FI Euroopan unionin virallinen lehti L 147/1

KOMISSION PÄÄTÖS,

tehty 24 päivänä tammikuuta 2007,

valtiontuesta C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), jonka Italian tasavalta on toteuttanut tukemalla digisovittimien hankintaa

(tiedoksiannettu numerolla K(2006) 6634)

(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

(2007/374/EY)

EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan,

ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,

on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja

ottanut huomioon nämä huomautukset,

sekä katsoo seuraavaa:

I. MENETTELY

(1) Centro Europa 7 s.r.l. -yritys, jäljempänä ’Europa 7’, teki 11 päivänä toukokuuta 2004 kantelun 24 päivänä joulukuuta 2003 annetun lain nro 350 (vuoden 2004 budjettilaki) 4 §:n ensimmäisen momentin mukaisesta valtiontuesta. Kantelun tekijä esitti 10 päivänä helmikuuta 2005 päivätyssä kirjeessä lisätietoja ja huomautuksia. Kirjeessä kerrottiin, että Italian hallitus oli myöntänyt toimenpiteeseen lisää rahoitusta lain nro 311/2004 (vuoden 2005 budjettilaki) 211 momentilla, ja pyydettiin komissiota aloittamaan muodollinen tutkintamenettely. Toukokuun 3 päivänä 2005 myös Sky Italia s.r.l. -yritys, jäljempänä ’Sky Italia’, teki edellä mainittuja pykäliä koskevan kantelun. Komission yksiköiden ja Sky Italian välillä pidettiin kokous 22 päivänä kesäkuuta 2005. Viimeksi mainittu kantelun tekijä esitti 31 päivänä elokuuta 2005 lisätietoja. Ne koskivat muutoksia 3 päivänä toukokuuta 2004 annettuun lakiin (Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI – Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l'emanazione del testo unico della radiotelevisione). Kyseisessä laissa käsitellään yleisradiotoiminnan järjestämisen periaatteita ja Radiotelevisione italiana S.p.a:ta (RAI) ja siinä valtuutetaan hallitus laatimaan koonnettu yleisradiotoimintalaki. Kyseisellä lailla, jäljempänä ’Gasparri-laki’, säännellään Italian televisiolähetystoimintaa. Lokakuun 31 päivänä 2005 – kun päätöstä ei ollut vielä tehty – Sky Italia pyysi komissiota kehottamaan Italian hallitusta keskeyttämään toimenpiteen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (2) 11 artiklan 1 kohdan nojalla.

(2) Komissio pyysi Italian hallitukselta tietoja 13 päivänä lokakuuta 2004, 21 päivänä huhtikuuta 2005 ja 15 päivänä heinäkuuta 2005 päivätyillä kirjeillä. Tiedot toimitettiin 5 päivänä marraskuuta 2004, 13 päivänä toukokuuta 2005 ja 12 päivänä syyskuuta 2005 päivätyillä kirjeillä, kun vastaamisaikaa oli hieman pidennetty. Komission yksiköiden ja Italian välillä pidettiin kokous 6 päivänä kesäkuuta 2005.

(3) Italia ilmoitti komissiolle 20 päivänä syyskuuta 2005 ja 16 päivänä marraskuuta 2005 päivätyillä kirjeillä, että se ei aio jatkaa tukijärjestelyä samassa muodossa.

(4) Komissio ilmoitti Italialle 21 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen tuen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamisesta tehty päätös’. Menettelyn aloittamisesta tehty komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa tutkittavana olevasta toimenpiteestä.

(5) Italia vastasi määräajan pidentämisen jälkeen 13 päivänä helmikuuta 2006 menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyyn pyyntöön esittää huomautuksia. Myös seuraavat asianomaiset ovat esittäneet komissiolle huomautuksia: Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (ANIE) 19 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, Europa 7 19 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, European Satellite Operator Association (ESOA) 20 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, Mediaset S.p.A. 20 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, RAI – Radio Televisione Italiana 23 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä ja Sky Italia 26 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Komissio välitti kyseiset huomautukset Italialle 12 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Italia ei ole kommentoinut niitä.

II. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA

II.A TUEN KUVAUS

(6) Muodollisen tutkintamenettelyn kohteena on lain nro 350/2003 (vuoden 2004 budjettilaki) 4 §:n 1 momentti, 24 päivänä joulukuuta 2003 annetun lain nro 350 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesta avustuksesta maanpäällisen verkon digitaaliselle televisiolle ja Internet-laajakaistaliittymille 30 päivänä joulukuuta 2003 annettu ministeriasetus (Contributo per la televisione digitale terrestre e per l'accesso a larga banda ad internet ai sensi dell'art. 4, commi 1 e 2 della legge 24 dicembre 2003 n. 350) ja lain nro 311/2004 (vuoden 2005 budjettilaki) 211 momentti.

(7) Vuoden 2004 budjettilain 4 §:n 1 momentissa säädetään, että valtio maksaa yhteensä 110 miljoonan euron kokonaismäärärahasta 150 euron avustuksen kuluttajille, jotka ostavat tai vuokraavat digiboksiksi tai digisovittimeksi kutsutun laitteen, jolla voi vastaanottaa maanpäällisen verkon kautta lähetettävää digitaalista televisiosignaalia ja siihen liittyviä interaktiivisia palveluja. Vaikka digisovittimella voisi vastaanottaa ja käyttää interaktiivisia palveluja, avustusta ei voida myöntää, ellei digisovitin vastaanota digitaalista signaalia maanpäällisen verkon kautta. Kyseinen pykälä kuuluu seuraavasti: ”Valtio maksaa 150 euron avustuksen jokaiselle vuonna 2004 televisioluvan maksaneelle radio- ja televisiolähetyspalvelujen käyttäjälle, joka ostaa tai vuokraa laitteen, jolla voidaan vapaasti vastaanottaa maanpäällisen verkon kautta lähetettävää digitaalista televisiosignaalia (DVB-T/DVB-C) ja siihen liittyviä interaktiivisia palveluja ilman, että siitä aiheutuu käyttäjälle ja sisällöntuottajalle kustannuksia. Avustuksilla on 110 miljoonan euron menokatto.”

(8) Lain 4 §:n 4 momentissa täsmennetään, että avustus maksetaan myös DVB-C-tekniikkaa käyttävien digisovittimien ostamisesta tai vuokraamisesta sillä edellytyksellä, että kuluttajalle tehtävästä tarjouksesta käy selvästi ilmi, mitkä sisällöntuottajat ovat sopineet kaapeliyhtiöiden kanssa maanpäällisen verkon kautta digitaalitekniikkaa käyttäen lähetettävän signaalin (DVB-T) lähettämisestä kaapelin kautta.

(9) Italian mukaan avustus myönnetään kuluttajille sellaisen digisovittimen ostamiseen tai vuokraamiseen, jolla voidaan vastaanottaa salaamatonta digitaalista signaalia ”ilman, että siitä aiheutuu käyttäjälle ja sisällöntuottajalle kustannuksia”. Edelleen Italian mukaan ”salaamattoman digitaalisen signaalin vastaanottamisella” tarkoitetaan, että digisovittimella voidaan vastaanottaa minkä tahansa televisioyhtiön mitä tahansa interaktiivisia palveluja. Tällä yritetään siis sanoa, että digisovittimen on mahdollistettava salaamattomat interaktiiviset toiminnot (interaktiivisuuden lisäksi yhteentoimivuuden täytyy olla mahdollista). Kyse on digisovittimista, joissa käytetään avointa sovellusrajapintaa (API). Lähes ainoa tällainen on Multimedia Home Platform (MHP).

(10) Vuoden 2005 budjettilain 211 momentilla järjestelyyn myönnetään jälleen 110 miljoonan euron määräraha, mutta digisovitinkohtainen avustus alennetaan 70 euroon. Kyseinen järjestely ei ole ollut enää voimassa 1 päivästä joulukuuta 2005.

(11) Järjestelyä voidaan pitää onnistuneena kahdesta syystä. Ilmeisesti noin kaksi miljoonaa italialaista on ostanut digisovittimen ja saanut avustuksen. Luku on puolet vuoden 2005 marraskuun loppuun mennessä myytyjen digisovittimien määrästä. Toinen puoli digisovittimien myynnistä on toteutunut ilman avustusta, vaikka ostetut digisovittimet olisivat olleet avustukseen oikeuttavaa tyyppiä. Lisäksi tuotannon mittakaavaetujen ansiosta interaktiivisten digisovittimien kuluttajahinta on kysynnän lisääntyessä laskenut 300–350 eurosta noin 150 euroon.

(12) Näitä kahta järjestelyä seurasi vuonna 2006 samantapainen järjestely, josta säädettiin 23 päivänä joulukuuta 2005 annetun lain nro 266/2005 (vuoden 2006 budjettilaki) 1 § :n 572 momentissa. Sen mukaan Sardiniassa ja Valle d'Aostassa asuville digisovittimen ostajille (4) maksetaan 90 euron avustus, jos laite ostetaan vuoden 2005 joulukuun 1 päivän ja 31 päivän välillä, ja 70 euron avustus, jos se ostetaan vuoden 2006 tammikuun 1 päivän jälkeen.

(13) Vuoden 2004 ja 2005 järjestelyistä poiketen vuoden 2006 budjettilaissa avustus kytketään suoraan digisovittimien yhteentoimivuuteen rajaamatta avustusta lähtökohtaisesti maanpäällisen verkon kautta lähetettävää signaalia vastaanottaviin digisovittimiin.

(14) Italian kilpailuviranomainen AGCM (Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato) hylkäsi 11 päivänä toukokuuta 2006 tekemässään päätöksessä (5) vuoden 2006 budjettilain 1 §:n 572 momenttia koskevan kantelun, jonka mukaan kyseisessä momentissa säädetty järjestely suosi yrityksiä, joilla oli yhteys Silvio Berlusconin perheeseen. Käsittely perustui eturistiriidoista 20 päivänä heinäkuuta 2004 annettuun lakiin nro 215.

II.B TAUSTA

II.B.1 KANTELUN TEKIJÄT

(15) Europa 7 on italialainen yritys, jolla on vuodesta 1999 ollut toimilupa analogiseen televisiotoimintaan. Yritys ei kuitenkaan kertomansa mukaan ole viranomaisten toiminnan vuoksi vielä voinut toimia analogisen televisiotoiminnan markkinoilla, koska viranomaiset eivät ole vielä myöntäneet taajuuksia Europa 7:n lähetyksille.

(16) Sky Italia on News Corporationiin kuuluva maksutelevisioyhtiö, joka lähettää ohjelmaa satelliitin välityksellä. Yritys syntyi vuonna 2003 yrityskaupassa, jossa News Corporation hankki Telepiù S.p.A.:n ja Stream S.p.A.:n määräysvaltaansa. Yrityskeskittymä hyväksyttiin tietyin ehdoin (asia COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). Ehtona oli, että Sky Italia lopettaa toimintansa maanpäällisessä verkossa: se ei saa toimia Italiassa maanpäällisen verkkopalvelun tarjoajana eikä harjoittaa maksutelevisiotoimintaa maanpäällisessä verkossa.

II.B.2 TILANNE

(17) Tutkittavana oleva järjestely liittyy radio- ja televisiolähetystoiminnan digitalisointiin, joka koskee kaikkia tällä hetkellä käytettävissä olevia jakelutapoja eli kaapeli-, satelliitti- ja maanpäällisen verkon lähetyksiä. DVB-T:llä tarkoitetaan digitaalisia lähetyksiä maanpäällisen verkon kautta. Muita digitaalisia lähetystapoja ovat DVB-S (satelliitin kautta) ja DVB-C (kaapeliverkon kautta). Siirryttäessä analogisista lähetyksistä digitaalisiin tärkein etu on lähetyskapasiteetin lisääntyminen kaikilla jakelutavoilla, kun radiotaajuuksia voidaan käyttää tehokkaammin (6). Tällä on merkitystä käytettävissä olevien radiotaajuuksien rajallisuuden vuoksi erityisesti maanpäällisen verkon televisiolähetyksissä. Komissio on osoittanut aktiivisesti tukeaan digitaalisiin lähetyksiin siirtymiselle. Se hyväksyi vuosien 2002 ja 2005 välillä useita asiaa koskevia tiedonantoja (7) Näissä tiedonannoissa komissio on ilmaissut tukensa avoimien standardien digitaalitekniikan leviämiselle. Tällainen tekniikka mahdollistaa vuorovaikutteisuuden kuluttajien kanssa ja yhteentoimivuuden avoimien sovellusrajapintojen (API) kanssa. Tämä antaa tuottajille ja kuluttajille mahdollisuuden olla yhteydessä toisiinsa kaikkien markkinatoimijoiden vapaasti käytettävissä olevan tekniikan välityksellä.

(18) Jotta digitaalisesti lähetettäviä ohjelmia voidaan katsella tavallisimmilla televisiolaitteilla, tarvitaan digisovitin (joissakin uudemmissa televisioissa digisovitin on jo integroituna). Markkinoilla on erityyppisiä digisovittimia, ja ne voidaan ominaisuuksiensa ja toimintojensa perusteella jakaa karkeasti seuraaviin ryhmiin: a) pelkkä maanpäällisen verkon ja satelliitin kautta lähetettävien digitaalisten ohjelmien vastaanottaminen; b) vuorovaikutteisuus (mahdollisuus lähettää viestejä televisioyhtiöille); c) ehdollinen pääsy (mahdollisuus vastaanottaa maksutelevisiopalveluja); d) yhteentoimivuus (mahdollisuus käyttää samaa digisovitinta eri televisioyhtiöiden samaa jakelutapaa käyttäen lähettämien ohjelmien vastaanottamiseen). Yhteentoimivuus on helppo toteuttaa, jos televisioyhtiöt käyttävät avoimia standardeja ja digisovittimissa käytetään vastaavia avoimia rajapintoja; muussa tapauksessa yhteentoimivuus edellyttäisi, että ei-avoimen teknologian omistajat antaisivat tarvittavat tekniset eritelmät käytettäväksi. Vaikka digisovittimissa voi teoriassa olla erilaisia edellä esitettyjen toimintojen yhdistelmiä, käytännössä yleisimmät digisovitintyypit ovat seuraavat: a) perussovittimet (yksinkertaiset vastaanottotoiminnot); b) Skyn valmistajakohtaiset digisovittimet (vuorovaikutteisia, ehdollinen pääsy, eivät avoimia) ja c) tuetut digisovittimet (vuorovaikutteisia, ehdollinen pääsy, avoimia).

