vaikutukset kysyntään lyhyellä aikavälillä ja toiminnan aloittamisesta alkaen näkyvät, tarjontaan kohdistuvat pitkän aikavälin vaikutukset.

72. Voidakseen vastata säännöksiin perustuviin vaatimuksiin komissio teki kaksi sopimusta erään konsultin kanssa. Ensimmäinen, 675965 euron suuruinen sopimus tehtiin 3. heinäkuuta 1995, ja se koski sellaisten arviointimenetelmien kehittämistä, joiden avulla voidaan arvioida koheesiorahastosta rahoitettavien hankkeiden makrotaloudellisia vaikutuksia. Toinen sopimus oli 283500 euron suuruinen, ja se tehtiin 1. huhtikuuta 1997; sopimus koski lähinnä uusien tietojen keräämistä, joiden avulla voitaisiin suorittaa uusia hankkeiden arviointeja.

73. Ensimmäisen sopimuksen sisältö määritettiin saman konsultin vuonna 1994 samasta aiheesta suorittaman toteutettavuustutkimuksen perusteella; sopimuksessa käytettiin toteutettavuustutkimuksessa suositeltua rakennetta ja samoja arviointiperusteita. Komissio ei pitänyt tätä epätavallista tilannetta ongelmallisena. Eri hakijoiden tarjouspyyntömenettelyn yhteydessä esittämistä mallintamista koskevista menettelytavoista suurin osa oli jo tunnettuja, ja komissio katsoi niiden kaikkien soveltuvan hankkeiden vaikutusten arviointiin, koska se ei ollut määrittänyt erityisiä kriteereitä ehdotusten arviointia varten. Komissio hyväksyi lopulta kalleimpien tarjousten joukosta erään konsultin tarjouksen, joka erottui muista omaperäisyydellään, mutta jonka osalta puuttui kuitenkin vielä kokemusta ehdotuksen soveltuvuudesta käytäntöön. Ensimmäisen sopimusta jatkettiin kolmella kuukaudella, jolloin sen kokonaiskestoksi tuli 15 kuukautta; lisäsopimus allekirjoitettiin, mutta sitä ei päivätty. Sopimuksen jatkaminen vähensi itse asiassa alkuperäisten hyväksymisperusteiden merkitystä, koska ehdotusten valinnassa painotettiin nimenomaan sitä, pystyvätkö hakijat suorittamaan analyysin loppuun asetetussa määräajassa; viivästymisistä aiheutuvia seuraamuksia ei ollut kuitenkaan määritetty. Sopimusta olisi näin ollen pitänyt muuttaa.

74. Toinen komission tekemä sopimus perustui saman konsultin esittämään ehdotukseen; konsultin tavoitteena oli ensimmäisen sopimuksen yhteydessä kehitettyjen mallien soveltaminen kaikkiin koheesiorahaston toimiin, jotta kyettäisiin arvioimaan hankkeiden lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutuksia tiettyihin keskeisiin taloudellisiin muuttujiin, kuten esimerkiksi tuloihin, alueelliseen kasvuun, yksityisiin investointeihin ja työllisyyteen.

75. Mainittu lisäsopimus ei olisi ollut välttämätön, sillä jo ensimmäisen sopimuksen mukaan konsultin olisi pitänyt antaa komission käyttöön riittävä ja toimiva väline (mallit ja tietokannat), jonka avulla komissio voi itse perehtyä koheesiorahaston vaikutuksiin. Jokaisessa sopimuksessa määrätään itse asiassa, että kaikki sopimuspuolen saamat tulokset sekä toteutukseen tarvittavat ohjelmat ja perustettu tietokanta ovat komission omaisuutta.

76. Ensimmäiseen sopimukseen liittyvät menot olivat 674403,98 euroa. Palveluiden suorittajan matkakulujen tutkiminen osoitti, että komissio oli korvannut liikemiesluokassa tehtyjä lentomatkoja, vaikka sopimuksen liitteen IV 1 a artiklassa tarkennettiin, että matkat korvataan säästöluokan lipunhintojen mukaan. Toisen, 1. huhtikuuta 1997 allekirjoitetun sopimuksen osalta ei ollut suoritettu maksuja 31. tammikuuta 2000 mennessä; sopimuksen täytäntöönpanon määräaika on 31. maaliskuuta 2000.

Arviointitavoitteiden mukaisuus

77. Kohdassa 72 mainittu konsultti otti käyttöön - tavoitteenaan yhtenäisen, koheesiorahaston menojen vaikutuksen analysointia koskevan kehyksen laatiminen tukea saavien neljän jäsenvaltion osalta - innovatiivisen lähestymistavan, jonka yhteydessä sovellettiin kolmea toisiaan täydentävää menetelmää: autoregressiiviset vektorimallit, alueellisella tasolla sovellettavat laskettavissa olevat yleiset tasapainomallit ja formaalisten jakaumien toiminnalliset mallit. Mallit on määritetty tarkemmin liitteessä.

78. Mainittujen mallien avulla suoritettavan analyysin avulla oli tarkoituksena vastata seuraaviin kolmeen kysymykseen: Miten koheesiorahastoon liittyvät toimet vaikuttavat - yhdessä tai erikseen - tukea saavien neljän jäsenvaltion talouteen? Mikä vaikutus niillä on naapurimaiden talouteen ja yhteisöön yleensä? Miten toimet vaikuttavat Euroopan unionin taloudelliseen ja sosiaaliseen yhtenäisyyteen?

79. Formaalisten jakaumien toiminnallisia malleja ei ole itse asiassa käytetty koheesiorahastosta tuettujen hankkeiden vaikutusten suoraan arviointiin. Kyseiset mallit liittyvät kasvun ja lähentymisen dynamiikan tutkimiseen kaikkien tukea saavien neljän jäsenvaltion ja lisäksi myös muiden jäsenvaltioiden, esimerkiksi Ranskan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Italian osalta; malleja käytetään tutkittaessa esimerkiksi sitä, onko alueellisilla tuloilla taipumus lähentyä vai eriytyä ajan myötä, ja millaisia vaihteluita alueellisessa tulonjaossa tapahtuu. Toteutetut analyysit koskevat vuosien 1980 ja 1990 välistä ajanjaksoa. Ne osoittavat, että erojen kasvu johtuu viereisten alueryhmien eri kasvuvauhdista ja että tietyllä alueella saavutettu tulos selittyy naapurialueiden perusteella. Julkisten ja yksityisten investointien lisävaikutuksiin liittyvät analyysitulokset voitaisiin lisäksi ottaa huomioon arvioitaessa vuosien 1993 ja 1999 välisenä aikana toteutettuja koheesiorahastosta tuettuja hankkeita.

80. Autoregressiivisten vektorimallien ja laskettavissa olevien yleisten tasapainomallien avulla arvioidaan yksittäisten hankkeiden vaikutuksia eri näkökulmista; huomioon otetaan erityisesti vaikutukset hankkeiden kohteena olevalla alueella, muihin alueisiin ja taloudelliseen kokonaistilanteeseen kohdistuvat kerrannaisvaikutukset sekä koheesioon ja lähentymiseen liittyvä vaikutus. Mainittujen mallien avulla täydennetään aiemmin saatuja vastauksia, ja niiden tulokset ovat yleensä yhdenmukaisia, silloin kun ne ovat keskenään vertailukelpoisia.

