Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta postialalla ja tiettyjen postipalveluja koskevien valtion toimenpiteiden täytäntöönpanemisesta (98/C 39/02)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

ESIPUHE

Komission annettua vihreän kirjan postipalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehittämisestä (1) sekä tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle vihreää kirjaa koskevien neuvottelujen tuloksista ja komission puoltamista toimenpiteistä (2), yhteisön postialan tulevasta sääntely-ympäristöstä on käyty laajoja keskusteluja. Yhteisön postipalvelujen kehittämisestä 7 päivänä helmikuuta 1994 antamassaan päätöslauselmassa neuvosto kehotti komissiota ehdottamaan toimenpiteitä muun muassa yhdenmukaisen yleispalvelun ja varattujen postipalvelujen määrittämiseksi (3). Heinäkuussa 1995 komissio ehdotti postipalveluja koskevaa toimenpidepakettia, joka muodostui ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhteisön postipalvelujen kehittämistä koskevista yhteisistä säännöistä ja palvelun laadun parantamisesta (4) sekä tämän tiedonannon luonnoksesta kilpailusääntöjen soveltamiseksi (5).

Tämä tiedonanto, joka täydentää komission ehdottamia yhdenmukaistamistoimenpiteitä, perustuu kyseisiin keskusteluihin mainitussa neuvoston päätöslauselmassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti. Tiedonannossa otetaan huomioon huomautukset, jotka esitettiin tästä tiedonannosta joulukuussa 1995 julkaistusta luonnoksesta järjestetyssä julkisessa kuulemisessa, luonnoksesta 12 päivänä joulukuuta 1996 annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa (6) sekä direktiiviehdotuksesta Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käydyissä keskusteluissa.

Komissio katsoo postipalvelujen olevan tärkeitä kaikelle taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle toiminnalle, koska ne ovat välttämättömiä viestintä- ja kaupankäyntivälineitä. Uusia postipalveluja on syntymässä ja markkinoiden varmuutta tarvitaan investointien edistämiseksi ja uusien työpaikkojen luomiseksi postialalla. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että postialalla on sovellettava yhteisön oikeutta ja erityisesti EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjä (7). Yhteisöjen tuomioistuin on selittänyt, että sellaiset julkiset yritykset, joille jäsenvaltiot myöntävät erityis- tai yksinoikeuksia, eivät saa määrätä tai pitää voimassa sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat perustamissopimuksen kilpailusääntöjen vastaisia, ja lisäksi tällaisia sääntöjä on tulkittava yhdessä 90 artiklan 2 kohdan kanssa, jossa määrätään, että yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita sovelletaan kilpailusääntöjä siltä osin kuin se ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.

Komissiolta tiedustellaan sen vuoksi usein, minkä asenteen se aikoo omaksua perustamissopimuksen kilpailusääntöjen täytäntöönpanemiseksi postialan toimijoiden toiminnan ja niiden valtion toimenpiteiden osalta, jotka koskevat julkisia yrityksiä ja yrityksiä, joille jäsenvaltiot antavat erityis- tai yksinoikeuksia postialalla.

Tässä tiedonannossa esitetään komission tulkinta asiaa koskevista perustamissopimuksen määräyksistä ja johtavat periaatteet, joita komissio aikoo noudattaa soveltaessaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä postialan yksittäisissä asioissa turvaten samalla riittävällä tavalla yleispalvelun tarjoamisen, ja annetaan yrityksille ja jäsenvaltioille selvät suuntaviivat perustamissopimuksen rikkomisten välttämiseksi. Tämä tiedonanto ei rajoita Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tulkintoja.

Tiedonannossa selvitetään lisäksi, miten komissio aikoo toimia soveltaessaan kilpailusääntöjä postialan toimijoiden toimintaan ja arvioidessaan palvelujen tarjoamisen vapautta ja/tai kilpailua postimarkkinoilla rajoittavien valtion toimenpiteiden yhteensopivuutta kilpailusääntöjen ja perustamissopimuksen muiden määräysten kanssa. Tämän lisäksi siinä käsitellään syrjimätöntä pääsyä postiverkkoon ja keinoja rehellisen kilpailun varmistamiseksi alalla.

Erityisesti yksityisten ja julkisten toimijoiden kehittämien uusien postipalvelujen vuoksi tietyt jäsenvaltiot ovat tarkistaneet tai tarkistavat parhaillaan postialan lainsäädäntöään rajoittaakseen postilaitostensa monopolin toteuttamisen yleisen edun kannalta välttämättömään. Samaan aikaan komissio saa käsiteltäväkseen yhä enemmän kilpailulainsäädäntöä koskevia valituksia ja asioita, joihin sen on otettava kantaa. Tässä vaiheessa tiedonanto on asianmukaisin keino suuntaviivojen antamiseksi jäsenvaltioille ja postialan toimijoille, mukaan lukien sellaiset toimijat, joilla on erityis- tai yksinoikeuksia kilpailusääntöjen moitteettoman täytäntöönpanon varmistamiseksi. Tämä tiedonanto ei ole tyhjentävä, mutta pyrkii antamaan tarvittavat ohjeet erityisesti EY:n perustamissopimuksen 59, 85, 86, 90 ja 92 artiklan tulkitsemiseksi oikein yksittäisissä tapauksissa. Antamalla tämän tiedonannon komissio ryhtyy toimiin lisätäkseen avoimuutta ja helpottaakseen kaikkien postialan toimijoiden investointipäätöksiä postipalvelujen käyttäjien eduksi Euroopan yhteisössä.

Komissio selitti yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa 11 päivänä syyskuuta 1996 antamassaan tiedonannossa (8), että solidaarisuus ja samanarvoinen kohtelu markkinataloudessa ovat yhteisön perustavoitteita. Näitä tavoitteita edistetään yleishyödyllisillä palveluilla. Eurooppalaiset ovat oppineet odottamaan korkealuokkaisia palveluita kohtuulliseen hintaan ja useat jopa pitävät yleishyödyllisiä palveluita sosiaalisena oikeutena.

Erityisesti postialalla kuluttajat vaativat oikeuksiaan ja toteuttavat toiveitaan yhä päättävämmin. Maailmanlaajuinen kilpailu pakottaa näitä palveluita käyttävät yritykset etsimään hinnaltaan parempia sopimuksia kilpailijoiden sopimuksiin verrattuna. Uudet tekniikat, kuten telekopio tai sähköposti kohdistavat valtavia paineita perinteisiin postipalveluihin. Tämä kehitys on aiheuttanut huolestumista näiden palvelujen tulevaisuudesta ja työllisyydestä sekä sosiaalisesta ja taloudellisesta yhteenkuuluvuudesta. Kyseisten palvelujen taloudellinen merkitys on huomattava. Siten yleishyödyllisten palvelujen nykyaikaistaminen ja kehittäminen on tärkeätä, koska ne edistävät merkittävästi Euroopan kilpailukykyä, yhteiskunnallista solidaarisuutta ja elämänlaatua.

Yhteisön tavoite on tukea Euroopan talouden kilpailukykyä kasvavan kilpailun maailmassa ja tarjota kuluttajille enemmän valinnanvaraa, parempaa laatua ja alhaisempia hintoja sekä vahvistaa samanaikaisesti politiikallaan jäsenvaltioiden välistä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja vähentää tiettyjä eriarvoisuuksia. Postipalveluilla on tässä keskeinen asema. Yhteisö on sitoutunut edistämään yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tehtäviä, kuten Amsterdamin sopimuksen uudessa 7 d artiklassa virallisesti vahvistetaan, ja samalla parantamaan niiden tehokkuutta. Markkinavoimat johtavat resurssien parempaan kohdentamiseen ja palvelujen tehokkaampaan tarjontaan, mistä hyötyy eniten kuluttaja, joka saa parempaa laatua alhaisempaan hintaan. Toisaalta näillä mekanismeilla on kuitenkin rajansa, minkä seurauksena mahdollinen hyöty ei ehkä ulotu koko väestöön eikä sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisen tavoitetta yhteisössä ehkä saavuteta. Tällöin viranomaisten on varmistettava, että yleishyödyllisyys otetaan huomioon.

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien joidenkin palvelujen perinteiset, kansallisiin monopoleihin perustuvat rakenteet muodostavat haasteen Euroopan taloudelliselle yhdentymiselle. Tällaisia ovat postimonopolit, jotka ovat perusteltuja, mutta voivat silti haitata markkinoiden sujuvaa toimintaa erityisesti eristämällä tietty markkina-ala.

Todellinen haaste on varmistaa vuorovaikutus vapaaseen liikkuvuuteen, taloudellisen suorituskykyyn, dynamiikkaan ja vapaaseen kilpailuun perustuvien Euroopan yhtenäismarkkinoiden ja yleishyödyllisten tavoitteiden välillä. Tämän vuorovaikutuksen on koiduttava yksittäisten kansalaisten ja koko yhteiskunnan hyödyksi. Tätä on vaikea tasapainottaa, koska tavoitteet muuttuvat koko ajan: yhtenäismarkkinat jatkavat laajenemista eivätkä julkiset palvelut suinkaan pysy vakiona vaan niitä on sopeutettava uusiin vaatimuksiin.

Komission alunperin käyttöön ottaman yleispalvelun peruskäsitteen (9) tarkoituksena on varmistaa korkealaatuisten palvelujen tarjoaminen kaikille kohtuulliseen hintaan. Yleispalvelu määritellään eri periaatteiden perusteella nimittäin tasa-arvo, yleisyys, jatkuvuus ja mukautumiskyky sekä järkevien käytäntöjen perusteella, nimittäin johdon, hinnoittelun ja rahoituksen avoimuus sekä palvelun harjoittajista riippumattomien elinten suorittamat tarkastukset. Kaikkia näitä perusteita ei aina noudateta kansallisella tasolla, mutta siellä missä ne on otettu käyttöön eurooppalaisten yleispalvelun periaatteen mukaisesti, niillä on ollut myönteistä vaikutusta yleishyödyllisten palvelujen kehitykseen. Yleispalvelu ilmentää Euroopassa eurooppalaisen yhteiskuntamallin vaatimuksia ja erityispiirteitä politiikassa, jossa yhdistyvät dynaamiset markkinat, yhteenkuuluvuus ja solidaarisuus.

Korkealaatuiset yleiset postipalvelut ovat erittäin tärkeitä sekä yksityis- että yritysasiakkaille. Sähköisen kaupankäynnin kehittyessä niiden merkitys kasvaa jo lähitulevaisuudessa. Postipalveluilla on tässä tärkeä tehtävä.

Postialalla on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/67/EY, jäljempänä "postidirektiivi". Direktiivillä pyritään ottamaan käyttöön yhteiset säännöt postialan kehittämiseksi ja palvelun laadun parantamiseksi sekä markkinoiden avaamiseksi vähitellen ja hallitulla tavalla.