(19) Italiassa on neljä radio- ja televisiolähetysten jakelutapaa: i) satelliitit, joiden kautta välitetään vapaasti vastaanotettavia pääkanavia ja niiden lisäksi Sky Italian kanavia, joiden ohjelmia voi katsella tilaamalla tai maksamalla katselusta kertamaksun; ii) lähetykset radiotaajuisessa maanpäällisessä verkossa (8), jossa joulukuussa 2005 toimi kuusi valtakunnallista televisioyhtiötä: RAI (vapaasti vastaanotettava), Mediaset (9) (vapaasti vastaanotettava ja kertamaksutelevisio), Telecom Italia Media/La 7 (vapaasti vastaanotettava ja kertamaksutelevisio), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), joka omistaa Prima TV/DFreen, Gruppo l’Espresson ja Television Broadcasting Systemsin (vapaasti vastaanotettavia) (10). Lisäksi on lähes 500 paikallista toimijaa, jotka lähettävät maanpäällisen verkon kautta analogisia lähetyksiä ja 78 (11) paikallista toimijaa, jotka lähettävät digitaalisia lähetyksiä; iii) kaapeliverkko, jossa toimii Fastweb (vapaasti vastaanotettavia lähetyksiä ja maksullisia palveluja); ja iv) X-DSL, jossa toimivat Fastweb ja Rosso Alice di Telecom Italia (vapaasti vastaanotettavia lähetyksiä ja maksullisia palveluja).

(20) Sky Italia on maksullinen satelliittitelevisioyhtiö, joka on Italiassa lähes monopoliasemassa maksutelevisio-ohjelmien satelliittilähetyksissä mutta joka, kuten jo mainittiin, ei saa toimia Italiassa maanpäällisen verkkopalvelun tarjoajana eikä harjoittaa maanpäällisen verkon kautta maksutelevisiotoimintaa.

(21) Kaapelilähetystoiminta on Italiassa käytännössä olematonta. Tosin Fastweb, joka omistaa kaapeliverkon ja harjoittaa maksutelevisiotoimintaa joissakin Italian kaupungeissa, oli saanut maaliskuuhun 2004 mennessä noin 140 000 kuitu- ja DSL-infrastruktuuria käyttävää televisioasiakasta.

(22) Televisiolähetyksiä vastaanotetaan Italiassa edelleen lähinnä maanpäällisen verkon kautta. Maanpäällisen verkon markkinaosuus on noin 19 miljoonaa kotitaloutta yhteensä 22 miljoonan kotitalouden kokonaismarkkinoista. Tärkeimmät markkinatoimijat ovat yleisradioyhtiö RAI, jolla on kolme kanavaa, ja kaupallinen Mediaset, jolla myös on kolme kanavaa. Näiden kahden yhtiön osuus Italian televisioyleisöstä on noin 85 prosenttia. Italian viestintävalvontaviranomainen (Autorità italiana per le garanzie nelle comunicazioni), jäljempänä ’AGCOM’, tutki televisiomarkkinoita lain nro 112/2004 perusteella ja totesi 11 päivänä maaliskuuta 2005 tekemässään päätöksessä, että näillä kahdella yhtiöllä on yhdessä määräävä markkina-asema (12), ja määräsi niille velvoitteita (13) markkinoiden monipuolisuuden lisäämiseksi. Lisäksi AGCOM ilmoitti komissiolle 27 päivänä kesäkuuta 2006, mitkä ovat analogisten maanpäällisen verkon televisiolähetysten merkitykselliset markkinat, ja arvioi huomattavaa markkinavoimaa todeten, että RAI:lla ja Mediasetillä on markkinoilla yhteinen määräävä markkina-asema. AGCOM ei ole kuitenkaan ilmoittanut tilanteen korjaavista toimenpiteistä. Komissio lähetti 27 päivänä heinäkuuta 2006 AGCOMille sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (14) 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lausuntonsa, jossa se pääosin yhtyi AGCOMin päätelmiin mutta pyysi perusteellisempaa analyysiä ja kehotti AGCOMia ilmoittamaan komissiolle korjaavista toimenpiteistä mahdollisimman pian. Komissio tutkii parhaillaan kantelua, jonka mukaan laki nro 112/2004, jolla säännellään yleisradiotoiminnan siirtymistä analogisesta tekniikasta digitaaliseen, estää uusien kilpailijoiden pääsyä televisiomainonnan ja lähetyspalvelujen markkinoille. Italialta pyydettiin kantelusta lausuntoa ja sekä Italialle että niille yrityksille, joita järjestely koski, esitettiin tietopyyntö. Tämän jälkeen Italialle lähetettiin 19 päivänä heinäkuuta 2006 virallinen ilmoitus mainitun direktiivin 2002/21/EY, sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (15) ja kilpailusta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinoilla 16 päivänä syyskuuta 2002 annetun komission direktiivin 2002/77/EY (16) rikkomisesta. Italia vastasi 15 päivänä syyskuuta 2006. Tämän jälkeen komissio sai Italian valtiolta jäljennöksen lakiesityksestä radio- ja televisiosektoria koskevan lainsäädännön muuttamisesta siten, että virallisessa ilmoituksessa esitetyt ongelmat poistuvat. Komissio tutkii parhaillaan lakiesitystä.

(23) Kesäkuussa 2005 digilähetysten katselumahdollisuus oli kotitalouksista 34,5 prosentilla. Kaiken kaikkiaan digitelevisionkatsojia oli noin 7,3 miljoonaa. Luvussa ovat mukana digitaalisia lähetyksiä maanpäällisen verkon, satelliitin ja kaapelin/ADSL:n välityksellä katsovat. Kotitalouksista 10 prosenttia katsoo digitaalisia televisiolähetyksiä maanpäällisen verkon välityksellä. Yli kolmannes näistä (0,8 miljoonaa) kuului myös kertamaksupohjaisten televisiolähetysten katsojiin (17). Tämän päätöksen julkaisemiseen mennessä digitaalisten televisiolähetysten kaksi lähetystapaa – maanpäällinen verkko- ja satelliittilähetykset – lienevät kumpikin saaneet saman verran katsojia (5 miljoonaa satelliittilähetysten katsojaa ja 4 miljoonaa maanpäällisen verkon digitaalisten lähetysten katsojaa).

(24) Satelliittitelevisio ei ole kovin yleinen: kesäkuussa 2005 noin 16 prosentilla kotitalouksista (4,8 miljoonaa henkeä) oli satelliittiantenni. Noin neljä viidestä näistä kotitalouksista kuuluu Sky Italian DTH-jakelutavan (satelliitti) tilaajiin. Kesäkuussa 2005 tilaajia oli noin 3,3 miljoonaa, ja arvioidaan, että vuoden 2005 loppuun mennessä sillä oli 3,9 miljoonaa tilaajaa. Sky Italia on siis Italian kolmanneksi suurin televisioyhtiö (18).

(25) Luvattoman katselun estämiseksi Sky on vuoden 2004 lopusta koodannut signaalinsa ns. suljetulla NDS-tekniikalla. Italian markkinoilla tekniikan omistaa Newscorp-konserni, joka on Skyn emoyhtiö. Kyseessä on valmistajakohtainen suljettu tekniikka, sillä NDS-digisovittimien käyttö, toisin kuin yhteisen avoimen rajapinnan digisovittimien käyttö, edellyttää mahdollisuutta käyttää NDS-tekniikkaa tai tiettyjä digisovittimen komponentteja. Sky vuokraa asiakkailleen tätä suljettua tekniikkaa käyttäviä digisovittimia. Päätettyään siirtyä käyttämään NDS-tekniikkaa Sky vaihtoi kaikki asiakkaidensa digisovittimet uusiin.

(26) Maanpäällisen verkon kautta digitaalisia ohjelmia lähettävät televisioyhtiöt sen sijaan käyttävät ns. avointa tekniikkaa eli tekniikkaa, jossa vuorovaikutteisuus perustuu avoimiin standardeihin. Se on tällä hetkellä ainoa tekniikka, joka mahdollistaa kaikkien maanpäällisen verkon digitelevisiokanavien vastaanottamisen yhdellä digisovittimella – eli tilanne vastaa analogisen tekniikan käyttöä – sekä vuorovaikutteisuuden ja ehdollisen pääsyn toiminnot, jotka mahdollistavat kertamaksutelevisiopalvelut ennalta maksettuja kortteja käyttämällä.

(27) Tutkittavana oleva tukijärjestely koskee digisovittimia, joilla voidaan vastaanottaa digitaalisia maanpäällisen verkon lähetyksiä, joihin liittyy vuorovaikutteisia palveluja. Digitaalitekniikka eroaa analogisesta siinä, että digitaalitekniikalla on mahdollista lähettää suurempi määrä televisiokanavia samalla taajuudella. Avoimen rajapinnan käytön etuja esiteltiin jo edellä.

(28) Italia käynnisti digitalisoinnin 20 päivänä maaliskuuta 2001 annetulla lailla nro 66, jossa säädetään, että digitaalisiin lähetyksiin siirrytään ja analogiset lähetykset lopetetaan joulukuuhun 2006 mennessä. Vuoden 2003 lopusta digitaalisia lähetyksiä (DVB-T) on lähetetty analogisten lähetysten rinnalla. Joulukuun 22 päivänä 2005 annetulla asetuksella nro 273 pelkästään digitaalisiin lähetyksiin siirtymistä lykättiin vuoteen 2008, ja 30 päivänä elokuuta 2006 viestintäministeri Gentiloni ilmoitti, että siirtymistä on jälleen lykätty, 30 päivään marraskuuta 2012 (19).

(29) Italian televisiolähetystoimintaa säätelevän lain nro 112/2004 mukaan ainoastaan sellaiset televisioyhtiöt, jotka jo lähettävät analogisia lähetyksiä, voivat hakea lupaa kokeellisiin digitaalisiin lähetyksiin ja/tai digitaalilähetyslupaa. Siirryttäessä digitaalisiin lähetyksiin analogisen verkkopalvelun tarjoajat eivät ole velvollisia vapauttamaan analogisiin lähetyksiin käyttämiään taajuuksia, koska Italia ei ole jakanut niitä uudelleen tai myynyt säännellysti. Uudet kilpailijat voivat tulla markkinoille ainoastaan ostamalla taajuuksia jo markkinoilla toimivilta yrityksiltä. Joulukuussa 2005 oli myönnetty lupa jo seitsemään digitaalisen maanpäällisen verkon kanavanippuun (yhden tai useamman ohjelmiston sisältämä taajuuspaketti). RAI:lla ja Mediasetillä on kaksi kanavanippua ja Telecom Italia/TV Internationalilla, D-Freellä ja Gruppo l’Espressolla on kullakin yksi kanavanippu. Italian säätelyjärjestelmän mukaan verkkopalvelun tarjoajien, joilla on hallussaan useampi kuin yksi toimilupa digitaaliseen lähetystoimintaan, on annettava 40 prosenttia kaistanleveydestään riippumattomien sisällöntuottajien käyttöön. Ostettuaan infrastruktuurin ja toimiluvat alueellisilta ja paikallisilta analogista lähetystoimintaa harjoittavilta yhtiöiltä Telecom Italia ja matkaviestinoperaattori H3G tulivat maanpäällisen verkon digitaalimarkkinoille vuonna 2006 ja aloittivat kahden uuden kanavanipun koostamisen ja hankkimiensa verkkojen digitalisoinnin.

(30) Ei ole kovin tärkeää erottaa toisistaan televisioyhtiöitä ja verkkopalvelun tarjoajia, sillä Italian merkittävimmillä maanpäällisen verkon televisioyhtiöillä, RAI:lla, Mediasetillä, La7:llä ja D-Free:llä on omat tytäryhtiönsä lähetysten siirtoon maanpäällisen verkon kautta. Italian televisiomarkkinoille on tyypillistä verkkopalvelun tarjoajien ja televisioyhtiöiden voimakas vertikaalinen keskittyminen. Nämä kaksi yhtiötyyppiä velvoitettiin pitämään juridisesti erillään vasta AGCOMin vuonna 2001 tekemällä päätöksellä 435/01/CONS, mutta ainoastaan digitaalisen television osalta. Satelliittitelevisiosektorin verkkopalvelun tarjoajat eivät sen sijaan ole yhdentyneet televisioyhtiöihin.

(31) AGCOM on todennut (20) DVB-T:n kattavuudesta, että vuonna 2004 yli 50 prosenttia väestöstä kuului tosiasiallisesti vähintään kahden kanavanipun piiriin ja 60 prosenttia kuului potentiaalisesti kolmen kanavanipun piiriin. Markkinoiden kehityssuuntausten perusteella kattavuus lisääntynee huomattavasti. Italian mukaan 85 prosenttia kotitalouksista voisi potentiaalisesti kuulua vähintään kahden kanavanipun piiriin sen jälkeen, kun on siirrytty maanpäällisen verkon digitaalilähetyksiin. Toisaalta satelliittilähetykset voisivat kattaa käytännössä 100 prosenttia väestöstä.

(32) Mitä ohjelmistoihin tulee, Italian mukaan kesäkuussa 2005 maanpäällisen verkon digitaalisilla taajuuksilla oli 23 vapaasti vastaanotettavaa valtakunnallista kanavaa ja noin 250 paikallista kanavaa. Valtakunnallisista kanavista kymmenen toimi maanpäällisen verkon analogisen television rinnalla (lähetykset samaan aikaan analogisina ja digitaalisina). Neljä kanavaa oli perustettu nimenomaan digitaalisia lähetyksiä varten. Muilla kanavilla ohjelmat lähetettiin rinnakkain satelliittilähetysten kanssa.

(33) Kuten jo mainittiin, televisiomarkkinoille oli aiemmin ominaista suurille massoille maanpäällisen verkon kautta vapaasti vastaanotettavat analogiset lähetykset ja satelliitin kautta lähetettävät maksulliset televisiolähetykset. Maanpäällisen verkon digitaalisen television käyttöönotto ja kaapelitelevision ja Internet-television kehittyminen ovat muuttaneet tilannetta. Esimerkiksi Mediaset ja Telecom Italia (La7:n välityksellä) käynnistivät tammikuussa 2005 DVB-T:n kautta ennalta maksettuihin kortteihin perustuvan maksutelevisiopalvelun mestaruusliigan jalkapallo-ottelujen katselemiseksi. Samaan aikaan TF1 (joka omistaa 49 prosenttia D-Free-televisioyhtiöstä) ilmoitti olevansa kiinnostunut käynnistämään DVB-T-kanavanipussaan maksullisia kanavia. Maksutelevisiopalvelujen käyttö ennalta maksetuilla korteilla perustuu vuorovaikutteiseen digitaalitekniikkaan, joka sisältyy tutkittavana olevassa järjestelyssä tuettuihin digisovittimiin.