81. Mainittuja malleja olisi ollut hyödyllistä soveltaa kattavammin. Autoregressiivisistä vektorimalleista kehitetty toinen versio on mallintamisen kannalta ensimmäistä versiota kattavampi, mutta sitä sovellettiin ainoastaan Espanjassa, jonka alueet pystyivät toimittamaan määrällisesti runsaampia sekä yksityiskohtaisempia tiettyihin tapahtumajaksoihin perustuvia tietoja. Laskettavissa olevia yleisiä tasapainomalleja, joiden yhteydessä otetaan huomioon laaja alueellinen erittely, voitaisiin vastaavasti käyttää sellaisen analyysin yhteydessä, joka koskee koheesiorahaston vaikutuksia alueelliseen epätasapainoon tukea saavissa maissa. Mallien avulla pystytään arvioimaan vain rajallisesti ympäristöalan hankkeiden vaikutuksia; ne soveltuvat paremmin liikennealan infrastruktuurihankkeisiin. Mainittujen mallien avulla arvioidut hankkeet valittiinkin lähinnä liikennealan infrastruktuurihankkeiden joukosta.

82. Vaikka mallien (autoregressiiviset vektorimallit, laskettavissa olevat yleiset tasapainomallit ja formaalisten jakaumien toiminnalliset mallit) avulla on saatu mielenkiintoisia ja hyödyllisiä analyysituloksia koheesiorahastoon liittyvien toimien mahdollisista vaikutuksista, mikä auttaa osaltaan ymmärtämään saavutettuja tuloksia, käytössä olevia malleja ei ole kuitenkaan varsinaisesti sovitettu yhteen. Mikään malleista ei myöskään osoita, kuinka paljon koottujen tietojen heikko laatu tai saatavuus tai käytettyihin ekstrapolointimenetelmiin liittyneet rajoitteet ovat lisänneet tulosten epätarkkuutta. Komissio ei ole sovittanut yhteen eri mallien avulla saatuja tuloksia, eikä se ole suorittanut tarvittavaa harmonisointia voidakseen tehdä yleisiä johtopäätöksiä koheesiorahaston vaikutuksesta neljän tukea saavan jäsenvaltion talouteen. Kunkin mallin avulla erikseen saadut tulokset ovat yleisesti ottaen myönteisiä. Olisi hyödyllistä, että komissio parantaisi tämän makrotaloutta koskevan arviointivälineen toimivuutta ja huolehtisi sen aiempaa kattavammasta soveltamisesta.

Jäsenvaltioiden aloitteesta kehitetyt mallit

83. Ainoastaan Espanjassa on toteutettu koheesiorahaston tuella tutkimus koheesiorahaston yleisestä makrotaloudellisesta vaikutuksesta kansantalouteen. Marraskuussa 1995 julkaistun tutkimuksen yhteydessä käytettiin kolmea eri mallia (panos/tuotos, Moisees ja Hermin) (ks. liite).

84. Portugalissa vaikutuksia arvioitiin tapauskohtaisesti tiettyjen suurten hankkeiden, kuten esimerkiksi Tajojoen uutta siltaa koskevan hankkeen osalta; arvioinnin yhteydessä sovellettiin lähinnä panos-tuotos-mallia. Muissa koheesiorahaston tukea saavissa maissa ei laadittu kansallisella tai alueellisella tasolla erityisiä hankkeiden tai koheesiorahaston makrotaloudellisia vaikutuksia koskevia tutkimuksia.

Kustannus-hyötyanalyysi

85. Jäsenvaltioiden esittämiä hankkeita tutkittaessa kuuluu kustannus-hyötyanalyysi keskeisiin yhteisön tuen myöntämistä koskeviin päätöksentekoperusteisiin. Komissio voi tarvittaessa pyytää Euroopan investointipankkia osallistumaan hankkeiden arviointiin (ks. kohta 15). Liikennealan infrastruktuurihankkeita koskevat kustannus-hyötyanalyysit perustuvat yleensä pitkäaikaiseen kokemukseen ja selkeästi määritettyihin menetelmiin, joiden avulla voidaan mitata määrällisesti kaikkia arvioinnin kannalta oleellisia muuttujia.

86. Ympäristöalalla ennakoitujen tuottojen määrällisen arvioimisen vaikeus on sitä vastoin johtanut usein siihen, että jäsenvaltiot ovat soveltaneet pikemminkin laadullisia kuin määrällisiä menetelmiä.

87. Mikäli komissio arvioi kustannus-hyötyanalyysin riittämättömäksi tai epäluotettavaksi, se voi esittää jäsenvaltiolle lisäselvityspyyntöjä tai vaatia analyysin laajentamista; menettelyn avulla pyritään saamaan tarkempi kuva kyseisistä hankkeista ja sen myötä saatetaan jopa evätä yhteisön rahoitus joiltakin hankkeilta. Esimerkiksi Portugalissa Suur-Porton juomaveden jakelujärjestelmää ja Enxoén patoa koskeneiden hankkeiden laajuutta tarkistettiin kustannus-hyötyanalyysin tarkentamisen jälkeen.

88. Komissio on pyrkinyt parantamaan kustannus-hyötyanalyysien tasoa erityisesti julkaisemalla kesäkuussa 1997 oppaan kustannusten ja hyötyjen analysoimisesta suurten, yhteisön aluepolitiikan puitteissa toteutettavien hankkeiden yhteydessä. Kustannus-hyötyanalyysien tutkiminen osoitti kuitenkin, että samalla alalla ja samassa jäsenvaltiossa toimivat hankkeiden edistäjät saattavat käsitellä ja laskea sosiaalis-taloudellisia muuttujia hyvin eri tavoin.

89. Eri toimijat eivät aina käsitä samalla tavalla kustannus-hyötyanalyysiin liittyviä peruskäsitteitä (nettomääräinen nykyarvo, sisäinen korkokanta, diskonttokorko, kiinteä- tai käypähintaisuus, verotusnäkökohdat, herkkyysanalyysi(8) jne.). Lisävaikutusten arviointi ja määrällinen mittaaminen on usein riittämätöntä. Toteutettavuuden, riskien tai vaihtoehtoisten toimintamallien arvioinnin tekemistä harkitaan harvoin. Sosiaalis-taloudelliset kustannukset ja hyödyt on joissakin tapauksissa määritetty liian epätarkasti, ja joskus on huomioon otettu ainoastaan taloudelliset näkökohdat. Lisäksi kustannus-hyötyanalyysien yhteydessä ei aina toimiteta tarkkoja ja yksityiskohtaisia tietoja, joiden avulla kyettäisiin arvioimaan erityisesti analyysien luotettavuutta.