Postidirektiivin perustavoite on säilyttää pitkällä aikavälillä postipalvelu yleispalveluna. Direktiivillä jäsenvaltioille asetetaan yleispalvelujen yhdenmukaistamiseksi vähimmäisstandardi, johon sisältyy maanlaajuisen korkealaatuisen palvelun tarjoaminen säännöllisesti taatuin toimituksin ja kohtuullisin hinnoin. Tämä käsittää kirjeiden sekä luetteloiden ja pakettien keräilyn, kuljetuksen, lajittelun ja perille toimittamisen tietyissä hinta- ja painorajoissa. Se kattaa myös kirjatut ja vakuutetut lähetykset sekä koti- ja ulkomaanpostin. Jatkuvuus, luottamuksellisuus, puolueettomuus ja samanarvoinen kohtelu sekä mukautumiskyky otetaan asianmukaisesti huomioon.

Yleispalvelun rahoituksen takaamiseksi tietty sektori voidaan varata yleispalvelun toimijalle. Varatun sektorin laajuus on yhdenmukaistettu direktiivissä. Postidirektiivin mukaan jäsenvaltiot voivat myöntää postipalvelujen tarjoamista varten yksinoikeuksia ainoastaan siinä määrin kuin se on tarpeen yleispalvelun ylläpitämiseksi. Postidirektiivissä säädetään lisäksi tehtävistä, jotka jäsenvaltiot enintään voivat varata tämän tavoitteen toteuttamiseksi. Yleispalvelun edellyttämä mahdollinen lisärahoitus voidaan taata lisäämällä kaupallisen toimijan toimilupiin tiettyjä vaatimuksia, kuten velvoite suorittaa maksuja korvausrahastoon, jota tätä varten hallinnoi edunsaajasta tai edunsaajista riippumaton elin, kuten postidirektiivin 9 artiklassa säädetään.

Postidirektiivillä säädetään pienin yhteinen standardi yleispalveluille ja luodaan yhteiset säännöt varatulle alueelle. Siten postidirektiivi lisää oikeudellista varmuutta tiettyjen postialan yksin- ja erityisoikeuksien laillisuudesta. On kuitenkin olemassa valtion toimenpiteitä, joita ei käsitellä postidirektiivissä ja jotka voivat olla ristiriidassa jäsenvaltioita koskevien EY:n perustamissopimuksen määräysten kanssa. Myös postialan toimijoiden itsenäiseen toimintaan sovelletaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä.

Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa määrätään, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoajat voidaan vapauttaa perustamissopimuksen määräysten noudattamisesta, jos kyseiset määräykset vaikeuttaisivat niille uskottujen yleishyödyllisten tehtävien hoitamista. Tähän poikkeukseen perustamissopimuksen määräyksistä sovelletaan kuitenkin suhteellisuusperiaatetta. Tämä periaate on tarkoitettu varmistamaan, että velvollisuus tarjota yleishyödyllisiä palveluita ja tapa, jolla näitä palveluita todellisuudessa tarjotaan, sopivat mahdollisimman hyvin yhteen eli käytetyt keinot ovat suhteessa tavoitteisiin. Periaate on muotoiltu siten, että se mahdollistaa joustavan ja asiayhteydestä riippuvan tasapainon, jossa otetaan huomioon tekniset rajoitukset ja budjettirajoitteet, jotka voivat vaihdella alakohtaisesti. Periaate takaa myös parhaan mahdollisen vuorovaikutuksen markkinoiden tehokkuuden ja yleishyödyllisyyden vaatimusten välillä varmistamalla, että vaatimusten noudattamiseksi käytetyt keinot eivät tarpeettomasti vaikeuta yhtenäismarkkinoiden sujuvaa toimintaa eivätkä vaikuta kauppaan yhteisön edun vastaisella tavalla (10).

Perustamissopimuksen määräyksiä, mukaan lukien 90 artiklan 2 kohdan mahdollinen poikkeus, voidaan soveltaa yritysten toimintaan ja valtion toimenpiteisiin vain tapauskohtaisesti. Jotta lisättäisiin sellaisten toimenpiteiden oikeusvarmuutta, joita direktiivi ei kata, vaikuttaa kuitenkin erittäin tarpeelliselta selvittää komission tulkintaa perustamissopimuksesta ja tapaa, jolla se aikoo soveltaa kyseisiä määräyksiä tulevaisuudessa. Komissio katsoo erityisesti, että jollei 90 artiklan 2 kohdan yleispalvelua koskevista määräyksistä muuta johdu, perustamissopimuksen määräysten soveltaminen edistää postialalla toimivien yritysten kilpailukykyä, hyödyttää kuluttajia ja myötävaikuttaa positiivisella tavalla yleishyödyllisiin tavoitteisiin.

Postialalle Euroopan unionissa on tyypillistä alueet, jotka jäsenvaltiot ovat varanneet yleispalvelun varmistamiseksi ja joita nyt yhdenmukaistetaan postidirektiivillä vääristävien vaikutuksien rajoittamiseksi jäsenvaltioiden välillä. Perustamissopimuksen mukaisesti komission on varmistettava, että postimonopolit vastaavat perustamissopimuksen määräyksiä, erityisesti kilpailusääntöjä, varmistaakseen kuluttajien kannalta mahdollisimman suuren hyödyn ja rajoittaakseen näihin kohdistuvia vääristäviä vaikutuksia. Pyrkiessään tähän tavoitteeseen soveltamalla alalla kilpailusääntöjä tapauskohtaisesti, komissio varmistaa, että monopolia ei käytetä suojellun määräävän aseman ulottamiseen, vapautettuun toimintaan tai pienten asiakkaiden perusteettomaan syrjintään isompien hyväksi. Komissio varmistaa myös, että ulkomaanpalvelujen alalla myönnettyjä postimonopoleja ei käytetä Euroopan unionin yritysten ja kuluttajien etujen vastaisten laittomien hintakartellien luomiseen tai ylläpitämiseen.

Tässä tiedonannossa selvitetään markkinatoimijoille kilpailusääntöjen soveltamisen seuraukset postialalla ja mahdolliset poikkeamiset periaatteista. Siinä selvitetään kanta, jota komissio tilanteessa, jossa postidirektiivillä yhdenmukaistetut erityis- ja yksinoikeudet ovat edelleen voimassa, soveltaa arvioidessaan yksittäisiä asioita tai asioita, jotka kansalliset tuomioistuimet ovat saattaneet yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisesti.

1. MÄÄRITELMÄT

Tässä tiedonannossa tarkoitetaan (11):

"postipalveluilla" palveluja, joihin kuuluu postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu;

"yleisellä postiverkolla" yleispalvelun tarjoajan tai tarjoajien käyttämän järjestelmän ja keinojen kokonaisuutta, jonka avulla toteutetaan erityisesti:

- yleispalvelun tarjoajan velvoitteisiin kuuluva postilähetysten keräily lähetyspaikoista koko alueella

- näiden postilähetysten kuljetus ja käsittely postiverkon lähetyspaikasta jakelukeskukseen

- jakelu lähetyksessä mainittuun osoitteeseen;

"lähetyspaikoilla" fyysisiä toimipaikkoja, myös joko yleisille alueille tai yleispalvelun tarjoajan tiloihin sijoitettuja yleisön käyttöön tarkoitettuja postilaatikoita, joihin asiakkaat voivat jättää yleiseen postiverkkoon toimitettavat postilähetykset;

"keräilyllä" lähetyspaikkoihin jätettyjen postilähetysten keräilyä;

"jakelulla" toimenpiteitä alkaen jakelukeskuksissa tapahtuvasta postilähetysten lajittelusta ja päättyen niiden toimittamiseen vastaanottajille;

"postilähetyksellä" yleispalvelun tarjoajan kuljetettavaa valmista lähetystä, joka on osoitettu vastaanottajalle. Nämä lähetykset voivat kirjelähetysten lisäksi olla esimerkiksi kirjoja, luetteloita, sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja sekä postipaketteja, jotka sisältävät joko kaupallista arvoa omaavaa tai sitä vailla olevaa tavaraa;

"kirjelähetyksellä" minkä tahansa laatuiselle fyysiselle alustalle kirjoitettua viestiä, joka kuljetetaan ja toimitetaan lähettäjän itse lähetykseen tai sen kuoreen merkitsemään osoitteeseen. Kirjoja, luetteloita, sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja ei pidetä kirjelähetyksinä;

"suoramainontapostilla" viestiä, joka koostuu yksinomaan mainos-, markkinointi- tai myynninedistämisaineistosta ja sisältää vastaanottajan nimeä, osoitetta, yksilöintinumeroa sekä muita viestin luonnetta muuttamattomia eroavaisuuksia lukuun ottamatta vain samansisältöisen, merkittävälle vastaanottajamäärälle osoitetun sanoman, joka toimitetaan ja jaetaan lähettäjän itse lähetykseen tai sen kuoreen merkitsemään osoitteeseen. Kansallisen sääntelyviranomaisen on kussakin jäsenvaltiossa esitettävä käsitettä "merkittävä vastaanottajamäärä" koskeva tulkintansa ja julkaistava sen asianmukainen määritelmä. Suoramainontapostina ei pidetä laskuja, tavaralaskuja, tiliotteita eikä muita sisällöltään toisistaan eroavia viestejä. Suoramainontapostina ei pidetä viestiä, jossa yhdistetään suoramainontapostia ja muita lähetyksiä samaan kuoreen. Suoramainontaposti käsittää sekä ulkomaille suunnatun että kotimaisen suoramainontapostin;

"asiakirjojen vaihdolla" sellaisten keinojen, myös väliaikaisten tilojen sekä sivullisen hoitaman kuljetuksen, tarjoamista, joilla tehdään mahdolliseksi omatoiminen postilähetysten toimittaminen vaihtamalla niitä tämän palvelun tilaajien kesken;

"pikapostipalvelulla" palvelua, jolla lähetysten keräilyn, jakelun ja perilletoimituksen suuremman nopeuden ja luotettavuuden lisäksi on kaikki seuraavat ylimääräiset ominaispiirteet tai osa niistä: perilletoimituksen takaaminen tiettyyn päivään mennessä; nouto lähettäjältä; toimittaminen henkilökohtaisesti vastaanottajalle; mahdollisuus vaihtaa määränpäätä tai vastaanottajaa kuljetuksen aikana; lähetyksen vastaanoton vahvistaminen lähettäjälle; lähetysten valvonta ja seuranta; asiakkaiden henkilökohtainen palvelu ja palvelun tarjoaminen tilauksesta tarpeen mukaan. Asiakkaat ovat periaatteessa valmiita maksamaan enemmän tästä palvelusta;

"yleispalvelujen tarjoajalla" julkista tai yksityistä tahoa, joka huolehtii jäsenvaltion alueella kaikki tai osittain postin yleispalveluista ja joka on ilmoitettu komissiolle;

"yksinoikeuksilla" jäsenvaltion myöntämiä oikeuksia, jotka varaavat postipalvelujen tarjoamisen yhdelle yritykselle laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin varaten sille oikeuden tarjota postipalveluja tai harjoittaa toimintaa tietyllä maantieteellisellä alueella;