(34) Televisiomarkkinoilta vuonna 2005 saadut tulot olivat yhteensä 6 851 miljoonaa euroa. Tuloista noin 57 prosenttia (3 885 miljoonaa euroa) kertyi mainoksista ja 21 prosenttia RAI:lle maksettavista televisiolupamaksuista (1 483 miljoonaa euroa) ja maksutelevisiotarjonnasta (1 437 miljoonaa euroa). Maksutelevisiotuloista 1 199 miljoonaa euroa kertyi liittymäsopimuksista (26,4 prosentin lisäys vuodesta 2004) ja 238 miljoonaa euroa kertamaksutelevisiosta (65 prosentin lisäys vuodesta 2004). Kertamaksutelevisiotuloista huomattava osuus (45 miljoonaa euroa) kertyi maanpäällisen verkon uusista digitelevisiopalveluista.

II.C MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT

(35) Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että kuvattu järjestely näytti täyttävän kaikki perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kriteerit ja että sitä näin ollen voitaisiin pitää valtiontukena. Tutkittavana oleva tuki muun muassa suosi toisaalta jo markkinoilla olevia maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä kaapeliverkossa toimivien yhtiöiden kustannuksella ja toisaalta satelliittitoimijoita sellaisten maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden kustannuksella, jotka eivät voineet harjoittaa toimintaansa. Komissio totesi, että tuensaajille koitui välillistä etua, ja pyysi asianomaisia esittämään menetelmiä, joilla edun suuruus voitaisiin täsmällisesti laskea.

(36) Lisäksi komissio esitti epäilyjä sen suhteen, onko tuki sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa. Tutkittavana olevaan tapaukseen ei voida soveltaa poikkeuksia perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan yleisestä valtiontukikiellosta eikä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua poikkeusta. Erityisen ongelmallisena komissio pitää sitä, että tavoite, johon Italia pyrki (eli digitelevision avoimien standardien levittämiseen), saavutettiin vääristämällä kilpailua ja rikkomalla tarpeettomasti teknologisen puolueettomuuden periaatetta.

(37) Komissio päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn antaakseen Italian hallitukselle ja asianomaisille osapuolille tilaisuuden esittää huomautuksia komission kyseisestä toimenpiteestä laatimasta alustavasta arvioinnista ja toimittaa komissiolle asian kannalta merkitykselliset tiedot.

III. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET

(38) Sekä Italian viranomaiset että Mediaset ovat korostaneet huomautuksissaan, että tutkittavana olevassa järjestelyssä ei ole kyse tuesta ja että, jos sitä pidettäisiin tukena, se olisi yhteismarkkinoille soveltuvaa. RAI:n mukaan sen on täytynyt toimia lainsäädännössä asetettujen velvoitteidensa rajoissa eikä se ole näin ollen voinut saada järjestelystä etua. Sen sijaan kantelun tekijät ja ESOA ovat vahvistaneet, että niiden mielestä järjestely on sääntöjenvastaista tukea.

III.A ITALIAN, MEDIASETIN JA RAI:n HUOMAUTUKSET

(39) Italian viranomaiset ja Mediaset viittaavat ensiksi AGCOM:n päätökseen (21), jossa se hylkäsi kantelun, joka koski vuoden 2006 budjettilain 1 §:n 572 momentin säännöksiä eli tutkittavana olevaa järjestelyä. Kyseisen kantelun tekijän mukaan vuoden 2006 budjettilain 1 §:n 572 momentissa suosittiin digisovittimia, joita Silvio Berlusconin perheeseen yhteydessä olevat yritykset myivät. Menettely perustui hallituksen jäsenten eturistiriitoja koskevaan lakiin (22).

(40) Niissä Italian viranomaisten huomautuksissa, jotka liittyivät suoremmin menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen sisältöön, todettiin, että järjestely ei ole tukea, koska: a) tuensaajille ei koidu etua ja b) kilpailu ei vääristy. Vaikka kyseessä olisi tuki, järjestely soveltuisi yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 87 artiklan 3 kohdan b, c ja d alakohdassa tarkoitettujen poikkeuksien nojalla. Italian viranomaiset yhtyvät näkemykseen, että kyseessä ei ole tuki digisovittimien valmistajille ja että verkkopalvelun tarjoajien ja televisioyhtiöiden on oltava samassa asemassa. Mediaset on esittänyt samankaltaisia näkemyksiä kuitenkin tukeutuen toisinaan erilaisiin argumentteihin.

III.A.1 Järjestely ei ole tukea

III.A.1.1 Valikoivasta edusta ei ole varmuutta

(41) Italian mukaan ei ole kohtuullisella varmuudella todettu, että tuensaajat olisivat joutuneet maksamaan kustannukset, joita valtio tutkittavana olevalla järjestelyllä tukee, sillä ei ole mitään näyttöä siitä, että kyseiset tuensaajat olisivat tukeneet kuluttajien digisovitinhankintoja. Toisin kuin asiassa Alankomaat v. komissio annetussa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa (23), johon viitattiin menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen 30 kohdassa, Italian mukaan tuensaajia ei kannustettu taloudellisesti tukemaan kuluttajia, sillä a) tuensaajat toimivat jo markkinoilla eikä ole niiden etujen mukaista saattaa digitaalilähetyksiin siirtymistä päätökseen, koska sen jälkeen kilpailu olisi kovempaa, kun digitekniikan avulla kuluttajat voisivat valita paljon suuremman kilpailijamäärän tarjonnasta; b) kertamaksutelevisiomarkkinat olivat niin pienet, että ne eivät olisi voineet kompensoida mahdollista tappiota, ja tuki ei voi olla ainoa syy kuluttajien digisovitinhankintojen tukemiseen, kun otetaan huomioon kertamaksutelevisiosta vuosina 2004 ja 2005 kertyneet tulot; c) analogisten lähetysten lakkaamiselle asetettu aikaraja ei ollut tarpeeksi uskottava, koska ilman riittävää kuluttajamäärää niiden lakkauttaminen ei olisi mahdollista.

(42) Kyseisille tuensaajille siirrettyjen valtion varojen määrä oli mahdoton selvittää. Valtiontukiasiassa C 25/2004 tekemässään päätöksessä 2006/513/EY (24) komissio ei pitänyt T-Systemiä tuensaajana, koska yritykselle siirrettyjen varojen määrää ei ollut mahdollista selvittää.

(43) Mediaset toteaa, että maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä ja satelliittitelevisioyhtiöitä ei voi verrata toisiinsa. Koska digitalisoinnin toteuttaminen ja digitelevisioon siirtymisen edistäminen vaiheittain (analogisen ja digitaalisen tekniikan käyttö rinnakkain ja analogisen tekniikan lakkauttaminen) on pelkästään maanpäällisen digiverkkopalvelun tarjoajien tehtävänä, maanpäällisen verkon televisioyhtiöillä on tiettyjä julkisen palvelun velvoitteita – esimerkiksi velvollisuus taata maanpäällisen verkon lähetykset kaikkialla Italiassa – ja niiden edellytetään käyttävän avointa tekniikkaa. Mediasetin mukaan järjestelyn tarkoituksena oli helpottaa siirtymistä analogisesta tekniikasta digitaaliseen ja edistää avoimien standardien kehittämistä tilanteessa, jossa oli säädetty lailla määräaika, jolloin tekniikka on vaihdettava analogisesta digitaaliseen, mistä aiheutuu maanpäällisen digiverkkopalvelun tarjoajille huomattavia kustannuksia (Mediasetin infrastruktuurikustannukset olivat hyvin korkeat). Lisäksi Mediaset kyseenalaistaa menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä esitetyn näkemyksen väittäessään, että uusien kilpailijoiden markkinoilletulolle infrastruktuuria ostamalla ei ole esteitä (Mediaset mainitsee esimerkkinä H3G:n, joka on tullut markkinoille ostamalla erään paikallisen televisioyhtiön) ja että uudet kilpailijat eivät joudu vastaamaan analogisten ja digitaalisten ohjelmien rinnakkaislähetysten kustannuksista.

(44) Samaan tapaan RAI toteaa, että komissio ei ota kannassaan huomioon RAI:lle julkisen palvelun televisioyhtiönä kuuluvia velvollisuuksia, jotka RAI:n mukaan supistavat edut, joita sen oletetaan saaneen, nollaan. Tämän vuoksi RAI i) voi (julkisen palvelun yhtiönä) siirtyä digitaalisiin lähetyksiin vain, jos maanpäällisen verkon digitelevision peittoaste kasvaa yhtä suureksi kuin analogisen; ja ii) joutuu päättämään maanpäällisen verkon digitaalilähetyksiin liittyvistä investoinneistaan laissa säädettyjen velvoitteidensa mukaisesti eikä markkinaperusteisesti, sillä se oli velvoitettu luomaan 1 päivään tammikuuta 2005 mennessä kaksi kanavanippua, joiden peitto on yhteensä vähintään 70 prosenttia väestöstä, ja tavoitteeksi oli asetettu nopea siirtyminen digiaikaan, mitä digisovitinavustukset edistäisivät. Kokonaiskustannukset nousivat 150 miljoonaan euroon. Kun otetaan huomioon digilähetyksiin siirtymiselle asetettu aikaraja, se, että RAI lähettää ainoastaan vapaasti vastaanotettavia ohjelmia, melko pieni katsojamäärä ja se, että digitalisointikustannuksia ei ole sisällytetty vuosien 2004, 2005 ja 2006 televisiolupamaksuihin, ainoat kustannukset, joista RAI joutuu vastaamaan, aiheutuvat tekniikasta (taajuudet ja infrastruktuuri). Ilman kyseistä avustusta se olisi joutunut julkisena yhtiönä vastaamaan näistä kustannuksista, eikä digilähetyksiin siirtymisen nopeuttaminen taannut lisätuloja.

III.A.1.2 Kilpailun vääristyminen

(45) Ensinnäkin Italia toteaa, että maanpäällisen verkon yhtiöt ja satelliittiyhtiöt eivät kilpaile samoilla maksutelevisiomarkkinoilla, koska ne toimivat eri markkinasegmenteillä, edelliset vapaasti vastaanotettavien lähetysten markkinoilla ja jälkimmäiset maksutelevisiomarkkinoilla. Lisäksi kertamaksutelevisiotarjonta aloitettiin vasta vuoden 2005 jälkipuoliskolla. Markkinoiden kahtiajako koskee myös verkkopalvelun tarjoajia, kuten AGCOM on eräässä ratkaisussaan (25) todennut asiassa RAI/Rami d ’ azienda tehdyn päätöksen (26) mukaisesti ja kuten käy ilmi Italian kilpailuviranomaisen tekemästä televisioalan selvityksestä (27).

(46) Lisäksi digisovittimen hinta vaikuttaa vain hyvin pienessä määrin kuluttajan valintaan kahden eri jakelutavan välillä. Se, että Skyn asiakasmäärä kasvoi vuoden 2005 alkupuoliskolla 7,4 prosenttia, osoittaa, että kilpailu ei ole vääristynyt.

(47) Mediaset on esittänyt samantapaisia näkemyksiä ja todennut, että tutkittavana oleva järjestely ei ole valikoiva, koska tuki myönnetään kuluttajille. Valikoivuus johtuu Mediasetin mukaan siitä, että Sky on tehnyt liiketoiminnallisen päätöksen käyttää NDS-tekniikkaa. Syrjivyys johtuu tästä, ja se antaa Skylle mahdollisuuden veloittaa asiakkailtaan maksun, jolla se voi kattaa digisovittimista aiheutuvat kustannukset. Kaikki toimijat voivat halutessaan käyttää tekniikkaa, joka antaa niille mahdollisuuden saada etua kyseisistä avustuksista.

III.A.2 Soveltuvuus yhteismarkkinoille

(48) Yleiskommenttina Italia korostaa, että komissio tunnustaa yhteentoimivuuden edut ja että satelliittidigisovittimien jättäminen tuen ulkopuolelle johtuu siitä, että tukijärjestelyn käyttöönoton aikaan ei ollut saatavilla yhteentoimivuuden mahdollistavia satelliittidigisovittimia. Vuoden 2006 budjettilaissa järjestelyyn otettiin mukaan myös satelliittidigisovittimet, mutta Sky ei ole muuttanut digisovittimensa ominaisuuksia voidakseen saada etua tutkittavana olevasta avustuksesta.

III.A.2.1 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohta

(49) Italian mukaan AGCOM:n ilmoittama ja menettelyn aloittamisesta tehdyn komission päätöksen 55 kohdassa mainittu tieto (28), että vuoden 2006 tai 2008 loppuun mennessä 50 prosentilla kotitalouksista olisi digisovitin, perustuu liian alhaiseen arvioon, varsinkin kun otetaan huomioon, että tavoitteena on lisätä kalliimpien, vuorovaikutteisten digisovittimien määrää. Avustuksien ansiosta on syntynyt mittakaavaetuja, joiden seurauksena hinta on laskenut ja myös pienituloiset ovat voineet ostaa digisovittimen.

III.A.2.2 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohta

(50) Tutkittavana oleva järjestely edistää siirtymistä digiaikaan eli Euroopan yhteisen edun mukaista hanketta, joka on osa useiden jäsenvaltioiden monikansallista ohjelmaa. Tämä on sopusoinnussa vallitsevan oikeuskäytännön kanssa (C-62/87 ja C-72/87, 22 kohta). Satelliittijakelun jättäminen tuen soveltamisalan ulkopuolelle on selostettu edellä yleisissä huomautuksissa.

III.A.2.3 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta

III.A.2.3.a Asianmukaisella tavalla suunniteltu tuki

(51) Jos kysyntää ei tueta, analogisten lähetysten lopettamisajankohdan vahvistaminen laissa ei riitä takaamaan, että lähetykset lopetetaan. Kuluttajat eivät ole valmiita, koska jo markkinoilla olevat maanpäällisen verkon televisioyhtiöt eivät ole kiinnostuneita tukemaan kuluttajien digisovitinhankintoja tilanteessa, jossa suurin osa kuluttajista katsoo maanpäällisen verkon analogisia televisiolähetyksiä.

