Erityiskertomus nro 9/99

maatalous- ja kalastusalan tutkimukseen liittyvistä toimista (FAIR-ohjelma, "Kalastuksen, maatalouden ja maatalousteollisuuden alan tutkimus") sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 92/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

Johdanto

Maatalous- ja kalastusalan tutkimukseen liittyvät toimet

1. Maatalousala on sosiaalisen ja taloudellisen merkityksensä vuoksi ollut Euroopan unionissa perinteinen tutkimusala. Ensimmäiset rahoituksensa ala sai Euroopan talousyhteisön (ETY:n) perustamissopimuksen 41 artiklan nojalla jo paljon ennen yhteisön tutkimuspolitiikan käynnistymistä. Sittemmin alan tutkimus on vain lisääntynyt, kun perustamissopimuksen 235 artiklan perusteella käynnistettyyn yhteisön tutkimukseen liittyvät toimet ovat monipuolistuneet ja etenkin kun sopimukseen lisättiin uusi tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen osasto yhtenäisasiakirjan tultua voimaan heinäkuussa 1987. Vuosina 1987 - 1991 maatalousalan tutkimus olikin mukana viidessä ETY:n toisen tutkimuksen puiteohjelman(1) erityisohjelmassa(2), ja sen kokonaismäärärahat olivat 205 miljoonaa ecua. Myöhemmin kolmannessa puiteohjelmassa (1990 - 1994)(3) nämä suppea-alaiset ohjelmat korvattiin yhtenäisellä maatalousalan ja maatalousteollisuuden alan tutkimuksen erityisohjelmalla nimeltä AIR(4), jonka määrärahat olivat 377 miljoonaa ecua.

2. Vuosille 1994 - 1998 hyväksytty neljäs puiteohjelma(5), jonka määrärahat ovat 11879 miljoonaa ecua, koostuu neljästä laaja-alaisesta toimesta. Yhteisön maatalous- ja kalastusalan tutkimukseen liittyvät toimet kuuluvat pääasiassa ensimmäiseen näistä toiminnoista, ja niiden kokonaistalousarvio on 739,5 miljoonaa ecua. Niiden tavoitteena on parantaa tuotantoa, edistää nykyaikaisten yritysten kehittämistä sekä kehittää maataloutta ja metsänhoitoa vähemmän voimaperäisiksi, entistä ympäristöystävällisemmiksi ja lopullisten käyttäjien laatu- ja turvallisuusvaatimusten mukaisiksi. Taulukossa 1 esitetään näiden toimien rahallinen osuus neljännen puiteohjelman talousarviosta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus

3. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa tutkittiin kyseisten toimien hallinto- ja seurantamenettelyjä. Tarkastuksessa keskityttiin erityisesti yhteisön FAIR-erityistutkimusohjelmaan(6) ja analysoitiin komission sääntöjä, menettelyjä ja välineitä niin ohjelmaa hallinnoivissa pääosastoissa kuin valikoidussa joukossa edunsaajia ja/tai tutkimussopimuksia. Tässä yhteydessä tehtiin yhdeksän matkaa seitsemään yhteisömaahan paikalla suoritettavia tarkastuksia varten. Näissä tarkastuksissa tarkastettiin 27 ohjelman edunsaajaa, jotka olivat koordinoijina tai kumppaneina 44 tutkimussopimuksessa. Tutkimuksen niin vaatiessa tarkastukset ulotettiin muihinkin asiakirjoihin. Taulukossa 2 esitetään yhteenveto paikalla tarkastettujen hankkeiden rahoituksesta ja lukumäärästä.

4. Tutkimus alkoi maaliskuun 1998 lopussa alustavan tutkimuksen päätyttyä, ja sen loppuvaiheessa laadittiin alustava erityiskertomus, jonka tilintarkastustuomioistuin hyväksyi heinäkuussa 1999. Tässä kertomuksessa esitettävät havainnot perustuvat lähinnä neljään tarkastushavaintoja koskevaan kirjeeseen, jotka esitettiin komissiolle joulukuussa 1998 ja helmikuussa 1999. Tilintarkastustuomioistuin sai komission vastaukset kesä- ja heinäkuussa 1999.

Yhteenveto tärkeimmistä huomautuksista

5. FAIR-erityistutkimusohjelma on jatkoa lukuisille aiemmille samankaltaisille ohjelmille. Vaikka ohjelman määrärahat ovat entistä suuremmat ja sen toteutus entistä monimuotoisempaa, sen hallintorakennetta ja -välineitä ei ole mukautettu tähän kehitykseen riittävän hyvin. Ennakolta tai aiempien toimien perusteella määriteltyjen määrällisten tavoitteiden puute hankaloittaa lisäksi ohjelman tulosten mittaamista ja sen varmistamista, että tulokset ovat ohjelman strategian mukaisia (ks. kohdat 1 ja 13 - 19).

Taulukko 1

Neljännen puiteohjelman talousarvion jakautuminen eri toimintojen kesken

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2

Yhteenveto paikalla tarkastetuista FAIR-ohjelman hankkeista tyypeittäin (hankkeiden ja rahoituksen määrä)

>TAULUKON PAIKKA>

6. Riittävien selvennysten ja tarkennusten puuttuessa tiettyjä ohjelman yksityiskohtaisia toteutussääntöjä ei ole sovellettu oikein. Tieteellisten ja teknisten valintaperusteiden lisäksi käytettiin perusteita, joiden yhteydessä arvioitiin, ovatko hankkeet yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tavoitteiden mukaisia. FAIR1-ehdotuspyynnön osalta valintaperusteita ei määritelty etukäteen. Hyväksyttyjen hankkeiden järjestystä muutettiin olennaisesti ulkoiseen tieteelliseen arviointiin perustuneeseen järjestykseen nähden. Periaatetta, jonka mukaan rahoitusta myönnetään sitä vähemmän, mitä lähempänä markkinoita esitetyt ehdotukset ovat, on niin ikään sovellettu vain harvoin rahoitusosuuksien määrien vahvistamiseen (ks. kohdat 20 - 30).

7. Koska neljänteen puiteohjelmaan ei sisältynyt yhteistä valinta- ja arviointiprosessia, hallintoyksiköt laativat FAIR-ohjelmalle omat menettelyt. Ne olivat riittämättömiä ja eräissä tapauksissa niitä sovellettiin väärin, eivätkä ne varmistaneet täysin tehtyjen valintojen avoimuutta. Loppuarvioinnin osalta aiempien neljän erityisohjelman velvoitteita ei noudatettu; komissio tulkitsi neljännen puiteohjelman uusia, loppuarviointia koskevia säännöksiä siten, että käytännössä arviointia ei enää tehty (ks. kohdat 31 - 39).

8. Maatalousalan tutkimukseen liittyviä hankkeita rahoitettiin myös muista yhteisön välineistä tai tukimuodoista. Nämä tunnettiin huonosti komissiossa, eikä hankkeita koordinoitu FAIR-ohjelman hankkeiden kanssa. Komission käytettävissä olevin hallintovälinein ei voida arvioida toimien keskinäistä täydentävyyttä eikä välttää päällekkäisyyksien mahdollisuutta (ks. kohdat 53 - 55).

9. Aiemman ohjelman tavoin FAIR-ohjelman toimia hallinnoi kolme pääosastoa yhdessä. Tämä jaettu johto perustui historiallisiin ja organisatorisiin näkökohtiin. Koska eri pääosastojen vastuualueita ja toimivaltaa ei määritelty virallisesti, ohjelman hallinto ei ollut selkeää ja yhdenmukaista. Käytettävissä olevia henkilöstöresursseja ja teknisiä välineitä ei hyödynnetty parhaalla mahdollisella tavalla (ks. kohdat 43 - 51).

