Tilintarkastustuomioistuin - Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998 Kertomus yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista ja toimielinten vastaukset



Virallinen lehti nro C 349 , 03/12/1999 s. 0001 - 0245



TILINTARKA STUSTUOMIOISTUIN Perustamissopimusten (EHTY:n perustamissopimuksen 45 c artiklan 4 kohdan, EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan ja Euratomin perustamissopimuksen 160 c artiklan 4 kohdan) määräysten ja 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen (88 artikla), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 17 päivänä joulukuuta 1998 annetulla neuvoston asetuksella (EY, EHTY, Euratom) N:o 2779/98 sekä vastaavien, Euroopan kehitysrahastoista annettujen säännösten ja määräysten mukaisesti Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin on 14. ja 15. lokakuuta 1999 pitämässään kokouksessa hyväksynyt VUOSIKERTOMUKSEN varainhoitovuodelta 1998 (1999/C 349/01) Vuosikertomus, jossa ovat mukana toimielinten vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin, on toimitettu vastuuvapauden myöntämisestä vastaaville ja muille toimielimille. Jan O. KARLSSON (presidentti) Bernhard FRIEDMANN John WIGGINS Giorgio CLEMENTE Barry DESMOND Patrick EVERARD Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO Antoni CASTELLS Hubert WEBER Aunus SALMI Jørgen MOHR Kalliopi NIKOLAOU François COLLING Maarten B. ENGWIRDA Jean-François BERNICOT SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TOIMIELINTEN VASTAUKSET >TAULUKON PAIKKA> Yleinen johdanto 0.1 Tämä vuosikertomus vastaa rakenteeltaan viimevuotista kertomusta eli sen luvuissa käsitellään tuloja sekä kutakin rahoitusnäkymien otsakkeiden mukaista menoalaa. Tämän vuoden kertomus painottuu entistä enemmän niiden toimien seurantaan, joita on toteutettu tilintarkastustuomioistuimen aiempien kertomusten perusteella, ja tulevissa vuosikertomuksissaankin tilintarkastustuomioistuin kiinnittää erityistä huomiota tähän näkökohtaan. Eri tulo- ja menoaloja koskevissa luvuissa on tarkastuslausumaan liittyvä arviointi, ja niiden perässä on luku, joka sisältää tarkastuslausuman selvennyksineen. Kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston toimia koskevat tilintarkastustuomioistuimen huomautukset esitetään erikseen. 0.2 Tilintarkastustuomioistuin on jatkanut käytäntöään, jonka mukaan erityisiä aihealueita koskevien tarkastusten - ja varsinkin varainhoidon moitteettomuuden näkökulmasta toimitettujen tarkastusten - tulokset pyritään julkaisemaan erityiskertomuksissa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkoituksena on tämän menettelytavan myötä kiinnittää huomiota erityisiin alueisiin, joilla yhteisön varainhoitoa voidaan parantaa. Viime vastuuvapausmenettelyn jälkeen on julkaistu seuraavat kertomukset: - erityiskertomus nro 1/99 eläinten ruokintaan tarkoitetulle rasvattomalle maidolle ja maitojauheelle myönnettävästä tuesta(1), - erityiskertomus nro 2/99 yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen vaikutuksista vilja-alaan(2), - erityiskertomus nro 3/99 komission suorittamasta korkotukien hallinnoinnista ja valvonnasta(3), - erityiskertomus nro 4/99 kuudennesta ja seitsemännestä EKR:sta merentakaisille maille ja alueille maksettavasta rahoitustuesta(4). Tämän kertomuksen liitteessä III on luettelo kaikista kertomuksista ja lausunnoista, jotka tilintarkastustuomioistuin on antanut viiden viime vuoden aikana. 0.3 Monet tässä kertomuksessa esitetyistä tarkastushavainnoista osoittavat, että toteutetuista uudistuksista huolimatta komissio yhä käyttää vuotuisessa talousarviossa osoitettujen määrärahojen käyttöastetta aivan liian usein varainhoidon suoritustason ensisijaisena indikaattorina. Se ei kuitenkaan voi olla paras suoritustason indikaattori. Yhteisön toimielimet, ja etenkin komissio, tuovat lisäarvoa toteuttamalla Euroopan unionin politiikkoja unionin kansalaisten hyväksi, ja komission työn laatua olisikin arvioitava sen mukaan, kuinka hyvin se saavuttaa kyseiset politiikan tavoitteet pitäen samalla kustannukset mahdollisimman pieninä. Vastuuhenkilöiden on näin ollen syytä asettaa suoritustasoa koskevat tavoitteensa käyttämällä mittapuuna tuotoksia, tuloksia ja niiden saavuttamisesta aiheutuvia kustannuksia. Tämä edellyttää, että kaikille yhteisön toiminnoille asetettujen tavoitteiden on oltava mahdollisimman selkeitä, täsmällisiä ja mitattavia ja että tavoitteiden saavuttamisen mittaamista varten on otettava käyttöön asianmukaiset välineet. Tämän kulttuurin ja käytännön muutoksen olisi oltava varainhoidon uudistamisprosessin ytimessä. 0.4 Silloin kun komissio on uskonut ohjelmiensa päivittäisen hallinnoinnin jäsenvaltioille, komissiolla on perustamissopimuksen 274 artiklaan perustuva vastuu tämän hallinnon asianmukaisuuden varmistamisesta. Tällaisten alojen osalta tilintarkastustuomioistuimen vuosi- ja erityiskertomuksissa kiinnitetään säännöllisesti huomiota vakaviin ja - joissakin tapauksissa - jatkuviin puutteisiin, joita esiintyy jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmissä. Täyttääkseen 274 artiklassa määrätyt velvoitteet komission on pyrittävä entistä tehokkaammin huolehtimaan siitä, että puutteet korjataan jäsenvaltioissa asianmukaisesti. 0.5 Varainhoitokulttuurin muutostarpeita ei ole pelkästään yhteisön toimielimissä. Vaikka jäsenvaltioiden on perustamissopimuksen 274 artiklan mukaan toimittava yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti, ja vaikka jäsenvaltioiden on 280 artiklan mukaan toteutettava samat toimenpiteet suojatakseen yhteisön talousarviota petolliselta menettelyltä kuin ne toteuttavat suojatakseen kansallisia taloudellisia etuja, tässä kertomuksessa tuodaan esiin monia vakavia puutteita, jotka on todettu jäsenvaltioiden toteuttamassa yhteisön varojen hallinnoinnissa ja valvonnassa. Lisäksi on osoittautunut, että jäsenvaltiot toimivat usein hitaasti, kun tilintarkastustuomioistuin tai jäsenvaltioiden omat tarkastajat ovat kiinnittäneet jäsenvaltioiden huomiota näihin puutteisiin (ks. esimerkiksi kohta 2.84). 0.6 Petosten vastaisen toiminnan tehostamiseksi on perustettu Euroopan petostentorjuntavirasto. Tilintarkastustuomioistuin tulee työskentelemään tiiviisti viraston kanssa - kuten se teki myös viraston edeltäjän kanssa - petosten vastaisen toiminnan sekä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen alalla, mutta samalla tilintarkastustuomioistuin toimittaa edelleen tarkastuksiaan virastoon nähden (ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 8/98(5) petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä). Lausunnossaan nro 2/99(6), joka koskee komission ehdotusta petostentorjuntaviraston perustamisesta, tilintarkastustuomioistuin kiinnitti huomiota siihen, että ehdotuksessa jätettiin käsittelemättä joitakin tilitarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa esiin tuotuja puutteita. 0.7 Kymmenen vuotta sitten, varainhoitovuodelta 1988 antamassaan vuosikertomuksessa, tilintarkastustuomioistuin totesi, että Eurooppa-neuvoston 11. ja 12. helmikuuta 1988 pitämässä kokouksessa hyväksytty toimenpidepaketti näytti muodostavan tärkeän käännekohdan, sillä siinä luvattiin uudistuksia yhteisön varainhoitoon, ja yksi tärkeimmistä uudistuksista liittyi talousarviota koskevan kurinalaisuuden soveltamiseen(7). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin esitti, että yhteisön sisäisen valvonnan järjestelmien parantaminen on olennainen edellytys uudistusten onnistumiselle(8). 0.8 Nyt kun yhteisössä päätetään kolmannesta monivuotisesta menosuunnitelmasta, tilintarkastustuomioistuin haluaa jälleen kiinnittää huomiota siihen, että hallinnollisen uudistamisprosessin yhteydessä on tärkeää ja tarpeellista tehdä perustavaa laatua olevia parannuksia sisäiseen valvontaan. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitoasetuksen muuttamisesta annettua komission ehdotusta koskevan lausuntonsa nro 4/97(9) asianomaisissa osissa, tämä edellyttää tulojen ja menojen hyväksyjien, varainhoidon valvojien ja tilinpitäjien vastuualueiden tasapainoon tehtävää muutosta, niin että operatiivisten pääosastojen tulojen ja menojen hyväksyjillä olisi täysi vastuu maksusitoumusten ja maksujen toteuttamisesta. Tässä yhteydessä on myös syytä lujittaa merkittävästi sisäisen tarkastuksen roolia, minkä lisäksi olisi selkeytettävä varainhoidon valvojien ja tilinpitäjien henkilökohtaista vastuuta koskevat kysymykset. 0.9 Komission olisi samalla pidettävä huoli siitä, että tulojen ja menojen hyväksyjille ei missään tapauksessa osoiteta lisää vastuualueita, mikäli vastaavasti ei anneta käyttöön riittäviä resursseja, jotta tehtävät voidaan hoitaa asianmukaisesti. Jos komission henkilöstöresurssit olisivat paremmin hallinnassa, komissio voisi järjestellä uudelleen ja sijoittaa henkilöstöään paremmin ottaen huomioon organisaationsa sekä erityisten tehtävien hoitoon tarvittavan henkilöstön lukumäärän ja taidot. On myös tärkeää, että yhteisön politiikkojen ja varainhoidon keskeisiä tehtäviä hoitavat virkamiehet ovat työstään kaikilta osin vastuussa asianomaiselle toimielimelle. Tässä kertomuksessa kiinnitetään huomiota komission henkilöstöresursseja koskeviin erityisiin ongelmiin, joita on todettavissa omien varojen, (ks. kohdat 1.39 - 1.40), EMOTR:n (ks. kohdat 2.75 - 2.76) ja yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen aloilla (ks. kohdat 5.77 - 5.79); niitä on kuitenkin pidettävä osoituksena yleisestä ongelmasta, joka on syytä ratkaista uudistamisprosessin yhteydessä. 0.10 Varainhoitovuoden 1998 tilejä koskevassa tarkastuslausumassaan tilintarkastustuomioistuin kiinnittää jälleen huomiota ongelmiin, jotka liittyvät yhteisön tilinpäätökseen. Toisaalta on todettavissa kirjanpitojärjestelmissä esiintyviä puutteita, joiden vuoksi esitetyt tiedot ovat joiltakin osin virheellisiä tai puutteellisia. Toisaalta hallinnoinnin ja sisäisen valvonnan järjestelmien toiminnassa on edelleen todettavissa ongelmia kullakin hallinnon tasolla komissiosta alkaen ja väliportaiden, kuten jäsenvaltioiden viranomaisten, kautta aina lopullisiin edunsaajiin saakka. Nämä ongelmat ovat aiheuttaneet merkittävässä määrin sisältö- ja muodollisia virheitä, minkä vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei nytkään voi antaa myönteistä lausumaa komission maksujen perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. 0.11 Tilintarkastustuomioistuin vetoaa komissioon, jotta se viipymättä jatkaisi ja tehostaisi varainhoidon uudistamista. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa erityisesti, että komissio ottaisi kaikilta osin huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 4/97 esitetyt suositukset laatiessaan tarkistetun ehdotuksen varainhoitoasetuksen muuttamisesta, jotta ehdotuksessa puututtaisiin tyydyttävien tilinpäätösasiakirjojen laatimista koskeviin ongelmiin ja osaltaan lujitettaisiin hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä, joita sovelletaan yhteisön tuloihin ja menoihin (ks. kohta 0.8 ). Koska varainhoitoasetuksen uutta perusteellista tarkistusta ei voida tehdä pitkään aikaan, on tärkeää, että meneillään olevassa tarkistustyössä käytetään hyväksi tarvittavaa asiantuntemusta, vaikka työ sen takia pitkittyisikin. (1) EYVL C 147, 27.5.1999. (2) EYVL C 192, 8.7.1999. (3) EYVL C 217, 29.7.1999. (4) EYVL C 276, 29.9.1999. (5) EYVL C 230, 22.7.1998. (6) EYVL C 154, 1.6.1999. (7) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988, kohta 1.23. (8) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988, kohta 1.24. (9) EYVL C 57, 23.2.1998. Kertomus yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista Ensimmäinen luku(1) Omat varat 1.0 SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> YLEISTÄ 1.1 Perinteisten omien varojen alalla tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin aikaisempiin huomautuksiin perustuvan seurannan lisäksi tullivelan maksamiseen liittyvien vakuuksien ja takaussitoumusten hallinnointiin sekä näiden vakuuksien ja takaussitoumusten käyttöön tullivalvonnan ja tavaroiden tullauksen yhteydessä(2). Arvonlisäverosta (alv) saatavia sekä bruttokansantuloon (BKTL) perustuvia omia varoja koskevassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin aikaisempiin huomautuksiin liittyvän seurannan yhteydessä erityisesti alv:sta saatavien omien varojen määräytymisperusteita kansallisiin alv-tuloihin nähden sekä sitä, miten valvotaan, että kansalliset lainsäädännöt ovat yhteisön oikeuden mukaisia. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 1.2 Taulukossa 1.1 esitetään yhteenveto yhteisön tuloista varainhoitovuodelta 1998; kaaviosta 1.1 käyvät ilmi seuraavat seikat: a) Varainhoitovuoden 1998 todelliset tulot, jotka lisääntyivät 4,9 prosenttia varainhoitovuoteen 1997 verrattuna (80547,7 miljoonaa ecua), olivat määrältään 84529,7 miljoonaa ecua; ne vastasivat näin ollen 101,05:ttä prosenttia lopullisessa talousarviossa ennakoiduista tuloista. b) Varojen kantamisesta aiheutuneiden kulujen (1567,9 miljoonaa ecua) vähentämisen jälkeen nettomääräiset perinteiset omat varat olivat 14110,7 miljoonaa ecua, mikä vastaa 16,9:ää prosenttia todellisten tulojen koko määrästä; nämä varat, jotka vähenivät 0,4 prosenttia varainhoitovuoteen 1997 verrattuna, kertyivät: Taulukko 1.1 - Tulot varainhoitovuosilta 1997 ja 1998 - Talousarvion toteuttaminen vuonna 1998 >TAULUKON PAIKKA> i) 13506,2 miljoonan ecun bruttomääräisistä tullimaksuista, jotka vastaavat 86,1:tä prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä (15678,5 miljoonaa ecua)(3), ii) 1102,2 miljoonan ecun bruttomääräisistä maatalousmaksuista, jotka vastaavat 7 prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä, iii) 1070,1 miljoonan ecun bruttomääräisistä sokeri- ja isoglukoosimaksuista, jotka vastaavat 6,8:aa prosenttia perinteisten omien varojen bruttomäärästä. c) Arvonlisäverosta (alv) saatavat omat varat, ottaen huomioon saldot ja mukautukset (401,5 miljoonaa ecua), olivat 33086,5 miljoonaa ecua(4) eli 39,1 prosenttia kaikista todellisista tuloista; kun otetaan huomioon alv:n määräytymisperusteen rajaaminen, todelliset tulot vähentyivät 3,7 prosenttia (34351,5 miljoonaa ecua) varainhoitovuoteen 1997 verrattuna. d) BKTL-varat, ottaen huomioon saldot ja mukautukset (597,7 miljoonaa ecua), olivat 35026 miljoonaa ecua(5) (joista varauksia 271,7 miljoonaa ecua) eli Kaavio 1.1 - Yhteisön talousarvion rahoitus >PIC FILE= "C_1999349FI.001101.EPS"> Selitys (x %, y %): - x %: osuus varainhoitovuotta 1998 koskevan talousarvion rahoituksessa. - y %: vuoden 1998 muutokset vuoteen 1997 nähden. Selitys (x %): - x %: osuus perinteisissä omissa varoissa varainhoitovuonna 1998. Lähde: vuoden 1998 talousarviot ja vuosien 1997 ja 1998 tulostilit. 41,4 prosenttia kaikista todellisista tuloista; BKTL-varat lisääntyivät 30,2 prosenttia edelliseen varainhoitovuoteen verrattuna (26891,7 miljoonaa ecua); tällä varainlähteellä tasapainotetaan yhteisön talousarviota: sillä ainoastaan katetaan muiden käytettävissä olevien varojen ja suoritettavien menojen välinen erotus. e) Edellisestä varainhoitovuodesta käytettävissä oleva ylijäämä (959,96 miljoonaa ecua) ja sekalaiset tulot (1259,04 miljoonaa ecua) vastaavat 2,6:tta prosenttia kaikista todellisista tuloista; määrä on vähentynyt varainhoitovuoteen 1997 verrattuna 57,3 prosenttia. TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ARVIOINTI Perinteiset omat varat Sovellettavat säännökset 1.3 Perinteisiä omia varoja koskeva erityinen säännöstö käsittää a) Euroopan yhteisöjen omista varoista 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/728/EY, Euratom(6), sekä yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta 29 päivänä toukokuuta 1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89(7), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 8 päivänä heinäkuuta 1996 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EY) N:o 1355/96(8), b) yhteisön tullikoodeksista 12 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92(9), sekä tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun asetuksen soveltamista koskevista säännöksistä 2 päivänä heinäkuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2454/93(10). Tarkastuksen sisältö 1.4 Tarkastuslausumaan liittyvä perinteisten omien varojen tarkastus perustuu tullimaksuihin, jotka on todettu ja kirjattu jäsenvaltioiden tileihin (A-kirjanpitoon) tulliviranomaisille toimitettujen ilmoitusten pohjalta (ilmoitukset koskevat tavaroiden luovuttamista vapaaseen liikkeeseen yhteisössä). Tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastus ei voi kattaa sellaisia tuontitavaroita, joita ei ole ilmoitettu tullissa tai joiden kohdalla tullivalvonta on onnistuttu välttämään. Komissio laatii yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan työohjelmansa yhteydessä vuosittain kertomuksen, jossa esitetään laskelma jäsenvaltioiden omissa tutkimuksissaan toteamista säännönvastaisuuksista ja petoksista. Viimeisimmässä kertomuksessaan(11) komissio ilmoitti säännönvastaisuustapauksiin liittyvien tullien yhteismääräksi 1000 miljoonaa ecua vuoden 1993 jälkimmäisestä puoliskosta lähtien; tuolloin otettiin käyttöön komission uusi petostentorjuntastrategia. 1.5 Tilintarkastustuomioistuin ottaa kuitenkin huomioon säännönvastaiseen tuontiin jo itsessään liittyvät riskit. Se suoritti muiden tehtäviensä yhteydessä erityistarkastuksia, joissa keskityttiin arvioimaan jäsenvaltioissa käytettäviä menettelyjä, joiden avulla yhteisölle kuuluvat perinteiset omat varat kannetaan. Viimeisimmät tarkastukset koskivat riskianalyysimenetelmien käyttöä tullivalvonnassa(12). 1.6 Tulostiliin tuloina merkittyjen määrien lisäksi (ks. taulukko 1.2 ja kohta 1.3) taseessa ilmoitetaan määrät, joita ei ole vielä tilitetty ja jotka on sen sijaan merkitty erilliseen kirjanpitoon (B-kirjanpito). Erillisen kirjanpidon pitämisestä vastaavat jäsenvaltiot, joiden on lisäksi toimitettava siitä komissiolle katsaus neljännesvuosittain. Yhteensä 1812,9 miljoonan ecun määrästä, joka vastaa saamisia jäsenvaltioilta 31. joulukuuta 1998 (konsolidoidun taseen nide IV, 3. luku, kohta VII.B.2, s. 50) 1739,4 miljoonaa ecua ovat tulleja, maatalousmaksuja sekä sokeri- ja isoglukoosimaksuja, jotka jäsenvaltiot ovat todenneet ja vieneet tähän erilliseen kirjanpitoon. 1.7 B-kirjanpidon 31. joulukuuta 1998 vallinneen tilanteen mukainen saldo (1739,4 miljoonaa ecua) on kasvanut nettomääräisesti 377,4 miljoonaa ecua eli 27,7 Taulukko 1.2 Arvioidut ja todelliset omat varat vuonna 1998 jäsenvaltioittain eriteltynä >TAULUKON PAIKKA> prosenttia edelliseen varainhoitovuoteen verrattuna (1362 miljoonaa ecua). Tähän kasvuun ovat syynä a) jäsenvaltioiden uudet kirjaukset erilliseen kirjanpitoon, jotka ovat lisääntyneet 671,5 miljoonan ecun verran, mikä vastaa 49:ää prosenttia edellisen varainhoitovuoden saldosta (1362 miljoonaa ecua), b) varainhoitovuoden aikana todettujen perittävien määrä (199,2 miljoonaa ecua), c) varainhoitovuoden aikana suoritetut peruutukset ja poistetut saamiset (94,9 miljoonaa ecua). 1.8 Aikaisempien varainhoitovuosien tapaan tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös menettelyt, joilla perinteiset omat varat viedään kirjanpitoon ja kerätään yhteen komissiolle tilittämistä varten. Havaintoja koskeva analyysi 1.9 Tarkastettaessa menettelyjä, joilla perinteiset omat varat viedään kirjanpitoon ja kerätään yhteen, on todettavissa, että osaa todetuista maksuista ei ole tilitetty komissiolle tai ne on tilitetty huomattavasti viivästyneinä. Jäsenvaltioiden on maksettava viivästyskorko viivästyneistä tilityksistä. 1.10 Kuten vuonna 1997(13), jäsenvaltioiden erillisissä kirjanpidoissa ilmenee toisinaan merkittäviä virheitä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi ilmi, että osa todetuista maksuista, jotka pitäisi kirjata A-kirjanpitoon ja tilittää, jätetään aiheettomasti erilliseen kirjanpitoon. Lisäksi jotkin tullivelat on viety erilliseen kirjanpitoon myöhässä, tai ne on kirjattu sinne kahteen tai useampaan kertaan. Komission ja jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki tullit ja maatalousmaksut, jotka on todettu ja joista ei ole annettu vakuutta tai jotka on riitautettu, kirjataan erilliseen kirjanpitoon virheettömästi ja oikeamääräisenä. Siinä missä bruttomäärät saatetaan esittää taseessa liian pieninä, on käytännössä varmaa, että todellisuudessa perittävissä olevat määrät arvioidaan liian suuriksi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi viime vuosien kokemuksen perusteella, että erilliseen kirjanpitoon kirjatuista tulliveloista on perittävissä vain noin 10 prosenttia. Komission olisi kirjanpidon varovaisuusperiaatteen mukaisesti tehtävä varaus osasta erilliseen kirjanpitoon merkittyjen velkojen määrää, ottaakseen huomioon näiden velkojen perintään liittyvät erityiset epävarmuustekijät. Tarkastuksen tulos 1.11 Tarkastuksissa saatiin kaiken kaikkiaan tyydyttävä tulos tilien luotettavuuden ja tilikirjausten perustana olevien toimien (ks. kohta 1.4) laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta. Suurin osa tulostilin perustana olevien toimien tarkastuksessa havaituista, yleensä vähäisistä virheistä liittyy näiden toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen, mutta niillä ei ole olennaista vaikutusta tulostilin oikeellisuuteen. 1.12 Jäsenvaltioiden pitämissä erillisissä kirjanpidoissa ilmenee merkittäviä virheitä, jotka vaikuttavat saamisten kokonaismäärän oikeellisuuteen konsolidoidussa taseessa. Alv:sta saatavat ja BKTL:oon perustuvat omat varat 1.13 Alv:sta ja BKTL:sta saatavien varojen alalla määräytymisperusteet vahvistetaan tilastotietojen pohjalta, mikä estää tilien perustana olevien tietojen tarkastamisen kirjanpidollisessa mielessä. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission hallussa olevien alv- ja BKTL-tietojen pohjalta, oliko kaikkien jäsenvaltioiden maksuosuudet laskettu oikein eri vaiheissa (asianomaisten varainhoitovuosien alkuperäisestä talousarviosta lopulliseen tarkistukseen saakka). 1.14 Tilintarkastustuomioistuin sai riittävän varmuuden komission käyttöönottaman alv- ja BKTL-varojen kantojärjestelmän luotettavuudesta, kuitenkin edellä mainittu rajoitus huomioon ottaen. Lukuun ottamatta joitakin ongelmia, joita ilmenee määräytymisperusteisiin tehtävissä mukautuksissa ja joiden vaikutukset on korjattu, järjestelmä mahdollistaa omien varojen säännöllisen maksun. 1.15 Komissiolla ei ole aloitteistaan huolimatta vieläkään reaaliaikaista tietoa saamisistaan jäsenvaltioissa. Tämä saattaa olla syynä käteisvarojen hoidon ongelmiin(14). KANSALLISET ALV-TULOT JA ALV:STA SAATAVIEN OMIEN VAROJEN MÄÄRÄYTYMISPERUSTEET Johdanto 1.16 Alv-varojen määräytymisperusteet vahvistetaan jäsenvaltioiden keräämien tulojen perusteella. Näiden tulojen vähentyminen saattaa johtua siitä, että kansalliset järjestelmät eivät ole tarpeeksi tehokkaita veronkierron torjumisessa. Vähentymiseen saattavat olla syynä myös erot yhteisön oikeuden soveltamisessa. Koska alv on kansallisella tasolla hallinnoitava vero, on jäsenvaltioiden tehtävä huolehtia, että se kannetaan tehokkaasti, säännöksiä noudattaen ja vaadituissa määräajoissa. 1.17 Alv on sekä yhteisön että kansallisten talousarvioiden tärkeä rahoituslähde(15). Erot yhteisen alv-järjestelmän soveltamisessa voivat olla yksi niistä tekijöistä, jotka aiheuttavat kilpailuolosuhteiden vääristymisen eri jäsenvaltioiden verovelvollisten välillä. 1.18 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, kuinka komissio hoitaa jäsenvaltioiden alv-tulojen kehityksen seurannan ja kuinka valvotaan kansallisten alv-lainsäädäntöjen yhdenmukaisuutta yhteisön oikeuteen nähden. Näiden alojen osalta tilintarkastustuomioistuin on esittänyt jo aikaisemmin useita huomautuksia(16). Jäsenvaltioiden alv-tulojen kehitys Tilintarkastustuomioistuimen havainnot 1.19 Yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n järjestelmää koskevien tarkastusten seurauksena tilintarkastustuomioistuin oli huomauttanut, että alv-tulot olivat vähentyneet merkittävästi vuonna 1993(17). Tulojen vähentymiseen eivät voineet olla kokonaan selityksenä tekniset seikat tai sovellettava menettely. Oli näin ollen selvitettävä, oliko yhteisön sisäisestä kaupasta perittävän alv:n uusi järjestelmä suoraan syynä alv-tulojen vähentymiseen, erityisesti petosten ja veronkierron lisääntymisen vuoksi. 1.20 Vastauksena kyseisiin tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin(18) komissio ilmoitti aloitteista, joiden avulla oli tarkoitus seurata tehokkaammin jäsenvaltioiden tulojen kehitystä saatavilla olevien tietojen yksityiskohtaisen tutkimuksen avulla. Komissio halusi erityisesti tutkia entistä perusteellisemmin seikkoja, jotka voisivat olla kyseisen kehityksen taustalla. Myös neuvosto ilmoitti useaan kertaan pitävänsä tärkeänä, että alv:oon liittyvien tietojen kehitystä tutkitaan yksityiskohtaisemmin, erityisesti yhteisön sisäisen kaupan osalta(19). 1.21 Komission asianomaisten yksikköjen hoitaman alv-tulojen kehityksen seurannan tuloksia ei hyödynnetä täysimittaisesti ja koordinoidusti. Tämän vuoksi komission useat eri yksiköt saattavat pyytää jäsenvaltioilta samoja tietoja. 1.22 Petoksen ja veronkierron ongelmaa on käsitelty kyseisen seurannan yhteydessä vain epäsuorasti. Vaikka komissiolla oli jo käytössään kaikki tarvittavat tiedot, se tiedusteli jäsenvaltioilta, olivatko nämä suorittaneet tutkimuksia teoreettisten tulojen(20) ja todellisuudessa saatujen tulojen välisistä eroista. 