90. Lissabonin vedenjakeluverkostoa koskevan hankkeen osalta ei kyetty yhdistämään toisiinsa lopulliselle edunsaajalle koko verkoston osalta kertyneitä tuloja ja koheesiorahastosta rahoitettua investointia. Juomaveden tuotantoa varten rakennettavia vedenpuhdistamoja ja Ibizan suolanpoistolaitosta koskevan hankkeen yhteydessä veden hinnaksi laskettiin vuonna 1994 kustannus-hyötyanalyysin yhteydessä 95 pesetaa kuutiometriltä (noin 0,48 euroa kuutiometriltä), kun tosiasiallinen hinta vuonna 1997 oli 213,84 pesetaa kuutiometriltä (noin 1,07 euroa kuutiometriltä). "Limerick City Water Supply" -hanketta koskevassa kustannus-hyötyanalyysissä ei otettu huomioon yksityiseltä sektorilta kertyviä tuloja, joiden suuruus oli noin 1,2 miljoonaa Irlannin puntaa (noin 1,6 miljoonaa euroa) vuonna 1997. Sisäinen korkokanta laskettiin saman hankkeen osalta 25 vuoden pituisen ajanjakson perusteella, vaikka hankkeeseen liittyvien rakennusten käyttöiän arvioitiin olevan 50 vuotta. "Tralee landfill site" -hankkeen kustannus-hyötyanalyysissä otettiin huomioon ainoastaan taloudelliset näkökohdat puuttumatta sosiaalis-taloudellisiin tekijöihin. "Belview Rail Crossing" -hankkeen yhteydessä ei puolestaan laskettu sisäistä korkokantaa, vaan tuotiin ainoastaan esille, että hankkeesta odotetaan koituvan taloudellista hyötyä ajan säästymisen myötä; odotettua hyötyä ei kuitenkaan ilmaistu määrällisesti.

91. Pathe-moottoritiehankkeen F-osan siltaosuuden kustannus-hyötyanalyysissä arvioitiin investointikulujen olevan noin 4 miljoonaa euroa, vaikka allekirjoitetun rakennussopimuksen arvo oli noin 2,3 miljoonaa euroa.

92. Kustannus-hyötyanalyysien toteuttamiseen liittyvien käsite- ja tulkintaerojen seurauksena analyysien tulokset poikkeavat toisistaan valittujen hypoteesien mukaan ja arviointi, joka koskee tietyn hankkeen etuja ja haittoja suhteessa muihin hankkeisiin, saattaa vääristyä. Komission olisi laadittava tässä yhteydessä nykyistä tarkemmat suuntaviivat menettelytapojen yhtenäistämiseksi erityisesti niiden ensiarvoisen tärkeiden tietojen osalta, jotka on toimitettava kustannus-hyötyanalyysin mukana, jotta niiden luotettavuus kyetään tarkistamaan ja niiden vertailukelpoisuudesta voidaan varmistua.

Indikaattorit

93. Kansalliset viranomaiset käyttävät usein koheesiorahastosta tuettavien hankkeiden yhteydessä samoja indikaattoreita kuin EAKR:n piiriin kuuluvien hankkeiden kohdalla. Osa EAKR:oa koskevista indikaattoreista liittyy yleisiin, ohjelmasuunnittelun tapaisiin toimiin, jotka muodostavat oman kokonaisuutensa suhteessa yleiseen tavoitteeseen ja jotka jakaantuvat tiettyihin erityisiin tavoitteisiin. Monivuotisten toimien täytäntöönpanon yhteydessä kyseiset tavoitteet eriytyvät asetettujen yhdenmukaisten prioriteettien mukaan. Indikaattoreita ei ole kaikissa tapauksissa tarkennettu ja määritetty yksityiskohtaisesti koheesiorahastosta tuettavien hankkeiden erityispiirteiden huomioon ottamiseksi, erityisesti kyseessä olevilla kahdella erityisalalla (liikennealan infrastruktuurit ja ympäristö).

94. Koheesiorahaston yhteydessä käytetyt indikaattorit ovat lisäksi joissakin tapauksissa liian yleisiä tai epätarkkoja hankkeiden edistymisen varsinaisen tarkistamisen ja sen vaikutusten ja onnistumisen määrällisen mittaamisen kannalta. Eräät koheesiorahastosta tukea saavat jäsenvaltiot, kuten esimerkiksi Portugali, ovat laatineet ja panneet täytäntöön oma-aloitteisesti neljästi vuodessa tai puolivuosittain täytettäviä seurantalomakkeita, joissa määritetään hankkeiden toteuttamisesta, tuloksista ja vaikutuksista tarvittavat tiedot sekä niitä vastaavat indikaattorit. Mainittujen toimien avulla pyritään parantamaan koheesiorahastoon liittyviä indikaattoreita kansallisella tasolla; ne ovat kuitenkin yksittäisten toimivaltaisten viranomaisten laatimia, eikä niitä ole yhdenmukaistettu eikä otettu yleiseen käyttöön koheesiorahastosta tukea saavissa maissa.

95. Komission olisi pyrittävä laatimaan nykyistä asianmukaisempia indikaattoreita, jotka soveltuisivat nimenomaisesti koheesiorahastosta tukea saaviin alakohtaisiin hankkeisiin, tai kehittämään nykyisiä indikaattoreita siten, ettei seurantamenettelystä tule turhan raskas. Kyseessä olevalla alalla tapahtunutta kehitystä olisi pystyttävä mittaamaan määrällisesti, olisi edistettävä kestävää kehitystä ja saman alan sisällä olisi voitava tehdä vertailuja.

Päätettyjen hankkeiden jälkiarviointi

Komissiossa

96. Koheesiorahastosta annetun asetuksen 13 artiklan mukaan komission ja tukea saavien jäsenvaltioiden on arvioitava hankkeiden toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä niiden täytäntöönpanon mahdollinen ja todellinen vaikutus arvioidakseen, onko alun perin asetetut tavoitteet saavutettu tai voidaanko ne saavuttaa. Komissio valitsi tätä varten kaksi ulkopuolista konsulttia tarjouspyynnön perusteella, ja yksittäisten päätettyjen hankkeiden jälkiarviointi on määrä suorittaa kolmen vuoden aikana; arvioitavia hankkeita on noin 120, ja ne jakaantuvat tasaisesti kahden kyseessä olevan alan kesken. Jo suoritetut jälkiarvioinnit ovat osoittautuneet erittäin hyödyllisiksi erityisesti siksi, että kyseessä oleviin aloihin liittyvät tulosindikaattorit pystytään niiden avulla määrittämään aiempaa paremmin koheesiorahastosta tulevaisuudessa tuettavien hankkeiden yhteydessä.

Jäsenvaltioissa

97. Mikään jäsenvaltio ei ole vielä suorittanut päätettyjen hankkeiden jälkiarviointia. Portugalissa on laadittu vuonna 1997 ensimmäinen hankekohtainen selvitys perustetuista työpaikoista ja käynnistetty jälkiarviointimenettely; Kreikassa puolestaan tehtiin vuosina 1995 - 1996 hankkeiden hallinnoinnin ja suoritettujen töiden laadun arviointi.

98. Vaikka kyseessä ei ole jälkiarviointi, koheesiorahaston tukea saavissa maissa tutkittiin komission aloitteesta noin 100 päätettyä hanketta; tavoitteena oli niiden ympäristövaikutusten arviointi.

KOHEESIORAHASTON VAIKUTUS

Laadullinen vaikutus

99. Neljässä koheesiorahaston tukea saavassa maassa vallitsevien suuntausten analysointi osoittaa, että vuosien 1994 ja 1999 välisenä aikana saavutettiin rohkaisevia tuloksia liikennealan infrastruktuurien ja ympäristöalan osalta; kyseisillä koheesiorahaston toiminnan piiriin kuuluvilla aloilla tapahtunut huomattava kehitys merkitsi sitä, että erot muihin jäsenvaltioihin kapenivat.

