Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996 ja toimielinten vastaukset Toinen Nide Tarkastuslausumat



Virallinen lehti nro C 348 , 18/11/1997 s. 0001 - 0097



VUOSIKERTOMUKSEN varainhoitovuodelta 1996 (96/C 348/01) Vuosikertomus, jossa ovat mukana toimielinten vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin, on toimitettu vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville ja muille toimielimille. Bernhard FRIEDMANN (presidentti) John WIGGINS Giorgio CLEMENTE Barry DESMOND Patrick EVERARD Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO Antoni CASTELLS Jan O. KARLSSON Hubert WEBER Aunus SALMI Jørgen MOHR Kalliopi NIKOLAOU François COLLING Maarten B. ENGWIRDA Jean-François BERNICOT TOINEN NIDE TARKASTUSLAUSUMAT SISÄLLYS Sivu Osa I Yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista annettu tarkastuslausuma Luku 19 Tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 5 Luku 20 EMOTR:n tukiosaston ja kalastusalan menojen analysointi 21 Luku 21 Analyysi rakennerahastojen menoista 31 Osa II Kuudenteen ja seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon liittyvistä toimista annettu tarkastuslausuma Luku 22 Kuudetta ja seitsemättä Euroopan kehitysrahastoa koskeva tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 39 Liite II (*) Yleistä talousarviota, Euroopan unionin tasetta sekä Euroopan kehitysrahastoja koskevat rahoitustiedot (*) Kaaviot ovat tässä liitteessä. TOIMIELINTEN VASTAUKSET Sivu Osa I Yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista annettu tarkastuslausuma Luku 19 Tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 16 Luku 20 EMOTR:n tukiosaston ja kalastusalan menojen analysointi 29 Luku 21 Analyysi rakennerahastojen menoista 36 Osa II Kuudenteen ja seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon liittyvistä toimista annettu tarkastuslausuma Luku 22 Kuudetta ja seitsemättä Euroopan kehitysrahastoa koskeva tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 50 OSA I Yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista annettu tarkastuslausuma YHDEKSÄSTOISTA LUKU(573*) Tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot 19.0 SISÄLLYS Kohdat Tarkastuslausuma Tarkastuslausuman perustana olevat tiedot 19.1 - 19.40 Johdanto 19.1 Tarkastuksen laajuus 19.2 - 19.5 Tilien luotettavuus 19.6 - 19.25 Jäsenvaltioiden velkana olevien määrien aliarviointi 19.6 - 19.7 EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvät saamiset jäsenvaltioilta esitetty liian suurina 19.8 Käteisvaratilien liian pienet saldot 19.9 - 19.11 Liian suurina esitetyt maksattamatta olevat maksusitoumukset 19.12 - 19.18 Talousarviokirjanpitoon vietyjen maksusitoumusten aliarviointi 19.19 Rakennerahastoihin liittyvien sitoumusten aliarviointi 19.20 Taseen ulkopuolisten sitoumusten puuttuminen PHARE- ja TACIS-toimiin liittyvien useita vuosia kattavien velvoitteiden osalta 19.21 Eläkkeisiin liittyvien sitoumusten arvon määrittämättä jättäminen 19.22 Talousarviosta suoritettujen ennakko- ja etumaksujen aliarviointi 19.23 - 19.25 Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus 19.26 - 19.36 Maksusitoumusten laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat virheet 19.26 Maksujen tarkastusta rajoittaneet tekijät 19.27 Maksujen perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat virheet 19.28 - 19.36 Kirjanpidossa sovellettavat normit, periaatteet ja menettelyt 19.37 - 19.40 Kirjanpitonormit ja -periaatteet 19.37 - 19.39 Kirjanpitomenettelyt 19.40 Tarkastuslausuma yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista 31. joulukuuta 1996 päättyneeltä varainhoitovuodelta I. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut Euroopan yhteisön konsolidoidut tilit 31. joulukuuta 1996 päättyneeltä varainhoitovuodelta. Tilit sisältävät taseen 31. joulukuuta 1996, 31. joulukuuta 1996 päättyneen varainhoitovuoden tulostilin sekä liitetiedot. Tilien laadinnasta on vastannut komissio varainhoitoa koskevien säännösten mukaisesti. Tilejä koskeva yhteenveto sisältyy niteeseen IV asiakirjoissa, jotka komissio on esittänyt vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville viranomaisille sekä 30. huhtikuuta 1997 tilintarkastustuomioistuimelle(574). Perustamissopimusten(575) mukaan tilintarkastustuomioistuimen on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuma tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. II. Tilintarkastustuomioistuin on toimittanut tarkastuksensa noudattaen yleisesti hyväksyttyjä kansainvälisiä tarkastusnormeja siltä osin kuin niitä voidaan soveltaa yhteisöön. Tulojen tarkastus on toimitettu yhteisölle maksettavien määrien sekä yhteisölle tosiasiallisesti maksettujen määrien perusteella. Menojen tarkastus on toimitettu tehtyjen menositoumusten ja suoritettujen maksujen perusteella. Tarkastukseen on kuulunut tarpeelliseksi katsottu määrä tarkastusmenetelmiä, joissa on testausten avulla pyritty saamaan todentavaa aineistoa konsolidoituihin tileihin sisältyvistä määristä ja tiedoista sekä tilien perustana olevien toimien asianmukaisuudesta ja laillisuudesta. Lisäksi tarkastuksessa on arvioitu kirjanpidossa sovellettuja periaatteita, hallinnon tekemiä merkittäviä arvioita sekä tilien yleistä esittämistä. Tilintarkastustuomioistuin sai tarkastuksen avulla riittävän perustan jäljempänä esitettyä kantaa varten. * * * Tilien luotettavuus III. Saamisten kokonaismäärää, joka vastaa jäsenvaltioiden velkaa yhteisön toimielimille ja joka on konsolidoidun taseen mukaan 1 981,6 miljoonaa ecua, ei ole esitetty tilinpäätöksessä oikein: a) Eräs saamisten tärkeimmistä eristä on täysimääräisyyteen ja arvostamiseen liittyvien ongelmien vuoksi esitetty liian pienenä. Kyseessä on erillinen kirjanpito, jota jäsenvaltiot pitävät yhteisön lainsäädännön mukaisesti kirjatessaan maksettavia tulleja ja maatalousmaksuja, joista ei ole saatu vakuutta tai jotka ovat riidanalaisia. Taseeseen merkitty kokonaismäärä oli 1 064,2 miljoonaa ecua. (ks. kohdat 19.6-19.7) b) EMOTR:n tukiosaston menotilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvät saamiset on ilmoitettu 264,1 miljoonaa ecua liian suurina, sillä niissä ei ole otettu huomioon tiettyjä jäsenvaltioiden vuonna 1996 suorittamia takaisinmaksuja. (ks. kohta 19.8) IV. Yhteisöjen pankkisaamisia, jotka ovat taseen mukaan 11 696,7 miljoonaa ecua, ei ole esitetty tilinpäätöksessä oikein: a) Tietyissä kolmansissa maissa oleville pankkitileille siirretyt varat, joiden arvo on useita satoja miljoonia ecuja, on kirjattu menoina sen sijaan, että ne olisi sisällytetty taseen vastaavaa-puolelle. (ks. kohta 19.9) b) Taseen rahoitusomaisuudesta puuttuu ainakin 25,9 miljoonan ecun arvosta yhteisön varoja, joiden hallinnoi nti on annettu kolmansien osapuolten tehtäväksi. (ks. kohta 19.10) c) Komissio ei ole suorittanut Välimeren pöytäkirjoihin liittyvien ennakkomaksujärjestelmien osalta täsmäytyksiä (39,3 miljoonaa ecua) pääkirjan ja pankeilta saatujen vahvistusten välillä. (ks. kohta 19.11) V. Maksattamatta olevat maksusitoumukset (47 489,2 miljoonaa ecua) on esitetty liian pieninä, ja niistä puuttuu nettomääräisesti laskettuna ainakin 715 miljoonaa ecua. Puuttuva määrä muodostuu sekä yli- että aliarvioinneista: a) Jaksotetuista määrärahoista maksattamatta olevien maksusitoumusten kokonaismäärä vuoden 1996 lopussa on ainakin 587 miljoonaa ecua liian suuri, sillä siihen sisältyy maksusitoumuksia, joita ei enää tarvittu tulevia maksuja varten. Lisäksi 466 miljoonan ecun suuruisten maksattamattomien maksusitoumusten osalta komissiolta ei ole saatu sellaista aineistoa, joka olisi osoittanut niitä tarvittavan tulevia maksuja varten. (ks. kohdat 19.12-19.18) b) Tietyistä vuoden 1996 lopussa maksattamatta olevista muista maksusitoumuksista samoin kuin varainhoitovuoden maksusitoumuksista puuttuu noin 1 302 miljoonaa ecua, sillä yhteistyön ja kalastuksen alalla komission käytäntönä on kirjata maksusitoumukset tosiasiallisesti sidottuja kokonaismääriä pienempinä. Näitä määriä ei ole myöskään ilmoitettu taseen ulkopuolisia sitoumuksia koskevassa erääntymisaikataulussa. (ks. kohta 19.19) VI. Taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin sisältyviä, useita vuosia kattavia velvoitteita (91 134,5 miljoonaa ecua) ei ole ilmoitettu oikein: a) Rakennerahastojen kohdalla taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa ilmoitettujen, useita vuosia kattavien velvoitteiden arvon (88 500 miljoonaa ecua) oikeellisuus on kyseenalainen, sillä arvoa määritettäessä tehdyissä laskelmissa todettiin lukuisia virheitä. (ks. kohta 19.20) b) Taseen ulkopuolisista sitoumuksista puuttuu noin 4 200 miljoonan ecun arvosta useita vuosia kattavia velvoitteita, jotka liittyvät PHARE- ja TACIS-toimiin. (ks. kohta 19.21) c) Taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa mainitaan yhteisöjen velvoitteet, jotka liittyvät yhteisöjen henkilöstön eläkeoikeuksiin, mutta velvoitteista ei anneta numerotietoja. (ks. kohta 19.22) VII. Talousarviomaksuihin vuoden aikana kirjatuista ennakko- ja etumaksuista, jotka eivät olleet lopullisia varainhoitovuoden päättyessä, puuttuu nettomäärältään noin 19 000 miljoonan ecun summa. (ks. kohdat 19.23-19.25) Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus VIII. Maksusitoumusten laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttivat edellä V kohdan b alakohdassa selostetut virheet, sillä tosiasiallisesti sidotut määrät ylittivät budjettivallan käyttäjien maksusitoumusmäärärahoille asettamat rajat. (ks. kohta 19.26) IX. Maksujen perustana oleviin toimiin liittyvien sisältövirheiden todennäköisin määrä on noin 5,4 prosenttia kirjatuista yhteensä noin 77 miljardin ecun talousarviomaksuista. (ks. kohta 19.30) X. Tarkastuksessa todettiin jälleen suuri määrä maksuihin vaikuttavia muodollisia virheitä. Kyseisissä tapauksissa oli jätetty noudattamatta asiaa koskevia säännöksiä ja muita edellytyksiä. (ks. kohdat 19.33-19.36) XI. Joissakin tapauksissa, joiden osuus yhteisön maksuista oli arviolta 4,3 prosenttia, tilintarkastustuomioistuimen oli mahdotonta saada käyttöönsä riittävästi todentavaa aineistoa vakuuttuakseen yhteisön varojen asianmukaisesta käytöstä. (ks. kohta 19.27) XII. - Edellä III-VII kohdassa esitetyistä seikoista aiheutuvia vaikutuksia lukuun ottamatta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varainhoitovuoden 1996 tilit antavat luotettavan kuvan unionin tuloista ja menoista varainhoitovuodelta 1996 ja taloudellisesta tilanteesta varainhoitovuoden lopussa. - Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varainhoitovuoden tileihin kirjattujen tulojen perustana olevat toimet ovat kaiken kaikkiaan lailliset ja asianmukaiset, kuitenkin kohdissa 19.4-19.5 täsmennetyin rajoituksin. - Edellä VIII kohdassa esitetyistä seikoista aiheutuvia vaikutuksia lukuun ottamatta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maksusitoumuksiin liittyvät varainhoitovuoden toimet ovat kaiken kaikkiaan lailliset ja asianmukaiset. - Edellä IX-XI kohdassa esitetyistä seikoista aiheutuvien vaikutusten vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei voi antaa yleiskattavaa myönteistä lausumaa varainhoitovuoden maksujen perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. 16.10.1997 B. Friedmann Tilintarkastustuomioistuimen presidentti Euroopan tilintarkastustuomioistuin 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg TARKASTUSLAUSUMAN PERUSTANA OLEVAT TIEDOT Johdanto 19.1. Tämä järjestyksessä kolmas tarkastuslausuma (josta käytetään tässä kertomuksessa lyhennettä DAS(576) koskee Euroopan yhteisön varainhoitovuoden 1996 tilien luotettavuutta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta. Tarkastuksen laajuus 19.2. Tiettyjen tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien alojen toimiin kohdistuu muiden viranomaisten suorittamia lisätarkastuksia, erityisesti EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. 19.3. Varsinaiseen tarkastuslausumaan ei sisälly päätelmiä siitä, missä määrin moitteettoman varainhoidon periaatteita on noudatettu. Tilintarkastustuomioistuin esittää siitä erilliset arviot ja kertomukset edelleen muun toimintansa yhteydessä. 19.4. Tiettyjä yhteisön taloudellisten etujen vastaisia tahallisia säännönvastaisuuksia, esimerkiksi tapauksia, joissa tullien alaista tuontia ei ole ilmoitettu tulliselvitettäväksi, ei voida niiden laadun vuoksi havaita tavanomaisten tarkastusmenettelyjen avulla. Tilintarkastustuomioistuin ei näin ollen voi antaa vakuutusta siitä, ettei tämäntyyppisiä tapauksia esiinny. Omia varoja koskevan tilintarkastuksen yhteydessä vuonna 1996 tilintarkastustuomioistuin toimitti kuitenkin erillisen tarkastuksen tullien ja maatalousmaksujen toteamis- ja perintämenettelyistä petos- ja säännönvastaisuustapauksissa. Tarkastustulokset on esitetty tämän vuosikertomuksen ensimmäisessä luvussa. 