"erityisoikeuksilla" jäsenvaltion rajoitetulle määrälle yrityksiä sellaisin laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin myöntämiä oikeuksia, jotka tietyllä maantieteellisellä alueella:

- rajoittavat muuten kuin puolueettomin, suhteellisin ja ketään syrjimättömin perustein harkinnan mukaan kahteen tai useampaan niiden yritysten lukumäärän, jotka voivat tarjota palveluja tai harjoittaa toimintaa, tai

- osoittavat muuten kuin tällaisin perustein useita kilpailevia yrityksiä sellaisiksi, jotka saavat tarjota palveluja tai harjoittaa toimintaa, taikka

- myöntävät yritykselle tai yrityksille muuten kuin tällaisin perustein laillisia tai hallinnollisia etuja, jotka vaikuttavat oleellisesti muiden yritysten kykyyn tarjota samoja palveluja tai harjoittaa samaa toimintaa samalla maantieteellisellä alueella olennaisesti samanlaisin edellytyksin;

"päätemaksuilla" korvausta, joka suoritetaan muista jäsenvaltioista tai kolmansista maista saapuvia postilähetyksiä käsittävän ulkomaanpostin jakelusta huolehtiville yleispalvelujen tarjoajille;

"välittäjällä" taloudellista toimijaa, joka toimii lähettäjän ja yleispalvelun tarjoajan välillä postilähetysten keräilyssä ja/tai kuljetuksessa ja/tai postilähetysten alkulajittelussa ennen niiden toimittamista yleiseen postiverkkoon samassa tai toisessa maassa;

"kansallisella sääntelyviranomaisella" jokaisessa jäsenvaltiossa toimielintä tai toimielimiä, joille jäsenvaltio uskoo muun muassa postidirektiivin soveltamisalaan kuuluvat sääntelytehtävät;

"olennaisilla vaatimuksilla" yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja (12). Näitä syitä ovat kirjesalaisuus, verkon turvallisuus tavaraa kuljetettaessa ja perustelluissa tapauksissa tietosuoja, ympäristön suojelu ja aluesuunnittelu.

Tietosuoja voi käsittää henkilötietojen suojaamisen, välitettyjen tai tallennettujen tietojen luottamuksellisuuden sekä yksityiselämän suojaamisen.

2. MARKKINOIDEN MÄÄRITELMÄ JA TILANNE POSTIMARKKINOILLA

a) Maantieteellisten ja tuotemarkkinoiden määritelmä

2.1 Perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklassa kielletään yhteismarkkinoille soveltumattomana sellainen yhden tai useamman yrityksen toiminta, joka voi vaikuttaa kielteisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja johon sisältyy kilpailun estäminen, rajoittaminen tai vääristäminen ja/tai määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla. Jäsenvaltioiden alueet muodostavat erillisiä maantieteellisiä markkinoita kotimaanlähetysten sekä maahan tulevien ulkomaanlähetysten perilletoimituksen osalta, mikä johtuu pääasiassa 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden yksinoikeuksista sekä postipalvelujen tarjoamiselle asetetuista rajoituksista. Jokainen näistä maantieteellisistä markkinoista muodostaa merkittävän osan yhteismarkkinoista. Saapuvan ulkomaanpostin alkuperämaalla ei ole merkitystä "asian kannalta merkityksellisten markkinoiden" määrittelyn kannalta.

2.2 Tuotemarkkinoiden erot käytännössä jäsenvaltioiden välillä osoittavat, että joissain tapauksissa on tunnustettava, että on useita erillisiä markkinoita. Erilaisten tuotemarkkinoiden jaottelulla on merkitystä muun muassa myönnettyjen yksin- ja erityisoikeuksien kannalta. Arvioidessaan yksittäisiä tapauksia jäsenvaltioiden erilaisten markkinoiden ja sääntelytilanteiden sekä postidirektiivin tarjoaminen yhdenmukaisten puitteiden perusteella komissio katsoo periaatteessa, että on erillisiä tuotemarkkinoita, kuten postin keräilyn, lajittelun, kuljetuksen ja perilletoimittamisen markkinat sekä esimerkiksi suoramainontapostin ja ulkomaanpostin markkinat. Komissio ottaa huomioon, että eräissä jäsenvaltioissa nämä markkinat on vapautettu osin tai kokonaan. Arvioidessaan yksittäisiä tapauksia komissio tarkastelee seuraavia markkinoita.

2.3 Yleinen kirjepalvelu käsittää kirjelähetysten perilletoimituksen lähetyksissä ilmoitettuihin osoitteisiin.

Tämä ei sisällä itse tuotetun palvelun tarjoamista eli postin lähettävän oikeushenkilön tai luonnollisen henkilön (sisältää sisar- tai tytäryhtiöt) tarjoamia postipalveluita.

Useissa jäsenvaltioissa tämä ei käytännössä myöskään sisällä sellaisia postilähetyksiä, joita ei pidetä kirjelähetyksinä, koska ne ovat yhden kirjallisen viestin samanlaisia kopioita eikä niitä ole muutettu muilla lisäyksillä, poistoilla tai merkinnöillä kuin vastaanottajan nimelllä ja osoitteella. Tämä koskee viikko- ja sanomalehtiä, aikakausjulkaisuja, mukaanlukien luettelot, sekä tällaisten lähetysten mukana olevat tai niihin liittyvät tavarat ja asiakirjat.

Kirjelähetysten määritelmä kattaa suoramainontapostin. Suoramainontaposti ei kuitenkaan sisällä aidosti henkilökohtaisia viestejä. Se palvelee tiettyjen kaupallisen viestinnän harjoittajien tarpeita täydentäen tiedotusvälineissä tapahtuvaa mainontaa. Toisin kuin edellä mainituilla markkinoilla palveluita tarvitsevat asiakkaat, suoramainontapostin lähettäjät eivät lisäksi välttämättä edellytä yhtä lyhyitä toimitusaikoja, joista veloitetaan ensimmäisen luokan kirjemaksu. Nämä kaksi palvelua eivät aina ole keskenään vaihdettavia, mikä viittaa erillisten markkinoiden olemassaoloon.

2.4 Muihin erillisiin markkinoihin kuuluvat esimerkiksi pikapostipalvelujen markkinat, asiakirjojen vaihtomarkkinat sekä uusien palvelujen markkinat (tavanomaisista palveluista täysin poikkeavat palvelut). Uuden televiestintätekniikan ja joidenkin postipalvelujen osien yhdistämisestä syntyy mahdollisesti postidirektiivin mukaisia uusia palveluja, mutta ei välttämättä. Tämä voi olla pikemminkin osoitus perinteisten palvelujen mukautumiskyvystä.

Asiakirjojen vaihto eroaa 2.3 kohdassa tarkoitetuista markkinoista, sillä se ei sisällä kuljetettujen postilähetysten keräilyä ja niiden toimittamista vastaanottajalle. Se sisältää ainoastaan välineet, mukaan lukien sivullisen tarjoamat väliaikaiset tilat ja kuljetuksen ja mahdollistaa lähetysten omatoimisen perilletoimittamisen siten, että palvelun tilaajat vaihtavat postilähetyksiä keskenään. Asiakirjojen vaihdon käyttäjät ovat suljetun käyttäjäryhmän jäseniä.

Myös pikapostipalvelut eroavat 2.3 kohdassa tarkoitetuista markkinoista, koska ne sisältävät peruspostipalveluihin verrattuna lisäarvoa (13). Postilähetysten nopeamman ja luotettavamman keräilyn, kuljetuksen ja perilletoimittamisen lisäksi pikapostipalvelujen ominaispiirteisiin kuuluvat seuraavat ylimääräiset palvelut: perilletoimituksen takaaminen tiettyyn päivään mennessä; nouto lähettäjän luota, luovuttaminen henkilökohtaisesti vastaanottajalle, mahdollisuus vaihtaa määränpäätä tai vastaanottajaa kuljetuksen aikana, lähetyksen vastaanoton vahvistaminen lähettäjälle, lähetysten valvonta ja seuranta, asiakkaiden henkilökohtainen palvelu ja asiakkaan tarpeisiin sovitettujen palvelujen tarjoaminen. Asiakkaat ovat periaatteessa valmiita maksamaan tästä palvelusta korkeamman hinnan. Postidirektiivissä määritelty varattava palvelu voi sisältää myös asetettujen hinta- ja painorajojen mukaisten kotimaan kirjelähetysten nopeutetun toimittamisen vastaanottajalle.

2.5 Rajoittamatta postidirektiivissä annettua varattavan palvelun määritelmää yleisen kirjepalvelun alla voidaan erottaa erilaista toimintaa, jolla vastataan erityisiin tarpeisiin ja jonka olisi periaatteessa katsottava muodostavan erilliset markkinat, lähetysten keräily- ja lajittelumarkkinat, lähetysten kuljetusmarkkinat sekä markkinat (kotimaan-tai saapuvien ulkomaan) lähetysten perilletoimittamiseksi. Näiden osalta on erotettava toisistaan erilliset asiakasryhmät. Yksityisasiakkaat kysyvät erillisiä tuotteita tai palveluita yhtenä yhdistettynä palveluna. Yritysasiakkaat, jotka muodostavat suurimman osan 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden tuloista, hakevat kuitenkin aktiivisesti mahdollisuuksia korvata loppupalvelun tietyt osat (palvelun laatua ja/tai aiheutuvia kustannuksia ajatellen) vaihtoehtoisilla ratkaisuilla, joita usein tarjoavat eri toimijat tai jotka tilataan näiltä alihankintana. Yritysasiakkaat kuitenkin haluavat tasapainottaa lähetysten omatoimisesta hoitamisesta ja postitoiminnan harjoittajan tarjoamasta palvelusta aiheutuvat edut ja haitat. Vallitsevat monopolit rajoittavat näiden yksittäisten palvelujen ulkopuolista tarjontaa, muuten ne tarjottaisiin erillisinä markkinaedellytysten mukaisesti. Markkinoiden todelliset olosuhteet tukevat käsitystä siitä, että postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja perilletoimittaminen muodostavat erilliset markkinat (14). Kilpailulainsäädännön kannalta jaolla neljiin erillisiin markkinoihin voi olla merkitystä.