100. Kreikassa jätevedenkäsittelyjärjestelmän piiriin kuuluvien kaupunkien määrä kaksinkertaistui vuosien 1993 ja 1999 välisenä aikana; vuonna 1999 järjestelmät kattoivat 71 prosenttia väestön tarpeista. Irlannissa Euroopan unionin normien mukaan käsiteltyjen yhdyskuntajätevesien osuus kasvoi 20 prosentista 80 prosenttiin vuosien 1993 ja 1999 välisenä aikana. Portugalissa puolestaan juomaveden jakelujärjestelmän piiriin kuuluvan väestön osuus kasvoi 61 prosentista 95 prosenttiin vuosien 1989 ja 1999 välisenä aikana ja viemäriverkoston piiriin kuuluvien osuus nousi 55 prosentista 90 prosenttiin vuosien 1990 ja 1999 välisenä aikana. Merkittäviä toimia toteutettiin myös keskeisten liikenneverkkojen kehittämisen tukemiseksi koheesiorahastosta tukea saavissa maissa; toimien tavoitteena on ollut erityisesti liikenteen vaikutusten pienentäminen asuinalueilla, ilmansaasteiden ja melun vähentäminen, matkustusaikojen lyhentäminen sekä liikenneturvallisuuden parantaminen.

101. Lukuisat tarkastetut hankkeet osoittavat, että koheesiorahasto osallistuu laaja-alaiseen taloudelliseen toimintaan. Esimerkiksi Espanjassa meriliikenteen seuranta- ja hallintojärjestelmään liittyneen hankkeen (VTS) (koheesiorahaston osuus 8,3 miljoonaa euroa) avulla kyetään ennaltaehkäisemään aiempaa tehokkaammin merionnettomuuksia ja merien saastumista. Kreikassa, erityisesti Ateenassa tapahtunut juomaveden jakelujärjestelmien ja jätevesien poistojärjestelmien modernisointi (koheesiorahaston osuus 125 miljoonaa euroa) on parantanut asukkaiden elämänlaatua ja hyödyttänyt matkailualan kehitystä. Irlannissa liikennealan infrastruktuurien laajentaminen ja modernisointi, esimerkiksi Dublinin kehätietä koskenut hanke (koheesiorahaston osuus 20 miljoonaa euroa), ovat lisänneet yleistä turvallisuutta, lyhentäneet matka-aikoja ja helpottaneet liikennettä Irlannin, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä. Portugalissa Tajojoen yli rakennettava Vasco da Gama -silta kuuluu puolestaan mittavimpiin Euroopassa viime vuosina toteutettuihin teknisiin rakennelmiin; hankkeen kustannusten kokonaismäärä on 603 miljoonaa euroa, ja sille on maksettu koheesiorahaston tukea 311 miljoonaa euroa, Euroopan investointipankin lainoja 41500 miljoonaa Portugalin escudoa (noin 207 miljoonaa euroa) sekä 24,8 miljoonaa Saksan markkaa (noin 13 miljoonaa euroa). Algarven vedenjakelujärjestelmän parantaminen (koheesiorahaston osuus 45 miljoonaa euroa) auttaa osaltaan tyydyttämään matkailualan kehittymisestä johtuvaa kasvavaa vedentarvetta ilman pohjavesien riistämistä.

102. Vuonna 1996 julkaistussa ensimmäisessä koheesiorahastoa koskevassa kertomuksessa(9) korostetaan lisäksi koheesiorahaston myönteistä roolia rahoitusvälineenä, joka edistää taloudellista ja sosiaalista koheesiota Euroopan unionin alueella.

Määrällinen arviointi

103. Makrotaloudellista vaikutusta koskevat arviointitulokset perustuvat kohdassa 77 kuvattuihin malleihin (ks. taulukko 8); arviointitulokset liittyvät siihen, miten hankkeet ovat vaikuttaneet kyseessä oleviin alueisiin, jäsenvaltion talouteen ja koheesioon sekä lähentymiseen.

Taulukko 8

Autoregressiivisiin vektorimalleihin 1 ja 2 sekä laskettavissa oleviin yleisiin tasapainomalleihin perustuvat keskeiset tulokset

Autoregressiiviseen vektorimalliin 1 perustuvat keskeiset tulokset

>TAULUKON PAIKKA>

Liikenteen infrastruktuurihankkeiden vaikutukset Espanjassa vuosina 1993 - 1999 autoregressiivisen vektorimallin 2 mukaan

>TAULUKON PAIKKA>

Koheesiorahaston hankkeiden lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset (laskettavissa olevat yleiset tasapainomallit)

>TAULUKON PAIKKA>

Hankkeiden vaikutus kyseessä oleviin alueisiin

104. On syytä korostaa erityisesti hankkeiden myönteisiä vaikutuksia työllisyyteen ja työttömyyteen sekä tuotantoon ja reaalituloihin. Laskettavissa olevien yleisten tasapainomallien avulla päädytään joskus huomattavasti alhaisempaan reaalitulojen kasvuun kuin autoregressiivisten vektorimallien avulla (esim. Madridin kehätie, Rias Bajas -moottoritie). Yksityiseen pääomaan perustuvien investointien osalta koheesiorahastosta tuettavan hankkeen täytäntöönpano saattaa mallista riippuen johtaa joko kyseisten investointien laskuun tai kasvuun (Espanjan Rias Bajas -moottoritie).

Hankkeiden vaikutus muihin alueisiin sekä jäsenvaltion talouteen

105. Autoregressiivisten vektorimallien toinen versio, jota on sovellettu ainoastaan Espanjassa, osoittaa yksittäisten hankkeiden vaikuttavan muihin alueisiin ja taloudelliseen kokonaistilanteeseen samantyyppisesti kuin hankkeen kohteena olevaan alueeseenkin työllisyyden ja työttömyyden, tuotannon, reaalitulojen sekä yksityiseen pääomaan perustuvien investointien osalta. Laskettavissa olevien yleisten tasapainomallien avulla arvioidut yksittäisten hankkeiden keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset, jotka koskevat jäsenvaltion taloudellista kokonaistilannetta, ovat niin ikään myönteisiä. Kohdassa 104 on esitetty havainto autoregressiivisten vektorimallien ja laskettavissa olevien yleisten tasapainomallien yhteneväisestä vaikutuksesta reaalitulojen kasvuun; havainto pitää paikkansa myös taloudellisen kokonaistilanteen osalta.