1.23 Todellisuudessa komissio on seurannan nimissä vain ottanut huomioon jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ja selvitykset tuloja koskevien ennakkoarvioiden ja todellisten tulojen välisistä eroista. Tällaisilla vertailuilla ei yksinään pystytä selittämään alv-tulojen kehitystä ja vielä vähemmän saamaan vahvistusta petosten ja veronkierron mahdollisesta lisääntymisestä. Lisäksi analyysit, jotka kokonaisuudessaan perustuvat kunkin jäsenvaltion veroviranomaisten selvityksiin ja tietoihin, eivät voi johtaa vertailukelpoisiin päätelmiin. 1.24 Jäsenvaltioiden veroviranomaisten vastausten perusteella oli esimerkiksi mahdollista saada käsitys, että yhdenkään jäsenvaltion veroviranomaiset eivät olleet todenneet petosten lisääntyneen yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n järjestelmässä. Tällöin olisi kuitenkin pitänyt pyytää lisäselvityksiä, etenkin kun komissiolla olevat tiedot kertoivat päinvastaista ilmiön laajuudesta. On lisäksi ilmennyt huolestuttavia tietoja tiettyjen petostyyppien lisääntymisestä yhteisön sisäisissä toimissa. Esitetään jopa, että petokset haittaavat suuresti koko alv-järjestelmää. Muut tutkimukset(21) (muun muassa tilintarkastustuomioistuimen tutkimukset(22)) ovat osoittaneet, että petoksen ja veronkierron ongelma vaatii erityistä huomiota. 1.25 Tutkimuksen tehostamista koskevan vaatimuksen on esittänyt sellainen komission yksikkö, joka ei suoraan vastaa alv-tulojen seurannasta. Koska useiden lähteiden mukaan petosten lisääntymiseen pidettiin syynä yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n järjestelmää, kyseinen yksikkö ei sulkenut pois mahdollisuutta, että muut kuin suhdannetekijät - toisin sanoen rakenteelliset tekijät - saattoivat olla selityksenä ennakkoarvioita alhaisempaan tulojen tasoon. Esitettiin kuitenkin, että oli tarpeen suorittaa maakohtaisia täydentäviä analyyseja, jotta nämä rakenteelliset tekijät voitaisiin selvittää tarkemmin. Tällaista analyysiä ei ole tähän mennessä tehty. Päätelmät 1.26 Alkuperäistä tavoitetta tehostaa jäsenvaltioiden alv-tulojen kehitykseen mahdollisesti syynä olevien tekijöiden tutkimista ja yksilöidä mahdolliset rakenteelliset ongelmat ei ole vielä saavutettu. Petosten ja veronkierron esiintyneisyyden selvittäminen edellyttää riippumatonta ja perusteellista analyysiä, jonka komission eri yksiköt suorittavat koordinoidusti. Tarkastuskohteena kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaisuus yhteisön oikeuteen nähden Tilintarkastustuomioistuimen havainnot 1.27 Jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat useaan kertaan ilmoittaneet pitävänsä tärkeänä, että yhteisön direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä oikein ja ajallaan(23). Ne ovat kehottaneet komissiota tehokkaaseen valvontaan. 1.28 Komissio vahvistaa yhdeksi tärkeimmistä tehtävistään todeta tapaukset, joissa yhteisön oikeutta on rikottu(24). Kansallisia lainsäädäntöjä koskevien tarkastusten järjestelmällistämiseksi on annettu useita sisäisiä sääntöjä, muun muassa seuraava: Jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden, jotka koskevat säännösten saattamista osaksi kansallista oikeutta, tai jäsenvaltioiden myöhemmin antamien säännösten tarkastaminen mahdollistaa sen, että yksiköt voivat arvioida jäsenvaltioiden toimenpiteiden yhdenmukaisuuden yhteisön oikeuteen nähden ja aloittaa tarvittaessa asian tutkimisen ilman eri toimenpiteitä(25). Kansallisten lainsäädäntöjen tarkastaminen ja yhteisön oikeuden rikkomisen toteaminen verotuksen alalla 1.29 Komissiossa suoritettujen tarkistusten perusteella todettiin, että kansallisten lainsäädäntöjen tarkkoja analyysejä tehdään vain kantelujen seurauksena, riita-asioiden yhteydessä tai lainsäädäntöehdotuksia valmistellessa. 1.30 Kansallisten alv-lainsäädäntöjen osalta, oli kyse sitten peruslainsäädännöistä tai myöhemmistä muutoksista, ei suoriteta järjestelmällistä ja dokumentoitua tarkastusta, jonka avulla voitaisiin todeta yhdenmukaisuus yhteisön oikeuden kanssa ja havaita mahdolliset rikkomistapaukset. Toisin kuin komissio oli aikaisemmin vakuuttanut(26), ulkopuolisille asiantuntijoille tehtäväksi annettuja tarkkoja analyysejä ei ole käytetty siinä tarkoituksessa, että siirtymäjärjestelyn voimaantulon seurauksena mukautetuista kansallisista lainsäädännöistä olisi pyritty toteamaan ne mahdolliset kohdat, joissa kansallinen lainsäädäntö ei ole yhteisön oikeuden mukainen. 1.31 Aloitettujen rikkomismenettelyjen taustalla on useimmiten verovelvollisen kantelu; yleensä nämä kantelut liittyvät kaksinkertaiseen verotukseen tai kantelijoiden perusteettomana pitämään verotukseen. 1.32 Tällainen lähestymistapa saattaa johtaa siihen, että komission toiminta on vaillinaista. Sen yhteydessä painotetaan helposti yksittäisiä tapauksia ja jätetään huomiotta sellaiset rikkomistapaukset, joiden seurauksena verot jäävät kantamatta tai ne jäävät alhaisemmiksi. Itse asiassa tällaisissa tapauksissa ei ole niinkään verovelvollisten edun mukaista tuoda asiaa julki, paitsi jos nämä voivat käyttää mahdollista vääristynyttä kilpailua hyödykseen(27). Yhdenmukaisuuden arviointi 1.33 Aikaisempaan tapaan ja erityisestä sisäisestä ohjeesta huolimatta(28) komissio ei edelleenkään laadi edes omaan käyttöönsä arviota kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaisuudesta yhteisön oikeuteen nähden. Todellisuudessa kaikkea lainsäädäntöä, jonka osalta ei ole vireillä rikkomismenettelyä, on toistaiseksi pidettävä yhdenmukaisena yhteisön oikeuden kanssa, niin kauan kuin tällaista menettelyä ei ole aloitettu. 1.34 Alv-järjestelmälle on luonteenomaista eri tasoilla annettujen kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten suuri määrä. Komissio arvioi, että sen on käytännössä mahdotonta saada käyttöönsä ja siis tarkastaa kaikkia näitä säännöksiä ja määräyksiä. Komission vuonna 1986 antamista vakuutuksista huolimatta(29) kaikki jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet lainsäädännön toimittamista koskevaa velvoitetta. 1.35 Komissio voisi kuitenkin laatia arvion jäsenvaltioiden saatavilla olevien peruslainsäädäntöjen ja niiden myöhempien muutosten yhdenmukaisuudesta yhteisön oikeuteen nähden. Tämän avulla komission yksikköjen suorittama lainsäädäntöjen tarkastamistyö olisi mahdollista suunnata ja vakioida. 1.36 Komission huolta siitä, että sen toiminnanvapaus vähenee yhdenmukaisuuden arvioinnin seurauksena, ei voida pitää perusteltuna(30). Todellisuudessa tällainen arviointi laadittaisiin vain tarkastetuista säännöksistä, ja tapaus voitaisiin näin ollen ottaa uudelleen esille, jos uusia tosiseikkoja ilmaantuisi. Viiveet rikkomismenettelyissä 1.37 Noin puolessa tarkastetuista tapauksista on todettavissa(31), että sisäisten sääntöjen mukaisia määräaikoja ei noudateta rikkomismenettelyjen osalta. Viiveet, joita ilmenee menettelyjen eri vaiheissa, vaihtelevat muutamasta kuukaudesta useaan vuoteen. Ongelman ratkaisemiseksi otettiin vuonna 1996 käyttöön uusia menettelyjä. 1.38 Ongelmaan on useita eri syitä. Viiveet johtuvat asianomaisten eri yksikköjen välisistä pitkään jatkuneista eroista arviointikäytännöissä, erityisen pitkistä tarkastusmenettelyistä sekä jäsenvaltioille myönnetyistä määräajoista. Yksikköjen toiminta 1.39 Alv-lainsäädännön mukauttamisesta yhtenäismarkkinoiden vaatimuksiin sekä lainsäädännön tulkintaan ja soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä vastaa yksikkö, jonka esimiesasemassa olevasta henkilöstöstä lähes puolet on muuta kuin vakinaista henkilöstöä. Tämä osuus on kyseisessä yksikössä huomattavasti suurempi kuin vastuullisen pääosaston muissa yksiköissä. Tapausten käsittelystä saattaa siksi puuttua jatkuvuus, erityisesti sellaisten lainsäädäntöehdotusten tapauksessa, jotka liittyvät monivuotiseen ohjelmaan. 1.40 Huomattava osuus tästä ei-vakinaisesta henkilöstöstä koostuu kansallisista hallinnoista enintään kolmivuotiselle työkomennukselle siirretyistä henkilöistä. Näille voidaan antaa jo pelkästään kielitaitosyistä tehtäviä, joissa on mukana myös kyseisen henkilön lähettänyt hallintoyksikkö. 1.41 Niinkin herkällä alalla kuin verotus komission toimivaltuuksia olisi käytettävä sellaisen henkilöstörakenteen avulla, joka mahdollistaa toiminnan jatkuvuuden parantamisen ja komission etuoikeuksien kunnioittamisen. Päätelmät 1.42 Jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat korostaneet, että yhteisön lainsäädännön saattaminen kaikilta osin ja tarkasti osaksi kansallista oikeutta on olennainen yhteenkuuluvuuteen ja ykseyteen vaikuttava tekijä Eurooppaa rakennettaessa. Tätä varten komissiolla on perustamissopimusten nojalla etuoikeuksia, joiden täysimittainen käyttö on edellytyksenä yhteisön oikeuden moitteettomalle soveltamiselle. 1.43 Alv:n alalla kansallisia lainsäädäntöjä ei kuitenkaan tarkasteta järjestelmällisesti eikä niiden yhdenmukaisuutta yhteisön oikeuteen nähden arvioida, edes omaa käyttöä varten. Tästä on seurauksena, että yhteisön oikeuden soveltamista arvioidaan pääasiassa yksityishenkilöiden mahdollisten reaktioiden yhteydessä. 1.44 Tällainen tilanne voidaan katsoa puutteeksi, kun otetaan huomioon komission vastuualueet. Lainsäädäntöjen tarkastaminen ennakkoon tarjoaisi komissiolle mahdollisuuden toimia entistä ennaltaehkäisevämmällä ja kokonaisvaltaisemmalla tavalla ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet oman asiantuntemuksensa lisäämiseksi. Alv-lainsäädäntöjen soveltamista saataisiin näin yhdenmukaistettua. 1.45 Komissio on joka tapauksessa tietoinen siitä, että yhteisen alv-järjestelmän sääntöjen useat erilaiset tulkinta- ja soveltamistavat vaarantavat nykyisin järjestelmän puolueettomuuden(32) ja johtavat äärimmäisen monimutkaiseen tilanteeseen(33). 1.46 Komission olisi aiheellista siirtyä takaisin kauan sitten hylkäämäänsä käytäntöön ja alkaa laatia raportteja yhteisen alv-järjestelmän toiminnasta sellaisenaan(34). Näyttää tosiaan olevan tarpeen, että niitä lukuisissa asiakirjoissa esitettyjä tarkkoja analyysejä, joiden laatiminen on komission tehtävänä, täydennettäisiin säännöllisesti koko alv-järjestelmää koskevalla katsauksella. Sen perusteella voitaisiin pohtia tarvittavia korjaavia toimia. (1) Komission tätä lukua koskevat vastaukset alkavat sivulta 19. (2) Tarkastuksen tuloksista laaditaan erityiskertomus. (3) Perinteiset nettomääräiset omat varat (14110,7 miljoonaa ecua) + omien varojen kantamisesta aiheutuneet kulut (1567,9 miljoonaa ecua) = perinteiset bruttomääräiset omat varat (15678,5 miljoonaa ecua). (4) Alv:sta saatavat omat varat (33086,5 miljoonaa ecua) = varainhoitovuoden alv-varat (32685 miljoonaa ecua) + edellisten varainhoitovuosien saldot ja mukautukset (401,5 miljoonaa ecua). (5) BKTL-varat (35026 miljoonaa ecua) = varainhoitovuoden BKTL-varat (34428,3 miljoonaa ecua) + edellisten varainhoitovuosien saldot ja mukautukset (597,7 miljoonaa ecua). (6) EYVL L 293, 12.11.1994, s. 9. (7) EYVL L 155, 7.6.1989, s. 1. (8) EYVL L 175, 13.7.1996, s. 3. (9) EYVL L 302, 19.10.1992, s. 1. (10) EYVL L 253, 11.10.1993, s. 1. (11) Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997 - KOM(98) 276 lopullinen. (12) Erityiskertomus nro 13/98 (EYVL C 375/98, 3.12.1998). (13) Tarkastuslausuma yleiseen talousarvioon liittyvistä toimista varainhoitovuodelta 1997, kohdat 8.13 - 8.14 (EYVL C 349, 17.11.1998). (14) Erityiskertomus nro 6/98 "Alv- ja BKTL-varojen järjestelmää koskeva arvio", kohta 3.58 (EYVL C 241, 31.7.1998, s. 68). (15) Berliinin Eurooppa-neuvosto (24. - 25. maaliskuuta 1999) päätti vähentää alv-varojen osuutta yhteisön talousarvion rahoituksessa vuodesta 2002 alkaen. (16) Alv-tulojen kehitys, vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 1.92 - 1.103; Kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaisuuden tarkastus, vuosikertomukset varainhoitovuosilta 1983 (kohdat 3.14 - 3.20), 1984 (kohdat 3.19 - 3.22), 1986 (kohdat 4.9 - 4.10), 1988 (kohdat 4.4 - 4.15) ja 1995 (kohta 1.68). (17) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 1.92 - 1.103. (18) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, vastaus kohtiin 1.95 - 1.97. (19) Vastuuvapauden myöntämistä koskevat suositukset varainhoitovuosien 1994 (1 luku, 4 kohdan 3 alakohta) ja 1995 (1 luku, 2.2.1 kohta) osalta. (20) Teoreettinen alv lasketaan kansantalouden tilinpidon perusteella; kansantalouden tilinpidosta vastaavat jäsenvaltiot yhteisten puitteiden eli Euroopan koottujen tilien järjestelmän (EKT) mukaan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyötä tällä alalla käsitellään erityiskertomuksessa nro 6/98, kohdat 4.8 - 4.19 (EYVL C 241, 31.7.1998). (21) Komissio on tietoinen siitä, että harmaa talous on nykyisissä verojärjestelmissä melkoinen ongelma ja että harmaa talous näyttää lisääntyneen viime vuosikymmeninä (ks. KOM(97) 559 lopullinen, 13.11.1997, s. 18 ja KOM(98) 219 lopullinen, 7.4.1998, s. 5). (22) Erityiskertomus nro 6/98 "Alv- ja BKTL -varojen järjestelmää koskeva arvio", kohdat 4.16 - 4.19. (23) Valtioiden ja hallitusten päämiesten julistus N:o 19 (liitteenä 7 päivänä helmikuuta 1992 voimaan tulleessa perustamissopimuksessa). Euroopan parlamentin päätöslauselma, annettu 9 päivänä helmikuuta 1983 (EYVL C 68, 14.3.1983). Euroopan parlamentin päätöslauselmat yhteisön oikeuden soveltamisen valvontaa koskevista komission vuosikertomuksista vuosilta 1994 (EYVL C 65, 4.3.1996), 1995 (EYVL C 55, 24.2.1997), 1996 (EYVL C 56, 23.2.1998) ja 1997 (EYVL C 177, 22.6.1999, s. 56). Vastuuvapauden myöntämistä koskevat neuvoston suositukset varainhoitovuosien 1988 (4 luku, 1 kohta, toinen alakohta) ja 1995 (1 luku, 2.1 kohta) osalta. Amsterdamin Eurooppa-neuvosto 16.