ERITYISKERTOMUS n:o 2/97 Euroopan unionin antamasta humanitaarisesta avusta vuosina 1992-1995 sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (97/C 143/01)

SISÄLLYS

Kohdat Sivulla

1. JOHDANTO . 1.1 -1.19 3

Humanitaarisen avun tausta . 1.1 -1.6 3

ECHOn perustaminen . 1.7 -1.11 3

Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus . 1.12-1.14 4

Avustusten jakautuminen . 1.15-1.19 4

2. EUROOPAN YHTEISÖN HUMANITAARISTA APUA KOSKEVA TOIMINTATAPA . 2.1 -2.28 7

Euroopan unionin toimintastrategia . 2.1 -2.10 7

Päätöksentekomenettelyt ja rahoitusvarojen jakautuminen . 2.11-2.18 8

Täydentävyys ja koordinointi jäsenvaltioiden avustusten kanssa . 2.19-2.22 9

Yhteistyö YK:n ja kansainvälisten järjestöjen kanssa . 2.23-2.25 10

Yhteenveto . 2.26-2.28 11

3. KOMISSION TOIMINTA HUMANITAARISEN AVUN KÄYTTÖÖN ASETTAMISESSA . 3.1 -3.25 11

Määrärahojen käyttöön asettaminen (yleissuunnitelmat) . 3.1 -3.7 11

Komission toimien sisäinen koordinointi . 3.8 -3.12 12

Yksittäisten hankkeiden tunnistaminen ja ehdotusten arviointi . 3.13-3.18 14

Yksittäisten toimien valitseminen . 3.13-3.15 14

Yhteisrahoitus . 3.16-3.18 14

Yhteenveto . 3.19-3.25 14

Kohdat

Sivulla

4. ECHON ORGANISAATIO JA TYÖSKENTELYTAPA . 4.1 -4.52 15

ECHOn organisaatio ja varat . 4.1 -4.10 15

ECHOn työskentelytapa . 4.11-4.46 16

Kumppanuudesta tehty puitesopimus . 4.11-4.24 16

Kilpailuttaminen . 4.25-4.27 20

Toimien täytäntöönpanon seuranta . 4.28-4.40 21

Rahoituksen toteuttamiseen liittyvät menettelyt . 4.41-4.46 23

Yhteenveto . 4.47-4.52 24

5. AVUSTUSTEN ARVIOINTI . 5.1 -5.46 25

ECHOn suorittamat sisäiset arviot . 5.1 -5.5 25

Humanitaarisen avun tehokkuus . 5.6 -5.40 26

Kattavuus . 5.7 -5.21 26

Asianmukaisuus . 5.22-5.32 27

Vaikutukset . 5.33-5.36 29

Kustannusvaikuttavuus . 5.37-5.40 29

Näkyvyys . 5.41-5.43 30

Yhteenveto . 5.44-5.46 30

6. LOPPUYHTEENVETO . 6.1 -6.11 31

Euroopan unionin humanitaarisen avun politiikan selkeys . 6.2 31

Euroopan unionin avustusten yhtenäisyys ja täydentävyys . 6.3 31

Täytäntöönpantujen toimintatapojen tarkoituksenmukaisuus . 6.4 -6.8 31

Hallinnollisten vastuiden keskittäminen . 6.5 31

Toimintakapasiteetin lisääminen . 6.6 31

Koordinoinnin parantaminen muiden rahoittajien kanssa . 6.7 32

Huomattavien varojen käyttöön asettaminen . 6.8 32

Arviointi- ja tilinpitomenettelyt . 6.9 32

Loppupäätelmät . 6.10-6.11 32

Lyhemteet . 33

Alaviitteet . 34

Liitteet . 37

Komission vastaus . 46

JOHDANTO

Humanitaarisen avun tausta

1.1. Euroopan unionin apu kolmansille maille on merkittävä humanitaarisen avun muoto sekä luonnonkatastrofien että aseellisten konfliktien aiheuttamissa kriiseissä. Viime vuosina Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot ovat toimittaneet yhteensä noin puolet maailmanlaajuisesta humanitaarisesta avusta, ja komission menot ovat lähes kaksinkertaistuneet. Liitteessä 1 esitetään sidotut määrärahat ja suoritetut maksut vuosien 1992 ja 1995 väliseltä ajalta. Suurin osa toimista on rahoitettu erityisistä humanitaarista apua koskevista budjettikohdista, eli yleisen talousarvion luvusta B7-21 (humanitaarinen apu) (1) sekä Lomén sopimuksen 254 artiklan perusteella (2). Vaikka komissio on pyrkinyt keskittämään humanitaaristen toimien rahoituksen niitä varten tarkoitettuihin erityisiin budjettikohtiin, myös muita budjettikohtia on käytetty rahoitettaessa toimia, jotka - toisin kuin komissio vastauksessaan esitti - ovat luonteeltaan humanitaarisia. Maksujen vuotuinen määrä on noussut 335,3 miljoonasta ecusta 616,3 miljoonaan ecuun vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana, ja tuona ajanjaksona maksujen kokonaismäärä oli 2 272,5 miljoonaa ecua.

1.2. Somalian, entisen Jugoslavian, Angolan ja Ruandan kaltaisten maiden kriiseille ovat tyypillisiä pidentyneen keston lisäksi laajat väestöjen siirtymiset alueille, joiden voimavarat usein ovat jo ennestään rajalliset. Ilmenevät ongelmat osoittautuvat nopeasti välittömään hätään liittyviä vaikeuksia suuremmiksi ja edellyttävät usein hyvin kalliiden keinojen käyttöönottoa varsinkin aseellisten konfliktien yhteydessä.

1.3. Euroopan unionin esittämässä ratkaisussa rahoituksen käyttöön asettamisessa on mukana useita toimijoita (3). Komissio hoitaa varoja unionin lukuun ja on mukana vaikuttamassa eri osapuolten toimiin, jotka se rahoittaa osittain tai kokonaan (4).

1.4. Useilla Yhdistyneiden Kansakuntien erityiselimillä ja -järjestöillä (5) sekä kansainvälisillä järjestöillä (esim. Punaisen Ristin kansainvälinen komitea (ICRC)) on nykyisin keskeinen rooli avun järjestämisessä. Omia rahoitusvarojaan käyttävästä Euroopan unionista poiketen nämä elimet ja järjestöt ovat vahvasti riippuvaisia julkisten rahoittajien antamista avustuksista ja vähemmässä määrin yksityisestä rahoituksesta. YK:n yleiskokous on muuttanut merkittävästi välittämänsä humanitaarisen avun koordinointia perustamalla Humanitaaristen asioiden osaston (DHA) (6), jonka tehtävänä on varmistaa yhteyksien toimivuus YK:n humanitaarista apua käsittelevien erityiselinten ja -järjestöjen välillä. Humanitaaristen asioiden osaston tehtävänä on niinikään huolehtia poliittisten, sotilaallisten (7) ja humanitaaristen toimien koordinoinnista. Tässä tarkoituksessa osasto esittää koordinoidusti rahoituspyyntöjä, joiden perusteella saadut varat jaetaan eri järjestöjen kesken.

1.5. Tähän mennessä Humanitaaristen asioiden osaston (DHA) toimivalta ei ole aina ollut riittävä kaiken humanitaarisen avun järjestelmälliseen koordinointiin suurissa kriiseissä.

1.6. Komission ja DHA:n väliset suhteet toteutuvat näin ollen vain harvoin konkreettisina toimina kriisialueilla. Vastuualueet on tältä osin jaettu, ja ne ovat riippuvaisia sekä paikallisista olosuhteista (Angolassa) että DHA:n taloudellisten ja inhimillisten voimavarojen puutteesta (Kaukasiassa). Kahden tärkeimpiin kuuluvan humanitaarisissa kriiseissä yhteistoimintaan pyrkivän järjestön väliset hankalat suhteet heikentävät niiden toimien tehokkuutta.

ECHOn perustaminen

1.7. Komissio joutui ratkaisemaan samanaikaisesti humanitaaristen toimiensa koordinointiin, avoimuuteen ja tehokkuuteen liittyviä kysymyksiä. Se päätti 6. marraskuuta 1991 perustaa erityisyksikön, jonka tehtävänä on johtaa humanitaarisia toimia, jotka liittyvät kolmansien maiden väestöä koetteleviin luonnonkatastrofeihin tai poikkeuksellisiin tapahtumiin ja edellyttävät nopeaa reagointia ja/tai nopeutettuja menettelytapoja. Kyseinen yksikkö perustettiin periaatteessa seitsemäksi vuodeksi, jonka jälkeen sen toimintaa oli määrä arvioida perusteellisesti. Arvioinnin tarkoituksena oli muun muassa tarkastella mahdollisuutta perustaa erillinen, yleiseurooppalainen toimisto.

1.8. Perustetun Euroopan yhteisön humanitaarisen toimiston (ECHO) tarkoituksena oli keskittää aluksi toimintansa erityisesti kolmansien maiden väestöille suunnattavaan humanitaariseen hätäapuun.

1.9. Komissio totesi, että vuotta 1991 edeltävässä organisaatiossa Euroopan yhteisöllä ei ollut juurikaan avointa poliittista tahtoa toimintaan humanitaarisen avun alalla. Euroopan yhteisön toimiin perinteisesti liittyneet järjestöt pitivät tuolloin yhteisöä liialti pelkkänä rahoitusvälittäjänä, vaikka se itse oli mielestään täysivaltainen toimija.

1.10. ECHOn perustamisen tavoitteet olivat seuraavat:

a) hätäapua vaativissa tilanteissa tarvittavan asiantuntemuksen keskittäminen samaan hallinnolliseen vastuualueeseen, jolloin taataan hallinnon yhtenäisyys, sekä asianmukaisten menettelytapojen käyttöönotto;

b) Euroopan yhteisön konkreettisen osallistumisen lisääminen kentällä siten, että kehitetään suoran toiminnan eri vaiheissa tarvittavaa kapasiteettia esimerkiksi tarpeiden tunnistamisessa, toimintajoukkojen ja -materiaalin käyttöönotossa, seurannassa ja valvonnassa sekä jälkiarvioinnissa;

c) koordinoinnin parantaminen jäsenvaltioiden, muiden rahoittajien, valtioista riippumattomien järjestöjen ja kansainvälisten avustusjärjestöjen välillä suosimalla erityisesti yhdistettyjä toimia ja toisaalta puitesopimusten tekemistä;

d) erittäin vakavissa kriisitilanteissa tarvittavien voimavarojen käyttöönoton helpottaminen (8).

1.11. Tammikuussa 1993 komissio laajensi ECHOn mandaatin koskemaan hätäavun lisäksi humanitaarista apua kokonaisuudessaan. Joulukuun 1994 lopulla komissio täsmensi, että ECHO vastaa kiireellisistä elintarvikeavun toimista ja PO VIII (9) ohjelmoitavasta elintarvikeavusta.

Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus

1.12. Tilintarkastustuomioistuin aloitti vuoden 1994 puolivälissä tutkimuksen, jonka tavoitteet olivat:

a) arvioida Euroopan unionin humanitaarista apua koskevan politiikan selkeyttä sekä unionin asettamia tavoitteita ja käyttöön otettavia keinoja;

b) tutkia käyttöön asetettujen eri välineiden yhtenäisyyttä ja täydentävyyttä;

c) tutkia, onko komissiolla sopivia keinoja avun tehokkaaseen toteuttamiseen;

d) tarkastaa, että käytössä on tehokkaita menettelytapoja, joiden avulla tehdään asianmukaisesti selkoa aloitetuista toimista ja saavutetuista tuloksista.

1.13. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat toimet sijoittuvat vuosien 1992 ja 1995 väliseen ajanjaksoon. Tilintarkastustuomioistuin ei organisoinut tarkastuksiaan kriisialueen tai -maan mukaan. Varsinkin tarkastusten kattaman ajanjakson alkuvaiheessa komissio reagoi useimmiten yksittäisiin humanitaarista apua toimittavien järjestöjen rahoituspyyntöihin. Vasta myöhemmässä vaiheessa komissio alkoi ensin yhdistää maa- ja aluekohtaisia rahoituspyyntöjä ja sen jälkeen kehittää yleissuunnitelmia (ks. kohdat 3.1-3.7; eri osat). Näin ollen tilintarkastustuomioistuin keskitti alun perin tarkastuksensa komission ja sen yhteistyökumppaneiden välisiin toiminnallisiin suhteisiin. Liitteessä 2 esitetään otos yksityiskohtaiseen tarkastukseen valituista hankkeista.

1.14. Komission yksiköissä suoritettiin aluksi tarkastus, joka koski toimien valintamenettelyjä, hankkeisiin liittyvien asiakirjojen tutkintaa, sopimusten tekemistä sekä rahoituksen seurantaa ja valvontaa. Seuraavassa vaiheessa suoritettiin tarkastuksia komission tärkeiden yhteistyökumppaneiden toimipaikoissa; tarkastusten tavoitteena oli taloushallinnon tiedonsaannin ja tilinpitojärjestelmien luotettavuuden arviointi. EU:n humanitaarisen avun politiikkaan ja komission toimintatapoihin liittyvä kyselykaavake lähetettiin vuoden 1994 lokakuussa 38 järjestölle. Niistä 29 vastasi kyselyyn, ja useat hyvin perusteellisesti. Jäsenvaltioissa humanitaarisen avun hallinnosta vastaavien kansallisten yksiköiden kanssa käytyjen keskustelujen myötä voitiin määrittää niiden ja komission välisen yhteistyön laajuus. Avun tehokkuuden seuraamiseksi itse kriisialueilla suoritettiin lopuksi tarkastuksia paikan päällä Angolassa ja entisessä Jugoslaviassa (Kroatiassa, Serbiassa ja Bosnia-Hertsegovinassa). Ruandan kriisin osalta ECHOn yksiköissä täydennettiin asiakirjojen perusteella suoritettuja tarkastuksia tutkimalla Ruandan hätäavun yhteisarviointia varten perustetun valmistelevan komitean maaliskuussa 1996 julkaisemia päätelmiä. Ne perustuivat Tanskan ulkoasiainministeriön marraskuussa 1994 tekemään aloitteeseen.