106. Koheesiorahaston yleistä vaikutusta Espanjan talouteen on arvioitu kohdassa 83 mainittujen mallien avulla; arvioinnissa on päädytty seuraaviin keskeisiin tuloksiin:

a) Leontiefin panos-tuotos-mallin mukaan investointien kohdalla koheesiorahaston myönteinen vaikutus vuotuiseen bruttomääräiseen arvonlisään on noin 0,3 prosenttia ja koheesiorahastosta tuettaviin hankkeisiin investoitu 4,23 miljoonan Espanjan pesetan määrä (noin 0,02 miljoonaa euroa) luo yhden työpaikan vuodessa, mikä merkitsisi keskimäärin 40000 uutta työpaikkaa vuosittain.

b) Moisees-mallin (Modelos de Investigación y Simulación de la Economía Española) mukaan koheesiorahaston puitteissa toteutetut investoinnit aiheuttavat bruttokansantuotteeseen noin 0,1 prosentin suuruisen vuotuisen kasvun ja edistävät työllisyyttä vuosittain noin 20000 uudella työpaikalla.

c) Hermin-mallin mukaan bruttokansantuotteeseen kohdistuva vuotuinen kasvu on 1 prosenttia ja koheesiorahaston puitteissa toteutettavat investoinnit saattavat luoda 130000 uutta työpaikkaa vuosittain.

Hankkeiden vaikutus koheesioon ja lähentymiseen

107. Autoregressiivisten vektorimallien ensimmäisen version avulla ei pystytä laskemaan suoraan, kuinka paljon koheesiorahastosta tuettavat hankkeet vähentävät tai korostavat alueellista epätasapainoa koheesiorahaston tukea saavissa maissa. Malli osoittaa erityisesti, että Espanjassa julkisten investointien kasvu johtaa voimakkaaseen yksityisten investointien kasvuun sekä kaikkein vauraimmilla että kaikkein köyhimmillä alueilla; niiden väliin sijoittuvilla alueilla tapahtuva kasvu on sen sijaan vähäisempää. Työllisyyteen kohdistuvat vaikutukset ovat sitä vastoin keskittyneet kaikkein vauraimmille ja keskivauraille alueille. Kreikassa yksityisten investointien kasvu on merkittävintä kaikkein köyhimmille alueille kohdistuvien hankkeiden yhteydessä; Portugalissa puolestaan kaikkein vauraimmilla alueilla tapahtuvat julkiset investoinnit lisäävät eniten yksityisten investointien määrää.

108. Autoregressiivisten vektorimallien toinen versio sisältää tiedot, joiden avulla voidaan analysoida koheesiorahastosta tuettujen hankkeiden vaikutusta alueelliseen koheesioon Espanjassa. Tuotantoa, alueellista työllisyyttä ja työttömyyttä sekä taloudellista kokonaistilannetta koskevia tuloksia voidaan käyttää arvioitaessa alueellista lähentymistä bruttokansantuotteen ja työmarkkinatilanteen tasolla. Niitä ei ole kuitenkaan käytetty arvioinneissa. Teoreettisen hankkeen avulla suoritetun simuloinnin perusteella voidaan päätellä, että yksi euro lisää tuotantoa enemmän vaurailla kuin köyhillä alueilla; tämä johtuu lähinnä alueiden välisistä eroista investoidun pääoman ja tuotoksen välisen suhdeluvun osalta.

PÄÄTELMÄT

109. Koheesiorahasto on rahoitusväline, jonka avulla pyritään perustamissopimuksen mukaan ensisijaisesti lujittamaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Koheesiorahastosta maksettu tuki on vaikuttanut kiistatta erittäin myönteisesti tukea saaviin jäsenvaltioihin. Koheesiorahaston avulla on kyetty edistämään ympäristöalan direktiivien soveltamista ja parantamaan tukea saavissa maissa tilannetta Euroopan laajuisten verkkojen ja niiden ulottuvuuden osalta.

110. Mainituista myönteisistä tuloksista huolimatta komission olisi tehokkuuden lisäämiseksi pyrittävä kehittämään tätä rahoitusvälinettä tietyiltä osin: varainhoitoa olisi mukautettava siten, että se kannustaisi aiempaa enemmän hankkeiden keskipitkän aikavälin suunnitteluun. Lisäksi hankkeiden eri vaiheiden hallintaa olisi kehitettävä, hankkeen määritelmää olisi tarkennettava, hyväksymismenettelyitä olisi yksinkertaistettava, ohjelmasuunnittelua ja seurantaa tehostettava, vaikutusten arviointia laajennettava ja kehitettävä kumppanuutta tukea saavien jäsenvaltioiden kanssa.

111. Koheesiorahaston tukea saavien hankkeiden varainhoidon osalta komission olisi valvottava tarkemmin aiempien varainhoitovuosien maksusitoumuksiin liittyvien maksattamatta olevien määrien kehittymistä; komission olisi valvottava, ettei niiden määrä ylitä talousarvioon varainhoitovuoden maksusitoumuksien perusteella otettujen vuotuisten maksumäärärahojen määrää - tällöin ennakoiden maksu uusille hankkeille ei estyisi varainhoitovuoden aikana.

112. Hankkeiden alku- ja loppuvaiheen hallinnointi tapahtuu tällä hetkellä lähinnä komissiossa; hankkeiden hallinnointiin niiden eri vaiheissa olisi kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota ja hallinnointia olisi kehitettävä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.

113. Komission olisi määritettävä hankkeen, hankkeen vaiheiden ja hankekokonaisuuden käsitteet toiminnallisesti, jotta niitä sovellettaisiin yhdenmukaisesti ja yksiselitteisesti kaikissa koheesiorahaston tukea saavissa maissa.

114. Tiettyjen hankkeiden hyväksymisen jouduttamiseksi komission olisi otettava käyttöön aiempaa yksinkertaisempia menettelyitä sekä päätöksenteon kohteena olevaa ajanjaksoa ennen (hanke-esitykset) että sen jälkeen (loppukertomus); komission olisi erityisesti määritettävä aiempaa tarkemmin päätöksentekoperusteensa, jolloin kunkin tukea saavan jäsenvaltion hallinnossa voitaisiin soveltaa niitä ja tarkistaa toimia niiden mukaan.

115. Vaikka koheesiorahaston yhteydessä sovelletaan hankekohtaista lähestymistapaa, eli kunkin hankkeen edut ja haitat määritetään erikseen, olisi tarkoituksenmukaista, että komission hyväksymät hankkeet muodostaisivat keskipitkällä aikavälillä kiinteän kokonaisuuden. Tällaisen ohjelmamenettelyn avulla koheesiorahaston ja muiden yhteisön rahoitusvälineiden ja ohjelmien, erityisesti EAKR:n, väliseen koordinointiin, synergiaan ja täydentävyyteen liittyvät näkökohdat muuttuisivat aiempaa avoimemmiksi; näin varmistettaisiin aiempaa harmonisempi taloudellinen ja sosiaalinen kehitys.

116. Komission olisi tehostettava koheesiorahastoon liittyvää valvontaa, joka on osoittautunut riittämättömäksi.

117. Tarkastuksessa mukana olleiden hankkeiden vaikutusten laadullinen arviointi osoitti, että koheesiorahasto lujittaa osaltaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Joidenkin koheesiorahaston tukea saavien maiden kasvuluvut ovatkin olleet korkeita. Hankkeen määritelmän laajuus vaikeuttaa koheesiorahaston makrotaloudellisten vaikutusten kattavaa ja yleistä arviointia, vaikka joidenkin suurten hankkeiden yhteydessä onkin saatu myönteisiä tuloksia. Komission olisi syytä kehittää hankkeiden makrotaloudellisten vaikutusten arviointimenetelmää ja sovellettava sitä aiempaa laajemmin.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. heinäkuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Neuvoston asetus (EY) N:o 1164/94, annettu 16 päivänä toukokuuta 1994 (EYVL L 130, 25.5.1994).