Tämä on tilanne saapuvassa ulkomaanpostissa, jossa keräilyn ja kuljetuksen suorittaa eri postialan toimija kuin jakelun. Tämä on tilanne myös kotimaanpostin osalta, sillä useimmat postialan toimijat antavat suurimpien asiakkaidensa itse huolehtia tukkuliikenteen lajittelusta yleistariffien mukaisin alennuksin. Näissä tapauksissa myös postin säilöönotto ja keräily sekä maksutapa vaihtelevat. Suurten yritysten postituskeskuksia hoitavat nykyisin yleensä välittäjät, jotka valmistelevat ja esilajittelevat lähetykset ennen niiden luovuttamista postialan toimijalle lopullista jakelua varten. Lisäksi kaikki postialan toimijat sallivat jonkinlaisen pääsyn postiverkkonsa loppupäähän esimerkiksi sallimalla (lajitellun) postin säilyttämisen postitus- tai lajittelukeskuksessa tai jopa edellyttämällä sitä. Tämä mahdollistaa usein paremman luotettavuuden (palvelujen laatu), kun postiverkon alkupäässä olevat virheiden aiheuttajat saadaan vältettyä.

b) Määräävä asema

2.6 Koska 4.2 kohdassa tarkoitettu toimija on myönnettyjen yksinoikeuksien perusteiden takia useimmissa jäsenvaltioissa ainoa, joka hallinnoi koko jäsenvaltion alueen kattavaa yleistä postiverkkoa, tällä toimijalla on kirjelähetysten jakelun kansallisilla markkinoilla perustamissopimuksen 86 artiklan mukaan määräävä asema. Jakelu on käyttäjälle suoritettavista palveluista se, joka mahdollistaa huomattavat mittakaavaedut, ja tämän palvelun tarjoaja on useimmissa tapauksissa määräävässä asemassa myös postin keräily-, käsittely- ja kuljetusmarkkinoilla. Jakelusta huolehtivalla yrityksellä on myös se huomattava etu, että käyttäjät pitävät sitä pääasiallisena postiyrityksenä, koska se on kaikista näkyvin, varsinkin jos se hoitaa myös postitoimistoja, ja siten se on luonnollinen ensimmäinen valinta. Lisäksi tämä määräävä asema sisältää useimmissa jäsenvaltioissa myös muita palveluja kuten kirjatut lähetykset tai erikoistoimituspalvelut ja/tai joitakin osia postipakettipalvelujen markkinoista.

c) Määräävässä asemassa olevien postialan toimijoiden velvollisuudet

2.7 Perustamissopimuksen 86 artiklan toisen kohdan b alakohdan mukaan määräävän aseman väärinkäyttö voi olla tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittamista kyseisen palvelun kuluttajien vahingoksi. Jos jäsenvaltio myöntää 4.2 kohdassa tarkoitetulle toimijalle yksinoikeuksia palveluihin, joita tämä ei tarjoa tai tarjoaa ehdoilla, jotka eivät täytä asiakkaiden tarpeita samalla tavalla kuin kilpailevan taloudellisen toimijan tarjoamat palvelut olisivat täyttäneet, jäsenvaltio kannustaa näitä toimijoita rajoittamaan kyseisen palvelun tarjoamista pelkästään panemalla täytäntöön niille myönnetyn yksinoikeuden, koska tällaisessa tilanteessa näiden toimintojen tehokas harjoittaminen on yksityisille yhtiöille mahdotonta. Näin on erityisesti silloin, kun postipalvelun suojelemiseksi toteutettavilla toimenpiteillä rajoitetaan muiden erillisten palvelujen tarjoamista erillisillä tai lähimarkkinoilla, kuten pikapostimarkkinoilla. Komissio on vaatinut useita jäsenvaltioita kumoamaan yksinoikeuksista johtuvat kansainvälisten kuriiripalvelujen tarjoamia pikapostipalveluja (15) koskevat rajoitukset.

Toisen väärinkäytöksen muodosta selvästi tehottoman palvelun tarjoaminen ja teknisen kehityksen hyödyntämättä jättäminen. Tämä haittaa asiakkaita, joita estetään valitsemasta vaihtoehtoisia toimittajia. Komission vuonna 1994 tilaama kertomus (16) osoitti esimerkiksi, että ne jäsenvaltioiden julkiset postialan toimijat, jotka eivät ole joutuneet kilpailemaan, eivät ole merkittävästi edistyneet kokojen ja painojen standardoinnissa sitten vuoden 1990. Kertomus osoitti myös, että eräät postialan toimijat harjoittivat salaa ristikkäistukemista varattujen ja varaamattomien palvelujen välillä (ks. 3.1 ja 3.4 kohta). Tämä tutkimus selittää useimmat vuonna 1994 vallinneet jäsenvaltioiden väliset hintaerot. Nämä hintaerot kohdistuvat erityisesti yksityisasiakkaisiin, joilla ei ole oikeutta alennusjärjestelmään ja jotka käyttävät varattuja palveluja tarpeettoman korkein hinnoin.

Nämä esimerkit osoittavat, että jos postialan toimijoille myönnetään erityis- tai yksinoikeuksia, ne voivat antaa palvelutason laskea (17) ja jättää toteuttamatta palvelujen laadun parantamiseksi tarpeelliset toimenpiteet. Tällaisissa tapauksissa komissio voi toteuttaa toimenpiteitä ottaen huomioon jäljempänä 8.3 kohdassa selitetyt edellytykset.

Ulkomaanpostipalvelujen osalta edellä mainittu tutkimus osoitti, että niiden laatua on edelleen syytä parantaa huomattavasti, jotta voitaisiin täyttää asiakkaiden ja näistä erityisesti sellaisten yksityisasiakkaiden tarpeet, joilla ei ole varaa käyttää kuriiriyhtiöiden palveluja tai telekopiota. Vuosina 1995 ja 1996 tehdyt riippumattomat mittaukset osoittavat palvelun laadun parantuneen sitten vuoden 1994. Nämä mittaukset koskevat kuitenkin vain ensimmäisen luokan postia ja uusimmat tutkimukset osoittavat laadun taas hiukan laskeneen.

Enemmistö yhteisön julkisen postialan toimijoista on ilmoittanut komissiolle päätemaksuja koskevan sopimuksensa sen arvioimiseksi perustamissopimuksen kilpailusääntöjen nojalla. Sopimuspuolet ovat selittäneet pyrkivänsä määrittämään ulkomaan postin perilletoimittamiselle oikeudenmukaisen korvauksen, joka kuvastaa paremmin todellisia aiheutuneita kustannuksia, sekä parantamaan ulkomaanpostipalvelujen laatua.

2.8 Perusteeton palvelujen toimittamisesta kieltäytyminen on myös perustamissopimuksen 86 artiklassa kiellettyä määräävän aseman väärinkäyttöä. Tällainen toiminta johtaa palvelujen rajoittamiseen 86 artiklan toisen kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, ja jos sitä sovelletaan ainoastaan osaan käyttäjistä, se johtaa 86 artiklan toisen kohdan c alakohdan mukaiseen syrjintään. Useimmissa jäsenvaltioissa 4.2 kohdassa tarkoitetut toimijat tarjoavat välittäjille pääsyn useisiin postiverkon lähetyspaikkoihin. Pääsyehdot ja erityisesti sovellettavat tariffit ovat kuitenkin usein luottamuksellisia, mikä voi helpottaa syrjivien ehtojen soveltamista. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että niiden postialanlainsäädännössä ei kannusteta postialan toimijoita erottelemaan soveltamiaan ehtoja perusteettomasti tai jättämään tiettyjä yrityksiä niiden ulkopuolelle.

2.9 Vaikka määräävässä asemassa olevalla yrityksellä on oikeus puolustaa asemaansa kilpailijoitaan vastaan, sen erityisenä velvollisuutena on olla vähentämättä entisestään kilpailun määrää markkinoilla. Poissulkevat toimet voidaan suunnata markkinoilla jo toimivia kilpailijoita vastaan tai niiden tarkoituksena voi olla estää uusien tulijoiden markkinoille pääsy. Esimerkkejä tällaisesta laittomasta toiminnasta ovat: yritys, joka on tuotteen ainoa tai pääasiallinen hankintalähde tai joka määrää olennaisen tekniikan tai infrastruktuurin käyttöoikeuksista, kieltäytyy käymästä kauppaa kilpailijan kanssa poistaakseen tämän markkinoilta, alihinnoittelu, valikoivat hinnanalennukset (ks. 3 jakso), yksinomaiset jakelusopimukset, syrjintä osana laajempaa monopolisointitoimintaa, jonka tarkoituksena on kilpailijoiden poissulkeminen ja poissulkevat alennusohjelmat.

3. RISTIKKÄISTUET

a) Perusperiaatteet

3.1 Ristikkäistuki tarkoittaa sitä, että yritys kohdistaa tietyillä maantieteellisillä tai tuotemarkkinoilla harjoittamastaan toiminnasta aiheutuvat kustannukset kokonaan tai osaksi toisilla maantieteellisillä tai tuotemarkkinoilla harjoittamaansa toimintaan. Tietyissä olosuhteissa ristikkäistuki voi vääristää kilpailua postialalla, jolla lähes kaikki toimijat tarjoavat varattua ja varaamatonta palvelua, eli se johtaa kilpailijoiden voittamiseen tarjouksin, jotka eivät perustu tehokkuuteen (mukaan lukien mittakaavaedut) eivätkä suorituskykyyn vaan ristikkäistukiin. Vilpilliseen kilpailuun johtavien ristikkäistukien välttäminen on postialan kehittymiselle välttämätöntä.

3.2 Ristikkäistuet eivät vääristä kilpailua, jos varatun palvelun kustannuksia tuetaan muista varatuista toiminnoista saaduilla tuloilla, koska kilpailu ei ole mahdollista näissä toiminnoissa. Tällainen tukeminen voi joskus olla välttämätöntä, jotta 4.2 kohdassa tarkoitetut toimijat voivat hoitaa velvollisuutensa tarjota palvelua yleisesti ja samoin edellytyksin kaikille (18). Esimerkiksi kannattamatonta postin jakelua maaseutualueilla tuetaan tuloilla, joita saadaan postin jakelusta kannattavilla kaupunkialueilla. Samaa voidaan sanoa varattujen palvelujen tarjoamisen tukemisesta kilpailulle avoimesta toiminnasta saaduilla tuloilla. Varaamattomien toimintojen välinen ristikkäistuki itsessään ei muodosta väärinkäytöstä.