19.5. BKTL- ja alv-varojen (noin 80 prosenttia yhtei-sön tuloista) perustana olevien tilastotietojen makrotaloudellisen luonteen vuoksi tilintarkastustuomioistuin on rajannut tarkastuksensa siten, että se on arvioinut kyseisten tietojen kokoamiseksi ja niiden luotettavuuden varmistamiseksi sovellettujen menettelyjen asianmukaisuutta. Tärkeän osan omista varoista muodostavat myös tullit ja maatalousmaksut (noin 17 prosenttia yhteisön tuloista), joiden kohdalla on mahdotonta antaa vakuutusta, jonka mukaan kaikki veronalainen tuo nti on todella ilmoitettu tulliselvitettäväksi ja siitä on saatu vastaavat tulot. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin on rajannut tarkastuksensa siten, että se arvioinut niiden menettelyjen asianmukaisuutta, joita sovelletaan varmistettaessa, että yhteisölle maksettavat tullit ja maatalousmaksut todetaan asiaankuuluvalla tavalla, heti kun maksun kirjaamista ja velalliselle ilmoittamista koskevat tullisäännösten mukaiset edellytykset ovat täyttyneet. Tilien luotettavuus Jäsenvaltioiden velkana olevien määrien aliarvioi nti (tarkastuslausuman III kohdan a alakohta) 19.6. Konsolidoituun taseeseen (kohta III A) sisältyy yhteensä 1 981,6 miljoonan ecun saamiserä, joka vastaa jäsenvaltioiden velkaa yhteisön toimielimille 31. joulukuuta1996. Tästä kokonaismäärästä 1 064,2 miljoonaa ecua(577) ovat jäsenvaltioiden toteamia ja erilliseen (tuloja koskevaan) kirjanpitoon viemiä tulli- ja maatalousmaksuja. Perusteet, joiden mukaan jäsenvaltiot käyttävät erillistä kirjanpitoa, säädetään 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen N:o 1552/89(578) 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa. Jäsenvaltioiden on pidettävä erillistä kirjanpitoa ja toimitettava sitä koskevat katsaukset neljännesvuosittain komissiolle. 19.7. Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti, että erillisessä kirjanpidossa on yhä merkittäviä virheitä, joilla on oleellinen vaikutus konsolidoidussa taseessa esitettyjen saamisten yhteissumman täysimääräisyyteen. Mainittakoon erityisesti, että tilintarkastustuomioistuin totesi riittämättömiksi menettelyt, joilla varmistetaan, että erilliseen kirjanpitoon viedään asianmukaisesti ja oikeamääräisinä kaikki todetut tulli- ja maatalousmaksut, joista ei ole saatu vakuutta tai jotka ovat riidanalaisia. Tilintarkastustuomioistuin ei voi määrittää erillisestä kirjanpidosta ja näin ollen saamisten kokonaisarvosta mahdollisesti puuttuvien erien arvoa, mutta sen käsityksen mukaan erillisestä kirjanpidosta puuttuva määrä on todennäköisesti merkittävä. EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvät saamiset jäsenvaltioilta esitetty liian suurina (tarkastuslausuman III kohdan b alakohta) 19.8. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen perusteella komissio korvasi perintämääräyksillä vuonna 1995 tehdyt arviot, jotka koskivat tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyviä saamisia. Vuoden 1995 lopussa laskettuihin tietoihin perustuva saamisten kokonaismäärä (792,2 miljoonaa ecua), joka näin ollen sisällytettiin 31. joulukuuta 1996 päivätyn taseen vastaavaa-puolelle(579), on kuitenkin 264,1 miljoonaa ecua liian suuri, sillä siinä ei ole otettu huomioon tuloja, jotka on tosiasiassa saatu negatiivisten menojen muodossa. Kukin asianomainen jäsenvaltio on ilmoittanut kyseiset negatiiviset menot lokakuulta 1996 antamassaan ilmoituksessa. Käteisvaratilien liian pienet saldot (tarkastuslausuman IV kohta) 19.9. Latinalaisen Amerikan, Aasian sekä Keski- ja Itä-Euroopan maiden kanssa toteutettavan yhteistyön alalla hankkeista tehdään rahoitussopimukset edunsaajamaiden viranomaisten kanssa. Komission vakiintuneen käytännön mukaan talousarviomäärärahoihin kirjataan siirrot, jotka tehdään hankkeen hallinnoinnista vastaavan tahon edunsaajamaissa avaamille pankkitileille. Näiltä pankkitileiltä maksetaan sittemmin hankkeen paikalliset kustannukset. Siirretyt varat ovat komission omaisuutta, kunnes niistä suoritetaan asianmukaisesti maksuja hyväksyttyjä tarkoituksia varten. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission noudattama käytäntö ei vastaa tavanomaista kirjanpitokäytäntöä eikä asiaa koskevia varainhoitoasetuksen säännöksiä, jotka on annettu rahoitussopimusten kattamista toimista. Rahoitussopimuksissa määrätään yhä useammin, että kyseisten pankkitilien saldot ovat yhteisön omaisuutta. Lisäksi varainhoitoasetuksen 111 artiklan 7 kohdassa säädetään, että "ennen kuin edunsaajavaltion valuuttana suoritetut menot ja tulot kirjataan lopullisesti talousarviomäärärahoihin, ne selvitetään. Selvitys koostuu komission suorittamasta tarkastuksesta sen toteamiseksi, että maksattaminen, hyväksyminen ja maksaminen on suoritettu oikein sekä että tulot on peritty asianmukaisesti tämän varainhoitoasetuksen säännöksiä noudattaen". Tileille siirretyt, mutta vielä selvittämättä olevat erät olisi edellä esitetyistä syistä otettava huomioon komission taseessa. Tilintarkastustuomioistuimen on mahdotonta arvioida kyseisiä taseesta puuttuvia määriä, mutta niiden kokonaisarvo on todennäköisesti usean sadan miljoonan ecun luokkaa. Komissio ei tulkitse asiaa koskevia varainhoitoasetuksen artikloja samalla tavoin kuin tilintarkastustuomioistuin, mikä osoittaa, että varainhoitoasetuksen yleisen tarkistuksen yhteydessä on tarpeen selkeyttää asetuksen IX osastoa, joka koskee nimenomaan EU:n ulkopuolelle suunnattavaa tukea. 19.10. MEDIA-ohjelmissa (budjettikohta B3-2010) komissio siirsi varainhoitovuoden 1996 lopussa 25,9 miljoonaa ecua erään palveluja suorittaneen yrityksen avaamalle pankkitilille. Kyseinen yritys toimii asiantuntijana näiden ohjelmien täytäntöönpanon yhteydessä. Tilille on lisäksi tarkoitus osoittaa pankin maksamat korot sekä takaisinmaksut edunsaajilta, joille lainoja on myönnetty. Nämä varat eivät sisälly taseen rahoitusomaisuuteen, vaikka ne ovat yhteisön omaisuutta. Lisäksi varojen käyttö on edellä esitetyistä syistä yhteisön seuranta- ja valvontajärjestelmän ulkopuolella, ja käyttöä varten on ainoastaan saatava ennalta hyväksyntä PO X:n toimihenkilöiltä, jotka tosiasiassa hoitavat samanaikaisesti tulojen ja menojen hyväksyjän sekä tilinpitäjän tehtäviä varainhoitoasetuksessa tarkoitettujen menettelyjen ulkopuolella ja vastoin varainhoitoasetuksen säännöksiä. 19.11. Tilintarkastustuomioistuimen pyynnöstä komissio lähetti kyselyjä ja muistutuksia täsmäyttääkseen pankkitilien saldot pankkien vahvistamien tietojen kanssa. Välimeren alueen maihin suunnattuun tukeen liittyvien pankkitilien osalta voidaan todeta, että viisi yhteensä seitsemästä pankista on tähän mennessä vastannut, mutta komissio ei ole suorittanut täsmäytyksiä. Koska täsmäytykset puuttuvat ja kyseiset erot ovat merkittävät, on mahdotonta vahvistaa kyseisten taselukujen (39,3 miljoonaa ecua) oikeellisuutta. Liian suurina esitetyt maksattamatta olevat maksusitoumukset (tarkastuslausuman V kohdan a alakohta) 19.12. Jaksotetuista määrärahoista maksattamatta olevien maksusitoumusten lukumäärä oli vuoden 1996 lopussa noin 60 000 ja kokonaisarvo 47 911,7 miljoonaa ecua, josta 422,5 miljoonaa ecua katettiin vuodelta 1996 vuoteen 1997 siirretyin maksumäärärahoin. 19.13. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti maksattamatta olevista maksusitoumuksista poimitun 173 maksusitoumuksen otoksen, jonka kokonaisarvo oli 982 miljoonaa ecua. Otannassa olivat mukana maksattamattomat maksusitoumukset, jotka olivat vuotta 1995 edeltävältä ajalta ja joiden perusteella ei ollut tehty maksukirjauksia kahtena perättäisenä varainhoitovuotena. Perusjoukko, josta kyseinen otanta tehtiin, sisälsi 8 518 maksattamatonta maksusitoumusta, joiden arvo oli 6 212 miljoonaa ecua. Yhteensä 944 miljoonan ecun suuruinen ja 2 060 maksusitoumusta sisältävä osa perusjoukosta oli vuotta 1992 edeltävältä ajalta, eikä kyseisten maksusitoumusten perusteella ollut tehty maksukirjauksia kolmen viimeisen perättäisen varainhoitovuoden aikana. 19.14. Tilintarkastustuomioistuimen suorittamiin tarkastuksiin osallistuivat suoraan myös komission tulojen ja menojen hyväksyjien yksiköt, ja tarkastusten perusteella tilintarkastustuomioistuin tuli siihen tulokseen, että maksattamatta olevien maksusitoumusten määristä noin 17,0 prosenttia eli 1 053 miljoonaa ecua edustaa tapauksia, joiden osalta komissio ei ole pystynyt osoittamaan niiden vastaavan yhä sellaisia velvoitteita, joista olisi suoritettava myöhemmin maksuja; näiden maksusitoumusten joukossa on tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan lisäksi ainakin 9,4 prosentin eli noin 587 miljoonan ecun arvosta maksusitoumuksia, jotka eivät enää vastanneet maksuvelvoitetta. 19.15. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, että noin 14 prosentin eli noin 864 miljoonan ecun osuus maksusitoumuksista on oikeudellisista syistä jäädytettyjä tapauksia, jotka eivät oletettavasti enää vastaa tosiasiallisia velvoitteita, mutta joita komissio ei voi vapauttaa. 19.16. Maksusitoumusten kohdalla toteuttamismääräajat olivat monissa tapauksissa kuluneet umpeen, joskus jo useita vuosia aiemmin. Tarkasteltaessa kaikkia vuoden 1996 lopussa maksattamatta olleita maksusitoumuksia havaittiin, että määräaika oli päättynyt noin 9 000 maksusitoumuksen kohdalla. 19.17. Näille tuloksille saatiin vahvistusta, kun tilintarkastustuomioistuin toimitti muita alakohtaisia tarkastuksia. Esimerkiksi TACIS- ja PHARE-ohjelmien alaan kohdistuneessa tarkastuksessa käytiin läpi vuosien 1990 ja 1994 välillä aloitetuista 600 toimesta noin sata. Tarkastuksen perusteella voidaan arvioida, että noin sadan miljoonan ecun osuus näiden ohjelmien maksattamatta olevista maksusitoumuksista oli perusteettomasti kirjanpidossa vuoden 1996 lopussa (ks. I nide, kohdat 14.12-14.15). 19.18. Vaikka tietyillä aloilla on saatu aikaan joitakin ilmeisiä parannuksia, maksattamatta olevien maksusitoumusten tilanne ei ole silti kovin tyydyttävä. Tulojen ja menojen hyväksyjien sekä talousarvioista ja varainhoidon valvonnasta vastaavien yksiköiden olisi toteutettava toimenpiteitä sen takaamiseksi, että maksattamatta olevat maksusitoumukset antavat vastaisuudessa entistä luotettavamman kuvan yhteisön todellisista velvoitteista. Tätä varten komission olisi ensinnäkin korjattava tilanne peruuttamalla kaikki maksusitoumukset, jotka eivät enää vastaa virallisia oikeudellisia velvoitteita ja lisäksi arvioitava tilinpäätöksessään, mikä on niiden maksattamattomien maksusitoumusten määrä, joiden perusteella ei varsin todennäköisesti suoriteta maksuja myöhempien varainhoitovuosien aikana. Näin voitaisiin arvioida entistä paremmin tuleviin talousarvioihin otettavat maksumäärärahat. Talousarviokirjanpitoon vietyjen maksusitoumusten aliarvioi nti (tarkastuslausuman V kohdan b alakohta) 19.19. Tietyillä aloilla, joihin liittyvät määrärahat ovat jaksotettuja, komissio on soveltanut epäjohdonmukaisia menettelytapoja, minkä vuoksi jotkin tosiasialliset velvoitteet eivät käy ilmi talousarviokirjanpidon maksusitoumuksista. Tämä tilanne on seurausta siitä, että komissio päätti sitoutua tiettyihin velvoitteisiin, joita vastaavia maksusitoumusmäärärahoja ei ollut talousarviossa. Näin ollen vuoden 1996 lopussa maksattamatta olevista maksusitoumuksista(580) samoin kuin varainhoitovuoden 1996 maksusitoumusten kokonaismäärästä puuttuu 1 302 miljoonaa ecua. Puuttuva osuus kattaa: a) 685 miljoonan ecun arvosta rahoituspäätöksiä, jotka koskevat yhteistyötä Välimeren alueen maiden ja Intian kanssa (ks. I nide, kohdat 13.11-13.16), ja b) 617 miljoonan ecua, jotka liittyvät kansainvälisiin kalastussopimuksiin (ks. I nide, kohdat 9.18-9.19). Tilinpäätökseen kuuluvia taseen ulkopuolisia sitoumuksia koskevassa erääntymisaikataulussakaan(581) ei ole annettu tietoja näistä useita vuosia kattavista velvoitteista. Rakennerahastoihin liittyvien sitoumusten aliarvioi nti (tarkastuslausuman VI kohdan a alakohta) 19.20. Komissio ilmoitti (taseen ulkopuolisten) annettujen sitoumusten määräksi 31. joulukuuta 1996 rakennerahastoihin liittyvien sitoumusten osalta (kaudeksi 1994-1999 suunnitellut tuet, joista ei ole tehty maksusitoumuksia, vuoden 1996 hinnoin laskettuna) 88 513,9 miljoonaa ecua; tähän summaan sisältyi 8 476,8 miljoonan ecun arvosta yhteisöaloitteisiin liittyviä sitoumuksia. Luvut vastaavat rakennerahastojen kaudeksi 1994-1999 suunniteltujen toimien ja vuosien 1994-1996 kumulatiivisten, SINCOMiin kirjattujen maksusitoumusten erotusta. Näiden sitoumusten joukossa on edellisen vuoden tapaan sellaisia sitoumuksia, jotka vastaavat aiempia ohjelmakausia ja joita ei olisi