(52) Avustuksen maksaminen kuluttajille maanpäällisen verkon digitekniikan käyttöönotosta on perusteltua, koska maanpäällisen verkon digitekniikalla he eivät joudu maksamaan lisäkustannuksia vapaasti vastaanotettavien ohjelmien katselusta toisin kuin satelliittilähetyksissä, joiden katseleminen edellyttää, että kuluttaja hankkii lautasantennin ja maksaa maksutelevisiopalveluista. Kaapelitelevision tapauksessa Italian viranomaiset ovat lisäkustannuksista huolimatta perustelleet digisovitinavustuksia sillä, että kustannukset eivät liity suoraan televisiopalveluihin, ja sillä, että Italia pyrkii yleisesti edistämään laajakaistan kehittämistä.

(53) Italia ei yhdy komission näkemykseen, että tutkittavana oleva järjestely vaikuttaa jakelutapojen väliseen kilpailuun, vaan toteaa, että viime kädessä uusi digitaalinen lähetystekniikka lisää kilpailua televisiomarkkinoiden eri segmenttien välillä kuluttajien eduksi.

(54) Komission näkemyksen mukaan markkinoilla toimivat yhtiöt saavat jo korvauksen siirtymisestä digitaalitekniikkaan sillä tavoin, että digitaalitekniikka mahdollistaa suuremman lähetyskapasiteetin pienemmin kustannuksin. Tässä näkemyksessä ei oteta huomioon digitaalitekniikkaan siirtymisen todellista kustannus–hyötysuhdetta, sillä markkinoilla toimivien verkkopalvelun tarjoajien, joilla on hallussaan useampi kuin yksi toimilupa digitaaliseen lähetystoimintaan, on annettava 40 prosenttia kaistanleveydestään sellaisten sisällöntuottajien käyttöön, joihin niillä ei ole omistusyhteyttä.

(55) Digitaalitekniikkaan siirtymisestä eniten hyötyvät tahot (markkinoille tulevat uudet kilpailijat) eivät ole niitä, jotka vastaavat kustannuksista (kuluttajat ja ennen kaikkea markkinoilla jo olevat yhtiöt). Markkinoilla jo olevat yhtiöt eivät ole halukkaita lopettamaan analogisia lähetyksiä, koska kilpailu lisääntyy mutta kustannukset eivät pienene. Jos niille koituu jonkinlaista etua, sitä olisi pidettävä korvauksena aiheutuneista kustannuksista. Samaa mieltä on Mediaset.

(56) Mediaset toteaa lisäksi, että digisovitinkustannusten sälyttäminen pelkästään maanpäällisen verkon yhtiöille digitaalitekniikkaan siirtymisestä aiheutuvien kustannusten lisäksi ei mahdollista riittävän peiton saavuttamista ja että Mediaset on vaarassa joutua muiden yritysten taholta ns. vapaamatkustuksen uhriksi, kun kuluttajat voivat käyttää avoimen teknologian digisovittimia kilpailijoiden kanavien katseluun.

(57) Kun tutkittavana oleva järjestely otettiin käyttöön, satelliittidigisovittimien vuorovaikutteisuus oli hyvin vähäistä, koska niissä käytettiin suljettua teknologiaa eikä avoimia API-standardeja. Italia korostaa, että tähän asti markkinoilla ei ole ollut vuorovaikutteisia satelliittidigisovittimia, ei edes vuoden 2006 budjettilain muuttamisen jälkeen. Myös Mediaset korostaa tarvetta edistää vuorovaikutteisten palvelujen saatavuutta.

III.A.2.3.b Kilpailun tarpeettoman vääristymisen välttäminen

(58) Italia korostaa, että kertamaksutelevisiomarkkinat ovat satelliittitelevisiomarkkinoista erilliset, sillä kyseessä on kaksi eri tuotetta. Tutkittavana oleva tuki helpottaa joka tapauksessa uusien kilpailijoiden tuloa maksutelevisiomarkkinoille, mistä pitäisi koitua kuluttajille huomattavaa etua.

(59) Mediaset toteaa, että kilpailu ei ole tarpeettomasti vääristynyt, sillä i) syrjivyys on yksinkertaisesti seurausta Skyn tekemästä liiketoiminnallisesta päätöksestä; ii) maanpäällisen verkon televisio lähettää paikallisia kanavia, ja 80:tä prosenttia paikallisista ohjelmista ei lähetetä satelliitin välityksellä, koska paikalliskanavien tulot eivät riitä lähetyskustannusten kattamiseen (satelliitti ei ole vertailukelpoinen vapaasti vastaanotettavan lähetystoiminnan kanssa); ja iii) markkinoiden toiminnassa on puutteita vain maanpäällisen verkon digisovittimien kohdalla, ei satelliittidigisovittimien kohdalla, koska satelliittitelevisio perustuu tilausjärjestelmään ja se voi saada takaisin kustannukset, joita aiheutuu digisovittimien antamisesta asiakkaille, ja lisäksi koska monopoliasemassa oleva Sky ei ole vapaamatkustuksen kohteena.

III.A.2.4 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 alakohdan d alakohta

(60) Päätöksessään 2006/513/EY (29) komissio katsoi, että tuki ei ollut yhteismarkkinoille soveltuvaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla, koska se ei liittynyt määrättyyn kulttuuriseen sisältöön eikä sitä ollut tarkoitettu pienille paikallisille toimijoille, jotka muuten olisivat jääneet maanpäällisen verkon jakelun ulkopuolelle. Italiassa on lukuisia paikallisia maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä. Ne lähettävät selvästi määritettyä kulttuurituotetta, jota Italia haluaa suojella. Koska satelliitti ei – myöskään komission asiantuntijoiden lausunnon mukaan – ole tehokas väline paikallisten palvelujen tarjoamiseen, tutkittavana olevaa avustusta ei tarvitse myöntää satelliittidigisovittimille.

III.A.3 TAKAISINPERINTÄ

(61) Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Näin on, kun jo alusta alkaen on selvää, että tuen takaisinperiminen on mahdotonta (30). Tutkittavana olevassa tapauksessa on mahdotonta selvittää, mikä televisioyhtiö on saanut valtion varoja ja kuinka paljon, ja siksi komission ei pitäisi vaatia tuen takaisinperimistä. Lisäksi Italia toteaa, että televisioyhtiöt eivät voineet millään tavoin vastustaa avustusta, joten vaikka tuensaajat olisivat menetelleet huolellisesti, ne eivät olisi voineet kieltäytyä avustuksesta. Tähän tapaan komissio perusteli päätöstään 2006/513/EY (31).

III.B SKY ITALIAN, ESOA:n JA EUROPA 7:n HUOMAUTUKSET

(62) Sky Italia, ESOA ja EUROPA 7 yhtyvät komission näkemykseen, että tutkittavana oleva järjestely on tukea maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille. Ne eivät myöskään kiistä alustavaa päätelmää, jonka mukaan järjestely ei ole tukea digisovittimien valmistajille. Huomattakoon, että kantelun tekijät Sky Italia ja Europa 7 eivät kiistä tällaista päätelmää, vaikka Sky Italian tekemissä kanteluissa se kiistettiinkin.

(63) Sky Italia keskittyy analyysissaan niihin myönteisiin vaikutuksiin, joita järjestelystä on maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille eli lähinnä Mediasetille ja Telecom Italialle. Skyn mukaan komissio oli laatinut Telepiùn ja Newscorpin fuusioitumisen yhteydessä luettelon markkinoilletulon ja maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden laajentumisen esteistä, jotka edellyttivät korjaustoimenpiteitä (32). Avustusten ansiosta uudet kilpailijat – jotka jo itse asiassa toimivat analogisen television markkinoilla – ovat mahdollistaneet maanpäällisen verkon digitelevision nopean leviämisen, vastoin komission olettamuksia.

(64) Mediaset ja Telecom Italia ovat saaneet tutkittavana olevista avustuksista kolmenlaista etua. Koska maanpäällisen verkon digisovittimien saatavuus ja maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden palvelujen käyttö korreloivat keskenään, digisovittimien hinnanalennus on ennen kaikkea lisännyt sekä digisovittimien että televisioyhtiöiden kysyntää. Tavallinen käytäntö on, että maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöt luovat jakelutavalleen alustan, kuten Sky on tehnyt, jolloin niille aiheutuu menoja mutta ne eivät vielä saa tuloja. Avustuksista on ollut etua maanpäällisen verkon digiyhtiöille, kun kuluttajat on niiden avulla saatu siirtymään maanpäällisen verkon uuden digitelevisiotarjonnan käyttäjiksi. Lisäksi järjestelyllä on voitu välttää vapaamatkustusongelma luomalla asiakaskunta.

(65) Toiseksi avustukset ovat Deutsche Bankin Global Equity Divisionin tekemän selvityksen (33) mukaan antaneet Mediasetille mahdollisuuden tulla maksutelevisiomarkkinoille vähäisin riskein ja vähäisin kustannuksin. Avustukset ovat vähentäneet Mediasetin ja Telecom Italian rahoituskustannuksia: a) suoraan, sillä saman vaikutuksen aikaansaamiseksi, joka avustusten avulla on saatu, maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden olisi pitänyt toteuttaa 100 miljoonan investoinnit eli investointien suuruus olisi ollut puolet Mediasetin tammikuuhun 2005 mennessä toteuttamien infrastruktuuri-investointien määrästä; ja b) epäsuorasti, sillä avustukset ovat vähentäneet digiaikaan siirtymisen onnistumiseen liittyvää epävarmuutta.

(66) Viimeisenä todetaan, että markkinoiden ”bilateraalisen” luonteen vuoksi laaja asiakaskunta, joka takaa houkuttelevia ohjelmasisältöjä alhaiseen hintaan, tuo etua myös mainosmarkkinoilla.

(67) Skyn mukaan kyseiset edut ovat valikoivia, koska sen liiketoiminnallinen vapaus on rajallinen vähäisen kasvun vuoksi, mikä lisää sen pääomakustannuksia. Sky esittää lukuja sen tueksi, että maanpäällisen verkon digisovittimien myynnin kasvulla – valtion tukemana – on ollut kielteisiä vaikutuksia sen Premium Sports -paketin myyntiin.

(68) Myös Europa 7 katsoo, että televisioyhtiöt ja maanpäällisen digitelevisiosektorin muut toimijat ovat saaneet etua. Europa 7 lainaa kilpailuviranomaista, joka on todennut järjestelyllä olleen seuraavat seuraukset: puolet digisovittimista on hankittu avustusta hyödyntäen; vuoden 2005 alkupuoliskolla maanpäällisen verkon digitelevision leviäminen on kaksinkertaistunut maanpäällisen verkon digitaalisen maksutelevision ansiosta, mutta satelliitin kautta välitettävä maksutelevisio on kasvattanut osuuttaan vain yhden prosenttiyksikön.

(69) Myönnetty etu on valikoiva, koska avustus ei ole edistänyt Europa 7:n markkinoilletuloa. Sille ei ole vielä myönnetty lähetystaajuuksia. Sen sijaan Mediaset ja RAI ovat saaneet mahdollisuuden tyydyttää kysynnän ja toteuttaa investoinnit sekä lisätä markkinavoimaansa digitelevisiosektorilla.

(70) Toiseksi Europa 7 toteaa, että järjestelyä ei voida perustella millään yleisellä edulla, koska i) kuluttajille maanpäällisen verkon digisovittimien hankintaan suunnatut kannustimet ovat yhteydessä mahdollisuuteen käyttää kaupallisia palveluja; ii) digilähetyksiin siirtymistä on jo lykätty ja iii) vaikka järjestelyllä edistetäänkin kilpailua Skyn markkinavoimaa rajoittamalla, hyödyn siitä saavat kuitenkin analogisen television markkinoilla jo toimivat oligopolistiset yhtiöt, joilla on toimilupa.

(71) Lopuksi Europa 7 korostaa, että takaisinperintä on tuen lakkauttamisen looginen seuraus ja että vaikeudet tuen määrän selvittämisessä eivät oikeuta jättämään sitä perimättä takaisin. Jos on mahdotonta selvittää täsmällisesti tuen määrää, Italia voisi maksaa kilpailijoille korvauksen.

(72) ESOA katsoo, että satelliittijärjestelmä on joutunut jakelutapana epäedulliseen asemaan – vaikka se televisiolähetysten radiotaajuuksien käytön suhteen on paremmassa asemassa – ja että satelliittiyhtiöt ovat joutuneet kattamaan kokonaan kustannukset digitaalilähetysten käyttöönotosta. Näin ollen ESOA katsoo, että tutkittavana olevilla avustuksilla suositaan maanpäällisen verkon digitelevisiota ja että ne ovat sen vuoksi sääntöjenvastaista tukea eivätkä oikeassa suhteessa siihen markkinoiden toimintapuutteeseen, jota niillä pyritään korjaamaan.

III.C ANIE:n HUOMAUTUKSET

(73) ANIE ei ole esittänyt huomautuksia tutkittavana olevasta järjestelystä, mutta se on lähettänyt jäljennöksen Sky Italiaa koskevasta kantelusta, jossa yritystä syytetään määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Kilpailuviranomainen ei ole vielä käsitellyt asiaa.

(74) ANIE:n mukaan eräät digisovitinvalmistajat ovat pyytäneet Skyta antamaan lisenssejä tiettyihin NDS-tekniikan osiin, joita käytetään satelliittisignaalin salaamiseen. Sky on ainoa Italian markkinoiden toimija, jolla on tämän tekniikan omistus- ja käyttöoikeus. Tällaiset lisenssit ovat välttämättömiä, jotta voitaisiin valmistaa ns. avoimen rajapinnan digisovittimia, joilla voidaan vastaanottaa digitaalista signaalia sekä maanpäällisen verkon että satelliitin kautta NDS-tekniikkaa käytettäessä.

(75) Vuodesta 2005 alkaen Sky on koodannut signaalinsa yksinomaan NDS-järjestelmällä. Italian markkinoilla teknologian omistaa Newscorp-konserniin kuuluva yritys, joka on myös Skyn emoyhtiö. Sky sanoo siirtyneensä NDS-tekniikkaan luvattoman katselun estämiseksi. Kyseessä on yrityskohtainen suljettu tekniikka, sillä NDS-digisovittimien käyttö, toisin kuin yhteisen rajapinnan digisovittimien käyttö, edellyttää mahdollisuutta käyttää NDS-tekniikkaa tai tiettyjä digisovittimien komponentteja.

(76) Sky vuokraa asiakkailleen digisovittimia, joihin tämä suljettu tekniikka on integroitu. Päätettyään siirtyä käyttämään NDS-tekniikkaa Sky vaihtoi kaikki asiakkaidensa digisovittimet uusiin.