3.3 Kilpailulle avoimen toiminnan tukeminen kohdistamalla sen kustannukset varattuihin palveluihin sen sijaan johtaa todennäköisesti kilpailun vääristymiseen vastoin 86 artiklaa. Tämä voi olla yhteisössä määräävässä asemassa olevan yrityksen harjoittamaa asemansa väärinkäyttöä. Monopoliin perustuvaa toimintaa käyttävien olisi lisäksi kannettava kustannukset, jotka eivät aiheudu kyseisen toiminnan tarjoamisesta. Tästä huolimatta määräävässä asemassa olevat yhtiöt voivat harjoittaa hintakilpailua tai parantaa kassavirtaansa ja saada osittaista tukea kiinteisiin (yleis-) kustannuksiin, jolleivat hinnat ole polkumyyntihintoja tai vastoin sovellettavia kansallisia tai yhteisön sääntöjä.

b) Seuraukset

3.4 Ristikkäistukiin viitataan 2.7 kohdassa: Määräävässä asemassa olevien postialan toimijoiden velvollisuudet. Jäljempänä 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden ei pitäisi käyttää varatusta alueesta saatavia tuloja ristikkäistukiin alueilla, jotka ovat avoimia kilpailulle. Tällainen käytäntö voi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua varaamattomalla alueella. Ristikkäistukia voidaan kuitenkin pitää laillisina tietyissä perustelluissa tapauksissa, joihin sovelletaan 90 artiklan 2 kohdan määräyksiä, esimerkiksi kulttuurin kannalta merkittävä posti (19), jos tukia sovelletaan syrjimättömällä tavalla, tai erityispalvelut yhteiskunnallisesti, lääketieteellisesti tai taloudellisesti epäedullisessa asemassa oleville henkilöille. Komissio ilmoittaa tarvittaessa, mitä muita poikkeuksia perustamissopimus sallii. Ottaen huomioon 3.3 kohdassa esitetyt huomiot kaikissa muissa tapauksissa 4.2 kohdassa tarkoitetun toimijan tarjoamien kilpailulle avointen palvelujen hinnan olisi yhteiskustannusten kohdentamiseen liittyvien vaikeuksien vuoksi periaatteessa oltava vähintään sama kuin palvelujen tarjoamisesta aiheutuneet keskimääräiset kokonaiskustannukset. Tämä tarkoittaa, että asianmukaisesti olisi katettava suorat kustannukset ja jaettava toimijan yhteiset ja yleiset kustannukset. Kustannusten asianmukaisessa jakamisessa olisi käytettävä objektiivisia perusteita, kuten määriä, ajankäyttöä (työvoiman käyttöä) tai käytön intensiivisyyttä. Jos perusteena käytetään ristikkäistukemiseen käytettävistä palveluista saatavaa liikevaihtoa, on otettava huomioon, että tällaisessa tapauksessa kyseisen toiminnan liikevaihto pidetään keinotekoisesti alhaisena. Alihinnoittelu puolestaan vaikuttaa kysynnästä riippuviin tekijöihin kuten tuottoihin tai voittoihin. Jos palveluja tarjotaan järjestelmällisesti ja valikoivasti alle keskimääräisten kokonaiskustannusten, komissio tutkii asian tapauskohtaisesti 86 artiklan tai 86 artiklan yhdessä 90 artiklan 1 kohdan kanssa taikka 92 artiklan mukaan.

4. JULKISET YRITYKSET JA ERITYIS- TAI YKSINOIKEUDET

4.1 Perustamissopimuksessa kielletään jäsenvaltioita toteuttamasta tai ylläpitämästä mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä tai yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa perustamissopimuksen määräysten kanssa (90 artiklan 1 kohta). Ilmaus "yritys" sisältää kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt näiden oikeudellisesta asemasta ja rahoitusmuodosta riippumatta. Postilähetysten keräilyn, lajittelun, kuljetuksen ja jakelun tarjoaminen on taloudellista toimintaa ja näitä palveluja tarjotaan yleensä korvausta vastaan.

Ilmaus "julkinen yritys" kattaa kaikki yritykset, joihin viranomaiset voivat suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella (20). Viranomaisilla voidaan erityisesti olettaa olevan määräysvalta, jos ne suoraan tai välillisesti omistavat enemmistön kyseisen yrityksen merkitystä pääomasta, hallitsevat yrityksen osakkeisiin perustuvan äänioikeuden enemmistöä tai voivat nimittää enemmän kuin puolet yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä. Tällaisiin yrityksiin kuuluvat toimielimet, jotka ovat osa jäsenvaltion hallintoa ja jotka tarjoavat järjestelmällisesti postipalveluja kolmansien hyväksi korvausta vastaan. Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan mukaan yritykset, joille myönnetään erityis- tai yksinoikeuksia, voivat olla sekä julkisia että yksityisiä.

4.2 Kansalliset säännökset, joiden mukaan jäsenvaltiot ovat myöntäneet postialan toimijoille erityis- tai yksinoikeuksia tiettyjen postipalvelujen tarjoamiseen, ovat perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä ja niitä on arvioitava mainitussa artiklassa tarkoitettujen perustamissopimuksen määräysten mukaisesti.

Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille määrättyjen velvollisuuksien lisäksi sovelletaan 85 ja 86 artiklaa julkisiin yrityksiin ja yrityksiin, joille on myönnetty erityis- tai yksinoikeuksia.

4.3 Useimmissa jäsenvaltioissa erityis- ja yksinoikeuksia sovelletaan sellaisiin palveluihin kuin tiettyjen postilähetysten keräily, kuljetus ja jakelu sekä siihen, miten näitä palveluja tarjotaan, kuten yksinoikeus sijoittaa postilaatikot yleisten teiden varrelle tai julkaista kyseisen maan nimellä varustettuja postimerkkejä.

5. PALVELUJEN TARJOAMISEN VAPAUS

a) Perusperiaatteet

5.1 Tiettyjen postilähetysluokkien keräilyä, mukaan lukien yleinen keräily, kuljetus ja jakelu, koskevien erityis- tai yksinoikeuksien myöntäminen yhdelle tai useammalle 4.2 kohdassa tarkoitetulle toimijalle rajoittaa väistämättä muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten sekä kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksia tarjota näitä palveluja. Tämä rajoitus on luonteeltaan rajat ylittävä, kun näiden yritysten käsittelemien postilähetysten vastaanottajien tai lähettäjien asuinpaikka on toisessa jäsenvaltiossa. Käytännössä postipalvelujen tarjoamisen rajoittaminen perustamissopimuksen 59 artiklassa tarkoitetulla tavalla (21) sisältää kiellon kuljettaa tiettyjä postilähetysluokkia muihin jäsenvaltioihin myös välittäjien toimesta sekä kiellon jakaa ulkomaanpostia. Postidirektiivissä vahvistetaan perustellut rajoitukset postipalvelujen tarjoamiselle.

5.2 Perustamissopimuksen 66 artiklassa yhdessä 55 ja 56 artiklan kanssa määrätään poikkeuksista 59 artiklaan. Koska nämä ovat poikkeuksia perusperiaatteesta, niitä on tulkittava suppeasti. Postipalvelujen osalta 55 artiklan poikkeus koskee ainoastaan oikeudellisten ja hallinnollisten menettelyiden yhteydessä syntyneen postin, joka liittyy ajoittain julkisen vallan käyttöön, kuljetusta ja jakelua, ja erityisesti oikeudellisiin tai hallinnollisiin menettelyihin liittyviä ilmoituksia. Näiden lähetysten kuljettamiseen ja jakeluun jäsenvaltion alueella voidaan näin ollen vaatia toimilupa (ks. 5.5 kohta) yleisen edun turvaamiseksi. Muiden näissä määräyksissä lueteltujen perustamissopimuksen poikkeusten edellytykset eivät yleensä täyty postipalveluissa. Tällaiset palvelut eivät itsessään voi uhata yleistä järjestystä tai vaarantaa kansanterveyttä.

5.3 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö sallii periaatteessa muitakin poikkeuksia velvoittavien vaatimusten perusteella, jos ne täyttävät muuhun kuin yleiseen taloudelliseen etuun liittyvät olennaiset vaatimukset ja jos niitä sovelletaan ketään syrjimättä sekä jos ne ovat aiheellisia ja tavoiteltuun päämäärään suhteutettuja. Postipalvelujen osalta ainoat olennaiset vaatimukset, jotka komissio katsoo oikeuttavan rajoittamaan postipalvelujen vapaata tarjoamista, ovat tietosuoja, johon sovelletaan alalla toteutettuja lähentämistoimenpiteitä, kirjesalaisuus, verkon turvallisuus vaarallisten aineiden kuljetusten osalta sekä ympäristönsuojelu ja aluesuunnittelu, jos tämä on perustamissopimuksen määräysten nojalla perusteltua. Komissio katsoo sen sijaan ettei ole perusteltua rajoittaa postipalvelujen vapaata tarjoamista kuluttajansuojan perusteella, koska tämä yleishyödyllinen vaatimus voidaan taata myös rehdin kaupan käytäntöjä ja kuluttajansuojaa koskevalla yleisellä lainsäädännöllä. Postipalvelujen vapaa tarjoaminen vahvistaa kuluttajille koituvaa hyötyä, edellyttäen, että yleispalveluvelvollisuudet määritellään asianmukaisesti postidirektiivin perusteella ja ne voidaan myös täyttää.

5.4 Komissio katsoo näin ollen, että kaikenlaisten erityis- tai yksinoikeuksien säilyttäminen, joka rajoittaa ulkomaan postin palvelujen tarjoamista, on perusteltava perustamissopimuksen 90 ja 59 artiklan mukaan. Tällä hetkellä sellaiset erityis- tai yksinoikeudet, jotka eivät ylitä postidirektiivissä määriteltyä varattua palvelua, ovat perusteltuja 90 artiklan 2 kohdan mukaan. Lähtevä ulkomaanposti on oikeudellisesti tai tosiasiallisesti jo vapautettu eräissä jäsenvaltioissa, esimerkiksi Tanskassa, Alankomaissa, Suomessa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

b) Seuraukset

5.5 Postidirektiivin toimenpiteiden hyväksyminen edellyttää jäsenvaltioilta postipalvelujen sääntelyä. Kun jäsenvaltiot rajoittavat postipalveluja yleispalvelutehtävien toteutumisen ja oleellisten vaatimusten täyttymisen varmistamiseksi, näiden säännösten sisällön on vastattava tavoiteltuja päämääriä. Velvollisuudet olisi pääsääntöisesti toteutettava yleisten toimilupa- ja ilmoitusmenettelyjen puitteissa; niissä postipalvelujen tarjoajat ilmoittavat nimensä, oikeusmuotonsa, asemansa ja osoitteensa sekä kuvailevat lyhyesti tarjoamansa palvelut. Yksittäisiä toimilupia olisi myönnettävä ainoastaan tarkoin määritellyille postipalveluille ja ainoastaan silloin, kun voidaan osoittaa, että vähemmän rajoittavilla menettelyillä näitä tavoitteita ei voida turvata. Jäsenvaltioita voidaan pyytää ilmoittamaan tapauskohtaisesti toteuttamistaan toimenpiteistä komissiolle, jotta tämä voisi arvioida niiden suhteellisuuden.