10. Koska tietojärjestelmien suhteen ei ollut koordinoitua politiikkaa, joka olisi kattanut kaikki neljättä puiteohjelmaa hallinnoivat pääosastot, kehitettiin erillisiä tietojenkäsittelysovelluksia. Ne haittasivat toimien hallinnon koordinointia ja käytettävissä olevien tietojen kunnollista hyödyntämistä ja levittämistä. Ne estivät komissiota saamasta täydellisiä tietoja ja aiheuttivat lisäksi ylimääräisiä kustannuksia (ks. kohta 52).

11. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset toivat esiin tapauksia, joissa säännöksiä tai sopimuksia ei noudatettu. Myös toimien hallinto-, seuranta- ja valvontamenettelyjen toteutuksessa todettiin puutteita ja heikkouksia (ks. kohdat 56 - 110).

12. Voimassa oleva tutkimushankkeiden vakiosopimus sisältää puutteita, jotka voivat olla Euroopan yhteisön etujen vastaisia. Siinä ei esimerkiksi määrätä sopimuspuolten yhteisestä rahoitusvastuusta. Sopimuspuolten ilmoittamien menojen perustelemista koskevat velvoitteet ovat riittämättömät. Lisäksi seuraamusten käytön edellytykset ovat liian rajoittavia (ks. kohdat 40 - 42).

Maatalousalan tutkimukseen liittyvien toimien yleispiirteet

Oikeudellinen kehys ja tavoitteet

13. Neljännessä puiteohjelmassa maatalousalan tutkimusta tuetaan kahdella erityisohjelmalla, jotka jakautuvat kolmentyyppisiin toimiin: välillisiin, välittömiin ja kilpailuun liittyviin toimiin. Välilliset toimet toteutetaan maatalous- ja kalastusalan erityistutkimusohjelmassa, jota tavallisesti sanotaan FAIR-ohjelmaksi ja jonka talousarvio on 658 miljoonaa ecua. Siihen sisältyy aloja maatalousteollisuudesta elintarviketeknologiaan, mukaan lukien myös metsänhoito, vesiviljely ja maaseudun kehittäminen(7). Välittömät toimet (määrärahat 50 miljoonaa ecua) ja kilpailuun liittyvät toimet (määrärahat 31,5 miljoonaa ecua) kuuluvat tutkimukseen sekä teknologiseen kehittämiseen ja esittelyyn liittyvään erityisohjelmaan(8), joka toteutetaan Euroopan yhteisön lukuun; toteuttamisesta vastaa osittain Yhteinen tutkimuskeskus (YTK) ja osittain ohjelma toteutetaan kilpailun alaan liittyvien toimien kautta. Välittömät toimet on suunnattu yhteisön politiikkojen tieteelliseen ja tekniseen tukemiseen. Välittömien toimien toteuttamisen hoitaa YTK suoraan, ja kilpailuun liittyvät toimet toteutetaan osana muuta kilpailuun liittyvää toimintaa.

14. Vaikka nämä tutkimustoimet perustuvatkin aiempiin kokemuksiin, niissä konkretisoituu ohjelmissa tapahtunut vähittäinen kehitys. Niihin on erityisesti lisätty uusia tutkimusaiheita, joissa otetaan huomioon uudet laatuun, turvallisuuteen ja ympäristönsuojeluun liittyvät näkökohdat yhteisen maatalouspolitiikan (YMP:n) ja yhteisen kalastuspolitiikan (YKP:n) perusteella. Toimet kattavat myös tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (TSE) tutkimuksen, jolle "hullun lehmän taudin" kriisi loi kiireellisen tarpeen. Näin toimissa on otettu ennakolta huomioon viidennen puiteohjelman uudet suuntaviivat. Kaksi viidennen puiteohjelman avaintoimea, joiden talousarvio on noin 810 miljoonaa ecua, liittyy maatalousalan tutkimukseen: "ravinto, ravitsemus ja terveys" sekä "kestävä maa-, kala- ja metsätalous".

Erityispiirteet

15. Maatalousalan tutkimuksen erityispiirteenä on, että se saa neljännen puiteohjelman lisäksi merkittävästi tukea muista yhteisön tukimuodoista ja politiikoista, joiden välittömänä tai välillisenä kohteena ovat maatalous ja kalastus. Tätä tukea on kuitenkin vaikea tarkkaan mitata määrällisesti ja laadullisesti. Rahoituksen osalta tiedetäänkin vain, että rakennepolitiikkaan suunnattujen toimien talousarviosta 5,6 prosenttia(9) (eli 8518 miljoonaa ecua) on suunnattu tutkimukseen ja teknologiseen kehittämiseen.

16. Kilpailuun liittyvät toimet olivat uutta neljännessä puiteohjelmassa. Ne käynnistettiin kuitenkin ennen kuin niiden toteuttamisedellytyksiä ja niiden seurannan yksityiskohtaisia sääntöjä oli selkeästi organisoitu. Tässä tilanteessa Yhteinen tutkimuskeskus osallistui monesti eri ehdotuspyyntöihin liittyvien sopimusehtojen laadintaan. Tutkimusalat olivat kuitenkin niin erityislaatuisia, että markkinat eivät aina pystyneet vastaamaan ehdotuspyyntöihin. Vaikka Yhteinen tutkimuskeskus ei itse voinut tehdä ehdotuksia, tietyt hankkeet osoitettiin näin ollen lopulta sen hoidettaviksi sillä perusteella, että ainoastaan Yhteisellä tutkimuskeskuksella oli asiantuntemusta kyseisillä aloilla.

17. FAIR-ohjelmassa tuettujen toimien määrärahat ovat viime vuosikymmenen aikana kasvaneet huomattavasti, ja rahoitetut toimenpiteet ovat myös monipuolistuneet. Kolmen pääosaston yhteisesti hallinnoimat toimet jakautuvat 68 osa-alueeseen, jotka on koottu kuuteen pääalaan(10). Tämä toimien moninaisuus ja ohjelman laajuus ovat luoneet merkittäviä yhteyksiä muihin neljännen puiteohjelman toimiin ja yhteisön välineisiin.

Rahoitustiedot

18. FAIR-ohjelman maksusitoumusmäärärahat olivat 31. joulukuuta 1998 määrältään 595 miljoonaa ecua, joista 565 miljoonaa oli varattu toimenpiteille. Taulukoissa 3 ja 4 esitetään kyseisten sopimusten jakautuminen aloittain ja hanketyypeittäin.

19. Ohjelman kuudesta tukialasta viisi ensimmäistä vaativat resurssien keskittämistä. Viimeinen on varattu yhteistoimintahankkeille, joiden kohteena on Euroopan laajuisten verkkojen toteutus. Sen alustava talousarvio on 8 prosenttia ohjelman määrärahoista. Joulukuun 31. päivään 1998 mennessä vain seitsemän sopimusta oli saanut suoraan tämän alan rahoitusta. Kyseinen yhteisön rahoitusosuus oli määrältään 3,6 miljoonaa ecua eli vain 0,55 prosenttia määrärahoista. Suunnitelluista kuudesta ehdotuspyynnöstä neljän osalta on sisältö jäänyt epätarkaksi selkeän määritelmän puuttumisen takia.