(77) Sky kieltäytyy luovuttamasta omistamaansa teknologiaa yhteisen rajapinnan digisovittimien valmistajille, koska se katsoo, että tehtävä sopimus ei suojaisi sitä riittävästi luvattomalta katselulta. ANIE:n mukaan Skyn esittämä syy, eli huoli luvattomasta katselusta, ei ole perusteltu, vaan Sky käyttää suljetun tekniikan digisovittimia puolustaakseen monopoliasemaansa maksutelevisiomarkkinoilla. Päätöksensä seurauksena Sky pystyy houkuttelemaan asiakkaita. Sen lisäksi digisovitinvalmistajien mahdollisuudet toimia markkinoilla rajoittuvat, mikä estää tekniikan kehittymistä tällä sektorilla (34).

III.D ITALIAN HALLITUKSEN VASTAUS

(78) Italia ei ole kommentoinut kolmansien esittämiä huomautuksia.

IV. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI

IV.A EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI

(79) Komissio on tutkinut, voidaanko järjestelyä pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Kyseisessä kohdassa esitetään useita ehtoja valtiontuen olemassaololle. Ensinnäkin kyse on oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Toiseksi toimenpiteestä on oltava tuensaajalle valikoivaa taloudellista etua. Kolmanneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua. Neljänneksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

IV.A.1 VALTION VARAT

(80) Tutkittavana oleva järjestely sisältyy vuoden 2004 ja vuoden 2005 budjettilakiin ja se rahoitetaan valtion talousarviosta. Näin ollen järjestelystä vastaa valtio, ja siihen käytetään valtion varoja, kuten jo menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä korostettiin. Tämän vuoksi komissio vahvistaa alustavan arvioinnin, jonka mukaan valtion varoja koskeva kriteeri täyttyy. Italia ja kolmannet eivät kiistä tätä päätelmää.

IV.A.2 TALOUDELLINEN ETU

(81) Komissio totesi menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä, että vaikka avustus hyödyttää suoraan loppukäyttäjiä, toimenpiteestä voi aiheutua epäsuorasti etua i) digitaalista maanpäällistä verkkoa ja kaapeliverkkoa käyttäville televisioyhtiöille; ii) signaalia välittäville verkkopalvelun tarjoajille; ja iii) digisovittimien valmistajille.

(82) Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että välillinen etu voi kuulua perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan ja viittasi tässä yhteydessä oikeuskäytäntöön (35). Komissio katsoi, että tutkittavana oleva järjestely auttaa DVB-T- ja DVB-C-tekniikkaa käyttäviä televisioyhtiöitä lisäämään katsojamääräänsä, koska ne voivat järjestelyn avulla välttää kustannukset, joista ne joutuisivat tavallisesti vastaamaan halutessaan lisätä digilähetystensä katsojamäärän samalle tasolle. Lisäksi se alentaa kustannuksia, joista analogisia ja digitaalisia lähetyksiä rinnakkain lähettävät televisioyhtiöt tavallisesti joutuvat vastaamaan. Verkkopalvelun tarjoajat saavat hyötyä ”etuoikeutettua” jakelutapaa käyttävien televisioyhtiöiden niihin kohdistaman kysynnän mahdollisesta lisääntymisestä. Todettuaan, että valikoivan edun suuruutta ei ole helppo määrittää, komissio pyysi kaikkia asianomaisia esittämään näkemyksensä siitä, miten ja millä menetelmällä voitaisiin arvioida järjestelystä tuensaajille koituvan välillisen hyödyn suuruus.

(83) Saatuaan asianomaisten lausunnot komissio katsoo jäljempänä tässä päätöksessä esitetyistä syistä, että tutkittavana olevasta järjestelystä on valikoivaa etua maanpäällisen verkon televisioyhtiöille ja kaapelin kautta välitettävälle maksutelevisiotarjonnalle.

(84) Televisioyhtiöt saavat etua lähinnä siitä, että niillä on mahdollisuus laajentaa katsojakuntaansa erityisesti kertamaksupalveluja lisäämällä. Digitelevision katsojakunta ei olisi ilman tukijärjestelyä lisääntynyt yhtä nopeasti, elleivät kyseiset televisioyhtiöt olisi itse rahoittaneet mahdollisten katsojiensa vastaanottokustannuksia. Katsojakunnan kasvattaminen on tärkeä osa maksutelevision tai maksutelevisiopalveluidensa lisäämiseen tähtäävän televisioyhtiön liiketoimintaa, sillä asiakkaiden (eli katsojien) määrä on keskeinen tekijä, kun kerrytetään tuloja ja pyritään pitämään kertamaksutarjonnan hinnat alhaisina. Tämä käy ilmi myös kustannuksista, joita satelliittiyhtiöille aiheutuu tällaisen asiakaskunnan kasvattamisesta ja, kun on siirrytty digitaalitekniikkaan, lisäkustannuksista, joita asiakaskunnan säilyttämisestä aiheutuu (36). Toinen kantelun tekijä, Sky Italia, esimerkiksi kertoo antaneensa asiakkailleen ilmaiseksi digisovittimen ja lautasantennin.

(85) On syytä lisätä, että järjestelyn tärkein seuraus on ollut vuorovaikutteisuuden mahdollistavien digisovittimien hinnan aleneminen: niiden hinta on tullut selvästi lähemmäs ns. perussovittimia. Sen tyyppisillä digisovittimilla, joita tutkittavana olevalla avustuksella on tuettu, kuluttajien on mahdollista hyödyntää tällä hetkellä analogisella tekniikalla lähetettävien, vapaasti vastaanotettavien televisiokanavien vakiotarjontaa, maksutelevisiotarjontaa ja monien eri televisioyhtiöiden ja sisällöntuottajien vuorovaikutteisia palveluja. Vuorovaikutteisiin palveluihin voidaan lukea sähköisen hallinnon palvelut, joita voidaan käyttää älykorttien avulla (37). Avustus antaa näin ollen kuluttajille mahdollisuuden hyödyntää selvästi laajempaa tarjontaa samaan hintaan, jolla ne aiemmin saattoivat hankkia ainoastaan paljon yksinkertaisemman digisovittimen, joka tarjosi vähemmän palveluja.

(86) Tästä seuraa, että tutkittavana oleva järjestely on kannustanut kuluttajia siirtymään analogisesta tekniikasta maanpäälliseen digitaaliteknikkaan. Tästä on ollut hyötyä televisioyhtiöille, etenkin kun tarkastellaan palveluja, joita ei voinut tarjota analogisella tekniikalla. Valtion maksama avustus on toisin sanoen antanut DVB-T-televisioyhtiöille mahdollisuuden välttää kustannukset, joita aiheutuu yleisön hankkimisen kannalta hyödyllisestä yleisestä markkinakäytännöstä (digisovittimien hankinnan tukeminen).

(87) Tämä väite saa välillisesti tukea Deutsche Bankin asiakirjasta (38), jossa sijoittajille kerrotaan Mediasetin osakkeiden hankinnan mahdollisista eduista. Deutsche Bankin tutkimusosasto osoittaa, että Mediaset voi erityisasemansa, edullisten markkinaolosuhteiden, markkinastrategiansa ja kuluttajille myönnettävien avustusten ansiosta kehittää maanpäällistä digitaalitelevisiota vähäisin riskein ja vähäisin kustannuksin tullakseen maksutelevisiomarkkinoille.

(88) Markkinoilla jo toimivat maanpäällistä verkkoa käyttävät yhtiöt saavat järjestelystä etua myös sillä tavoin, että se antaa niille mahdollisuuden vakiinnuttaa jo hankkimansa markkinaläsnäolo maanpäällisissä digitaalilähetyksissä tuotemerkin asemoinnin ja asiakaskunnan sitouttamisen avulla. Etu koskee digitaalitekniikalla tarjottavia uusia palveluja, erityisesti maksutelevisiota. Tutkittavana oleva järjestely voi siis vahvistaa voimassa olevan lainsäädännön vaikutuksia eli sitä, että verkkopalvelun tarjoajat ovat tärkeimpien televisioyhtiöiden määräysvallassa ja että ainoastaan yhtiöiden, joilla on jo voimassa oleva toimilupa analogisiin lähetyksiin, on mahdollista saada toimilupa digitaalisiin lähetyksiin. Markkinoilla jo toimivien yhtiöiden on helppo muuttaa analogisten lähetysten toimilupansa digitaalisiin, mutta uusien kilpailijoiden on ensin ostettava analoginen toimilupa markkinoilta voidakseen sen jälkeen harjoittaa lähetystoimintaa digitaalitekniikalla. Tutkittavana olevan järjestelyn kaltaiset toimenpiteet, jotka kasvattavat jo markkinoilla olevien toimijoiden yleisöä, voivat pahentaa uusille kilpailijoille aiheutuvaa ajallista haittaa.

(89) Edellä esitetyt väitteet eivät koske jo nyt analogisina tarjottavia palveluja, jotka kuluttajat jo tuntevat. On myös epätodennäköistä, että varhainen siirtyminen digitaaliseen lähetystekniikkaan olisi merkittävästi lisännyt näiden ohjelmien ja palvelujen kokonaiskatsojamäärää (analogiset + digitaaliset).

(90) Sekä Italian että Mediasetin esittämä väite, että etua ei ole saatu, koska ilman valtion avustusta tuensaajat eivät olisi tukeneet kuluttajien digisovitinhankintoja, ei ole vakuuttava. Jos oletetaan, että kuluttajat eivät olisi ostaneet ”avoimia” digisovittimia ilman kyseisiä avustuksia tai että maksutelevisiomarkkinat olivat liian pienet, avustuksen myöntämisestä seuraa nimenomaan, että maanpäällisen verkon televisioyhtiöille luodaan asiakaskuntaa, jota ne eivät olisi muuten saaneet. Koska tällä hetkellä maksutelevisio-ohjelmia, joista maksetaan kertamaksu ennalta maksetuilla korteilla, voidaan vastaanottaa ainoastaan vuorovaikutteisilla digisovittimilla, maksutelevisiopalvelujen käyttöönotto olisi viivästynyt, jos maanpäällisen verkon televisioyhtiöt eivät olisi tukeneet tällaisten digisovittimien hankintaa pelätessään muiden televisioyhtiöiden vapaamatkustusta. Tutkittavana oleva järjestely on näin ollen auttanut maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä poistamaan tämän ulkoisvaikutuksen ja luomaan liiketoimintamahdollisuuksia.

(91) Lisäksi komissio asettaa kyseenalaiseksi sen, että tuensaajien valmius tai kiinnostus tuen vaikutusten tuottamiseen myös ilman kyseistä tukea pitäisi ottaa huomioon ratkaistaessa, onko tutkittavana oleva järjestely tuottanut etua vai ei. Tutkittavana olevassa tapauksessa maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden saama etu on yksinkertaisesti tulosta järjestelyn vaikutuksesta. Järjestelyn käyttöönoton jälkeen tuensaajat ovat suunnanneet toimintansa tällä tavoin syntyneestä tilanteesta saatavien voittojen maksimoimiseen laajentamalla liiketoimintaansa, mikä ei olisi ilman avustusta ollut mahdollista. Tutkittavana olevassa tapauksessa on juuri näin, sillä AGCOM:n vuosikertomuksen (39) mukaan maksutelevisiotoiminnasta ja etenkin maanpäällisistä digitaalisista kertamaksulähetyksistä saadut tulot kasvoivat huomattavasti vuonna 2005, vaikka ne absoluuttisin luvuin olivat edelleen vähäiset.

(92) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan järjestelyn vaikutukset ovat hyödyn määrittämisessä ratkaisevia ja merkityksellisiä, minkä yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut välillisten tuensaajien tapauksessa tuomiossa, jonka se on antanut asiassa Saksa v. komissio (40).

(93) Komissio kiistää myös ne Italian ja muiden asianomaisten esittämät väitteet, joiden mukaan kyseessä ei ole etu. Ensinnäkin komissio kiistää Italian näkemyksen, jonka mukaan etua ei ole, koska tuensaajille siirrettyjen valtion varojen määrää on mahdotonta arvioida. Italian mainitsemassa päätöksessä 2006/513/EY (41) komissio ei kiistänyt tietyille tuensaajille (verkkopalvelun tarjoajille) koituneen välillisen hyödyn olemassaoloa vaan pelkästään jätti soveltamatta takaisinperintävelvoitetta niihin, koska ei ollut mahdollista todeta, oliko siirretty valtion varoja.

(94) Komissio torjuu myös sekä Mediasetin että RAI:n väitteet, että maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden ja satelliittiverkon televisioyhtiöiden tilanne ei ole vertailukelpoinen, koska maanpäällisen verkon toimijat joutuvat toteuttamaan digilähetyksiin siirtymisen laissa säädettyyn määräaikaan mennessä ja vastaamaan rinnakkaislähetyksen kustannuksista, jolloin tutkittava järjestely ei merkitsisi valikoivaa hyötyä.

(95) Maanpäällisen verkon toimijat on määrätty siirtymään digilähetyksiin lähinnä sen vuoksi, että lähetystoiminta maanpäällisen verkon kautta vie radiotaajuuksista hyvin suuren osan (42). Itse asiassa analogisen lähetystoiminnan vaatima radiotaajuuksien suuri määrä on ollut tekninen este uusien kilpailijoiden tulolle maanpäällisen verkon lähetystoiminnan markkinoille, mikä on auttanut RAI:ta ja Mediasetiä säilyttämään duopolinsa. Koska maanpäällisen verkon toimijat käyttävät rajallista resurssia – radiotaajuuksia – intensiivisesti, on perusteltua, että niillä on eri velvollisuudet kuin muita jakelutapoja käyttävillä toimijoilla. Radiotaajuuksien käyttö ei ole televisioyhtiöille kuuluva oikeus, vaikkakin ne voivat luottaa siihen, että kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat tällaisia radiotaajuuksia varatessaan ja tiettyyn käyttöön osoittaessaan puolueettomia, selkeitä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia perusteita (43). Järjestelyä ei ole laadittu niin, että se olisi oikeassa suhteessa digilähetyksiin siirtymisestä aiheutuviin kustannuksiin. Komissiosta ei ensiksikään vaikuta siltä, että kuluttajille maksettava avustus voitaisiin helposti suunnitella siten, että se olisi suhteutettu kustannuksiin, joita yhtiöille mahdollisesti aiheutuu digilähetyksiin siirryttäessä. Toiseksi järjestelyn oikeasuhteisuuden toteen näyttäminen kuuluu jäsenvaltiolle. Italia ei ole kuitenkaan toimittanut selkeää arviota digilähetyksiin siirtymisen kustannuksista eikä antanut täsmällisiä tietoja järjestelystä televisioyhtiöille koituvan hyödyn oikeasuhteisuudesta.

(96) Koska televisiolähetystoiminta edellyttää verkkopalvelun tarjoajien siirtopalveluiden käyttöä, maanpäällisen verkon digitelevisiojärjestelmän kehittämisestä voi koitua myös verkkopalvelun tarjoajille välillistä etua. Voidaan katsoa, että televisioyhtiön halukkuus maksaa siirtopalvelujen käytöstä riippuu muun muassa siitä, lisääntyvätkö tulot tiettyä jakelutapaa käyttämällä, mikä puolestaan riippuu kyseisellä jakelutavalla saavutettavasta katsojamäärästä. Koska tutkittava järjestely vaikuttaa maanpäällisten digitelevisiopalvelujen kuluttajamäärään, sillä voi olla välillisesti myönteinen vaikutus myös verkkopalvelun tarjoajiin.

(97) Ei ole kuitenkaan mahdollista todeta varmuudella, että järjestely olisi jo vaikuttanut televisioyhtiöiden päätöksiin eri jakelutapojen käyttämisestä, eikä määrittää hintaa, jonka nämä televisioyhtiöt olisivat olleet valmiita maksamaan ilman kyseistä järjestelyä. Lisäksi maanpäällisen digitaalisen jakelutavan televisioyhtiöiden ja verkkopalvelun tarjoajien omistusyhteyksien vuoksi ei ole kovin tärkeää erottaa näitä kahta tuensaajaryhmää toisistaan. Myös Italia on tästä samaa mieltä. Jos tutkittavana olevaa järjestelyä olisi jatkettu ajallisesti ja suosittu jatkuvasti nykyisen analogisen televisiotarjonnan katsojien siirtymistä maanpäällisiin digilähetyksiin, järjestely olisi vaikuttanut eri jakelutapojen yleisön suuruuteen siinä määrin, että se olisi vaikuttanut myös televisioyhtiöiden päätöksiin tietyn jakelutavan käyttämisestä. Näin ollen järjestelyn toistamisesta koituisi maanpäällisen digitaalisen verkkopalvelun tarjoajille etua satelliittiverkkopalvelun tarjoajien kustannuksella.

(98) On myös sellaisia verkkopalvelun tarjoajia, jotka eivät pelkästään myy televisioyhtiöille lähetyspalveluja vaan myyvät televisiopalveluja suoraan yleisölle. Tällainen on esimerkiksi Fastweb, kaapeliverkossa toimiva ns. triple play -yhtiö (44), joka toimii myös muun muassa maksutelevisioyrityksenä. Tässä tapauksessa verkkopalvelun tarjoaja saa samanlaisen edun kuin televisioyhtiöt, kuten johdanto-osan 84–88 kappaleessa selostettiin.

(99) Kuten jo menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä korostettiin, digisovittimien valmistajat saavat välillisesti hyötyä siitä, että niillä on mahdollisuus myydä digisovittimia enemmän kuin ne olisivat voineet myydä, jos järjestelyä ei olisi sovellettu. Järjestelyn kohteena olevien digisovittimien hankkiminen on avustuksen ansiosta kuluttajille edullisempaa, minkä vuoksi valmistajat voivat lisätä myyntiään alentamatta tuotteen hintaa tai nostaa hintaa menettämättä asiakkaita.

IV.A.3 VALIKOIVUUS

(100) Etu, jonka tutkittavana oleva järjestely antaa maanpäällisen verkon televisioyhtiöille ja kaapeliverkossa maksutelevisiopalveluja tarjoaville yhtiöille, on valikoiva. Kaikki televisioyhtiöt eivät saa välillistä etua järjestelystä, sillä televisioyhtiöille, jotka käyttävät ainoastaan satelliittijakelua, ei ole etua siitä, että digitelevision katsojamäärä lisääntyy kyseisen avustuksen ansiosta.

(101) Lisäksi etu kohdistuu valikoivasti digisovitinvalmistajiin.

IV.A.4 KILPAILUN VÄÄRISTYMINEN

(102) Televisioyhtiöt

(103) Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio totesi, että hyödystä, jonka televisioyhtiöt ja maanpäällisen verkkopalvelun tarjoajat saavat, on haittaa muita lähetystekniikkoja käyttäville televisioyhtiöille ja sellaisille televisioyhtiöille, jotka eivät tällä hetkellä voi harjoittaa ohjelmatoimintaa.

(104) Maanpäälliset digilähetykset eivät kilpaile pelkästään vapaasti vastaanotettavan analogisen tarjonnan kanssa vaan myös maksutelevision kanssa. Tuki antaa DVB-T- ja DVB-C-yhtiöille mahdollisuuden tulla maksutelevisiomarkkinoille pienemmin kustannuksin ja kilpailla markkinoilla jo olevien toimijoiden (kuten Sky Italian) kanssa. Tämä todetaan myös AGCOM:n raportin (45) päätelmissä, joiden mukaan tutkittavana oleva avustus on keskeinen tekijä DVB-T-tekniikkaa käyttävien televisioyhtiöiden yleisömäärän lisäämisessä, sekä Italian kilpailuviranomaisen selvityksessä, jossa korostetaan teknologisen puolueettomuuden periaatetta (46).

(105) Saatuaan Italian ja asianomaisten huomautukset komissio on edelleen sitä mieltä, että avustuksen tuoma valikoiva etu vääristää kilpailua. Ensinnäkin on kyseenalaista väittää, että maanpäällisen verkon toimijat ja satelliittiverkon toimijat eivät kilpailisi samoilla maksutelevisiomarkkinoilla ja että digisovittimen hinnalla olisi vain hyvin vähäinen vaikutus kuluttajiin, kun ne tekevät valinnan näiden kahden jakelutavan välillä. Myös tällaisten väitteiden perusteella tehty päätelmä, että järjestely ei vääristä kilpailua, on näin ollen torjuttava.

(106) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan riittää, että tuki uhkaa vääristää kilpailua valikoivan edun vuoksi. Vaikka maanpäällisen verkon digitaalinen maksutelevisiotarjonta ei tällä hetkellä olisikaan verrattavissa satelliitin kautta välitettävään maksutelevisiotarjontaan palvelutyypin perusteella (kertamaksutelevisio vs. kuukausitilaus) tai taloudellisesti (vuonna 2005 satelliitti-tv sai lähes 95 prosenttia tuloista tilaajilta), nämä kaksi palvelutyyppiä ovat kuitenkin jossain määrin korvattavissa toisillaan. Kun maanpäällinen digitaalinen lähetystekniikka on otettu käyttöön ja se on onnistunut vakiinnuttamaan maksutelevisiopalvelut – osittain digisovitinavustusten ansiosta – se voi kilpailla muilla jakelutavoilla tarjottavien analogisten palvelujen kanssa.

(107) Tällainen kehityskulku on nähty muissa jäsenvaltioissa. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuvirasto (Office of Fair Trading, OFT) on todennut edellä mainitun BSkyB:tä koskevan tutkinnan yhteydessä, että Football Association Premier Leaguen suorana lähetetyissä otteluissa on kaikilla jakelutavoilla kyse samoista markkinoista. Näin ollen on selvää, että maksutelevisiomarkkinoiden kehitysvaiheesta riippuen maanpäällistä digitaalista jakelutapaa käyttäen lähetettävä televisiotarjonta voi kilpailla satelliittitelevisiotarjonnan kanssa.

(108) Avustuksia on lisäksi maksettu kriittisessä vaiheessa eli ajankohtana, jolloin monien maanpäällisen analogisen television katsojien on siirryttävä katsomaan digitelevisiota. Tässä yhteydessä he voivat valita, sijoittavatko maanpäällisten lähetysten vastaanottimeen vai satelliittilähetysten vastaanottimeen. Koska avustukset alentavat maanpäällisen television vastaanottolaitteen (eli digisovittimen) hankintakustannuksia, on selvää, että ne vaikuttavat valintaan. Kun valinta on tehty, avustusten kilpailua vääristävä vaikutus voi olla melko pitkäaikainen ottaen huomioon kustannukset, joita jakelutavasta toiseen siirtyminen aiheuttaa.

(109) Italian kilpailuviranomainen on tehnyt päätöksen (47), jossa se arvioi, aiheuttivatko mainitut digisovittimet eturistiriidan, josta oli etua pääministerin omistamille yrityksille. On huomattava, että päätöksessä käsiteltiin maksutelevisiomarkkinoita tekemättä eroa maanpäällisen ja satelliittitelevision välille. Päätöksen 52 kohdassa todetaan, että Mediasetiä, Telecom Italiaa, Skyta ja Fastwebiä voidaan pitää potentiaalisina kilpailijoina maksutelevisiomarkkinoilla, vaikka niiden maksutelevisiotarjonta on eri tyyppistä.

(110) Italian ja Mediasetin väitettä, jonka mukaan järjestelyn valikoivuus ja kilpailua vääristävä vaikutus johtuu Skyn päätöksestä käyttää NDS-tekniikkaa, ei voida hyväksyä, sillä laki on muotoiltu niin, että järjestely ei koske satelliittidigisovittimia, vaikka satelliittiyhtiöt olisivat ottaneet käyttöön avoimeen tekniikkaan perustuvat digisovittimet. Myöskään sillä ei ole merkitystä, että Sky Italia ei luopunut suljetun tekniikan digisovittimista ottaakseen käyttöön digisovittimet, joista maksettiin avustus, vaikka vuoden 2006 budjettilakia muutettiin niin, että tukea myönnettiin jakelutavasta riippumatta kaikille vuorovaikutteisille digisovittimille. Kyseessä on strategia, jonka taustalla voi olla useita tekijöitä, esimerkiksi yhtiön aiemmin toteuttamat investoinnit ja päätös odottaa komission päätöstä uuden järjestelyn soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.

(111) Välillistä vahvistusta sille, että maksutelevisiomarkkinoille tulo vähäisin kustannuksin vääristää kilpailua, antaa Deutche Bankin selvitys (s. 18 ja sitä seuraavat sivut), jossa analysoidaan, mitä vaikutuksia Mediasetin taloudellisiin näkymiin on sillä, että jalkapallo-ottelut lähetetään kertamaksutelevisiopalveluna, jolloin siitä tulee riippuvainen asiakaskunnasta, jota Sky Italia ei voi saada. Tällä on vaikutusta DTH-maksutelevision kasvulukuihin. Toisaalta myös Sky Italian toimittamat luvut – joiden tarkoituksena oli osoittaa, että tuettujen digisovittimien myynti vaikuttaa Sky Italian tilausten kasvuun – tukevat käsitystä, että maksutelevisiomarkkinoiden sisällä on jonkinasteista kilpailua.

(112) Televisioyhtiöiden kilpailun vääristymisen lisäksi myös verkkopalvelun tarjoajien kilpailu vääristyy. Joulukuussa 2005 Italiassa oli noin 4,8 miljoonaa satelliittitelevisiokatsojaa mutta Skylla oli vain 3,5 miljoonaa tilaajaa. Loput 1,3 miljoonaa katsojaa oli siis kiinnostunut satelliittijärjestelmän kautta välitettävästä vapaasti vastaanotettavasta televisiotarjonnasta. Tämä osoittaa, että satelliitin kautta vapaasti vastaanotettavat televisiolähetykset voivat olla kuluttajille vaihtoehto maanpäällisen verkon ja kaapelin kautta välitettäville digitelevisiolähetyksille ja helpottaa siirtymistä digilähetyksiin. Koska satelliittijakelu on jätetty järjestelyssä avustusten ulkopuolelle ja avustukset suunnataan valikoivasti maanpäällisen verkon digisovittimiin ja kaapelidigisovittimiin, vaarana on, että järjestely ohjaa televisionkatsojat maanpäällisiä verkkoja ja kaapelia käyttäville televisioyhtiöille satelliittiyhtiöiden kustannuksella.

IV.A.5 VAIKUTUS JÄSENVALTIOIDEN VÄLISEEN KAUPPAAN

(113) Televisiolähetyspalvelujen ja verkkopalvelujen markkinat ovat avoimet kansainväliselle kilpailulle. Kun tiettyjä verkkopalvelun tarjoajia tai televisioyhtiöitä suositaan valikoivasti, kilpailu vääristyy haitaten niitä talouden toimijoita, jotka voisivat tulla markkinoille muista jäsenvaltioista. Satelliittiyhtiöiden ja kantelun tehneen Sky TV:n esimerkit ovat tämän suhteen hyvin valaisevia. Näin ollen tutkittavana oleva järjestely suosii yhteismarkkinoilla tiettyjä yrityksiä kilpailijoiden kustannuksella.

(114) Kukaan asianomaisista ei ole kiistänyt komission päätelmää eli sitä, että televisioyhtiöiden ja verkkopalvelun tarjoajien kilpailun vääristyminen on omiaan vahingoittamaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Näin ollen komissio vahvistaa menettelyn aloittamisesta tehtyyn päätökseen sisältyvän päätelmän, jonka mukaan järjestely vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

IV.A.6 PÄÄTELMÄ

(115) Vaikka tärkeimmät tuensaajat saavatkin tutkittavana olevasta järjestelystä vain välillistä etua, komissio katsoo, että kyseessä on valtiontuki DVB-T-tekniikkaa käyttävien maksutelevisioyhtiöiden hyväksi. Tuen avulla niillä on ennen kaikkea mahdollisuus luoda asiakaskunta ja sen myötä tarjota uusia palveluja sekä tulla maksutelevisiomarkkinoille vähäisin kustannuksin. Tämä koskee myös kaapeliyhtiöitä, jotka tarjoavat maksutelevisiopalveluja ja ovat näin ollen maksutelevisioyhtiöitä.

(116) Komissio katsoo, että tutkittavana olevassa järjestelyssä on kyse välillisestä tuesta, koska tukijärjestelyn tärkein seuraus on ollut, että mainitut tuensaajat saavat välillistä etua, vaikka niillä ei ole suoraa yhteyttä tuettua tuotetta valmistaviin yrityksiin.

(117) Tässä tapauksessa valtiontuen olemassaolosta ei ole epäselvyyttä, vaikka sovellettaisiin asiassa Altmark annettua tuomiota (48) julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten mahdollisesta korvaamisesta. Mikään siinä esitetyistä neljästä kriteereistä (yleistä taloudellista etua koskevan palvelun määrittely ja tehtäväksi antaminen, avustusperusteena olevien parametrien vahvistaminen etukäteen, ylikorvaamisen estäminen ja tehokkaan palveluntoimittajan valinta julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä tai avustuksen määrittäminen arvioimalla nettomääräiset lisäkustannukset, joita hyvin johdetulle yritykselle aiheutuu) ei täyty.

(118) Näin ollen RAI:n kantaa, jonka mukaan järjestely ei ole tukea RAI:n hyväksi, koska se joutuu julkisen palvelun velvoitteensa puitteissa investoimaan digitelevisiotekniikkaan, ei voida hyväksyä.

(119) Maanpäällisten digitaalisten verkkopalvelun tarjoajien tapauksessa komissio ei voi kohtuullisella varmuudella todeta, että etua olisi saatu jo järjestelyn soveltamisaikana, vaikka komissio katsookin, että kilpailu on voinut vääristyä niiden hyväksi. Näin ollen komissio toteaa, että verkkopalvelun tarjoajat eivät ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen tuensaajia.

(120) Lopuksi komissio muistuttaa, että menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä mainittiin televisioyhtiöiden ja verkkopalvelun tarjoajien lisäksi kolmas ryhmä, digisovittimien valmistajat, jotka voivat olla järjestelyn välillisiä tuensaajia.

(121) Koska avustus myönnetään MHP-standardin sisältäville digisovittimille eli vapaasti kaikkien valmistajien käytössä olevaa avointa sovellusrajapintaa käyttäville digisovittimille, komissio esitti menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä epäilyksiä sen suhteen, onko järjestelyssä kyse myös tuesta digisovittimien valmistajille. Tuki on suunnattu kuluttajille, jotka voivat valita minkä tahansa valmistajan digisovittimen. Näyttää siis siltä, että tuella ei suosita valikoivasti tietynlaisia digisovitinvalmistajia tuotantopaikan perusteella. Ei myöskään näytä siltä, että tietyt valmistajat olisivat erikoistuneet kyseisen avustuksen kohteena oleviin digisovittimiin, jolloin niitä olisi voitu suosia muiden mallien valmistajien kustannuksella. Ei näytä siltä, että digisovitinvalmistajat kilpailisivat sellaisten muiden sektorien toimijoiden kanssa, jotka eivät voi hyötyä järjestelystä. Eikä myöskään näytä siltä, että tutkittavana olevalla järjestelyllä olisi pyritty tarkoituksensa tai yleisen rakenteensa puolesta hyödyttämään digisovitinvalmistajia.

(122) Toisaalta komissio toteaa, että digisovitinvalmistajat saavat alakohtaista etua, jota muut talouden alat eivät voi saada ja joka vääristää talouden resurssien kohdentumista. Vaikka menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä esitetyn pyynnön seurauksena saaduissa huomautuksissa ei väitetty digisovitinvalmistajien saavan tukea, komissio katsoo, että kilpailun vääristymistä ei ole valmistajien tasolla mahdollista sulkea kokonaan pois.

(123) Komissio kuitenkin katsoo, että tässä tapauksessa ei ole tarpeen ratkaista, sisältääkö tutkittavana oleva järjestely perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea digisovitinvalmistajille. Valitsivatpa viranomaiset digitelevision kehittämisen edistämiseen minkä tahansa järjestelyn, niistä teknologisesti neutraaleinkin lisäisi välillisesti digisovittimien myyntiä. Jos olisi kyse tuesta digisovitinvalmistajille, komissio pitäisi sitä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana, kuten jäljempänä IV.B jaksossa selostetaan.

IV.B YHTEISMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI

(124) Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio totesi olevan epävarmaa, soveltuuko kyseinen järjestely yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan, 86 artiklan 2 kohdan tai 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tätä ennen komissio oli todennut, että tapaukseen ei voida soveltaa muita perustamissopimuksen 87 artiklassa säädettyjä poikkeuksia. Italian ja Mediasetin huomautuksissa esitetään kuitenkin menettelyn aloittamisesta tehdyssä komission päätöksessä esitettyjen väitteiden kumoamiseksi voimakkaita argumentteja, joiden mukaan tutkittavana oleva järjestely soveltuisi yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Lisäksi Italia on todennut, että sen mielestä tapaukseen olisi sovellettava perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ja 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia. Italian ja asianomaisten huomautukset saatuaan komissio on jäljempänä tässä päätöksessä esitettävistä syistä edelleen sitä mieltä, että tutkittavana oleva tuki ei sovellu yhteismarkkinoille.

IV.B.1 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 2 KOHDAN A ALAKOHTA

(125) Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio katsoi, että ilmaisua ’sosiaalinen tuki’ olisi tulkittava rajoittavasti ja että näin ollen komission käytännön mukaan ilmaisulla olisi viitattava tukiin, jotka on tarkoitettu heikossa asemassa olevien väestöryhmien tarpeiden tyydyttämiseen. Komissio mainitsi esimerkkinä lentoliikenteen valtiontukia koskevat suuntaviivat (49), joiden III.3 jakson perusteella sosiaalisia tukia saa myöntää periaatteessa vain tietyille matkustajaryhmille. Komissio on tuonut esiin, että tutkittavana olevan järjestelyn tapauksessa laissa ei viitata tuensaajan sosiaaliseen tai taloudelliseen asemaan, ja viittaa AGCOM:n tekemään selvitykseen kohtuuhintaisten digisovittimien saatavuudesta markkinoilla. Selvityksen mukaan koko väestö ei tarvitse tukea digitelevisiojärjestelmään siirtymiseksi. Markkinakehityksen perusteella yli 50 prosenttia kotitalouksista olisi hankkinut digisovittimen optimistisimman arvion mukaan vuoteen 2006 mennessä tai pessimistisimmän arvion mukaan vuoden 2008 alussa (50).

(126) Italian mukaan AGCOM:n esittämä arvio, jonka mukaan 50 prosenttia kotitalouksista olisi hankkinut digisovittimen vuoden 2006 tai vuoden 2008 loppuun mennessä, on alhainen, jos otetaan huomioon vuorovaikutteisten digisovittimien korkeampi hinta. Tämä ei muuta komission arviointia, koska Italia ei ole esittänyt mitään, mikä osoittaisi, että tuki on tarkoitettu pelkästään sitä tarvitseville väestönosille tai että koko väestö on tällaisen tuen tarpeessa.

(127) Komissio ei myöskään voi hyväksyä väitettä, että järjestely hyödyttäisi välillisesti köyhiä perheitä, kun saadaan mittakaavaetuja, jotka alentavat digisovittimien hintoja. Tähän on kaksi syytä. Ensinnäkin poikkeuksia yleiseen sääntöön, jonka mukaan tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille, tulkitaan rajoittavasti. Tämä koskee myös sosiaalista tukea, joka on tulkittava tueksi, joka on tarkoitettu yksinomaan ja suoraan heikossa asemassa olevien väestönosien hyväksi. Toiseksi, jos komissio hyväksyisi Italian esittämän väitteen, se hyväksyisi ajatuksen, että koko väestölle myönnetty tuki on sosiaalista tukea, koska se hyödyttäisi myös niitä väestönosia, jotka ovat tuen tarpeessa. Jos tämä olisi lähtökohta, kaikkia kuluttajien tai sijoittajien kautta myönnettyjä välillisiä tukia olisi pidettävä yhteismarkkinoille soveltuvina, mikä vesittäisi yleistä valtiontukikieltoa koskevien poikkeusten rajoittavan luonteen.

(128) Vaikuttaa siis siltä, että järjestelyssä ei ole kyse sosiaalisesta tuesta ja että perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ei voida soveltaa.

IV.B.2 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 3 KOHDAN B ALAKOHTA

(129) Komissio katsoi menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä, että tutkittavana olevaan tukeen ei voida soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyjä poikkeuksia. Italia on kuitenkin esittänyt huomautuksissaan, että digilähetyksiin siirtyminen on yhteisen eurooppalaisen edun mukainen hanke ja osa monien jäsenvaltioiden tukemaa ylikansallista ohjelmaa ja siksi olisi sovellettava perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyä poikkeusta. Tämä olisi sen mukaan sopusoinnussa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Exécutif régional wallon ja SA Glaverbel v. komissio antaman tuomion (51) kanssa.

(130) Näissä kahdessa asiassa oli kyse siitä, että Vallonian aluehallitus oli myöntänyt tukea Glaverbel-nimiselle yritykselle. Yritys sijoittaa edistyneeseen teknologiaan, kuten ohutkerroksisten aurinkokennojen kehittämiseen, joka kuuluu tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevaan erityisohjelmaan tietoteknologian alalla. Tällä perusteella Vallonian aluehallitus esitti, että tuki oli yhteismarkkinoille soveltuvaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskeva erityisohjelma tietoteknologian alalla oli Euroopan yhteisön perustama ohjelma. Tuomioistuin totesi, että komissio oli käyttänyt asiassa harkintavaltaansa ja että osapuolet eivät olleet osoittaneet järjestelyn edistäneen yhteisen eurooppalaisen edun mukaisen hankkeen toteuttamista.

(131) Tutkittavana olevassa tapauksessa komissio katsoo, että toimenpiteet, jotka Italia on toteuttanut digisovittimien myynnin edistämiseksi, eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamisalaan. Järjestely on yksittäisen jäsenvaltion hanke, joka vääristää tarpeettomasti kilpailua, kuten jäljempänä tässä päätöksessä selostetaan. Sitä ei voida pitää osana selkeästi määriteltyä hanketta, josta on sovittu ja joka on koordinoitu muiden jäsenvaltioiden kanssa sillä tavoin, että kielteiset vaikutukset kauppaan ja kilpailuun voidaan sulkea pois ja taata yhteisen eurooppalaisen edun toteutuminen. Italian huomautusta, että ”digilähetyksiin siirtymisen saattaminen päätökseen on yhteisön etu” ja että kasvava määrä jäsenvaltioita tukee tämän tavoitteen saavuttamista, käsitellään seuraavassa jaksossa, jossa tutkitaan perusteet, joilla järjestelyä voitaisiin pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana.

IV.B.3 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 3 KOHDAN C ALAKOHTA

(132) Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio ilmoitti, että se ei ole vakuuttunut siitä, että tukea televisioyhtiöille voitaisiin pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuvana. Komissio on edelleen tällä kannalla myös saatuaan asianomaisten huomautukset.

(133) Jotta tuki olisi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuvaa, sillä on pyrittävä yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen välttämättömällä ja oikeasuhteisella tavalla. Järjestelyä olisi arvioitava ottaen huomioon seuraavat näkökohdat: a) Pyritäänkö tukijärjestelyllä selkeästi määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen? b) Onko tuki suunniteltu siten, että sillä voidaan päästä yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen, eli pyritäänkö tuella puuttumaan tilanteeseen, jossa markkinat toimivat puutteellisesti, tai pääsemään johonkin muuhun tavoitteeseen? Täsmällisemmin: i) Onko tukijärjestely sopiva keino vai olisiko muita, vielä sopivampia keinoja? ii) Onko tuella kannustava vaikutus eli muuttaako tuki yritysten käyttäytymistä? iii) Onko tuki oikeasuhteinen eli voitaisiinko sama toimintatapojen muutos saada aikaan vähäisemmällä tuella? c) Onko kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan niin vähäistä, että kokonaistilanne on myönteinen?

IV.B.3.1 Yhteisen edun mukainen tavoite

(134) Komissio totesi menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä, että digilähetyksiin siirtymisestä saadaan merkittäviä etuja – radiotaajuuksien tehokkaampi käyttö ja lähetyskapasiteetin lisääntyminen – joiden seurauksena palvelut paranevat ja kuluttajille suunnattu tarjonta lisääntyy. Näin ollen komissio totesi tuossa päätöksessä myös, että siirtymistä analogista tekniikkaa käyttävistä lähetyksistä digitaalista tekniikkaa käyttäviin lähetyksiin ja vuorovaikutteisissa palveluissa käytettävien avoimien standardien leviämistä on pidettävä yhteisen edun mukaisina tavoitteina. Italia yhtyy huomautuksissaan tältä osin komission näkemykseen. Europa 7 kuitenkin toisti Sky Italian kantelussaan esittämät huomautukset ja korosti, että mistään yleisestä edusta ei ole kysymys, sillä tällä hetkellä digisovittimen hankinta on yhteydessä puhtaasti kaupalliseen toimintaan ja digiaikaan siirtymisestä saatava hyöty on jo lykätty vuoteen 2012.

(135) Komissio ei hyväksy Europa 7:n väitteitä. Kuten komissio jo menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä totesi, se tukee aktiivisesti siirtymistä digilähetyksiin, joiden etuja se on painottanut eEurope 2005 -hankkeen yhteydessä, kahdessa digilähetyksiin siirtymistä koskevassa tiedonannossa (52) ja tiedonannossa e2010 – Kasvua ja työllisyyttä edistävä eurooppalainen tietoyhteiskunta (53). Sääntelyllä ei saisi määrätä eikä suosia tietyn digitaalisen jakelutavan käyttöä eli toisin sanoen ns. teknologisen puolueettomuuden periaatetta olisi noudatettava, vaikkakin direktiivin 2002/21/EY (54) mukaan tilanteeseen puuttumista voidaan harkita jotakin tiettyä jakelutapaa koskevien markkinahäiriöiden poistamiseksi. Viime kädessä markkinoilla menestynevät parhaiten jakelutavat, joista kuluttajat saavat suurimman hyödyn.

(136) Komissio korostaa vuorovaikutteisten digitaalitelevisiopalvelujen yhteentoimivuudesta antamassaan tiedonannossa (55) sekä vuorovaikutteisuuden että yhteentoimivuuden merkitystä. Tiedonannossa täsmennetään, että ”komissio pyrkii varmistamaan, että Euroopan kansalaiset pääsevät hyötymään entistä laajemmasta yhä useamman jakelukanavan kautta saatavilla olevien vuorovaikutteisten digitaalitelevisiopalvelujen valikoimasta”. Vuorovaikutteisella televisiolla digitelevisioon lisätään videon lisäksi toimintoja, joita voitaisiin tulevaisuudessa hyödyntää kaupallisten tarkoitusten lisäksi myös sähköisen hallinnon toiminnoissa, jotka on suunnattu myös niille väestönosille, joilla on eniten vaikeuksia tietotekniikan kanssa.