6. JÄSENVALTIOIDEN TOIMENPITEET

a) Perusperiaatteet

6.1 Jäsenvaltiot saavat vapaasti määrittää yleishyödylliset palvelut, voidakseen myöntää niiden tarjoamisen edellyttämät erityis- tai yksinoikeudet, säännellä niiden hallintaa ja tarvittaessa rahoittaa ne. Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa toteuttaa tai ylläpitää julkisia yrityksiä tai yrityksiä, joille jäsenvaltiot ovat myöntäneet erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia koskevaa toimenpidettä, joka on ristiriidassa perustamissopimuksen määräysten ja erityisesti sen kilpailusääntöjen kanssa.

b) Seuraukset

6.2 Yleisen keräily- ja jakeluverkon hoitaminen tarjoaa 4.2 kohdassa tarkoitetulle toimijalle huomattavia etuja yleispalvelun määrittelyn piiriin kuuluvien varattujen tai vapautettujen palvelujen tarjoamisessa, mutta myös muiden palvelujen tarjoamisessa (muut kuin yleiset postipalvelut). Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan kielto yhdessä 86 artiklan b kohdan kanssa tulkittuna koskee yksillä markkinoilla saavutetun määräävän aseman käyttämistä ilman puolueettomia perusteita markkinavoiman saavuttamiseksi näistä markkinoista erillisillä mutta niihin liittyvillä tai lähellä olevilla markkinoilla siten, että tähän liittyy uhka kilpailun häviämisestä. Maissa, joissa postilähetysten paikallinen perilletoimitus on vapautettu, esimerkiksi Espanjassa, ja monopoli rajoitettu kaupunkien väliseen kuljetukseen ja perilletoimitukseen, määräävän aseman käyttäminen monopolin laajentamiseksi jälkimmäisiltä markkinoilta edellisille on siten perustamissopimuksen määräysten vastaista, jollei se ole erityisesti perusteltua ja jollei yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toiminta ollut sitä ennen uhattuna. Komissio katsoo olevan asianmukaista, että jäsenvaltiot ilmoittavat erityis- tai yksinoikeuksien laajentamisesta ja sen perusteista komissiolle.

6.3 Postipalvelujen tarjoamista koskevilla rajoituksilla voi olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska muiden kuin 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden tarjoamiin postipalveluihin voi kuulua muihin jäsenvaltioihin lähteviä tai niistä saapuvia postilähetyksiä, ja rajoitukset saattavat estää toimijoiden ulkomaantoimintoja muissa jäsenvaltioissa.

6.4 Kuten 8 kohdan b alakohdan vii) alakohdassa selitetään, jäsenvaltioiden on tarkkailtava postiverkkoon pääsyn ehtoja ja erityis- ja yksinoikeuksien käyttöä. Niiden ei välttämättä tarvitse perustaa tätä varten uusia toimielimiä, mutta ne eivät saa antaa 4.2 kohdassa tarkoitetulle toimijalle (22) tai siihen (oikeudellisesti, hallinnollisesti ja rakenteellisesti) yhteydessä olevalle toimielimelle valtuuksia valvoa myönnettyjen yksinoikeuksien soveltamista ja postialan toimijoiden toimintoja yleensä. Määräävässä asemassa olevalle yritykselle ei saa antaa tällaista valtaa kilpailijoihinsa nähden. Valvontaviranomaisen on oltava sekä teoriassa että käytännössä riippumaton kaikista valvottavista yrityksistä. Perustamissopimuksessa vaadittu vääristymätön kilpailu voidaan varmistaa ainoastaan, jos eri taloudellisille toimijoille taataan yhtäläiset mahdollisuudet, mukaan lukien arkojen liiketietojen luottamuksellisuus. Se, että toimijalle annetaan lupa kilpailijoidensa ilmoitusten tarkastamiseen, että yritykselle annetaan valtuudet valvoa kilpailijoidensa toimintoja tai osallistua toimilupien antamiseen merkitsee, että tälle yritykselle annetaan kaupallista tietoa sen kilpailijoista ja että sillä sen vuoksi on mahdollisuus vaikuttaa kyseisten kilpailijoiden toimintaan.

7. POSTIALAN TOIMIJAT JA VALTION TUKI

a) Periaatteet

Vaikka 4.2 kohdassa tarkoitetuista toimijoista muutamat ovatkin erittäin tuottavia, suurin osa niistä vaikuttaa olevan postialan toiminnoissaan joko taloudellisesti tappiollisia tai melkein tulosta tuottamattomia, joskin taloudellisten tulosten taustalla olevia tietoja on saatavilla ainoastaan rajoitetusti, koska verrattain harvat toimijat julkaisevat tilintarkastuksen mukaisessa muodossa olevia tietoja säännöllisesti. Joidenkin postipalvelujen rahoittamiseksi annetaan kuitenkin suoraa taloudellista tukea tai välillistä, esimerkiksi verovapautuksina myönnettävää tukea, vaikka varsinaiset määrät eivät usein olekaan avoimesti esillä.

Perustamissopimuksen mukaan komissio on vastuussa 92 artiklan soveltamisesta, jonka mukaan valtion tuki, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ei sovellu yhteismarkkinoille muulloin kuin tietyissä olosuhteissa, joissa sovelletaan tai voidaan soveltaa poikkeusta. Rajoittamatta 90 artiklan 2 kohdan soveltamista perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklaa sovelletaan postipalveluihin (23).

Perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle hyväksymistä varten kaikista suunnitelmista myöntää tukea tai muuttaa olemassa olevia tukijärjestelyjä. Lisäksi komission on valvottava aikaisemmin hyväksymäänsä tai perustamissopimuksen voimaantuloa edeltävältä ajalta peräisin olevaa taikka ennen kyseisen jäsenvaltion yhteisöön liittymistä myönnettyä tukea.

Kaikki yleispalvelujen tarjoajat kuuluvat tällä hetkellä jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annetun komission direktiivin 80/723/ETY (24), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 93/84/ETY (25), soveltamisalaan. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on varmistettava 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden kirjanpidon avoimuutta koskevan ja 8 kohdan b alakohdan vi alakohdassa käsitellyn yleisen vaatimuksen lisäksi, että niiden ja kyseisten toimijoiden väliset taloudelliset suhteet ovat avoimia direktiivissä säädetyllä tavalla siten, että seuraavat seikat ilmenevät selvästi:

a) suoraan myönnetyt julkiset varat, mukaan lukien verovapautukset tai verohelpotukset;

b) julkisten yritysten tai rahoituslaitosten kautta myönnetyt julkiset varat;

c) kyseisten julkisten varojen tosiasiallinen käyttötarkoitus.

Komissio pitää julkisten varojen käytettäväksi asettamisena erityisesti myös:

a) toiminnasta aiheutuvien tappioiden korvaamista;

b) pääomasijoituksia;

c) avustuksia, joita ei tarvitse maksaa takaisin sekä edullisin ehdoin myönnettäviä lainoja;

d) rahallisten etujen myöntämistä luopumalla voitosta tai saatavien perimisestä;

e) tavanomaisesta tuotosta luopumista myönnettyjen julkisten varojen osalta;

f) viranomaisten määräämien taloudellisten rasitusten korvaamista.

b) 90 ja 92 artiklan soveltaminen

Komissiota on pyydetty tutkimaan verotusetuja, joita eräälle postialan toimijalle on myönnetty perustamissopimuksen 92 artiklan perusteella, sovellettuna yhdessä 90 artiklan kanssa. Komissio pyrki selvittämään, voitiinko verotuksellista etuisuuskohtelua käyttää kyseisen toimijan kilpailulle avoimilla sektoreilla harjoittaman toiminnan ristikkäistukemiseen. Kyseisenä aikana postialan toimijalla ei vielä ollut analyyttistä kustannuslaskentajärjestelmää, jonka perusteella komissio olisi voinut erottaa toisistaan varatun toiminnan ja kilpailulle avoimen toiminnan. Tämän vuoksi komissio arvioi tällä alalla tutkimusten tulosten perusteella kyseiselle postialan toimijalle sen yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvat lisäkustannukset ja vertasi näitä kustannuksia verotusetuihin. Komissio totesi, että kustannukset ylittivät edut ja päätti siten, että tutkittu verojärjestelmä ei johda kyseisen toimijan kilpailulle avoimilla alueilla harjoittaman toiminnan ristikkäistukemiseen (26).

Olisi huomattava, että komissio kehotti kyseistä jäsenvaltiota varmistamaan, että postialan toimija ottaa käyttöön analyyttisen kustannuslaskentajärjestelmän, ja vaati toimittamaan vuosittain kertomuksen, jonka avulla yhteisön oikeuden noudattamista voitaisiin valvoa.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on vahvistanut komission päätöksen ja todennut, että kyseiselle postialan toimijalle myönnetyt verotusedut ovat valtion tukea, joihin sovelletaan 90 artiklan 2 kohtaa, joka mahdollistaa poikkeamisen 92 artiklan 1 kohdassa määrätystä kiellosta (27).

8. YLEISIIN TALOUDELLISIIN TARKOITUKSIIN LIITTYVÄ PALVELU

a) Perusperiaatteet

8.1 Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa sallitaan poikkeus perustamissopimuksen määräyksistä, jos niiden soveltaminen estää oikeudellisesti tai tosiasiallisesti 4.2 kohdassa tarkoitettuja toimijoita hoitamasta niille uskottua erityistehtävää eli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista. Rajoittamatta jäsenvaltion oikeutta määritellä yleishyödylliselle palvelulle asetettavia erityisiä vaatimuksia tähän tehtävään kuuluu ensisijaisesti yleisen julkisen postipalvelun tarjoaminen ja ylläpitäminen takaamalla kohtuullisilla, kustannustehokkailla ja avoimilla tariffeilla pääsy maanlaajuiseen yleiseen postiverkkoon kohtuullisen välimatkan päästä ja riittävien aukioloaikojen aikana, mukaan lukien postilähetysten keräily postilaatikoista tai koko alueen kattavista keräilypisteistä ja tällaisten lähetysten nopea toimittaminen niissä ilmoitettuun osoitteeseen, sekä näihin liittyvät palvelut, jotka on sääntelytoimenpiteiden avulla uskottu kyseisille toimijoille tiettyyn laatuun yltävän yleisen perilletoimituksen varmistamiseksi. Yleispalvelu kehittyy sosiaalisen, taloudellisen ja teknisen ympäristön sekä käyttäjien vaatimusten mukaan.

Asiaan liittyvä yleishyödyllisyys edellyttää, että unionissa on käytettävissä integroitu yleinen postiverkko, joka mahdollistaa tehokkaan tietojen vaihdon ja parantaa Euroopan teollisuuden kilpailukykyä, kaupankäynnin kehitystä ja alueiden ja jäsenvaltioiden välistä yhteenkuuluvuutta sekä edistää sosiaalisten yhteyksien kehittymistä unionin kansalaisten välillä. Varatun alueen määrittelyssä on otettava huomioon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen edellyttämät taloudelliset resurssit.

8.2 Tämän yleisen verkon ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi tarvittavat taloudelliset varat saadaan edelleen pääasiallisesti 2.3 kohdassa tarkoitetuista toiminnoista. Nykyisin kun yhdenmukaistaminen yhteisön tasolla puuttuu, useimmat jäsenvaltiot määrittelevät monopolin rajat lähetyksen painon mukaan. Eräät jäsenvaltiot soveltavat yhdistettyä paino- ja hintarajaa ja osa pelkästään hintarajaa. Komission jäsenvaltioiden postilähetyksistä saamista tuloista keräämät tiedot osoittavat, että näihin markkinoihin liittyvien erityis- ja yksinoikeuksien säilyttäminen voi riittää turvaamaan yleisen postiverkon kehittymisen ja ylläpitämisen poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta.