FAIR-ohjelman organisaatio

20. FAIR-ohjelman yhteydessä toteutettuja maatalousalan tutkimukseen liittyviä toimia ovat hyödyttäneet aiempien kokemusten suuri määrä, toimien muodon ja laajuuden vaihtelevuus sekä niiden herättämä kasvava kiinnostus. Niihin osoitettujen varojen kasvu on kuitenkin rasittanut ohjelman hallintoa, koska toimien hallintojärjestelmää ja -välineitä ei ole uudistettu ohjelman toteutuksen yhteydessä.

Taulukko 3

Talousarvion täytäntöönpano aloittain

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 4

FAIR-ohjelman talousarvion täytäntöönpano hanketyypeittäin

>TAULUKON PAIKKA>

Toteutuskehys

21. Seuraavissa kohdissa esitettävät heikkoudet liittyvät tiettyihin FAIR-ohjelman erityispiirteisiin sekä säännöstön ja hallintorakenteen epätarkkuuksiin.

Määritelmät ja säännöt

Strategia ja tavoitteet

22. FAIR-ohjelma on osa neljännen puiteohjelman yhteydessä määritettyä tutkimusstrategiaa: se on strategian suuntaviivojen mukainen ja siinä tarkennetaan strategian tieteelliset ja teknologiset tavoitteet maatalous- ja kalastusalalla. Ohjelman kohteina olevat talouden alat, sen strategiset ja yleiset tavoitteet ja niiden saavuttamiseksi ehdotetut välineet esitellään ohjelman ensimmäisessä liitteessä. Ohjelman toteutuksen määritelmä ja sen tieteellinen ja teknologinen sisältö esitetään kuitenkin yleisluontoisesti. Tavoitteiden määrittämisessä olisi kannattanut käyttää määrällisiä mittareita. Toimet olisi niin ikään ollut hyvä suhteuttaa paremmin yhteisön aiempien tutkimusten tuloksiin.

Toimien tyypit

23. FAIR-ohjelman liitteessä III määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti ohjelma perustuu hyvin moninaisiin toimiin. Vaikka 84 prosenttia määrärahoista suunnataankin edelleen kustannustenjakoperiaatteella toteutettaviin tutkimushankkeisiin, 16 prosenttia osoitetaan vähemmän perinteisiin toimenpiteisiin. Näitä ovat erityisesti tutkijain koulutus- ja liikkuvuusapurahat sekä pk-yrityksille suunnatut edistämistoimenpiteet. Nämä aihekohtaiset toimet eivät olleet mitään uutta, vaan niitä oli jo kokeiltu muissa erityisohjelmissa ja jopa edellisessä ohjelmassa, joskin vähemmässä määrin. Komission yksiköille syntyi kuitenkin huomattavasti ylimääräistä työtä näiden toimien yhdistämisestä olemassa olevaan päätöksenteko- ja toteutusprosessiin niitä koskevien erityissääntöjen vuoksi ja sen vuoksi, että niiden hallinto jakautui usealle eri yksikölle.

24. FAIR-ohjelmasta oli vuoden 1998 joulukuun lopussa myönnetty yhteisön rahoitusta koulutus- ja liikkuvuusapurahoina 26,4 miljoonaa ecua 323 sopimukselle. Ne käsitellään yhdenmukaisesti "Tutkijoiden koulutus ja liikkuvuus" -erityisohjelmassa. Nämä monilukuiset mutta yksittäiseltä arvoltaan vähäiset asiakirjat käsitellään monimutkaisissa hallintomenettelyissä, joiden hallinnointiin osallistuu monta pääosastoa. Lisäksi edunsaajia koskeva valinta-, arviointi- ja päätöksentekojärjestelmä ei sovi hakemusten nopeaan käsittelyyn. Liian pitkät odotusajat ja usein tapahtuvat hakemusten peruutukset heikentävät välineen tehokkuutta. Tämän toimen merkitystä ohjelmassa on lisäksi vaikea mitata, koska koulutussopimuksen tekemisen jälkeen edunsaajien seuranta on epäsäännöllistä; tiedot edunsaajien tilanteesta vanhentuvat siten nopeasti. Sopimukseen olisi sisällytettävä erityinen määräys, jonka avulla kyettäisiin välttämään rahoituksen päällekkäisyyden riski sellaisissa tutkimuskohteissa, joita rahoitetaan jo ennestään yhteisön varoin.

25. Pk-yrityksille suunnattujen edistämistoimenpiteiden erityislaatuiset soveltamissäännöt ja edunsaajien vaatima erityishuomio puolestaan mutkistavat näiden toimenpiteiden tieteellistä ja yleistä hallintoa sekä varainhoitoa. Ohjelman toteutuksen aikana tieteen, tutkimuksen ja kehityksen pääosastoon kuuluva pk-yritysten koordinointiyksikkö joutui tekemään mukautuksia myöhäisessä vaiheessa (huhtikuussa 1998). Kaikista FAIR-ohjelman puitteissa toteutetuista ponnistuksista ja tukitoimista - kuten erityisten tietoverkkojen perustamisesta - huolimatta määrärahoista käytettiin ainoastaan 5,5 prosenttia, vaikka FAIR-ohjelmasta tehdyssä neuvoston päätöksessä osoitettiin näihin toimenpiteisiin enimmillään 10 prosenttia.

26. Edistääkseen verkkoja koskevien FAIR-tietokeskusten toiminnan laajentamista komissio teki niiden rahoittamista koskevan aloitteen. Tietokeskusten tarkoituksena on erityisesti tiedottaminen maatalousteollisuuden alan pk-yrityksille. Ohjelman päättyessä tukea oli myönnetty 34 hankkeeseen yhteensä 1,2 miljoonaa ecua. Vaikka hankkeilla osaltaan parannettiinkin tiedottamista kohderyhmänä oleville yrityksille, tarkastuksissa korostui niiden yksityiskohtaisten toteutussääntöjen heikkous. Syynä oli pääosin se, että näitä luonteeltaan alakohtaisia hankkeita ei rajattu selkeästi erilleen niistä hankkeista, joita hoitivat jäsenvaltioissa jo toimivat samankaltaiset elimet ja jotka rahoitettiin yksinomaan kansallisista varoista. Lisäksi tukia myönnettiin sellaisen sopimuksen perusteella, johon ei sisältynyt virallisesti vahvistettuja yksityiskohtaisia määräyksiä rahoitetun työn sisällöstä ja sen toteutuksen ehdoista.

Valintaperusteet ja rahoitukseen osallistuminen

27. FAIR-ohjelmaan sisältyvät valintaperusteet ja rahoitukseen osallistumisen yksityiskohtaiset säännöt perustuvat tutkimukseen ja teknologiseen kehittämiseen liittyvien toimien yhteisiin sääntöihin, jotka määritellään neljännessä puiteohjelmassa ja siihen liittyvissä neuvoston päätöksissä(11). Koska ohjelmasta tehdyssä neuvoston päätöksessä ei määritelty erityisiä valintaperusteita, FAIR-ohjelman tutkimushankkeet oli määrä valita niiden tieteellisen ja teknisen laadun perusteella. Kuitenkin tietyillä aloilla ja erityisesti alalla 4, "Maatalous, metsänhoito ja maaseudun kehittäminen", jonka tutkimus liittyy yhteisen maatalouspolitiikan ja maaseudun kehittämisen tarpeisiin, käytettiin ylimääräisiä valintaperusteita. Tätä koskevan politiikan osalta ei kyseisiä perusteita, kuten valintaprosessissa maatalouspoliittisille näkökohdille annettua etusijaa, ollut määritelty etukäteen. Tutkimustoimien edunsaajaehdokkaat ymmärsivät ne väärin ensimmäisen ehdotuspyynnön yhteydessä.