- 17. kesäkuuta 1997, puheenjohtajan päätelmät, Työllisyys, kilpailukyky ja kasvu, sivut 9 ja 10. Cardiffin Eurooppa-neuvosto 15. - 16. kesäkuuta 1998, puheenjohtajan päätelmät, kohta 17. (24) Komission kertomus: varainhoitovuotta 1995 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä annetun neuvoston suosituksen liitteenä olevien huomautusten seuranta (KOM(97) 571 lopullinen, 21.11.1997, s. 50). (25) Operatiivisten menettelyjen käsikirja, 7. päivitetty versio, maaliskuu 1995, sivu 49. (26) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, vastaus kohtaan 1.68. (27) Neuvoston direktiiviehdotuksessa, joka koskee arvonlisäverokomitean muuttamista sääntelykomiteaksi, mainitaan kaksinkertaisen verotuksen tai verottamatta jättämisen todellinen mahdollisuus (ks. KOM(97) 325 lopullinen, 25.6.1997, s. 4 ja 5). (28) Ks. kohta 1.28. (29) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1986, vastaus kohtaan 4.9. (30) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988, vastaus kohtaan 4.8. (31) Kyseessä ovat kaikki ajalla 1995 - kesäkuu 1998 loppuun käsitellyt tapaukset sekä tänä aikana kesken olevat tapaukset. (32) KOM(97) 325 lopullinen, 25.6.1997, s. 1 ja 2. (33) KOM(96) 328 lopullinen, 22.7.1996, s. 10. (34) Tällaisesta velvoitteesta määrätään 17. toukokuuta 1977 annetun neuvoston direktiivin 77/388/ETY 34 artiklassa (EYVL L 145, 13.6.1977). Komission vastaus TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ERILLINEN ARVIOINTI Perinteiset omat varat Havaintoja koskeva analyysi 1.9 Jokainen komission tietoon tullut myöhästyminen perinteisten omien varojen asettamisessa komission käyttöön, perustuipa tieto komission tarkastuksiin tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastustoimintaan, johtaa viivästyskorkojen määräämiseen asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/8911 artiklan mukaisesti. Tarkastuksen tulos 1.10 - 1.12 Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen arvioon siitä, että jäsenvaltioiden erillisessä kirjanpidossa on aihetta parantamiseen. Koska alaan sisältyy huomattavia riskejä ja se pitää sisällään suuren määrän muita rahoitustapahtumia, komissio pitää aina kirjanpitomenettelyjen tarkastamista ensisijaisena osana vuotuista tarkastusohjelmaansa. Yleensä komission tarkastukset johtavatkin menettelyjen korjaamiseen jäsenvaltioissa. Vaikka suurin osa erillisessä kirjanpidossa sattuneista virheistä on luonteeltaan satunnaisia, eräiden jäsenvaltioiden tapa kirjata takuut osoittaa, että on olemassa järjestelmällisiä virheitä, jotka johtuvat yhteisön lainsäädännön ja etenkin asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/896 artiklan virheellisestä tulkinnasta. Komissio seuraa niitä hallinnon ja rahoituksen osalta ja on vaatinut huomattavia rahasummia eräiltä jäsenvaltioilta. Saksan kieltäydyttyä muuttamasta kirjanpitomenettelyjään komissio on ryhtynyt tarvittaviin toimiin perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen rikkomisesta johtuvan menettelyn aloittamiseksi. Erillisen kirjanpidon tuloksessa esitetään komissionkin mielestä EU:n saamiset liian suurina, koska mukana on kauan sitten kirjattuja saamisia, joiden perintämahdollisuudet ovat sangen kyseenalaiset. Tilanteeseen on odotettavissa parannus, sillä neuvosto käsittelee parhaillaan asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 muutosta, jossa vahvistetaan perintäkelvottomien saamisten kirjaamista menetetyiksi. Koska tällä hetkellä ei ole objektiivisia kriteereitä tällaisten saamisten määrittelemiseksi (saamisten syntyminen kauan sitten tms.), komissio ei voi laskea tarkasti ylityksen suuruutta. Samasta syystä ei voitane ajatella taseeseen tehtävän erillistä varausta tällaisista epävarmoista saamisista. Komissio katsoo sen sijaan, että tilintarkastustuomioistuimen edellyttämän varovaisuusperiaatteen mukaisesti tilien avoimuutta voitaisiin parantaa mainitsemalla taseen liitetiedoissa, että saamiset on ehkä arvioitu liian suuriksi. ALV:sta saatavat ja BKTL:oon perustuvat omat varat 1.15 Tiliotteita ei voida saada sähköisesti jäsenvaltioista, joiden valtiokonttorit eivät ole SWIFT-järjestelmässä mukana. Tämä ei koske niitä neljää jäsenvaltiota, joissa keskuspankki hoitaa asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1552/899 artiklassa tarkoitettua tiliä. Tällä hetkellä yksi valtiokonttori lähettää tiedostot sähköisesti. Muut lähettävät tiliotteita postitse, faksilla tai sähköpostitse. Lähettämisen ajankohta ja kesto vaihtelevat suuresti. Jotkut vahvistavat komission saamiset varsin nopeasti, kun taas toiset lähettävät tiliotteet vasta kuun vaihduttua. Komission tietojen mukaan SWIFT tutkii mahdollisuuksia ottaa valtiokonttorit jäsenikseen, jolloin rahaliikenne komission kanssa helpottuisi huomattavasti. KANSALLISET ALV-TULOT JA ALV:STA SAATAVIEN OMIEN VAROJEN MÄÄRÄYTYMISPERUSTEET Jäsenvaltioiden ALV-tulojen kehitys Tilintarkastustuomioistuimen havainnot 1.21 ja 1.22 Kehityksen seuranta ja yksiköiden toiminnan yhteensovittaminen: Komissio esittää vuoden 1999 aikana ensimmäisen ALV-tulojen kehitystä koskevan kertomuksen, joka laaditaan asianomaisten yksiköiden yhteistyönä. 1.23 - 1.25 Petosten ja veronkierron vaikutus: Petokset ja veronkierto ovat monimutkaisia kysymyksiä. Komissio on tietoinen tilanteesta, ja se on käynnistänyt useita aloitteita saadakseen jäsenvaltiot, joita asia ensisijaisesti koskee, tiedostamaan entistä selvemmin tilanteen vakavuuden etenkin omien talousarvioittensa mutta myös yhtenäismarkkinoiden toimivuuden kannalta. Yhteistyön vahvistaminen jäsenvaltioiden välillä on komission ensisijaisia tavoitteita. Tätä ilmentävät neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimitetut kertomukset, jotka perustuvat asetuksen (ETY) N:o 218/9214 artiklaan ja asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/8912 artiklaan sekä yhteistoiminta jäsenvaltioiden kanssa petostentorjuntaa käsittelevässä alakomiteassa (SCAF) ja Fiscalis-seminaareissa. Päätelmät 1.26 Komissio on tarkastellut ALV-tulojen kehitystä ja todennut taas kerran, että jäsenvaltioiden ulkopuolisia luotettavia ja käyttökelpoisia tietolähteitä ei juurikaan ole. Komission yksiköt ovatkin käyneet jäsenvaltioissa saadakseen tietoja niiden käsityksestä tämän kehityksen syistä. Käyntien tuloksena on esitelty valmisteluasiakirja työryhmälle, joka koostuu välillisen verotuksen alan apulaispääjohtajista. Työryhmä on vahvistanut tulojen kehityksen seurantamenettelyn. Komissio esittää työryhmälle vuoden 1999 aikana kertomuksen jäsenvaltioiden ALV-tulojen kehityksen arvioimisesta. Tarkastuskohteena kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaisuus yhteisön oikeuteen nähden Tilintarkastustuomioistuimen havainnot Kansallisten lainsäädäntöjen tarkastaminen ja yhteisön oikeuden rikkomisen toteaminen verotuksen alalla 1.29 - 1.32 Erillinen työryhmä on tarkastellut vuosina 1990 - 1993 järjestelmällisesti osaa kansallisista ALV-säännöksistä. Sama on tehty arvonlisäverojärjestelmän täydentämisestä ja direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta 19 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/77/ETY täytäntöönpanon tarkistamiseksi. Tarkastelun tuloksena oli, että jäsenvaltiot ovat saattaneet yhteisön säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöä yleensä moitteettomasti. Jäsenvaltioiden lainsäädännön järjestelmällinen tarkastelu osoittautui raskaaksi prosessiksi, joka vaatii huomattavaa henkilöstöpanosta ja jonka tuloksena epäiltyjä rikkomistapauksia tulee yleensä esiin niukasti. Komissio tutkii lisäksi, miten niiden budjettivaikutus voitaisiin ottaa huomioon. Suurin osa rikkomisista tulee ilmi verovelvollisten tekemien kanteluiden kautta. Tämä selittyy sillä, että verovelvolliset voivat parhaiten todeta, kuinka lainsäädäntöä käytännössä sovelletaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että komission tarkastelutapa olisi jollakin tavoin puutteellinen, vaan ainoastaan sitä, että periaatteessa yhteisön oikeuden rikkomiset syntyvät siten, että koetetaan verottaa enemmän kuin yhteisön oikeuden mukaan on sallittua. Yhdenmukaisuuden arviointi 1.33 - 1.36 ALV:sta saatavien omien varojen valvonnan valmistelemisen yhteydessä komission on tarkasteltava keskeisiä lainsäädännön muutoksia havaitakseen mahdolliset poikkeamat yhdenmukaisuudesta. Komission nykyisillä voimavaroilla on toiveajattelua kuvitella päästävän yhdenmukaisuuden järjestelmälliseen arviointiin. Käytännössä rikkominen tapahtuu usein sekundaarilainsäädännön tai täytäntöönpanotoimien (hallinnollisten ohjeiden) tasolla. Jäsenvaltioilla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta ilmoittaa näistä. Päätelmät 1.42 - 1.46 ALV kattaa luonteensa mukaisesti lähes kaikkien hyödykkeiden ja palveluiden kulutuksen ja voi yleisluontoisuutensa vuoksi johtaa tulkintaerimielisyyksiin. Lisäksi erillinen työryhmä on tarkastellut vuosina 1990 - 1993 järjestelmällisesti kuudennessa ALV-direktiivissä säädettyihin ALV-alan yleisiin säädöksiin liittyviä jäsenvaltioiden säännöksiä. Näin on tehty myös arvonlisäveroon sovellettavan siirtymäjärjestelmän käyttöönoton yhteydessä. Jäsenvaltioiden lainsäädännön järjestelmällinen tarkastelu on osoittautunut raskaaksi prosessiksi, joka vaatii huomattavaa henkilöstöpanosta ja jonka tuloksena epäiltyjä rikkomistapauksia tulee yleensä esiin niukasti. Komissio tutkii lisäksi, miten niiden budjettivaikutus voitaisiin ottaa huomioon. Komission yksiköillä, joille ALV-lainsäädännön vaativat suunnittelu-, tulkinta- ja soveltamistehtävät kuuluvat, on rajalliset henkilöstövoimavarat eivätkä ne voi suorittaa jäsenvaltioiden lainsäädännön järjestelmällistä arviointia kaikilta osin. Komissio esitti vuonna 1994 kertomuksen(1) arvonlisäveroon sovellettavasta siirtymäjärjestelmästä. Siinä luetellaan suurimmat soveltamiseen liittyvät vaikeudet niin toimijoiden kuin jäsenvaltioiden verohallinnonkin kannalta. Lisäksi vuonna 1996 ilmestyneen kertomuksen "Yhteinen arvonlisäverojärjestelmä - Ohjelma yhtenäismarkkinoita varten"(2) liitteessä B arvioidaan arvonlisäveroon sovellettavaa siirtymäjärjestelmää. Koska tilanteessa ei ole tapahtunut suuria muutoksia, komissiolla ei ole aikomusta esittää uutta kertomusta lähiaikoina. (1) KOM(94) 515 lopullinen, 23.11.1994. (2) KOM(96) 328 lopullinen, 22.7.1996. Toinen luku(1) Yhteinen maatalouspolitiikka 2.0 SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> JOHDANTO 2.1 Tässä luvussa käsitellään Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosastoa (EMOTR-tuki) sekä talousarvion lukuun B2 - 51 kirjattuja menoja. Siihen kuuluu neljä osaa: a) varainhoitovuoden 1998 talousarvion toteuttaminen b) varainhoitovuotta 1998 koskevaan tarkastuslausumaan liittyvä arviointi c) varainhoitovuosien 1994 ja 1997 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen d) aiemman hedelmiä ja vihanneksia koskevan kertomuksen seuranta. VARAINHOITOVUODEN 1998 TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN Varainhoitovuoden määrärahat ja menot Käytettävissä olevat määrärahat 2.2 EMOTR:n tukiosaston alkuperäiset määrärahat varainhoitovuodeksi 1998(2) olivat 40737 miljoonaa ecua, josta rahoitusvarauksen osuus oli 500 miljoonaa ecua. Lisäksi alaluokka B1:n budjettikohtiin tarkoitetut 200 miljoonaa ecua (ks. taulukko 2.1) olivat talousarvion luvussa B0 - 40 (alustavat varaukset). 2.3 Korjaavalla ja täydentävällä talousarviolla N:o 1/98(3) vähennettiin alkuperäisiä määrärahoja 900 miljoonalla eculla alaluokka B1:n neljän tärkeimmän osaston osalta ja lisättiin 400 miljoonalla eculla luvun B1 - 31 (elintarvikeapu) osalta. 2.4 Varainhoitovuoden aikana tehtiin joitakin siirtoja alamomenttien (597,9 miljoonaa ecua), momenttien (264,5 miljoonaa ecua) ja lukujen (1234 miljoonaa ecua(4) välillä (ks. taulukko 2.2). Muutosten absoluuttinen arvo oli 20946,4 miljoonaa ecua(5) eli 5,2 prosenttia(6) alkuperäisestä talousarviosta (vuonna 1997 vastaava osuus oli 11,8 prosenttia). Merkittävä määrärahojen siirtojen väheneminen vuonna 1998 selittyy sillä, että suurimmassa osassa budjettikohtia menot osoittautuivat huomattavasti määrärahoja pienemmiksi (rahoitusvarauksen ulkopuolella jouduttiin perumaan 510,9 miljoonan ecun määrärahat). 2.5 Lopulliset määrärahat (rahoitusvarausta lukuun ottamatta) jäivät 39659 miljoonaa ecua (578 miljoonaa ecua vähemmän kuin alkuperäiset määrärahat) maatalouden päälinjauksessa määrättyä enimmäismäärää pienemmiksi (ks. taulukko 2.3). Menojen määrä 2.6 Alaluokka B1:n menot, joihin oli sitouduttu, olivat 38748,1 miljoonaa ecua (ks. taulukko 2.1). Rahoitusvarausta ja alustavia varauksia ei käytetty. 2.7 Alla olevassa taulukossa esitetään menojen ja niitä vastaavien toimenpiteiden jakaantuminen kolmessa erässä: Taulukko 2.1 - EMOTR-tuki 1998: alkuperäiset määrärahat, korjaava ja täydentävä talousarvio, siirrot sekä menot >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.2 - EMOTR-tuki 1998: muutokset alkuperäisiin määrärahoihin korjaavan ja täydentävän talousarvion sekä siirtojen kautta >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.3 - Tärkeimmät EMOTR-tukiosaston rahoitusta koskevat luvut varainhoitovuonna 1998 >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 2.8 Alaluokka B1:n nettomenot vähenivät edelliseen varainhoitovuoteen nähden (4,1 prosenttia) ensimmäisen kerran vuoden 1994 jälkeen (ks. taulukko 2.4). Bruttomenot vähenivät jopa 5,3 prosenttia, koska kahden tärkeimmän tulolähteen, luvun B1 - 37 (edeltävien varainhoitovuosien tilien tarkastaminen ja hyväksyminen) ja alamomentin B1 - 2071 (maidontuottajien osallistuminen rahoitukseen), osalta tulot vähenivät myös huomattavasti (212,8 miljoonaa ecua ja 333,3 miljoonaa ecua). 2.9 Menot jakaantuivat niiden luonteen mukaan ja jäsenvaltioittain taulukoissa 2.5 ja 2.6 esitetyllä tavalla. EMOTR:n tukiosaston tilejä koskeva yhteenveto on esitetty taulukossa 2.7 ja kaaviosta 2.1 käy ilmi EMOTR:n tukiosaston menojen kehitys 10 vuoden ajalta. Talousarvion toteuttamiseen liittyvät säännöt 2.10 Talousarvio on laadittava ja toteutettava tiettyjen sääntöjen mukaisesti, jotta voidaan taata, että noudatetaan budjettivallan käyttäjän toiveita ja avoimuutta talousarvion toteuttamisessa. Useita näistä säännöistä, etenkin yhteisön talousarviota säänteleviä pääperiaatteita(7), ei noudateta riittävästi EMOTR:n tukiosaston hallinnoinnissa. Kokonaisvaltaisuuden periaate 2.11 Kokonaisvaltaisuuden periaatteen mukaan(8) talousarvion tuloja ei voida kohdistaa tiettyihin menoeriin Taulukko 2.4 - EMOTR-tuki 1998: alkuperäiset määrärahat ja toteutuminen vuodesta 1994 vuoteen 1998 >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.5 - EMOTR-tuki 1998: menot, joihin oli sitouduttu, luvuittain ja menojen luonteen mukaan jaoteltuina >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.6 - EMOTR-tuki 1998: menot, joihin oli sitouduttu, jäsenvaltioittain ja menojen luonteen mukaan jaoteltuina >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.7 - EMOTR-tuki 1998: yhteenveto tileistä >TAULUKON PAIKKA> ja tulot ja menot on otettava talousarvioon kokonaismääräisinä. EMOTR:n tukiosaston tileissä on kuitenkin useita negatiivisia määriä (ks. taulukko 2.8), vaikka ne ovatkin vähentyneet huomattavasti varainhoitovuoden 1998 aikana (- 2498,8 miljoonaa ecua vuonna 1998 ja - 4329,6 miljoonaa ecua vuonna 1997). Näistä 2498 miljoonasta ecusta 1290,1 miljoonaa ecua vastaa tuloja (muita kuin tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyviä) ja 438,6 miljoonaa ecua komission tekemiä korjauksia jäsenvaltioiden ilmoituksiin. Niitä määriä, jotka eivät vastaa vain kirjanpitoon liittyviä oikaisuja, on pidettävä budjettituloina. Siksi on tärkeää, että komissio tarkastelee tätä aihealuetta varainhoitoasetusta uudistettaessa. 2.12 Jäsenvaltiot joutuvat myös kirjaamaan kuukausittaiseen ilmoitukseensa aiemmin annettuun ilmoitukseen liittyviä korjauksia. Näitä korjauksia ei voida aina yksilöidä selvästi etenkin siksi, että niitä vähennetään kuukauden menoista. Tämä hankaloittaa ilmoitusten valvontaa eikä näin ollen takaa sitä, että ennakot maksetaan oikein. Komission olisi vaadittava, että jäsenvaltioiden kuukausittain antamat ilmoitukset ovat entistä avoimempia ja ehdotettava tarpeen vaatiessa kyseisen asetuksen uudistamista. Vuotuisuuden periaate 2.13 Vuotuisuuden periaatteen mukaan menot kohdistuvat vain yhteen varainhoitovuoteen ja kaikki varainhoitovuoden menot on otettava vastaavaan talousarvioon. EMOTR:n tukiosaston osalta tästä periaatteesta on kuitenkin joitakin poikkeuksia. 2.14 Maatalouden varainhoitovuosi (vuoden 16. lokakuuta - seuraavan vuoden 15. lokakuuta) ei ole samanaikainen yleisen varainhoitovuoden (1. tammikuuta - 31. joulukuuta) kanssa. Alaluokka B1:een kuuluu kuitenkin myös menoja, jotka liittyvät 1. tammikuuta ja 31. joulukuuta väliseen varainhoitovuoteen ja jotka komissio toteuttaa suoraan (40 miljoonaa ecua maksusitoumuksia ja 24,8 miljoonaa ecua maksuja vuonna 1998). 2.15 EMOTR:n tukiosaston menot katetaan jaksottamattomilla määrärahoilla, jotka vahvistetaan korkeintaan vuoden mittaiseksi kaudeksi. Nämä määrärahat eivät siis sovellu toimiin, joita toteutetaan useiden varainhoitovuosien aikana, kuten liitännäistoimenpiteisiin, myynninedistämistoimiin ja (tuleviin) maaseudun kehittämistoimiin. Tämä käytäntö johtaa yhteisön pitkän aikavälin rahoitusvelvoitteiden aliarvioimiseen. Kaavio 2.1 - EMOTR:n menojen kehitys niiden luonteen mukaan eriteltynä (1988 - 1998) >PIC FILE= "C_1999349FI.003101.EPS"> Vertailukohdat taulukon 2.5 sarakkeisiin: (1) Interventiot - välittömät maksut: hintoja koskevat tasaustuet (sarakkeet 5 ja 6) lisättynä markkinoilta vetäminen peltokasvien osalta (budjettikohta B1 - 10, sarake 4). (2) Vientituet: sarake 3. (3) Rakenteelliset toimet: suuntautumispalkkiot (sarake 7) sekä liitännäistoimenpiteet (budjettikohta B1 - 50 sarake 17). (4) Interventiot - varastointi - markkinoilta vetäminen: lisättynä yksityinen varastointi (sarake 8), julkinen varastointi (sarakkeet 11 - 14) sekä markkinoilta vetäminen paitsi peltokasvien osalta (sarake 4 vähennettynä budjettikohta B1 - 10) ja vähennettynä perityt maidon lisämaksut (sarake 9). Muut toimenpiteet (elintarviketuki (sarake 16) ja muut menot paitsi liitännäistoimenpiteet (sarake 17 vähennettynä saman sarakkeen budjettikohta B1 - 50)), jotka ovat vain 556,6 miljoonaa ecua, eivät ole yllä olevassa kaaviossa. Niiden kehitys ei olisi luettavissa käytetyn asteikon takia. Lähde: komission tilit. 2.16 Varsinaisessa määrärahojen hallinnoinnissa oli poikkeuksia vuotuisuuden periaatteesta. Esimerkiksi 14. joulukuuta 1998 hyväksytyssä korjaavassa ja täydentävässä talousarviossa N:o 1 on 400 miljoonan ecun määrärahojen lisäys lukuun B1 - 31 elintarvikeavun antamiseksi Venäjälle. Toimenpidettä ei voitu kuitenkaan toteuttaa varainhoitovuoden 1998 aikana seuraavista syistä: a) neuvosto hyväksyi toimenpiteen oikeudellisen perustan vasta 17. joulukuuta 1998, b) toimenpiteeseen liittyvät menot, jotka olivat ilmoitusmenettelyn alaisia, olisi ollut suoritettava ennen 15. lokakuuta 1998 ja tuotteet saatava liikkeelle varastoista ennen 31. elokuuta 1998. 2.17 Koska määriä ei voitu sitoa eikä maksaa vuonna 1998, budjettivallan käyttäjä päätti siirtää määrärahat varainhoitovuoteen 1999. Näin se siirsi tämän menoerän edellisestä varainhoitovuodesta seuraavaan ja hyötyi suuresta liikkumavarasta, joka aiheutui määrärahojen vajaakäytöstä vuonna 1998. 2.18 Tapauksessa, johon viitataan jäljempänä (varainhoitovuosien 1994 ja 1997 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen, kohta 2.66), vuonna 1994 maksettu ja ilmoitettu meno kirjattiin kuitenkin vuoden 1995 menoihin, sillä varainhoitovuoden 1994 budjettikohdissa ei ollut riittävästi määrärahoja. Menojen kirjaamisen määräajat 2.19 Maataloutta koskevassa lainsäädännössä ei ole aina tarkkoja menojen toteuttamisen määräaikoja. Jos määräajat ovat olemassa, maksun ja jäsenvaltion ilmoituksen, ei menojen aiheuttajan (sadonkorjuu, vienti), perusteella määritellään, mihin varainhoitovuoteen meno kuuluu. Näiden menojen kirjaaminen riippuu siten suurelta osin siitä, kuinka tunnollisesti jäsenvaltiot toimivat. 2.20 Lokakuussa 1997 ilmoitetuissa menoissa (varainhoitovuoden 1997 menot) yksi jäsenvaltio liitti ilmoitukseensa alkoholin julkisen varastoinnin kuluja 47,1 miljoonaa ecua kaudelta 1990 - 1995. Koska komissiolla ei ollut riittäviä perusteita kieltäytyä tästä menosta, mutta se halusi kuitenkin tutkia tapausta, se myönsi ennakkoa varainhoitovuoden 1997 aikana. Komissiolla Taulukko 2.8 - EMOTR-tuki 1998: menot, joihin oli sitouduttu, luvuittain sekä positiivisten ja negatiivisten määrien mukaan jaoteltuina >TAULUKON PAIKKA> on kaksi kuukautta aikaa tehdä yksityiskohtaiset kirjaukset, mutta tapahtuma vietiin kirjanpitoon kuitenkin vasta joulukuun 1998 lopussa. 2.21 Jäsenvaltiot toteuttivat vuonna 1997 erilaisia valvonta- ja torjuntatoimia, joilla ei ollut täydellistä oikeudellista perustaa (puuttui kaksi täytäntöönpanoa koskevaa asetusta, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat antaa ilmoituksen aiheutuneista menoista ja komissio voi suorittaa korvauksen(9). Kyseiset määrät (9,2 miljoonaa ecua) sidottiin varainhoitovuonna 1997, ja sitoumukset puolestaan siirrettiin varainhoitovuoteen 1998. Päinvastoin kuin edellisessä tapauksessa ennakon maksu siirrettiin seuraavaan varainhoitovuoteen (helmikuuhun 1998) ja lopullinen maksu merkittiin kirjanpitoon lokakuussa 1998. 2.22 Käytössä olleet toimintatavat johtivat menojen kirjaamiseen tavalla, joka ei ole riittävän yhdenmukainen EMOTR:n tukiosaston menojen avoimuuden ja vertailtavuuden takaamiseksi pitkällä aikavälillä. Budjettihallinto Ennakot ja menot 2.23 Jäsenvaltioiden maksajavirastot suorittavat EMOTR:n tukiosaston maksut. Näistä menoista tehdään seuraavan kuukauden aikana ilmoitus, jonka perusteella komissio maksaa ennakkoja jäsenvaltioille. Varainhoitovuoden päätyttyä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn avulla (ks. jäljempänä kohdat 2.60 - 2.102) vahvistetaan unionin menojen lopullinen määrä. 2.24 Jäsenvaltiot voivat saada ennakkoa vain jos maksu on suoritettu sen kuukauden aikana, jolle se oli ilmoitettu (maksu voidaan suorittaa shekillä, jolloin maksupäivänä pidetään shekin päivämäärää, mikä on jäsenvaltioiden edun mukaista, tai pankkisiirrolla). Tässä vaiheessa ei tarkasteta suoritettujen maksujen yhteissumman oikeellisuutta. Joissakin tapauksissa tilintarkastustuomioistuin totesi, että maksajavirastot eivät pystyneet esittämään tarkkaa luetteloa tapahtumista, joilla ilmoitetut määrät voidaan perustella. 2.25 Joitakin ilmoituksiin liittyviä näkökohtia (ennusteiden luotettavuus, ilmoitetut määrät), joiden perusteella menojen seuranta olisi jossain määrin mahdollista, tarkistetaan vain harvoin. Jäsenvaltioiden määräajan jälkeen ilmoittamien menojen hylkääminen osittain tai kokonaan on käytännössä vaikeata monimutkaisten säännösten takia. Vuonna 1998 jäsenvaltioiden ilmoittamia menoja oli 38744,2 miljoonaa ecua, joista 36,1 miljoonan ecun osalta kieltäydyttiin rahoituksesta. 2.26 Menoista 35,7 prosentilla ei ole määräpäiviä maksujen suorittamiselle. Toimenpiteiden (esimerkiksi myynninedistämistoimien ja liitännäistoimenpiteiden) toteuttamisessa havaittiin kuitenkin viiveitä. Komissio ei voi myöskään varmistua siitä, että jäsenvaltio on vastannut edunsaajan maksupyyntöön tarkoitetun määräajan kuluessa tai noudattanut toteuttamisaikataulua (elintarvikeapu). 2.27 Komissio tarvitsee jäsenvaltioiden arvioita pystyäkseen ennakoimaan rahoituksen tarpeen. Joidenkin jäsenvaltioiden toimittamat arviot eivät ole kuitenkaan riittävän luotettavia erityisesti varainhoitovuoden lopussa, jolloin tietojen tarkkuus on erityisen tärkeää. Voimassa olevissa asetuksissa ei ole säädetty tähän liittyvistä seuraamuksista. 2.28 Dollarin ja ecun pariteetin myönteisen kehityksen ansiosta (278 miljoonaa ecua) rahoitusvarausta vahvistettiin 78 miljoonalla eculla (200 miljoonan ecun vapaamäärä vähennetty). Tämä 78 miljoonan ecun maksusiirto tehtiin kuitenkin luvusta B1 - 15 (hedelmät ja kasvikset), ei budjettikohdista, joita pariteetin kehitys todellisuudessa koski (vilja ja sokeri). Hallinnointi Maataloutta koskeva lainsäädäntö 2.29 Maataloutta koskeva lainsäädäntö on monimutkainen ja siihen liittyy useita satoja toimenpiteitä. Siksi EMOTR:n tukiosaston hallinnoinnista vastaavien yksiköiden on sovellettava monia säännöksiä, jotka eivät ole aina selvän ja koonnetun järjestyksen mukaisia ja ovat joskus jopa ristiriidassa yleisen varainhoitoasetuksen kanssa. Maataloutta koskevan lainsäädännön yhdenmukaistaminen ja komission pyrkimys sen yksinkertaistamiseen ovat edistysaskeleita, mutta asian hyväksi on ponnisteltava vielä entistä enemmän. Budjettinimikkeistö 2.30 Alaluokka B1:n menot jakautuvat osastoihin, lukuihin, momentteihin ja alamomentteihin talousarviomenettelyn yhteydessä vahvistetun budjettinimikkeistön mukaisesti(10). Koska EMOTR:n tukiosaston varainhoitovuosi ei osu ajallisesti yhteen yleisen varainhoitovuoden kanssa, 16. lokakuuta ja 31. joulukuuta välisen kauden menot toteutetaan ja jopa ilmoitetaan ennen kuin varsinainen varainhoitovuoden talousarvio, johon ne kuuluvat, on hyväksytty, mikä aiheuttaa joskus käytännön ongelmia. 2.31 Vuoden 1998 budjettinimikkeistö (191 alamomenttia) säilyi pääosiltaan samanlaisena kuin vuonna 1997. Se on hyvin epätasapainoinen, koska 93,8 prosenttia menoista on merkitty ainoastaan 59 alamomenttiin; 40 prosenttia menoista on merkitty viiteen alamomenttiin ja 0,3 prosenttia menoista 41 alamomenttiin, kun taas 29 alamomentissa on enemmän tuloja kuin menoja. 2.32 Maatalousalan varainhoitoa koskevassa lainsäädännössä säädetään yksityiskohtaisesti talousarvion alanimikkeistöstä. Alanimikkeistöä (979 vuonna 1998 muutettua alamomenttia) olisi parannettava, sillä a) nimikkeisiin liittyvää oikeudellista perustaa ei mainita systemaattisesti, b) ennakoiden ja loppumaksujen erottaminen toisistaan tai niiden erittely markkinointivuoden mukaan ei ole aina mahdollista, mikä hankaloittaa varainhoitovuosien vertaamista toisiinsa. Tietojärjestelmät 2.33 Tilintarkastustuomioistuin arvosteli AGREX- ja SINCOM-tietojärjestelmien organisointia vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1997(11). Vaikka vuoteen 2000 liittyvää ongelmaa onkin tutkittu, järjestelmien puutteita ei ole kuitenkaan käsitelty loppuun asti. Siten AGREX-järjestelmässä havaittiin jälleen virheellisiä tietoja (päiväyksiä tai määriä). Tilintarkastustuomioistuimen käyttöön annettujen asiakirjojen mukaan esimerkiksi korjausten yhteismäärä maksujen määräaikojen ylityttyä on joissakin tapauksissa 7,4 miljoonaa ecua ja toisissa tapauksissa 13,9 miljoonaa ecua. AGREX-järjestelmään kirjattu määrä, joka koskee menojen maksamisesta kieltäytymistä, poikkeaa edellä mainituista määristä, ja järjestelmästä ei selviä, miksi maksamisesta oli kieltäydytty. 2.34 Tämän takia komission tulisi hankkia käyttöönsä tietojärjestelmä, joka todella soveltuu maatalousmenojen tutkimiseen ja valvontaan. Päätelmät 2.35 Varainhoitovuonna 1998 EMOTR:n tukiosaston talousarvion toteuttamiselle oli tyypillistä monet talousarvion alkuperäisten määrärahojen muutokset, vaihteleva käyttöaste (yleensä kuitenkin alhaisempi kuin alkuperäiset määrärahat) ja erilaiset rikkomukset talousarvion toteuttamisessa noudatettavia sääntöjä vastaan. Koska tilinpito ei ole avointa ja mahdollisuudet valvoa tehokkaasti jäsenvaltioiden kuukausittaisia ilmoituksia ovat vähäiset, budjettihallintoa on parannettava maatalousmenojen (tietojärjestelmien, menettelyjen, jopa lainsäädännön) osalta. Unionin laajentumisen ja joidenkin rakenteellisten toimien EMOTR:n tukiosastoon siirtämisen vuoksi parantamistehtävästä on tullut entistä kiireellisempi. TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ARVIOINTI Johdanto 2.36 Jäsenvaltioiden maksajavirastot suorittavat lähes kaikki yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvät menot. Komissio maksaa maksajavirastoille kuukausittain määrän, joka lasketaan kaksi kuukautta aiemmin ilmoitettujen kokonaismenojen perusteella. Nämä maksut kirjataan menoihin sillä varauksella, että niihin saatetaan tehdä korjauksia tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä varainhoitovuoden päätyttyä. 2.37 Tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 7 päivänä heinäkuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 mukaan jäsenvaltioiden on lähetettävä komissiolle seuraavan varainhoitovuoden 10 päivään helmikuuta mennessä kunkin maksajaviraston vuosittaiset tilit sekä todistus tilien todenperäisyydestä, täydellisyydestä ja tarkkuudesta. Todistus on annettava ennen 31 päivää tammikuuta, ja sen antajana on oltava pätevä ja maksajavirastosta riippumaton elin, joka todistusta varten tarkastaa menettelyt sekä tapahtumista poimitun otoksen kansainvälisesti hyväksyttyjen tarkastusstandardien mukaisesti. Todistuksen perusteella komissio tarkastaa ja hyväksyy edellisen vuoden 15 päivänä lokakuuta päättyneen varainhoitovuoden tilit ennen 30 päivää huhtikuuta. Tästä kirjanpidon tarkastamisesta ja hyväksymisestä huolimatta komissio voi myöhemmin sulkea ulkopuolelle menoja, jotka eivät ole yhteisön sääntöjen mukaisia. Tämä on mahdollista tehdä ainoastaan 24 kuukauden määräajan kuluessa; poikkeuksena ovat kuitenkin tapaukset, joissa on kyse säännönvastaisuuksista tai Amsterdamin sopimuksen 88 (valtiontuet) ja 226 (jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne) artiklaan liittyvistä menettelyistä. 2.38 Yhteisen maatalouspolitiikan menot vastaavat pääasiassa unionin yleisen talousarvion alaluokkaan B1 kuuluvia määrärahoja. Varainhoitovuonna 1998 maksujen määrä oli 38810 miljoonaa ecua (ks. kohdat 2.2 - 2.35). Tilien luotettavuus 2.39 Komission menojen hallinnointijärjestelmiä tarkastettaessa ei ilmennyt tekijöitä, joiden vuoksi tilien yleinen luotettavuus olisi asettava kyseenalaiseksi. Kirjanpidosta on kuitenkin lähes mahdotonta yksilöidä negatiivisia menoja, koska ne on yhdistetty jäsenvaltioiden aloitteesta tehtyjä korjauksia vastaaviin tapahtumiin. Tarkasteltaessa konsolidoidun tilinpäätöksen (31. joulukuuta 1998) EMOTR:n tukiosastoa koskevia kohtia merkittäviä poikkeamia ei ilmennyt muualla kuin tulostilissä (maataloustuotteiden varastojen arvon alenemisen kohdalla) sekä taseen ulkopuolisissa sitoumuksissa, jotka kuitenkin vaikuttavat taseeseen. Näin ollen: a) Tulostilissä huomioon otettu maataloustuotteiden varastojen arvon aleneminen on laskettu ennakoitujen, ei varastoissa olevien todellisten määrien perusteella. Olisi toivottavaa, että komissio tekisi laskelmansa varastojen todellisen tilanteen perusteella (vastaava ongelma taseen ulkopuolisten sitoumusten osalta: ks. kohta 2.39 b) iii)). b) Taseen ulkopuoliset sitoumukset (vastaavaa): i) Erään "potentiaaliset saamiset, jotka johtuvat EMOTR:n tukiosastossa todetuista petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista" merkitty määrä (1747 miljoonaa ecua) on arvioitu virheellisesti, mikä johtuu UCLAFissa ilmenneistä viivästyksistä tietojen saattamisessa ajan tasalle. ii) Myös erään "potentiaaliset saamiset EMOTR:n tukiosaston edunsaajilta" merkitty maksajavirastoilta perittävä 862,5 miljoonan ecun määrä antaa harhaanjohtavan kuvan saamisten kokonaismäärästä, sillä siihen ei ole kirjattu Saksaa koskevia varainhoitovuoden 1998 saamisia (Saksa ei toimittanut tietoja ajoissa). Lisäksi määrien arvostamisessa on käytetty 10. marraskuuta 1998 voimassa ollutta vaihtokurssia, vaikka se olisi täytynyt tehdä 31. joulukuuta 1998 sovelletun kurssin mukaisesti (mikä olisi nostanut nimikkeen arvoa noin 0,2 miljoonalla eculla). Toisaalta monia tähän nimikkeeseen jo useiden vuosien ajan merkittyjä saamisia ei ilmeisesti enää voida periä, joten ne olisi vähennettävä nimikkeen loppusummasta (ks. kohta 2.94). iii) Erää "maataloustuotevarastojen myynnistä kertyvä mahdollinen nettovoitto" (307,9 miljoonaa ecua) ei arvioitu varastoissa 30. syyskuuta olleiden todellisten määrien, vaan elo- ja syyskuun vaihteessa saatujen tietojen perusteella (vastaava ongelma tulostilin osalta: ks. kohta 2.39 a)). c) Taseen ulkopuoliset sitoumukset (vastattavaa): i) Erään "potentiaaliset kulut, jotka liittyvät EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen ja joista tuomioistuin ei ole vielä antanut tuomiota" (350,4 miljoonaa ecua) sisältyy 15,8 miljoonan ecun määrä, joka olisi pitänyt vähentää erän loppusummasta, koska tuomioistuin antoi tuomion ennen varainhoitovuoden päättymistä. Erään ei kuitenkaan ole merkitty riita-asiaan liittyviä 0,3 miljoonan ecun mahdollisia kuluja. ii) Määrät, joista sovitteluelin ei vielä ole antanut suositusta tai joiden osalta jäsenvaltiot eivät ole ilmaisseet kantaansa, olisi merkittävä nimikkeeseen "potentiaaliset kulut, jotka liittyvät EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen". 2.40 Tilintarkastustuomioistuin toistaa siis aiemmin esittämänsä huomautuksen, jonka mukaan velkoja tai takaisin perittäviä varmoja saamisia vastaavat taseen ulkopuoliset sitoumukset olisi siirrettävä taseeseen(12). Toimien laillisuus ja asianmukaisuus Sisältövirheet 2.41 Maatalousmenojen kokonaismäärään todennäköisesti vaikuttavien virheiden määrä on jälleen liian suuri. Puolet virheistä on tapahtunut lopullisten edunsaajien tasolla. Useimmissa tapauksissa virhe johtuu pinta-alan tai karjan pääluvun ilmoittamisesta hieman liian suureksi. Yliarviointia havaittiin tapahtuneen lähes kaikissa jäsenvaltioissa. 2.42 Muut lopullisten edunsaajien tasolla havaitut sisältövirheet liittyivät tapauksiin, joissa oli epäjohdonmukaisuuksia, tai tapauksiin, joissa todisteet tuen myöntämisedellytysten noudattamisesta ovat riittämättömät, kuten seuraavista esimerkeistä ilmenee: a) oliiviöljyn puristamisesta maksettujen määrien ja tosiasiassa puristetun oliiviöljyn määrän välinen erotus (Portugali) b) alkoholin varastointi (Italia) c) tuki tiivistetyn voin jalostamiseen (Ranska) d) naudanlihan erityispalkkiot (Yhdistynyt kuningaskunta). 2.43 Myös maksajavirastojen osalta havaittiin tiettyjä sisältövirheitä. Virheet koskivat pääasiassa yhteisön lainsäädännön huonoa soveltamista, kuten seuraavista esimerkeistä käy ilmi: a) Hedelmien ja vihannesten tuottajien järjestöille myönnettyyn tukeen liittyvien ennakoiden maksamisen osalta vahvistettuja prosenttiosuuksia ei noudatettu (Italia). b) Emolehmäpalkkiota koskevan ilmoituksen säännönvastaisuudesta ei aiheutunut seuraamuksia (Espanja). c) Huonoimmassa asemassa oleville jaetun elintarvikeavun määrä ei vastannut ilmoitettuja määriä (Portugali ja Kreikka). d) Osa ilmoitetusta pinta-alasta jätettiin ilman ilmeistä syytä huomiotta, vaikka Poseican-ohjelman yhteydessä viiniköynnösten viljelyn ylläpitämiseen myönnettävää tukea koskeva hakemus oli asianmukainen (Espanja). e) Spongiformisen enkefalopatian hävittämiseksi toteutetun ohjelman yhteydessä teurastettujen eläinten yksikköarvo arvioitiin liian suureksi (Yhdistynyt kuningaskunta). Systemaattiset sisältövirheet 2.44 Nämä systemaattiset sisältövirheet vaikuttavat yleisesti koko menoluokkaan tai sen osaan. 2.45 Varainhoitovuoden 1998 yhteyteen kuuluvan markkinointivuoden 1997/1998 osalta Italia ei toimittanut säädetyssä määräajassa komissiolle tietoja, joiden perusteella olisi voitu laskea maitokiintiöiden ylittämisestä mahdollisesti aiheutuvat lisämaksut. Tästä seurasi yhteisölle kuuluvien noin 220,6 miljoonan ecun negatiivisten menojen jääminen pois. Kyseinen määrä, joka olisi pitänyt vähentää Italialle maidon tuotantoa varten maksetuista EMOTR:n ennakoista, peritään takaisin vasta seuraavana varainhoitovuonna, mikä on varainhoitovuosien määriteltävyysperiaatteen vastaista. Sitä paitsi tietyt maataloustuottajat saivat maksuista vapauttamisen ansiosta kilpailuedun. 2.46 Kaksi systemaattista virhettä johtuu siitä, että joko yhteisön säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä tai niiden tulkitseminen on ollut virheellistä. Esimerkiksi Ranskassa maissia (maissin perusviljelyalalla erillisellä alueella) viljeleville pientuottajille myönnettävää tukea koskevassa yleiskirjeessä tuettavaksi oli ilmoitettu viljelykäytöstä poistettujen alueiden alueellinen keskituotos viljojen alueellisen keskituotoksen sijaan. Tämän vuoksi varainhoitovuoden 1998 menot arvioitiin 0,3 miljoonaa ecua liian suuriksi. Kreikassa määrättiin lailla vakuutusrahaston ylläpitämiseen tarkoitetusta pakollisesta maksusta (aluksi 2 prosenttia ja 1. tammikuuta 1998 alkaen 3 prosenttia), joka peritään tupakan, oliiviöljyn ja puuvillan tuotannolle myönnetystä yhteisön tuesta. Maksu on kyllä luonteeltaan järjestelmällinen, mutta siitä ei säädetä missään kyseisiin markkinoihin sovellettavissa säännöksissä. Yhteisön tuesta on siis näiden kolmen markkinajärjestelyn osalta pidätetty aiheettomasti 29,5 miljoonaa ecua. 2.47 Paikallisen hallinnoinnin tasolla tapahtunut systemaattinen virhe havaittiin lisäksi Messinian alueella (Kreikka). Varoja pidätetään paikallisen osuuskunnan, paikallisen osuuskuntien liiton sekä tuottajien liiton hyväksi(13), vaikka mahdollisuudesta periä tällaisia maksuja ei ole säädetty. Muodolliset virheet 2.48 Muodolliset virheet eivät vaikuta tarkasteltavien tapahtumien arvoon. Virheet aiheutuvat säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisestä, ja ne ovat usein syynä hallinnointijärjestelmissä ilmeneviin puutteisiin. Muodollinen virhe on useammassa kuin yhdessä tapahtumassa seitsemästä. 2.49 Analysoitaessa kuukausittaisia maksumääräyksiä havaittiin komission maksujen hallinnoinnin osalta, että puolessa tapauksista (mikä vastaa yhteensä 27800 miljoonaa ecua) maksumääräys oli hyväksytty säädettyjen määräaikojen päätyttyä. 2.50 Jäsenvaltioiden tasolla: a) Eläinkohtaisia palkkiota (Portugali ja Irlanti) sekä viinin ja rypälemehun varastointia koskevia pakollisia rekistereitä ei ole tai ne eivät ole säännösten mukaisia (Portugali), koska säännösten soveltamista jäsenvaltioissa koskevien yleiskirjeiden lähettämisessä oli tapahtunut viivästyksiä. b) Vientitukea (Belgia) ja puuvillan tuotantoa (Kreikka) koskevat tarkastukset ovat edellytettyyn vähimmäistasoon nähden riittämättömät. c) Tarkastussääntöjen soveltaminen ja varastojen arvioiminen on puutteellista, eikä varastoidun alkoholin tietokoneistettu kirjanpito ole toiminnassa (Italia). 2.51 Paikallisen hallinnoinnin tasolla ilmenneet virheet koskivat pääasiassa seuraavia seikkoja: a) Vientitukea koskevat asiakirjat eivät olleet säännösten mukaiset (Ruotsi). b) Ilmoitettujen lohkojen tunnistamiseen liittyi epäselvyyksiä oliiviöljyn tuotantoon myönnetyn tuen yhteydessä (Espanja). c) Viiniköynnösten viljelyn ylläpitämiseen myönnettyä tukea oli Kanarian saarilla maksettu suoraan viljelijöille, vaikka se olisi pitänyt osoittaa yksinomaan tuottajajärjestölle (Espanja). d) Puuvillan tuotantotuen osalta on olemassa vaara, että ilmoituksiin merkitään liian suuria alueita, sillä käytössä on vanhoja (jopa vuodelta 1938 peräisin olevia) topografisia selvityksiä, joissa ei oteta huomioon uusia rakennuksia (Kreikka). 2.52 Lopullisten edunsaajien tasolla tapahtuneet virheet johtuivat siitä, että: a) karjarekisterin ylläpitämisessä ilmeni puutteita etenkin naudanlihan osalta (Espanja, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta), b) oliiviöljyn tuotannon aloittamista koskevat asiakirjat lähetettiin myöhään (Espanja), puristusrekisterissä oli epäjohdonmukaisuuksia ja tuotantotulokseen liittyviä asiakirjoja puuttui (Portugali). Muut virheet 2.53 Toiseen virheiden ryhmään on luokiteltu kirjanpitoon liittyviä yleisiä virheitä, joita havaittiin Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Irlannin kohdalla ilmenneiden kahden virheen syynä on kirjausvirheiden oikaisujen väärä käsittely kirjanpidossa. Kun vastaavaa kuukausi-ilmoitusta ei korjattu, komissiolle ilmoitetut tiettyjen budjettikohtien loppusummat ovat virheelliset eivätkä vastaa jäsenvaltion kirjanpitoa, vaikka menojen kokonaismäärä täsmää. Lisäksi havaittiin, että Irlannin viranomaiset kirjasivat nautakarjapalkkioihin liittyvät takaisin perittävät määrät heti seuraaviin tätä talousarviolukua koskeviin maksuihin riippumatta siitä, mikä budjettikohta oli kyseessä. Tästä seuraa, että budjettikohtien loppusummat ovat virheelliset, vaikka lukuun sisältyvien menojen kokonaismäärä täsmää. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kirjanpitoon syntyi automaattisesti vientitukiin liittyviä aiheettomia kirjauksia atk-järjestelmästä johtuvien ongelmien vuoksi; menojen kokonaismäärä on kuitenkin oikea. Varainhoitovuoden 1998 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen 2.54 Viiden maksajaviraston (Yhdistynyt kuningaskunta: SOAEFD, Ranska: OFIVAL ja ACCT, Saksa: Bremen sekä Tanska) tilien toimittaminen tapahtui 10. helmikuuta päättyneen määrärajan jälkeen. Komissio saattoi kuitenkin tehdä varainhoitovuoden 1998 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen asetetun määräajan mukaisesti 30. huhtikuuta 1999. Rahoitusta koskevia korjauksia tehtiin 1,5 miljoonan ecun arvosta. Ennakoista varainhoitovuoden aikana tehtyjen vähennysten ja myöhästyneiden maksujen (yhteensä 37 miljoonaa ecua) osalta annetaan myöhemmin neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70(14) 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukainen sääntöjen noudattamista koskeva päätös, samoin kuin muista määristä, joiden todetaan olevan yhteisön säännösten vastaisia. 2.55 Komissio katsoi aluksi, että 13 maksajaviraston tilit antoivat aiheen varauksiin tai huomautuksiin, mutta se poisti nämä varaukset ja huomautukset myöhemmin lukuun ottamatta neljän maksajaviraston tapausta (Tanska, Saksa: Niedersachsen, Espanja: Kantabria ja Ranska: OFIVAL), joiden osalta ilmoitetut 2452 miljoonan ecun menot on jätetty tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen ulkopuolelle. Tanskalle on ilmoitettu, ettei sisäisestä tarkastuksesta vastaavaa yksikköä enää hyväksytä todistuksen myöntäväksi elimeksi. Niedersachsenissa todistuksen myöntävä elin havaitsi useita valuuttoihin liittyviä virheitä, joiden osalta tehdään jatkotutkimuksia. Kantabriaa koskevat menot on jätetty päätöksen ulkopuolelle jo toisena peräkkäisenä vuonna, mikä johtuu osittain todistuksen myöntävän elimen laatiman raportin huonosta laadusta. OFIVALin tapauksessa todistuksen myöntävä elin havaitsi useita vientitukiin, vasikkapalkkiojärjestelmään ja naudanlihan erityispalkkioon liittyviä puutteita, jotka komissio tutkii myöhemmin. Päätelmät 2.56 Lukuun ottamatta kohdasta 2.39 aiheutuvia vaikutuksia tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EMOTR:n tukiosaston tilit ovat kaiken kaikkiaan luotettavat. Tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta tilintarkastustuomioistuin toteaa, että havaittu varainhoitovuotta 1998 koskeva virheiden määrä on edelleen merkittävä ja että se on huomattavasti suurempi kuin sallittu enimmäismäärä (ks. kohdat 2.41 - 2.43). Virheiden liian suuri määrä on jälleen osoituksena siitä, että parannuksia on tehtävä. 2.57 Tilien luotettavuuden parantamiseksi komission olisi: a) merkittävä taseeseen kaikki mahdolliset velat ja kaikki saamiset, jotka ovat periaatteeltaan varmat ja jotka ovat vahvistettuja ja perittävissä (niitä ei tulisi jättää taseen ulkopuolelle), b) toimitettava tarpeelliset tarkastukset siten, ettei maidon lisämaksun kaltaisia tuloja jää pois. 2.58 Tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavien virheiden vähentämiseksi komission olisi varmistuttava siitä, että yhteisön säännökset siirretään jäsenvaltioissa oikein soveltamista koskeviin yleiskirjeisiin, sekä valvottava, että jäsenvaltioilta edellytetyt asiakirjat ja raportit toimitetaan sille ajoissa niin, että tarpeelliset tarkastukset voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisella tavalla. 2.59 Lopullisten edunsaajien tasolla havaittujen sisältövirheiden määrän ja luonteen tulisi osoittaa jäsenvaltioille, että niiden olisi tehostettava valvontaa. VARAINHOITOVUOSIEN 1994 JA 1997 TILIEN TARKASTAMINEN JA HYVÄKSYMINEN Johdanto 2.60 Vuoden 1998 aikana komissio teki päätökset varainhoitovuosien 1994 ja 1997 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä. Varainhoitovuotta 1994 koskevaan päätökseen sovellettiin vanhaa järjestelmää, jossa tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyt vuotuiset päätökset kattavat myös sääntöjenmukaisuuden; järjestelmän tilalla on vuodesta 1996 alkaen ollut uusi menettely, jonka mukaan varsinaisesta tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdään päätös joka vuosi ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvät päätökset taas tehdään tapauskohtaisesti useiden vuosien osalta(15). Vuoden 1998 loppuun mennessä komissio ei ollut tehnyt sääntöjenmukaisuutta koskevia päätöksiä uusien menettelyjen perusteella. Uusi menettely on esitetty yksityiskohtaisesti tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 21/98, joka perustuu varainhoitovuoden 1996 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta toimitettuun tarkastukseen(16). 2.61 Tilintarkastustuomioistuin kävi tarkastuksessaan läpi EMOTR:n varainhoitovuosilta 1994 ja 1997 tehdyt päätökset. Varainhoitovuotta 1994 koskeva tarkastustyö rajattiin komissioon, kun taas varainhoitovuotta 1997 koskevan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta tehtiin tarkastuskäynnit seitsemään jäsenvaltioon (Tanska, Saksa, Kreikka, Espanja, Ranska, Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta), ja joissakin tapauksissa komission yksiköt osallistuivat näihin käynteihin. Varmentamisesta vastaavien elinten toiminta oli ensisijaisena tarkastelun kohteena näissä käynneissä, mutta tarkastuskäyntejä tehtiin myös joihinkin maksajavirastoihin. Tilintarkastustuomioistuin jatkaa tarkastuskäyntiohjelmaansa arvioidessaan neuvoston asetuksen (EY) N:o 1287/95(17) perusteella käyttöönotettuja uusia tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä. 2.62 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli määrittää, oliko näihin tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtyihin päätöksiin asianmukaiset perusteet ja oliko toteutettu tarvittavat toimenpiteet varmentamisesta vastaavien elinten toteamien puutteiden käsittelemiseksi sekä kaikkien perusteettomasti maksettujen summien takaisinperimiseksi. Varainhoitovuoden 1994 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen Korjaukset ja muut mukautukset Yleistä 2.63 Komission päätös varainhoitovuoden 1994 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtiin 6. toukokuuta 1998(18) vanhan järjestelmän mukaisesti. Päätöksessä jätettiin hyväksymättä noin 308 miljoonan ecun suuruinen määrä (taulukko 2.9), joka liittyi pääasiassa julkiseen varastointiin, peltokasveihin, vientitukiin ja liha-aloihin (taulukko 2.10). Yhteensä 75 prosenttia hyväksymättä jääneestä summasta kohdistui kolmeen jäsenvaltioon (Ranskaan, Italiaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan). Taulukko 2.9 - Yhteenvedot varainhoitovuosien 1994 ja 1997 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyistä komission päätöksistä Yhteenveto varainhoitovuoden 1994 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdystä komission päätöksestä >TAULUKON PAIKKA> Yhteenveto varainhoitovuoden 1997 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdystä komission päätöksestä >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2.10 - Korjaukset ja ulkopuolelle jätetyt määrät ryhmittäin jaoteltuna (1993 ja 1994) >TAULUKON PAIKKA> 2.64 Vuodelta 1994 hyväksymättä jätetty määrä oli alle puolet määristä, jotka jätettiin hyväksymättä vuosilta 1992 ja 1993 (788,2 miljoonaa ecua ja 754,7 miljoonaa ecua). Pääasiallisena syynä tähän olivat aiempaa pienemmät maitoalan korjaukset. Maitokiintiöiden noudattamatta jättämiseen liittyviä tapauksia oli aiempaa vähemmän, minkä vuoksi korjauksia tehtiin yhteensä 27,9 miljoonan ecun verran vuonna 1994, kun edellisenä vuonna korjausten määrä oli 263,7 miljoonaa ecua(19). Myös oliiviöljyn kohdalla tehtiin huomattavasti vähemmän korjauksia kuin aiemmin: 2,2 miljoonaa ecua vuonna 1994, kun vuonna 1993 korjausten määrä oli 112,7 miljoonaa ecua, mutta päätöksen ulkopuolelle jätettiin 426,8 miljoonan ecun arvosta menoja(20). Vientitukiin tehdyt korjaukset pienenivät vuoden 1993 yhteensä 216,5 miljoonan ecun tasosta 68,2 miljoonaan ecuun vuonna 1994; syynä oli suurten tapauskohtaisten korjausten väheneminen. 2.65 Päätöksen ulkopuolelle jätettiin noin 6 prosenttia (1876 miljoonaa ecua) jäsenvaltioiden ilmoittamista määristä; kyseinen osuus liittyy valtaosin öljysiemeniä koskeviin ennakkomaksuihin, jotka tarkastetaan ja hyväksytään siinä vaiheessa, kun loppusuoritus maksetaan seuraavana EMOTR:n varainhoitovuonna. Tämän vuoteen 1993 sovelletun komission menettelyn osalta tilintarkastustuomioistuin tuo uudelleen esiin kannan, jonka se esitti kyseisen vuoden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä antamassaan erityiskertomuksessa(21), sillä tietylle vuodelle kuuluvat menot olisi tarkastettava ja hyväksyttävä kyseiseen vuoteen liittyvässä päätöksessä. 2.66 Koska viinialan eri toimenpiteisiin liittyvissä vuoden 1994 budjettikohdissa ei ollut tarpeeksi määrärahoja, komissio vähensi Ranskan ja Italian ilmoittamista, varainhoitovuotta 1994 koskevista määristä noin 46 miljoonan ecun osuuden, ja kohdisti sen EMOTR:n varainhoitovuodelle 1995 vuotuisuutta koskevan periaatteen vastaisesti. Kiinteämääräisten korjausten käyttö 2.67 Kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut aiemmissa kertomuksissaan(22), kiinteämääräisiin korjauksiin on tarpeen turvautua vain silloin, kun järjestelmissä esiintyvien puutteiden tosiasiallisia taloudellisia vaikutuksia on mahdotonta määrittää. Komissio käyttää 2, 5, 10 tai 25 prosentin kiinteämääräistä korjaustasoa määrittäessään korjauksen suuruusluokkaa silloin, kun tarkastuksen aikana havaitaan järjestelmissä esiintyviä puutteita. Esimerkiksi 2 prosentin korjausta sovelletaan, kun keskeiset valvontamenettelyt ovat tyydyttävät, mutta toissijaiset valvontamenettelyt eivät osaksi tai lainkaan toimi, ja 25 prosentin korjausta sovelletaan, kun jäsenvaltiossa tai yhdellä sen alueella ei ole valvontajärjestelmää toimenpidettä varten ja kun todetaan merkkejä usein toistuvista säännönvastaisuuksista ja petoksista (ks. taulukko 2.11). Kiinteämääräisiä korjauksia voidaan soveltaa peräkkäisiin vuosiin, kunnes tilanne paranee. Sovellettavan korjausprosentin määrittäminen on väistämättä ollut jokseenkin subjektiivista(23). Jäsenvaltiot antavat kiinteämääräisiä korjauksia usein sovitteluelimen käsiteltäväksi. Sovitteluelimen käsiteltäväksi annettiin helmikuun 1997 ja maaliskuun Taulukko 2.11 - Korjaukset: kiinteämääräisten korjausten käyttö >TAULUKON PAIKKA> 1998 välisenä aikana yhteensä 28 vuoden 1994 menoihin liittyvää tapausta, joista 18 koski yhteensä 136,5 miljoonan ecun suuruisia kiinteämääräisiä korjauksia, joista puolestaan 6 johti 8,9 miljoonan ecun vähennyksiin. 2.68 EMOTR:n varainhoitovuoden 1994 osalta sovellettiin ainoastaan kolmessa tapauksessa 25 prosentin korjausta: kyseessä olivat rajatut maantieteelliset alueet (Korsika, Sisilia ja Calabria) sekä pienet tukijärjestelmät, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa kuitupellavalle maksettu tuotantotuki, eivätkä kyseiset määrät ylittäneet 10:tä miljoonaa ecua. Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta antoivat tapaukset sovitteluelimelle, jonka päätöksen mukaan 25 prosentin korjaus oli liian suuri, mutta komissio ei muuttanut kantaansa. 2.69 Espanjan ja Kreikan oliiviöljyn tuotantotuen kohdalla vuosina 1993 ja 1994 sovellettiin 10 prosentin kiinteämääräisiä korjauksia markkinointivuoteen 1992/1993 asti, ja myöhempien markkinointivuosien osalta komissio pienensi nämä korjaukset 5 prosenttiin sillä perusteella, että oliiviöljyvirastojen toiminta oli sen näkemyksen mukaan parantunut. Espanjan tapauksessa komissio hyväksyi kansallisten viranomaisten esittämät luvut, jotka osoittivat, että puristettu öljyn kokonaismäärä ylitti määrän, josta tuottajille oli maksettu tukea. Komissio hyväksyi Kreikan markkinointivuosilta 1993/1994 ja 1994/1995 toimittamat luvut, vaikka piti niitä epäluotettavina. Lisäksi komissio hyväksyi Espanjan kannan, jonka mukaan ensisijaisena valvontana on oliiviöljyviraston puristamoilla toteuttama valvonta ja rahastoon kohdistuva riski oli pienehkö. 2.70 Lisäksi vuodelta 1994 annetun komission yhteenvetokertomuksen mukaan oli edelleenkin todettavissa vakavia puutteita, joista voidaan mainita seuraavat esimerkit: a) Kansalliset varanomaiset olivat jättäneet määräämättä seuraamuksia. b) Oliiviöljyviraston laskemien puiden ja ilmoitettujen puiden lukumäärissä oli huomattavia eroja (oliiviöljyvirastot toimittavat edelleenkin vain vähän tarkastuksia paikan päällä tuottajien luona; markkinointivuoden 1993/1994 osalta Kreikassa tarkastettiin 0,37 prosenttia ja Espanjassa 0,23 prosenttia tuottajien kokonaismäärästä). c) Oliivirekisterin ja atk-pohjaisen tietojärjestelmän puuttuminen tai tehottomuus. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan komission hyväksymät ja komission vastauksessa esitetyt argumentit eivät olleet riittävä peruste pienennetyn kiinteämääräisen korjauksen soveltamiseen, kun otetaan huomioon järjestelmässä edelleen esiintyneet puutteet. Takaisinperinnän viivästymiseen perustuvat korjaukset 2.71 Maitoalan ylimääräisen maksun kokonaismäärä, jonka jäsenvaltiot suorittivat EMOTR:oon, ei markkinointivuoteen 1992/1993 asti sisältänyt summia, joita koskevien riita-asioiden käsittely oli kesken. Komissio päätti tehdä markkinointivuodesta 1993/1994 lähtien korjaukset kaikkien niiden määrien osalta, joita jäsenvaltiot eivät olleet perineet takaisin huhtikuuhun 1997 mennessä. Varainhoitovuotta 1994 koskevassa päätöksessä tehtiin yhteensä 20 miljoonan ecun korjaukset, joista 86 prosenttia kohdistui Ranskaan ja kattoi markkinointivuodet 1988/1989 - 1991/1992. Puuttuvat tai riittämättömät korjaukset 2.72 Oliiviöljyn tuotantotukijärjestelmän hallinnoinnissa havaittujen puutteiden perusteella ei tehty korjausta Portugalin tapauksessa, kun taas vastaavanlaisten puutteiden kohdalla tehtiin huomattavat korjaukset Espanjan ja Kreikan osalta (21,2 miljoonaa ecua ja 14,5 miljoonaa ecua). 2.73 Italiassa viranomaiset olivat käyttäneet väärää vihreää kurssia laskiessaan lopullisesta viininviljelystä luopumisesta maksettavia määriä. Koska komissio oli aiemmin hyväksynyt tämän kurssin käytön, se ei voinut periä takaisin kyseistä arviolta 8 - 10 miljoonan ecun summaa. 2.74 Määrä, jonka komissio jätti hyväksymättä niiden havaintojen perusteella, joita tilintarkastustuomioistuin teki Tanskan fetajuuston viennin kohdalla(24), on riittämätön. Tilintarkastustuomioistuimen huomautusten aiheena oli se, että Tanskan viranomaiset olivat päättäneet jättää ottamatta huomioon tulokset, jotka oli saatu vuosina 1990 - 1994 fetajuustolle tehdyissä, kansallisiin menettelyihin kuuluvissa laboratoriotesteissä. Vaikka testit oli tarkoitettu muihin kuin vientitukiin liittyviin tarkoituksiin, ne koskevat samoja rasva- ja vesipitoisuusparametrejä, joita käytetään tukikelpoisuuden määrittämiseen vientitukien yhteydessä, ja parametrien täyttymättä jääminen voi johtaa ja todellisuudessa johtikin sakkojen määräämiseen; sakot tuloutettiin kansalliseen talousarvioon. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ennen vientiä toimitettuihin tarkastuksiin kuuluva tuotteen ominaisuuksien määrittäminen olisi otettava huomioon, kun päätetään, täyttääkö tuote vientituen myöntämisen ehdot. Komissio yhtyy tähän näkemykseen, mutta sen tekemän päätöksen mukaan hyväksymättä jätetään vain sellaisten erityistapausten perusteella, joissa testien nojalla on todettavissa, että sääntöjä ei ole noudatettu (0,5 miljoonaa ecua); lisäksi komissio päätti olla käyttämättä pienintä virheprosenttia (3,3 prosenttia eli noin 16 miljoonaa ecua vuosilta 1990 - 1994), kuten varainhoitovuodelta 1995 annetussa vuosikertomuksessa on selostettu. Komissio väittää, että yksittäiset tulokset muodostavat korjaukselle tukevamman perustan kuin ekstrapolointi. Edellä mainittu 3,3 prosentin virhemäärä perustui kuitenkin tuloksiin, jotka saatiin järjestelmästä, jonka avulla asiakkaan oli määrä saada varmuus siitä, että toimitettu fetajuusto oli kaikilta osin kemiallisten ja biologisten edellytysten mukaista. Asialle saatiin vahvistusta kahden riippumattoman järjestelmän mukaan toimitettujen testien tuloksista; virheprosentti oli molemmissa korkeampi. Komissio väittää, että tämä virheprosentti on vääristynyt, koska siihen sisältyy näytteitä, jotka eivät täyttäneet kansallista 40 prosentin rasvapitoisuuden vähimmäisarvoa, mutta jotka olisivat täyttäneet EY:n soveltaman 39 prosentin vähimmäisarvon; tämä väite on harhaanjohtava, sillä ylivoimaisesti suurin osa tapauksista, joissa edellytetyt arvot eivät täyttyneet, liittyy vesipitoisuuteen. Korjausten tiedoksi antaminen 2.75 Korjausten määrittäminen oli pitkä prosessi, joka sisälsi useita markkinakohtaisia tarkastuksia ja kesti kaksi kolme vuotta. Prosessin aikaavievyys, joka johtui osaksi tilien tarkastamis- ja hyväksymisyksikön henkilöstöresurssien puutteesta, oli pääasiallinen syy EMOTR:n varainhoitovuoden 1994 lopun ja asianomaisen tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen väliseen neljän vuoden viiveeseen. Henkilöstön puute oli yksi niistä syistä, joiden vuoksi huhtikuussa 1996 Euroopan parlamentti pidättyi antamasta vastuuvapautta vuodelta 1992. Parlamentti kehotti komissiota lisäämään henkilöstömääräänsä 15 toimella; 11 tointa oli täytetty vuoden 1998 loppuun mennessä. Loput neljä on määrä täyttää vuoden 1999 aikana. Henkilöstövahvuudessa todetut jatkuvat puutteet eivät ole hyväksyttäviä, ja komission on kehitettävä toimiva strategia ongelman ratkaisemiseksi. 2.76 Koska yksikössä ei ollut tarpeeksi henkilöstöä kaiken tarvittavan työn suorittamiseksi, tarkastuksia annettiin yksityisten tarkastusyritysten toimitettavaksi ja ne käsittivät maksajavirastojen järjestelmien ja sisäisen valvonnan arvioinnin. Vuonna 1995 toimitettiin yhteensä 29 tarkastusta, joista 20:ssä toimittajana oli yksityinen tarkastusyritys. Jotkin vuosiin 1993 ja 1994 liittyvistä tarkastuksista toimitettiin vasta vuonna 1996. Kiinteämääräiset korjaukset, jotka ehdotettiin tehtäväksi kolmen maksajaviraston ilmoittamiin menoihin(25) (192 miljoonaa ecua) tarkastuksen aikana todettujen systemaattisten puutteiden vuoksi, olivat komission oikeudellisen yksikön näkemyksen mukaan vailla oikeusperustaa. 2.77 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 20 tapausta käsittävän otoksen, ja viidessä tapauksessa (vastaavat korjaukset olivat 27,7 miljoonaa ecua, ja päätöksen ulkopuolelle jätettiin 295,7 miljoonaa ecua) todettiin jopa 12 kuukauden viiveitä jäsenvaltioon suoritetun komission tarkastuskäynnin päivämäärän ja tarkastushavaintoja koskevan kirjeen laatimispäivämäärän välillä ja jopa 17 kuukauden viiveitä tarkastushavaintoja koskevan kirjeen ja korjauksia koskevan tiedoksiannon välillä. Jäsenvaltioiden vastausten viivästyminen oli osasyynä todettuihin tilanteisiin. Varainhoitovuoden 1997 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen Taloudellinen analyysi 2.78 Päätös varainhoitovuoden 1997 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtiin säädetyn määräajan eli 30. huhtikuuta 1998 rajoissa(26), vaikka päätöksen ulkopuolelle jätettiin menoja kolmen pienen espanjalaisen maksajaviraston osalta (2 prosenttia Espanjan ilmoittamasta kokonaismäärästä) varmentamisesta vastaavien elinten lisätoimenpiteiden ajaksi. Kyseiset määrät tarkastettiin ja hyväksyttiin helmikuussa 1999 tehdyllä komission päätöksellä(27). Kaikki varmentamisesta vastaavat elimet noudattivat määräaikaa; poikkeuksena oli Yhdistynyt kuningaskunta, joka myöhästyi joitakin viikkoja. 2.79 Varsinaista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevissa päätöksissä korjaukset on vuodesta 1996 lähtien eroteltu vähennyksiin/keskeytyksiin ja hyväksymättä jätettyihin määriin. Vähennykset ja keskeytykset ovat jäsenvaltioiden ennakkomaksuihin tehtyjä mukautuksia, jotka perustuvat komission kirjanpitoyksikön suorittamiin tarkistuksiin. Näiden mukautusten kokonaismäärä oli 329,6 miljoonaa ecua vuonna 1997, kun vastaava määrä oli 55,5 miljoonaa ecua vuonna 1996. Tämän nousun syynä on pääasiassa Espanjan (65 miljoonaa ecua) ja Italian (232 miljoonaa ecua) maitoalan ylimääräisten maksujen huomioon ottaminen. 2.80 Määrät, jotka todellisuudessa jätettiin hyväksymättä varmentamisesta vastaavien elinten osalta tehtyjen, tilien tarkastamis- ja hyväksymisyksikön toimittamien tarkastusten perusteella, ovat erittäin pieniä, ja nettolukuja tarkasteltaessa tilanne on jäsenvaltioiden hyväksi (taulukko 2.9). Uuden järjestelmän mukaan kaikki merkittävät hyväksymättä jättämiset sisällytetään nähtävästi sääntöjenmukaisuutta koskeviin päätöksiin. Vuoden 1998 loppuun mennessä ei ollut tehty sääntöjenmukaisuutta koskevia päätöksiä. Tilien varmentaminen Huomautuksia sisältävät todistukset 2.81 Huomautuksia esitettiin 17 maksajaviraston - seitsemän pienen (< 100 miljoonaa ecua) ja kymmenen ison maksajaviraston - tileistä. Jotkin huomautusten syyt olivat yhteisiä useille maksajavirastoille viraston kokoon katsomatta; tällaisia syitä olivat esimerkiksi puutteet saamisiin liittyvissä kirjanpitokirjoissa sekä tositeaineiston puuttuminen. Kyseisistä maksajavirastoista kahdeksaan kohdistui tileihin liittyviä huomautuksia myös varainhoitovuoden 1996 osalta(28). 2.82 Vuoden 1997 tilien osalta huomautuksia saaneista suurimmista maksajavirastoista voidaan mainita seuraavat kaksi: Directorate General for the Administration of Purchases of Agricultural Produce (GEDIDAGEP, EL) ja Intervention Board Executive Agency (IBEA, UK). Ensiksi mainitun tapauksessa tilejä koskevat huomautukset johtuivat pääasiassa yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvien tarkastusten myöhäisestä suorittamisesta, ja viimeksi mainitussa tapauksessa huomautusten syinä olivat tilien täsmäytysongelmat. Kumpikaan virastoista ei varmentamisesta vastaavien elinten mukaan myöskään täyttänyt hyväksymisperusteita, mutta siitä huolimatta kyseisten jäsenvaltioiden viranomaiset eivät tuolloin toteuttaneet toimenpiteitä virastojen aseman kyseenalaistamiseksi. IBEAn kohdalla tilanne on sittemmin parantunut: avainhenkilöstön tilalle on otettu uusia työntekijöitä, ja lukuisia korjaustoimia on tehty. GEDIDAGEPin kohdalla tilanne on joistakin aikaansaaduista parannuksista huolimatta edelleen huolestuttava, sillä tärkeimmät hyväksymisperusteet eivät vieläkään täyty. Komissiolla ei ole valtuuksia kumota virastolle annettua hyväksymistä, eikä jäsenvaltio ole ehdottanut toteuttamiskelpoista vaihtoehtoa. Komissiolla on kuitenkin valtuudet aloittaa talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyn neuvoston päätöksen 94/729/EY(29) 13 artiklassa määrätyt menettelyt, joiden mukaan se voi pienentää jäsenvaltioille maksettavia kuukausiennakoita tai keskeyttää väliaikaisesti niiden maksun, jos toimitetut tiedot katsotaan epätyydyttäviksi tai jos ne osoittavat ilmeisiä tapauksia, joissa säännöksiä on jätetty noudattamatta; tosin vuoden 1998 aikana tällaisia toimia ei toteutettu uusien tarkastamis-