Postidirektiivissä yhdenmukaistetaan palvelu, jolle jäsenvaltiot voivat varata erityis- tai yksinoikeuksia siinä määrin kuin se on tarpeen yleispalvelun ylläpidon varmistamiseksi. Jos jäsenvaltiot myöntävät erityis- tai yksinoikeuksia kyseiselle palvelulle, yksittäisiä asioita arvioitaessa palvelun on katsottava muodostavan erilliset tuotemarkkinat, erityisesti suoramainontapostin, saapuvan ulkomaanpostin perilletoimittamisen, lähtevän ulkomaanpostin sekä postin keräilyn, lajittelun ja kuljetuksen suhteen. Komissio ottaa huomioon, että useissa jäsenvaltioissa nämä markkinat on vapautettu kokonaan tai osittain.

8.3 Soveltaessaan kilpailusääntöjä ja muita perustamissopimuksen asiaa koskevia määräyksiä postialalla joko valituksen perusteella tai omasta aloitteestaan komissio ottaa huomioon postidirektiivissä säädetyn yhdenmukaistamismääritelmän arvioidakseen, onko varatun alueen laajuus perusteltua 90 artiklan 2 kohdan mukaan. Lähtökohtana on oletus, että siinä määrin kuin erityis- tai yksinoikeudet mahtuvat varatun alueen piiriin siten kuin se on määritelty postidirektiivissä, ne ovat ensi kädessä perusteltuja 90 artiklan 2 kohdan mukaan. Tämä oletus voidaan kuitenkin kumota, jos tosiseikat osoittavat, että rajoitus ei täytä 90 artiklan 2 kohdan edellytyksiä (28).

8.4 Suoramainontapostin markkinat kehittyvät jäsenvaltioissa edelleen eri tahtiin, minkä vuoksi komission on tässä vaiheessa vaikea yleisesti määritellä jäsenvaltioiden velvollisuuksia tämän palvelun suhteen. Kaksi tärkeintä suoramainontapostiin liittyvää kysymystä ovat hinnoittelun ja vapauttamisen mahdollinen väärinkäyttö asiakkaiden toimesta 8.2 kohdassa tarkoitettujen varattujen palvelujen kiertämiseksi (vaihtoehtoinen toimittaja toimittaisi varatut lähetykset ikään kuin ne olisivat varaamatonta suoramainontapostia). Espanjan, Italian, Alankomaiden, Itävallan, Ruotsin ja Suomen kaltaisista jäsenvaltioista, jotka eivät rajoita suoramainontapostipalveluja, saatava aineisto on vielä keskeneräistä eikä sen perusteella voida tehdä lopullista yleisarviota. Nämä epävarmuustekijät huomioon ottaen on asianmukaista käsitellä toistaiseksi jokaista tapausta erikseen. Rajoittamatta 8.3 kohdan soveltamista, jos erityistilanteet niin edellyttävät, jäsenvaltiot voivat säilyttää tietyt olemassa olevat suoramainontapostipalveluja koskevat rajoitukset tai ottaa käyttöön toimiluvat välttääkseen postiliikenteen keinotekoisen vääristymisen ja tulojen merkittävän horjumisen.

8.5 Mitä tulee maahan saapuvan ulkomaanpostin jakeluun, päätemaksujärjestelmää, jolla jäsenvaltion postialan toimijalle korvataan toisessa jäsenvaltiossa toimivalta toimijalta saapuvan postin jakelu, ollaan parhaillaan tarkistamassa useissa tapauksissa liian alhaisten päätemaksujen muuttamiseksi todellisten toimituskustannusten mukaisiksi.

Rajoittamatta 8.3 kohdan soveltamista jäsenvaltiot voivat säilyttää tietyt maahan tulevan ulkomaanpostin perilletoimitusta koskevat rajoitukset (29) välttääkseen postiliikenteen keinotekoisen ohjautumisen toisaalle, mikä alentaisi ulkomaanpostin osuutta yhteisön postiliikenteessä. Tällaiset rajoitukset voivat koskea ainoastaan varattavissa olevien palvelujen alueeseen kuuluvia lähetyksiä.

Arvioidessaan tilannetta yksittäisten tapausten puitteissa komissio ottaa huomioon tilanteen jäsenvaltioissa.

8.6 Useissa jäsenvaltioissa postialan toimijat ovat jo avanneet tai avaavat parhaillaan postilähetysten keräilyä, lajittelua ja kuljetusta yhä enemmän kolmansille. Koska tällaisen avaamisen vaikutukset tuloihin voivat vaihdella jäsenvaltioiden tilanteesta riippuen, tietyt jäsenvaltiot voivat erityistilanteissa säilyttää tietyt välittäjien (30) hoitamaa postilähetysten keräilyä, lajittelua ja kuljetusta koskevat rajoitukset, jotta 4.2 kohdassa tarkoitettu toimija voisi tehdä tarvittavat uudelleenjärjestelyt. Sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8.3 kohdan soveltamista. Tällaisia rajoituksia olisi periaatteessa sovellettava ainoastaan nykyisiin monopoleihin eivätkä ne saisi rajoittaa sitä, mikä on kyseisessä jäsenvaltiossa jo hyväksyttyä, ja niiden tulisi olla yhdenmukaiset 8 kohdan b alakohdan vii alakohdassa esitetyn syrjimätöntä pääsyä postiverkkoon koskevan periaatteen kanssa.

b) Edellytykset 90 artiklan 2 kohdan soveltamiseksi postialaan

Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan mukaiseen poikkeukseen olisi sovellettava seuraavia edellytyksiä:

i) Muiden postipalvelujen vapauttaminen

Lukuun ottamatta niitä palveluja, joiden varaaminen on välttämätöntä ja joiden varaaminen sallitaan postidirektiivissä, jäsenvaltioiden olisi peruutettava kaikki postipalvelujen tarjoamista koskevat erityis- ja yksinoikeudet siinä määrin kuin se ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä 4.2 kohdassa tarkoitetuille toimijoille annetun erityistehtävän hoitamista toisin sanoen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamista, poikkeuksena julkisen vallan käyttöön liittyvä posti, sekä toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kaikille taloudellisille toimijoille taataan oikeudet tarjota postipalveluja.

Tämä ei estä jäsenvaltioita tarvittaessa soveltamasta tällaisten palvelujen tarjoamiseen ilmoitusmenettelyä tai yleisvaltuutusta ja tarvittaessa yksittäisiä toimilupamenettelyitä, jotta olennaiset vaatimukset täytettäisiin ja yleispalvelu turvattaisiin. Jäsenvaltioiden on tällaisessa tapauksessa varmistettava, että näissä menettelyissä asetetut edellytykset ovat objektiivisia, avoimia, syrjimättömiä ja että kaikkiin kielteisiin päätöksiin on mahdollista hakea muutosta tuomioistuimessa.

ii) Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen varmistamiseksi tarvittavien vähemmän rajoittavien keinojen puuttuminen

Yksinoikeuksia voidaan myöntää tai ylläpitää ainoastaan siltä osin kuin se on tarpeen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toiminnan varmistamiseksi. Monilla alueilla uusien yhtiöiden tuleminen markkinoille saattaisi niiden erityistaitojen ja asiantuntemuksen ansiosta edistää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toteuttamista.

Jos 4.2 kohdassa tarkoitettu toimija ei pysty tarjoamaan tyydyttävästi kaikkia postidirektiivissä edellytettyjä yleispalvelun osia (kuten sanomalehtien, aikakauslehtien ja kirjojen tarjoaminen kaikille ja erityisesti syrjäisillä alueilla asuville kansalaisille kyseisessä jäsenvaltiossa) huolimatta yleisen postiverkon ja erityis- ja yksinoikeuksien tuomasta hyödystä, kyseisen jäsenvaltion on ryhdyttävä toimiin (31). Jo myönnettyjen oikeuksien laajentamisen sijaan jäsenvaltioiden olisi luotava kilpailijoille mahdollisuudet tarjota palveluja, ja tätä tarkoitusta varten ne voivat asettaa kilpailijoille olennaisten vaatimusten lisäksi muita velvollisuuksia. Kaikkien näiden ehtojen tulisi olla objektiivisia, syrjimättömiä ja avoimia.

iii) Suhteellisuus

Jäsenvaltioiden olisi lisäksi varmistettava, että kaikkien myönnettyjen erityis- ja yksinoikeuksien soveltamisala on suhteutettu yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen, johon näillä oikeuksilla pyritään. Oman postipalvelun kieltäminen, toisin sanoen postin lähettävän oikeushenkilön tai luonnollisen henkilön (sisältää sisar- tai tytäryhtiöt) hoitamien postipalvelujen kieltäminen tai sivullisten kieltäminen hoitamasta tällaisten postilähetysten keräilyä ja kuljetusta, ei esimerkiksi ole suhteessa tavoitteeseen taata yleiselle postiverkolle riittävät resurssit. Jäsenvaltioiden on myös muutettava näiden erityis- tai yksinoikeuksien soveltamisalaa postipalvelujen tarjoamista koskevissa tarpeissa ja edellytyksissä tapahtuneiden muutosten mukaisesti ja ottaen huomioon kaikki 4.2 kohdassa tarkoitetulle toimijalle myönnetyt valtiontuet.

iv) Riippumattoman sääntelyelimen suorittama valvonta

Edellä 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden yleisten palvelutehtävien täyttymistä, avointa pääsyä yleiseen postiverkkoon ja tarvittaessa toimilupien myöntämistä tai ilmoitusten tarkastusta sekä sitä, noudattavatko taloudelliset toimijat 4.2 kohdassa tarkoitettujen toimijoiden erityis- ja yksinoikeuksia, valvoo toimijoista riippumaton toimielin tai riippumattomat toimielimet.