28. Kaikkia ensimmäisen pyynnön perusteella esitettyjä ehdotuksia koskevassa tarkastuksessa kävi ilmi, että kun ehdotukset oli arvioitu, 13 hanketta, jotka riippumattomat asiantuntijat katsoivat tieteellisesti päteviksi ja jotka saivat arvosanakseen A+, sekä 47 erittäin hyvää, arvosanan A saanutta ehdotusta oli jätetty rahoitettavia toimia koskevan luettelon ulkopuolelle. Perusteluksi esitettiin, että hankkeet eivät täyttäneet alalla 4 sovellettavia arviointiperusteita, jotka koskevat erityisesti hankkeiden yhteensopivuutta yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden kanssa. Komissio päätyi kuitenkin tarkistamaan hankeluetteloaan noudattaakseen tarkemmin ohjelmalle sovittuja valintasääntöjä. Niinpä 10 ehdotusta, joille asiantuntijat olivat antaneet arvosanan B ja jotka oli hyväksytty sen merkityksen vuoksi, joka niillä oli yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden kannalta, korvattiin tieteellisesti korkealaatuisemmilla hankkeilla. Tämä valintaperusteiden painotuksen muutos hankkeiden tieteellisen ja teknisen laadun hyväksi oli kuitenkin vain osittainen, sillä komission tekemää korjausta tarkasteltaessa huomataan, että kaikki 10 poistettua B-luokan ehdotusta siirrettiin varallaololuetteloon ja että viisi niistä sai lopulta rahoitusta.

29. Jos muiden kuin perinteisten, tieteellistä ja teknistä tasoa koskevien valintaperusteiden käyttö on asianmukaisten säännösten perusteella sallittua, on annettava etukäteen tietoja tällaisten perusteiden luonteesta, painoarvosta ja eri perusteiden yhdistelmistä. Muutoin ei kyetä varmistamaan ehdotusten valintaprosessin avoimuutta.

30. Jotkin muut neljännen puiteohjelman tai edellä mainittujen neuvoston päätösten yleiset määräykset eivät olleet riittävän selkeitä. Esimerkiksi periaatetta, jonka mukaan yhteisön rahoitusta tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen alan hankkeille myönnetään sitä vähemmän, mitä lähempänä markkinoita esitetyt ehdotukset ovat, on sovellettu vain harvoin. Komissio ei ollut määritellyt rahoitusosuuden vähennysten yksityiskohtaisia soveltamissääntöjä eikä niiden vahvistamisen edellytyksiä.

Menettelyt

Ohjelmien arviointi

31. Noudattaakseen neljännestä puiteohjelmasta ja erityisohjelmista johtuvia velvoitteita komissio otti vuonna 1995 käyttöön uuden lähestymistavan yhteisön tutkimustoimien seurannassa ja arvioinnissa. Lähestymistapa muodostuu kahdesta erillisestä prosessista: tutkimusohjelmien vuotuisesta seurannasta ja viisivuotisarvioinnista.

32. Viisivuotisarviointi koostuu kolmesta osasta: edellisen puiteohjelman loppuarvioinnin integroimisesta, kaikkien toteutusvaiheessa olevien erityisohjelmien arvioinnista ja seuraavan puiteohjelman valmistavasta ennakkoarvioinnista. Järjestelmässä ei kuitenkaan määritellä tarkkaan erityisohjelmien määräyksissä tarkoitettujen loppuarviointien laajuutta ja sisältöä. Käytännössä loppuarviointi jää tiettyjen erityisohjelmien osalta suorittamatta.

33. Vaikka toisen puiteohjelman maatalousalan tutkimuksen erityisohjelmat ovat päättyneet, komissio ei vielä ole antanut tarvittavia säännöksiä loppuarvioinnin toteuttamiseksi kolmessa näistä ohjelmista(12). Tähän asti komissio on tyytynyt viittaamaan kertomuksiin tutkimusohjelmien viimeisestä viisivuotisarvioinnista; näiden ohjelmien arviointi tapahtuu kuitenkin toisin. Maatalousalan tutkimukseen liittyvien toimien erityisohjelmien arviointia koskevassa kertomuksessa käsitellään vain niukasti päättyneiden ohjelmien loppuarvioinnin todellista luonnetta, vaikka kyseisen arvion oli määrä sisältyä kertomukseen. Puiteohjelmia koskevassa kertomuksessa, jonka asiantuntijaryhmä laati komission toimeksiannosta helmikuussa 1997, todetaan kuitenkin, että "käytettävissä olevan ajan huomioon ottaen ryhmä päätti keskittyä pääosin tulevaisuuteen eikä viipyä menneisyydessä".

34. Vuoden 1997 heinäkuuhun asti, jolloin komissio julkaisi hakemuspyynnön(13) asiantuntijaluetteloiden laatimista varten, ohjelmia arvioivien asiantuntijoiden valintaperusteita ei ollut selvästi määritelty. FAIR-ohjelman komiteaan kuuluneen tai siihen kuuluvan asiantuntijan valitsemista ei ollut suljettu pois (ks. kohta 69). Ohjelmaa hallinnoivat pääosastot hyväksyivät näin ollen erään jäsenvaltion edustajan, jonka toimeksianto oli päättynyt heinäkuussa 1995, laatimaan vuoden 1995 vuotuisen seurantakertomuksen. Mahdollisuus valita ehdokkaita, joilla on aiempaa kokemusta ohjelmien seurannasta, on vahvistettu. Saman asiantuntijaryhmän käyttöä, kuten vuosien 1995 ja 1996 seurannassa, ei kuitenkaan ole sallittu.

Ehdotusten arviointi

35. Käyttöön otettu ehdotusten arviointimenettely ei takaa prosessin avoimuutta eikä seurannan tarkkuutta, vaikka FAIR-ohjelman aikana tapahtuikin tuntuvaa parannusta.

36. Menettelyyn kuuluu kaksi perättäistä vaihetta: ehdotukset arvioidaan ensin tieteelliseltä kannalta, ja sen jälkeen laaditaan FAIR-ohjelman komitealle esitettävä ja komission päätettäväksi jätettävä luettelo toimista, joihin ehdotetaan yhteisön rahoitusta.

37. Tieteellinen arviointi uskotaan riippumattomien asiantuntijoiden ryhmille, joita pyydetään ennalta laadittujen kyselylomakkeiden perusteella määrittelemään esitettyjen ehdotusten tieteellinen ja tekninen arvo sekä päättämään lopullisesta arvosanasta. Tämä ehdotusten luokitusjärjestelmä ei kuitenkaan yksinään riitä kattavaksi perusteeksi lopulliselle arvosanalle. Tiettyjen tarkasteltujen ehdotusten osalta luokitusmenetelmällä ei voitu varmistaa asianmukaista yhteyttä asiantuntijoiden yksittäisten arvioiden ja ryhmän esittämän kokonaisarvion välillä eikä eri kokonaisarvioiden välillä. FAIR-ohjelman esittelyhankkeissa yhteys oli varmistettu paremmin, sillä arvioinnissa asiantuntijoiden kommentteihin liitettiin pisteytysjärjestelmä. Tämä yhdistelmä oli jo voimassa useissa tieteen, tutkimuksen ja kehityksen pääosaston ohjelmissa.

38. Vaikka ehdotuksia arvioivien riippumattomien asiantuntijoiden valinta vaati huolellisuutta, ei neljänteen puiteohjelmaan eikä FAIR-ohjelmaan laadittu paljonkaan sääntöjä valinnan avoimuuden takaamiseksi. Ohjelmaa varten laaditussa arviointioppaassa esitettiin kuitenkin joitakin tarkennuksia ja rajoituksia. Oppaassa korostettiin etenkin tehtävän henkilökohtaista, riippumatonta ja luottamuksellista luonnetta. Lisäksi siinä suljettiin pois sellaisen asiantuntijan valinta, jonka organisaatio olisi kumppanina arvioitavaksi asetetussa ehdotuksessa. Erillisen menettelyn ja lainsäädäntökehyksen puuttuessa näillä määräyksillä ei kuitenkaan ollut riittävää painoarvoa. Joissakin tapauksissa tähän saatiin vahvistus, kun arvioija-asiantuntijoiden ja tarkastelluissa tutkimusehdotuksissa esitettyjen organisaatioiden välillä todettiin yhteyksiä.

Päätöksentekoprosessit

39. Tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen ehdotusten arvioinnin ja ohjelmakomitealta saadun myönteisen lausunnon jälkeen komissio päättää myönnettävistä rahoituksista kirjallisessa menettelyssä. Päätös, jossa vahvistetaan kuhunkin esitettyyn toimeen tarpeelliseksi katsottu rahoitusmäärä, sitoo myöhemmin pääosastojen johtajia, jotka sopimuksia neuvoteltaessa voivat vapaasti muuttaa päätettyjen rahoitusosuuksien määriä ainoastaan 5 prosentin rajoissa ylöspäin ja 20 prosentin rajoissa alaspäin. Tämän valtuutusjärjestelmän moitteeton toiminta riippuu kuitenkin hallintoyksiköiden ennakolta tekemien analyysien laadusta. Näillä yksiköillä, joilla on usein vaikeuksia noudattaa vaadittua tiukkaa aikataulua, ei kuitenkaan ole mitään tarkkaa velvoitetta analyysin laajuuden ja muodon suhteen. Uuden päätöksen ja siitä seuraavan viivytyksen välttämiseksi eräs sopimus tehtiinkin siten, että alkuperäisen rahoitusosuuden määrää muutettiin asetusten mukaisissa enimmäisrajoissa.

Sopimusmääräykset

40. Tietyt vakiosopimuksen määräykset, jotka koskevat erityisesti edunsaajien velvoitteiden määrittelyä ja laajuutta, ovat jääneet puutteellisiksi. Sopimuksen 1 artiklan sanamuodon mukaan sopimuspuolten ensisijaisena velvoitteena on toteuttaa hanke asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jollei sopimuksessa määrätä rajoittavista ehdoista, kumppanien on täytettävä sellaisen sopimuspuolen velvoitteet, joka lyö ne laimin. Vakiosopimuksen mukaan tämä yhteinen vastuu rajoittuu kuitenkin töiden suorittamiseen; se ei ulotu sopimusten rahoituspuoleen. Tarkastukset osoittavat, että komissiolla on vain vähän keinoja periä edunsaajilta takaisin perusteettomasti maksettuja yhteisön tukia ja että yhteisön ottamia rahallisia riskejä arvioidaan huonosti (ks. kohdat 91 - 93).

41. Mikäli yksityiskohtaisia tositteita ei toimiteta hallintoyksiköille määrältään tietyn rajan ylittävistä sekä tietyntyyppisistä menoista, varsinainen menoilmoitus, joka riittää komissiolle todisteeksi maksusta, ei anna riittäviä takeita menojen tosiasiallisuudesta ja säännönmukaisuudesta. Varainhoitoasetuksessa(14) säädetyt edellytykset menon maksattamiselle täyttyvät näin ollen vain poikkeuksellisesti.

42. Lopuksi vakiosopimuksen määräystä(15), jonka mukaan komissio voi erityisesti vakavan varainhoitoa koskevan säännönvastaisuuden ilmetessä päättää sopimuksen irtisanomisesta, sovelletaan käytännössä vain harvoin. Tarkastuksissa todetaan kuitenkin säännöllisesti ilmoitetuissa menoissa toistuvia virheitä, jotka eivät tosin ole vakavia varainhoitoa koskevia säännönvastaisuuksia, mutta vahingoittavat silti yhteisön etuja. Komissiolla ei ole tällaiseen tilanteeseen soveltuvia toimintatapoja eikä seuraamuksia, joita se voisi soveltaa. Lisäksi eräät sopimuspuolet kiertävät voimassa olevaa jäsenvaltion lainsäädäntöä tutkimushankkeiden toteutuksessa, koska erityiset lausekkeet puuttuvat yhteisön kanssa tehdyistä sopimuksista. Useimmiten noudattamatta jätetyt säännöt koskevat julkisia hankintoja taikka julkisten laitosten henkilöstön palkkaa tai palvelukseen ottamista.

Hallintorakenne ja -välineet

43. Kolmanteen puiteohjelmaan asti maatalousalan tutkimukseen liittyvät toimet kuuluivat alakohtaisiin ohjelmiin, joita hoitivat komission eri pääosastot, alan mukaan joko PO XII - Tiede, tutkimus ja kehitys, PO VI - Maatalous tai PO XIV - Kalastus. Sittemmin komissio yhdisti nämä toimet yhteen erityisohjelmaan. Tätä tutkimussuuntien kokoamista yhteiseen lainsäädäntökehykseen ei kuitenkaan ole viety loppuun asti, ja se on jäänyt vaille merkittävää vaikutusta kyseisten toimien hallintorakenteisiin ja -välineisiin.

Hallintorakenne

Ohjelman yhteishallinto

44. FAIR-ohjelman maatalousalan tutkimukseen liittyviä toimia hallinnoidaan edelleen yhteisesti kolmessa pääosastossa (XII, VI, XIV), joista ensimmäinen vastaa 41 prosentista, toinen 40 prosentista ja kolmas 19 prosentista määrärahoista. Tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen alan valtuuttamissääntöjen mukaisesti pääosasto XII on johtajan asemassa.

45. Yhteishallinnossa kukin ohjelmaa hallinnoiva pääosasto vastaa yhdestä tai useammasta tutkimusalasta pääpiirteissään seuraavasti: pääosasto XII:lle kuuluvat alojen 1 (yhdennetyt tuotanto- ja jalostusketjut), 2 (teollinen soveltaminen ja jalostusmenetelmät) ja 3 (geneerinen tiede ja huippuelintarviketeknologia) maatalousteolliset hankkeet, pääosasto VI hallinnoi alan 4 eli maatalouden, metsänhoidon ja maaseudun kehittämisen alan sopimuksia ja pääosasto XIV alan 5 eli kalastus- ja vesiviljelyalan sopimuksia sekä alan 6 (muu toiminta, joka olennaisilta osiltaan pannaan täytäntöön yhteistoiminnalla) sopimuksia, jotka voivat koskea kaikkien näiden alojen toimia. Lisäksi pääosasto XII hoitaa johtavana pääosastona ohjelman sihteeristöä sekä erinäisten yhteisten menettelyjen täytäntöönpanoa. Mikäli tämän johtoaseman antamat toimivaltuudet olisi määritelty kirjallisesti tieteellisen ja taloudellisen toimivallan, vastuualueiden ja päätösvallan osalta, pääosaston asema tutkimusalan johdossa olisi ollut helpompi. Todellisuudessa johtava pääosasto on osallistunut vain vähän tiedottamiseen, päätöksentekoon tai sovitteluun aloilla, jotka eivät kuulu sen toimivaltaan.

Täytäntöönpanomenettelyt

46. Tämä FAIR-ohjelman toimien yhteisten hallinto- ja päätöksentekosääntöjen epätarkkuus on osittain syynä eroihin, joita toimien täytäntöönpanomenettelyissä ilmenee eri pääosastojen välillä. Ensimmäisten ehdotuspyyntöjen järjestämisen ja esitettyjen hankkeiden arviointimenettelyiden osalta tietyt kahden muun pääosaston soveltamat menetelmät erosivat huomattavasti ohjelmaa johtavan pääosaston hyväksymistä menetelmistä.

47. FAIR-ohjelmassa julkaistiin kuusi ehdotuspyyntöä, viitenumeroiltaan FAIR1 - FAIR6. Näiden lisäksi julkaistiin kolme ehdotuspyyntöä, jotka rajattiin tarttuviin spongiformisiin enkefalopatioihin (TSE) liittyviin toimiin. Ensimmäinen niistä koski erityisesti tätä ohjelmaa ja kaksi muuta julkaistiin yhteisesti kahden muun biotieteiden erityistutkimusohjelman kanssa. Nämä pyynnöt julkaistiin tiukassa aikataulussa kahden, jopa kolmenkin pyynnön vuositahtia. Tasaisen tahdin ansiosta ehdotukset voitiin kohdentaa ja näin ollen edunsaajien ja yksiköiden ponnistukset voitiin jakaa tasaisemmin ohjelman koko toteutusajanjaksolle. Maatalouden pääosasto ei kuitenkaan ottanut käyttöön tätä aikataulua, vaan tyytyi vuotuisiin ehdotuspyyntöihin. Melko kohdentamattomina ne aiheuttivat huomattavasti ylimääräistä työtä ja johtivat koviin paineisiin talousarvion aikataulun noudattamiseksi. Ohjelman edetessä ja yhteistoiminnassa muiden pääosastojen kanssa pääosasto VI pystyi asteittain kohdentamaan ehdotuspyyntönsä entistä paremmin.

48. TSE-toimiin rajatut ehdotuspyynnöt, niin erityinen pyyntö kuin yhteiset pyynnötkin, olivat seurausta "hullun lehmän tautiin" liittyvistä tapahtumista, jotka vaativat tehostettuja tutkimuksia tarkkaan määritellyillä aloilla komission laatiman toimintasuunnitelman mukaisesti. Erityinen ehdotuspyyntö käynnistettiin 17. joulukuuta 1996, ja siihen liittyvä talousarvio oli 8,8 miljoonaa ecua. Ensimmäinen yhteisistä ehdotuspyynnöistä seurasi pian, 29. huhtikuuta 1997. Koska TSE-toimille varattua 35 miljoonan ecun talousarviota (josta 11,5 miljoonaa oli osoitettu FAIR-ohjelmalle) ei ollut vielä käytetty kokonaan, 17. maaliskuuta 1998 julkaistiin lopulta uusi, määrältään 13,6 miljoonan ecun suuruinen yhteinen ehdotuspyyntö. Näiden kolmen ehdotuspyynnön menettelyt eivät kuitenkaan olleet samanlaiset, vaikka ne olikin käynnistetty peräkkäin. FAIR-ohjelmaa koskevassa erillisessä pyynnössä, joka oli julkaistu neljä kuukautta ennen ensimmäistä yhteistä pyyntöä, käytetyt menettelyt erosivat selvästi niistä menettelyistä, joista myöhemmin sovittiin kahta yhteistä pyyntöä varten. Näihin kolmeen perättäiseen pyyntöön, joista ensimmäisen perusteella valittiin kahdeksan, toisen perusteella kaksi ja kolmannen perusteella yhdeksän FAIR-ehdotusta, käytettiin huomattavasti sisäisiä ja ulkoisia voimavaroja, sillä komission yksiköt pyrkivät toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet valintaprosessin avoimuuden ja laadun takaamiseksi.

49. Koska neljännen puiteohjelman ehdotuksille ei ollut arviointimenettelyä, kolme ohjelman yhteishallinnosta vastaavaa pääosastoa laati vuonna 1994 erityisoppaan FAIR-ohjelmaa varten. Alan 4 eli maatalouden, metsänhoidon ja maaseudun kehittämisen alan hallintoyksiköt antoivat kuitenkin oppaassa edellytetyn ulkoisen tieteellisen arvioinnin jälkeen tämän alan ehdotukset maatalouden pääosaston eri yksiköihin sisäiseen arviointiin sen osalta, olivatko ehdotukset YMP:n ja maaseudun kehittämisen kannalta merkityksellisiä ja niiden mukaisia. FAIR1-ehdotuspyynnön osalta tämä sisäinen analyysi johti siihen, että ulkoisessa tieteellisessä arvioinnissa asetettuja tärkeysjärjestyksiä muutettiin huomattavasti. Riittävän tiedottamisen ja menettelymuotojen puuttuessa sisäinen analyysi heikensi tämän alan ehdotusten valintamenettelyn avoimuutta.

Hallintovälineet

50. FAIR-erityisohjelmaan kohdistui kasvavia vaatimuksia, joiden täyttämiseksi komission yksiköillä oli käytössään vain rajallisesti hallintoresursseja. Puutteet korostuivat entisestään, koska ohjelman hallinto oli jaettu kolmelle pääosastolle, joista yksikään ei pystynyt hyödyntämään parhaalla mahdollisella tavalla käytettävissään olleita henkilöstö- ja muita resursseja.

Henkilöstö

51. FAIR-ohjelman noin 1300 sopimuksen hallinto ja seuranta jakautuu yli 90:lle tieteellisiä ja varainhoitoon liittyviä asioita käsittelevälle toimihenkilölle. Lähes kolmannes tästä henkilöstöstä on palkattu määräaikaisilla, enintään puolen vuoden tai vuoden mittaisilla työsopimuksilla, mikä johtaa henkilöstön tiheään vaihtuvuuteen. Tarkastelluista 44 tutkimushankkeesta 14:n hallintoa onkin hoitanut vähintään kaksi henkilöä (kahta hanketta on hoitanut kolme henkilöä). Lisäksi, vaikka komission yksiköt ovat sitoutuneet valvomaan tehtävien entistä parempaa jakoa tieteellisissä ja varainhoitoon liittyviä asioita käsittelevissä työryhmissä, sama tieteellinen hallinnoija joutuu käsittelemään usein liian suurta määrää hankkeita. Tilanne heikentää seurannan laatua.

Tietojärjestelmät

52. FAIR-ohjelmassa käytettävät tietojärjestelmät ovat toisistaan erillisiä. Kukin pääosasto on näet kehittänyt yksipuolisesti omat tietotekniset välineensä hankkeiden tieteellistä hallintoa ja varainhoitoa varten. Osittaisena syynä tähän on tutkimustoimien hallintoa koskevan koordinoidun tietojenkäsittelypolitiikan puute. Tälle järjestelmien erillisyydelle, joka estää ohjelman hallintoyksiköiden välisen tietojen vaihdon ja todellisen koordinaation, ei ole perusteita. Se aiheuttaa turhia kustannuksia ja jarruttaa yhteisen ja kattavan järjestelmän toteuttamista. Millään yksiköllä ei ole täydellistä ja kronologista tietokantaa ohjelman osa-alueista hankkeiden ja edunsaajien osalta. Käytettyjen järjestelmien epätäydellisyyden vuoksi hallintoyksiköiltä puuttuvat todelliset hallinto- ja valvontavälineet, sillä ne eivät voi tehdä hakuja, laajoja ristikkäistutkimuksia tai edes tilastollisia tutkimuksia.

Koordinointi- ja yhteistyöjärjestelmät

53. Maatalousalan tutkimuksen alalla tilintarkastustuomioistuimen edunsaajien luona suorittamissa tarkastuksissa on vahvistunut, että myös FAIR-ohjelmasta tukea saaneiden toimien kaltaisia mutta neljännen puiteohjelman ulkopuolelta rahoitettuja toimia on olemassa.

54. Tällaiset rahoitukset voivat rakennerahastojen yhteydessä olla huomattaviakin. Komissio ei kuitenkaan ole antanut minkäänlaista tyydyttävää vastausta päällekkäisen rahoituksen ja päällekkäisen työn riskien vähentämiseksi. Esittelyhankkeiden määrän kasvu tieteellisissä tutkimusohjelmissa oli kuitenkin tilannetta pahentava tekijä. Kumppanien tutkimusehdotuksissa antamia ilmoituksia, joita ei mainita sopimusehdoissa eikä myöskään keskitetä kyseisten pääosastojen yhteiseen tietokantaan, ei voida pitää riittävinä.

55. Vuonna 1996 FAIR-ohjelmaa johtava pääosasto oli suunnitellut entistä paremman yhteistyön toteuttamista maatalouspolitiikan hallintoyksiköiden kanssa; tavoitteena oli korjata pääosaston tiedon puute. Pääosaston yritykset eivät kuitenkaan tuottaneet tulosta. Kansallisen tutkimuksen kanssa tehtävän koordinoinnin osalta tähänastiset toimet eivät ole tuottaneet konkreettisia tuloksia. Maatalouden alalla entisestä tietojärjestelmästä luovuttiin, mutta sitä ei korvattu uudella.

FAIR-ohjelman toimien hallinto

56. Ohjelman neljänä toteutusvuonna toimien hallintoa on pyritty parantamaan. Tästä huolimatta asetuksiin ja voimassa oleviin käytäntöihin liittyy yhä joitakin vajavuuksia ja hallinto-, seuranta- ja valvontamenettelyjen täytäntöönpanossa voidaan havaita tiettyjä puutteita.

Asetukset ja käytännöt

57. Seuraavana esitettävät käytännöt ovat vaikuttaneet joko välittömästi tai välillisesti siihen, että voimassa olevia sääntöjä ei ole noudatettu tarkasti tai niitä on jopa kierretty.

Sopimusten päivääminen

58. Talousarvioon liittyvien rajoitusten vuoksi maatalouden pääosasto joutui nopeuttamaan ensimmäisen ehdotuspyynnön neuvotteluvaihetta lyhentääkseen aikataulussa syntynyttä viivettä, jotta sopimukset allekirjoitettaisiin ennen joulukuun 31. päivää 1995. Koska neuvotteluja ei ollut saatu päätökseen tuohon päivään mennessä, monet sopimukset saatiin valmiiksi vasta seuraavan varainhoitovuoden alussa. Komissio päiväsi ne kuitenkin joulukuulle 1995. Tämä sopimusten varhentamiskäytäntö ei rajoittunut vain ensimmäisen FAIR-ehdotuspyynnön ehdotuksiin. Tarkastelluissa 48 hankkeessa havaittiin näet 18 samanlaista tapausta, joiden ehdotuspyynnöt olivat erillisiä mutta kuuluivat kaikki alaan 4. Tämä käytäntö on vastoin varainhoitoasetuksen 6 artiklan 5 alakohtaa, jossa säädetään, että "maksusitoumukset merkitään tilinpäätökseen joulukuun 31 päivään mennessä tehtyjen maksusitoumusten perusteella". Käytännön seurauksena komission ja sen kumppanien väliset suhteet vääristyvät. Komissio lopetti helmikuussa 1998 tämän käytännön, joka ei ollut myöskään oikeudellisesti hyväksyttävä.

Tulojen ja menojen hyväksyjän asema ja tehtävät

59. Menoihin sitoutumista koskevien valtuutusten tarkastelusta käy ilmi, että alaa 4 koskevien hankkeiden hallintoyksikön valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä oli alaisuussuhteessa asiakirjojen hallinnoijaan, kyseisen yksikön päällikköön. Tässä asemassa hänen tehtävänään oli valmistella hallinnoijalle esitettävät asiakirjat ja allekirjoittaa vastaavat menositoumukset. Vuonna 1996 tämä hallinnoijan alaisena toimiva toimihenkilö hyväksyi yksin yli 98 prosenttia menositoumuksista. Kuten perustamissopimuksessa(16) ja varainhoitoasetuksessa(17) todetaan, tulojen ja menojen hyväksyjä on yksi tärkeimmistä toimijoista talousarvion toteuttamisessa; hän on ainoa, jolla on toimivalta laatia tiettyjä asiakirjoja, joista vastuu on nimenomaisesti hänellä. Näitä säännöksiä tai ainakaan niiden henkeä ei noudateta, jos valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä on hallinnoijan alainen. Tulojen ja menojen hyväksyjä ei alaisuusasemansa vuoksi ole sillä tavoin itsenäinen kuin hänen tehtäviinsä liittyvä vastuu edellyttää.

Yksiköiden välinen kuuleminen

60. Yksiköiden välinen kuuleminen on komission työjärjestykseen kuuluva velvoite, jonka tarkoituksena on taata komission tekemien lopullisten päätösten läpinäkyvyys ja johdonmukaisuus. FAIR-ohjelman tutkimusehdotusten valinnassa yksiköiden väliset kuulemiset toteutettiin käyttäen hankeluetteloa, johon hankkeista oli merkitty numerot, nimet, kustannukset ja arvioidut yhteisön rahoitusosuudet. Nämä tiedot eivät käytännössä riittäneet siihen, että kyseiset pääosastot olisivat voineet todella analysoida ehdotuksia ja arvioida niiden merkitystä asiantuntevasti.

61. Lisäksi säädettyä 10 työpäivän kuulemisaikaa, joka edeltää asiakirjan jättämistä pääsihteeristöön, on noudatettu vain harvoin. Kolmen ensimmäisen ehdotuspyynnön yhteydessä kuulluilla pääosastoilla oli aikaa vain yhdestä neljään päivään. Tällaisissa määräajoissa ne eivät voineet analysoida ehdotuksia riittävän huolellisesti eivätkä reagoida ajoissa mahdollisiin päällekkäisen rahoituksen riskeihin. Merkittäviä riskejä olikin todettu tutkimukseen sekä teknologiseen kehittämiseen ja esittelyyn liittyvien toimien tulosten levittämistä ja hyödyntämistä koskevassa Innovation-erityisohjelmassa(18), jonka tietyt ehdotukset olivat osoittautuneet samankaltaisiksi kuin FAIR-ohjelmasta rahoitetut ehdotukset.

Henkilöstö- ja hallintomenojen merkintä kirjanpitoon ja niiden seuranta

62. Komissio on laskenut 31. lokakuuta 1998 vallinneen tilanteen mukaan, että 93 toimihenkilön työ rahoitettiin FAIR-ohjelman tutkimusmäärärahoista. Tästä kokonaismäärästä 54 osallistui yksinomaan FAIR-toimien hallintoon, kun taas toiset olivat todellisuudessa muiden ohjelmien tai yksiköiden palveluksessa. Yksiköiden organisaatiokaavioihin puolestaan on merkitty 91 toimihenkilöä, jotka on osoitettu hoitamaan ohjelman tehtäviä. Viimeksi mainituista 37 rahoitetaan muista lähteistä kuin FAIR-budjettikohdasta, ja näistä 21 rahoitetaan hallintomäärärahoista. On mielivaltaista, että ohjelmaan osoitettuihin toimihenkilöihin liittyvä talousarviohallinto ja käytännön hallinto ovat erillään toisistaan. Se hankaloittaa ja jopa vääristää aiheettomasti vastaavien menojen seurantaa.