pitänyt ottaa huomioon kyseisessä laskelmassa. Taseen ulkopuolisten sitoumusten määrät ovat näin ollen liian pienet. Tiedot, joita on käytetty perustana ilmoitettaessa rakennerahastojen taseen ulkopuolisten sitoumusten määriä ja jotka annettiin tilintarkastustuomioistuimen käyttöön tarkastusta varten, antavat aiheen myös muihin huomautuksiin, joista merkittävin on se, että pääkirjanpidosta vastaavien yksiköiden ja tulojen ja menojen hyväksyjien yksiköiden käyttämien lukujen välillä ei ole suoritettu täsmäytystä. Todettujen poikkeamien perusteella voidaan arvioida, että taseen ulkopuolisiin sitoumuksiin merkitystä määrästä puuttuu yhteensä ainakin 2 000 miljoonaa ecua. Taseen ulkopuolisten sitoumusten puuttuminen PHARE- ja TACIS-toimiin liittyvien useita vuosia kattavien velvoitteiden osalta (tarkastuslausuman VI kohdan b alakohta) 19.21. PHARE- ja TACIS-ohjelmiin liittyvissä useita vuosia kattavissa maaohjelmissa määritetyt velvoitteet, jotka eivät vielä sisälly talousarviokirjanpidon maksusitoumuksiin, puuttuvat tilinpäätökseen kuuluvia taseen ulkopuolisia sitoumuksia koskevasta erääntymisaikataulusta(582). Kyseiset määrät ovat 31. joulukuuta 1996 PHAREn kohdalla noin 2 900 miljoonaa ecua ja TACISin kohdalla noin 1 300 miljoonaa ecua. PHAREn osalta komissio ja asianomaiset kolmannet maat allekirjoittavat sovitut ohjelmat. Tällaisissa tapauksissa voitaisiin jopa esittää, että nämä velvoitteet olisi kirjattava talousarviokirjanpitoon maksusitoumuksiksi, koska jaksotetut määrärahat on tarkoitettu kattamaan tämänlaatuiset useita vuosia kattavat velvoitteet. Eläkkeisiin liittyvien sitoumusten arvon määrittämättä jättäminen (tarkastuslausuman VI kohdan c alakohta) 19.22. Vuonna 1996 komissio on ensimmäistä kertaa esittänyt yleiskatsauksen yhteisön eläkejärjestelmän toiminnasta taseen ulkopuolisia sitoumuksia koskevissa liitetiedoissa. Komissio ei ole kuitenkaan esittänyt numerotietoja. Varainhoitovuoteen 1995 (jolloin taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa oli ainoastaan "pro memoria" -merkintä) verrattuna vuonna 1996 noudatettu esittämistapa on sinänsä parannus. Komissio on luvannut teettää vuonna 1997 vakuutusmatemaattisen arvion, jossa otetaan huomioon kaikki tarvittavat tiedot ja jonka tarkoituksena on määrittää kansainvälisten kirjanpitonormien mukaisesti tilinpäätöksessä esitettävä arvo. Talousarviosta suoritettujen ennakko- ja etumaksujen aliarvioi nti (tarkastuslausuman VII kohta) 19.23. Vuodesta 1995 lähtien komissio on tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan parlamentin pyyntöjen perusteella pitänyt kirjanpitojärjestelmässään erillään varainhoitovuoden maksut, jotka suoritetaan ennakko- tai etumaksuina, ja luonteeltaan lopulliset maksut. Tämän ansiosta komissio voi periaatteessa esittää tulostilissään selvityksen maksuista, jotka eivät ole lopullisia varainhoitovuoden päättyessä(583). 19.24. SINCOM-kirjanpitojärjestelmän tunnisteparametrejä käyttämällä tilintarkastustuomioistuin laski, että varainhoitovuonna 1996 toteutettujen, ei-lopullisten maksujen määrä oli 19 068 miljoonaa ecua. Komission tulostilissä(584) ilmoittama 1 736 miljoonan ecun määrä on näin ollen noin 17 000 miljoonaa ecua liian pieni. Ero johtuu siitä, että laskentajärjestelmissä ja atk-ohjelmissa, joita komissio käyttää määrittäessään tätä lukua, on suunnitteluvirheitä (joista merkittävin on se, että ennakko- tai etumaksuja, joita ei ole vielä kohdennettu päätettyihin maksusitoumuksiin, ei oteta tilinpäätösvaiheessa huomioon maksuissa, jotka eivät ole lopullisia). 19.25. Tilintarkastustuomioistuimen saamaan tulokseen vaikuttaa myös se, että tulojen ja menojen hyväksyjät eivät ole aina eritelleet kyseisiä määriä suorituksiksi, jotka eivät ole lopullisia, vaikka tilinpitäjän ja varainhoidon valvonnan yksiköt ovat antaneet asiaa koskevat ohjeet. Ainakin 2 000 miljoonan ecun arvosta tapahtumia, jotka liittyvät pääosin ulkopolitiikan ja rakenteellisten toimien aloihin, on jätetty erittelemättä kirjanpidossa osasuorituksiksi, jotka eivät ole lopullisia. Viimeksi mainittujen suoritusten kokonaismäärä on siksi esitetty vastaavasti liian pienenä. Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus Maksusitoumusten laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat virheet Maksusitoumusten laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat sisältövirheet(585) (tarkastuslausuman VIII kohta) 19.26. Tapaukset, joissa komission tosiasiallisesti sopimat velvoitteet ylittivät budjettivallan käyttäjien maksusitoumusmäärärahoille asettamat rajat, on eritelty kohdassa 19.19. Maksujen tarkastusta rajoittaneet tekijät (tarkastuslausuman XI kohta) 19.27. Maksuista poimitussa otoksessa oli joitakin tapauksia - joiden määräksi arvioitiin 4,3 prosenttia yhteisön vuoden 1996 talousarviosta - joiden osalta tilintarkastustuomioistuimen oli mahdotonta saada käyttöönsä riittävästi todentavaa aineistoa vakuuttuakseen yhteisön varojen asianmukaisesta käytöstä. Seuraavat tekijät olivat pääasiallisina syinä siihen, että yksittäisistä tapahtumista ei voitu varmistua riittävässä määrin: a) maataloustuotteiden julkisen varastoinnin alalla oli vaikeuksia täsmäyttää kuukausittain ilmoitetut luvut vastaaviin tositteisiin sekä yleisiä puutteita inventointimenettelyissä, minkä vuoksi yhteisön talousarviosta rahoitettavasta määrästä ei ollut varmuutta; b) jäsenvaltioiden tasolla oli odottamattomia oikeudellisia tai aineellisia tekijöitä, joiden vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei saanut käyttöönsä asiakirjoja, jotka olisivat olleet sen tarkastuksen kannalta olennaiset. Maksujen perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat virheet Maksujen laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat sisältövirheet (tarkastuslausuman IX kohta) 19.28. Kuten tilintarkastustuomioistuin toi esille varainhoitovuotta 1994 koskevan DAS-kertomuksensa kohdassa 1.32(586), tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen on katettava yhteisön varojen hallinnoinnin kaikki vaiheet komission pääkirjanpidon tasolta jäsenvaltioissa ja muualla sijaitseviin lopullisiin edunsaajiin asti. Tilintarkastustuomioistuimen DAS-tarkastuksessa pyritään määrittämään, onko virhemäärä, joka on havaittu tarkastettaessa toimista koostuva otos lopullisten edunsaajien tasolle asti, niin alhainen, että voidaan antaa myönteinen yleiskattava lausuma tilien luotettavuudesta ja tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Otoksesta saatujen tarkastustulosten ekstrapolointien perusteella tarkastuksessa arvioidaan todettujen sisältövirheiden määrät tilintarkastustuomioistuimen päätelmien tueksi. Näitä arvioita olisi pidettävä pikemminkin viitteinä suuruusluokista 95 prosentin luotettavuustasolla määriteltyine ylä- ja alarajoineen, eikä tarkkoina mittaustuloksina. 19.29. Maksuihin liittyvien sisältövirheiden ekstrapoloimaton kokonaisarvo - kun otetaan huomioon myös otoksen ulkopuolella esiintyvät virheet - on 273 miljoonaa ecua. Nämä virheet eivät välttämättä johdu yhteisöihin kohdistuvista tahallisista petollisista menettelyistä. Virheet eivät myöskään aina johda perusteettomasti maksettujen summien takaisinperintään. EMOTR:n tukiosaston tapauksissa komission olisi otettava tilintarkastustuomioistuimen havainnot huomioon vuotuisten tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Rakennerahastoihin liittyvissä tapauksissa, joissa ei sovelleta vastaavaa tarkastus- ja hyväksymismenettelyä, voidaan havaitut selvät virheet korjata meneillään olevien ohjelmien kirjanpitoon. Mikäli osoittautuu, että edunsaaja ei ole toiminut vilpittömästi, kansallisten viranomaisten on perittävä takaisin kyseiset määrät ja palautettava ne yhteisön talousarvioon. Tilintarkastustuomioistuimen arvio sisältövirheiden todennäköisimmästä määrästä perustuu otoksesta saatujen tulosten ekstrapolointiin, minkä vuoksi sitä ei luonnollisestikaan voida käyttää takaisinperittävien summien tarkkaan yksilöintiin. 19.30. Sisältövirheiden - kvantitatiivisesti määritettävissä olevien virheiden, jotka vaikuttavat suoraan yhteisön menojen perustana olevien toimien arvoon - määräksi arvioitiin yleisellä tasolla 3,5-8,3 prosenttia kaikista maksuista: todennäköisin arvio on 5,4 prosenttia kaikista maksuista. EMOTR:n tukiosaston virhemäärä oli kahden viime vuoden tapaan pienempi kuin koko talousarvion keskimääräinen virhemäärä. Tilintarkastustuomioistuin on pannut merkille toimenpiteet, jotka on toteutettu tällä alalla varainhoidon parantamiseksi. Samanlaisia parannuksia olisi tehtävä rakennerahastojen kohdalla, jotta varojen moitteettomasta käytöstä olisi asianmukaiset takeet ja jotta virhemäärä, joka on edelleen suurempi kuin koko talousarvion keskimääräinen virhemäärä, saataisiin pienemmäksi. Komission päätökset, jotka tähtäävät rakennerahastoista annetun asetuksen N:o 2082/93(587) 23 ja 24 artiklan soveltamisen parantamiseen, ovat oikeansuuntaiset. 19.31. Varainhoitovuoden 1996 maksujen perustana olevien toimien arvioitu virhetaso on niin korkea, että tilintarkastustuomioistuin ei voi antaa myönteistä yleiskattavaa lausumaa kyseisten toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. 19.32. Suurin osa sisältövirheistä liittyi siihen, voidaanko toimiin myöntää rahoitusta yhteisön talousarviosta. Muut sisältövirheet liittyivät siihen, ovatko yhteisön rahoitettavaksi esitetyt menot tosiasiallisia tai onko ne ilmoitettu oikein ja onko yhteisön tuen määrä laskettu oikein. Osa muista virheistä liittyi maksujen perustana olevien tositteiden olemassaoloon ja laatuun. Rahoitettuihin määriin aiheutuneiden vaikutusten suhteen todettiin, että virheet olivat useimmissa tapauksissa tapahtuneet jäsenvaltioissa (90 prosenttia), pääasiassa edunsaajien tasolla (60 prosenttia) ja myös toimien hallinnosta huolehtivien paikallis- (20 prosenttia) ja keskusviranomaisten (10 prosenttia) tasolla. EMOTR:n tukiosaston alalla havaittuja virheitä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin kohdissa 20.9-20.10, ja rakennerahastojen kohdalla todetuista virheistä esitetään tarkempia tietoja kohdissa 21.16-21.17. Rakennerahastojen tapauksessa virheiden arvioitu määrä ei välttämättä vaikuta komission ennakkoina suorittamiin maksuihin. On kuitenkin vaarana, että virheet vaikuttavat lopullisella tavalla yleiseen talousarvioon, jos ne jäävät havaitsematta ja korjaamatta, sillä maksujen perustana olevat toimet on rahoitettu Euroopan unionin varoin. Maksujen laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat muodolliset virheet (tarkastuslausuman X kohta) 19.33. Lukuisia muodollisia virheitä - virheitä, joilla ei ole suoraan mitattavissa olevaa vaikutusta yhteisön talousarviosta rahoitettujen, tilien perustana olevien toimien arvoon - havaittiin yhteisön tärkeimmillä menoaloilla (EMOTR:n tukiosasto ja rakennerahastot - tarkempi selvitys EMOTR:n virheistä kohdissa 20.11-20.12 ja rakennerahastojen virheistä kohdissa 21.18-21.19) ja muilla aloilla, kuten Välimeren alueen, Latinalaisen Amerikan, Aasian ja Keski- ja Itä-Euroopan maiden kanssa toteutettavassa kehitysyhteistyössä sekä hallinnollisissa menoissa. Merkittävin määrä muodollisia virheitä todettiin rakennerahastojen alalla. 19.34. Suurin osa (70 prosenttia) muodollisista virheistä oli tapauksia, joissa oli jätetty huomiotta rahoitetun toimen myöhempää täytäntöönpanoa koskevat säännösten mukaiset edellytykset, ja vähäisemmässä määrin (20 prosenttia) esiintyi tapauksia, joissa oli jätetty noudattamatta yhteisön asetuksissa säädettyjä hallinto- ja tarkastusmenettelyjä. Yleisesti voidaan todeta, että valtaosa virheistä tapahtui jäsenvaltioissa (80 prosenttia), useimmiten toimien hallinnosta huolehtivien keskus- (35 prosenttia) ja paikallisyksiköiden (25 prosenttia) tasolla. 19.35. Yhteisön toimielinten tasolla tapahtuneet muodolliset virheet (20 prosenttia) olivat pääasiassa tapauksia, joissa oli jätetty noudattamatta hallinto- ja tarkastusmenettelyjä. 