(2) Neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle vuonna 1995 osoitetussa tiedonannossa (KOM(95) 509 lopullinen) komissio ilmaisi selvästi näkemyksensä tästä tasapainosta. Komissio katsoo, että ympäristö- ja liikennehankkeiden välillä on - yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa - pyrittävä 50/50-jakaumaan koko kauden aikana, mutta tähän tavoitteeseen ei tule suhtautua liian jäykästi, vaan tietyssä määrin on oltava joustavuutta, jotta erityistilanteet voitaisiin ottaa huomioon.

(3) Jo koheesion rahoitusvälinettä koskevassa erityiskertomuksessa, joka julkaistiin 8.3.1995 EYVL:n numerossa C 59, tuotiin esille useita puutteita, joita oli havaittu tämän välineen täytäntöönpanossa.

(4) Käyttöpääomaa voidaan käyttää perusteena arvioitaessa yrityksen konkurssiriskiä ja määritettäessä, pystyykö yritys selviytymään sitoumuksistaan. Käyttöpääoma voidaan laskea kahdella tavalla:

Käyttöpääoma = lyhytaikaiset vastaavat (< 1 v) - lyhytaikainen vieras pääoma (< 1 v)

tai:

Käyttöpääoma = pysyvä pääoma - pitkäaikaiset vastaavat ( > 1 v)

Käyttöpääoman avulla voidaan osoittaa, missä määrin vastaavaa-erien rahoittamiseen osoitetut varat pysyvät yrityksen käytettävissä sellaisen jakson ajan, joka on kestoltaan yhtä pitkä tai pitempi kuin kyseisen vastaavaa-erän kesto.

(5) Käyttöpääoman tarve lasketaan yleensä seuraavasti:

Käyttöpääoman tarve = vaihtuvat vastaavat - lyhytaikainen vieras pääoma

jossa:

vaihtuvilla vastaavilla tarkoitetaan vaihto-omaisuutta, varsinaiseen liiketoimintaan liittyviä saamisia ja muita saamisia

lyhytaikainen vieras pääoma koostuu varsinaiseen liiketoimintaan liittyvistä veloista ja muista veloista.

Jos käteisvarojen tilanne on positiivinen, käyttöpääoma kattaa käyttöpääoman tarpeen. Jos tilanne on negatiivinen, käyttöpääoman tarve on suurempi kuin käyttöpääoma.

(6) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohdat 3.50 - 3.51.

(7) C(97) 2582 lopullinen, hanke FC 961161042.

(8) Herkkyysanalyysi - analyysi, jossa selvitetään, miten kustannuksia ja hyötyjä koskevien keskeisten arvioiden mahdollinen muuttuminen vaikuttaa hankkeen kannattavuuteen tai nykyarvoon.

(9) Document de la Commission. Études de développement régional - L'impact des politiques structurelles sur la cohésion économique et sociale de l'Union 1989 - 1999.

Liite

KOHEESIORAHASTON VAIKUTUSTEN ARVIOIMISESSA KÄYTETTÄVÄT MALLIT

Komission aloitteesta kehitetyt mallit(1)

Autoregressiiviset vektorimallit

1. Perinteisissä ekonometrisissä malleissa jokainen endogeeninen muuttuja ilmaistaan ainoastaan suhteessa eksogeenisiin muuttujiin sekä suhteessa endogeenisten muuttujien kaikkiin viivästettyihin arvoihin, kun taas autoregressiivisissä vektorimalleissa on vain endogeenisia muuttujia, ja jokaista endogeenistä muuttujaa vastaa selittävä yhtälö, jossa muuttuja liitetään mallin kaikkien endogeenisten muuttujien toteuttamiseen.

2. Koheesiorahaston yhteydessä autoregressiivisiä vektorimalleja käytetään liikenneinfrastruktuureihin liittyvien rahaston menojen vaikutuksen arvioimiseen sekä eri alueille aiheutuneiden lisävaikutusten tutkimiseen. Tulosten luotettavuus riippuu suuressa määrin kaikissa neljässä koheesiorahaston tukea saavassa maassa koottavien tietojen saatavuudesta ja laadusta.

3. Autoregressiivisen vektorimallin 1 ansiosta saadaan kunkin alueen osalta hankkeiden vaikutuksia koskevia tietoja, jotka ilmaistaan kumuloituneena vuosittaisena kasvuna yksityisiin investointeihin nähden (prosentteina) sekä luotujen työpaikkojen määränä (ks. taulukko 8). Mallin avulla verrataan koheesiorahaston tukea saavaa aluetta maan keskiarvoon. Käytetyissä yhtälöissä ei tässä mallissa aina oteta huomioon toisten yhtälöiden avulla saatuja tietoja niin, että niitä käytettäisiin muissa yhtälöissä, mikä ei vastaa perinteistä ekonometristä logiikkaa. Esimerkiksi autoregressiivisen vektorimallin 1 ensimmäisestä yhtälöstä, joka liittyy arvioihin siitä, miten julkinen rahoitus vaikuttaa yksityiseen sektoriin, saatuja tietoja ei hyödynnetä laskettaessa toista yhtälöä, jolla arvioidaan julkisten investointien vaikutuksia työllisyyteen; talouden näkökulmasta katsottuna työpaikkojen syntymistä voi kuitenkin tehostaa epäsuorasti se, että yksityiset investoinnit kasvavat julkisten investointien lisääntymisen johdosta. Kyseistä mallia ei oikeastaan ole tarkoituksenmukaista käyttää mitattaessa muille alueille aiheutuneita vaikutuksia(2), koska siihen ei sisälly tuotantoa, alueen bruttokansantuotteen kasvua tai naapurialueille aiheutuneita vaikutuksia koskevia suureita.

4. Autoregressiivinen vektorimalli 2 mahdollistaa vaikutusten laskemisen tuotannon, julkisten investointien ja työttömyyden suhteellisina muutoksina, ja sen avulla arvioidaan työpaikkojen syntymiseen liittyvät vaikutukset absoluuttisina lukuina sen alueen osalta, jota koheesiorahaston hanke suoraan koskee, sekä koko talouden näkökulmasta. Huomioon otetaan myös se mahdollisuus, että liikenneinfrastruktuureita tai ympäristöä koskeviin investointeihin alun perin tarkoitetuista jäsenvaltion varoista osa kohdennetaan muihin tarkoituksiin. Tätä mallia on käytetty ainoastaan Espanjan alueiden kohdalla (ks. taulukko 8), sillä ne ovat voineet toimittaa huomattavasti useampia ja yksityiskohtaisempia historiallisia sarjoja kuin muut alueet. Mallia käytetään sekä liikenne- että ympäristöinfrastruktuureita koskevien hankkeiden yhteydessä.

5. Kyseinen malli perustuu absoluuttisiin arvomuuttujiin ja on mallintamisen kannalta muita kattavampi. Koska erilaisten julkisten hankkeiden vaikutusten osalta ei kuitenkaan ole näyttöä merkitsevästä tilastollisesta eriytymisestä, samoja regressiokertoimia sovelletaan alasta riippumatta. Ympäristöalan tavoitteiden saavuttamista ei kuitenkaan voida mitata tuotannon, yksityisten investointien tai luotujen työpaikkojen määrän kasvuna.