Avustusten jakautuminen

1.15. ECHOn myöntämän Euroopan unionin tuen maantieteellinen jakauma oli seuraavanlainen vuosina 1992-1995:

>VIITTAUS KAAVIOON>

>KAAVION ALKU>

MED = Välimeren alueen maat

KIE = Keski- ja Itä-Euroopan maat

UIV = Uudet itsenäiset valtiot

AKT = Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot>KAAVION LOOPU>

1.16. Analysoitaessa ECHOn vuosina 1992-1995 tekemiä sopimuksia yhteistyökumppaneiden mukaan jaoteltuina havaitaan, että jäsenvaltioissa toimivat valtioista riippumattomat järjestöt, YK:n erityiselimet ja -järjestöt sekä muut kansainväliset järjestöt ovat saaneet yhteensä 83 prosenttia avustuksista. Liitteessä 3 esitetään yhteistyökumppaneiden mukaan jaoteltu yhteenveto samana ajanjaksona tehdyistä sopimuksista. Liitteessä 4 on samaan ajanjaksoon perustuva luettelo 20:stä eniten ECHOn rahoitusta saaneesta valtioista riippumattomasta järjestöstä.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>KAAVION ALKU>

UNHCR = YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu

UNICEF = YK:n lastenavun rahasto

UNRWA = YK:n palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin

WHO = Maailman terveysjärjestö

WPF = Maailman elintarvikeohjelma>KAAVION LOOPU>

1.17. Vaikka komissio on vastuussa Euroopan unionin humanitaarisen avun politiikan täytäntöönpanosta, jotkin esiintyneistä vaikeuksista eivät johdu komissiosta eikä sitä pitäisi asettaa niistä vastuuseen. Humanitaarisen avun erityisen monisäikeisellä alalla on olennaista, että kaikki osapuolet toteuttavat yhteisestä sopimuksesta toimia, jotka on määritelty selkeästi. Vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana etenkin avun vaikutusten laadulliseen arviointiin liittyneistä ongelmista huolimatta on muistettava, että komissio on onnistunut toimittamaan apua suuremman määrän kuin koskaan aiemmin suhteellisen vähäisin voimavaroin alueille, jotka ovat aseellisten konfliktien takia erityisen vaikeita. Euroopan unionin osuus kansainvälisen solidaarisuuden edistämisessä on suurelta osin komission yksiköiden ansiota. ECHOn perustaminen on epäilemättä auttanut tämän tehtävän toteuttamisessa. Tilintarkastustuomioistuimen suorittama tutkimus osoitti kuitenkin, että on useita aloja, joilla komission on vielä jatkettava arviointia ja parannettava menettelyjään.

1.18. Komission yksiköt saivat koko tutkimuksen ajan säännöllisesti tietoja tilintarkastustuomioistuimen toimista sekä jokaisen tarkastusmatkan väliaikaisista tuloksista. ECHOn työntekijöitä oli useaan otteeseen tilintarkastustuomioistuimen edustajien mukana tarkastusmatkoilla. Joissakin tapauksissa komission yksiköiden edustajat kävivät itse tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien yhteistyökumppaneiden luona tutustuakseen tehtyihin havaintoihin. Ensimmäisessä vaiheessa jokaista tilintarkastustuomioistuimen tarkastamaa toimintasopimusta koskevat väliaikaiset tarkastustulokset annettiin tiedoksi komission yksiköille. Kun tarkastustehtävissä oli edetty riittävän pitkälle, komission yksiköille toimitettiin kaksi yhteenvetoa, joista toinen koski kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen rakennetta (marraskuussa 1995) ja toinen koko tutkimusta (helmikuussa 1996). Kyseisten tiedotteiden avulla komissio pystyi kohdentamaan omat tarkastuksensa ja kehittämään toimintatapojaan. Tämä tilintarkastustuomioistuimen menettelytapa selittää sen, että komission yksiköt ovat jo saattaneet ottaa huomioon osan tässä erityiskertomuksessa esitetyistä havainnoista.

1.19. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten (1992-1995) jälkeen neuvosto antoi vuonna 1996 kaksi asetusta, joista toinen koskee humanitaarista apua (10) ja toinen kehitysmaissa toteutettavia kunnostamis- ja jälleenrakennustoimia (11). Näissä kahdessa asetuksessa tuodaan esille joitakin humanitaariseen apuun liittyviä toimintaperiaatteita ja ne auttavat osaltaan korjaamaan tässä kertomuksessa esitettyjä puutteita. Asetuksia ei kuitenkaan sovelleta yleisesti, sillä ne kohdistuvat tiettyihin budjettikohtiin. Asetukset on annettu vasta hiljattain, eikä niiden todellisia vaikutuksia voida vielä arvioida. Ne ovat epäilemättä merkittävä edistysaskel Euroopan unionin humanitaarisen avun politiikan selkiyttämisessä, mutta eivät kuitenkaan merkitse kehityksen päätepistettä eikä niitä tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan voida pitää lopullisena ratkaisuna tässä kertomuksessa esille tuotuihin kysymyksiin.

2. EUROOPAN YHTEISÖN HUMANITAARISTA APUA KOSKEVA TOIMINTATAPA

Euroopan unionin toimintastrategia

2.1. Vuonna 1996 annetuissa asetuksissa esitetyt periaatteet ovat sellaisia, että ne vaikuttavat merkittävästi Euroopan unionin harjoittaman humanitaarisen avun politiikan selkiyttämiseen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kuitenkin, että esitetyt täsmennykset eivät kata koko humanitaarisen avun alaa, kuten päätöksentekomenettelyjä, tukikelpoisia toimia tai kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön sääntöjä. Tämä johtuu todennäköisesti siitä, että jäsenvaltiot, joiden näkemykset saattavat vaihdella tuntuvasti, eivät ole pyrkineet Euroopan unionin humanitaarisen avun kokonaisstrategian perustamiseen.

2.2. Yksittäisistä kysymyksistä oli näin ollen kesäkuuhun 1996 asti olemassa neuvoston päätöslauselmia (12), Euroopan parlamentin ja AKT-EY -yleiskokouksen päätöslauselmia sekä Lomén yleissopimusten määräyksiä ja komission tiedonantoja (ks. kohta 1.19.). Mainittujen monien asiakirjojen lisäksi on olemassa neuvoston yhteisiä kantoja (13).

2.3. Neuvosto ja komissio arvioivat 25. marraskuuta 1994 antamassaan yhteisessä julistuksessa, että oikeudellisessa perustassa olisi määriteltävä varsinkin humanitaarisen avustustoiminnan toimintakenttä sekä koordinointi ja yhteistyömahdollisuudet EU:n, jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen - DHA ja valtioista riippumattomat järjestöt mukaan lukien - välillä.

2.4. Neuvosto antoi humanitaarista apua koskevan asetuksen 20. kesäkuuta 1996 (14). Koska asetuksen keskeisenä tavoitteena on muodostaa oikeudellinen perusta yleisen talousarvion tiettyihin kohtiin otettujen määrärahojen toteuttamiselle, olisi syytä täsmentää, että asetusta on voitava soveltaa kaikkiin yleisen talousarvion humanitaarisiin avustuksiin sekä myös EKR:n rahoittamaan tukeen (ks. kohta 1.19.).

2.5. Neuvoston asetuksella 2258/96 kehitysmaiden hyväksi toteutettavasta kunnostamis- ja jälleenrakennustoiminnasta (15) pyritään puolestaan vastaamaan sellaisten väestöjen tarpeisiin, jotka ovat käyneet läpi vakavia kriisejä tai ovat toipumassa niistä, ja varmistaa näin avun jatkuvuus hätätilanteista niiden jälkeiseen kehitykseen. Kyseisen asetuksen 1 artiklan mukaan kunnostukseen annettavalla avulla "on korvattava asteittain humanitaarinen toiminta" (ks. kohta 1.19.).

2.6. Mainitusta sanamuodosta saattaa aiheutua kunnostukseen annettavan avun ja humanitaarisen avun välistä päällekkäisyyttä, joka on omiaan aiheuttamaan turhaa työtä, puutteellisuuksia tai jopa aloitettujen toimien välisiä ristiriitoja. Jugoslavian kriisistä selviytyminen muodostaa tässä suhteessa esimerkin tilanteesta, jossa komissio ei ole tehnyt selkeää tehtäväjakoa yksiköidensä kesken. Koska komission yhteistyökumppanit voivat harjoittaa painostusta, saattaa mainittu käsitteiden epäselvyys aiheuttaa "jatkuvuuden" verukkeella humanitaaristen toimien pitkittymisen yli tarpeen. Näin ollen humanitaarisen avun ja kunnostukseen annettavan avun käsitteitä tulisi selventää käytännön toimien suhteen ainakin komission rahoittamien toimien osalta (16).

2.7. Komissio antoi 4. syyskuuta 1995 ehdotuksen neuvoston asetukseksi, jonka tarkoituksena oli antaa oikeudellinen perusta yleisen talousarvion määrärahojen osoittamiselle siirtymään joutuneiden väestöryhmien (pakolaisten, kotiseudultaan siirrettyjen ja lähtömaahan palautettujen) auttamiseen Aasiassa ja Latinalaisen Amerikan maissa (17). Neuvoston 27. kesäkuuta 1996 hyväksymän yhteisen kannan 1 artiklan mukaan "Euroopan yhteisö panee täytäntöön siirtymään joutuneiden väestöryhmien avustamista koskevan ohjelman avun antamiseksi välttämättömiin tarpeisiin, jotka eivät kuulu humanitaarisen avun piiriin, sekä näiden väestöryhmien omavaraisuuteen sekä sopeuttamiseen tai uudelleen sopeuttamiseen tähtäävien pitemmän aikavälin hankkeiden ja toimintaohjelmien toteuttamiseksi". Asetusluonnoksessa esitetään näin ollen muun kuin humanitaarisen hätäavun käsite, jota ei kuitenkaan määritellä tarkemmin. Mainitun asetuksen ja kunnostusta sekä jälleenrakennusta koskevan asetuksen ja humanitaarisesta avusta annetun asetuksen nojalla rahoitettavia toimia ei ole eritelty selkeästi. Mahdollisesti ilmenevää sekaannusta kuvaa se, että vaikka asetusluonnoksessa todetaan luonnoksen koskevan (lisäksi) välittömiä humanitaarisen avun ulkopuolelle jääviä tarpeita, on talousarviomäärärahat kirjattu osastoon B7-21, humanitaarinen apu.

2.8. Komissio on myöntänyt neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimittamassaan tiedonannossa "Avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistäminen" (LRRD) (ks. alaviite 16) ongelmat joita mahdollisesti aiheutuu siitä, että komission eri yksiköt panevat täytäntöön toimia eri budjettikohdista, joiden oikeudellinen perusta on erilainen humanitaarisen avun, Aasian ja Latinalaisen Amerikan kotiseudultaan siirtymään joutuneille väestöille tarkoitetun avun sekä jälleenrakennus- ja kunnostusavun osalta. Komission tiedonannossa on pyritty muun muassa etsimään ratkaisua näihin ongelmiin.

2.9. Jotta epäselvyydet voidaan poistaa ja jotta komission yhteistyökumppanit saisivat selkeän kuvan Euroopan unionin humanitaarisen avun tavoitteista ja käytettävissä olevista keinoista, olisi tarpeen, että Euroopan unioni antaisi mahdollisimman korkealla poliittisella tasolla yleisen ja yksiselitteisen sitoumuksen, joka perustuu selkeästi ilmaistuihin periaatteisiin ja vastaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 u artiklan 1 (18) ja 3 (19) kohdan määräyksiä.

2.10. Ilman yleistä suuntaviivoja käsittelevää asiakirjaa on olemassa se riski, että Euroopan unionin harjoittama politiikka määritellään ja toteutetaan epäyhtenäisesti.

Päätöksentekomenettelyt ja rahoitusvarojen jakautuminen

2.11. Euroopan unionin päätöksentekomenettelyt eivät ole riippuvaisia suunniteltujen toimien luonteesta tai kriisien vakavuudesta, vaan varojen alkuperästä. Saman tyyppisissä toimissa voidaan täten käyttää eri menettelyjä.

2.12. EKR:n osalta komission päätöksenteosta aiheutuneet viiveet ovat olleet lyhyitä, jos kyseessä olivat vähäiset rahamäärät. Sitä vastoin suurten kriisien yhteydessä (Somalia, Ruanda) määrärahojen käyttöön asettaminen on ollut vaikeampaa erityisesti silloin, kun hätäapuun varatut määrärahat oli käytetty loppuun. Lomén yleissopimuksessa ei ole määrätty järjestelmästä, joka koskisi määrärahojen siirtämistä muista kuin hätä- tai pakolaisapuun tarkoitetuista rahoitusvälineistä, ja siksi komissio joutuu käyttämään poikkeuksellisia menettelyjä (20).

2.13. Komissio on jakanut jotkin avustuksensa eriin (1 miljoonaa ecua tai 650 000 ecua tapauksen mukaan). Vuodesta 1993 lähtien on tehty 1 miljoonan ecun avustuspäätöksiä Angolan, Somalian, Liberian (21), Burundin ja Ruandan osalta. Tämän puhtaasti hallinnollisen toimintatavan soveltaminen on mutkistanut toimien kokonaissuunnittelua (ks. kohdat 3.1-3.7), lisännyt yksiköiden hallinnollista työtaakkaa ja hämärtänyt lopulta hallinnon valvontamenettelyä.

2.14. Hätäapua koskevan varauksen tekeminen talousarvioon (22) ei ole toiminut tyydyttävästi. Varausta koskeva määräys annettiin Euroopan neuvoston Edinburghin huippukokouksen päätelmissä, ja sen tarkoituksena oli mahdollistaa nopea reagointi erityisiin avuntarpeisiin, joita ei voitu ennakoida talousarviota laadittaessa. Sovellettu talousarviomenettely on kuitenkin käytännössä hankaloittanut humanitaarisen avustusohjelman toteuttamista.

2.15. Ensinnäkin humanitaarista apua koskeviin budjettikohtiin alun perin osoitetut määrärahat eivät olleet riittävät entisen Jugoslavian alueen ja Ruandan suurten humanitaaristen kriisien aikana (1993-1995), joten komissio joutui ottamaan joka vuosi koko varauksen käyttöön. Toiseksi komissio pyysi varauksen käyttöönottoa vasta myöhäisessä vaiheessa. Kolmanneksi varauksesta tehdyt siirrot myöhästyivät tuntuvasti vuosina 1994 ja 1995. Lisäksi, kuten tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksista käy ilmi (23), tämä päätöksentekomalli on aiheuttanut maksumäärärahojen huomattavan vajaakäytön. Tästä on seurannut erittäin suuri siirtojen määrä seuraavalle vuodelle, vaikka tällaisen menettelyn on tarkoitus olla poikkeuksellista.

2.16. Euroopan parlamentin budjettivaliokunta on todennut, että varauksen vapauttamiselle olisi joko oltava nopeampi menettely tai humanitaarisen avun budjettikohtiin osoitettuja määriä olisi lisättävä varainhoitovuoden alusta lähtien, jolloin varaukseen osoitettaisiin pienempi määrä määrärahoja (24). Jatkuvasti korkeana pysyvä humanitaarisen avun tarve tukee jälkimmäistä vaihtoehtoa.

2.17. Elintarvikkeet muodostavat olennaisen osan humanitaarisena apuna toimitettavista tuotteista. Niiden toimituksia on rahoitettu tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksen kattamana ajanjaksona eri budjettikohdista, ja sovellettavat säännöt ovat olleet erilaisia. Esimerkiksi suorat elintarviketoimitukset entisen Jugoslavian alueelle rahoitettiin vuonna 1992 samanaikaisesti sellaisten budjettikohtien perusteella, jotka liittyvät hätäapuun (B7-5000), PHARE-ohjelmaan (B7-6000) ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) määrärahoihin. Menettelyt eivät olleet kaikilta osin asianmukaiset (25). Angolan kriisin aikana suurin osa komission vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana ilmaiseen jakeluun toimittamista elintarvikkeista rahoitettiin luvusta B 7-20 (elintarvikeapu), jota hallinnoivat pääosastot VIII ja VI, ja ainoastaan muutamia toimia rahoitettiin erityisistä ECHOn hallinnoimista humanitaarisen avun määrärahoista.

2.18. Neuvoston 27. kesäkuuta 1996 elintarvikeapupolitiikasta ja elintarvikeavun hallinnosta antaman asetuksen 1292/96 (26) hyväksymisestä lähtien pääosastojen VIII ja VI hallinnoimaa elintarvikeapua on pidetty elintarviketurvan rakenteellisena perustana. Lukuun ottamatta laajoja kriisejä, joiden yhteydessä joudutaan käyttämään kaikkia komission rahoitusvälineitä, elintarvikkeiden toimittaminen humanitaaristen aputoimien yhteydessä olisi katettava luvusta B7-21 (humanitaarinen apu).

Täydentävyys ja koordinointi jäsenvaltioiden avustusten kanssa

2.19. Euroopan yhteisön ja jäsenvaltioiden antaman avun täydentävyys mainitaan yhteisön perustamissopimuksessa, mutta käsite vaatii kuitenkin täsmennystä. Vaikka kaikki jäsenvaltiot eivät osoita merkittäviä varoja humanitaariseen apuun, joillakin jäsenvaltioilla on käytössä merkittäviä fyysisiä ja logistisia voimavaroja. Komission ja jäsenvaltioiden olisi pyrittävä liittämään nämä voimavarat paremmin Euroopan unionin humanitaarisen avun toteuttamiseen.

2.20. Olisi myös suotavaa, että Euroopan yhteisö selventäisi, mitä yhteensovittamisella tarkoitetaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 x artiklassa (27) (28). Tämä käsite voi itse asiassa tilanteen mukaan kattaa hyvin erilaisia toimia, ja yhteensovittaminen voi vaihdella pelkästä yksisuuntaisesta tietojensiirrosta koordinoidusti käyttöön otettujen voimavarojen systemaattiseen yhdistämiseen. Koordinointi voi myös merkitä mille tahansa osapuolelle kuuluvien suhteellista hyötyä tuottavien voimavarojen mahdollisimman tehokasta käyttöä, kun tehtävät ja keinot on jaettu järkevästi (ks. kohta 1.10).

2.21. Vaikka tilintarkastustuomioistuin on todennut, että komission ja jäsenvaltioiden edustajat tekevät jossain määrin kenttäyhteistyötä kehitysavun alalla (29), ei sitä ole tapahtunut humanitaaristen avustusten osalta. Ainoan kerran, jolloin yritettiin laajamittaista toimintaa (Euroopan yhteisön työryhmä (ECTF), ks. esimerkki 1), kuihtui yhteistyö nopeasti jäsenvaltioiden riittämättömän sitoutumisen takia. Kyseiset jäsenvaltiot jatkoivat itsenäisesti jo olemassa olevia kahdenvälisiä avustuksia ECTF:n ohella. Kroatiassa havaittiin tässä yhteydessä, että vuoden 1994 lopulla kahdenvälisiä elintarvikeavustuksia jaettiin ilman tehokasta koordinointia samoille henkilöille, jotka saivat avustuksia Euroopan yhteisöltä.

Esimerkki 1 - Euroopan yhteisön työryhmä (ECTF), Zagreb

>KAAVION ALKU>

ECTF perustettiin lokakuussa 1992 Eurooppa-neuvoston Birminghamin kokouksessa tukemaan UNHCR:n yrityksiä toimittaa humanitaarista apua entisen Jugoslavian tasavalloille.

Sen tavoitteena oli:

a) antaa logistista ja teknistä tukea UNHCR:lle (vaikkei UNHCR:ää varsinaisesti kuultu)

b) parantaa koordinointia kentällä ensisijaisesti helpottamalla rahoittajien välistä tiedonvaihtoa rahoitetuista toimista; jäsenvaltiot ja komissio olisivat velvollisia ilmoittamaan ECTF:lle kaikista toimistaan.

ECHO liitti oman Zagrebin toimistonsa ECTF:ään, ja antoi näin ECTF:lle lisätavoitteiksi suoraan elintarvikeapuun liittyvien toimien toteuttamisen Kroatiassa sekä komission yhteistyökumppaneiden valvomisen.

Suunniteltu tiedonvaihto oli alusta alkaen vaikeaa. Jotkin jäsenvaltiot jopa toteuttivat suoraan ECTF:n vastuulle kuuluvia toimia neuvottelematta sen kanssa.

Ilmoittamistaan aikeista huolimatta useimmat jäsenvaltiot eivät suorittaneet rahoitusosuuksia, ja ECHO joutui maksamaan suurimman osan juoksevista kuluista (5,62 miljoonaa ecua helmikuusta 1992 helmikuuhun 1996). Koska komissio rahoitti lähes kokonaan työryhmän toiminnan ja oli mukana sen johdossa, tuli ECTF:stä itse asiassa ECHOn toimiva osa Kroatiassa, Bosnia-Hertsegovinassa ja Sloveniassa. Tällöin ECTF:ää pidettiin yleisesti ECHOn toimistona. Ulkopuolisen asiantuntijan suorittaman arvioinnin mukaan joidenkin jäsenvaltioiden edustajat eivät ymmärtäneet ECTF:n asemaa eivätkä sen suhdetta ECHOon.>KAAVION LOOPU>

2.22. Tilintarkastustuomioistuimen suorittamien tarkastusten kattamana ajanjaksona koordinoinnin tärkein osa tapahtui hallinnon keskustasolla ECHOn neljästi vuodessa järjestämissä kansallisten humanitaarisen avun yksiköiden johtajien kokouksissa, joita pidetään neuvoston antaman päätöslauselman nojalla (30). Kokousten pöytäkirjoista käy kuitenkin ilmi, että koordinoinnilla oli vain vähän välittömiä konkreettisia vaikutuksia. Koordinoinnin tarkoituksena oli ensinnäkin koota jäsenvaltioille tietoja komission rahoituspäätöksistä ja niiden täytäntöönpanosta. Lisäksi oli tarkoitus aloittaa keskustelu erilaisista periaatekysymyksistä, kuten esimerkiksi suhteista YK:n erityiselimiin ja -järjestöihin. Käsittelyn kohteena oli myös tiettyjä yksittäisiä kysymyksiä. Jäsenvaltioiden edustajat osoittautuivat vastahakoisiksi aina, kun saattoi tulla kysymykseen eteneminen keskusteluja pidemmälle, ja siirsivät koordinoituja tutkimuksia ja toimintaa koskevat ehdotukset ylemmille tahoille. Vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana humanitaarisen avun toimistaan järjestelmällisesti ECHOlle ilmoittavat jäsenvaltiot ovat olleet poikkeuksia. Koska toimintatavoissa ei ole tapahtunut perustavanlaatuista muutosta, ei myöskään Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden toimien koordinointi ole parantunut. Syynä on EU:n ja jäsenvaltioiden hallintoelinten riittämätön sitoutuminen.

Yhteistyö YK:n ja kansainvälisten järjestöjen kanssa

2.23. Yhteistyö YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä Punaisen Ristin kansainvälisen komitean kaltaisten kansainvälisten järjestöjen kanssa on olennainen osa Euroopan unionin humanitaarisen avun politiikkaa. Sen toteuttamista koskevat päätökset on tehtävä Euroopan unionin korkeimmalla päätöksentekotasolla. ECHOn ja tiettyjen virastojen väliset kumppanuudesta tehdyt puitesopimukset eivät ole tässä suhteessa riittäviä, koska niiden tavoitteena on määritellä yksittäisiä toimia koskevat yksityiskohdat sen sijaan, että niiden avulla luotaisiin perusta perustamissopimuksessa tarkoitetulle yhteistyölle.

2.24. Vaikka UNHCR:n ja komission välillä vallitsevat pitkäaikaiset suhteet, perustettiin vasta vuoden 1994 alussa korkean tason työryhmä, jonka tarkoituksena oli pyrkiä määrittelemään yhdenmukaisemmin komission kanssa tehtävää toiminnallista ja taloudellista yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Komissio perusti marraskuussa 1994 "pysyvän yksiköiden välisen ryhmän" (GPIS) edistääkseen yksiköidensä pyrkimyksiä koordinoida pakolaisille, kotiseudultaan siirtymään joutuneille ja kolmansiin maihin palaamaan joutuneille ihmisille annettavaa apua. Yksiköiden välisen ryhmän ensimmäisiin tavoitteisiin kuului komission aseman määritteleminen UNHCR:ään nähden. Vuoden 1995 puolivälissä ryhmän toiminta oli vielä vähäistä, ja sen varsinainen tehtäväkenttä oli määrittelemättä.

2.25. ECHOn perustamisesta lähtien UNHCR:llä on ollut johtava asema toiminnassa entisen Jugoslavian alueella ja Ruandassa. Vaikka ECHOn ja UNHCR:n välinen yhteistyö perustuu samaan kumppanuudesta tehtyyn puitesopimukseen sekä entisen Jugoslavian alueella että Ruandassa, on yhteistyön toteutustapa ollut toisinaan hyvin erilainen:

a) entisessä Jugoslaviassa elintarvikeapuohjelmien hallinnointi on kuulunut Kroatiassa ECHOlle, Bosniassa WFP:lle ja Serbia-Montenegrossa (31) sekä ECHOlle että WFP:lle. Lisäksi Euroopan yhteisö on antanut UNHCR:n käyttöön ECTF:n (esimerkki 1) (32) logistiset voimavarat ja rahoittanut Bosnian infrastruktuurin palauttamiseen liittyviä tarpeita arvioivan ryhmän toimintaa (33). Muilla aloilla komissio on pitänyt UNHCR:ää yhtenä yhteistyökumppanina muiden joukossa, ja ECHO on antanut sen toteutettavaksi maaliskuusta 1992 joulukuuhun 1994 sopimuksia 379 miljoonan ecun arvosta;

b) Burundin ja Ruandan kriiseissä komissio on, annettuaan yhteistyökumppaneilleen suoraa rahoitusta vuoden 1994 huhtikuun verilöylyihin asti, kanavoinut suuren osan avustaan UNHCR:n kautta (34). Tässä uudessa järjestelyssä UNHCR toimi yhteistyössä komission kanssa, kun noin puolet saaduista summista jaettiin paikan päällä oleville valtioista riippumattomille järjestöille. Tehdyistä sopimuksista oli tiedotettava ECHOlle. Parantuneen koordinoinnin lisäksi tämän uuden järjestelmän etuna oli komission hallinnollisten seurantatehtävien helpottuminen. ECHO säilytti kumppanuudesta tehtyjen puitesopimusten mukaiset suorat rahoitukset muutamien suurten eurooppalaisten valtioista riippumattomien järjestöjen (35) osalta. Lisäksi ECHO lähetti paikalle kymmenkunta asiantuntijaa, joiden tehtävänä oli varmistaa yhteydet UNHCR:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen välillä. Lopuksi UNHCR:n oli määrä laatia kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen mukainen kertomus (ks. kohdat 4.11-4.21).

Yhteenveto

2.26. Vuoden 1995 lopussa Euroopan unionin humanitaarista apua koskevaa politiikkaa ei ollut selvästi määritelty, eikä ollut olemassa kokoavaa asiakirjaa, joka olisi sovellettavissa kaikkiin toimiin riippumatta rahoituksen alkuperästä (ks. kohdat 2.1-2.6). Neuvoston vuonna 1996 antamat humanitaarista apua, kunnostusta ja kehitystä koskevat asetukset samoin kuin komission tiedonanto huhtikuussa 1996 hätäavun, kunnostuksen ja kehityksen välisistä yhteyksistä ovat riittämättömiä muodostamaan asiakirjan, joka kattaisi koko Euroopan unionin politiikan kaikilla humanitaariseen apuun liittyvillä aloilla. Siksi olisi suotavaa, että mainituissa eri asiakirjoissa esiintyvät periaatteet koottaisiin yhteen. Tämä saattaisi helpottaa jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen antamien kahdenvälisten avustusten koordinointia. Neuvoston kokoamat asiakirjat voisivat muodostaa Euroopan unionin humanitaarisen avun peruskirjan, jossa vahvistettaisiin selkeät periaatteet, suuntaviivat, määritykset, peruskäsitteet sekä avun erityispiirteet suhteessa muiden lahjoittajien välittämään apuun.

2.27. Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden avustusten välisessä täydentävyydessä ja koordinoinnissa jäädään kauas Euroopan yhteisön perustamissopimuksen periaatteellisista kannanotoista ja neuvoston päätöslauselmista. Koska kansalliset hallintoelimet ovat olleet varovaisia Euroopan unionin humanitaaristen avustusten täydentävyysperiaatteen soveltamisessa, ei komission yksiköiden ja kansallisten humanitaarisen avun yksiköiden välisillä yhteyksillä ole ollut suurta konkreettista vaikutusta kentällä (ks. kohdat 2.19-2.22).

2.28. Vaikka perustamissopimuksessa (36) edellytetään komission ja YK:n välistä yhteistoimintaa, se on ollut hajanaista osittain siksi, että unionilla ei ole ollut kokonaisvaltaista YK-politiikkaa. Jotta taattaisiin komission ja YK:n humanitaarisista kysymyksistä vastaavien yksiköiden välisten suhteiden yhtenäisyys ja selkeys, olisi tehtävä yleissopimus YK:n sihteeristön kanssa. Kunkin erityiselimen ja -järjestön (etenkin UNHCR:n ja WFP:n) kanssa voitaisiin sitten tehdä täydentäviä sopimuksia, joiden avulla täsmennettäisiin tulevaisuuden näkymät ja yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset käytännön säännöt kaikkien komission yksiköiden kanssa (ks. kohdat 2.23-2.24).

3. KOMISSION TOIMINTA HUMANITAARISEN AVUN KÄYTTÖÖN ASETTAMISESSA

Määrärahojen käyttöön asettaminen (yleissuunnitelmat)

3.1. Tavallisesti komissio on toiminut kriisien aikana yhteistyökumppaneidensa esittämien pyyntöjen pohjalta. Pitkittyneiden kriisien yhteydessä ECHO on koonnut yhteen esitetyt pyynnöt. Ne ovat muodostaneet perustan yleissuunnitelmille, joiden pohjalta komissio on tehnyt päätöksensä. Yleissuunnitelmat ovat ECHOn toiminnan tärkein perusta humanitaarisissa kriiseissä; suunnitelmissa annetaan lyhyesti kriisiä koskevat taustatiedot, tiedot ehdotetusta kokonaisrahoituksesta ja suunnitelman kattamasta ajanjaksosta (yleensä kolmesta yhdeksään kuukautta) sekä aiemman rahoituksen yksityiskohdista ja jäsenvaltioiden antamista avustuksista, mikäli ne ovat tiedossa. Yleissuunnitelmaan sisältyy niinikään yhteenveto järjestöistä, joille rahoitusta on tarkoitus myöntää, ja ehdotettuja toimia koskeva alakohtainen analyysi. Yleissuunnitelmien rajattu kesto on johtanut pitkittyneiden kriisien yhteydessä siihen, että sopimusten täytäntöönpanoon varattu aika on jäänyt liian lyhyeksi (ks. 4.15 f). Vaikka yleissuunnitelmissa annettujen tietojen laatu on parantunut vuodesta 1995 lähtien (esimerkiksi ensisijaisina pidettyjä alueita koskevat tiedot), olivat tilintarkastustuomioistuimen ennen humanitaarisen avun komitean perustamista tarkastamat yleissuunnitelmat edelleen puutteellisia.

3.2. Yhdessäkään vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana tutkitussa tapauksessa ei yleissuunnitelmissa ollut selvitystä Euroopan yhteisön toimiin sovellettavasta keskipitkän aikavälin toimintastrategiasta eikä sen koordinoinnista muiden pääasiallisten rahoittajien toimien kanssa. Täten on ollut hankalaa suhteuttaa Euroopan yhteisön ensisijaisina pitämiä asioita kokonaistarpeisiin ja varmistua niiden yhtenäisyydestä varsinkin jäsenvaltioiden ensisijaisiksi katsomien alojen kanssa (ks. kohta 2.19). Yleissuunnitelmissa ei ole tarkennettu järjestelmällisesti komission yksiköiden toimia, sillä suunnitelmat koskivat lähinnä ECHOa.