Tällaisen toimielimen on erityisesti varmistettava, että sopimukset varattujen palvelujen tarjoamiseksi tehdään täysin avoimesti, että niistä laskutetaan erikseen ja että ne erotetaan varaamattomista palveluista, kuten tulostamisesta, osoitelappujen liimaamisesta tai kirjekuoren sulkemisesta, ja että yhdistettyjen (osittain varattujen, osittain vapautettujen) palvelujen ehdot on erotettu toisistaan ja varattu osa on avoinna kaikille postittajille riippumatta siitä, ostetaanko myös varaamaton osa.

v) Varattujen palvelujen tehokas valvonta

Jäsenvaltion on valvottava tehokkaasti kilpailun ulkopuolelle jääviä palveluja palveluun ja suorituskyvyn tasoon liittyvien julkaistujen tavoitteiden mukaisesti, ja niiden täyttymisestä on laadittava määräajoin julkinen kertomus.

vi) Kirjanpidon avoimuus

Jokainen 4.2 kohdassa tarkoitettu toimija käyttää postiverkkoa kilpaillakseen eri markkinoilla. Yleistä postiverkkoa hoitavat toimijat voivat helposti harjoittaa hinta- ja palvelukohtaista syrjintää asiakasryhmien välillä tai niiden sisällä, koska yleiskustannukset ovat huomattavat eikä niitä voida täysin eikä tarkkaan osoittaa aiheutuviksi jostain erityisestä palvelusta. Sen vuoksi eri palvelujen osalta on erittäin vaikea arvioida ristikkäistukien määrää toisaalta yleisessä postiverkossa tapahtuvan postilähetysten käsittelyn eri vaiheiden välillä ja toisaalta varattujen toimintojen ja kilpailuehdoin tarjottujen palvelujen välillä. Lisäksi osa toimijoista tarjoaa kulttuurillista aineistoa sisältäville lähetyksille erikoistariffeja, joilla ei selvästi kateta keskimääräisiä kokonaiskustannuksia. Jäsenvaltioiden on perustamissopimuksen 5 ja 90 artiklan mukaisesti varmistettava, että yhteisön oikeutta noudatetaan täysin. Komissio katsoo tämän velvoitteen täyttyvän parhaiten, jos jäsenvaltiot vaativat, että 4.2 kohdassa tarkoitetut toimijat pitävät erillistä kirjanpitoa, jossa muun muassa erotetaan yksinoikeuksien piiriin kuuluvien palvelujen tarjoamiseen liittyvät tulot ja menot kilpailun alaisten palvelujen tuloista ja menoista, ja jonka avulla kaikki yleisen postiverkon eri lähetyspaikoissa sovellettavat ehdot voidaan arvioida. Palveluissa, jotka koostuvat sekä varatuista että kilpailun alaisista palveluista, olisi myös erotettava toisistaan näihin eri osiin liittyvät kustannukset. Sisäisen kustannuslaskennan olisi perustuttava johdonmukaisesti sovellettuihin ja objektiivisesti perusteltuihin periaatteisiin. Kirjanpito on laadittava ja annettava riippumattoman tilintarkastajan, jonka kansallinen sääntelyviranomainen voi nimittää, tarkastettavaksi ja julkaistava kaupallisiin organisaatioihin sovellettavan asiaa koskevan yhteisön ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

vii) Syrjimätön pääsy postiverkkoon

Toimijoiden olisi tarjottava yleispalvelu takaamalla asiakkaille tai välittäjille sopivissa yleisissä lähetyspaikoissa syrjimätön pääsy verkkoon käyttäjien tarpeiden mukaisesti. Pääsyehtojen, mukaan lukien sopimusten (jos niitä tarjotaan), olisi oltava avoimia, asianmukaisella tavalla julkaistuja ja niitä olisi tarjottava syrjimättömyyden periaatetta noudattaen.

Jotkut toimijat näyttävät tarjoavan erikoistariffeja erityisille asiakasryhmille tavalla, joka ei ole avoin. Jäsenvaltioiden olisi valvottava verkkoon pääsyä koskevia ehtoja varmistaakseen, että käyttöehdoissa tai maksettavissa korvauksissa ei tapahdu syrjintää. Erityisesti olisi varmistettava, että välittäjät, mukaan lukien muista jäsenvaltioista peräisin olevat toimijat, voivat valita haluamansa käytettävissä olevista yleisen postiverkon lähetyspaikoista ja päästä verkkoon kohtuullisessa ajassa ja sellaisiin kustannuksiin perustuvin hintaehdoin, joissa otetaan huomioon todelliset tarvittavat palvelut.

Velvoite tarjota syrjimätön pääsy yleiseen postiverkkoon ei tarkoita sitä, että jäsenvaltioita vaaditaan varmistamaan pääsy sellaisille niiden omalta alueelta lähtöisin oleville kirjelähetyksille, jotka yritykset ovat postimonopolin vastaisesti lähettäneet toiseen jäsenvaltioon, jotta kyseisen jäsenvaltion postialan toimija toimittaisi ne yleiseen postiverkkoon, ainoastaan voidakseen hyötyä alhaisemmista tariffeista. Sopimattomina ei pidetä muita taloudellisia syitä, kuten tuotantokustannuksia ja -välineitä, lisäarvoa tai muissa jäsenvaltioissa tarjottujen palvelujen tasoa. Riippumaton sääntelyelin voi määrätä vilpillisestä menettelystä seuraamuksia.

Tällä hetkellä rajat ylittävä pääsy postiverkkoihin toisinaan kielletään tai sallitaan vain ehdollisesti sellaisten postilähetysten osalta, joiden valmistaminen edellyttää rajat ylittävää tietojen siirtoa ennen kuin postilähetykset ovat fyysisesti valmiita. Tällaisia tapauksia kutsutaan yleensä ei-fyysiseksi jälleenpostitukseksi (non-physical remail). Nykytilanteessa postin perilletoimittamisesta voi todella koitua toimijalle taloudellinen ongelma, koska postialan toimijoiden soveltamat päätemaksut ovat erilaisia. Alan toimijat pyrkivät ratkaisemaan tämän ongelman ottamalla käyttöön soveltuvan päätemaksujärjestelmän.

Komissio voi vaatia jäsenvaltioita ilmoittamaan perustamissopimuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti sovellettavat pääsyehdot ja niiden syyt. Komissio ei luovuta näin saatuja tietoja siltä osin kuin ne ovat liikesalaisuuksia.

9. ARVIOINTI

Tämä tiedonanto annetaan yhteisön tasolla tiettyjen postipalveluihin liittyvien yritysten ja valtiollisten toimenpiteiden arvioinnin helpottamiseksi. Kehitykselle varatun tietyn ajan kuluttua, mahdollisesti vuonna 2000, komission olisi arvioitava tilannetta postialalla perustamissopimuksen määräysten kannalta sen selvittämiseksi, onko tässä tiedonannossa määriteltyjä kantoja aihetta muuttaa sosiaalisten, taloudellisten tai tekniikan syiden vuoksi tai asioista postialalla saadun kokemuksen perusteella. Komissio laatii aikanaan kokonaisarvioinnin postialan tilanteesta ottaen huomioon tässä tiedonannossa asetetut tavoitteet.

(1) KOM(91) 476 lopull.

(2) Suuntaviivat yhteisön postipalvelujen kehittämiseksi (KOM(93) 247 lopull., 2.6.1993).

(3) Yhteisön postipalvelujen kehittämisestä 7 päivänä helmikuuta 1994 annettu päätöslauselma EYVL C 48, 16.2.1994, s. 3.

(4) EYVL C 322, 2.12.1995, s. 22.

(5) EYVL C 322, 2.12.1995, s. 3.

(6) EYVL C 20, 20.1.1997, s. 159.

(7) Erityisesti C-48/90 ja C-66/90, Alankomaat ja Koninklijke PTT Nederland NV ja PTT Post BV v. komissio, Kok. 1992, s. I-565 ja asia C-320/91, Procureur du Roi v. Paul Corbeau, Kok. 1993, s. I-2533.

(8) KOM(96) 443 lopull.

(9) Ks. alaviite 8.

(10) Ks. yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot 23.10.1997, asiat C-157/94-C-160/94, Jäsenvaltioiden velvollisuudet - sähkö, komissio v. Alankomaat (C-157/94), Italia (C-158/94), Ranska (C-159/94), Espanja (C-160/94) (niitä ei ole vielä julkaistu).

(11) Määritelmiä tulkitaan postidirektiivin ja sen tarkistamisesta mahdollisesti aiheutuvien muutosten perusteella.

(12) Tämän yhteisön kilpailulainsäädännön kannalta tärkeän lauseen merkitys selitetään 5.3 kohdassa.

(13) Komission päätös 90/16/ETY (EYVL L 10, 12.1.1990, s. 47) ja komission päätös 90/456/ETY (EYVL L 233, 28.8.1990, s. 19).

(14) Ks. komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailulainsäädännön kannalta (EYVL C 372, 9.12.1997, s. 5).

(15) Ks. alaviite 13.

(16) UFC - Que Choisir, "Postipalvelut Euroopan unionissa", huhtikuu 1994.

(17) Useissa jäsenvaltioissa tämän palvelun käyttäjät saattoivat vielä joitakin vuosikymmeniä sitten luottaa saavansa samana aamuna postitetut vakiokirjeet iltapäivällä kotiinsa. Palvelujen laadun voidaan sittemmin havaita laskeneen jatkuvasti ja erityisesti postinkantajien tekemien päivittäisten kierrosten vähentyneen viidestä yhteen (tai joissakin unionin kaupungeissa kahteen). Postilaitosten yksinoikeudet ovat edistäneet laadun huononemista estämällä muita yhtiöitä tulemasta markkinoille. Tämän seurauksena postilaitokset eivät ole onnistuneet korvaamaan palkkojen nousua ja työtuntien vähenemistä nykyaikaisella tekniikalla, toisin kuin kilpailulle avoimilla teollisuudenaloilla toimivat yritykset.

(18) Ks. postidirektiivin johdanto-osan 16 ja 28 kappale sekä 5 luku.

(19) Maailman postiliiton mukaiset "henkiset tuotteet" kuten kirjat, sanomalehdet, aikakausjulkaisut ja -lehdet.

(20) Jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annettu komission direktiivi 80/723/ETY (EYVL L 195, 29.7.1980, s. 35).

(21) Perustamissopimuksen 59 artiklasta johtuvien periaatteiden selitykseksi ks. Komission selittävä tiedonanto 93/C 334/03 palvelujen vapaasta liikkumisesta rajojen yli (EYVL C 334, 9.12.1993, s. 3).

(22) Ks. erityisesti asia C-18/88, RTT v. GB-Inno-BM, tuomio 13.12.1991, Kok. 1988, s. I-5942, 25-28 kohta.

(23) Asia C-387/92, Banco de Credito v. Ayuntamiento de Valencia, Kok. 1994, s. I-877.

(24) EYVL L 195, 29.7.1980, s. 35.

(25) EYVL L 254, 12.10.1993, s. 16.

(26) Asia NN 135/92 (EYVL C 262, 7.10.1995, s. 11).

(27) Asia T-106/95, FFSA v. komissio, tuomio 27.2.1997, Kok. 1997, s. II-229.

(28) Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa määritellyn poikkeuksen soveltamista koskevista rajoituksista katso yhteisöjen tuomioistuimen kanta seuraavissa asioissa: asia C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA, tuomio 10.12.1991, Kok. 1991, s. I-1979; asia C-41/90, Klaus Höfner ja Fritz Elser v. Macrotron GmbH, tuomio 23.4.1991, Kok. 1991, s. I-5889.

(29) Tämä voi koskea erityisesti yhdestä jäsenvaltiosta lähtöisin olevia lähetyksiä, jotka kaupalliset yhtiöt ovat lähettäneet toiseen jäsenvaltioon, jotta kyseisen jäsenvaltion postialan toimija toimittaisi ne jäsenvaltion yleiseen postiverkkoon.

(30) Jopa monopolitilanteissa lähettäjillä on vapaus käyttää välittäjien tarjoamia erityispalveluja, esimerkiksi (esi)lajittelua ennen postin toimittamista postialan toimijalle.

(31) Postidirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun.