Erityiskertomus nro 5/2000 tuomioistuimen kiinteistömenoista (lisärakennukset Erasmus ja Thomas More sekä lisärakennus C) sekä tuomioistuimen vastaukset



Virallinen lehti nro C 109 , 14/04/2000 s. 0001 - 0018



Erityiskertomus nro 5/2000 tuomioistuimen kiinteistömenoista (lisärakennukset Erasmus ja Thomas More sekä lisärakennus C) sekä tuomioistuimen vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2000/C 109/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> Johdanto 1. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin teki 15. marraskuuta 1994 Luxemburgin hallintoviranomaisten kanssa vuokrasopimuksen, johon sisältyi osto-oikeus(1). Sopimuksen kohteena oli kolme lisärakennusta, jotka liittyvät toimielimen vuonna 1972 käyttöönottamaan Kirchbergissä sijaitsevaan Palais-rakennukseen. 2. Luxemburgin hallintoviranomaiset rakennuttivat(2) vuosina 1986 - 1994 nämä kolme rakennusta (ks. jäljempänä oleva kuva), joiden pinta-ala on yhteensä 65949 neliömetriä, tuomioistuimen erityistarpeiden mukaan(3). Rakennustyöt niveltyivät toisiinsa asteittain siten, että tuomioistuimen jatkuvasti kasvava toimitilojen tarve voitiin tyydyttää, ja töiden valmistuttua vuonna 1994 tuomioistuimen henkilöstö voitiin koota yhteen ja samaan rakennuskompleksiin; siihen mennessä henkilöstö oli ollut hajautettuna useisiin eri paikkoihin. Tämän kiinteistöohjelman (lisärakennus A eli "Erasmus", lisärakennus B eli "Thomas More" ja lisärakennus C) menot ovat 9,2 miljardia Luxemburgin frangia (eli ilman alv:a noin 200 miljoonaa ecua) (ks. taulukko 1). Tilintarkastustuomioistuin toimitti näiden menojen osalta tarkastuksen, joka kattoi kyseisten kolmen lisärakennuksen toteuttamisen, 15. marraskuuta 1994 päivätyn sopimuksen teon sekä sopimuksen täytäntöönpanon vuoteen 1998 asti. >PIC FILE= "C_2000109FI.000201.EPS"> Taulukko 1 Rakennuskustannukset >TAULUKON PAIKKA> Kiinteistöohjelman käynnistäminen 3. Jo vuonna 1979 tuomioistuin katsoi, että toimintansa ja henkilöstömääränsä kehittymisen takia sen on pakko vuokrata toimistotiloja Palais-rakennuksen ulkopuolelta. 1980-luvun alussa se antoi Luxemburgin hallintoviranomaisille tehtäväksi toteuttaa puolestaan kiinteistönkehittämisohjelman, joka määritettiin asteittain myöhempien vuosien kuluessa. Ohjelman rahoitus-, seuranta- ja valvontajärjestelyjä ei tuolloin vahvistettu sopimusteitse Luxemburgin hallintoviranomaisten kanssa. 4. Tuomioistuin käynnisti ja toteutti tämän kiinteistöhankkeen, joka merkitsi yhteisöille pitkän ajan taloudellista sitoutumista, vaikkei se ollut esittänyt hanketta varainhoidon valvojalleen ennalta tarkastettavaksi. Se ei myöskään antanut budjettivallan käyttäjälle tietoja suunniteltujen toimien laajuudesta budjettivallan käyttäjän ennalta antamaa hyväksyntää varten. 5. Tuomioistuimen, Luxemburgin hallintoviranomaisten ja rakennuttajan (rakentajan sataprosenttisesti omistama tytäryhtiö) välinen oikeudellinen(4) ja rahoituksellinen(5) järjestely oli sen luonteinen, että yhteisöjen oli lähes mahdotonta hallita teknisesti ja rahoituksellisesti hanketta, jonka lopulliset kustannukset tulevat viime kädessä yhteisöjen kannettavaksi(6). 6. Luxemburgin hallintoviranomaiset toteuttivat koko ohjelman järjestelyt noudattamatta julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla sovellettavien yhteisön menettelyjen henkeä(7). Kilpailukutsu oli varsin rajoitettu. Lisärakennuksen A rakentaja valittiin rajoitetussa tarjouskilpailussa, johon osallistujilla oli elokuussa 1985 vain 20 päivää aikaa tehdä tarjous. Samaa rakentajaa käytettiin uudelleen - ilman varsinaista kilpailukutsua - vuonna 1989 lisärakennuksen B ja vuonna 1992 lisärakennuksen C toteuttamista varten. Töiden toteuttaminen ja rakennusten käyttöönotto 7. Koordinointipuutteet sekä tuomioistuimen valvontakeinojen heikkous töiden aikana vaikuttivat suoraan toteuttamisolosuhteisiin (vastaavuus tuomioistuimen tarpeisiin nähden) ja rakennusten kustannuksiin (varsinkin kun ajatellaan lisäkustannuksia, jotka aiheutuivat työvirheiden korjaamisesta sekä suunnittelu- ja toteutusvirheistä). 8. Hankkeessa ei noudatettu menojen enimmäismääriä (yhteensä 3940 miljoonaa Luxemburgin frangia alv mukaan luettuna eli noin 100 miljoonaa ecua), jotka alun perin vahvistettiin laeissa(8), joilla Luxemburgin hallintoviranomaisille annettiin lupa lisärakennusten rakennuttamista varten. Hankkeen budjettia piti suurentaa vuodesta 1992 lähtien yhteensä 740 miljoonalla Luxemburgin frangilla (noin 18 miljoonalla eculla), jotta voitiin ottaa huomioon toimielimen pyytämät lisätyöt sekä tietyöt ja työvirheiden korjaukset, jotka saattavat loppujen lopuksi jäädä tuomioistuimen maksettavaksi. 9. Tuomioistuin saattoi itsensä vaikeaan tilanteeseen, sillä sen käytössä oli - ilman vuokrasopimusta - asteittain syyskuusta 1988 lähtien rakennuksia, joiden kustannuksista sillä ei ollut tarkkaa tietoa ja joiden käyttöönasettamista koskevia taloudellisia ehtoja ei ollut määritetty ennalta eikä hyväksytty kyseisten osapuolten kesken. 10. Otettuaan käyttöön rakennuksia ilman vuokrasopimusta tuomioistuin maksoi vuosina 1989 - 1994 yli 1,5 miljardia Luxemburgin frangia (noin 35 miljoonaa ecua) etumaksuina myöhemmin tarkemmin määriteltävistä vuokrista. Nämä maksut vastasivat niiden talousarviomäärärahojen kokonaismäärää, jotka olivat käytettävissä vuokriin tarkoitetussa budjettikohdassa. Tuomioistuimen varainhoidon valvoja varusti maksusitoumusehdotukset ja vastaavat maksumääräykset hyväksymismerkinnällä, vaikka nämä menettelytavat ovat varainhoitoa koskevien yhteisön säännösten vastaisia; kyseisten säännösten mukaan vuokraa voidaan maksaa ainoastaan asianmukaisten tositteiden - tässä tapauksessa vuokrasopimuksen - perusteella. 11. Tuomioistuimen lähtökohtana oli tuohon aikaan vuokraus, eikä vielä hankinta. Ja vaikka Luxemburgin hallintoviranomaiset olivat selvästi ilmoittaneet aikovansa määrittää vuokran sen suuruiseksi, että se kattaisi rakennuskustannukset(9), lisärakennuksista maksetut määrät eivät perustuneet osapuolten väliseen ennakkoarvioon kunkin rakennuksen todellisista kustannuksista, vaan ne suoritettiin Luxemburgin hallinnon vaatimien määrien mukaan siten, että tuomioistuin välitti vastaavat maksuvaateet edelleen budjettivallan käyttäjälle. Tällaista menettelyä noudatettaessa toimielimen maksamat määrät eivät perustu tarkistettuihin rahassa arvioituihin parametreihin, vaan niiden pääasiallisena lähtökohtana ovat määrärahat, jotka budjettivallan käyttäjä voi myöntää. Rakennusten hankkimiseksi tehty sopimus Oikeudelliset ja rahoitukselliset näkökohdat 12. Luxemburgin hallintoviranomaiset ja tuomioistuin tekivät 15. marraskuuta 1994 sopimuksen, jolla Luxemburgin hallintoviranomaiset vuokrasivat tuomioistuimelle lisärakennukset A, B ja C ja jonka mukaan Euroopan yhteisöillä oli näiden rakennusten osto-oikeus. Sopimuksen voimassaoloaika päättyy sinä päivänä, jona Euroopan yhteisöistä tulee rakennusten omistaja, viimeistään vuonna 2015. Sopimus voidaan purkaa ennen tätä määräaikaa, mikäli tuomioistuimen kotipaikka siirretään Luxemburgin ulkopuolelle EY:n perustamissopimuksen 289 artiklaan perustuvalla päätöksellä. Tässä sopimuksessa on huomattavan epätavanomaisia ehtoja. Luxemburgin hallinto sitoutuu myymään rakennuksia, joiden omistaja se ei tuolloin vielä ollut. Sopimuksessa on myös yleisesti sovellettavasta oikeudesta poikkeavia lausekkeita(10), jotka voivat vahingoittaa pahoin yhteisöjen taloudellisia etuja, sekä epätarkkuuksia sopimuksen olennaisessa osassa, joka koskee myyntihinnan määrittämistä ja valvontaa. 13. Lisärakennusten toteuttamista varten käyttöönotetuista rahoitusjärjestelyistä aiheutuu tuomioistuimelle lainanottajan velvoitteita ilman että sille vastaavasti syntyisi oikeuksia (esimerkiksi rahoitettujen rakennusten omistusoikeus). Välittäjillä eli Luxemburgin hallinnolla ja rakennuttajalla on muodollinen oikeudellinen vastuu. Ne eivät kuitenkaan vastaa sopimuksenmukaisiin velvoitteisiinsa perustuvista kustannuksista. Varainhoitoa koskevissa yhteisön säännöksissä ei säädetä lainanoton käytöstä kiinteistöhankintojen tekemiseksi; tämän lisäksi on erikseen todettava, että toteutetunlaisissa järjestelyissä yhteisöjen on mahdotonta hallita niiden kannettavaksi tulevia kustannuksia, olivatpa ne minkä suuruisia tahansa. 14. Mitä tulee 15. marraskuuta 1994 tehdyn sopimuksen täytäntöönpanoon, on todettava, että yhteisöjen vastattavaksi kirjataan nykyisin useita menoja, jotka liittyvät rakennusten rakennuskustannuksiin (ulkoalueiden kunnostamisesta aiheutuneita menoja, yhdystien rakentaminen). Yhteisöjen on pitänyt käydä neuvotteluja saadakseen lopulta vapautuksen alv:sta yhteisöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan pöytäkirjan mukaisesti. Tullakseen lopullisesti näiden rakennusten omistajaksi yhteisöjen kuuluu lisäksi maksaa tontin hinta, jota ei ole määritetty sopimuksessa. Yhteisöjen ottaessa vastatakseen näistä menoista mennään pitemmälle kuin alun perin oli sovittu(11), sillä molempien osapuolten lähtökohtana oli tuolloin vuokraus. Tämän lisäksi yhdystien rakentamismenoista vastaaminen on täysin perusteetonta. Rakennuskustannukset ja rahoituskulut 15. Rakennuskustannusten määrittäminen ja valvonta annettiin asiantuntijan tehtäväksi. Tarkoituksena oli, että kustannusten määrittämisessä ja valvonnassa käytettäisiin perustana Luxemburgin hallinnon saamia tietoja, jotka tässä tapauksessa eivät ylipäätään sisällä riittävästi informaatiota toteutettujen työsuoritusten luonteesta. Vaikka asiantuntija kiinnitti tuomioistuimen huomiota asiaan, tuomioistuin ei vaatinut toimittamaan asiakirjoja, joilla olisi voitu todentaa yhteensä 629 miljoonan Luxemburgin frangin (noin 15 miljoonan ecun) lisätyöt. 16. Lisärakennusten rakennuskustannukset eivät olleet hallinnassa. Asiantuntijan laskelmat osoittavat, että kustannukset ylittävät 49 prosentilla alkuperäisen budjetin ja ovat yli 25 prosenttia suuremmat kuin uusi enimmäismäärä, joka vahvistettiin vuonna 1992 kolmen lisärakennuksen lisätöiden suorittamista varten (ks. taulukko 1). 17. Asiantuntijan tähän mennessä kokoama aineisto, jossa on perusteet ja tiedot hankkeeseen kohdistetuista rahoituskuluista ja -tuotoista, ei ole riittävä, ja asiantuntijan suorittamissa tarkastuksissa on puutteita. Aineiston perusteella ei voida vieläkään varmistua riittävässä määrin siitä, että kulut ja tuotot on laskettu oikein. Rahoituskulujen määrä, joka on 36 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista, vaikuttaa suurelta. Siihen sisältyy huomattavia kuluja, jotka liittyvät rakennuttajan huolehtimaan hankkeen ennakkorahoitukseen. 18. Tarkastuksessa havaittiin, että rakennuttajan esittämien laskujen tarkastamisessa oli puutteita (tiettyjen lisätöiden tositeaineisto, laatutason alentamisen huomioon ottaminen). Kun otetaan huomioon kyseiset rahamäärät (vähän yli 2,5 miljoonaa ecua) sekä se, että ne saattavat jäädä yhteisöjen maksettavaksi, on todettava, että tuomioistuimen olisi teetettävä lisätutkimuksia. Palais-rakennuksen vuokra 19. Vaikka lisärakennusten toteuttamishanketta koskevissa neuvotteluissa vuonna 1984 sitouduttiin pienentämään Palais-rakennuksen vuokraa kyseisen rakennuksen kuolettamista vastaavalla määrällä, vuonna 1994 eli kun rakennus oli kuoletettu vaadittiin edelleen, että alkuperäisen vuokrasopimuksen mukaiset summat oli suoritettava kokonaisuudessaan. Tuomioistuin päätti tuolloin keskeyttää tämän vuokran maksun vuodesta 1995 alkaen. Sittemmin vuonna 1996 se päätti alkaa maksaa uudelleen kyseistä vuokraa vuodesta 1997 lähtien. Pelkän sopimusvelvoitteiden noudattamisen lisäksi tuomioistuimen päätökseen vaikutti toisin sanoen sen arvio, jonka mukaan esitetyt vuokravaateet olisivat kokonaisuudessaan budjettiteknisesti hyväksyttäviä, ja tällä arviolla oli suurempi vaikutus kuin vaateiden aiheellisuuden arvioinnilla. Tällainen asenne, jonka vuoksi yhteisöjen kannettavaksi jää kustannuksia yhteisöjen talousarvioon otettujen määrärahojen mukaan, ei sinänsä takaa varainhoidon moitteettomuutta. Päätelmät 20. Tuomioistuin käynnisti merkittävän kiinteistönkehittämisohjelman, jossa oli tarkoituksena laajentaa sen käytössä olevia Kirchbergissä sijaitsevia tiloja asteittain määritetyllä tavalla ja ehdoilla, jotka antavat aiheen seuraaviin huomautuksiin: a) ohjelman toteuttaminen annettiin Luxemburgin hallintoviranomaisten tehtäväksi toimittamatta ennalta asianmukaisia tietoja budjettivallan käyttäjälle ja määrittämättä ohjelman toteuttamisen taloudellisia, hallinnollisia ja teknisiä ehtoja sopimusteitse kyseisten osapuolten kesken; b) varsinainen ohjelman toteuttaminen annettiin alihankintana rakennuttajan tehtäväksi oikeudellisin ja rahoituksellisin järjestelyin, jotka ovat osoittautuneet erittäin kalliiksi; c) rakennuksia käyttävän toimielimen hyväksymien järjestelyjen vuoksi ohjelman toteuttamisen valvonta ja kustannusten hallinta oli lähes mahdotonta; d) tuomioistuin toimi sen käyttöön asetetuissa rakennuksissa syyskuusta 1988 lähtien ilman vuokrasopimusta ja maksoi näistä kiinteistöistä "etumaksuja", jotka eivät ole varainhoitoa koskevien yhteisön säännösten mukaisia; e) tuomioistuin teki marraskuussa 1994 vuokra/ostosopimuksen, joka antaa aiheen seuraaviin huomautuksiin: i) saadakseen kiinteistöt lopullisesti omistukseensa tuomioistuimen on maksettava käypä hinta tonteista, jotka oli alun perin määrä asettaa sen käyttöön veloituksetta; ii) rakennusten myyntihinnan määrittäminen annettiin riippumattoman asiantuntijan tehtäväksi, mutta asiantuntijan suorittamille tarkastuksille asetettujen rajoitusten vuoksi on mahdotonta antaa takeita siitä, että myyntihinta vastaa tarkasti hankkeen todellisia kustannuksia; iii) yhteisöjen kuluiksi on tähän mennessä kirjattu joitakin kustannuksia, joista yhteisöjen ei ollut määrä vastata; f) laskutuksessa on todettavissa epätarkkuuksia, joissa on kyse merkittävistä summista, ja tuomioistuimen olisi aiheellista suorittaa lisätutkimuksia, jotta virhemäärät eivät jäisi yhteisöjen maksettavaksi. Suositukset 21. Tuomioistuimen lisärakennusten toteuttamis- ja hankintaolosuhteet ovat kuvaava esimerkki ongelmista, joita yhteisön toimielimillä on, kun ne pyrkivät toteuttamaan kiinteistöhankkeitaan laillisuus- ja asianmukaisuusperiaatteiden sekä moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Vastaavien tilanteiden toistumiselta voitaisiin välttyä, jos annettaisiin tarvittavat säännökset, joiden tärkeydestä tilintarkastustuomioistuin on jo monesti muistuttanut(12) ja joiden avulla luotaisiin avoin ja tehokas perusta yhteisöjen kiinteistöpolitiikalle. Erityisesti seuraavat suositukset olisi otettava huomioon: a) Yhteisöjen toimielimillä on aina oltava ennalta saatu budjettivallan käyttäjän hyväksyntä, ennen kuin ne sitoutuvat merkittäviin kiinteistöhankkeisiin, olipa niiden muoto tai kohde mikä tahansa (vuokraus, vuokraus/osto, hankinta jne.). b) Puhtaasti vuotuisiin kiinteistömenoihin perustuva budjettitekninen menettelytapa ei ole moitteettoman varainhoidon edellytysten mukainen. Toimielimet joutuvat sen vuoksi käynnistämään kiinteistöhankkeensa ilman riittävää kaukonäköisyyttä ja asettamaan budjettivallan käyttäjän tapahtuneiden tosiasioiden eteen. Olisi välttämätöntä luoda monivuotinen, jaksotettuihin määrärahoihin perustuva investointibudjetti, jotta toimielimet voisivat suunnitella kiinteistöpolitiikkaansa mahdollisimman avoimesti ja tehokkaasti. c) Yhteisöillä on oltava omat kiinteistöhankkeet hallinnollisesti, teknisesti ja rahoituksellisesti täysin hallinnassa, ja yhteisöillä on oltava niihin tarvittavat oikeudelliset, tekniset ja rahoitukselliset keinot. Tätä varten olisi esimerkiksi komission aloitteesta kehitettävä toimielinten välisiä yhteisön palveluyksiköitä, jotka avustaisivat kutakin toimielintä rakennustöiden valvontaan liittyvien hallinnollisten, teknisten ja rahoituksellisten näkökohtien määrittämisessä ja hoitamisessa. Olisi myös selvitettävä, onko mahdollista muuttaa yhteisön säännöksiä, jotta yhteisöt voisivat tarvittaessa rahoittaa kiinteistöohjelmiaan suoralla lainanotolla, jolloin käytettävissä olisi avoimuuden ja kustannusten kannalta paremmat ehdot kuin ne, jotka on nyt todettu yhteisöjen käyttämien välittäjien ja rahoitusjärjestelyjen kohdalla. d) Mikäli yhteisöissä kuitenkin halutaan poikkeuksellisesti siirtää yhteisöille kuuluvat hankkeen toteuttajan tehtävät kolmansille osapuolille, olisi vältettävä vastuualueiden vesittämistä ja liikakustannusten riskejä. Tätä varten toimeksisaajien kanssa olisi ennalta vahvistettava sopimusteitse toimeksiannon yksityiskohtaiset säännöt, ja toimeksisaajien olisi noudatettava samoja velvoitteita - erityisesti kilpailusääntöjen alalla - kuin yhteisöjen. On määritettävä selvästi, miten osapuolten vastuualueet jaetaan ohjelman toteuttamisen eri vaiheissa. Tällaisissa sopimuksissa olisi nimenomaisesti ja ehdottomasti vahvistettava enimmäishinta sekä määritettävä yksityiskohtaisesti ehdot hinnantarkistukselle, jota ei saa tehdä ilman hankkeen toteuttajan suostumusta ja budjettivallan käyttäjän ennalta antamaa hyväksyntää. 22. Tuomioistuimen Palais-rakennuksen lisärakennusten tapauksessa tuomioistuimen olisi otettava yhteys Luxemburgin hallintoviranomaisiin, jotta neuvoteltaisiin uudestaan niistä vuoden 1994 sopimuksen kohdista, jotka aiheuttavat ongelmia (erityisesti niistä kohdista, jotka liittyvät ulkoalueiden kunnostustöiden maksamiseen ja tonttien käyttöönasettamiseen). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 23. ja 24. helmikuuta 2000 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) 15. marraskuuta 1994 tehdyn sopimuksen 1 artiklan mukaisesti. (2) 25.7.1985, 1.6.1989, 18.12.1990 ja 28.12.1992 annettujen Luxemburgin lakien mukaisesti. (3) 15. marraskuuta 1994 tehdyn sopimuksen johdanto-osan mukaisesti. (4) Laajennusosien toteuttamista varten Luxemburgin hallinto luovutti kunkin kiinteistön tontin osalta oikeuden maapohjaan rakennuttajalle, jonka tehtävänä oli rakennuttaa kyseiset rakennukset, joiden omistajaksi kyseinen rakennuttaja tulisi. Kun luovutussopimukset, jotka on tehty 20 vuodeksi kiinteistöjen väliaikaisesta vastaanotosta alkaen, lakkaavat olemasta voimassa, rakennusten omistusoikeus siirtyy sopimusten mukaan Luxemburgin hallinnolle. Lisäksi Luxemburgin hallinto on tehnyt rakennuttajan kanssa kustakin kiinteistöstä vuokra/ostosopimuksen, jonka mukaan kiinteistöt vuokrataan rakennustöiden väliaikaisesta vastaanotosta lähtien Luxemburgin hallinnolle 20 vuodeksi. Sopimusten mukaan Luxemburgin hallinnolla on mahdollisuus vuokrata kiinteistöt edelleen tai luovuttaa oikeutensa. Vuokra/ostohinta määritettiin rakennuttajalle myönnettyjen lainojen summan perusteella. Tämän järjestelyn mukaan tuomioistuimella on alivuokralaisen asema. (5) Rakennustyöt rahoitettiin rakennuttajalle myönnetyillä pankkilainoilla, joiden ehdot Luxemburgin hallinto neuvotteli. Luxemburgin hallinto otti kuitenkin suoraan vastattavakseen tiettyjä menoja, kuten arkkitehtien palkkiot. Rakennuttaja käytti näitä lainoja maksaakseen töistä vastaavan pääurakoitsijan sille esittämät laskut, sen jälkeen kun se oli saanut ennalta hyväksynnän julkisten rakennusten hallinnolta, ja lisäksi se maksoi lainavaroin takaisin lainan annuiteetteja rakennusvaiheessa. Itse asiassa Luxemburgin hallinto maksoi kunkin työvaiheen vastaanotosta lähtien maksettavaksi erääntyneet summat suoraan pankille rakennuttajalle myönnettyjen lainojen perusteella. Vahvistaakseen tämän velvoitteiden siirron rakennuttaja luovutti pankille vuonna 1994 virallisesti saamiset, joita sillä oli Luxemburgin hallinnolta vuokra/ostosopimusten perusteella. (6) Alun perin oli määrä, että alivuokralaisen (tuomioistuimen) vuokra vahvistettaisiin ottamalla huomioon tarvittavien lainojen lyhennysaika sekä näiden lainojen korot. (7) Neuvoston direktiivi 71/305/ETY julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten yhteydessä sovellettavista menettelyistä (EYVL L 185, 16.8.1971); pantu täytäntöön Luxemburgissa 4.4.1974 annetulla lailla (Mémorial grand-ducal A 36, 13.5.1974). (8) 25.7.1985, 1.6.1989, 18.12.1990 ja 28.12.1992 annettujen Luxemburgin lakien mukaisesti. (9) Alun perin oli määrä, että alivuokralaisen (tuomioistuimen) vuokra vahvistettaisiin ottamalla huomioon tarvittavien lainojen lyhennysaika sekä näiden lainojen korot. (10) Varsinkin lauseke, jonka mukaan lisärakennukset siirtyvät sopimuksessa määrätyn tontinvuokraoikeuden voimassaoloajan (49 tai 98 vuotta tapauksesta riippuen) päättyessä Luxemburgin hallinnon omistukseen, mikäli tuomioistuin ei osta käypään hintaan tonttia, jolle lisärakennukset on rakennettu. (11) Yhteisön toimielinten ja virastojen sijoittamisen koordinointia käsittelevän komitean puheenjohtaja ilmoitti kesäkuussa 1983 tuomioistuimelle, että Luxemburgin valtio oli valmis maksamaan tontin hinnan ja ympäristössä tehdyt muutostyöt sekä myöntämään poikkeuksellisesti vapautuksen alv:sta. (12) Ks. asiaa koskevat kertomukset, jotka tilintarkastustuomioistuin on aiemmin antanut: - Euroopan yhteisöjen kiinteistöpolitiikkaa koskeva erityiskertomus (EYVL C 221, 3.9.1979), - vuosikertomus varainhoitovuodelta 1987, kohdat 10.41 - 10.77 (kaikki toimielimet), - vuosikertomus varainhoitovuodelta 1992, kohdat 15.7 - 15.9 (parlamentti), - vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, kohdat 17.1 - 17.38 (parlamentti) ja 18.1 - 18.19 (neuvosto), - vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 13.16 - 13.39 (komissio), - erityiskertomus nro 5/95 Strasbourgiin rakennettavan parlamentin uuden rakennuksen sopimuksen allekirjoittamisesta ilman ennakkohyväksyntää, kohdat 5.1 - 5.16 (EYVL C 27, 31.1.1996), - vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohdat 6.13 - 6.17 (komissio). Tuomioistuimen vastaukset Aluksi yhteisöjen tuomioistuin korostaa, että se yhtyy näkemykseen, johon tilintarkastustuomioistuin on päätynyt tutkittuaan yhteisöjen tuomioistuimen kiinteistömenoja ja jonka mukaan ne talousarviosta johtuvat ja rahoitukselliset puitteet, joita noudattaen Euroopan yhteisöjen toimielinten on hankittava toimitilansa, eivät ole tarkoitukseensa soveltuvat, ja yhteisöjen tuomioistuin yhtyy näin ollen täysin niihin suosituksiin, jotka tilintarkastustuomioistuin on antanut tilanteen korjaamiseksi. Yhteisöjen tuomioistuimen on kuitenkin täytynyt juuri näissä puitteissa viimeisten 20 vuoden kuluessa ryhtyä toimenpiteisiin yhteistyössä Luxemburgin viranomaisten kanssa kyetäkseen täyttämään jatkuvasti ja nopeasti kasvavat toimitilan tarpeensa, jotka ovat johtuneet oikeudenkäyntien määrän merkittävästä kasvusta, yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustamisesta, yhteisön toistuneista laajentumisista ja yhteisöjen tuomioistuimen henkilökunnan määrän kasvusta. Yhteisöjen tuomioistuin korostaa sitä, että se ei voi säädellä käsiteltävien oikeudenkäyntiasioiden lukumäärää eikä siitä johtuvan työn määrää ja että sillä on välttämättä oltava käytössään oikeudenhoidon toimintoihin soveltuvat tilat ja infrastruktuuri, jotta se kykenee aina täyttämään sille perustamissopimuksissa annetun lainkäyttötehtävän. Tilintarkastustuomioistuimen kertomukseen yhteisöjen tuomioistuimen kiinteistömenoista (jäljempänä tilintarkastustuomioistuimen kertomus) seuraavassa annettavaa yhteisöjen tuomioistuimen vastausta on luettava tätä taustaa vasten, joka on pääosin sama kaikille toimielimille, mutta jossa myös on yhteisöjen tuomioistuinta koskevia erityispiirteitä. Vastaus on jaoteltu seuraavasti: 1. Yhteisöjen tuomioistuimen toimitilan tarpeen kehitys vuosina 1979 - 1994 ja tehdyt ratkaisut 2. Palais-rakennuksen lisärakennusten käyttö ilman kirjallista sopimusta 3. Yhteisöjen tuomioistuimen ja budjettivallan käyttäjän väliset suhteet 4. Palais-rakennuksen lisärakennusten rakennus- ja rahoituskustannusten valvonta 5. Vuokra-/ostosopimus 15. marraskuuta 1994 6. Päätelmät. SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> 1 Tuomioistuimen toimitilan tarpeen kehitys vuosina 1979 - 1994 ja tehdyt ratkaisut Lyhyt katsaus yhteisöjen tuomioistuimen toimitilan tarpeen kehitykseen vuosina 1979 - 1994 on tarpeen tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa oleviin huomautuksiin vastaamiseksi (liitteenä luettelo tapahtumista aikajärjestyksessä). 1.1 Jatkuvasti ja nopeasti kasvaneiden tarpeiden edellyttämät väliaikaiset ratkaisut Yhteisöjen tuomioistuimen Palais-rakennus, joka valmistui vuonna 1972, osoittautui jo vuonna 1979 riittämättömäksi yhteisöjen tuomioistuimen koko henkilökuntaa varten, jonka määrä kasvoi nopeasti. Vuosina 1981 ja 1986 tapahtuneiden laajentumisten ja vuonna 1989 tapahtuneen yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustamisen vuoksi yhteisöjen tuomioistuimen henkilökunnan määrä kasvoi 363:sta (vuonna 1980) 733:een (vuonna 1989), eli 102 prosenttia. Henkilökunnan määrän kasvun vuoksi Jean Monnet - rakennuksesta oli vuokrattava 40 toimistohuonetta vuonna 1979 ja edelleen 80 toimistohuonetta lisää vuonna 1980. Vuoden 1985 lopulla 140 toimistohuonetta sijoitettiin tilapäisrakennuksiin Weimershofiin. Vuonna 1986 tapahtuneen laajentumisen johdosta ja Weimershofin tilapäisrakennuksista luopumisen jälkeen vuonna 1988 BAK-rakennuksesta oli vielä vuokrattava 150 toimistohuonetta. 1.2 Epätyydyttävä tilanne Näiden eri toimistotilojen vuokraaminen yhteisöjen tuomioistuimen rakennuksen ulkopuolelta eripituisten matkojen päästä oli toiminnan kannalta epätyydyttävää, sillä osastojen hajaantuminen eri sijaintipaikkoihin aiheutti yhteisöjen tuomioistuimen kaltaiselle toimielimelle, jonka eri osastojen toiminta on hyvin limittäistä, merkittävää ajanhukkaa ja tehokkuuden laskua. Sitä paitsi Weimershofista vuokratut tilapäisrakennukset eivät olleet yleisesti noudatettavien työsuojelu- ja mukavuusvaatimusten mukaisia. Näin ollen jo 1985 kävi ilmi, että Palais-rakennus oli liian pieni sekä toimistotiloiltaan että ennen kaikkea tulkkaustiloin varustettujen istuntosalien osalta, varsinkin kun yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustaminen oli odotettavissa. 1.3 Asianmukainen ratkaisu: lisärakennusten rakentaminen Ensimmäinen lisärakennus (lisärakennus A eli Erasmus-rakennus), jonka rakentamisesta oli päätetty vuonna 1984, luovutettiin käyttöön lokakuussa 1988 eli yhdeksän vuotta sen jälkeen, kun yhteisöjen tuomioistuin oli ilmoittanut neuvostolle toimitilaongelmistaan. Tämän lisärakennuksen noin 300 toimistohuonetta mahdollistivat luopumisen Weimershofin tilapäisrakennuksista. Lisäksi siinä oli tällä välin perustetun ja syyskuussa 1989 toimintansa aloittaneen yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toiminnalle välttämättömät toimistohuoneet ja istuntosalit. Lisärakennus B (Thomas More -rakennus), jota oli alettu rakentaa, kun sen rahoittamista koskeva laki oli hyväksytty kesäkuussa 1989, luovutettiin käyttöön vuonna 1992, ja sen ansiosta kyettiin osaksi tyydyttämään vuoden 1986 laajentumisesta syntyneet tarpeet. Lisärakennus C, jonka rakentamisesta päätettiin vuonna 1989 ja jonka rahoittamista koskeva laki hyväksyttiin joulukuussa 1990, rakennettiin paitsi vuonna 1995 tapahtuvan uuden laajentumisen vuoksi myös siksi, että Palais-rakennuksessa oli todettu asbestia ja siksi, että Euroopan parlamentti vaati yhteisöjen tuomioistuinta luovuttamaan takaisin BAK-rakennuksesta vuokratut tilat. Rakennus valmistui ja luovutettiin käyttöön lokakuussa 1994. Vasta tämän rakennuksen tultua käyttöön luovutetuksi koko henkilökunta voitiin ensimmäistä kertaa 15 vuoteen sijoittaa yhteen ja samaan rakennuskompleksiin. Palais-rakennuksen lisärakennusten rakentamisella ja käyttöön saamisella on siis korvattu tilapäistiloja, ja niiden ansiosta yhteisöjen tuomioistuin on saanut käyttöönsä tehtävänsä hoitamisen ja toimintansa kannalta asianmukaiset tilat. Kuten tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 2 kohdassa on todettu, rakennustyöt niveltyivät toisiinsa vaiheittain siten, että jatkuvasti kasvava toimitilojen tarve voitiin tyydyttää. Niitä ei ole alun perin sisällytetty kokonaisvaltaiseen toimitilasuunnitelmaan. 1.4 Yhteisöjen muiden toimielinten kanssa samansuuntainen toimitilapolitiikka Etsiessään toimitilaratkaisuja, jotka parhaiten edistäisivät lainkäyttötehtävän hoitamista, yhteisöjen tuomioistuin noudatti aluksi vuokraamismallia, kuten kaikki muutkin yhteisöjen toimielimet, vaikka se tutkikin tiettyjen kiinteistöjen omarahoitusvaihtoehdon, jonka se sitten tosin hylkäsi. Ennen vuotta 1992, jolloin yhteisöjen toimielinten sijaintipaikkoja ei ollut lopullisesti vahvistettu ja jolloin budjettivallan käyttäjä ei ollut päättänyt suosittaa kiinteistöjen ostoa, yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut voivansa olla uuden toimitilapolitiikan edelläkävijä, sillä tämän politiikan sisällön määrittäminen kuului yhteisöjen poliittisille toimielimille. Näin ollen vasta kun budjettivallan käyttäjä vuonna 1992 määritti tämän uuden toimitilapolitiikan sisällön, yhteisöjen tuomioistuin alkoi valmistautua lisärakennusten hankkimiseen omistukseensa. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa olevat huomautukset on nähtävä tätä taustaa vasten. 2 Palais-rakennuksen lisärakennusten käyttö ilman kirjallista sopimusta Tilintarkastustuomioistuin kritisoi kertomuksensa 9 kohdassa yhteisöjen tuomioistuinta Palais-rakennuksen lisärakennusten hal litsemisesta ilman kirjallista sopimusta. Tähän on syytä vastata seuraavaa. Heti kun hanke ensimmäisen rakennettavan lisärakennuksen vuokraamiseksi oli muotoutunut, yhteisöjen tuomioistuin ilmoitti Luxemburgin viranomaisille haluavansa tietää sen maksettavaksi tulevan vuokran suuruuden. Varsinaiset neuvottelut vuokran tarkasta määrästä saatettiin kuitenkin aloittaa vasta kuusi kuukautta lisärakennuksen A käyttöönoton jälkeen vuonna 1989, kun yhteisöjen tuomioistuin oli saanut tämän lisärakennuksen vuokrasopimusluonnoksen Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourgilta (CCIIOE; Euroopan yhteisöjen toimielimien sijoittamista Luxemburgiin hoitava koordinointikomitea), joka on luxemburgilainen ministeriöiden välinen yhteistyöelin. Yhteisöjen tuomioistuin vaati tuolloin, että lisärakennusta A koskeva sopimus oli tehtävä mahdollisimman pian ja että samalla oli aloitettava neuvottelut tulevien lisärakennusten B ja C vuokraehdoista, jotta näitä rakennuksia ei käytettäisi ilman kirjallista sopimusta (kirjaajan kirje CCIIOE:n puheenjohtajalle 8.5.1989). Aluksi keskusteltiin ainoastaan vuokran suuruudesta. Tätä varten tehtiin vertailuja varsinkin muiden toimielimien Kirchbergin alueella hallitsemistaan rakennuksista maksamiin vuokriin nähden. Yhteisöjen tuomioistuin ja Luxemburgin viranomaiset pääsivät sopimukseen lisärakennuksen A vuokran määrästä toukokuussa 1992. Yhteisöjen tuomioistuin oli tällä välin saanut lisärakennusten B ja C vuokrasopimuksia koskevat luonnokset. Vuokran määrä neliömetriä kohden oli paljon suurempi kuin lisärakennuksesta A neuvoteltu vuokra, ja se oli paljon Kirchbergin alueella perittyjä vuokria korkeampi. Yhteisöjen tuomioistuin halusi tehdä sellaiset sopimukset, joissa noudatetaan moitteettoman varainhoidon periaatetta ja erityisesti taloudellisuuden ja kustannusvaikuttavuuden periaatteita (ks. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen (EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1) 2 artikla), sekä noudattaa tilintarkastustuomioistuimen vuodelta 1979 olevassa kertomuksessa(1) antamaa ohjetta sisällyttämällä vuokrasopimukseen osto-oikeuden, minkä vuoksi se hylkäsi sopimusluonnokset. Koska suuntaus, että yhteisöjen toimielimet hankkivat rakennuksia omistukseensa, vahvistui, alettiin tuolloin harkita rakennusten ostamista, minkä vuoksi neuvoteltavaan sopimukseen oli perusteltua sisällyttää lauseke, jonka mukaan osto on mahdollinen myöhemmin. Koska yhteisöjen tuomioistuimen oli neuvoteltava tästä lausekkeesta Luxemburgin valtion kanssa, vuokrasopimuksen allekirjoittamista lykättiin. Edellä kuvatussa tilanteessa yhteisöjen tuomioistuimella oli seuraavat vaihtoehdot: - poiketa moitteettoman varainhoidon asettamista vaatimuksista ja allekirjoittaa sopimukset sellaisinaan (eli hyväksyä sopimuskumppanin ehdottomat ja kalliit vaatimukset), - pysyttää voimassa tilapäisratkaisut, jotka nekään eivät olleet kustannuksettomia ja jotka vaikeuttivat yhä enemmän sen toimintaa (ks. edellä 1.1 ja 1.2), - kiireellisimpänä parannuksena ottaa lisärakennukset käyttöön. Koska yhteisöjen tuomioistuimelle on perustamissopimuksissa asetettu velvollisuus vastata lainkäyttötehtävänsä hoitamisesta jatkuvasti ja koska oli mahdotonta päästä hyväksyttävään vuokrasopimukseen, se katsoi parhaaksi noudattaa kolmatta vaihtoehtoa, kunnes vuokra-/ostosopimus tehtiin 15.11.1994 (ks. jäljempänä 5 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että sitä muodollista sääntöjenvastaisuutta, joka johtuu siitä, että rakennuksia on hallittu ilman kirjallista vuokrasopimusta, on arvioitava edellä kuvattuja rajallisia toimintavaihtoehtoja vastaan. Lisärakennusten käytöstä oli kirjallisen vuokrasopimuksen puuttuessakin maksettava vastiketta. Näin maksettiin vuokrasta etumaksuja, joiden suuruus laskettiin markkinavuokrien ja muiden toimielinten Kirchbergin alueella maksamien vuokrien perusteella. Vuosina 1988 - 1994 maksetut etumaksut on otettu huomioon maksettuina erinä lisärakennusten kauppahinnassa (ks. jäljempänä 5.3.2). Tilintarkastustuomioistuin esittää kertomuksensa 11 kohdassa, että etumaksut maksettiin käytettävissä olevien talousarviomäärärahojen eikä tarkistettujen rahassa arvioitujen parametrien mukaan. Tosiasiassa kuitenkin yhteisöjen tuomioistuin maksoi vuokralaisena etumaksuja, jotka perustuivat muiden toimielinten Kirchbergin alueella hallitsemistaan vastaavista rakennuksista maksamiin vuokriin(2). Vasta siitä lähtien, kun yhteisöjen tuomioistuin alkoi valmistautua hankkimaan toimitilat omistukseensa, etumaksut ylittivät Kirchbergin alueella vastaavista rakennuksista perityt vuokrat ja vastasivat budjettivallan käyttäjän myöntämiä määrärahoja. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa tässä samassa kohdassa, että etumaksut eivät perustuneet osapuolten väliseen ennakkoarvioon kunkin rakennuksen todellisista kustannuksista. Niin kauan kuin osapuolet lähtivät vuokrausajatuksesta, yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan voinut vuokralaisena vaatia, että sille ilmoitettaisiin rakennuskustannusten yhteismäärä ja Luxemburgin viranomaisten hyväksymät rahoitusehdot, erityisesti sijoitetun pääoman kuoletusaika(3). Vuokralaisena yhteisöjen tuomioistuin pyrki neuvottelemaan itselleen hyväksyttävän suuruisen vuokran. Se on voinut perustellusti lähteä siitä, että isäntämaa oli hyväksynyt riittävän pitkän kuoletusajan ja että vuokran määrä pysyisi kohtuullisena ja sellaisena, mitä yhteisöjen toimielin saattaa odottaa isäntämaalta, joka haluaa kehittää politiikkaansa toimielinten sijaintimaana. Varainhoidon valvoja on tässä tilanteessa katsonut, että hänen on annettava hyväksyntänsä sitoumusehdotuksille ja vastaaville etumaksuja koskeville maksumääräyksille. 3 Tuomioistuimen ja budjettivallan käyttäjän väliset suhteet Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa kertomuksensa 4 kohdassa siitä, että budjettivallan käyttäjää ei ole etukäteen informoitu eikä siltä ole pyydetty ennalta hyväksyntää toimitiloja koskevien eri sopimusten tekemiseen (vuokraus, osto tai vuokraus/osto). Se, miten budjettivallan käyttäjä oli kytketty mukaan yhteisöjen tuomioistuimen toimitilapäätöksiä tehtäessä, vaihteli sen mukaan, oliko kyse vuokrauksesta vai ostamisesta. Näin ollen on erotettava toisistaan puhtaat vuokraustapaukset (3.1) ja vuonna 1994 tehty vuokra-/ostosopimus (3.2). 