3.3. Aina ei ole mahdollista jäljittää, millä tavoin käyttöön asetettaviin rahoitusosuuksiin on päädytty. Komissio on usein tyytynyt vastaamaan kokonaan tai osittain yhteistyökumppaneidensa ehdotuksiin ennalta määriteltyjen kokonaisrahoitusosuuksien rajoissa. Rahoitusosuuksien jaossa pyritään varmistamaan tietty tasapaino toiminta-alojen, yhteistyökumppaneiden ja valtioista riippumattomien järjestöjen maantieteellisen alkuperän välillä.

3.4. Angolan osalta helmikuussa 1994 tehty päätös 18 miljoonan ecun yleissuunnitelmasta sisälsi tietoja ainoastaan ECHOn ja PO VIII:n elintarvikeapuyksikön antamasta humanitaarisesta avusta. PO VIII:n johtamasta kunnostussuunnitelmasta ei annettu yksityiskohtaisia tietoja, vaikka suunnitelma oli tärkeä osa komission antamaa tukea (37). ECHOn suunnitelmaan sisältyi samantyyppisiä toimia kuin muissa komission yksiköissä erityisesti perusterveydenhuollon sekä elintarvikkeiden, kylvösiementen ja työkalujen jakelun osalta, eikä suunnitelmassa tämän lisäksi ollut myöskään mainintaa siitä, miten rahoitetut toimet oli koordinoitu YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä varsinkin WFP:n toimien kanssa. Yleissuunnitelman yhteyttä YK:n vetoomuksen sisältämään strategiaan ei mainittu. Avun edunsaajia ei ollut määritelty aseman tai olinpaikan mukaan. Huhtikuussa 1995 DHA:n koordinointiyksikkö (UCAH) (38) pyysi EU:n Luandan edustajaa toimittamaan tiedot Angolaa koskevasta koordinoidusta strategiasta. Vuonna 1996 tehdyssä toukokuulta joulukuulle 1996 ulottuvaa ajanjaksoa koskevassa 14 miljoonan ecun yleissuunnitelmaehdotuksessa ei mainita PO VIII:n vuoden 1996 alussa käynnistämää 55 miljoonan ecun kunnostussuunnitelmaa.

3.5. Kommentoidessaan elintarvike- ja kunnostusapuohjelmaa Azerbaid Ozanissa vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana ECHOn palkkaama konsultti korosti, ettei laajapohjaista strategiaa ollut määritetty ja että ohjelma oli kooste Azerbaid Ozanissa toimivien valtioista riippumattomien järjestöjen ja muiden järjestöjen pyynnöistä. Kyseinen konsultti piti ECHOn strategiaa koskevaa asiakirjaa "Transkaukasian humanitaarista apua koskeva toimintasuunnitelma 1995" tärkeänä vaiheena sopivan strategian perustamisessa.

3.6. Vaikka entisessä Jugoslaviassa ehdotetuille päätöksille asetettiin laaja-alaisia tavoitteita, ne olivat liian yleisiä muodostaakseen varsinaisen strategian. Esimerkiksi kesäkuussa 1993 tehdyn 100 miljoonaa ecua koskeneen komission päätöksen tavoitteena oli antaa apua eri alueille (39), mutta päätöksessä ei kuitenkaan yksilöity avun edunsaajia aseman (40), kansallisuuden tai maantieteellisen olinpaikan perusteella, eikä edunsaajien tarpeita tai sitä, miten muut järjestöt olivat niihin vastanneet. Asiakirjassa ei määritelty EU:n politiikkaa YK:n erityiselimiin ja -järjestöihin tai ECTF:ään nähden (ks. esimerkki 1), eikä siinä ollut mainintaa etusijalla olevista yhteistyökumppaneista. Samoja huomioita voidaan esittää vuoden 1994 marraskuussa tehdystä 156 miljoonan ecun päätöksestä, jonka yhtenä tavoitteena oli kiireellisen kunnostustoiminnan rahoittaminen kunnostustoimia määrittelemättä tai paikallistamatta, vaikka komission rahoittama IMG-IBH oli ollut olemassa jo vuoden 1993 lopusta lähtien (ks. alaviite 33).

3.7. Kun komissio hyväksyy yleissuunnitelmia, saattaa valtioista riippumattomien järjestöjen hanke-ehdotusten (ks. kohta 3.1) käsittely viivästyä useita kuukausia ennen kuin ne otetaan mukaan rahoitettaviin kohteisiin. Tämä johtuu päätöksentekomenettelystä. Yhteistyökumppanit pitävät kyseistä käytäntöä usein asioita mutkistavana tekijänä, kuten 45 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukseen vastanneista valtioista riippumattomista järjestöistä arvioi (ks. kohta 1.14.).

Komission toimien sisäinen koordinointi

3.8. Useat komission hallinnolliset yksiköt käsittelevät samanlaisia tai toisiaan lähellä olevia toimia (ks. kohta 3.12.), joilla on myös useita rahoituslähteitä (ks. kohdat 3.10 ja 3.11). YK:n erityiselimet ja -järjestöt sekä monet valtioista riippumattomat järjestöt saavat rahoitusta komission eri ohjelmista, joista vastaavat eri yksiköt:

a) sekä PO VIII:n elintarvikeapuyksikkö että ECHO antavat huomattavan määrän apua WFP:lle (ks. esimerkki 3). ECHO on kuitenkin osallistunut vasta joulukuusta 1994 lähtien sen määrittelemiseen, millainen kanta komission olisi otettava WFP:n tärkeimmissä poliittisia suuntaviivoja laativissa komiteoissa, esimerkiksi elintarvikeapupolitiikkaa ja -ohjelmia käsittelevässä komiteassa;

b) vuonna 1995 Angolassa komission eri yksiköt, jotka ovat vastuussa humanitaarisesta avusta, elintarvikeavusta ja kunnostusavusta, panivat täytäntöön ohjelmia joskus jopa samojen yhteistyökumppaneiden kautta. Brysselin yksiköiden ja kriisialueen välillä ei ollut riittävää koordinointia (ks. kohta 3.4). Tiedonsiirtoon liittyneiden vaikeuksien vuoksi edustuston henkilöstölle ei tiedotettu asianmukaisesti ECHOn humanitaarista apua koskevista toimista;

c) Entisen Neuvostoliiton alueen uusissa itsenäisissä valtioissa komissio rahoittaa humanitaarista apua, elintarvikeapuohjelmia sekä TACIS-ohjelmaa. ECHOn vastuulla ollutta osaa (noin 20 miljoonaa ecua) Transkaukasian tasavalloille vuosina 1994-1995 suunnatusta 204 miljoonan ecun elintarvikeapuohjelmasta ei koordinoitu komission muiden yksiköiden hallinnoiman elintarvikeavun kanssa.

3.9. Komission eri yksiköiden toiminnasta voidaan ottaa esille kaksi pääkysymystä:

a) komission yksiköiden välinen toimien koordinointi sen varmistamiseksi, että tietyssä maassa toteutettu kokonaisohjelma on yhtenäinen ja ettei eri yksiköiden toimintatapojen välillä ole päällekkäisyyksiä tai ristiriitaisuuksia (ks. kohta 3.10);

b) eri yksiköiden toisistaan poikkeavat menettelytavat ja sopimusehdot, mikä lisää helposti sekaannuksia ja haittaa toiminnan tehokkuutta (ks. kohdat 4.23 ja 4.24).

3.10. Vaikka yksiköiden välisen koordinoinnin parantamiseksi on tehty joukko aloitteita, on niiden vaikutus ollut vähäinen (ks. kohta 2.24), ja käytännössä tietyillä aloilla tehokkain koordinointi on ollut yksittäisten aluekoordinaattoreiden työpanoksen ansiota. Neuvostolle ja parlamentille 30. huhtikuuta 1996 antamassaan avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämistä koskevassa tiedonannossa (ks. alaviite 16) komissio myönsi yhteisöjen yhteisen politiikan ja koordinoinnin tarpeen toimien tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi. Kaikkien mukana olevien yksiköiden virkamiehistä koostuvia yhteisön työryhmiä tulee perustaa sekä päätoimipaikkojen tasolle että kentälle kokeiluluontoisesti tiettyihin maihin (Angola, Haiti, Liberia, Somalia ja Afrikan suurten järvien alue). Työryhmiin tulee kuulua myös valtioista riippumattomien järjestöjen sekä YK:n erityiselinten ja -järjestöjen edustajia. Työryhmien on tarkoitus laatia yhteiset poliittiset suuntaviivat avulle, jota Euroopan yhteisö toimittaa lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä mainittuihin maihin, ja tarvittaessa kaikille kriisin kohteena tai kriisiuhan alla oleville maille tai alueille. Poliittisten suuntaviivojen tavoitteena on myös luoda kriteerit ja ehdot, joiden mukaisesti kukin yksikkö osallistuu toimintaan.

3.11. Seuraavat tapaukset ovat esimerkkejä valtioista riippumattomista järjestöistä, jotka ovat saaneet tukea komission eri yksiköiltä ja ovat joutuneet noudattamaan erilaisia avun hallinnointiin ja täytäntöönpanoa koskevaan raportointiin liittyviä menettelytapoja:

a) Liberiassa sekä PO VIII (EKR:n pakolaisapu) että ECHO rahoittivat yhden lääkintäapua välittävän valtioista riippumattoman järjestön ohjelmaa heinäkuusta 1992 kesäkuuhun 1993 (1,3 miljoonaa ecua). Vastaava sisarjärjestöä koskenut tapaus sattui samassa maassa maalis- ja syyskuun välisenä aikana 1994 (1,4 miljoonaa ecua). PO VIII ja ECHO sovelsivat erilaisia sääntöjä ja ehtoja, mikä merkitsi muun muassa sitä, että valtioista riippumattomat järjestöt joutuivat laatimaan yksiköille erilliset ja eri muotoiset raportit. Olisi ollut tehokkaampaa käyttää ainoastaan yhtä rahoituslähdettä.

b) Ruandassa oikeusapua välittävä valtioista riippumaton järjestö sai elokuun 1995 ja tammikuun 1996 välisenä aikana ECHOlta 0,3 miljoonan ecun avustuksen rekisteröintitoimiin neljässä vankilassa. PO VIII rahoitti vuonna 1996 maaliskuun ja joulukuun välisenä aikana 0,3 miljoonalla eculla muita toimia, jotka liittyvät vankien puolustukseen ja lakimiesten kouluttamiseen. Nämä eri toimet koskevat valtioista riippumattoman järjestön saman alan toimintaa Ruandassa, mutta edellyttivät erilaisten menettelyjen noudattamista sen mukaan, mikä komission yksikkö oli kyseessä.

c) Angolassa lääkintäapua välittävä ja maatalouden kehittämiseen osallistuva valtioista riippumaton järjestö saivat kumpikin samanaikaisesti apua ECHOlta ja kunnostusapua PO VIII:lta. Vaikka toimet toteutettiin samanaikaisesti, niitä koskevat täytäntöönpano- ja kirjanpitomenettelyt olivat erilaiset.

3.12. Eräässä tapauksessa havaittiin, että komission eri yksiköt rahoittivat samankaltaisia toimia: entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan (FYROM) suunnattuun 60 miljoonan ecun PHARE-avustusohjelmaan, joka oli kokonaan PO I A-B4:n hallinnoima, sisältyi 5 miljoonan ecun ohjelma, jonka tarkoituksena oli tuoda maahan vähissä olevia peruslääkkeitä jaettavaksi sairaaloihin, terveysasemille ja valtion apteekkeihin. Ohjelma oli olennaisilta osin samanlainen kuin ECHOn samaan aikaan johtamat hankkeet, joiden tarkoituksena oli toimittaa peruslääkkeitä entiseen Jugoslaviaan.

Yksittäisten hankkeiden tunnistaminen ja ehdotusten arviointi

Yksittäisten toimien valitseminen

3.13. ECHO ei vaatinut vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana tarkastetuissa toimissa yhteistyökumppaneita toimittamaan tarkkoja tietoja ehdotettujen toimien tavoitteista ja laajuudesta tai avun kohteista, vaan se edellytti pääasiassa listaa henkilöstöstä, tarvikkeista ja palveluista, joille haettiin taloudellista tukea (ks. kohta 4.14). Toisin kuin komission yksiköissä ennen ECHOn perustamista noudatetuissa menettelyissä, ei komission edustuston paikan päällä toimivaa henkilöstöä vaadittu kommentoimaan ehdotuksia järjestelmällisesti. ECHOn Brysselissä toimivan henkilöstön suorittama arviointi rajoittui lähinnä sellaisten osien valintaan, joita ECHO oli halukas rahoittamaan. Tarkastetuissa asiakirjoissa oli kuitenkin niukasti tietoja pyyntöjen käsittelystä ja ehdotuksiin tehtyjen muutosten syistä, jotka ajoittain vaikuttivat olevan huonosti perusteltavissa (41). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 104 tapauksesta 74:ssä hanketta koskevien asiakirjojen valmistelusta ei saatu selkeää kuvaa.

3.14. Seitsemän valtioista riippumatonta järjestöä (jotka saivat yhdessä 19 prosenttia kaikista valtioista riippumattomille järjestöille vuosien 1992 ja 1995 välisenä aikana myönnetyistä varoista) katsoi, että ehdotettujen toimien asianmukaisuuteen ja sisältöön olisi kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota. Tämän vahvistavat useat ECHOn yksittäisten toimien arviointia varten palkkaamat konsultit (ks. kohta 5.12). Vuoden 1995 lopussa ECHO lujitti toimiensa arviointimenettelyjä.

3.15. ECHOlla ei ollut tilintarkastustuomioistuimen vuonna 1995 suorittaman tarkastuksen aikana käytössään myöskään kriteerejä tai aiemmista kokemuksista järjestelmällisesti koottua aineistoa, joiden avulla se voisi määritellä toiminnan merkityksellisyyden sekä mahdollisen yhteistyökumppanin asiantuntemuksen ja tehokkuuden (ks. kohta 4.15 a). Tarkastetuissa asiakirjoissa oli vähän tai ei lainkaan tietoja siitä, miksi jotkut yhteistyökumppanit valittiin suunnitelmien toteuttajiksi ennemmin kuin toiset. Tämän kertomuksen kohdissa 5.22-5.28 tuodaan esille riittämättömän alkuvalmistelun seuraukset. Syksyllä 1995 käyttöön otettujen tarkistettujen menettelyjen pitäisi helpottaa kohdentamista; niiden mukaisesti ECHOn henkilöstön on dokumentoitava jokaisen toimen valmistelu, seuranta ja arviointi.

Yhteisrahoitus

3.16. Tilintarkastustuomioistuin ei suhtaudu kielteisesti rahoitukseen myöntämiseen tarkasti määriteltyihin menoihin ("korvamerkitseminen") (42). Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin tuonut useaan otteeseen esille, että toimintasopimukset olivat osa laajempaa ohjelmaa, jolla oli myös muita rahoittajia. Tarkastetuista 104 toimesta 32 oli tämän tyyppisiä. Suurissa humanitaarisen avun ohjelmissa, joihin osallistuu rajallinen määrä rahoittajia, olisi suotavaa, että rahoittajat hyväksyvät yhdessä yhteistyökumppaneidensa kanssa yhdenmukaisen lähestymistavan ohjelman määrittelyyn rahoitusosuuksien sekä yhteisen raportointimenettelyn, seurannan ja valvonnan osalta.