19.36. Jäsenvaltioissa tapahtuneet muodolliset virheet olivat luonteeltaan seuraavanlaisia: a) Suurin osa lukuisista muodollisista virheistä koski edunsaajille ja toimien täytäntöönpanoon osallistuville yksiköille kuuluvien velvollisuuksien noudattamista etenkin kysymyksissä, jotka liittyvät erillisen kirjanpidon pitämiseen yhteisön talousarviosta rahoitetuista toimista ja menoilmoitusten yhteydessä toimitettavan asiakirja-aineiston laatuun. b) Muissa muodollisissa virheissä oli pääasiassa kyse jäsenvaltioiden viranomaisten toteutettavaksi kuuluvien säännösten mukaisten tarkastusten puutteellisesta järjestämisestä ja toimittamisesta. Kirjanpidossa sovellettavat normit, periaatteet ja menettelyt Kirjanpitonormit ja -periaatteet 19.37. Aiemmissa kertomuksissaan, etenkin varainhoitovuosia 1994 ja 1995 koskevissa DAS-kertomuksissa(588), tilintarkastustuomioistuin on korostanut, että on tarpeen sopia kirjanpitoperiaatteista konsolidoiduissa tileissä esitettyjen tietojen täydellisyyden ja yhdenmukaisuuden (samoin kuin eri toimielimissä toteutettavan yhdenmukaisen käsittelyn) takaamiseksi ja tilien informaatioarvon parantamiseksi. Vuodelta 1995 antamassaan DAS-kertomuksessa tilintarkastustuomioistuin viittasi komission aloitteesta teetettyyn ulkopuoliseen tutkimukseen, jossa oli tarkoituksena kartoittaa asianmukaiset kirjanpitonormit yhteisön tilinpäätöstä varten ja jonka tuloksia tilintarkastustuomioistuin ei tuolloin ollut vielä saanut käyttöönsä. Tilintarkastustuomioistuimella on sittemmin ollut tilaisuus perehtyä tutkimukseen ja se on pannut merkille, että tutkimuksessa tuodaan esille taseen kohtia, joiden osalta kirjanpitokäytäntöjä on syytä yhdenmukaistaa entistä enemmän. Nämä havainnot vahvistavat tilintarkastustuomioistuimen omia havaintoja viime vuosien tilinpäätöksistä ja myös varainhoitovuoden 1996 tilinpäätöksestä. Komissio laatii parhaillaan tilien konsolidointia koskevaa ohjeistoa, jossa on määrä käsitellä todettuja ongelmia. 19.38. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan on edelleenkin tarpeen laatia selkeä esitys Euroopan yhteisön tileihin sovellettavista kirjanpitoperusteista ja -periaatteista. Siinä voitaisiin esimerkiksi vahvistaa tulostilin kirjauksissa sovellettava perusperiaate (esimerkiksi kassaperuste tai suoriteperuste), määrittää tase-erien arvostamisessa noudatettavat periaatteet (etenkin käyttöomaisuuden arvonalennusten osalta) ja määrittää säännöt näiden kahden tilin asianmukaista täsmäytystä varten. Tätä esitystä laatiessaan komission olisi otettava huomioon yhteisön alueella toimiviin yrityksiin sovellettavat direktiivit sekä kirjanpitonormeja antavien kansainvälisten tahojen julkaisemat normit, varsinkin julkisen sektorin yksiköiden tileihin sovellettavat normit. 19.39. Kattavien kirjanpitoperiaatteiden määrittäminen ei ole mikään itsetarkoitus. Se on keino luoda perussuuntaviivat taloudellista raportointia varten, jonka perusteella komission olisi voitava tuottaa tilinpäätösasiakirjoja, jotka vastaavat käyttäjien eli budjettivallan käyttäjien tarpeita. Komission olisi erityisesti voitava esittää budjettivallan käyttäjille tilinpäätösasiakirjoja, jotka eivät ole ainoastaan tiiviitä ja helposti ymmärrettäviä, vaan jotka myös edistävät komission toimien avoimuutta ja antavat entistä selkeämmän kuvan komission taloudellisesta tilanteesta 31. joulukuuta 1997. Kirjanpitomenettelyt 19.40. Taseessa ja taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa esitetyt tiedot perustuvat suurelta osin tietoihin, joita ei käsitellä kirjanpidon perusjärjestelmässä vaan jotka toimitetaan komission kirjanpitäjälle kulloisenkin tarpeen mukaan. Huomiot, joita tilintarkastustuomioistuin teki DASin yhteydessä etenkin käyttöomaisuudesta ja taseen ulkopuolisista sitoumuksista, osoittavat, että liian monissa tapauksissa näiden menettelyjen avulla ei pystytä takaamaan tilinpäätökseen sisältyvien tietojen täydellisyyttä ja oikeellisuutta. Komission olisi huolehdittava, että näille aloille määritetään selkeät kirjanpitomenettelyt, joita noudattamalla varmistetaan, että operatiivisten pääosastojen tulojen ja menojen hyväksyjät toimittavat tilinpäätökseen sisällytettäväksi tarvittavat tiedot. KOMISSION VASTAUKSET TARKASTUSLAUSUMAN PERUSTANA OLEVAT TIEDOT Tilien luotettavuus Jäsenvaltioilta velkana olevien määrien aliarvioi nti (tarkastuslausuman III kohdan a alakohta) 19.7. Komissio katsoo, että vuonna 1990 käyttöön otettu B-kirjanpito on kehittynyt huomattavasti sen jälkeen kun alkuvaikeuksista selvittiin. Kirjanpidon avoimuuden parantamiseksi on annettu tarvittavia säännöksiä. Se, että kirjanpito tapahtuu paikallistasolla, aiheuttaa toisinaan yksittäisiä, lähinnä muodollisia virheitä. Tällaisista virheistä ei kuitenkaan voida tehdä sellaista yleistä johtopäätöstä, että kirjanpito olisi epäluotettavaa. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että erilliseen kirjanpitoon ei voida viedä kaikkia yhteisön saatavia. Lisäksi komissio katsoo, että erillisessä kirjanpidossa on yliarvioitu joitakin EU:n todellisia saamisia, koska siinä on jo kauan esiintynyt sellaisia eriä, joiden perimisestä ei ole enää perusteltua toivoa. Ongelman korjaamiseksi komissio teki 3. heinäkuuta 1997 ehdotuksen asetuksen 1552/89 muuttamisesta siten, että kirjanpidosta poistamismenettely tehostuisi sellaisten saamisten osalta, joita ei ole pystytty perimään selkeästi määritellyssä määräajassa. EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvät saamiset jäsenvaltioilta esitetty liian suurina (tarkastuslausuman III kohdan b alakohta) 19.8. Kokonaissaamiset 31. joulukuuta 1996 arvioitiin virheen vuoksi todellakin 264,1 miljoonaa ecua todellista suuremmiksi. Komission yksiköt kuitenkin peruuttivat asianomaiset perintämääräykset heti virheen havaittuaan. Kirjanpitoyksiköt valmistelevat seurantajärjestelmän käyttöönottoa, jotta virhe ei pääsisi toistumaan. Käteisvaratilien liian pienet saldot (tarkastuslausuman IV kohta) 19.9. Varainhoitoasetuksen 111 artiklan 7 kohdan säännökset koskevat rahoituspöytäkirjoja, joiden yhteydessä on käytettävä valtuutettua maksajaa. Tällöin varainhoitoasetuksen 111 artiklan 7 kohdassa tarkoitetut rahoituslaitoksen pankkitileille maksetut ennakot sisällytetään taseeseen siihen asti kun ne on kirjattu talousarvioon. Jos tukea kuitenkin myönnetään yksipuolisesti ilman rahoituspöytäkirjaa, 111 artiklan 7 kohdassa säädettyä menettelyä ei sovelleta ja talousarvio toteutetaan varainhoito-asetuksen 40-53 artiklan säännösten mukaisesti siten kuin varainhoitoasetuksen 105 artiklan 1 kohdassa säädetään. Komissio on myös sitä mieltä, että tulkintaerot voitaisiin välttää selkeyttämällä varainhoitoasetusta. Tähän komissio pyrkiikin asetuksen yleisen tarkistuksen yhteydessä, ottaen samalla huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnossaan 4/97 vahvistamat suuntaviivat, jotka koskevat varainhoitoasetuksen muuttamista seitsemännen kerran. 19.10. Komissio (PO X) allekirjoitti sopimuksen välittäjäorganisaation (taloushallintoon erikoistunut yritys programme MEDIA assistance eli P.M.A.) kanssa vuonna 1996. Tällöin avattiin pankkitili, jonka käyttöä varten vaaditaan kaksi allekirjoitusta: - Tilin haltija: MEDIA assistance S.C. - Allekirjoitus: kaikkiin tilisiirtoihin tarvitaan komission (PO X) edustajan hyväksymismerkintä ja toisen sopimuspuolen allekirjoitus. Näin ollen tilin haltija ei voi suorittaa minkäänlaista tilitoimintoa ilman komission (PO X) edustajan suostumusta - Pankkikorko: siirretään neljännesvuosittain komission pankkitilille - Tilin avaamiseen, siirtämiseen ja lopettamiseen sekä tiliehtojen muuttamiseen on hankittava ennalta komission (PO X) kirjallinen lupa. Tilin haltija sitoutuu luopumaan oikeuksiensa käyttämisestä tiliin, jos sopimus peruuntuu tai päättyy. Tuomioistuimen mainitsema tapaus liittyy yleisiin ongelmiin, jotka koskevat teknisen avun toimiston kaltaisten rahoituksen välittäjien kautta suoritettuja maksuja, jotka välittäjät jakavat edelleen edunsaajille. Komission kirjanpitoyksiköt aikovat selvittää yhdessä tulojen ja menojen hyväksyjien ja tilintarkastustuomioistuimen yksiköiden kanssa, miten tällaiset toimet pitäisi esittää toisaalta talousarviomäärärahojen käytön yhteydessä ja toisaalta välittäjien hallussa olevia varoja osoittavassa taseen momentissa. Selvitys on tarkoitus tehdä osana unionin tilinpäätöksiin sovellettavien yleisten kirjanpitoperiaatteiden määrittelyä, jonka komissio aikoo esittää ennen vuoden 1997 konsolidoidun tilinpäätöksen julkistamista. 19.11. Tiedot kyseisten yleiseen kirjanpitoon kuuluvien tilien saldojen täsmäyttämisestä lähetettiin tilinpitäjälle heinäkuun puolivälissä 1997. Komissio tutkii, mitä olisi tehtävä sen varmistamiseksi, että tilinpitäjälle toimitetaan hyvissä ajoin tiedot, joiden perusteella voidaan tarkistaa, että tileille kirjatut summat pitävät paikkansa ja että mahdolliset epätäsmällisyydet ja virheet on korjattu. Liian suurina esitetyt maksattamatta olevat maksusitoumukset (tarkastuslausuman V kohdan a alakohta) 19.12-19.14. Komissio on tietoinen maksattamatta oleviin maksusitoumuksiin liittyvistä ongelmista ja järjestelmällisemmän seurannan tarpeesta. Tilinpitäjä on viime vuosina antanut samansuuntaisia ohjeita kuin tilintarkastustuomioistuin. 19.15. Kuten edellä kohdassa 19.12-19.14 todettiin, komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että sitoumukset, jotka eivät vastaa todellisia velvoitteita, on syytä vapauttaa. Kuitenkaan näin ei aina voida tehdä nopeasti. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, jos maksusitoumukset on jäädytetty oikeudellisista syistä, komission on odotettava oikeusviranomaisten päätöstä ennen sitoumusten vapauttamista. Joissakin tapauksissa vapauttaminen voidaan tehdä vasta kun ohjelma tai hanke on lopetettu, ja silloinkin vain edunsaajan suostumuksella. Muutamassa tapauksessa komissio on vapauttanut sitoumuksen seuraavan varainhoitovuoden alusta joko oma-aloitteisesti tai tilintarkastustuomioistuimen kyselyn perusteella. 19.17. Kuluvan vuoden alussa otettiin käyttöön päättyneiden ohjelmien lopettamismenettely. Selvitettiin, mitkä ohjelmat ja sopimukset olivat päättyneet, ja kehitettiin tilintarkastusohjelma ja käyttämättömien pankkisaldojen perintäsuunnitelma. Kesäkuun 1997 loppuun mennessä lopetettiin 78 päättynyttä keskitettyä ohjelmaa ja tarkastettiin 1 586 päättynyttä keskitettyä sopimusta (joista 937 lopetettiin), ja vapautettiin (osittain tai lopullisesti) 148 maksusitoumusta yhteensä 34 172 059 ecun arvosta. Lisäksi aloitettiin 21 hajautetun ohjelman lopullinen tilintarkastus ja annettiin määräykset yhteensä yli 2 miljoonan ecun perimisestä takaisin. Päättyneiden ohjelmien määrärahat vapautetaan lopullisten tilintarkastusten valmistuttua. Koska lopettamistoimet on toteutettava nykyisillä henkilöresursseilla, niiden merkittävä tehostaminen voisi vaikuttaa kielteisesti muiden tehtävien hoitoon (aiheuttaen esim. maksuaikojen pidentymistä). 19.18. Asiasta annettujen sisäisten ohjeiden ja tilintarkastustuomioistuimen kyselyn vuoksi useimmat asianomaisista yksiköistä ovat toteuttaneet varainhoitovuoden 1997 aikana tehostettua maksattamatta olevien erien seurantaa ja toteuttaneet tarvittaessa vapautus- ja lopettamistoimia. Jotkut tulojen ja menojen hyväksyjät ovat jopa kehittäneet erityisen hyväksymis-, tarkastus- ja seurantaohjelman. Komissio huolehtii siitä, että näitä toimia jatketaan osana kyseisten yksiköiden tavanomaista toimintaa. Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta, jonka mukaan tilinpäätöksessä olisi annettava arvio todennäköisesti maksattamatta jäävistä sitoumuksista. Talousarviokirjanpitoon vietyjen maksusitoumusten aliarvioi nti (tarkastuslausuman V kohdan b alakohta) 19.19. Vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen vuoden 1996 vuosikertomuksen kohtiin 13.11-13.16 ja 9.18-9.19 komissio ilmoitti syyt, joiden vuoksi se pitää kyseisiä toimia asianmukaisina. Komissio suostuu antamaan tietoja tarkastuslausumasta mainituista kahdesta tapauksesta taseen liitetiedoissa. Komissio on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen esille ottaman yleisen ongelman olemassaolosta ja varautuu tarkistamaan kaikki asiaan liittyvät säännökset kohdassa 19.9 mainitun varainhoitoasetuksen seuraavan yleistarkistuksen yhteydessä. Rakennerahastoihn liittyvien sitoumusten aliarvioi nti (tarkastuslausuman VI kohdan a alakohta) 19.20. Komissio vertailee parhaillaan rakennerahastojen ohjelmista vastaavien pääosastojen kanssa suunnittelukausien lukuja tavoiteohjelmittain ja jäsenvaltioittain tarvittavien korjausten tekemiseksi. Pääosastoille on lähetetty erilaisia taulukoita tarkastettaviksi ja kommentoitaviksi. Taseen ulkopuolisten sitoumusten puuttuminen PHARE- ja TACIS-toimiin liittyvien useita vuosia kattavien velvoitteiden osalta (tarkastuslausuman VI kohdan b alakohta) 19.21. MIP-ohjelmat (monivuotiset viiteohjelmat) eivät sido komissiota eivätkä kumppanuusmaita oikeudellisesti, eikä niitä siten ole pidettävä maksusitoumuksina. Ohjelmien yhteydessä annetut rahoitustiedot ovat ohjeellisia. MIP-ohjelmat ovat perustana komission ja kumppanuusmaan yhteisesti laatimille yksityiskohtaisille suunnitelmille ja niiden välisille virallisille keskusteluille. Näiden keskustelujen tuloksena laaditaan vuotuiset kansalliset toimintaohjelmat, jotka johtavat maksusitoumuksiin. Komissio tutkii, miten tiedot voitaisiin esittää taseen ulkopuolisina myös ohjelmista, joista on sovittu edunsaajamaiden kanssa ja joihin liittyy siten myös poliittisluonteinen sitoumus. Eläkkeisiin liittyvien sitoumusten arvon määrittämättä jättäminen (tarkastuslausuman VI kohdan c alakohta) 19.22. Komissio vahvistaa aikovansa esittää tilinpäätöksessään 31.12.1997 arvion eläkkeistä johtuvien sitoumusten yhteismäärästä. Vakuutusmatemaattisen selvityksen lopulliset tulokset ovat käytettävissä kuitenkin vasta vuoden 1998 lopussa. Talousarviosta suoritettujen ennakko- ja etumaksujen aliarvioi nti (tarkastuslausuman VII kohta) 19.23-19.24. Tulostilin ja konsolidoidun taseen taulukko 15 oli tosiaankin täynnä virheitä. Ne johtuivat virheellisistä määrityksistä atk-ohjelmissa, joilla tiedot on tuotettu. Jatkossa ohjelmat tarkistetaan ja virheet korjataan. Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus Maksusitoumusten laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat virheet Maksusitoumusten laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavat sisältövirheet (tarkastuslausuman VIII kohta) 19.26. Kuten kohdasta 19.19 käy ilmi, komissio pitää päätöksiä asianmukaisina. Maksujen tarkastusta rajoittaneet tekijät (tarkastuslausuman XI kohta) 19.27. Komission, kuten tilintarkastustuomioistuimenkin, oli joissakin tapauksissa mahdotonta muodostaa selvää käsitystä mainituista tapauksista. Tämä johtuu siitä, että tilintarkastustuomioistuin lähetti jäsenvaltioille useita alakohtaisia kirjeitä, joissa ilmoitettiin tarkastettavista tapauksista niin myöhään, että jäsenvaltiot eivät mielestään olisi ehtineet vastata kohtuullisen ajan kuluessa. Näistä tapauksista komissiolla on käytettävissään vain tilintarkastustuomioistuimen toimittama aineisto: edunsaajana olevan jäsenvaltion kantaa se ei tunne. Jälkimmäinen olisi kuitenkin tarpeen, jotta komissio voisi määritellä kantansa tai selvittää, olisiko syytä suorittaa tarkastus paikan päällä. Siksi komissio pahoittelee, että tilintarkastustuomioistuimen yleispäätelmät perustuvat sellaisiin tapauksiin, joista komissio ei ole voinut saada kaikkiin olennaisiin tosiasioihin perustuvaa käsitystä. a) Tilintarkastustuomioistuimen erikseen mainitsemasta ongelmasta voidaan esittää seuraavat huomiot: Asetuksen 1663/95 3 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että todistuksia myöntävät elimet antavat kertomuksen interventiotoimia koskevista ilmoituksista ja yhteisön taloudellisten etujen turvaamisesta. Vuoden 1996 todistusten myöntämismenettelyn tulosten perusteella komissio laati jäsenvaltioiden todistuksia myöntäville elimille suuntaviivat interventiovarastoinnin tarkastamisesta vuonna 1997. Komissio pyrkii myös yhteistyössä useiden maksajina toimivien toimielinten kanssa saamaan aikaan parannuksia interventiovarastojen hallinnassa. Lisäksi komissio on alkanut kiinnittää erityistä huomiota loppuvuoden inventointimenettelyihin. Koska maksajina toimivien toimielinten nimeämisedellytykset on otettu käyttöön ja asetus (EY) N:o 2148/96 julkiseen interventiovarastoon sijoitettujen maataloustuotteiden arvioinnista ja valvonnasta on äskettäin annettu, on odotettavissa, että interventiovarastoiden hallintaa ja valvontaa pystytään nopeasti tehostamaan. Maksujen perustana olevien toimien laillisuuteen ja asiallisuuteen vaikuttavat virheet 19.28-19.36. Komissio panee merkille tarkastuslausuman yleiset johtopäätökset ja on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että virheitä on edelleen liikaa. Komissio katsoo kuitenkin, että tilintarkastustuomioistuimen tuloksia on tulkittava varovaisesti kaikkiin tilastollisiin menetelmiin liittyvän epävarmuustekijän vuoksi ja toisaalta siksi, että kestää vielä monta vuotta ennen kuin DAS-tarkastusmenettely on niin vakiintunut, että sen avulla voidaan tarkasti osoittaa virhemäärien kehitys. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot yleisestä virhetasosta perustuvat hyvin erilaisiin tilanteisiin, sillä 90 prosenttia virheistä liittyy jäsenvaltioissa toteutettuihin toimiin ja 10 prosenttia komission yksinomaisella vastuulla oleviin toimiin. EMOTR:n tukiosaston alalla, jossa yhteisön varainhallinnan rakenteet ovat suhteellisen yksinkertaisia, komissio on pystynyt nopeasti toteuttamaan merkittäviä uudistuksia, jotka näyttävät jo tuoneen tulosta. Tilintarkastustuomioistuinkin myöntää, että edistystä on tapahtunut (ks. esipuhe, ks. 0.35 kohta). Sen sijaan rakennerahastojen osalta tilanne on hankalampi. Ohjelmiin osallistuvien tahojen suuri lukumäärä (yhteisö, valtio, alue, kunta, sopijapuoli) sekä menettelyjen moninaisuus ja monimutkaisuus johtavat helposti korkeampaan virhemäärään. Tämä ei kuitenkaan välttämättä merkitse sitä, että rahastoja hallinnoidaan huonommin. Sitä paitsi yleensä on vaikea arvioida, missä määrin tällaiset virheet vaikuttavat yhteisön talousarvioon. Vaikeuksista huolimatta komissio pyrkii tehostamaan rakennerahastojen hallinnointia. Niinpä se hyväksyi 23. huhtikuuta 1997 kelpoisuussääntöjä koskevan asiakirjan ja antoi 15. lokakuuta 1997 asetuksen, jolla otettiin käyttöön jäsenvaltioiden rahoitusvalvontaa rakennerahastojen yhteisrahoittamissa hankkeissa koskevat yksityiskohtaiset säännöt (vrt. kohta 21.6). Näiden toimenpiteiden ansiosta voidaan odottaa, että toivotut parannukset toteutuvat lähitulevaisuudessa. Lopuksi olisi hyödyllistä, jos tilintarkastustuomioistuimen havaitseman virhemäärän perusteella voitaisiin verrata komission hallinnon tulostasoa muihin hallintoelimiin. Valitettavasti merkityksellisten vertailujen tekemisen estää sekä se, että jäsenvaltioissa ei ole käytössä mitään DAS:ia vastaavaa tarkastusmenettelyä, että toisaalta myös rakennerahastojen yhteishallintomenettelyn ainutlaatuisuus. 19.32. Komissio panee merkille ja hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen, että rakennerahastojen tapauksessa tuomioistuimen maksuja koskeviksi sisältövirheiksi luokittelemien virheiden rahallinen arvo ei välttämättä vaikuta komission maksamiin ennakoihin. Komissio katsoo edelleen, että tämänkaltaiset virheet olisi erotettava yleisistä sisältövirheistä. Komissio suhtautuu kuitenkin asianomaisiin virheisiin vakavasti ja korjaa kaikki tietoonsa tulleet virheet tai vaatii niiden korjaamista. Komissio panee kiinnostuneena merkille tapaukset, jotka tilintarkastustuomioistuin on ottanut esille EMOTR:n tukiosaston yhteydessä. Useimmissa tapauksissa tilintarkastustuomioistuin on päätynyt samoihin johtopäätöksiin kuin komissio, joka toteuttaa asiaankuuluvat korjaukset tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Näin ollen voidaan kohtuudella olettaa, että yhteisön talousarviolle ei lopulta aiheudu merkittäviä menetyksiä. Komissio huomauttaa kuitenkin, että inhimillisestä tekijästä aiheutuvia virheitä on vaikea kokonaan poistaa muuten kuin tarkastamalla jokaikinen tapahtuma. Ilmeisistä kustannustehokkuussyistä tämä ei kuitenkaan ole mahdollista. Kirjanpidossa sovellettavat normit, periaatteet ja menettelyt Kirjanpitonormit ja -periaatteet 19.37-19.39. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että Euroopan unionin tileihin sovellettavat kirjanpitoperiaatteet on syytä virallistaa. Komissio aikookin vakiinnuttaa kirjanpitokäytäntönsä kiinnittäen huomiota julkisiin toimielimiin liittyviin erityispiirteisiin ja soveltaen 4. ja 7. direktiivissä esitettyjä periaatteita ja kansainvälisiä standardeja, siinä määrin kuin ne voidaan sovittaa julkiselle sektorille, sekä kansainvälisten järjestöjen käytäntöjä. Tässä yhteydessä komission kirjanpitoyksiköt haluavat kiittää tilintarkastustuomioistuimen yksiköitä niiden toimittamasta aineistosta. Komission tarkoituksena on sopia tilintarkastustuomioistuimen kanssa noudatettavista normeista ja niiden vaikutuksesta tilinpäätösasiakirjojen rakenteeseen ja esitystapaan ennen varainhoitovuoden 1997 tulostilin ja konsolidoidun taseen julkistamista. Kirjanpitomenettelyt 19.40. Komissio on laatinut ulkopuolisen konsultin avulla konsolidointimenettelyn käsikirjan, joka alistetaan muiden toimielinten hyväksyttäväksi ennen kuin sitä aletaan käyttää Euroopan unionin konsolidoidun taseen laadinnassa. Käsikirjan avulla komissio voi määritellä konsolidointimenettelyn rajat sekä komission että kaikkien toimielinten konsolidoitua tilinpäätöstä laadittaessa ja esittää tiedot yleisesti hyväksytyn kirjanpitomenettelyn mukaisessa yhtenäisessä muodossa. KAHDESKYMMENES LUKU(589*) EMOTR:n tukiosaston ja kalastusalan menojen analysointi 20.0. SISÄLLYS Kohta Johdanto 20.1 Maksajavirastojen hyväksyminen ja tilien varmentaminen 20.2 - 20.5 Tilien luotettavuus 20.6 - 20.7 Analyysi tilintarkastustuomioistuimen havainnoista tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta 20.8 - 20.12 Sisältövirheet 20.9 - 20.10 Muodolliset virheet 20.11 - 20.12 Rajallinen varmuus 20.13 Erityisen riskin paikallistaminen 20.14 Päätelmät 20.15 - 20.17 JOHDANTO 20.1. EMOTR:n tukiosaston ja kalastusalan menot olivat varainhoitovuonna 1996 noin 51,3 prosenttia (noin 39 430 miljoonaa ecua) talousarvion maksujen kokonaismäärästä; menoihin kuuluvat alaluokan B1 "EMOTR:n tukiosasto" (39 081 miljoonaa ecua), osaston B2-5 "muut toimet eläinkunnan tuotteiden hyväksi" (81 miljoonaa ecua), osaston B2-9 "muut kalastusta ja merta koskevat toimenpiteet" (17 miljoonaa ecua) ja luvun B7-80 "kansainväliset kalastussopimukset" (251 miljoonaa ecua) menot kokonaisuudessaan. Alaluokan B1 "EMOTR:n tukiosasto" menojen osuus on 99 prosenttia alan kokonaismenoista, ja menoja hallinnoivat yksinomaan jäsenvaltioiden maksajavirastot. Vuonna 1996 sovellettiin maksajavirastoihin sekä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn ensimmäistä kertaa uusia sääntöjä. Säännöt määritettiin neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1287/95, annettu 22 päivänä toukokuuta 1995(590) (jolla muutetaan neuvoston asetusta (ETY) N:o 729/70(591)), ja niiden soveltamista koskevat säännöt on esitetty 7 päivänä heinäkuuta 1995 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1663/95(592). MAKSAJAVIRASTOJEN HYVÄKSYMINEN JA TILIEN VARMENTAMINEN 20.2. Tilintarkastustuomioistuin osoitti varainhoitovuodelta 1995 antamassaan tarkastuslausumassa(593) uusien menettelytapojen merkityksen EMOTR:n tukiosaston menojen aiempaa tehokkaamman seurannan kannalta. Tilien varmentaminen ja siihen liittyvä komission päätös tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä koskevat tilien "täydellisyyttä, tarkkuutta ja todenperäisyyttä", ja niiden perusteella voidaan tehdä joitakin rahoitusta koskevia korjauksia. Komissio laatii lisäarvioinnin EU:n säännösten noudattamisesta maksajavirastojen ja lopullisten edunsaajien tasolla vasta myöhemmässä vaiheessa; lisäarvioi nti on välttämätön tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden arvioimisen kannalta. Sen yhteydessä voidaan myös tehdä rahoitusta koskevia korjauksia sellaisten menojen osalta, jotka ovat toteutuneet enintään 24 kuukautta ennen kuin korjauksista ilmoitetaan. 20.3. Jäsenvaltioiden antama maksajavirastojen muodollinen hyväksyminen sekä varmentamisesta vastaavien elinten toimittama vuosittaisten tilien varmentaminen ovat uusien menettelytapojen tärkeimmät osatekijät. Tiedot EMOTR:n tukiosastosta suoritettavaksi kirjatuista vuotuisista menoista sekä varmentamisesta vastaavien elinten laatimat todistukset ja raportit on lähetettävä komissiolle viimeistään 10. helmikuuta seuraavana vuonna. Komission on ilmoitettava annettuihin tietoihin liittyvien tarkistustensa tulokset sekä mahdolliset muutosehdotukset jäsenvaltioille 31. maaliskuuta mennessä. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös tehdään 30. huhtikuuta mennessä samana vuonna, ja siinä ilmoitetaan EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavaksi hyväksytyt määrät. 20.4. Mainituista vaatimuksista huolimatta komissio teki vuoden 1996 osalta ainoastaan osittaisen päätöksen 5 päivänä toukokuuta 1997(594). Lopullista päätöstä tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä ei voitu tehdä säädettyyn määräaikaan mennessä, koska: a) joidenkin jäsenvaltioiden varmennetuista tileistä ei ollut vielä toimitettu tietoja (Yhdistynyt kuningaskunta ja Kreikka) b) joidenkin maksajavirastojen osalta komission suorittaman varmentamista koskevan kertomuksen arvioinnin tai jälkikäteen virastoon tehdyn tarkastuskäynnin perusteella kävi ilmi, että suoritetut tarkastukset eivät olleet riittäviä tai jotkin erityiset ongelmat kaipasivat selvennystä (tämä koskee kaikkia Ranskan ja Portugalin maksajavirastoja, kolmea keskustason sekä yhtä alueellista maksajavirastoa Espanjassa, Rheinland-Pfalzin sekä Sachsenin osavaltion maksajavirastoja Saksassa ja lisäksi kolmea Italian neljästä maksajavirastosta). 20.5. Komission 5 päivänä toukokuuta 1997 tekemä päätös kattoi näin ollen EMOTR:n tukiosaston menoista ainoastaan 12 936,6 miljoonaa ecua eli noin 33 prosenttia. Päätöksen ulkopuolelle jäävien maksajavirastojen osuus ilmoitetuista kokonaismenoista on näin ollen noin 67 prosenttia, ja niiden osalta tehtiin vuodelle 1996 hyväksyttyjen menojen lopullinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös 31. heinäkuuta 1997(595). Taulukossa 20.1. on esitetty kunkin tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen kattamat määrät, mukaan lukien rahoitusta koskeviin korjauksiin liittyvät määrät. TILIEN LUOTETTAVUUS 20.6. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastellut uuden järjestelmän vaikutuksia tarkastuslausuman kannalta. Tilien luotettavuus todennäköisesti paranee, jos järjestelmä saadaan asianmukaisesti käyttöön. Tämän lisäksi varmentamisesta vastaavilta elimiltä vaaditut tarkastustehtävät saattavat vaikuttaa osaltaan siihen, että laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevien tarkastusten toimivuutta kyetään arvioimaan aiempaa paremmin. Tästä uusien menettelytapojen osa-alueesta ei kuitenkaan toistaiseksi ole riittävästi tietoa. Vuoteen 1996 mennessä järjestelmässä on tapahtunut jonkin verran edistystä, mutta parannettavaa on vielä paljon. Useissa jäsenvaltioissa varmentamisesta vastaavien elinten tarkastuskertomuksissa esitetään jonkinlaisia huomautuksia yhden tai useamman maksajaviraston osalta. 20.7. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkiksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan maksajavirastot esittivät vasta 22. toukokuuta 1997 lopulliset tilit varmentamisesta vastaavalle elimelle, joka antoi huomautuksia sisältävän tarkastuskertomuksen. Maksajavirastojen hallinnoimia ohjelmia koskevien tietojen ja kirjanpidon välillä oli jatkuvasti havaittavissa täsmäyttämiseen liittyviä ongelmia. Lisäksi voitiin todeta, että joidenkin maksajavirastojen kirjanpitoa ei ollut täsmäytetty komissiolle kuukausi-ilmoituksen antavan koordinointielimen kirjanpitoon. Kuukausi-ilmoitukset perustuvat edelleen asetuksen 296/96(596) vastaisesti maksajavirastoille maksettuja ennakoita koskeviin tietoihin eikä maksajavirastojen edunsaajille suorittamiin maksuihin. On epävarmaa, saadaanko mainitut ongelmat ratkaistua kokonaan ennen varainhoitovuotta 1998. Joissakin jäsenvaltioissa havaittiin myös varmentamiseen liittyviä ongelmia, joita tilintarkastustuomioistuin tutkii parhaillaan. ANALYYSI TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HAVAINNOISTA TILIEN PERUSTANA OLEVIEN TOIMIEN LAILLISUUDEN JA ASIANMUKAISUUDEN OSALTA 20.8. Koska EMOTR:n tukiosaston menojen osuus oli vuonna 1996 edelleen yli puolet yleisestä talousarviosta suoritettujen maksujen kokonaismäärästä, yli puolet tilintarkastustuomioistuimen otoksen perusteella tarkastetuista toimista kuuluu EMOTR:n tukiosaston alaan. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vuosikertomuksessa esitettyjen olennaisten tietojen ja erityisesti peltokasveille myönnettyä pinta-alatukea koskevan arvion (ks. kohdat 3.1-3.79) perusteella voidaan tehdä joitakin yleisiä johtopäätöksiä EMOTR:n tukiosaston menoista kokonaisuudessaan. Sisältövirheet 20.9. Tarkastettuun otokseen kuuluneista EMOTR:n tukiosastoon liittyvistä toimista yhdessä kymmenestä havaittiin sisältövirheitä. Useimmilla sisältövirheillä oli kuitenkin suhteellisen pieni vaikutus maksettuihin määriin, ja EMOTR:n tukiosaston kokonaismenojen todennäköisimmän virhemäärän arvioidaan olleen vuonna 1996, kuten kahtena edeltävänäkin vuonna, pienempi kuin koko yleisen talousarvion keskimääräinen virhemäärä (ks. kohta 19.30). Tilintarkastustuomioistuimen otoksessa kaikki virheet havaittiin jäsenvaltioiden tasolla. Tarkasteltaessa virheiden vaikutusta maksettuihin määriin voidaan havaita, että noin 70 prosenttia niistä tapahtui hallintoelimissä ja noin 30 prosenttia lopullisten edunsaajien tasolla. 20.10. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmissa sisältövirheissä oli kyse lähinnä seuraavista virhetyypeistä: a) Menojen tukikelpoisuuteen liittyvät virheet. Virheitä esiintyi pääasiassa seuraavissa yhteyksissä: i) Todellisten ja ilmoitettujen määrällisten tietojen väliset erot (maa-alat, tuotteet tai eläinyksiköt). Huomattava määrä virheitä (joiden vaikutus maksettuihin määriin oli kuitenkin suhteellisen vähäinen) havaittiin pinta-alatukien yhteydessä, kun lopulliset edunsaajat hakivat tukea varsinaisia viljelyaloja suuremmille aloille. ii) Maksut tuotteille tai edunsaajille, jotka eivät täytä tukikelpoisuusperusteita. iii) Tukikelpoisuusajan ulkopuolella toteutetut toimet. b) Yhteisön tuen laskemiseen liittyvät virheet. Virheitä esiintyi pääasiassa seuraavissa yhteyksissä: i) Virheellisten määrien (tukiprosentit, vaihtokurssit, kertoimet jne.) ja laskentamenetelmien soveltaminen sekä EU:n rahoitusosuuksien käyttäminen enimmäisrajat ylittävien kokonaiskustannusten rahoittamiseen. Tällaisten virheiden vaikutus maksettuihin määriin oli vähäinen. ii) Asetuksissa edellytettyjen, tuen tasoon sovellettavien kokonaisvähennysten tekemättä jättäminen. Tällaisia virheitä ilmeni etenkin Espanjassa, kun kansalliset viranomaiset eivät perineet 137 miljoonan ecun seuraamusluonteisia maksuja, jotka liittyivät perusviljelyalojen ylityksiin haettaessa peltokasvien hehtaarikohtaisia tukia. Komissio antoi 3 päivänä syyskuuta 1997, neuvoston 22 päivänä heinäkuuta 1997 antaman asetuksen (EY) N:o 1422/97(597) mukaisesti, asetuksen (EY) N:o 1716/97(598), jolla Espanja sai taannehtivasti vapautuksen kyseisten seuraamusten soveltamisesta markkinointivuoden 1995/1996 osalta. c) Maksujen perusteeksi edellytetyn todentavan aineiston puuttuminen tai epäluotettavuus. Todentavana aineistona voi olla vientitukien osalta esimerkiksi todistus tavaroiden saapumisesta lopulliseen määränpäähän. Muodolliset virheet 20.11. Muodollisia virheitä esiintyy EMOTR:n tukiosaston menojen yhteydessä merkittävissä määrin, vaikka niiden esiintymistiheys onkin arvioitu pienemmäksi kuin muissa talousarvion kohdissa. Suurin osa virheistä ilmeni maksajavirastojen tasolla, vaikka joissakin tapauksissa virheisiin vaikutti myös asetusten täytäntöönpanon viivästyminen kansallisella tasolla. 20.12. Huomattavimmat muodolliset virheet liittyvät lähinnä: a) yhteisön talousarviosta rahoitettavien toimien toteuttamista koskevien säännösten noudattamatta jättämiseen: i) edunsaajille suoritettavia maksuja tai palkkio-oikeuksien siirtoa varten asetettuja määräaikoja ei aina noudateta ii) liiteasiakirjat saattavat olla puutteellisia (erityisesti vientitukien osalta) iii) muita yhteisön säännöksiä ei noudateta (rekisterien pito, puutteelliset sopimukset, epätarkat ilmoitukset tuottavuutta koskevien vähimmäisvaatimusten täyttämisestä jne.) b) säännösten mukaisten hallinto- ja valvontamenettelyjen täytäntöönpanoon ja toteuttamiseen maksajavirastoissa voi liittyä puutteita etenkin lopullisille edunsaajille maksettaviin pinta-alatukiin kohdistuvien, paikalla suoritettavien tarkastusten osalta. RAJALLINEN VARMUUS 20.13. Kuten kohdassa 19.27 on tuotu esille, joillakin aloilla vastuulliset viranomaiset eivät kyenneet esittämään riittävää todentavaa aineistoa, jonka avulla tilintarkastustuomioistuin saisi varmuuden yhteisön varojen asianmukaisesta käytöstä. Tämä koskee erityisesti seuraavia tilanteita: a) Julkiseen varastointiin liittyi puutteita Italiassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa; tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat sekä varmentamisesta vastaavat elimet kiinnittivät huomiota esimerkiksi siihen, että määrien fyysiset tarkastukset eivät olleet riittäviä. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että varmentamisesta vastaavat elimet ovat supistaneet julkista varastointia koskevia tarkastuskertomuksiaan Espanjassa ja Portugalissa. b) Tanskassa tilintarkastustuomioistuin kiinnitti sokerin varastoinnin osalta huomiota siihen, että varastoidun sokerin määrän arviointimenetelmään tehdyt muutokset aiheuttivat epävarmuutta siitä, mikä määrä varainhoitovuodelle on kirjattava. Ruotsissa varastoja koskeviin ilmoituksiin ei sisältynyt asianmukaisia tietoja yli- ja alijäämistä. c) Kreikkaa koskeneiden uuhi- ja vuohipalkkioiden yhteydessä havaittiin puutteellisuuksia valvontajärjestelmässä ja eläinyksiköiden todellista suuruutta ei voitu tarkastaa luotettavan rekisterin puuttuessa. ERITYISEN RISKIN PAIKALLISTAMINEN 20.14. Neuvoston asetuksella(599) (EY) N:o 2466/96 lykättiin yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän toisen vaiheen voimaantuloa tammikuuhun 1997; järjestelmään kuuluu aakkosnumeerinen tunnistejärjestelmä pinta-alatukiin oikeutettujen viljelylohkojen määrittämiseksi. Markkinointivuonna 1996 luotettavia, tärkeimmät menoalat kattavia ristiintarkistuksia tehtiin vain erittäin harvoissa jäsenvaltioissa (ks. myös kohdat 3.1-3.79). Karjankasvatukseen liittyvien palkkiojärjestelmien osalta ilmeni useimmissa jäsenvaltioissa viiveitä tietokonejärjestelmien kehittämisessä, mikä vähensi tukihakemusten kelpoisuuteen kohdistuvien tarkastusten tehokkuutta (ks. kohdat 4.18, 4.45 ja 4.82). Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että niissä jäsenvaltioissa, joissa yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää ei ollut otettu kokonaisuudessaan käyttöön markkinointivuoden 1995/1996 aikana, tällaisten tarkastusten puuttumisen tai riittämättömyyden vuoksi oli edelleen olemassa riski siitä, että viljelylohkot ilmoitettiin enemmän kuin yhden kerran tai että kaikkia tukeen oikeuttamattomia eläinyksiköitä koskevia tukihakemuksia ei havaittu. PÄÄTELMÄT 20.15. EMOTR:n tukiosaston erittäin hajautetusti hallinnoituihin menoihin liittyviä valvontatoimia on viime vuosina järjestelmällisesti tiukennettu, ja sekä komission että maksajavirastojen velvollisuudet on määritelty selkeästi. Valvontamenettelyjen avulla pyritään havaitsemaan ja korjaamaan virheet edunsaajien ennen varsinaista tuen maksua antamista ilmoituksista; tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että valvontamenettelyjen täytäntöönpano on joissakin tapauksissa ollut riittämätöntä. Onkin ensiarvoisen tärkeää, että kaikkien valvontamenettelyjen täytäntöönpano ja toteutus tapahtuvat tehokkaasti maksajavirastoissa. 20.16. Komission olisi edelleen painostettava jäsenvaltioita, jotta uuden tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn ensimmäisen vaiheen jokavuotinen täytäntöönpano toteutuisi säädetyn aikataulun mukaisesti jäsenvaltioissa. Varmentamisesta vastaavien elinten toimittama tarkastus on olennainen osa komission vastuulla olevaa maksajavirastojen toiminnan valvontaa, joka kattaa myös virastojen sisäiset tarkastukset ja muut sisäiset valvontamenetelmät. On tärkeää, että komissio onnistuu pyrkimyksessään jouduttaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn toisen vaiheen täytäntöönpanoa, johon kuuluu komission omien yksiköiden suorittama arvioi nti yhteisön asetusten noudattamisesta. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että komissio ei voi enää tehdä korjauksia yli kaksi vuotta aiemmin toteutettuihin toimiin. 20.17. Mainittujen jälkikäteen suoritettavaan tarkastukseen tehtävien parannusten lisäksi on otettava käyttöön tehokkaat hallinnon valvontamenettelyt kullakin maatalouden alalla. Peltokasveja sekä eläinten päälukua koskevien palkkioiden yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä on otettava tehokkaaseen käyttöön koko Euroopan unionin alueella, ja muita viljelmiä (viiniköynnökset, oliiviöljy) koskeva maatilarekisteri on saatava valmiiksi mahdollisimman pian (ks. myös kohdat 3.1-3.79). Mikäli näissä toimissa onnistutaan, edistytään merkittävästi jäljellä olevien virheiden vähentämisessä sekä epävarmuuksien poistamisessa; virheet ja epävarmuudet vaikuttivat EMOTR:n tukiosaston menoihin vielä vuonna 1996. KOMISSION VASTAUKSET MAKSAJAVIRASTOJEN HYVÄKSYMINEN JA TILIEN VARMENTAMINEN 20.4-20.5. Komissio pystyi selvittämään kaikkien maksajavirastojen tilit, kun jäsenvaltiot olivat toimittaneet sille kaikki tarpeelliset tiedot ja toteuttaneet kaikki vaaditut lisätarkastustoimet. On toivottavaa, että jäsenvaltiot toteuttavat uuden varmennusmenetelmän ensimmäisen vuoden kokemusten perusteella toimia saadakseen tilinpäätöksensä ja varmennuksensa toimitettua määrätyissä aikarajoissa. TILIEN LUOTETTAVUUS 20.6-20.7. Tulokset varmennusmenetelmän ensimmäisestä toteutuksesta ovat olleet rohkaisevia, kun otetaan huomioon, että vuosi 1996 oli ensimmäinen toteutusvuosi. Odotettavissa on, että toteutus paranee ja takaa enenevässä määrin jäsenvaltioiden valvontamenetelmien tehokkaan toiminnan, mikä tuleekin olemaan komission tavoite. Edellisinä vuosina jäsenvaltioiden maksuvirastojen valmistelemia tilinpäätöksiä ei tarkastettu ennen niiden jättämistä komissiolle. Uusi varmennusmenetelmä, jonka on tarkoitus perustua tilien tarkastamiseen kansainvälisten standardien mukaisesti ennen niiden jättämistä, on lisännyt maksuvirastojen tilinpäätösten luotettavuutta vuoden 1996 osalta. Ensimmäisenä vuonna varmennusmenetelmän tarkkuus on myös saattanut maksuvirastot uuteen ja selkeään rahoitukselliseen kurinalaisuuteen, mikä onkin edellyttänyt monissa tapauksissa muutoksia olemassa oleviin järjestelyihin. Monet näistä muutoksista voitiin tehdä varmennusmenettelyn päättämiseen mennessä, mutta joidenkin niiden ratkaisu vie pidemmän aikaa. Vaikka jotkut tarkastuslausumat sisälsivät erityishuomautuksia, mitkään niistä eivät antaneet aihetta jättää tilipäätöstä pois tilintarkastusta koskevasta päätöksestä. Komissio on laatinut jo joitakin rahoitukseen liittyviä korjauksia vuodelle 1996. Tilien selvittämisen mukauttamisvaiheen aikana tehdyt tutkimukset voivat johtaa vielä uusiin rahoitukseen liittyviin korjauksiin. Yhdistyneellä kuningaskunnalla on ollut erityisiä vaikeuksia vuoden 1996 tilinpäätösten laatimisessa, mikä johtuu uuden tietokonepohjaisen tilinpäätösjärjestelmän käyttöönotosta. Nämä eivät kuitenkaan liity uuteen varmennusmenetelmään. Komissio seuraa tarkasti tilannetta, erityisesti komission asetuksessa (EY) N:o 1663/95 säädettyjen hyväksymisperusteiden noudattamista. Yhdistyneen kuningaskunnan maksuvirastot tulevat jättämään 16. päivästä lokakuuta 1997 lähtien kuukausittaiset menoilmoitukset, jotka perustuvat todellisiin kustannuksiin. ANALYYSI TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HAVAINNOISTA TILIEN PERUSTANA OLEVIEN TOIMIEN LAILLISUUDEN JA ASIANMUKAISUUDEN OSALTA Sisältövirheet ja muodolliset virheet 20.9-20.12. Komissio on samaa mieltä siitä, että jäsenvaltiot ovat vastuussa tukiosastolta veloitettavien maksujen suorittamisesta, ja tästä syystä havaitut virheet tapahtuvat jäsenvaltioissa. Tietty määrä virheitä pyydetyissä ja maksetuissa määrissä tulee hyväksyä, sillä kustannukset, jotka syntyisivät kaikkien tukipyyntöjen tarkistamisesta 100-prosenttisesti, ylittäisivät syntyvän hyödyn. Tästä syystä EU:n elimissä panostetaan rangaistusten ehkäisevään vaikutukseen havaittaessa virheellisiä maksuja sekä perittäessä sääntöjen vastaisia maksuja takaisin rangaistusseuraamuksin. Komissio varmistaa yhä tilintarkastusmenettelyn kahden vaiheen aikana, että jäsenvaltiot käyttävät tehokkaita valvontamenetelmiä ja määräävät säädettyjä rangaistuksia sääntöjenvastaisuuksia havaitessaan. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 1996 DAS-tarkastus tukiosaston osalta antaa jonkinlaista osviittaa siitä, että komission työ tuottaa tuloksia. 20.10. b) ii. Espanja ei ollut langettanut seuraamuksia, jotka liittyvät perusviljelyalojen ylityksiin. Neuvosto on kuitenkin määrännyt asetuksellaan (EY) N:o 1422/97 markkinointivuodesta 1995/96 lähtien taannehtivasta vapautuksesta kyseisen seuraamusjärjestelmän soveltamisesta poikkeuksellisissa sääoloissa, minkä vuoksi tällä ei ole minkäänlaista rahallista vaikutusta yhteisön talousarvioon. Tästä syystä näiden alueiden osalta ei langeteta mitään seuraamuksia. Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavat yksiköt valvovat, että myönnettyä vapautusta sovelletaan asianmukaisesti. Rajallinen varmuus 20.13. Valvoessaan maksajavirastojen tilien tarkastamista ja hyväksymistä todistuksia myöntävät elimet ottavat kantaa tuloksiin, jotka on saatu tutkimalla julkisen varastoinnin otantamenetelmän asiakirjoja. Jo nyt on EMOTR:n tukiosaston kulujen oikeellisuuden tarkastamisen ja hyväksymisen valvonnan perusteella käynyt ilmi, että julkiseen varastointiin ja uuhi- ja vuohipalkkioihin liittyy puutteellisuuksia. Lisäksi kaikissa jäsenvaltioissa on käynnissä järjestelmällinen valvontaohjelma, joka liittyy lähtövarastojen inventointiin varainhoitovuoden 1996 alussa ja varainhoitovuoden 1997 lopussa. ERITYISEN RISKIN PAIKALLISTAMINEN 20.14. Komissio seuraa erityisen tarkasti yhdennetyn valvontajärjestelmän täydellistä ja tehokasta käyttöönottoa. Niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät ole voineet ottaa käyttöön järjestelmän kaikkia osa-alueita vuonna 1996 tai 1997, on edellytetty nostavan paikalla tarkastettujen pyyntöjen määrää. PÄÄTELMÄT 20.15. Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 muutosten ja komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 hyväksymisen myötä komissio sai aikaan merkittävän uudistuksen EMOTR:n varojen hoitoon jäsenvaltioiden maksuvirastoissa. Komissio työskenteli vuonna 1996 läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tehostaakseen varainhoidon valvontaa ja tehdäkseen selviksi maksuvirastojen ja varmennuselinten velvollisuudet. Koska vuoden 1996 aikana käynnistettiin uudistuksia (esim. ennakkomaksujen valvonnan luotettavuus, sisäiset valvontamenettelyt sekä sisäinen tilintarkastustoiminta), parani yleistilanne vääjäämättömästi vuoden alusta. Edistys onkin ollut huomattavaa. Komissio tulee seuraamaan tarkasti poikkeuksia sekä maksujärjestelmissä että yhdennetyissä valvontajärjestelmissä. Lisäksi se tulee esittämään rahoituksellisia seuraamuksia, joita langetetaan vaatimusten noudattamatta jättämisestä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevissa päätöksissä. 20.16. Komissio on pitänyt kiinni siitä, että jäsenvaltiot jättävät maksuvirastojen vuosittaiset tilinpäätökset säädetyn aikataulun mukaisesti 10. helmikuuta, sekä kirjallisesti että kokouksissa, joissa on keskusteltu varmentamismenettelystä jäsenvaltioiden kanssa. Vuoden 1997 osalta komissio tulee ilmoittamaan jäsenvaltioille toimenpiteestä, joka perustuu talousarviota koskevaan kurinalaisuuteen. Kyseiseen toimenpiteeseen kuuluu ennakoiden pidättäminen, ja se aloitetaan, kun maksuvirasto ei kykene jättämään tilinpäätöstään asetettuun määräpäivään mennessä. 20.17. Komissio osallistuu aktiivisesti kyseisten jäsenvaltioiden tukemiseen maatilarekisterin käyttöön ottamiseksi ilmakuvien ja pellontunnistusjärjestelmien kautta. Jäsenvaltioilta, jotka eivät kykene noudattamaan näiden rekistereiden käyttöönotolle asetettuja määräaikoja, saatetaan evätä rahoitus osalle maksuja, jotka on suoritettu ilman tehokasta varainhoidon valvontaa. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> KAHDESKYMMENESENSIMMÄINEN LUKU(600*) Analyysi rakennerahastojen menoista 21.0. SISÄLLYS Kohdat Rakennerahastojen tilit 21.1 - 21.6 Rakennerahastojen toimien hallinnointijärjestelmät 21.7 - 21.15 Kokonaisvaltainen arvioi nti DASin yhteydessä 21.7 Menojärjestelmät ja virheiden riski 21.8 - 21.14 Valvonta jäsenvaltioissa 21.8 - 21.9 Menoja koskevien tietojen saatavuus 21.10 - 21.11 Päättämismenettelyt 21.12 Tukikelpoisuuden määritelmä 21.13 Kansallisen lainsäädännön vaikutukset 21.14 Ennakkomaksujen suuruus 21.15 Vuoden 1996 DAS-tarkastuksen tulokset 21.16 - 21.19 Parannukset 21.20 - 21.22 RAKENNERAHASTOJEN TILIT 21.1. Rakennerahastot ja muut rakenteelliset välineet ovat rahamääräiseltä arvoltaan noin 24 426 miljoonaa ecua, mikä vastaa noin 31,8 prosenttia kaikista talousarviomaksuista. Tehtyjen maksusitoumusten määrä oli vuonna 1996 yhteensä 28 672 miljoonaa ecua, joista 16 345 miljoonaa ecua oli edelleen käyttämättä vuoden lopussa. Lisätietoja tärkeimpiä rakennerahastoja koskevista talousarviovaroista esitetään I niteen kohdissa 6.2-6.3, 7.6-7.14 ja 8.1-8.5. 21.2. Rakennerahastojen toiminta tapahtuu pääasiallisesti jäsenvaltioiden ehdottamien ja komission hyväksymien toimenpideohjelmien kautta; ohjelmien kestoaika on enintään kuusi vuotta. Tukimäärät sidotaan vuotuisina erinä ohjelmakauden kuluessa asiaa koskevien ohjelma-asiakirjojen mukaisesti. Toimet rahoitetaan yhteisrahoituksena, tavallisesti jäsenvaltioiden julkishallintojen kanssa. 21.3. Toimenpideohjelman alussa komission ensimmäinen maksu suoritetaan ilman ehtoja ennakkona, joka vastaa tiettyä prosenttiosuutta (tavallisesti 50:tä prosenttia) ensimmäisestä erästä. Seuraavat ennakot maksetaan jäsenvaltioiden ilmoitettua komissiolle, että tietty määrä edellisestä ennakosta tai edellisistä ennakoista on todellisuudessa käytetty yhteisön tavoitteiden ja sääntöjen mukaisesti. Säännöksissä ei edellytetä, että näistä ilmoituksista olisi käytävä ilmi yksityiskohtaiset tiedot menoista. Ohjelmakauden lopussa komissio maksaa jäljellä olevan määrän loppusuorituksena käytyään ensin läpi toimien täytäntöönpanoa koskevan kertomuksen ja jäsenvaltion toimittaman lopullisen menoilmoituksen, jossa on annettava yksityiskohtaiset tiedot menoista. Myös ohjelmakauden aikana suoritetut vuotuiset erät päätetään maksamalla jäljellä oleva määrä. Komissio tekee päätöksen vuotuisten erien loppuun suorittamisesta jäsenvaltioiden laatimien ja toimittamien edistymistä koskevien kertomusten perusteella. Näillä kertomuksilla ei ole vakiintunutta muotoa tai sisältöä eikä niissä sosiaalirahastoa lukuun ottamatta yleensä esitetä yksityiskohtaisia tietoja menoista. Komissio ei näin ollen pysty kertomusten perusteella yksilöimään ja sulkemaan pois tukeen oikeuttamattomia menoja. 21.4. Komission kirjanpidossa ei ole vuoteen 1995 saakka eroteltu toisistaan rakennerahastoista maksettuja ennakkoja ja rakennerahastoista maksettuja loppusuorituksia. Tulostilin taulukko 15, josta nykyisin pitäisi käydä ilmi tällaiset tiedot, ei ole luotettava, kuten komissio vastauksessaan huomauttaa (kohdat 19.23-19.25). Lisäksi maksusitoumukset jaetaan vuotuisiin eriin, eikä niiden päättäminen kirjanpidossa näin ollen merkitse ohjelman päätökseen saamista tai lopullisten menojen vahvistamista. Lopullisten menojen vahvistaminen tapahtuu - sosiaalirahaston ohjelmia lukuun ottamatta - ainoastaan päättämällä viimeistä erää koskeva maksusitoumus kirjanpidossa. Lisäksi vuotuisiin eriin liittyvien maksusitoumusten kirjanpitotekninen päättäminen on keinotekoista ja harhaanjohtavaa, sillä joillakin aloilla (erityisesti EMOTR-ohjauksen tapauksessa) komissio kohdistaa myöhempiin eriin liittyvät maksut aikaisempia eriä koskeviin maksusitoumuksiin (päättäen nämä aikaisemmat erät näin ollen ennen loppusuorituksen maksamista) ja/tai jättää maksusitoumukset mukauttamatta uudelleensuunnittelun jälkeen (ks. vuoden 1995 DAS-kertomus, osa I, kohdat 3.34-3.35). Vuositilinpäätökseen ei myöskään sisälly tietoja eri ohjelmakausista tai eristä, eikä siitä tämän vuoksi käy ilmi peräkkäisten ohjelmien toteuttamisaste. Päätettyjä ohjelmia tai ohjelmien eriä koskevia tilejä ei julkaista. 21.5. Kirjanpidosta ei käy näin ollen suoraan ilmi edunsaajien tasolla toteutuneiden tapahtumien ja useimmiten ennakkoina suoritettujen komission maksujen välinen yhteys. Vasta loppusuoritusten yhteydessä on ilmoitettujen menojen ja komission maksujen välillä havaittavissa selkeä ja täsmällinen yhteys. 21.6. Tilintarkastustuomioistuin on pyrkinyt saamaan kattavan kuvan menoista, joihin ilmoitukset perustuvat. Se on käyttänyt satunnaisotantamenetelmiä tarkastaessaan lopullisille edunsaajille suoritettuja maksuja. Havaitut virheet liittyvät näin ollen ensisijaisesti välittäjänä toimivien hallintoelinten tai lopullisten edunsaajien tasolla toteutuneisiin tapahtumiin. Virheet eivät välttämättä merkitse sitä, että komission ennakkomaksut ovat virheellisiä, sillä jäsenvaltiot ilmoittavat menojen määrän usein suuremmaksi kuin vähimmäismäärä, jota ennakoiden yhteydessä edellytetään. Tarkastuksessa todettiin kuitenkin tapauksia, joissa menoilmoitukseen sisältyneiden tukikelpoisten menojen määrä oli selvästi niin vähäinen, että komission suorittama maksu oli perusteeton jo maksuajankohtana. Toisinaan todenmukaiset ilmoitukset olisivat johtaneet komission maksujen lykkääntymiseen myöhempään ajankohtaan, kun taas joissakin tapauksissa - eli loppusuoritusten yhteydessä - virheillä on suora vaikutus komission maksamiin määriin. RAKENNERAHASTOJEN TOIMIEN HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄT Kokonaisvaltainen arvioi nti DASin yhteydessä 21.7. Tilintarkastustuomioistuin on kiinnittänyt huomiota peräkkäisissä vuosikertomuksissaan sekä vuosien 1994 ja 1995 DAS-kertomuksissaan rakennerahastojen toimien suunnittelussa, hallinnoinnissa ja raportoinnissa esiintyviin puutteisiin (ks. I niteen luvut, joissa käsitellään aluekehitysrahastoa, erityisesti kohdat 6.9-6.42; sosiaalirahastoa, kohdat 7.35-7.57 sekä EMOTR-ohjausta, kohdat 8.6-8.69). Tavoitteita ei ole asetettu tavalla, joka mahdollistaisi ohjelmien edistymisen arvioinnin, yhteisöön tukeen oikeutettuja menoja ei ole määritetty riittävän selkeästi eikä käyttöön ole otettu luotettavia kirjanpitojärjestelmiä. Ei ole myöskään tarkastettu riittävän tehokkaasti, että menoilmoituksissa esitetään ainoastaan tukikelpoiset menot. Komissio on toteuttamassa SEM 2000 -aloitteensa yhteydessä huomattavia toimenpiteitä edellä mainittujen ongelmien ratkaisemiseksi: jäsenvaltioiden kanssa on sovittu uusista tukikelpoisuussäännöistä, ja lisäksi komissio on juuri antanut asetuksen, jonka tavoitteena on kirjanpito- ja valvontatoiminnan parantaminen. Menojärjestelmät ja virheiden riski Valvonta jäsenvaltioissa 21.8. Maksuja koskevassa vuoden 1996 DAS-otoksessa ilmeni useimpien jäsenvaltioiden osalta huomattava määrä tukikelpoisuuteen liittyviä sisältövirheitä. Tämä osoittaa, että nykyisin käytössä olevilla hallinto- ja valvontajärjestelmillä ei pystytä varmistamaan, että kaikki yhteisön yhteisrahoitukseen liittyvät menot ovat tukikelpoisia ja että yhteisön sääntöjä ja asetuksia sovelletaan. Vastuu asianmukaisesta varainhoidosta ja valvonnasta on pääosin jäsenvaltioilla. Komission olisi kuitenkin EU:n talousarvion toteuttamisesta vastaavana elimenä varmistettava, että jäsenvaltiot huolehtivat asianmukaisista järjestelmistä ja valvonnasta, jotka myös pannaan johdonmukaisesti täytäntöön. Muussa tapauksessa eurooppalaisilla veronmaksajilla ei ole riittävää varmuutta yhteisön varojen asianmukaisesta käytöstä. 21.9. Kahdella merkittävällä EMOTR-ohjauksen menoalalla edellytetään jo yhteisön lainsäädännössä, että ennalta vahvistettu prosenttiosuus edunsaajista on käytävä läpi fyysisten tarkastusten yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa todettiin tapauksia, joissa vaadittuja toimia ei ollut dokumentoitu eikä edes toteutettu (ks. I nide, kohdat 8.44-8.45 ja 8.65). Menoja koskevien tietojen saatavuus 21.10. Valvonta- ja seurantajärjestelmien tehokas toiminta edellyttää riittävän yksityiskohtaisia tietoja varojen käytöstä. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin usein havainnut, että rakennerahastojen osalta tällaisia tietoja ei ole saatavilla alueellisella, kansallisella eikä yhteisön tasolla. Jos yksityiskohtaisten tietojen antamista edellytettäisiin, lopulliset edunsaajat ja menoilmoitusten laatijat joutuisivat arvioimaan tarkkaan, minkä tyyppisiin menoihin yhteisön rahoitusta haetaan, ja ottamaan tuolloin huomioon säännöt ja asetukset. 21.11. Asianmukaisten menoja koskevien tietojen perusteella olisi mahdollista havaita osa virheistä, esimerkiksi tukeen oikeuttamattomat menot, yhteisrahoitusosuuden puuttuminen, budjetoitujen tai oletettujen menojen ilmoittaminen todellisten menojen sijaan ja saman hankkeen rahoittaminen useaan kertaan. Lisäksi komissio ja tilintarkastustuomioistuin voisivat näiden tietojen perusteella toimittaa ilmoitettujen menojen osalta tehokkaita tarkastuksia riskien näkökulmasta. Päättämismenettelyt 21.12. Kuten kohdassa 21.3 mainittiin, rakennerahastojen ohjelmien menot ovat väliaikaisia siihen asti, kunnes toimenpideohjelmat päätetään, jolloin olisi suoritettava asianmukainen, kaikki ilmoitetut menot kattava tarkastus. Tilintarkastustuomioistuimen yksityiskohtaisen tarkastuksen ensimmäiset tulokset osoittavat kuitenkin aluekehitysrahaston osalta (ks. loppupäätelmät, I nide, kohta 6.39), että jäsenvaltioissa suoritetut tarkastusmenettelyt eivät useissa tarkastetuissa tapauksissa taanneet luotettavalla tavalla tukeen oikeuttamattomien määrien erittelemistä ja poistamista aikaisemmin ilmoitetuista menoista. On näin ollen todellakin mahdollista, että lopullisista menoista ei ohjelmien päättämisajankohtana ehkä pystytä havaitsemaan virheitä, jotka liittyvät ennakkomaksujen perustana olevista menoilmoituksista yksilöityihin tapahtumiin, ellei tarkastusmenettelyissä saada aikaan huomattavia parannuksia erityisesti jäsenvaltioissa. Tukikelpoisuuden määritelmä 21.13. Tukikelpoisuusperusteiden epätarkka määrittely on syynä siihen, että jäsenvaltiot toisinaan päätyvät erilaisiin tulkintoihin. Epätarkka määrittely, samoin kuin tehokkaiden valvonta- ja tarkastusmenettelyjen puuttuminen, on saanut osan edunsaajista ilmoittamaan tukeen oikeuttamattomia menoja. Tämänlaatuisia tapauksia on havaittu sekä aluekehitysrahastossa (I nide, kohdat 6.45 ja 6.46) että sosiaalirahastossa (I nide, kohdat 7.39-7.41 ja 7.47). Virheiden mahdollisuutta lisää entisestään virheellinen tai epäasianmukainen tukikelpoisuusperusteista tiedottaminen jäsenvaltioissa, kuten aluekehitysrahaston tapaus osoittaa (I nide, kohta 6.65). Kansallisen lainsäädännön vaikutukset 21.14. Jäsenvaltioiden kanssa yhdessä rahoitettavien toimien hallinto ja kirjanpito perustuu useissa tapauksissa jo voimassa oleviin kansallisiin säännöksiin. Nämä säännökset ovat toisinaan ristiriitaiset asiaa koskevan EU:n lainsäädännön kanssa, minkä seurauksena edunsaajat ilmoittavat tukea varten menoja, jotka saattavat EU:n lainsäädännön mukaan olla tukeen oikeuttamattomia. Joihinkin toimenpideohjelmiin liittyy lisäksi kansallisen lainsäädännön nojalla kannettavia maksuja, jotka olisi suljettava yhteisön rahoituksen ulkopuolelle. Ennakkomaksujen suuruus 21.15. Tavallisesti ensimmäiset ennakkomaksut vastaavat noin 50:tä prosenttia kaikista yksittäiseen vuotuiseen erään liittyvistä menoista. Ohjelma-asiakirjassa, jossa vahvistetaan kunkin erän suuruus, saatetaan yliarvioida jäsenvaltioiden kyky käyttää varoja tarkoitettuihin menoihin nopeasti ohjelman alussa. Tämän vuoksi saatetaan maksaa todellista tarvetta suurempia ennakoita, mikä on kassanhallinnan näkökulmasta katsottuna merkki yhteisön varojen tehottomasta käytöstä. Lisäksi tällaisten ennakkomaksujen seurauksena saatetaan toimia vastoin yhteisön lainsäädäntöä, jossa vahvistetaan määräajat varojen siirtämiseksi jäsenvaltioista edunsaajille. Tästä ovat esimerkkinä tilintarkastustuomioistuimen havainnot sosiaalirahaston alalla (I nide, kohdat 7.13 ja 7.14). Jos käy selvästi ilmi, että jäsenvaltio ei pysty panemaan ohjelmaa täytäntöön suunnitellun ajanjakson kuluessa, seuraavaan erään liittyvän ensimmäisen ennakon maksamista voidaan nopeuttaa muuttamalla jäljelle jääneet määrät seuraaville vuosille. VUODEN 1996 DAS-TARKASTUKSEN TULOKSET 21.16. Rakennerahastojen budjettiosuudessa ilmeni arvioiden mukaan kahden viime vuoden tapaan huomattavasti enemmän sisältövirheitä kuin koko yleisen talousarvion tasolla (ks. kohta 19.30). Rahamääräisesti laskettuna yli yhdeksän kymmenesosaa rakennerahastojen tarkastuksessa todetuista sisältövirheistä oli syntynyt jäsenvaltioissa. Näistä virheistä noin kaksi kolmasosaa oli tapahtunut yhteisön varojen lopullisten edunsaajien tasolla ja lähes kaikki muut paikallisella tasolla. 21.17. Suurin osa havaituista sisältövirheistä kuului jompaankumpaan seuraavista ryhmistä: a) menot, jotka eivät vastaa rahoitetun toiminnan luonteeseen, ilmoitettujen kulujen laatuun tai tukikelpoisuusaikaan liittyviä tukikelpoisuusperusteita b) ilmoitetut menot, joihin liittyviä maksuja ei ollut suoritettu ilmoitusajankohtaan mennessä. 21.18. Tarkastuksessa havaittiin huomattavan paljon sellaisia muodollisia virheitä, jotka liittyivät rakennerahastojen menoihin sovellettavien säännösten ja valvontamenetelmien laiminlyöntiin. Virheistä noin neljä viidesosaa oli syntynyt jäsenvaltioissa; nämä virheet puolestaan jakautuivat kohtalaisen tasaisesti keskus-, paikalliselle ja lopullisen edunsaajan tasolle. 21.19. Lähes kaksi kolmasosaa kyseisistä muodollisista virheistä oli tapauksia, joissa oli laiminlyöty seuraavia säännösten mukaisia, yhteisön talousarviosta rahoitetun toimenpiteen täytäntöönpanoa koskevia ehtoja: a) kansallisella tasolla ja lopullisen edunsaajan tasolla käytetyissä kirjanpitojärjestelmissä ei edellytetä yhteisön varoista rahoitettavien menojen kirjaamista erikseen b) täydelliset tai riittävät tiedot perustana olevista toimista puuttuvat. PARANNUKSET 21.20. Haluttaessa varmistaa rakennerahastojen menojen asianmukainen valvonta ja vähentää tällä tavoin yhteisön varoihin kohdistuvien menetysten tai muiden virheiden mahdollisuutta on tärkeää huolehtia ensin, että rahoitettavista menoista on saatavilla täydelliset ja yksityiskohtaiset tiedot. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen tutkimuksista, jotka komissio on aloittanut asian osalta SEM 2000 -ohjelman yhteydessä. Kyseisten tietojen avulla voitaisiin myös tehostaa ohjelmien hallintoa ja parantaa toimiin kohdistuvien tarkastusten tehokkuutta ja kustannusvaikuttavuutta sekä arvioida entistä paremmin, missä määrin yhteisön tavoitteet on saavutettu. 21.21. Komission olisi edelleen vaadittava jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tehokkaat hallinto- ja valvontajärjestelmät, joilla taataan yhteisön tukikelpoisuusperusteiden noudattaminen. Järjestelmien kautta olisi pystyttävä antamaan asianmukaista ja oikeaa tietoa yhteisön vaatimuksista, ja niiden avulla olisi pystyttävä arvioimaan asianmukaisesti yhteisön rahoitusta koskevat hakemukset sekä täsmentämään toimenpiteet menoja koskevien riittävien analyysien ja tarkastusten toteuttamiseksi. Lisäksi järjestelmien olisi mahdollistettava hankkeiden säännöllinen ja tehokas seuranta niin laadun kuin määränkin osalta. 21.22. Parhaillaan toteutettavan SEM 2000 -ohjelman yhteydessä pystyttäneen parantamaan joiltakin osin rakennerahastojen ohjelmien hallintoa ja valvontaa nykyisen ohjelmakauden jälkimmäisen puoliskon aikana. Muutoksilla ei kuitenkaan ratkaista kaikkia rakennerahastojen toimintaan liittyviä ongelmia, jotka on tuotu esiin useissa tilintarkastustuomioistuimen ja komission kertomuksissa. Vuonna 2000 alkavan seuraavan ohjelmakauden osalta on perusasetuksia tarkasteltava uudelleen. Vaikka toissijaisuusperiaatetta olisi edelleen noudatettava siltä osin, että jäsenvaltioiden vastuulliset viranomaiset valitsevat yhteisesti rahoitettavat yksittäiset toimet, asetuksiin olisi sisällyttävä säännökset seuraavista seikoista: a) yksiselitteinen määritelmä tukikelpoisista menoista b) selkeä ja kattava raportoi nti ja kirjanpito c) jäsenvaltioiden viranomaisten asianmukainen huolehtiminen vastuualueistaan menojen tarkastuksen ja varmentamisen alalla d) rahoitusta koskevien korjausten tekeminen tapauksissa, joissa viranomaiset käyttävät rakennerahastojen varoja muihin kuin asetusten mukaisiin tarkoituksiin. KOMISSION VASTAUKSET RAKENNERAHASTOJEN TILIT 21.3. Jäsenvaltioiden menoilmoitukset ovat yleisesti yhtä yksityiskohtaisia kuin ohjelma-asiakirjoihin ja komission yhteisrahoituspäätöksiin liitetyt rahoitustaulukot. Kesäkuussa 1995 komissio laati ja lähetti jäsenvaltioille vuosikertomusmallin, joka toimii myös loppukertomuksen pohjana. Tämä ei kuitenkaan ole, eikä sen tulisi olla jäsenvaltioille määrätty muunneltamaton pohja. Koska ohjelmien sisältö vaihtelee suuresti, tulee kansallisten viranomaisten hankkia mallissa esitettävät tiedot, mutta he saavat päättää itse esityksensä muodosta. Näiden kertomusten tarkoituksena ei ole auttaa komissiota tunnistamaan menoja, jotka eivät oikeuta tukeen. Tämä ei olisi mahdollista ohjelmien koon ja niihin liittyvien rahamäärien vuoksi. Komissio pyrkii tunnistamaan menot, jotka eivät oikeuta tukeen, muilla tavoin, esimerkiksi fyysisin tarkastuksin. Komissio korostaa kuitenkin, että ensisijainen vastuu siitä, ettei menoja, jotka eivät oikeuta tukeen, esitetä komissiolle yhteisrahoitusta varten, on jäsenvaltioiden eri viranomaisilla. 21.4. Vastauksessaan vuoden 1995 DAS-kertomuksen kohtiin 3.34 ja 3.35, komissio selvitti kantaansa tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen siitä, että se ei kykene "mukauttamaan maksusitoumuksia uudelleenohjelmoinnin jälkeen". Kun uudelleenohjelmoi nti johtaa siihen, että olemassa oleva rahoitussitoumus on tällä hetkellä suurempi kuin vastaava summa ohjelman rahoitussuunnitelmassa, komissio ei vapauta erotusta vaan mukauttaa seuraavaa sitoumusta kattamalla ylijäämän. Komissio on sitä mieltä, että tämä käytäntö, jonka avulla vältetään tarpeettomat rahoitukselliset toimet, on täysin oikeutettu. Mitä taas tulee EMOTR:n tukiosastoon, tämänhetkisten käytäntöjen mukaisesti kukin maksu merkitään vanhimman kyseiselle ohjelmalle vielä olemassa olevan maksusitoumuksen tase-erään, jotta vähennettäisiin tilinpitotoimien määrää. Muuten kirjanpitojärjestelmä muuttuisi hankalaksi, ja toimenpideohjelmien yhteisöllinen hallinta voisi muuttua helposti kolminkertaiseksi (maksusitoumusten vapauttaminen, näistä vapautuksista syntyvät ylimääräiset maksusitoumukset, varojen takaisinperintä vapautusten perusteella, maksut uusia maksusitoumuksia vastaan jne.). Hallinnollisten menettelyjen yksinkertaistamista silmällä pitäen tämä ei johtaisi henkilökunnan optimaaliseen käyttöön. Rahoitussuunnitelmiin kohdistuvien tiuhojen muutosten vuoksi kaikki maksamattomat maksusitoumukset korjataan seuraavan erän maksun yhteydessä. Tästä syystä yksittäiset maksusitoumukset eivät enää vastaa ohjelman viimeisimmän version