3.1 Puhtaat vuokraustapaukset Budjettivallan käyttäjälle on ilmoitettu yhteisöjen tuomioistuimen aikovan ottaa käyttöön uusia tiloja vuokralaisena (3.1.1), minkä lisäksi se on aina myöntänyt vuokrien kattamiseen tarvittavat määrärahat (3.1.2). 3.1.1 Tietojen antaminen siitä, että yhteisöjen tuomioistuin aikoi hallita uusia tiloja vuokralaisena, ja tämän seurauksista Yhteisöjen tuomioistuin ilmoitti jo vuoden 1979 alussa budjettivallan käyttäjälle toimitilan tarpeistaan. Neuvosto otti tuolloin yhteisöjen tuomioistuimen talousarvioon varainhoitovuodeksi 1980 lisämäärärahoja tarvittavien lisätoimistohuoneiden vuokraamista varten. Samaa varainhoitovuotta varten neuvosto myönsi lisäksi määrärahoja käytettäväksi selvityksiin siitä, oliko mahdollista sijoittaa joitakin yhteisöjen tuomioistuimen osastoja Palais-rakennuksen välittömään läheisyyteen rakennettavaan rakennukseen. Myöhemmin toukokuussa 1984 (yhteisöjen tuomioistuimen presidentin kirje neuvoston puheenjohtajalle ja kirjaajan kirje pysyvien edustajien komitean puheenjohtajalle ja neuvoston budjettikomitean puheenjohtajalle) neuvostolle ilmoitettiin yhteisöjen tuomioistuimen aikovan vuokrata rakennettavan lisärakennuksen. Neuvosto hyväksyi tämän. Vaikka vuokraukseen liittyi sellainen erityispiirre, että yhteisöjen tuomioistuin aikoi vuokrata sen omia erityistarpeita varten rakennettavan rakennuksen, budjettivallan käyttäjä ei ole voinut käsittää väärin yhteisöjen tuomioistuimen aikomusta vuokrata tämä rakennus. Aikomus kävi selvästi ilmi yhteisöjen tuomioistuimen kirjeistä ja myöhemmin vuoden 1985 luxemburgilaisesta rahoituslaista, jolla hyväksyttiin näitä toimistotiloja varten tulevan ensimmäisen lisärakennuksen rakentaminen. Laissa todetaan, että "suunnitellun laajennusosan toteuttaminen lähiaikoina onnistuu parhaiten niin, että Luxemburgin hallitus rakentaa yhteisöjen tuomioistuimen Palais-rakennuksen yhteyteen lisärakennuksen, joka valmistumisestaan lähtien vuokrataan yhteisöjen tuomioistuimelle, kuten nykyinen Palais-rakennuskin". Neuvostolle ilmoitettiin myös yhteisöjen tuomioistuimen kanta, jonka mukaan vuokrauksen ei pitänyt johtaa lähiaikoina yhteisöjen tuomioistuimen talousarvion kasvuun, ja yhteisöjen tuomioistuimen aikomuksesta ottaa yhteyttä budjettivallan käyttäjään heti, kun talousarvion kasvattaminen osoittautuisi tarpeelliseksi tarpeiden lisääntymisen mukaan. Yhteisöjen tuomioistuimen kanta perustui siihen, että Palais-rakennuksen ulkopuolelta vuokrattuja toimitiloja varten myönnetyt määrärahat kattaisivat ensi vaiheessa ensimmäisen lisärakennuksen vuokraamisesta johtuvat kulut. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole koskaan peitellyt sitä tosiseikkaa, että sen talousarviovarat on mukautettava sen jatkuvasti ja nopeasti kasvaviin toimitilan tarpeisiin. Neuvosto hyväksyi yhteisöjen tuomioistuimen tekemän ratkaisun. 3.1.2 Budjettivallan käyttäjä myönsi vuokrakulujen kattamiseksi tarvittavat määrärahat Budjettivallan käyttäjä myönsi rakennusten vuokraamisesta johtuvien kustannusten kattamiseksi tarvittavat määrärahat vuotuisten talousarvioiden laadinnan yhteydessä (3.1.2.1). Budjettivallan käyttäjälle on myös viipymättä annettu tieto yhteisöjen tuomioistuimen arvioista, jotka kattoivat useita vuosia (3.1.2.2). 3.1.2.1 Budjettivallan käyttäjän kytkeminen vuotuisen talousarvion laadintaan Kun määrärahojen korotukset ovat osoittautuneet välttämättömiksi olemassa olevien tai suunniteltujen vuokrakulujen kattamiseksi, budjettivallan käyttäjälle on tästä aina vuosittaisen talousarvion laadinnan yhteydessä asianmukaisesti ilmoitettu. Yhteisöjen tuomioistuimen budjettivallan käyttäjälle esittämistä asiakirjoihin perustuvista määrärahapyynnöistä vuokrakulujen kattamiseksi on järjestelmällisesti ja perusteellisesti keskusteltu koko nyt tarkasteltavana olevalta ajalta neuvoston budjettikomiteassa ja Euroopan parlamentin budjettivaliokunnassa yhteisöjen tuomioistuimen jokaisen talousarvioesityksen tutkimisen yhteydessä. Vuoteen 1997 asti neuvoston budjettikomitea käsitteli budjettikohdittain talousarvioesityksen ja "Vuokrat"-budjettikohta johti yleensä perusteellisiin keskusteluihin, erityisesti Luxemburgin suurherttuakunnan edustajan ja muiden jäsenvaltioiden edustajien kesken. Lähemmin on tarkasteltava sitä ensimmäistä varainhoitovuotta eli vuotta 1988, jona ensimmäisestä lisärakennuksesta aiheutui vuokrakuluja. Ennakkoarvion budjettikohdassa 200 "Vuokrat" oli tarvittava määrä "Palais-rakennuksen uuden lisärakennuksen vuokraamista varten neljäksi kuukaudeksi vähennettynä Jean Monnet -rakennuksen vuokralla tältä samalta ajalta". Sen, että nämä määrärahat myönnettiin, voidaan katsoa merkitsevän, että budjettivallan käyttäjä hyväksyi tämän ensimmäisen lisärakennuksen vuokrauksen. Keväästä 1987 lähtien budjettivallan käyttäjällä oli nimittäin ollut käsiteltävänään määrärahapyyntö, ja sillä oli ollut tilaisuus esittää tästä huomautuksensa koko sen ajan, kun varainhoitovuoden 1988 talousarvioehdotusta käsiteltiin. Varainhoitovuoden 1988 talousarviota koskevasta Euroopan parlamentin päätöslauselmasta ilmeneekin, että "se, että yhteisöjen tuomioistuimen käytössä on uusi lisärakennus, jonka pinta-ala on yhtä suuri kuin sen nykyiset tilat, johtaa väistämättä sen määrärahatarpeiden huomattavaan kasvuun, " ja että esittelijä ehdottaa, että "niitä kustannuksia varten, jotka johtuvat yhteisöjen tuomioistuimen käytössä olevasta uudesta rakennuksesta, annetaan riittävästi varoja". 3.1.2.2 Budjettivallan käyttäjän informointi useita vuosia käsittävien arvioiden yhteydessä Vaikka nimenomaisia ohjeita useita vuosia käsittävien määräraha-arvioiden esittämiseksi ei olekaan ollut, yhteisöjen tuomioistuin on jatkuvasti antanut neuvostolle tietoja ennakoitavissa olevasta kehityksestään ja toimitilan tarpeistaan, jotka johtuvat muun muassa yhteisöjen tuomioistuimen työmäärän lisääntymisestä, yhteisön toistuneista laajentumisista, yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan laajentamisesta, yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustamisesta ja henkilökunnan määrän kasvusta. Kun vuonna 1988 hallintojohtajien kollegion päätöksen mukaan hallintomenojen useita vuosia käsittävien määräraha-arvioiden tekemisestä saatiin luotua asianmukaiset ohjeet, yhteisöjen tuomioistuin on muiden toimielinten tavoin antanut budjettivallan käyttäjälle tällaiset arviot, muun muassa vuokramenoja koskevan arvion ajanjaksolle 1989 - 1992. Budjettivallan käyttäjä on hyväksynyt nämä arviot komission tiedonannon perusteella. Budjettivallan käyttäjä ei kuitenkaan ole tehnyt vastaavia johtopäätöksiä ja luonut useita vuosia käsittävää jaksotettuihin määrärahoihin perustuvaa investointibudjettia. 3.2 Vuokra-/ostosopimus vuodelta 1994 Tilintarkastustuomioistuin julkisti vuonna 1979 kertomuksen, jossa suositettiin, että yhteisöjen toimielimet mieluummin hankkisivat omistukseensa käytössään olevat rakennukset kuin vuokraisivat niitä. Neuvosto ilmoitti vuonna 1981, ettei se periaatteessa vastustanut sitä, että toimielimet hankkivat omistukseensa rakennuksia. Kuten tilintarkastustuomioistuinkin on todennut, neuvosto kuitenkin kieltäytyi budjettivallan käyttäjänä "myöntämästä tarvittavia varoja" toimitilojen ostoon (14.12.1981 tehty neuvoston päätös, joka on mainittu tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 1987 koskevan vuosikertomuksen 10.62 - 10.66 kohdassa, EYVL C 316, 12.12.1988, s. 1). Euroopan parlamentin budjettivaliokunnan esittelijä, joka käsitteli yhteisöjen tuomioistuimen vuoden 1991 talousarviota, ehdotti heinäkuussa 1990, että yhteisöjen tuomioistuimen vuoden 1991 talousarvioon otettaisiin Palais- ja Erasmus-rakennusten ostoon tarvittavat määrärahat. Hanke ei kuitenkaan toteutunut, sillä huolimatta Euroopan parlamentin päätöslauselmasta A3 - 360/90 vuoden 1991 talousarvioon otettiin vain näistä kahdesta rakennuksesta maksettavat vuokrat kattavat määrärahat. Lisärakennukset A, B ja C oli rakennettu siinä mielessä, että niistä tehtäisiin vuokrasopimus, ja yhteisöjen tuomioistuin jatkoi sinnikkäästi yrityksiään saada sovittua isäntämaan kanssa kohtuullisen suuruisen vuokran, mutta edellä mainittu uusi katsantokanta johti siihen, että yhteisöjen tuomioistuin halusi sisällyttää neuvoteltavana olevaan vuokrasopimukseen osto-oikeuden. Kuten edellä on todettu, budjettivallan käyttäjä määritteli vuonna 1992 toimitilapolitiikan, jossa kannatettiin selvästi sitä, että toimielimet hankkisivat omistukseensa rakennukset, jotka olivat niiden käytössä tai jotka niiden oli määrä ottaa käyttöön. Yhteisöjen toimielinten uuden toimitilapolitiikan vakiintuminen ja budjettivallan käyttäjän yhä myönteisempi suhtautuminen lisärakennusten A, B ja C