3.17. Tarkastus osoitti, että eräälle valtioista riippumattomalle järjestölle myönnettiin 12,6 miljoonaa ecua lääkintäkuluihin Bosnia-Hertsegovinassa heinäkuun 1992 ja syyskuun 1994 välisenä aikana, mutta samana ajanjaksona järjestö sai komission tietämättä rahoitusta myös Yhdistyneeltä kuningaskunnalta ja UNHCR:ltä, ja lisäksi se sai Alankomaiden "Netherlands Cooperationilta" 4 miljoonaa NLG:ia (1,85 miljoonaa ecua (43)) ehdollista rahoitusta täydentämään ECHOn antamia varoja. Sama järjestö sai toukokuun 1993 ja elokuun 1994 välisenä aikana muiden jäsenvaltioiden antaman tuen lisäksi 2,1 miljoonaa ecua toimiinsa Liberiassa.

3.18. Vuonna 1993 eräs valtioista riippumaton järjestö haki rahoitusta Pohjois-Irakia koskevalle kunnostusohjelmalle. Järjestö ilmoitti ECHOlle hakevansa rahoitusta muilta lahjoittajilta, joiden joukossa oli myös erään jäsenvaltion humanitaarisen avun toimisto. ECHO suostui rahoittamaan suuren osan ohjelmasta lukuun ottamatta teiden kunnostusta, mikä ei kuulunut sen mandaatin piiriin. Teiden kunnostus oli kuitenkin olennainen osa ohjelmaa. Järjestö onnistui hankkimaan välttämättömän lisärahoituksen neljästä muusta rahoituslähteestä. ECHO osoitti hanketta valvoessaan kiinnostusta ainoastaan itse rahoittamiensa osien taloudelliseen toteutukseen. Ohjelman lopussa ainoastaan yksi rahoituslähde (toinen valtioista riippumaton järjestö) pyysi koko ohjelman kattavaa, kokonaistulot ja -menot osoittavaa rahoituskertomusta.

Yhteenveto

3.19. Yhteisön määrärahojen käyttöön asettamiseen liittyvät yleissuunnitelmat, joista komissio päättää kausittain kunkin huomattavan kriisin yhteydessä, eivät ole vuoden 1996 alkuun mennessä muodostaneet selkeää keskipitkän aikavälin strategiaa Euroopan unionin rahoittamille toimille. Suunnitelmien perusteella oli vaikea selvittää ensisijaisia tavoitteita ja yhteistyöalueita suhteessa jäsenvaltioiden kahdenvälisiin avustuksiin. Tämän vuoksi suunnitelmat kutistuivat liian usein luetteloiksi nimeltä mainituille järjestöille myönnetyistä rahoitusosuuksista; niiden yhtenäisyyttä ja varojen osoittamisen ja ensisijaisten kiireellisten kohteiden välistä yhtäpitävyyttä ei ollut mahdollista arvioida.

3.20. Silloin kun rahoitusosuus on osa ohjelmaa eikä tosiasiassa liity erikseen tunnistettavissa olevaan hankkeeseen, ei pidä pyrkiä perustamaan hallinnon ja varainhoidon valvontamenettelyjä, jotka aiheuttavat tarpeettomia lisävaikeuksia yhteistyökumppanille ja ECHOlle. Valvonta on tällöin lähinnä kuvitteellista eikä tehokasta yhteisön varojen käytön seurantaa.

3.21. Ohjelmien valvontamenettelyt muodostavat alan, jossa yhteistyön lisääminen ECHOn ja jäsenvaltioiden humanitaarisen avun virastojen välillä on olennaista, mikäli humanitaariseen apuun suunnattavia julkisia varoja halutaan hallinnoida aiempaa tehokkaammin.

3.22. Vaikka komissio on edistynyt yksittäisiä toimia koskevien tarpeiden arvioinnissa, se on kuitenkin yhä suuresti riippuvainen toimia toteuttavien yhteistyökumppaneidensa suorittamista arvioinneista. Komission pitäisi ottaa huomioon yhteistyökumppaneidensa suorittama tarpeiden arviointi ja kehittää - välttäen kuitenkin tehtävien suorittamista kahteen kertaan - valmiuttaan luoda itsenäisesti tarpeita koskeva kokonaisarvio, jonka avulla se voi varmistua yhteistyökumppanin ehdotusten asianmukaisuudesta. Tällöin komissiolla olisi aktiivisempi rooli toteutettavien toimien valinnassa.

3.23. Yksittäisiä toimia arvioidessaan ECHOn on varmistuttava siitä, että kussakin ehdotuksessa eritellään selkeästi toiminnan tavoitteet ja laajuus, tavoitteiden saavuttamiseksi suunniteltu toimintaohjelma, avun kohteena olevat edunsaajat sekä se, miten toiminta liittyy yleiseen avustusohjelmaan, jossa on mukana muita järjestöjä. Olisi määritettävä osoittimia, joiden avulla voidaan arvioida toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa ja toimien vaikutusta. Erittäin epävarmoissa tilanteissa ja nopeasti muuttuvissa olosuhteissa tarvitaan joustavuutta, mutta vaaditut toimintaan kohdistuvat muutokset olisi kuitenkin perusteltava selkeästi (ks. kohdat 3.13 ja 3.14).

3.24. Kun ECHO ja jäsenvaltiot rahoittavat yhdessä jonkin valtioista riippumattoman järjestön toimia, niiden on sovittava entistä tehokkaammasta tietojen jakamisesta ja yhteisten, ohjelmaan kohdistuvien tarkastusmenettelyjen perustamisesta. Tässä suhteessa OECD:n suorittama Ruandan hätäavun yhteisarviointi (Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda) (ks. kohta 1.14) osoitti, että koska lahjoittajilla on velvollisuus kehittää julkista vastuutaan, niiden olisi oltava merkittävässä asemassa luotaessa johdonmukaista ja yhtenäistä raportointikäytäntöä (ks. kohdat 3.16 ja 3.21).

3.25. Komission eri yksiköiden olisi myös parannettava koordinointiaan arvioidessaan ja tarkastaessaan sellaisten järjestöjen menettelytapoja ja järjestelmiä, joille ne myöntävät varoja. Tämä on tarpeen, jotta voidaan määritellä, kykenevätkö kyseiset järjestöt asianmukaisesti hallinnoimaan saamiaan varoja ja vastaamaan niiden käytöstä.

4. ECHON ORGANISAATIO JA TYÖSKENTELYTAPA

ECHOn organisaatio ja varat

4.1. ECHO perustettiin vaikeassa tilanteessa, sillä tuolloin puhkesi useita vakavia humanitaarisia kriisejä, joiden vuoksi sisäiseen organisaatioon liittyviin ongelmiin vaadittiin pikaisia ratkaisuja ja kiireellisiin pyyntöihin oli vastattava nopeasti.

4.2. ECHOn aloittaessa toimintansa vuoden 1993 alussa se otti vastattavakseen useista sellaisista tehtävistä, joita muut yksiköt ja niiden henkilöstö olivat hoitaneet. Henkilöstöä palkattiin erityisesti PO VIII/5:stä (hätäapu) ja PO VIII/B1:stä (elintarvikeapu). Tämän järjestelyn avulla toimisto pystyi aloittamaan toimintansa nopeasti. Huomattava osa kyseisestä henkilöstöstä lopetti kuitenkin työskentelyn ECHOssa vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana. Useat yhteistyökumppanit ovatkin olleet tyytymättömiä vastuuhenkilöiden jatkuvaan vaihtuvuuteen ja joidenkin uusien työntekijöiden vähäiseen kokemukseen.

4.3. ECHOn organisaatiokaavio, joka laadittiin vuoden 1996 huhtikuun lopussa, esitetään liitteessä 5. Liitteessä 6 eritellään ECHOn henkilöstö ja sen jakautuminen alueellisten yksiköiden kesken. Toiminnallisissa yksiköissä näyttäisi työskentelevän liian vähän henkilöstöä vastaamassa tarpeisiin, jotka liittyvät yksittäisten toimien osalta tehtäviin analyyseihin ja yhteenvetoihin (ks. kohdat 3.13-3.18 ja 4.26-4.28).

4.4. Koska käytettävissä olevien toimien määrää on rajoitettu viime vuosina, ECHO on käyttänyt toistuvien hallinnollisten tehtävien hoitamiseen usein tilapäistä ja ylimääräistä henkilöstöä sekä palveluiden tuottajia (44 henkilöä vuonna 1994 ja 36 henkilöä vuonna 1995). Vuoden 1995 lopussa henkilöstöstä 43 prosenttia työskenteli joko enintään kolmen vuoden tilapäisessä työsuhteessa, enintään 12 kuukauden työsuhteessa ylimääräiseen henkilöstöön kuuluvana tai palvelujen tuottamisesta tehdyn sopimuksen perusteella, jonka voimassaolo vaihteli yhden ja kahdentoista kuukauden välillä. Esimerkiksi ECHO 4-yksikkö (aiempi talousarvioyksikkö), joka vastasi määrärahojen sitomisesta ja menojen maksattamisesta (yleinen talousarvio ja EKR), toimi yksikön päällikköä lukuun ottamatta ulkopuolisen henkilöstön varassa ja yksikössä työskenteli ainoastaan yksi virkamies, joka vastasi koordinoinnista. Vuoden 1996 huhtikuun lopussa yli 60 prosenttia rahoitusasioista vastaavan yksikön henkilöstöstä työskenteli tilapäisessä työsuhteessa (ks. liite 6).

4.5. Tilapäinen ja ylimääräinen henkilöstö sekä palvelujen tuottajat ovat saaneet vastuulleen monimutkaisia asiakokonaisuuksia, kuten Ruandan (44), Somalian ja Mosambikin kriisejä käsittelevät asiakirja-aineistot. Maantieteellisistä alueista vastaava komission palkkaama ulkopuolinen henkilöstö toimii yhteistyökumppaneiden pääasiallisena neuvottelevana osapuolena, sillä kyseinen henkilöstö käsittelee rahoitushakemukset ja laatii toiminnalliset sopimukset. Näiden tehtävien tulisi tavallisesti kuulua kokeneelle henkilöstölle, joka tuntee hyvin komission menettelyt ja joka pitkään jatkuneen työsuhteen vuoksi voi todella edustaa komissiota.

4.6. Henkilöstösääntöjen alaisuuteen kuulumattoman henkilöstön palkkaamisessa käytettävät menettelyt eivät ole kovin avoimia. Tilapäistä työvoimaa välittävien toimistojen tarjoamat ylimääräiseen henkilöstöön kuuluvat työntekijät (joiden sopimukset rahoitetaan alamomentista A-110) sekä palvelujen tuottajat (alamomentti A-178) ovat ECHOn itsensä ehdottamia. Kyseiset henkilöt valitaan henkilökohtaisen arvion perusteella ilman valintakriteerejä ja pätevyyttä arvioivia testejä.

4.7. Koska edellä tarkoitetut työsuhteet ovat määräaikaisia, ainoa keino jatkaa samoissa työtehtävissä on siirtyä palkkausjärjestelmästä toiseen kunnes kolmen vuoden enimmäisaika täyttyy. Tämän ajanjakson päättyessä jotkut kyseisistä henkilöistä saavat konsulttisopimuksen, joka rahoitetaan toimintamäärärahoista, mutta suurimman osan on lopetettava työskentely juuri silloin, kun heille on kertynyt tehtävien hoitamiseen tarvittava tietämys ja kokemus. Tässä tilanteessa henkilöstösääntöjen alaisuuteen kuulumattoman henkilöstön käyttö ei sovellu vakinaisten tehtävien hoitamiseen. Yleisesti ottaen komission henkilöstöä koskevat säännöt ja jopa tilapäiseen ja ylimääräiseen henkilöstöön sovellettavat säännöt ovat osoittautuneet liian jyrkiksi ECHOn toiminta-alalla, joka edellyttää joustavuutta.

4.8. ECHOssa on oltu alusta alkaen tietoisia siitä, että tarvitaan yhä enemmän paikan päällä työskenteleviä asiantuntijoita tarpeiden oikeaan arviointiin ja täytäntöönpanosta huolehtivien yhteistyökumppaneiden valvontaan ja seurantaan sekä yleisesti ECHOn läsnäolon varmistamiseen kentällä. Vuonna 1995 ECHOn palveluksessa oli noin 80 asiantuntijaa 28 maassa. Nämä asiantuntijat otetaan yleensä palvelukseen lyhytaikaisin (kuuden kuukauden) uusittavin sopimuksin. Käytännössä joissakin maissa asiantuntijat ovat säännöllisesti vaihtuneet. Tällöin on vaarana, että ECHOn rahoittamien toimien toteuttaminen hankaloituu ja lisäksi yhteistyökumppaneiden käsitys ECHOsta saattaa huonontua. ECHOn olisikin ehdottomasti lähetettävä paikalle huolellisesti valittuja asiantuntijoita, joilla on kokemusta humanitaarisista toimista sekä riittävät tiedot komission yksiköiden toiminnasta.

4.9. Asiantuntijoille annetut tehtävät - koordinointi YK:n erityiselinten ja -järjestöjen ja paikallisten viranomaisten kanssa sekä ECHOn rahoittamien toimien seuranta - tarkoittavat käytännössä sitä, että he edustavat komissiota. Työskentely lyhytaikaisin työsopimuksin asettaa tiukkoja rajoituksia asiantuntijoiden työlle ja saattaa jopa haitata tehtävien asianmukaista hoitamista.

4.10. Koska humanitaarisen avun ohjelma on komission pysyvä ohjelma, on tarpeen kehittää pysyvä valmius edustukseen kentällä. Komissio pystyisi vahvistamaan asiantuntemustaan humanitaariseen apuun erikoistuneilla tehokkailla "joukoilla", jotka voitaisiin sijoittaa tarvittaessa sinne, missä humanitaarista toimintaa toteutetaan ja jotka voisivat myös välillä työskennellä ECHOn päätoimipaikassa Brysselissä. Tämä olisi mahdollista toteuttaa kierrättämällä henkilöstöä samaan tapaan kuin tehdään päätoimipaikan ja edustustojen välillä (45). Joka tapauksessa komission on vahvistettava rakenteitaan huomattavasti kentällä toteutettavien toimien valvomiseksi (ks. kohta 4.37).

ECHOn työskentelytapa

Kumppanuudesta tehty puitesopimus

4.11. Reagoidakseen humanitaarista hätäapua vaativiin tilanteisiin nopeasti ja tehokkaasti komissio on vuodesta 1993 alkaen vähitellen kehittänyt järjestelmällisen tavan toimia yhteistyössä kumppaneidensa kanssa. Kumppanuudesta tehdyksi puitesopimukseksi kutsutun järjestelyn lähtökohtina ovat luottamuksellisten suhteiden solmiminen sekä sopimus, jossa vahvistetaan ECHOn rahoituksen myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja menettelyt, joita yhteistyökumppanit sitoutuvat noudattamaan raportoidessaan toiminnastaan ja varojen käytöstä. Järjestelmä on myös laajennettavissa siten, että uudetkin toimijat voivat saada komission rahoitusta.

4.12. Tilintarkastustuomioistuin kannattaa kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen periaatetta. Kyseisiä puitesopimuksia sovelletaan yhteistyökumppaneihin, jotka on todettu toiminnassaan tehokkaiksi ja luotettaviksi. Periaate mahdollistaa suotuisissa oloissa usein suurtenkin summien käyttöön asettamisen siten, että hallinto- ja sopimuksentekomenettelyihin tarvittava aika on tavanomaista lyhyempi. Tilintarkastustuomioistuin on suosittanut kyseisten sopimusten käyttöönottoa jo aikaisemmin valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa toteutettavien, yhteisesti rahoitettavien kehityshankkeiden yhteydessä (46).

4.13. Puitesopimuksiin sisältyy kolme osaa:

a) Varsinainen sopimus, jonka johdanto-osassa esitellään yleisluontoisesti sopimuspuolten periaatteet ja tavoitteet.

b) Yleiset ehdot, joissa määritellään hakemusten käsittelyä, varojen käyttöön asettamista, kirjanpitoa ja maksuja koskevat menettelyt. Lisäksi ehdoissa vahvistetaan kussakin yksittäisessä toimessa käytettävien asiakirjojen muoto.

c) Erityisehdot, jotka laaditaan kullekin toimelle (47). Niissä vahvistetaan työohjelmat ja yksilöidään ECHOn rahoitukseen hyväksyttävät menot tarkasti rajatulle, yleensä lyhyelle ajanjaksolle.

Kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen tarkoituksena on käytännössä vahvistaa sopimusehdot, joissa määrätään yksittäisistä humanitaarisen avun toimista. Niihin ei sisälly yleisiä ehtoja komission ja sen yhteistyökumppaneiden pitkäaikaisesta, tarkemmin kunkin yhteistyökumppanin humanitaarisiin tarpeisiin sovitetusta toiminnasta. Toisin kuin komissio ilmoittaa vastauksessaan, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kumppanuudesta tehdyssä puitesopimuksessa mainitut yleisluontoiset sitoumukset eivät riitä sellaisten kumppanuussuhteiden luomiseen, joissa kunkin sopimuskumppanin erityistarpeet otetaan huomioon.

4.14. Noin kolmannes kyselytutkimukseen vastanneista valtioista riippumattomista järjestöistä katsoi, että puitesopimuksen myötä asiointi komission kanssa on helpottunut, sillä sopimus on selkeyttänyt rahoitusmenettelyjä. Muiden näkemys asiasta sen sijaan vaihteli. Monet pitivät puitesopimusta toisinaan jäykkänä hallinnollisena välineenä, joka asettaa rajoituksia todellisuudessa ainoastaan ECHOn yhteistyökumppaneiden toiminnalle. Lisäksi järjestöt katsovat, että puitesopimus on suunniteltu ensisijaisesti tarvikkeiden ostojen, kuljetusten ja jakelun kvantitatiivisia tarkastuksia varten (ks. kohta 3.13). Tietyt suuret valtioista riippumattomat järjestöt ja kansainväliset järjestöt ovat viime aikoina raportoineet ECHOlle vaikeuksista, jotka liittyvät kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen täytäntöönpanoon, ja ovat ehdottaneet sen muuttamista. Ennen humanitaarisesta avusta annettavan neuvoston asetuksen valmistumista (ks. kohta 2.4) sopimuksia, joiden voimassaolo on päättynyt vuoden 1994 lopussa, on jatkettu kuitenkin ilman muutoksia.

4.15. ECHOn tärkeimpien yhteistyökumppaneiden (liite 2) luona toimitettujen tarkastusten tulokset antavat aiheen seuraaviin huomautuksiin:

a) Kumppanuussopimukset on yleensä tehty siten, että ECHO ei ole pystynyt etukäteen perehtymään yhteistyökumppaneidensa työmenetelmiin eikä niiden hallinto- ja rahoituskäytäntöihin (ks. kohta 3.15). ECHOn ainoaksi vaihtoehdoksi on jäänyt ehdottaa humanitaarisen avun yhteydessä vain yhtä lähestymistapaa, toisin sanoen sen oman talousarvion ja varainhoidon valvonnan vaatimuksiin parhaiten soveltuvaa menettelyä.

b) Kumppanuussopimus ja siihen liittyvä toiminnallinen sopimus soveltuvat nykyisessä muodossaan yksinkertaisiin humanitaarisen avun toimiin, jotka liittyvät ensisijaisesti tarvikkeiden ostoihin, toimituksiin ja jakeluun. Sopimusten avulla ei pystytä kuitenkaan yhtä hyvin vastaamaan suurten, monimutkaisten toimien asettamiin vaatimuksiin silloin, kun kyseiset toimet ovat osa pitkäaikaisia ja useita rahoittajia käsittäviä ohjelmia. Erittäin yksityiskohtaisesti laaditut budjetit soveltuvat kohtuullisen hyvin yksinkertaisiin operaatioihin, mutta ne eivät sitä vastoin sovellu erityisen hyvin monimuotoisiin toimiin, joissa vaaditaan ainakin jonkinlaista joustavuutta. Vaikka onkin perusteltua, että halutaan varmistaa toteutuneiden menojen vastaavuus etukäteen hyväksyttyihin menoluokkiin, on liioiteltua määritellä tarvikkeita liian yksityiskohtaisesti, sillä se hankaloittaa yhteistyökumppanin toimintaa.

c) Ei ole realistista olettaa, että yhteistyökumppanin on aina mukauduttava rahoittajan asettamiin ehtoihin sillä perusteella, että rahoittaja päättää varojen myöntämisestä. Ajatus on itse asiassa moitteettoman varainhoidon periaatteen vastainen. Edunsaajat joko turvautuvat kirjanpidollisiin temppuihin, joita ECHO ei pysty selvittämään ilman paikalla toimitettavia tarkastuksia tai asettavat ECHOn tapahtuneiden tosiasioiden eteen tietäen olevansa avainasemassa kokonsa ja poliittisen painoarvonsa perusteella.

d) Vaikka ECHOn yhteistyökumppanit sitoutuvat puitesopimuksessa noudattamaan tiettyjä menettelyjä yksittäisten toimien tasolla, ECHO itse tekee ainoastaan yleisluontoisia sitoumuksia. Näin ollen ECHO ei ota kantaa yhteistyökumppaneiden odotettavissa olevan rahoituksen määrään, ehdotuksiin vastaamiseen liittyviin määräaikoihin tai ehdotuksiin tehdyistä muutoksista annettaviin selvityksiin.

e) Tietyt ECHOn yksiköiden käyttämät kirjanpidon menetelmät eivät ole selkeitä. Näin ollen ECHO saattaa kieltäytyä ottamasta vastattavakseen menoja silloinkin, kun määrärahoja on käytettävissä ja menot ovat hyväksyttäviä. Puitesopimukseen olisikin lisättävä seuraavat täsmennykset: kiinteämääräisten kustannusten noudattamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt erityisesti henkilöstömenojen osalta (ks. kohta 4.22), odottamattomien menojen varalta tehtyjen varausten käyttöä koskevat järjestelyt, talousarvioiden tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä ennakkomaksujen ja menojen muuntamisessa noudatettavat menettelyt (48).

f) Silloin, kun toiminnalliset sopimukset koskevat monimutkaisia tai laajoihin avustusohjelmiin kuuluvia toimia, menojen tukikelpoisuudelle asetetut määräajat ovat usein liian lyhyitä eivätkä ne vastaa toimien todellista kestoa (49). Tarkastetuista toiminnallisista sopimuksista 41 prosentissa sopimuksen mukaiset määräajat osoittautuivat yhteistyökumppaneiden vaatimuksiin soveltumattomiksi. Kun esimerkiksi "Danish Refugee Council" lähetti entisen Jugoslavian alueelle avustusjoukkoja, ECHO teki niiden osalta 25 sopimusta vuoden 1992 kesäkuun ja 1994 syyskuun välisenä aikana. Vaikka kyseessä on ääritapaus, se havainnollistaa tilannetta, jossa sopimusten liian lyhyt voimassaoloaika hankaloittaa toimien suunnittelua ja hallinnointia. Tämän seurauksena tehokkuus vähenee ja syntyy tarpeettomia kustannuksia.

g) Menot suoritetaan lopullisesti vasta sitten, kun toimen toteuttamisesta on annettu kertomus. Vaikka rahoitusta koskevista yhteenvedoista tarkastetaan erittäin huolellisesti niiden vastaavuus talousarvioon sekä laskujen päiväykset, ei yhdessäkään tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa tapauksessa havaittu, että ECHOn yksiköt olisivat pyytäneet selvennyksiä liian epätarkkoihin tai liian suppeisiin kertomuksiin, joiden perusteella työohjelman todellista toteutumista ei ollut mahdollista arvioida (50).

Esimerkki 2 - Kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen soveltaminen UNHCR:ään

>KAAVION ALKU>

Entisen Jugoslavian alueella toteutetuista toimista 237 miljoonan ecun arvosta tehtyjen sopimusten tarkastukset antavat aiheen seuraaviin huomautuksiin:

a) ECHO ei ole osallistunut UNHCR:n toimintaohjelmien rahoittamiseen yleisesti, vaan se on rahoittanut ohjelmiin sisältyviä yksittäisiä toimia. Käytännössä ECHO osoittaa rahoituksensa etukäteen määrättyihin toimiin, useammin kuin muut rahoittajat. Tämä käytäntö soveltuu huonosti UNHCR:n toimintatapoihin, koska UNHCR:lle myönnetty rahoitus on lyhytaikaista ja keskipitkällä ajalla vaikeasti ennakoitavissa. Näin ollen UNHCR:n hallinto ja kirjanpito hankaloituvat huomattavasti.

b) Sotatilan vuoksi UNHCR:n arviot tarvittavista välineistä ja elintarvikkeista ovat olleet likimääräisiä ja niihin on sisältynyt odottamattomien tilanteiden varalta muodostettavia varastoja. Vaikka ECHO on ollut edustettuna paikalla, se ei ole aina pystynyt arvioimaan UNHCR:n esittämien pyyntöjen aiheellisuutta.

c) UNHCR:n mahdollisuudet seurata tarvikkeiden lopullista jakelua paikan päällä ovat olleet vähäiset. ECHO on kuitenkin hyväksynyt sellaisia toteuttamista käsitteleviä kertomuksia, jotka ovat erittäin yleisiä ja asiasisällöltään suppeita - siitä huolimatta, että tukikelpoisiksi katsottiin ainoastaan yksittäiset toimet.

d) Kyseessä olevien summien suuruudesta huolimatta ECHO ei ole saanut UNHCR:ltä erillisiä arviointeja rahoitetuista toimista.

Ruandan kriisin yhteydessä UNHCR:n kanssa tehdyn neljän sopimuksen (yhteensä 73 miljoonaa ecua) tarkastukset antavat aiheen seuraaviin huomautuksiin:

a) Komission sopimukset eivät vastaa UNHCR:n toimintaohjelmia. Tämä on seurausta siitä, että komissio asettaa määrärahat käyttöön vähitellen.

b) Komissio on jatkanut sopimusten voimassaoloa usealla kuukaudella ja hyväksynyt sen, että neljästä sopimuksesta laaditaan ainoastaan yksi kertomus. Toisin sanoen komissio on mukauttanut alun perin luodun yleisen järjestelmän UNHCR:n tarpeisiin tämän kriisin osalta. ECHOn myöntämät eri rahoitusosuudet ovat tulkittavissa hajanaisiksi vastauksiksi yleiseen vetoomukseen. Yleensä komissio vastustaa tällaista toimintatapaa.

c) UNHCR ei aina vastannut ECHOn tiedusteluihin eikä se esimerkiksi ollut syyskuuhun 1995 mennessä toimittanut ECHOlle kaikkia valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa tehtyjä sopimuksia.

d) Koska toimia on paljon ja asiaan liittyvät yksityiskohdat hajanaisia, ECHOn perustaman järjestelmän avulla toimintaa ja taloudenpitoa ei pystytä valvomaan kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen mukaisesti. Näistä seikoista huolimatta edellä kohdassa 1.14 mainitut arvioinnin suorittajat pitivät olosuhteisiin nähden tehokkaana Ruandalle annettuun apuun sovellettua menettelyä, jossa komissio toimitti UNHCR:lle rahoituksen yhtenä eränä.>KAAVION LOOPU>

4.16. Kumppanuudesta tehtyjen puitesopimusten tarkoituksena on suunnata yhteistyö toiminnan tehokkuuteen, yksinkertaistaa hallinnollisia menettelyjä ja lisätä näkyvää läsnäoloa kriisialueilla. Sopimusten määrää rajoittavat kuitenkin ECHOn vähäiset henkilöstöresurssit sekä se, että yhteistyökumppaneiden kapasiteetti ja työskentelytapa on tunnettava perusteellisesti.

4.17. Nykyisiä puitesopimusjärjestelyjä voidaan käyttää pääosin muodollisena tukena alustavia talousarvioita laadittaessa sekä menoihin kohdistuvien tarkastusten välineenä. Tositteita ei kuitenkaan enää tarvitse loppusuorituksen yhteydessä toimittaa ECHOlle, vaan niitä voidaan säilyttää yhteistyökumppaneiden päätoimipaikoissa mahdollista myöhempää tarkastusta varten. Niin kauan kuin yhteistyökumppaneiden omia vaatimuksia ja toimintaolosuhteita ei oteta huomioon ja kaikkiin sovelletaan samaa kohtelua, puitesopimus toimii ainoastaan välineenä, jonka avulla menojen hyväksymistä ja suorittamista voidaan jonkin verran järkeistää tavaroiden ja palveluiden ostoja koskevien alihankintasopimusten osalta. Komission vastaukseen liittyen tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että Euroopan parlamentin ja neuvoston tapaan se kannattaa varauksetta kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen periaatetta humanitaarisen avun hallintovälineenä (ks. kohta 4.12). Kuitenkaan nykyisessä muodossaan ja sovelluksissaan puitesopimusta ei voida käyttää välineenä sellaisen todellisen kumppanuuden saavuttamiseksi, jossa pyritään pääsemään tuelle asetettuihin tavoitteisiin olemassaolevan taitotiedon avulla (ks. kohta 4.16).

4.18. Edellä esitetyt huomautukset sekä kohtien 3.16-3.18 yhteisesti rahoitettuja toimia koskevat havainnot osoittavat, että komission olisi sovellettava kumppanuudesta tehtyjen puitesopimusten määräyksiä eri tyyppisten rahoitettavien toimien mukaan. Tehtävä olisi hoidettava osana kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen määräysten muutosmenettelyä, joka aloitettiin jo vuonna 1994 mutta jota lykättiin siksi ajaksi, kun humanitaarisesta avusta annettavaa asetusta valmisteltiin. Silloin kun kyseessä on suhteellisen yksinkertainen toimi, joka käsittää pelkästään humanitaariseen apuun liittyvien tarvikkeiden hankinnan, toimitukset ja jakelun, nykyiset kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen määräykset niihin suunniteltuine parannuksineen ovat riittävät. Monimutkaisemmissa toimissa, joissa yhteistyökumppani yhdistää komissiolta saamansa varat muiden rahoittajien myöntämiin varoihin sekä omiin varoihinsa, sopimusehdoissa olisi selkeämmin selostettava koko ohjelma, ohjelman eri osatekijät ja rahoituslähteet.

4.19. Koska komissio on yksi tärkeimmistä rahoittajista, on asianmukaista, että se osallistuu tiiviisti yhteistyökumppaneidensa ohjelman määrittelyyn ja että sillä on mahdollisuus vaikuttaa ohjelman painotuksiin. Kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen ehdoissa olisi tällaisten sopimusten osalta täsmällisesti määrättävä koko ohjelman tasolla annettavien kertomusten ja rahoituskertomusten muodosta ja sisällöstä sen varmistamiseksi, että yhteistyökumppani antaa rahoittajilleen riittävät selvitykset toiminnastaan. Lisäksi sopimuksissa olisi määrättävä koko toimea koskevista tarkastusmenettelyistä. Näin vältytään tilanteelta, jossa kukin rahoittaja pyrkii noudattamaan omia erillisiä tarkastusvaatimuksiaan.

4.20. Tehokkuuden varmistamiseksi myös muiden tärkeimpien rahoittajien olisi omaksuttava samankaltainen lähestymistapa, mikä ei todennäköisesti ole helppoa. Komissio ja EU:n jäsenvaltiot voivat kuitenkin toimia suunnannäyttäjinä tässä asiassa. Ruandan hätäavusta tehdyssä yhteisessä arvioinnissa suositetaan rahoittajille, järjestöille ja OECD:n kehitysapukomitealle, että niiden olisi vahvistettava kaikkia humanitaarisen avun toimittajia koskevat yhdenmukaiset menettelyt tietojen esittämisestä toimien ja alueiden mukaan jaoteltuina. . . .rahoittajien on otettava käyttöön yhteiset säännöt, joita rahoitusta saavien tahojen on noudatettava rahoittajille annettavien kertomusten esittämisessä (51).

4.21. Kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen ehtojen soveltamiseksi edellä esitetyn mukaisesti on ryhmiteltävä järjestöt, joiden kanssa komissio työskentelee. Yksi ryhmä koostuu YK:n erityiselimistä ja -järjestöistä sekä Punaisen Ristin kansainvälisestä komiteasta (ICRC), joiden kanssa on sovittava erityisjärjestelyistä rahoitettavien toimien luonteen ja kyseisten elinten monenvälisen ja kansainvälisen erityisaseman vuoksi (ks. kohta 2.23). Toisen ryhmän muodostavat valtioista riippumattomat järjestöt, jotka toimivat kansainvälisesti eri maissa toteuttamalla keskipitkän tai pitkän ajan humanitaarisen avun ohjelmia, joihin ne saavat rahoitusta useista lähteistä. Kolmas ryhmä koostuu sellaisista valtioista riippumattomista järjestöistä, jotka toteuttavat yksittäisiä, yleensä pienimuotoisia humanitaarisen avun toimia yksinkertaisin rahoitusjärjestelyin.

Hankkeiden henkilöstökulut

4.22. Henkilöstökulut muodostavat usein huomattavan osan hankkeiden kustannuksista. Toisin kuin tavaroiden ja tarvikkeiden ostoissa, joiden osalta ECHO vaatii todellisten kustannusten selvittämistä yksityiskohtaisesti, henkilöstökulut ovat kiinteämääräisiä (52) siten, että ulkomaiseen ja paikalliseen henkilöstöön sovelletaan erisuuruisia kiinteitä määriä. Nykyisessä käytännössä havaitaan seuraavat puutteet:

a) Vaikka maksujen sanotaan olevan "kiinteämääräisiä", ja käytännössä ECHO suorittaa ne kokonaisuudessaan, ECHO on yrittänyt esittää (53), että itse asiassa "kiinteämääräisillä" maksuilla tarkoitetaan suoritettavien maksujen enimmäismääriä.

b) ECHOn yhteistyökumppaneiden henkilöstölleen maksamat palkat vaihtelevat huomattavasti. Joidenkin kumppaneiden osalta kiinteämääräiset maksut eivät riitä kattamaan kuluja (esim. YK:n erityiselimet ja -järjestöt, kansainväliset järjestöt ja muutamat valtioista riippumattomat järjestöt, joiden palkkataso on lähes sama kuin akateemisilla aloilla). Sen sijaan vapaaehtoistyöntekijöitä käyttävissä järjestöissä kiinteämääräinen maksu on toisinaan huomattavasti korkeampi kuin todelliset kulut (54).

c) Myös paikalliselle henkilöstölle maksettavat palkat ovat yhdenmukaiset kaikkialla maailmassa ja perustuvat köyhimpien maiden palkkatasoon (55). Palkkojen taso on täysin epäasianmukainen keskinkertaisen tulotason maissa, kuten entisessä Jugoslaviassa. Suurin osa kyselytutkimukseen vastanneista yhteistyökumppaneista piti paikalliselle henkilöstölle maksettavia palkkoja aivan liian alhaisina ammattitaitoisen paikallisen henkilöstön palkkaamiseksi, varsinkin erityistä pätevyyttä vaativiin tehtäviin. Tämän järjestelyn avulla yhteistyökumppaneita kannustetaan palkkaamaan ulkomaista henkilöstöä paikallisen henkilöstön sijaan, mikä on sekä apua tarvitsevan maan etujen että yhteisön talousarvioon sovellettavien periaatteiden vastaista.

Sopimusehtojen yhtenäistäminen

4.23. Komissio ei ole yhtenäistänyt sopimusehtoja yhteistyökumppaneiden osalta, jotka saavat rahoitusta ECHOn hallinnoimiin (kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen mukaisiin) humanitaarisen avun toimiin, PO VIII:n hallinnoimiin elintarvikeavun toimiin (joista sovitaan virallisin kirjein), PO 1B:n ja PO VIII:n hallinnoimiin pakolaisohjelmiin (kirjeen muodossa tehdyt sopimukset) sekä PO VIII:n hallinnoimiin, valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa yhteisesti rahoitettaviin kehitysohjelmiin. Noin 45 prosenttia kyselytutkimukseen osallistuneista ECHOn yhteistyökumppaneista mainitsi, että ne eivät ymmärtäneet, minkä vuoksi menettelyt vaihtelivat niin huomattavasti. Täysin samanlaiset sopimusmallit ja -ehdot eivät tietenkään sovellu kaikkiin rahoitettaviin toimiin. Tästä huolimatta sopimuksia ja komission eri yksiköiden asettamia vaatimuksia voitaisiin yhtenäistää huomattavassa määrin erityisesti seuraavilla alueilla:

a) maksuehdot (esim. ennakkomaksut, varojen vapauttamiselle asetetut ehdot)

b) muut varojen käsittelyä koskevat ehdot, mukaan lukien koron käsittely (56) ja kiinteämääräisten henkilöstö- tai kuljetuskulujen suorittaminen

c) ostoihin sovellettavat säännöt

d) tarkastus ja valvonta

e) kuljetus- ja toimitusehdot

f) kertomusten ja rahoituskertomusten esittämistä koskevat määräykset ja niiden toimittamiselle asetetut määräajat.

4.24. Komissio myöntää, että erilaisten menettelyjen noudattaminen - erityisesti sopimusten yhteydessä - pakolaisohjelmien hallinnoinnissa ei ole tyydyttävää (57). Vuonna 1994 pakolaisapua käsittelevät komission yksiköt tutkivat, voidaanko kumppanuudesta tehtyä puitesopimusta soveltaa pitkän ajan toimiin, ja tulivat siihen tulokseen, että se ei ole mahdollista. Sen jälkeen sopimusehtojen yhtenäistämisessä on edistytty vain vähän. Komission olisi kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen ehtoja tarkistaessaan käsiteltävä erityisesti tätä kysymystä.

Kilpailuttaminen

4.25. Yleisesti ottaen havaittiin, että suuret järjestöt (esimerkiksi YK:n erityiselimet ja -järjestöt, Punaisen Ristin kansainvälinen komitea ja suuret valtioista riippumattomat järjestöt) soveltavat asianmukaisia menettelyjä markkinoiden testauksessa ja tarjouspyynnöissä saadakseen hinnan, toimituksen, saatavuuden ja muiden vastaavien kriteereiden osalta parhaan mahdollisen tarjouksen. Näillä järjestöillä, myös valtioista riippumattomilla järjestöillä, on yleensä hankintoihin erikoistuneet osastonsa, joiden noudattamia menettelyjä valvotaan.

4.26. Komission käyttämien menettelyjen osalta tilintarkastustuomioistuin tutki 20 tapausta (58). Kahden järjestön menettelyt eivät vastanneet odotuksia.

a) Toinen tapauksista koskee sopimuksia, jotka tehtiin elintarvikkeiden toimituksista Serbiaan. Vaikka kyseessä oli itse asiassa ECHOn suora toimi - ECHOn Belgradin yksikkö oli vastuussa elintarvikkeiden jakelusta - varat toimitettiin valtioista riippumattomalle järjestölle, joka osti elintarvikepakkaukset ilman tarjouskilpailua. Vasta neljännentoista sopimuksen tekemisen yhteydessä toukokuussa 1994 noudatettiin tarjouskilpailumenettelyä ja tavarantoimittaja alensi tuotteiden hintaa 16 prosenttia ja kuljetusten hintaa 37 prosenttia (59). Tässä tapauksessa komission olisi täytynyt huolellisemmin varmistaa, että tarjouskilpailuja järjestetään asianmukaisesti alusta lähtien.

b) ECHOn yksiköt järjestivät kylvösiementen ja maatalousvälineiden Angolaan suuntautuvista toimituksista markkinoiden testauksen siten, että saatuja tarjouksia ei pystytty asianmukaisesti vertailemaan. Näin ollen voitiin tehdä sopimus useaan otteeseen saman tavarantoimittajan kanssa. Koska kyseessä ovat laajuudeltaan sellaiset sopimukset, joiden toteuttamiseksi vaaditaan useita kuukausia, suoria sopimuksia ei pitäisi tehdä kiireeseen vedoten. Tässä suhteessa olisi toimittava kurinalaisemmin.

4.27. Budjettikohdasta B7-211 rahoitetun kiireellisen elintarvikeavun osalta ECHOn edellytettiin noudattavan vuoden 1995 loppuun asti asetuksessa 2200/87 määriteltyjä hankintaa koskevia sääntöjä. Kaikissa muissa suoriin toimiin liittyvissä hankinnoissa (esim. entisessä Jugoslaviassa) ECHO on voinut käyttää hätäapuun sovellettavia hankintamenettelyjä, joita se hallinnoi itse. Komission olisi tutkittava mahdollisuutta ottaa käyttöön yhtenäinen hankinta- ja tarjouskilpailumenettely humanitaarisen ja elintarvikeavun osalta hankintoja koskevan asiantuntemuksen keskittämiseksi. Kiireellisiä hankintamenettelyjä olisi käytettävä ainoastaan silloin, kun tilanne on todella kiireellinen. Kun suoria toimia toteutetaan pitkittyneissä kriisitilanteissa, kuten Kroatiassa ja Serbiassa, voidaan noudattaa tavanomaisia hankintamenettelyjä.

Toimien täytäntöönpanon seuranta

4.28. Seurantaa harjoitetaan usealla tasolla. Ensinnäkin täytäntöönpanosta huolehtivien yhteistyökumppaneiden on järjestettävä omien toimiensa seuranta siten, että ne voivat raportoida komissiolle ja tarvittaessa tehdä ehdotuksia toimien muuttamisesta. Joissakin tapauksissa, erityisesti YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä kansainvälisten järjestöjen ollessa kyseessä, ECHOn yhteistyökumppani antaa kansainvälisille tai paikallisille järjestöille tehtäväksi avun jakamisen lopulliselle edunsaajalle. Yhteistyökumppani toteuttaa myös tällöin seurantatoimia. Lisäksi seurantaa harjoittavat ECHOn yksiköt, toisin sanoen kentällä toimiva henkilöstö sekä sen päätoimipaikan henkilöstö. ECHOn oma osuus seurannassa on erityisen merkittävä suorissa toimissa. Seurantaa täydentää arviointikäytäntö, jossa konsultit arvioivat ECHOn pyynnöstä toimia paikan päällä (ks. kohdat 5.1-5.40). Yleensä arviointi aloitetaan ennen toimen päättymistä, joten se on tärkeä osa seurantaa.

Suorat toimet

4.29. Suoraan apuun liittyvissä toimissa ja erityisesti Kroatiassa sekä jossakin määrin myös Serbia-Montenegrossa toteutetuissa elintarvikeavun toimissa (60) komissio pystyi järjestämään seurannan tehokkaasti paikallisten edustajiensa välityksellä. Kroatiassa tukeuduttiin valtioista riippumattoman järjestön hyvin toimiviin ryhmiin, jotka koostuivat ulkomaisesta ja paikallisesta henkilöstöstä. Tällä tavoin ohjelma pysyi koko ajan hallinnassa huolimatta kansallisten ja paikallisten viranomaisten ja jopa pakolaisyhteisöjen harjoittamasta toisinaan voimakkaastakin painostuksesta. UNHCR:n edustaja korosti tältä osin näiden yhteisön rahoittamien ryhmien keräämien tietojen poikkeuksellista luotettavuutta. Komission palkkaamilla ryhmillä, joiden tehtävänä oli tarkastaa elintarvikeaputoimitukset Armeniaan, Azerbaid Ozaniin ja Georgiaan vuosina 1994 ja 1995, oli keskeinen asema sen varmistamisessa, että elintarviketoimitukset saapuivat määräpaikkaansa mahdollisimman täydellisinä (ks. kohta 3.8 c).

Yhteistyökumppaneiden toteuttamat toimet

4.30. Tärkeimpien YK:n erityiselinten ja -järjestöjen johtotasolla tiedostetaan, että kun valtioista riippumattomia järjestöjä käytetään yhä laajemmin täytäntöönpanosta vastaavina yhteistyökumppaneina, niiden menettelyjä on tarpeen tarkistaa sekä kehittää niiden seurantaa. Tämä edellyttää YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä komission välillä tehtävää sopimusta, jossa täsmennetään eri kohteiden seurannasta vastaavat tahot. Kun WFP:n kaltainen elin toimittaa humanitaariseen apuun liittyviä tarvikkeita "keskitettyihin jakelupisteisiin", minkä jälkeen muut täytäntöönpanosta vastaavat yhteistyökumppanit tai paikalliset järjestöt huolehtivat lopullisesta jakelusta edunsaajille, WFP:n omat tietojärjestelmät eivät enää riitä keskitettyjen jakelupisteiden jälkeisten tapahtumien yksityiskohtaiseen seurantaan. WFP:n seurantaa voivat harjoittaa ainoastaan kentällä toimivat työntekijät; muilta osin WFP tukeutuu yhteistyökumppaneiden tai paikallisten järjestöjen toimittamiin kertomuksiin. ECHO kuitenkin vaatii, että YK:n elinten on pystyttävä antamaan sille yksityiskohtainen jakelua käsittelevä kertomus. Vaikeudet tämän vaatimuksen täyttämisessä ovat osaltaan vaikuttaneet siihen, että komissio on ilmaissut olevansa tyytymätön esimerkiksi WFP:n ja UNHCR:n toimintaan (ks. esimerkit 2 ja 3).

4.31. WFP:llä tai UNHCR:llä ei kummallakaan ole käytettävissään omia varoja seurantatoimien rahoittamista varten. Jos komissio vaatii WFP:tä tai UNHCR:ää tehostamaan seurantaansa, kyseinen seuranta on rahoitettava komission myöntämän tuen avulla. Kroatian ja Serbian elintarvikeapuun liittyvät suorat toimet ovat kuvaava esimerkki tästä tilanteesta (ks. kohta 4.30). Yleensä entisen Jugoslavian tilanteen kaltaisissa pitkittyneissä kriiseissä, joissa humanitaariseen apuun osoitetut määrät ovat erittäin suuret, tärkeimpien toimijoiden (kuten ECHO, UNHCR ja WFP) olisi sovittava tarvittavasta seurannasta ja sen rahoittamisesta.