Laskettavissa olevien yleisten tasapainomallien soveltaminen alueellisella tasolla

6. Nämä mallit perustuvat teoreettisten yleisten tasapainomallien periaatteisiin; toisin sanoen niissä oletetaan, että kaikki markkinat ovat tasapainossa, jokainen toimija toimii maksimoidakseen tietyn toiminnon ja ennakoinnit ovat järkiperäisiä.

7. Kehitettyjä laskettavissa olevia yleisiä tasapainomalleja on käytetty investointien vaikutusten ymmärtämiseen liikenneinfrastruktuurien alalla tietyllä alueella tai koko maan alueiden tasolla siten, että lähtökohdaksi on otettu tieinfrastruktuurihankkeilla aikaansaatu matkojen ja käytetyn ajan lyheneminen eli kuljetuskustannusten pieneneminen.

8. Vaikutukset voidaan jakaa:

- lyhyen aikavälin vaikutuksiin: kustannusten aleneminen, alueen yritysten voittojen kasvu, asiakkaiden maksamien hintojen lasku ja kuluttajien reaalitulojen lisääntyminen,

- keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutuksiin:

- yritysten siirtyminen (uusien yritysten asettuminen alueelle sekä yritysten siirtyminen muualle lisääntyneen kilpailun vuoksi),

- työmarkkinoiden mukautuminen (yritysten siirtymiseen liittyvä työvoiman nettotarjonta, palkkojen nousu),

- yritysten välisten suhteiden muuttuminen (välituotteiden kysynnän lisääntyminen, voittojen kasvu niitä tuottavilla teollisuudenaloilla, välituotteiden hintojen aleneminen ja välituotteita hyödyntävien yritysten voittojen kasvu),

- työvoiman lisääntynyt liikkuvuus alueiden välillä; tämä vie kehitystä palkkaerojen tasoittumisen suuntaan.

On korostettava sitä, että lyhyen aikavälin vaikutukset näkyvät pääasiassa varsinaisella edunsaaja-alueella, kun taas keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset kohdistuvat myös muihin alueisiin.

9. Alueellisia laskettavissa olevia yleisiä tasapainomalleja on kehitetty kolme: yksi Espanjaa ja Portugalia, toinen Kreikkaa ja kolmas Irlantia varten. Joidenkin hankkeiden vaikutuksia koskevien laskelmien tulokset on esitetty taulukossa 8.

10. Näiden mallien kehittämisen edellytyksenä on suuri määrä alueellisesti hajautuneita tietoja ja asianomaisten politiikkojen analyysi, jotta niiden avulla voidaan käsitellä epätäydellisen kilpailun vallitessa tapahtuvaa alueiden välistä kauppavaihtoa. Panos-tuotos-taulukoihin, alueen ja alan mukaan eriteltyyn tuotantoon, lisäarvoon, työllisyyteen taikka maantie-, rautatie- tai lentoliikenteeseen liittyvät tiedot ovat tarpeen tehtäessä tällaista analyysiä.

11. Kehitettyjen laskettavissa olevien yleisten tasapainomallien osalta ongelmia ilmeni koottujen tietojen tasolla. Tietojen epätäydellisyys tai puuttuminen johti arvioiden, likiarvojen tai korvaavien lukujen käyttämiseen. Esimerkiksi Espanjan panos-tuotos-taulukoissa sovellettuja teknisiä kertoimia käytettiin mukautuksia tekemättä myös Irlannissa ja Kreikassa, vaikka maiden tuotantorakenteet ovat hyvin erilaiset. Laskettavissa oleviin yleisiin tasapainomalleihin liittyvään alakohtaiseen erittelyyn sisältyivät Kreikassa ja Irlannissa ainoastaan maatalous, teollisuus ja palvelut. Käytetyt kuljetuskustannukset ovat lisäksi yleensä peräisin alustavista kustannus-hyötyanalyyseistä, joiden luotettavuutta ei ole tarkistettu.

12. Tässä mallissa korostuu se, että keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset ovat lähes samat, sillä työvoiman ei odotettu siirtyvän alueelta toiselle. Koska keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset kuvastavat alueiden välistä riippuvuutta, kyseinen malli on osoittautunut tarkoituksenmukaiseksi analysoitaessa muille alueille aiheutuneita vaikutuksia.

13. Laskettavissa olevaa yleistä tasapainomallia, jonka yhteydessä tehdään tarkka alueellinen erittely, voitaisiin käyttää analysoitaessa koheesiorahaston merkitystä rahaston tukea saavien maiden alueellisen epätasa-arvon kannalta. Näin tehdään kuitenkin vain eri alueilla tapahtuvien työtulon muutosten osalta, ei reaalitulojen lisääntymisen eikä alueellisen asukaskohtaisen tulon tai työttömyyden osalta. Sen perusteella ei siis ole mahdollista tehdä vauraimpien ja köyhimpien alueiden lähentymistä koskevia päätelmiä bruttokansantuotteen ja työllisyyden/työttömyyden osalta.

Formaalisten jakaumien toiminnalliset mallit

14. Nämä mallit ovat hyvin innovatiivisia siinä mielessä, että ne perustuvat satunnaisjakaumiin sekä tulojen alueellista jakautumista koskeviin kolmiulotteisiin graafisiin ja tilastollisiin esityksiin. Mallien avulla tarkastellaan kasvua ja lähentymistä neljän koheesiorahaston tukea saavan maan sekä muiden maiden, kuten Ranskan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Italian, kaikilla alueilla. Mallien avulla tutkitaan muun muassa alueellisten tulojen lähentymiskehitystä tai alueellisten tuloerojen kasvamista ajan mittaan sekä alueellisten tulojen jakautumisen kehittymistä. Tehdyt analyysit perustuvat vuosien 1980-1990 tietoihin.

15. Formaalisten jakaumien toiminnallisten mallien avulla saadut tulokset osoittavat, että tietyt alueet vaurastuvat, kun taas toiset pysyvät köyhinä tai köyhtyvät. Näyttää siltä, että koheesiorahaston tukea saavissa maissa alueiden voimistunut lähentymiskehitys korreloi talouskasvun kanssa. Portugalissa talouskasvu oli kuitenkin voimakasta tarkastelujakson aikana alueiden välisten erojen pysyessä merkittävinä. Kreikassa ja Espanjassa, joissa talouskasvu oli vähäisempää, saavutettiin tänä aikana suurempi alueellisen koheesion taso. Irlannin osalta kyseisiä tietoja ei ollut saatavissa.

16. Mallintaminen, jossa korostetaan alueellisen tulon absoluuttisen tason sijasta alueellisten tulojen tasoa suhteessa naapurialueiden tulotasoon, osoittaa myös - kun absoluuttinen tulojen taso ilmentää epätasa-arvon lisääntymistä, mutta suhteellinen tulojen taso ei -, että kasvava alueellinen epätasa-arvo selittyy sillä, että tiettyjen naapurialueiden muodostamien ryhmien talouskasvu eroaa toisten lähekkäin olevien alueiden muodostamien ryhmien talouskasvusta.