ostamisajatukseen, joihin yhdistyi Luxemburgin viranomaisten halu määrittää vuokra sijoitetulle pääomalle lasketun 20 vuoden pituisen kuoletusajan mukaan, nopeutti neuvotteluja sopimuksesta, jossa yhdistyisivät vuokranmaksu ja rakennusten myöhemmin tapahtuva ostaminen. Tämä lähestymistavan muutos johti yhteisöjen tuomioistuimen ja molempien budjettivaltaa käyttävien tahojen tiiviimpään yhteydenpitoon. Budjettivallan käyttäjälle ilmoitettiin asianmukaisesti siitä, että Luxemburgin viranomaisten kanssa käytiin neuvotteluja sopimuksesta, mikä johti siihen, että budjettivallan käyttäjä myönsi vuonna 1994 ennen kulumassa olleen varainhoitovuoden loppua korjaavassa ja täydentävässä lisätalousarviossa yhteisöjen tuomioistuimelle 9,476 miljoonaa ecua, jotka oli tarkoitettu "kattamaan osaksi se ero, joka vallitsee Luxemburgin valtion yhteisöjen tuomioistuimen uudesta rakennuskompleksista osto-oikeuden sisältävän vuokralleannon perusteella vaatimien vuokrien ja toimielimen talousarviossaan olevalla määrällä maksamaan kykenevän summan välillä". Koska näiden määrärahojen käytön edellytyksenä oli osto-oikeuden sisältävän vuokrasopimuksen tekeminen, Euroopan yhteisöt allekirjoittivat yhteisöjen tuomioistuimen edustamana Luxemburgin valtion kanssa vuokra-/ostosopimuksen 15.11.1994 useita vuosia kestäneiden neuvottelujen jälkeen. Vuokra/ostosopimuksen teksti annettiin tiedoksi budjettivallan käyttäjälle. Vuonna 1996 budjettivallan käyttäjä sai tilintarkastustuomioistuimelta pyytämänsä teknisen lausunnon, joka koski yhteisöjen tuomioistuimen toimitiloihin liittyviä taloudellisia sitoumuksia. Lausunnossa ei kritisoitu sitä, miten sopimuksessa oli oikeudelliset ja rahoitukselliset järjestelyt toteutettu, eikä huomautettu suunnitellusta kauppahinnan aikaistetusta maksamisesta vuosittaiset suositukset ylittävällä summalla (ks. tästä jäljempänä 5.2). Lausunnon johdosta yhteisöjen tuomioistuin sai 50 miljoonaa ecua sopimuksen mukaisiin aikaistettuihin maksuihin. Budjettivallan käyttäjä on siis kytketty mukaan yhteisöjen tuomioistuimen hankkeisiin, jotka ovat koskeneet vuokra-/ostosopimukseen perustuvaa rakennusten hankkimista. 4 Palais-rakennuksen lisärakennusten rakennus- ja rahoituskustannusten valvonta Tilintarkastustuomioistuin toteaa, ettei toimitilahankkeiden toteuttamista ja kustannustekijöitä olisi valvottu riittävästi (tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 5, 7, 11 ja 20.c kohta). On syytä todeta, missä olosuhteissa valvontaa on voitu harjoittaa (4.1), ja se, miten valvonta jatkuvasti lisääntyi (4.2). 4.1 Valvontaolosuhteet Valvontaan vaikuttivat toisaalta sisäiset tekijät (4.1.1) ja toisaalta yhteisöjen tuomioistuimen ja Luxemburgin viranomaisten välisten suhteiden luonne (4.1.2). 4.1.1 Sisäiset olosuhteet Yhteisöjen tuomioistuimen hallinnosta huolehtivat yksiköt on rakennettu tukemaan lainkäyttötoimintaa ja hoitamaan yhteisöjen tuomioistuimen juoksevat asiat. Niillä on vähän henkilökuntaa, eikä niillä ole sellaista erityisasiantuntemusta näin laajamittaisten rakennushankkeiden yksityiskohtaiseen ja perusteelliseen tekniseen ja rahoituksen valvontaan. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin teki vuonna 1986 sopimuksen alankomaalaisen Bouwcentrum-nimisen alan asiantuntijayrityksen kanssa, joka ei kuitenkaan kyennyt asianmukaisesti hoitamaan tehtäväänsä. Yhteisöjen tuomioistuin on joutunut näissä olosuhteissa usein kiireellisesti tekemään päätöksiä ratkaistakseen toimitilaongelmansa ja harjoittamaan tähän liittyvien menojen valvontaa. 4.1.2 Suhteet Luxemburgin viranomaisiin Yhteisöjen tuomioistuimen harjoittamaan valvontaan on lisäksi vaikuttanut sen ja Luxemburgin viranomaisten väliset suhteet. Yhteisöjen toimielimen ja sen kotipaikkana olevan jäsenvaltion välisiä suhteita toimitila-asioissa ei voida arvioida samalla tavoin kuin yksityisten vuokralaisen ja vuokranantajan välistä sopimussuhdetta. Yhteisöjen tuomioistuin on omantyyppisensä vuokralainen siinä mielessä, että sillä on sellaisia erityisvaatimuksia rakentamisen suhteen (yleisölle avoimet rakennukset, tulkkaustiloin varustetut istuntosalit jne.), jotka ylittävät tavallisen toimistohuoneiden tarpeen. Luxemburgin viranomaiset ovat pyrkineet käyttämään tätä erityispiirrettä perusteena sille, että vuokra määräytyisi rakennuskustannusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa korostetaan sitä, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi pitänyt tästä syystä valvoa rakennuskustannuksia ja vaatia, että rakentamishankkeen toteuttamistapa vahvistettaisiin yksityiskohtaisesti kirjallisesti. Luxemburgin viranomaisten olisi myös pitänyt hyväksyä se, että yhteisöjen tuomioistuin osallistuu tämän toteuttamistavan määrittelyyn, vaikka osapuolet lähtivät tuolloin siitä, että kyseessä oli vuokraus. Luxemburgin viranomaiset eivät olekaan katsoneet olevansa velvollisia kytkemään yhteisöjen tuomioistuinta mukaan päätettäessä rahoitusjärjestelyistä, joita tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa kritisoidaan, eivätkä Luxemburgin viranomaiset myöskään ole katsoneet tarpeelliseksi kysyä yhteisöjen tuomioistuimen mielipidettä arkkitehtiä, rakennuttajaa ja pääurakoitsijaa valittaessa. Vasta kun yhteisöjen tuomioistuimesta oli määrä tulla omistaja, se saattoi tutustua rahoitusjärjestelyihin. Sen ja Luxemburgin viranomaisten välisiin suhteisiin vaikutti kuitenkin edelleenkin lähtötilanne. Yhteisöjen tuomioistuin kohtasi nimittäin toistuvasti vaikeuksia yrittäessään saada valvontaa varten tarpeellisia tietoja, oli sitten kyse vuokrien määristä, arvonlisäverosta vapauttamisesta tai maapohjan ostamisesta, tai yrittäessään saada selvitystä tietyistä muutos- tai lisätöistä. Kuvaava esimerkki siitä epäselvyydestä, joka kuvasti suhteita Luxemburgin viranomaisiin, on se, että vaikka Luxemburgin viranomaiset ilmoittivat suostuvansa luovuttamaan lisärakennukset voitotta, he kuitenkin vaativat edelleen, että Palais-rakennuksesta oli maksettava vuokraa, vaikka rakennus oli jo kuoletettu ja vaikka ne olivat sitoutuneet vuonna 1984 alentamaan näitä vuokria rakennuksen kuoletuksen mukaisessa suhteessa. 4.2 Valvonnan jatkuva lisääntyminen Yhteisöjen tuomioistuimen harjoittama valvonta tehostui jatkuvasti (4.2.1) ja muuttui sitten järjestelmälliseksi vuokra-/ostosopimuksen myötä (4.2.2). 4.2.1 Valvonnan tehostuminen Yhteisöjen tuomioistuin yritti useaan otteeseen vaikuttaa Luxemburgin viranomaisten valintoihin siinä kuitenkaan aina onnistumatta. Sinä aikana, jona yhteisöjen tuomioistuin oli tulevan vuokralaisen asemassa, yhteisöjen tuomioistuin esitti lähinnä toiminnallisista tarpeistaan johtuvia huomautuksia, mutta niitäkään ei aina noudatettu. Siitä lähtien kun ensimmäinen lisärakennus (Erasmus) saatiin käyttöön eli syksystä 1988 lähtien, yhteisöjen tuomioistuin esitti lukuisia vaatimuksia siitä, että rakennus tehtäisiin paremmin tarkoitukseensa soveltuvaksi ja että tämä näkökohta otettaisiin huomioon jo mahdollisten muiden uusien rakennusten suunnittelussa. Vaatimuksilla pyrittiin välttämään muutostöistä aiheutuvia suuria lisäkustannuksia. Heti kun selvisi, että yhteisöjen tuomioistuimesta oli määrä tulla rakennusten omistaja, se esitti huomautuksia niiden rakennuskustannuksista. Näin tehtiin erityisesti lisärakennuksen C osalta, jonka rakentaminen aloitettiin helmikuussa 1992 ja jonka alkuperäisiä suunnitelmia muutettiin merkittävästi yhteisöjen tuomioistuimen aloitteesta. On kuitenkin todettava, että Luxemburgin viranomaiset olivat tuolloin jo hyväksyneet rahoitusjärjestelyt ja että rakennusohjelma oli pääosin vahvistettu. Rahoituskulujen osalta on todettava, että BCEE: ltä onnistuttiin saamaan paremmat ehdot sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen käytyjen vaikeiden neuvottelujen jälkeen. Yhteisöjen tuomioistuin nimittäin katsoi moitteettoman varainhoidon edellyttävän, että sen oli vuokra-/ostosopimuksen nojalla yritettävä neuvotella uudelleen Luxemburgin valtiovarainministeriön edustajan välityksellä Luxemburgin valtion ja BCEE:n välisen lainan ehdot. 4.2.2 Vuokra-/ostosopimuksessa sovittu valvonta Sopimukseen sisältyy valvontalauseke (ks. jäljempänä 5). Vastauksena tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 16 kohtaan on todettava, että tietyt alkuperäisen budjetin ylitykset johtuvat yhteisöjen tuomioistuimen pyynnöistä, jotka ovat perustuneet sen tarpeiden muuttumiseen (lisäkerroksen rakentaminen lisärakennukseen C, tulkkaustilojen lisääminen jne.). 5 Vuokra-/ostosopimus 15. marraskuuta 1994 Vuokra-/ostosopimuksessa, joka tehtiin pitkien neuvottelujen jälkeen (5.1), on sovittu mekanismista (5.2) ja määritelty rakennusten lopullisen kauppahinnan muodostavat tekijät (5.3), joihin ei sisälly tiettyjä kuluja, jotka Luxemburgin viranomaiset olivat sitoutuneet kantamaan vuonna 1983 ja 1984 (5.4), ja se neuvoteltiin erillään Palais-rakennuksen vuokrasopimuksesta (5.5). Sopimus turvaa yhteisöjen taloudelliset edut (5.6). 5.1 Sopimuksen tausta Tältä osin viitataan edellä olevaan 3.2 kohtaan. Sopimus oli kompromissi, joka syntyi yhteisöjen tuomioistuimen ja Luxemburgin viranomaisten välillä käytyjen pitkien neuvottelujen tuloksena, eikä yhteisöjen tuomioistuimen tavoittelema ihannesopimus. 5.2 Sovittu järjestely Tilintarkastustuomioistuimen tiedossa on sopimusjärjestely, sillä se on kuvannut sen 30.5.1996 antamassaan, yhteisöjen tuomioistuimen toimitiloihin liittyviä taloudellisia sitoumuksia koskevassa teknisessä lausunnossaan. Järjestelyä voidaan lyhyesti kuvata seuraavasti. Sopimus ei kuulu mihinkään tavanomaiseen sopimustyyppiin. Kyseessä on omanlaisensa sopimus, jossa on piirteitä sekä vuokrauksesta että kaupasta. Luxemburgin valtio sitoutuu sopimuksessa nimenomaan luovuttamaan rakennukset yhteisöjen tuomioistuimelle (sen jälkeen kun rakentamisesta vastaava kiinteistöyhtiö on luovuttanut ne valtiolle). Yhteisöjen tuomioistuin puolestaan sitoutuu maksamaan valtiolle investoinnista omakustannushinnan, johon ei sisälly tappiota tai voittoa valtiolle, vuosittaisina korvauksina. Maksetut korvaukset katsotaan etumaksuiksi siitä, että Euroopan yhteisöt ostavat rakennukset (sopimuksen 8.1 kohta). Korvauksia maksetaan, kunnes niiden yhteenlaskettu määrä yltää kauppahintaan, josta on vähennetty arvonlisävero. Vaikka sopimus koskee aikaa, joka alkaa 1.8.1988 (päivä, jolloin osa tiloista otettiin käyttöön) ja ulottuu päivään, jolloin Euroopan yhteisöistä tulee kaikkien kolmen lisärakennuksen omistaja, mikä tapahtuu viimeistään 31.12.2015, vuosittaisia korvauksia on täytynyt maksaa vasta 1.1.1995 alkaen. Rakennusten käytöstä vuosina 1988 - 1994 maksetut summat on katsottu hinnasta jo maksetuiksi eriksi (ks. jäljempänä 5.3.2). Vuosittaisen korvauksen määrää voidaan muuttaa, jos kauppahinnasta maksetaan aikaistettuja eriä yli vuosittaisten korvausten (sopimuksen 8.2 kohta). Vuosittaiseksi korvaukseksi oli alun perin sovittu 633520 000 Luxemburgin frangia (16,3 miljoonaa ecua). Lokakuussa 1996 tilintarkastustuomioistuimen edellä mainitun lausunnon perusteella suoritetun 50 miljoonan ecun suuruisen aikaistetun maksun johdosta vuosittaisen korvauksen määrä alennettiin 405000 000 Luxemburgin frangiin. Määrä muuttuu, jos lisärakennusten rahoittamiseksi otettujen lainojen korko nousee huomattavasti. 5.3 Kauppahinta 5.3.1 Kauppahinnan osatekijät Sopimuksessa ei ole sovittu kauppahintaa, vaan siinä luetellaan tekijät, joiden avulla se on määritettävissä. Syitä tähän on kolme: 1) myönnettyjen lainojen korko ei ole kiinteä koko rahoituskautta, joten rahoituskulut voivat vaihdella koronmuutosten mukaan; 2) sopimusta tehtäessä eräät rakennuskustannukset eivät vielä olleet osapuolten tiedossa; 3) eräistä rakennuskustannuksista vallitsi - ja vallitsee yhä edelleen - erimielisyys yhteisöjen tuomioistuimen ja Luxemburgin viranomaisten välillä (suunnittelu- ja rakennusvirheet). Rakennusten kauppahinta määräytyy menojen perusteella siitä riippumatta, ovatko ne valtion suoraan rahoittamia vai rakennuttajan rahoittamia (sopimuksen 8.1 kohta). Kyse on rakennuskustannuksista johtuvista menoista, arkkitehtien ja insinöörien palkkioista, menojen rahoituskuluista (välityspalkkiot, vakuudet ja korkokulut) ja valtion menoista vuokranantajana. 5.3.2 Vuosina 1988 - 1994 kirjallisen sopimuksen puuttuessa vuokrista maksettujen etumaksujen ottaminen huomioon Koska kirjallista vuokrasopimusta, jossa olisi sovittu lisärakennusten hallinnan ehdoista, ei ollut, vuokra-/ostosopimuksen osapuolet ovat joutuneet järjestelemään varsinaisesti vuokrasopimukseen kuulumattomana kysymyksenä vuosina 1988 - 1994 vuokrista etumaksuina maksetut erät. Toisin kuin Palais-rakennuksen kohdalla, jonka käytöstä on olemassa kirjallinen vuokrasopimus, Luxemburgin viranomaiset suostuivat siihen, että oli perusteltua käsitellä vuosina 1988 - 1994 maksetut erät etumaksuina (ks. edellä 2 ja 5.2) ja määritellä ne maksetuiksi eriksi (sopimuksen 6 kohta), eli niitä ei käsitelty "menetettyinä" vuokrina. 5.3.3 Kauppahinnan määräytymistapa ja riippumattoman asiantuntijan tehtävä Sopimuksen 9 kohdassa on sovittu, että sopimuksen tultua voimaan osapuolet valitsevat riippumattoman asiantuntijan, jolle annetaan tehtäväksi erityisesti rakennusten kauppahinnan laskeminen. Valtio ja yhteisöjen tuomioistuin vastaavat puoliksi kumpikin asiantuntijan kuluista ja palkkiosta. Tämän sopimuskohdan mukaisesti asiantuntija nimettiin helmikuussa 1995. Asiantuntijan palveluksistaan tekemässä tarjouksessa, jonka yhteisöjen tuomioistuin ja Luxemburgin viranomaiset hyväksyivät ja joka siis on hänen tehtävänsä sopimusperusta, todetaan, että tehtävä jakaantuu neljään vaiheeseen: 1) laskentaparametrien määrittäminen; 2) kauppahinnan määrittäminen päivämäärälle 31.12.1994; 3) rahoituksellisten erien (rahoituskulut, Luxemburgin valtion kulut vuokranantajana ja arvonlisävero) vuosittainen huomioon ottaminen sekä kauppahinnan ja maksamatta olevan hinnan nykyarvon laskeminen vuosittain; ja 4) lopullisen tilityksen laadinta. Tarjouksessa edellytetään, että Luxemburgin valtiovarainministeriö ja yleisten töiden ministeriö antavat asiantuntijan käyttöön kauppahinnan määrittämiseksi päivämäärälle 31.12.1994 välttämättömät tiedot. Tarjouksessa todetaan seuraavaa: "Ilmoitetut kulut määritetään ja tarkistetaan asianomaisilta ministeriöiltä saatujen tietojen pohjalta. Tositteiden perusteella suoritetaan tarkastus." (tarjouksen 2.2 kohta). Asiantuntijan käyttöön on siis sopimuksessa sovittu annettavaksi keinot, joiden avulla hän voi määrittää rakennuskustannukset oikein, ja varmistua siitä, että kauppahinta vastaa todellisia rakennuskustannuksia. Näin määritelty määrä toimii sitten perustana laskettaessa vuosittain nykyarvona kauppahinta vuodesta 1988 alkaen ja maksamatta oleva määrä. Tätä varten otetaan huomioon vuosittaisina korvauksina tai aikaistettuina maksuina maksetut summat sekä aiheutuneet kulut ja menot. Yhteisöjen vielä maksettava summa esitetään vuosittain nykyarvoon laskettuna rakennusten kauppahintana, josta on vähennetty yhteisöjen tuomioistuimen maksamien korvausten nykyarvoon laskettu määrä ja arvonlisävero (sopimuksen 8.1 kohta). Riippumaton asiantuntija määrittää rahoitukselliset erät ja maksamatta olevan määrän valtion kirjanpitojärjestelmän tuottamien tietojen ja BCEE:n lainatilejä tai muita sopimukseen liittyviä pankkitilejä koskevien tiliotteiden antamien tietojen pohjalta (tarjouksen 2.3 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että koska rakennuskustannukset, joiden perusteella maksamatta oleva määrä lasketaan, on määritettävä tositteiden perusteella (eli tositteet, joista ilmenee, että menot ovat olleet sopimuksen 8.1 kohdan mukaisia), riippumattomalle asiantuntijalle annettu tehtävä ei ole pelkästään menojen kirjanpidollinen valvonta vaan käsittää myös niiden asianmukaisuuden tarkistamisen. Mikäli käy ilmi, että rakennuskustannukset on määritelty virheellisesti tai että kauppahinta ei vastaa rakennuskustannuksia, sitä on oikaistava ja maksamatta olevaa määrää vastaavasti korjattava (ks. jäljempänä 5.6, ensimmäinen kappale). Yhteisöjen tuomioistuin katsoo näin ollen, että on olemassa takeet siitä, että sen maksettavaksi tulevat todella ainoastaan sopimuksessa sen vastattaviksi sovitut menot. 5.4 Luxemburgin viranomaisten vuonna 1984 antamat sitoumukset Tilintarkastustuomioistuin kritisoi sitä, ettei sopimuksessa ole kokonaishinnasta vähennetty menoja, joista Luxemburgin viranomaiset olivat yksipuolisesti sitoutuneet vastaamaan kesäkuussa 1983 ja maan hallituksen istunnossa 30.3.1984. Aluksi on syytä korostaa, että nämä yksipuoliset sitoumukset annettiin täysin toisessa tilanteessa, kuin mikä vallitsi vuokra-/ostosopimusta tehtäessä vuonna 1994; tämän on tilintarkastustuomioistuinkin todennut kertomuksensa 14 kohdassa. Vuokra-/ostosopimus perustuu kompromissiin, joka ei pohjaudu vuosina 1983 ja 1984 annettuihin yksipuolisiin sitoumuksiin vaan olennaisilta osiltaan toisentyyppisiin neuvottelun kohteena olleisiin tekijöihin, joita on muun muassa vuosina 1988 - 1994 vuokrista maksettujen etumaksujen huomioon ottaminen (ks. edellä 5.3.2). Vuokra-/ostosopimuksessa ei kuitenkaan kohdisteta yhteisöjen tuomioistuimen maksettaviksi erinäisiä menoja, joista Luxemburgin viranomaiset olivat sitoutuneet vastaamaan vuosina 1983 ja 1984, kuten maankäyttöoikeudesta (5.4.1) ja teiden rakentamisesta (5.4.2) johtuvat menot. 5.4.1 Maapohjaongelma Kun Luxemburgin viranomaiset esittivät 14.3.1994 ensimmäisen luonnoksensa lisärakennusten käyttämisestä tehtävän sopimuksen ehdoista ja kun oli päädytty siihen, että lopulta näiden rakennusten omistusoikeus luovutetaan (mikä ei suinkaan ollut tilanne vuonna 1984), he määrittelivät, että "maapohjan hinta on 200000 000 Luxemburgin frangia hehtaarilta". Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tämän luonnoksen, sillä se on aina ollut sillä kannalla, että politiikkaansa toimielinten kotipaikkana kehittävän isäntämaan tuli lahjoittaa maapohja rakennuksille, jotka kyseinen toimielin aikoi hankkia omistukseensa. Tällaiseen lopputulokseen ei päästy, koska Luxemburgin viranomaiset vetosivat siihen, että tilintarkastustuomioistuin on ostanut maapohjan, jolle sen rakennus oli rakennettu. Loppujen lopuksi Luxemburgin viranomaiset antoivat yhteisöjen tuomioistuimelle tontinvuokraoikeuden, joka antaa ilmaisen käyttöoikeuden maapohjaan 98 vuodeksi. Yhteisöjen tuomioistuimen käsityksen mukaan tämä ratkaisu oli taloudellisesti kaikkein edullisin, kun otetaan huomioon Luxemburgin viranomaisten vaatima myyntihinta. Vuonna 1994 tehdyn vuokra-/ostosopimuksen mukaan yhteisöjen tuomioistuimella on siis tontinvuokraoikeutena annettu vastikkeeton käyttöoikeus siihen maapohjaan, jolla lisärakennukset sijaitsevat, mutta pitää paikkansa, ettei se omista maapohjaa ja että sen on hankittava se omistukseensa ennen tontinvuokraoikeuden päättymistä, jos se haluaa estää sen, että rakennusten omistusoikeus siirtyy Luxemburgin valtiolle. On huomattava, että tontinvuokraoikeus antaa mahdollisuuden neuvotella milloin tahansa sen voimassaoloaikana maapohjan vastikkeettomasta luovutuksesta. 5.4.2 Tiestö Sopimuksen kohde on tarkasti määritelty sen 1 kohdassa. Kyse on niistä rakennuksista sekä niiden ainesosista ja tarpeistosta, jotka on merkitty Luxemburgin kaupungin tonttikirjaan, Weimerskirchin korttelin E C osana numeroihin 840/4284, 871/4923 ja 871/4983 kuuluvina. Sopimus ei koske yleistä tiestöä. Tällaisten teiden rakentamiskustannuksia ei näin ollen oteta huomioon sopimuksen 8.1 kohdassa määritellyn kauppahinnan laskemiseen vaikuttavina menoina. Vastauksena tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 8 ja 14 kohtaan on todettava, että edellä mainittu sopimusmääräys mahdollistaa sen, että yhteisöjen tuomioistuin voi jättää rakennusten lopullista hintaa määritettäessä yleisten teiden rakentamiskustannukset sen ulkopuolelle. Tällainen tie on esimerkiksi yhdystie boulevard K. Adenauerin ja rue du Fort Niedergrünewaldin välillä, vaikka tämä yleistä liikennettä helpottava väylä rakennettiin yhteisöjen tuomioistuimen ehdotuksesta. 5.5 Palais-rakennuksen vuokra Vastauksena tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 19 kohdan viimeiseen virkkeeseen yhteisöjen tuomioistuin korostaa, että Palais-rakennuksen vuokrasta on sovittu Luxemburgin valtion ja yhteisöjen tuomioistuimen välillä 5.6.1973 tehdyn vuokrasopimuksen III kohdassa. Yhteisöjen tuomioistuin on pelkästään pyytänyt budjettivallan käyttäjältä vuokrasopimuksen mukaisen vuokran maksamiseen tarvittavia määrärahoja ja maksanut vuokrat näiden määrärahojen avulla. 5.6 Yhteisöjen taloudellisten etujen turvaaminen Vuokra-/ostosopimuksen systematiikasta, johdanto-osasta, 8.1 kohdasta ja sitä tehtäessä vallinneesta tilanteesta (eräiden menojen oikeellisuus kiistettiin jo ennen allekirjoitusta; ks. edellä 5.3.1 kohta, toinen kappale) käy ilmi, että asiantuntijan vuosittain laskema maksamatta oleva määrä on vain arvio, jota korjataan uusien tietojen perusteella. Nämä tiedot voivat olla sellaisia, joita edellä mainitut ministeriöt (ks. edellä 5.3.3) eivät mahdollisesti ole esittäneet, vaikka ne ovat olleet siihen velvollisia, tai jo olemassa olevien tietojen uudelleen arviointeja. Näin ollen ei voida päätellä, että yhteisöjen tuomioistuin olisi ottanut kantaakseen menoja, joita ei pidä ottaa huomioon sopimuksen 8.1 kohdassa määritellyin tavoin kauppahintaa laskettaessa. Yhteisöjen tuomioistuin on päinvastoin jo alusta alkaen vaatinut, ettei tiettyjä menoja lasketa mukaan (ks. edellä 5.3.1 kohta, toinen kappale). Tällä hetkellä on yhä edelleen olemassa pitkä luettelo riidanalaisia kohtia, ja yhteisöjen tuomioistuin jatkaa neuvotteluja Luxemburgin viranomaisten kanssa, jotta tietyt kulut jätettäisiin pois lopullisesta tilityksestä. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sekä Luxemburgin hallinnon että riippumattoman asiantuntijan tekemissä tarkastuksissa oli eräitä puutteita (tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 17 ja 18 kohta) ja että tämä on johtanut eräiden kulujen aiheettomaan lukemiseen yhteisöjen tuomioistuimen vastattaviksi (tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 8, 14 ja 20.f kohta). Selvittääkseen laskutuksessa todetut epäselvyydet ja niiden rahoituskulujen määrän, jotka eivät suoraan liity rakennustöiden rahoittamiseen, yhteisöjen tuomioistuin pyytää Luxemburgin viranomaisia tekemään tai teettämään perusteellisia lisätutkimuksia ja antamaan yhteisöjen tuomioistuimelle tilaisuuden tutustua joko itse tai ulkopuolisen tilintarkastajan avulla kaikkiin sopimuksen 8.1 kohdassa tarkoitetun kauppahinnan määrittämisen kannalta tarpeellisiin asiakirjoihin. Hintaan vaikuttavat selvennykset on saatava viimeistään sopimuksen päättyessä, mikä näillä näkymin tapahtuu vuonna 2007. Tuohon ja jopa siihen asti, kunnes sopimuspuolet ovat päässeet sopimukseen lopullisesta tilityksestä, arviot siitä, että yhteisöt olisivat kärsineet vahinkoa, ovat pelkästään olettamuksiin perustuvia. Yhteisöjen tuomioistuimella ei ole mitään syytä lähteä siitä, etteikö sopimusta täytettäisi lojaalisuusperiaatetta noudattaen. Tämä periaate sisältyy Luxemburgin siviililain 1134 §:n 3 momenttiin, jota sopimukseen sovelletaan, sillä sopimuksen 19 kohdassa on sovittu, että sopimukseen sovelletaan Luxemburgin lakia. Syytä epäilyyn ei ole siksikään, että sopimusta täytettäessä noudatetaan tietenkin EY:n perustamissopimukseen perustuvaa yhteisön ja jäsenvaltioiden yhteistyön periaatetta, johon kuuluu yhteisöjen taloudellisten etujen turvaaminen. 6 Päätelmät - Palais-rakennuksen kolmea lisärakennusta ei ole alun perin sisällytetty kokonaisvaltaiseen suunnitelmaan, vaan ne ovat niveltyneet vaiheittain toisiinsa jatkuvasti lisääntyneiden kiinteistötarpeiden mukaan. - Silloin kun kutakin rakennusta alettiin rakentaa, yhteisöjen tuomioistuimen tarkoituksena oli pelkästään vuokrata ne, koska yhteisöjen toimielinten toimitilapolitiikka oli tuolloin senmukaista. - Pyytäessään vuokraukseen tarvittavia määrärahoja yhteisöjen tuomioistuin on antanut budjettivallan käyttäjälle kaikki itsellään olleet tiedot. - Yhteisöjen tuomioistuimen tiedossa ei ole täysin ollut, minkälaisista rahoitusjärjestelyistä Luxemburgin viranomaiset olivat sopineet, kunnes se aikoi hankkia rakennukset omistukseensa. Vuokralaisena se ei voinut vaatia itselleen näitä tietoja. - Yhteisöjen tuomioistuimen on täytynyt ottaa rakennukset käyttöönsä ilman kirjallista sopimusta, ja se katsoo, että Luxemburgin viranomaisilla oli oikeus vaatia vastiketta tästä tosiasiallisesta käytöstä ja että yhteisöjen tuomioistuin oli näin ollen velvollinen maksamaan etumaksuja. - Sen jälkeen kun budjettivallan käyttäjä päätti toimitilapolitiikasta, jossa suositettiin, että yhteisöjen toimielimet ostavat käytössään olevat rakennukset, yhteisöjen tuomioistuin on suunnitellut ostavansa käytössään olevat lisärakennukset. Yhteisöjen tuomioistuin teki tässä tarkoituksessa vuokra-/ostosopimuksen, joka on pitkien ja vaikeiden neuvottelujen tuloksena syntynyt kompromissi. - Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että riippumattomalle asiantuntijalle tämän sopimuksen mukaisesti annettu tehtävä ei rajoitu pelkästään menojen kirjanpidolliseen valvontaan vaan käsittää myös niiden asianmukaisuuden tarkistamisen. - Yhteisöjen tuomioistuin katsoo myös, että maksamatta oleva määrä, jonka suuruuden riippumaton asiantuntija laskee vuosittain, on pelkkä arvio, jota voidaan korjata. - Vuokra-/ostosopimuksessa sovitut ehdot, jotka koskevat yhteisöjen tuomioistuimen maksettavaksi tulevaa kauppahintaa, merkitsevät takeita siitä, että sen maksettaviksi tulevat todellisuudessa ainoastaan ne menot, joiden on sopimuksessa sovittu tulevan sen vastuulle. - Yhteisöjen tuomioistuin tulee toimituttamaan lisätutkimuksia varmistuakseen siitä, ettei mitään epäselvyyksiä, jotka voisivat vahingoittaa yhteisöjen taloudellisia etuja, ole tapahtunut. (1) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus Euroopan yhteisöjen toimitilapolitiikasta (EYVL C 221, 3.9.1979, s. 1, erityisesti 7.5.3 kohta). (2) Ks. erityisesti tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1987, 10.50 kohta (EYVL C 316, 12.12.1988, s. 1). (3) Se, että yhteisöjen tuomioistuimen tiedossa ei ollut vuokrattujen rakennusten omistajan hyväksymiä rahoitusehtoja erityisesti sijoitetun pääoman kuoletuksen osalta, ei sitä paitsi ole mitenkään epätavallista, minkä osoittaa Burken komission puolesta antama vastaus Euroopan parlamentin jäsenen Tyrrellin esittämään kysymykseen (kirjallinen kysymys 2039/83, EYVL C 194, 23.7.1984, s. 1). Liite Tapahtumat aikajärjestyksessä >TAULUKON PAIKKA>