4.32. Suurten avustustarvikemäärien jäljittäminen jakeluketjussa, jossa on monta toimijaa ja alajaostoa, on erittäin monimutkaista, eikä suurilla järjestöillä ole tyydyttäviä järjestelmiä tarvikkeiden jäljittämiseksi keskitettyjen jakelupisteiden jälkeen (61). On hankala kehittää ja panna täytäntöön sellaisia hallintajärjestelmiä, joista saatavat tiedot ovat ajan tasalla ja luotettavia. Komission ja muiden rahoittajien olisi kuitenkin järjestelmiensä parantamiseksi jatkettava yhteistyötä suurten järjestöjen ja elinten kanssa.

Esimerkki 3 - Maailman elintarvikeohjelman (WFP) toimittamat Euroopan unionin avustukset

>KAAVION ALKU>

Perinteisesti WFP on huolehtinut Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysapuun sisältyvän elintarvikeavun toimittamisesta. Se on kuitenkin vastannut monen vuoden ajan yhä useammin myös luonteeltaan humanitaarisista toimista. Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot ovat WFP:n pääasiallisia rahoittajia.

Humanitaaristen toimien lisääntyessä WFP:llä on ollut vaikeuksia kattaa hallinnollisia kulujaan. Nämä hankaluudet yhdessä sellaisten hallintojärjestelmien ja toimintatapojen kanssa, jotka soveltuvat huonosti tilinpitoon yksittäisten rahoitusosuuksien tasolla, ovat herättäneet viime aikoina kysymyksiä useamman rahoittajan taholla ja erityisesti komissiossa. Vuonna 1994 perustettiin usean rahoittajan muodostama työryhmä tehtävänään sellaisen tietojärjestelmän määrittely, jonka kaikki voivat hyväksyä. Työryhmä ei ollut saanut työtään päätökseen vielä vuoden 1995 lopussa.

Komission yksiköissä koetaan ongelmalliseksi ennen kaikkea se, että WFP:n jakama Euroopan unionin apu on YK:n muiden erityiselinten ja -järjestöjen myöntämään apuun verrattuna näkyvyydeltään suhteellisen vähäistä, sillä avun perille menoa on hankala seurata kentällä (62). Lisäksi, koska avustusten toimittaminen edelleen vie melko kauan ja koska tarpeet on arvioitu usein "varovaisesti", WFP ei pysty aina vapauttamaan kaikkia komission sitomia määrärahoja, jotka näin ollen peruuntuvat. Komissio katsoo myös, että kuhunkin toimeen liittyvät lisäkustannukset (63) ovat korkeat.

WFP:n yksiköt arvioivat tarkastuksen yhteydessä, että:

a) ECHOn laatiman kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen avulla WFP ei voinut kattaa toimistaan aiheutuvia kokonaiskustannuksia;

b) komission eri yksiköt asettivat omien käytäntöjensä mukaan vaihtelevia vaatimuksia tilinpidolle;

c) komission rahoituksen liian lyhyiksi jääneet ajanjaksot vastasivat huonosti toimien toteuttamisen aikataulua.

Käytännössä WFP:n koordinointitehtävät koskevat vain elintarvikeapua. Ainoastaan Angolassa sillä oli laajempi tehtäväkenttä, mahdollisesti maan tilanteeseen liittyvistä syistä (64).

Vaikka komission ja WFP:n korkean tason suhteet ovat viime aikoina parantuneet, edelleen on olemassa käytännön ongelmia, jotka voidaan ratkaista ainoastaan siten, että osapuolet saavat yksityiskohtaisia tietoja toistensa toiminnan asettamista vaatimuksista ja menettelyistä. WFP:n päätoimipaikoilla ja paikallistoimistoissa sekä komissiossa tehtyjen tarkastusten perusteella on todettavissa, että molemmin puolin esiintyy virheellisiä käsityksiä osapuolten toimintaan liittyvän tietämättömyyden vuoksi. Olisikin suotavaa, että komissio täsmentäisi WFP:n kanssa noudattamiaan toimintatapoja (65) ja toteuttaisi tarvittavat toimenpiteet, jotta sen paikalliset edustustot osallistuisivat kiinteästi toimien seurantaan.>KAAVION LOOPU>

4.33. Valtioista riippumattomien järjestöjen täytäntöönpanemien toimien osalta suurimmissa järjestöissä tunnustetaan kenttähenkilöstön ja päätoimipaikkojen tiukan sisäisen seurannan tarve. Seurantaa toteutetaan kuitenkin vaihtelevasti. Hankkeiden valmisteluun liittyvät epäkohdat ja epäselvästi määritellyt tavoitteet ja toimintaohjelmat (ks. kohta 3.13) hankaloittavat seurantaa ja raportointia. Koska ECHO ei ole määritellyt annettavien kertomusten sisältöä, useat kyseisistä kertomuksista (yli 20 prosenttia tutkituista 104 toimesta) sisältävät vain vähän tietoja seurannasta ja hankkeen saavutuksista. Vaikka seuranta olisi ollut asianmukaista, se ei käy ilmi kertomuksista.

4.34. Angolassa ja entisessä Jugoslaviassa paikan päällä tarkastetut valtioista riippumattomat järjestöt yleensä seurasivat tarkasti hankkeitaan ja pystyivät esittämään ajan tasalla olevia tietoja täytäntöönpanon eri vaiheista. Valtioista riippumattomien järjestöjen päätoimipaikoissa tilanne vaihteli: toiset tiesivät vain yleisesti kentällä tapahtuvasta toiminnasta, kun taas toisilla oli yksityiskohtaiset tiedot toimista ja päätoimipaikan henkilöstö kävi seuraamassa tapahtumia melko säännöllisesti kentällä (62).

Komission toteuttama seuranta

4.35. ECHO tukeutuu yhteistyökumppaneidensa täytäntöönpanemien toimien seurannassa usein kentällä työskenteleviin asiantuntijoihinsa (ks. kohdat 4.8 ja 4.9). Kyseisen henkilöstön tehokkuus vaihtelee: Kroatiassa ja Serbiassa asiantuntijat, jotka toimivat ECTF:n ja ECHOn Belgradin yksikön palveluksessa ja työskentelivät valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa yhteistyössä, olivat kokeneita ja heidät otettiin hyvin vastaan. He olivat säännöllisesti yhteydessä valtioista riippumattomiin järjestöihin, seurasivat hankkeita paikan päällä, antoivat neuvoja ja auttoivat valmistelemaan uusia hankkeita tai muuttamaan meneillään olevia hankkeita. Lisäksi he osallistuivat koordinointikokouksiin, joita pidettiin YK:n erityiselinten ja -järjestöjen sekä valtioista riippumattomien järjestöjen ja rahoittajien kanssa. Angolassa tilanne oli kuitenkin päinvastainen.

4.36. Kun sota syttyi uudelleen Angolassa, UNHCR:n vuoden 1994 Angolaa koskevaa ohjelmaa (1,8 miljoonaa ecua), joka oli samansuuntainen muiden järjestöjen (UNICEF) toteuttamien ohjelmien kanssa, piti muuttaa useaan otteeseen. Elintarvikkeiden ja välineiden jakelu annettiin pääosin kahden valtioista riippumattoman järjestön tehtäväksi. Kyseiset järjestöt työskentelivät alueilla, joissa olosuhteet olivat vaikeat, minkä vuoksi seurantaan oli tarpeen kiinnittää erityistä huomiota. Lopulta työohjelma keskeytettiin ennen sen päättymistä, huomattavaa osuutta tarvikkeista ei pystytty jakamaan ja aloitetuilla toimilla ei ollut kestäviä vaikutuksia kahdessa ohjelman piiriin kuuluneesta kolmesta maakunnasta. Suuri osa eräälle valtioista riippumattomalle järjestölle maksetuista varoista käytettiin sen kolmen toimiston kunnostukseen. ECHOn paikallinen vastuuhenkilö ei varmistanut millään tavoin toimen seurantaa.

4.37. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaessa tarkastuksia paikalla vuosina 1994 ja 1995 ECHOn asiantuntijoiden toimenkuva ei ollut selkeä. Edes Zagrebissa ja Belgradissa asiantuntijat eivät tienneet, kuinka perusteellisesti heidän olisi haettava tietoja ja seurattava yhteistyökumppaneita - erityisesti YK:n järjestöjä. Heidän tehtäviään ei ollut määritelty yhteistyökumppaneiden kanssa tehdyissä toiminnallisissa sopimuksissa ja heidän saamansa toimeksianto oli yleisluontoinen. Heiltä ei myöskään aina pyydetty lausuntoa uusista sopimuksista, jotka tehtiin valtioista riippumattomien järjestöjen päätoimipaikkojen ja komission kesken. Toisinaan sopimus lähetettiin heille vasta sen jälkeen, kun he olivat pyytäneet sitä Brysselistä. ECHOn perustamisen myötä luovuttiin lisäksi aiemmasta käytännöstä, jossa edustustojen oli annettava lyhyt arvio yhteistyökumppanin toiminnasta ennen loppusuoritusten maksamista.

4.38. Vuoden 1995 maalis- ja kesäkuussa ECHO järjesti asiantuntijoille seminaarit Nairobissa ja Moskovassa avatakseen keskustelun kyseisistä aiheista. Seminaarien jälkeen on toteutettu toimia toimeksiantojen täsmentämiseksi ja työskentelytapojen ja raportointimenettelyjen parantamiseksi. Sopimusjärjestelyjen ja asiantuntijoihin liittyvän henkilöstöhallinnon parantamiseksi toteutettujen toimien ohella edellä mainittuja asioita kehitetään vähitellen.

4.39. Komission olisi myös arvioitava realistisemmin asiantuntijoiden tarpeensa. Serbiassa eräs asiantuntija vastasi 10 valtioista riippumattoman järjestön ja noin 20 sellaisen ohjelman seurannasta, jotka kattoivat viisi eri alaa. ECHOn palkkaamat konsultit, joiden tehtävänä oli tarkastaa ECHOn asiantuntijoiden seuraamia toimia Nairobissa ja Azerbaid Ozanissa, huomauttivat, että asiantuntijoiden oli mahdotonta suoriutua kaikista työtehtävistä.

4.40. Komission Brysselissä toteuttama toimien sisällön seuranta on rajallista. Maantieteellisistä alueista vastuussa olevat virkamiehet matkustavat toisinaan paikan päälle valtioista riippumattomiin järjestöihin ja seuraavat näiden toteuttamia hankkeita paikan päällä. Virkamiesten antamat kertomukset kentällä vallitsevasta tilanteesta ovat kuitenkin usein liian yleisluontoisia. Tarkastetuista 74 valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa tehdystä sopimuksesta 49 osalta (63) kertomukset eivät olleet riittävän perusteellisia, jotta komission yksiköt olisivat voineet asianmukaisesti arvioida yhteistyökumppanin todellisia saavutuksia ennen loppusuoritusten maksamista. Loppusuorituksia maksettiin esimerkiksi tapauksissa, joissa yhteistyökumppania koskevasta kertomuksesta kävi ilmi, että asianomaista tavaraerää ei ollut jaettu kokonaisuudessaan. Kun loppusuoritus oli maksettu, hankkeita ei enää seurattu.

Rahoituksen toteuttamiseen liittyvät menettelyt

4.41. Vuodesta 1995 ECHO on selvästi parantanut toimiensa taloushallinnon laatua ottamalla käyttöön yhtenäisiä menettelyjä. Alkuun pantua hallintoon ja varainhoitoon liittyvien menettelyjen rationalisointia, jonka avulla pyritään vastaamaan määrärahojen kasvuun ja tuettavien toimien yhä suurempaan määrään, on hankaloittanut ensinnäkin voimavarojen riittämättömyys (ks. kohta 4.4) ja toiseksi rahoituslähteen mukaan vaihtelevat kirjanpitojärjestelmät (64). Kaikkien sopimusten rahoituksen seurannan varmistamiseksi kehitettiin erityinen tietokonesovellus. Koska sovellus osoittautui puutteelliseksi, uuden paikallisen sovelluksen kehittäminen aloitettiin syyskuussa 1993. Vuoden 1996 huhtikuun lopussa se ei ollut vieläkään täysin toimiva ja siitä saatavat tiedot eivät olleet täysin luotettavia. Näissä olosuhteissa taloushallinnosta vastaavien yksiköiden on käytettävä omia järjestelmiään. Tilanne olisi syytä korjata, jotta vältytään turhalta työltä.

4.42. Kumppanuudesta tehdyn puitesopimuksen yleisten ehtojen 24 artiklan mukaan ECHO voi yhteistyökumppanin pyynnöstä suorittaa etumaksun, joka on 50 prosenttia kunkin toiminnallisen sopimuksen mukaisesta määrästä. Lisäksi voidaan suorittaa ennakoita enintään 80 prosentin verran toimen kokonaistalousarviosta. Useat yhteistyökumppanit ovat olleet tyytymättömiä ennakoiden suorituksissa esiintyneisiin viiveisiin. Noin 30 sopimusta kattaneesta analyysistä käy ilmi, että sopimuksen allekirjoittamisesta kulunut keskimääräinen aika lyheni ensin 56 päivästä vuonna 1993 aina 36 päivään vuonna 1994, mutta piteni 46 päivään vuonna 1995. Joissakin tapauksissa maksuaika oli vain noin kaksitoista päivää, mikä on osoitus siitä, että tilannetta voidaan parantaa. Ennakon maksaminen automaattisesti heti, kun yhteistyökumppani on palauttanut toiminnallisen sopimuksen allekirjoitettuna, lyhentäisi ennakoiden maksuaikoja haittaamatta kuitenkaan valvontaa.

4.43. Kun vaaditut lopulliset rahoituskertomukset on jätetty ja hyväksytty kolmen kuukauden kuluessa kunkin toimen päättymisestä, sopimusten mukaiset loppusuoritukset on maksettava mahdollisimman pian. Tutkituista asiakirjoista yli 50 prosentin osalta nämä kertomukset esitettiin määräajan jälkeen. Loppusuorituksen maksamiseen kulunut aika oli keskimäärin 50 päivää vuonna 1993, kun se oli 80 päivää vuonna 1994 ja yli kolme kuukautta vuonna 1995.

4.44. Viiveet johtuvat monista syistä:

a) tietyissä tapauksissa tarvitaan yhteistyökumppania koskevia lisätietoja

b) kertomusten arviointiin kuluu oma aikansa asiaa käsittelevissä yksiköissä

c) rahoitusta koskevat yksityiskohtaiset liitteet on tarkastettava ennen lopullista suoritusta. Pääasiallinen syy pitkittyneisiin maksuaikoihin on kuitenkin rahoitusasioista vastaavan yksikön käsiteltäviksi tulevien hankkeiden yhä kasvava määrä (yli 1 000 hanketta vuonna 1995).

4.45. Kun loppusuoritus on maksettu ja jos yhteistyökumppani ei esitä vastustavaa kantaa kuuden viikon kuluessa, hankkeen käsittely päätetään, vaikka toimeen osoitettuja määrärahoja olisi vielä jäljellä. Vuoteen 1994 asti käyttämättömiä määrärahoja saattoi olla