17. Kyseisen mallin avulla voidaan vastaavalla tavalla päätellä, että tietyn alueen menestyminen riippuu sen naapurialueiden tilanteesta. Tämä näyttää selvältä Espanjan alueiden kohdalla, kun taas Portugalissa alueiden väliset erot kasvavat edelleen.

18. Espanjassa näiden mallien soveltaminen julkisia ja yksityisiä investointeja koskeviin tietoihin osoittaa, että julkisista investoinneista aiheutuu kerrannaisvaikutuksia naapurialueille ja että julkiset investoinnit ovat alueellisen koheesion edistämisen kannalta merkittäviä tekijöitä. Portugalissa tällaisia merkittäviä tekijöitä ovat sekä julkiset että yksityiset investoinnit. Koheesiorahaston hankkeita arvioitaessa on syytä ottaa huomioon vuosien 1980-1990 tietoihin perustuvan analyysin tulos.

19. Formaalisten jakaumien toiminnallisia malleja voitaisiin kehittää edelleen, ja niiden avulla voitaisiin saada aiempaa käyttökelpoisempia tuloksia, jos niihin liitettäisiin vahvistettuihin tilastollisiin tekniikoihin perustuvia selvennyksiä, jos ne koskisivat pääasiassa koheesiorahaston hankkeiden vaikutuksia tulojen kehittymiseen tietyn ajanjakson kuluessa ja jos asianomaista ajanjaksoa ei olisi rajoitettu koheesiorahaston perustamista edeltäviin vuosiin 1980-1990.

Jäsenvaltioiden käyttämät mallit

20. Panos-tuotos-mallilla pyritään osoittamaan kaikkien käytettävissä olevien taloudellisten varojen ja kaiken loppukulutuksen väliset yhteydet. Siinä määritetään jonkin maan eri alojen tasolla vallitsevat keskinäiset riippuvuudet, jotka ovat keskenään yhteydessä välituotoksen perusteella.

Moisees (Modelos de Investigación y Simulación de la Economía Española) on 150 yhtälöstä muodostuva ekonometrinen malli, jonka avulla voidaan simuloida poliittisten ratkaisujen makrotaloudellisia vaikutuksia koko talouteen keskipitkällä aikavälillä (viisi vuotta).

Hermin on ekonometrinen malli, jossa otetaan huomioon jäsenvaltioiden erityispiirteet ja kootaan yhteen vaikutukset jäsenvaltioissa. Mallin lähtökohtana on olettamus, jonka mukaan jäsenvaltioiden taloudet eivät käytä tuotantokapasiteettiaan täysipainoisesti, minkä seurauksena investointien kasvuun liittyvät kerrannaisvaikutukset ja nopeuttavat vaikutukset saavat aikaan tuotannon ja työllisyyden kasvua. Malli näyttää tuottavan tyydyttäviä tuloksia kysyntää koskevien vaikutusten osalta.

21. Näiden makrotaloudellisten mallien käyttö perustuu muuttujiin ja oletuksiin, jotka eivät aina ole täydellisiä tai kattavia. Esimerkiksi panos-tuotos-mallissa otetaan huomioon ainoastaan kysyntään liittyvät vaikutukset, ja siinä analysoidaan pääasiassa yhteisön interventioita koskevia lyhyen aikavälin vaikutuksia. Moisees-mallissa ei tarkastella pitkän aikavälin vaikutuksia eikä alakohtaisia vaikutuksia. Hermin-malli perustuu erityisesti jäsenvaltioiden julkisten menojen kehittymistä koskeviin monimutkaisiin oletuksiin. Nämä menot saattavat kuitenkin vaihdella huomattavasti, ja ne voivat tämän johdosta aiheuttaa vaihteluita koheesiorahaston investointien vaikutusten laskemisessa. Mallien perusteena olevien oletusten vuoksi kyseisten mallien avulla saatuja tuloksia on syytä tarkastella harkiten.

(1) Komission aloitteesta kehitettyjen mallien analysoimisen osalta tilintarkastustuomioistuin hyödynsi makrotaloudellisiin malleihin ja Euroopan talouselämään erikoistuneen ulkopuolisen arvioijan palveluja.

(2) Tämä johtuu malliin sisältyvästä lähestymistavasta (kutakin aluetta tarkastellaan suhteessa jäsenvaltion keskiarvoon) sekä siitä, että tilastotiedot kootaan yhteen erittelyjä tekemättä niin, että regressiokertoimet liittyvät "edustavaan" alueeseen.

Komission vastaukset

TIIVISTELMÄ

Koheesiorahaston vaikutukset ovat yleisesti ottaen myönteisiä; neljässä koheesiorahaston tukea saavassa maassa vallitsevien suuntausten analysointi osoittaa, että vuosien 1994 ja 1999 välisenä aikana saavutettiin rohkaisevia tuloksia, sillä huomattavaa kehitystä tapahtui siinä, että erot muihin jäsenvaltioihin kapenivat.

Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että koheesiorahaston hankkeiden rahoittaminen on osoittautunut tehokkaaksi.

Komissio katsoo, että koordinointi EAKR:n kanssa on varmistettu jäsenvaltioiden kanssa käydyissä neuvotteluissa valittaessa hankkeita, joille myönnetään koheesiorahaston rahoitusta, sekä yksiköiden välisten kuulemisten aikana. Tämä koordinointi näkyi alakohtaisena keskittymisenä sekä koheesiorahaston tukitoimien välityksellä.

Komissio on arvioinut kunkin hankkeen asetuksessa esitettyjen perusteiden mukaisesti. Koheesiorahasto rahoittaa tavallisesti suuria hankkeita, joilla on rakentava asema kyseisten maiden taloudessa. Hankkeista laaditaan suunnitelma ja ne edellyttävät pitkää valmistelua.

Komissio on näin varmistanut, että koheesiorahaston rahoittamat hankkeet sijoittuvat alakohtaisille painopistealueille (keskittyminen vesi- ja jätehuoltoon) tai rakentaviin käytäviin tai solmukohtiin määritellyille painopistealueille. Vuosina 1994-1999 nämä painopistealueet toimivat konkreettisena esimerkkinä komission ja jäsenvaltion välisestä vuoropuhelusta. Asetuksilla (EY) N:o 1264/1999 ja (EY) N:o 1265/1999 tehtyjen muutosten mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava tiedot, joiden avulla voidaan arvioida, noudattavatko hankkeet alakohtaista tai alueellista strategiaa. Tätä varten komissio pyysi jäsenvaltioita laatimaan viitekehyksen koheesiorahaston tukitoimille. Tämä ohje sisältyy myös yhteisön tukikehykseen vuosiksi 2000-2006.

Komissio on myös varmistanut, että asianomainen jäsenvaltio on toimittanut asetuksessa edellytetyt tiedot, jotka eritellään hakemuslomakkeessa. Komissiolla on käytössään varsin paljon yksityiskohtaista tietoa.

Asetuksessa tuodaan esille se, että hankkeista kertyvät tulot otetaan huomioon ainoastaan silloin, kun niistä koituu hankkeiden edistäjille huomattavia nettotuloja. Jäsenvaltioille on annettu menettelyohjeet, ja ne ovat soveltaneet niitä esitettyjen hankkeiden erityispiirteiden mukaisesti.

Koheesiorahastoa koskevassa asetuksessa viitataa