(137) Komissio toteaa tiedonannoissa myös, että yhteentoimivuuden puuttuminen (joka koskee sekä teknistä yhteentoimivuutta että pääsyä) ja kuluttajien mahdollisesti rajoitetut valinnanmahdollisuudet voivat vaikuttaa vapaaseen tiedonkulkuun, tiedotusvälineiden moniarvoisuuteen ja kulttuurilliseen monimuotoisuuteen. Nämä ongelmat voidaan tiivistää seuraavasti: kuluttajat eivät voi hankkia standardoitua yleisvastaanotinta, jolla voisi vastaanottaa kaikki vapaasti vastaanotettavat ja maksulliset vuorovaikutteiset televisiopalvelut, ja joutuvat käyttämään kalliimpia vastaanottimia, joissa on valmistajakohtainen sovellusrajapinta. Televisioyhtiöillä olisi vaikeuksia kehittää ja jaella vuorovaikutteisia palveluja, koska ne saisivat neuvotteluissa vastaansa vertikaalisesti koko tarjontaketjussa toimivat verkkopalvelun tarjoajat, jotka määräävät valmistajakohtaisten sovellusrajapintojen käytöstä. Avoin sovellusrajapinta lisää yhteentoimivuutta eli vuorovaikutteisen sisällön siirrettävyyttä siirtomekanismien välillä niin, että sisällön kaikki vuorovaikutteisuusominaisuudet säilyvät. Lisäksi komissio korostaa, että MHP-standardi on tällä hetkellä kehittynein avoin sovellusrajapintastandardi Euroopassa ja että komissio ryhtyy lisätoimenpiteisiin edistääkseen sen vapaaehtoista käyttöönottoa. Laitteista, jotka sisältävät jonkin MHP:n kaltaisen standardinmukaisen suoritusohjelman (ns. execution engine), aiheutuu kuluttajille lisäkustannuksia, joita voidaan vähentää tukemalla kuluttajien laitehankintoja. Komissio toteaa vielä, että jäsenvaltiot voivat siis myöntää kuluttajille avustuksia.

(138) Toiseksi, vaikka monet edellä kuvatuista hyödyistä – erityisesti sellaiset hyödyt, jotka eivät liity kaupalliseen toimintaan – toteutuvat vasta tulevaisuudessa, ei ole syytä katsoa, että tutkittavana olevalla järjestelyllä ei pyrittäisi yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen. Toisaalta komissio ei myöskään katso, että yhteisen edun mukaista tavoitetta ei ole, koska kaikki tällä hetkellä nähtävissä olevat edut liittyvät kaupalliseen toimintaan. Kuluttajien saama hyöty ei ole pelkästään kilpailupolitiikan keskeinen tekijä, vaan myös valtion toimenpiteen myönteinen vaikutus ja kuluttajien hyvinvoinnin lisääntyminen voivat ilman muuta kuulua yhteisen edun määritelmään.

(139) Näin ollen komissio vahvistaa, että tutkittavana olevalla tukijärjestelyllä pyritään selkeästi määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen.

IV.B.3.2 Asianmukaisella tavalla suunniteltu tuki

(140) Päätöksessään menettelyn aloittamisesta komissio totesi, että tietyt markkinoiden toimintapuutteet ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvät ongelmat voivat olla esteenä digiaikaan siirtymiselle ja että kuluttajille myönnetyt avustukset ovat periaatteessa hyväksyttävä tapa edistää siirtymistä, kunhan avustusten myöntämisessä noudatetaan teknologisen puolueettomuuden periaatetta.

(141) Komissio on esittänyt tutkittavana olevaa järjestelyä koskevan alustavan kantansa markkinoiden erilaisten toimintapuutteiden ja erilaisten sosiaalisten ongelmien (56) sekä erityisesti televisioyhtiöiden markkinoiden osalta. Alustava kanta oli seuraava: a) Maanpäällisen digilähetystoiminnan kehittymisen esteenä voi olla markkinatoimijoiden koordinointiongelma. b) Järjestelyssä myönnetään avustus kuluttajille, joiden on sovitettava analogiset laitteensa digilähetysten vastaanottamiseen. c) Markkinavoiman vuoksi markkinat eivät ehkä saa täysimääräistä hyötyä toimijoiden välisestä kilpailusta. d) Digiaikaan siirtymisestä voi koitua myönteisiä ulkoisvaikutuksia, kun radiotaajuuksia käytetään tehokkaammin. e) Järjestely edistää innovointia ja uusien palvelujen kehittämistä, mikä on myös eräänlainen ulkoisvaikutus.

(142) Näiden seikkojen osalta on tutkittava ensinnäkin, onko markkinoilla todellisia toimintapuutteita, jotka estävät markkinoiden tehokkaan toiminnan; toiseksi, ovatko valtiontuet sopivin tapa korjata markkinoiden toimintapuute; ja kolmanneksi, rajoittuuko myönnetty tuki tavoitteiden saavuttamisen kannalta välttämättömään.

(143) Päätöksessään menettelyn aloittamisesta komissio totesi, että markkinatoimijoiden välinen koordinointiongelma voi periaatteessa olla markkinoiden toimintapuute. Ennen kaikkea siksi, että radiotaajuudet eivät riitä analogisten ja digitaalisten televisiosignaalien samanaikaiseen lähettämiseen, televisioyhtiöiden on sovittava digilähetyksiin siirtymisen ajankohdasta, jotta rinnakkaisten lähetysten kustannukset jäisivät mahdollisimman vähiin. Kuluttajat eivät todennäköisesti ole myöskään valmiita siirtymään digijärjestelmään ennen kuin sen kautta voidaan lähettää useampien televisioyhtiöiden ohjelmia. Tämän vuoksi televisioyhtiöt saattavat haluta odottaa muiden toimijoiden mukaantuloa ennen kuin siirtyvät digijärjestelmään. Ilman toimijoiden välistä koordinointia tämä voi viivästyttää digilähetyksiin siirtymistä. Siksi on tärkeää lyhentää rinnakkaisten lähetysten vaihetta ja saada televisioyhtiöt siirtymään digilähetyksiin samanaikaisesti.

(144) Komissio ei kuitenkaan pidä järjestelyä sopivana keinona tällaisen markkinoiden toimintapuutteen korjaamiseen. Itse asiassa, kun järjestely otettiin käyttöön, sitova määräaika digilähetyksiin siirtymiselle oli 31 päivä joulukuuta 2006. Tämän pitäisi sinällään riittää kannustamaan televisioyhtiöitä suunnittelemaan ja koordinoimaan siirtyminen uuteen järjestelmään ja auttamaan kuluttajia sopeutumaan uuteen lähetystekniikkaan. Vaikka avustusten myöntäminen kuluttajille voi lisätä maanpäällisen verkon digitelevisiopalvelujen kysyntää, se ei kuitenkaan ratkaise markkinatoimijoiden koordinointikysymystä.

(145) Italia on todennut ensimmäisestä kohdasta, että sitova määräaika ei riitä takaamaan analogisten lähetysten lopettamista, ellei kysyntä lisäänny. Kuluttajat, joita ei kiinnosta maksutelevisio, eivät ole tähän valmiita, koska jo markkinoilla toimivat maanpäällisen verkon televisioyhtiöt eivät ole tällaisessa tilanteessa kiinnostuneita tukemaan kuluttajien digisovitinhankintoja. Kun tilannetta tarkastellaan jo markkinoilla toimivien maanpäällisen analogisen verkon televisioyhtiöiden kilpailun kannalta ja otetaan huomioon, että kuluttajat katsoivat eniten juuri maanpäällisen verkon analogisia lähetyksiä, mikään ei kannustanut toimijoita käynnistämään siirtymistä digilähetyksiin.

(146) Komissio toistaa, että sen mielestä laissa säädetty määräaika on riittävä keino korjata koordinoinnin tarpeesta johtuva markkinoiden toimintapuute. Kun Italian viranomaiset olivat päättäneet aloittaa prosessin, jonka tarkoituksena oli siirtyminen digilähetyksiin, ja säätänyt laissa määräajan analogisten lähetysten lopettamiselle, markkinoilla jo toimivien televisioyhtiöiden olisi täytynyt pitää tällaista päätöstä tosiasiana ja aloittaa uusien liiketoimintastrategioiden kehittäminen. Riittämättömästä kysynnästä johtuvia vaikeuksia on arvioitava erikseen, eikä niitä käsitellä markkinatoimijoiden koordinointitarpeen yhteydessä.

(147) Koska Italian maanpäällisen verkon televisiomarkkinat ovat niin suuret, komissio katsoo, että riski, että kuluttajien kriittinen massa (joka motivoisi maanpäällisen verkon digitaalisen tekniikan investointeihin) jää saavuttamatta, on joka tapauksessa niin vähäinen, että talouden toimijat pystyvät sen kohtaamaan.

(148) Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio katsoi, että avustuksen maksaminen kuluttajille, jotka joutuvat päivittämään analogiset laitteensa, on välttämätön toimenpide, jotta digiaikaan siirtyminen sujuisi ilman erityisiä vaikeuksia. Vaikka kuluttajille myönnettävä tuki hyväksytään, näkemys ei kuitenkaan oikeuta satelliittijakelun syrjimistä maanpäällisen jakelutavan kustannuksella. Kuluttajia ei ole tarpeen ohjata tietyn digitaalisen jakelutavan käyttöön, kuten tutkittavana olevassa järjestelyssä tapahtuu.

(149) Italia tyytyi huomautuksissaan vain toistamaan jo aiemmin esitetyn väitteen, jonka mukaan järjestely edellyttää, että digisovittimilla voi vastaanottaa vapaasti vastaanotettavia tv-lähetyksiä ilman, että siitä aiheutuu käyttäjälle kustannuksia. Tämä jo sinällään estää satelliittijakelua saamasta järjestelyn tarjoamia hyötyjä, sillä ainoa satelliittiyhtiö, Sky Italia, vaatii ohjelmistaan maksun.

(150) Komissio kuitenkin huomauttaa, että satelliitin kautta välitetään vapaasti vastaanotettavaa televisiotarjontaa myös sellaisille kuluttajille, jotka eivät ole Skyn asiakkaita. Ei myöskään näytä olevan mitään syytä jättää avustusta myöntämättä sellaisille kuluttajille, jotka haluavat siirtyä digitelevisiopalveluihin, joista maksetaan tilausmaksu. Italia itsekin hyväksyy tämän lähtökohdan, sillä se myöntää avustuksen kuluttajille, jotka vastaanottavat liittymismaksua edellyttäviä kaapeliverkon lähetyksiä.

(151) Jos ehdon ”ilman, että siitä aiheutuu kustannuksia käyttäjälle” tulkitaan tarkoittavan niitä kustannuksia, joita kuluttajalle aiheutuu vapaasti vastaanotettavien kanavien vastaanottamisesta niiden kustannusten lisäksi, joita kuluttajalle jo aiheutuu televisioyhtiön tarjoamien muiden palvelujen vastaanottamisesta, myöskään satelliittitelevision asiakkaille ei aiheudu lisäkustannuksia vapaasti vastaanotettavien televisiolähetysten katselemisesta. Toisaalta, jos järjestelyn tarkoituksena on, että kuluttajalle ei aiheudu mitään kustannuksia vapaasti vastaanotettavien kanavien katselusta, ei ole selvää, miksi avustusta maksetaan sellaisten jakelutapojen digisovittimille, jotka edellyttävät tilausmaksun maksamista tietyistä Internet- ja tietoliikennepalveluista.

(152) Italian mukaan DVB-S- ja DVB-C-järjestelmän erilaista kohtelua voidaan perustella laajakaistan leviämistä edistävällä nykypolitiikalla. Komissio ei voi hyväksyä tätä käsitystä, sillä laajakaistan kehittämisen tukemisella ei voida perustella televisioyhtiöiden välisen kilpailun vääristämistä. Mikä tahansa mahdollinen tuki laajakaistan hyväksi on tutkittava asianmukaisesti ja arvioitava erikseen.

(153) Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että tuki ei ole sopiva väline ratkaisemaan vähäisen kilpailun ongelmaa ja että tuen myöntäminen maanpäällisen verkon tekniikalle siksi, että Sky Italialla on monopoliasema satelliittilähetysten ja maksutelevision markkinoilla, ei riitä tekemään tuesta yhteismarkkinoille soveltuvaa.

(154) Komissio korostaa, että jo silloin, kun News Corporation hankki määräysvallan Telepiùsta ja Streamistä, edellytettiin sitoumuksia, jotka poistaisivat kilpailuongelmat. Se, että etenkin Skyn on mahdotonta hankkia oikeuksia lähettää jalkapallo-otteluita suorana kaikilla jakelutavoilla, hyödyttää muita maksutelevisioyhtiöitä, joihin kuuluvat myös maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöt.

(155) Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että digilähetyksiin siirtymisessä suosittiin jo markkinoilla olevia analogisen tekniikan televisioyhtiöitä, koska valtio myönsi digilähetysten toimiluvat televisioyhtiöihin sidoksissa oleville verkkopalvelun tarjoajille automaattisesti ja ilman korvausta. Vaikka televisioyhtiöt joutuvat tarjoamaan kolmansille osan radiotaajuuksistaan, niille taattiin 60 prosenttia lähetyskapasiteetista. Sen lisäksi digitekniikka lisää televisioyhtiöiden lähetyskapasiteettia pienemmin kustannuksin. Vaikuttaa siltä, että nämä tekijät riittävät televisioyhtiöille korvaukseksi digilähetyksiin siirtymisen kustannuksista.

(156) Italian ja Mediasetin mukaan tässä väitteessä ei oteta huomioon siirtymisen todellista kustannus–hyötysuhdetta, sillä digitaalitekniikkaan siirtymisestä eniten hyötyvät tahot (markkinoille tulevat uudet kilpailijat) eivät ole niitä, jotka vastaavat kustannuksista (kuluttajat ja ennen kaikkea markkinoilla jo toimivat yhtiöt). Kustannusten aleneminen ei korvaa markkinoilla jo toimiville yhtiöille lisääntyvää kilpailua, jonka ne joutuvat kohtaamaan, kun niiden on luovutettava 40 prosenttia kapasiteetistaan riippumattomille tuottajille. Jo markkinoilla toimiville yhtiöille ei näin ollen ole kannustimia lopettaa analogisia lähetyksiä. Jos siis analogista tekniikkaa käyttävät televisioyhtiöt saavat jonkinlaista etua, sitä olisi pidettävä korvauksena niille aiheutuneista kustannuksista.

(157) Komissio katsoo, että edellä esitetty väite perustuu virheelliseen olettamukseen eli siihen, että nykyisille toimijoille, joilla on markkinavoima, olisi korvattava kilpailun lisääntymisestä mahdollisesti aiheutuvat tappiot. Velvollisuus siirtyä digilähetyksiin ja radiotaajuuksien uudelleenjakaminen, joka mahdollistaa uusien