63. FAIR-erityisohjelmasta tehdyssä neuvoston päätöksessä osoitetaan henkilöstömenoihin enintään 3 prosenttia ja hallintomenoihin enintään 4 prosenttia ohjelman talousarviosta. Varmistaakseen näiden rajojen noudattamisen komissio otti käyttöön menojen kiinteämääräisen kohdentamisen menetelmän, jossa menot jaetaan erityisohjelmille samassa suhteessa kuin kullekin niistä on varattu talousarviosta määrärahoja. Tällä tavoin prosenttiosuuksien enimmäisrajoja noudatetaan aina, mutta toisaalta henkilöstön ja näin ollen koko ohjelman todellisia kustannuksia ei tiedetä.

64. Henkilöstökulut merkitään kirjanpitoon kahden kokoomatilin kautta, joista "Henkilöstö"-tili koskee työkomennuksella olevia kansallisia asiantuntijoita ja tilapäistyöntekijöitä ja "Henkilöstösääntöjen alainen tutkimushenkilöstö" -tili vakinaista sekä ylimääräistä henkilöstöä. Kuitenkin vain jälkimmäiseen tiliin merkittyjä menoja käytetään laskettaessa neuvoston hyväksymien henkilöstökulujen enimmäisprosenttiosuutta. Muut menot lasketaan niin sanottuihin hallintomenoihin, ja ne otetaan siis huomioon laskettaessa näiden menojen sallittua enimmäisrajaa.

65. Näiden kirjanpito- ja talousarviokäytäntöjen lisäksi on syytä panna merkille, että kun lasketaan henkilöstökuluja hyväksytyn prosenttiosuuden noudattamiseksi, laskelmassa jätetään huomiotta vähintään 21 vakinaisen virkamiehen menot. Näiden virkamiesten palkka maksetaan talousarvion osan A, "hallinnosta johtuvat menot", määrärahoista.

Sopimuspuolten kanssa tehdyt erityissopimukset

66. Komissio teki erityisiä rahoitussopimuksia useiden sopimuspuolten kanssa. Eräät sopimuspuolet käyttivät niitä paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä verukkeena ollakseen luovuttamatta yksityiskohtaisia tietoja todellisista kustannuksista. Itse asiassa nämä sopimukset vapauttivat sopimuspuolet velvoitteesta määrittää yleiskulujen todelliset tasot ja sallivat kiinteiden tasojen käytön kaikissa Euroopan yhteisön hankkeissa. Tällaisten sopimusten teko ei ole mitenkään poikkeuksellista. Komission tietojen perusteella todettiin 24 erityistä puitesopimusta, sopimusta tai järjestelyä.

67. Viimeksi mainittujen joukossa havaittiin useita tapauksia, joissa lasketut yleiskulujen määrät eivät olleet sopimuksen mukaisia. Kahden tarkastetun edunsaajan ilmoittamat yleiskulut olivat jopa kohtuuttoman suuret. Vaikka ulkopuolisten toimistojen tekemien tarkastusten tulokset olivat vahvistaneet tämän, komission toimivaltaiset yksiköt eivät olleet ryhtyneet korjaaviin toimiin. Lisäksi näiden sopimusten oikeudellinen arvo neljännen puiteohjelman päättyessä oli kiistanalainen pääasiassa siksi, että yhtäkään niistä ei ollut tehty neljännen puiteohjelman yhteydessä, ja 17 niistä oli yli kymmenen vuotta vanhoja.

68. Vakiosopimuksen yleisistä ehdoista poikkeavien rahoitussopimusten tekeminen haittaa asiakirjojen rahoituspuolen asianmukaista seurantaa ja valvontaa ja vähentää sopimusmenettelyjen avoimuutta. Tällaisella käytännöllä myönnetään itse asiassa tietyille sopimuspuolille perusteettomia järjestelyjä ilman että niitä mainitaan allekirjoitettujen sopimusten määräyksissä.

Yhteistyö FAIR-ohjelmakomitean kanssa

Välitettyjen tietojen laatu ja laajuus

69. Jäsenvaltioiden edustajista koostuvan ohjelmakomitean pääasiallisena tehtävänä(19) on avustaa komissiota tiettyjen toimenpiteiden hyväksymisessä. Hankkeiden luonteen ja niille osoitettujen määrärahojen määrän mukaan komission yksiköt pyytävät ohjelmakomitean lausuntoa tai toimittavat sille tietoja ohjelmassa toteutetuista toimista. Maatalousalan tutkimuksen osalta yhteistyö komitean kanssa on toisinaan ollut hankalaa, kuten komitean esittämät moitteet saadun tiedon laadusta ja laajuudesta ja tiedonsaannin viivytyksistä osoittavat.

70. Tarkastus osoitti, että komissio ei ollut toimittanut kaikkia tarvittavia tietoja kirjallisesti ohjelmakomitealle. Toisissa tapauksissa komissio oli noudattanut säännöksiä mutta ei komitean toimintamenettelyissä sovittuja tietojen toimittamisen määräaikoja. Komitea ei siis aina pystynyt täyttämään tehtäviään asianmukaisesti. Työohjelman, FAIR1-ehdotuspyynnön rahoitusehdotuksen ja ohjelman toteutusvaiheeseen liittyvien talousarviotietojen osalta komitea joutuikin antamaan myönteisen lausuntonsa niiden määräaikojen paineessa, jotka komission yksiköt olivat asettaneet itselleen noudattaakseen talousarvion aikataulua ja välttääkseen määrärahojen menettämisen varainhoitovuoden päättyessä.

71. Komission tälle erityisohjelmalle asettamien kynnysarvojen vuoksi mainitulta komitealta ei ollut tarpeen pyytää lausuntoa tietyistä ohjelman toimista. Koska komissio oli vahvistanut ainoastaan pk-yrityksiä koskevien tutkimusyhteistyöhankkeiden kustannuksille 1 miljoonan ecun ylärajan ehdottomaksi tukikelpoisuusperusteeksi(20), tarvittava yhteisön rahoitusosuus ei missään ehdotuksessa ylittänyt 0,5 miljoonan ecun kynnystä, jonka ylittyessä olisi vaadittu komitean lausunto. Ohjelmakomitealle tiedotettiin pk-yrityksiä koskevien ehdotusten luettelosta, mutta sen ei tarvinnut antaa lausuntoa.

72. Lisäksi minkäänlaista koordinointijärjestelmää ei laadittu, vaikka tietyt maatalousalan tutkimukseen liittyvät toiminnat, kuten institutionaaliset ja kilpailuun liittyvät toiminnat, joilla yhteisön politiikkoja tuettiin tieteellisesti ja teknisesti, toteutettiin FAIR-erityisohjelman ulkopuolella.

Komitean jäsenten riippumattomuus

73. Komitealle laadittujen menettelysääntöjen mukaan jäsenvaltioiden edustajilla ei saa olla omia etuja missään yksikössä, joka osallistuu lausuntoa varten esitettyihin ehdotuksiin, eikä sidosta tällaiseen yksikköön. Tarkastuksissa kävi ilmi, että vähintään neljä FAIR-ohjelmakomitean 54 jäsenestä oli toimikautensa aikana hoitanut sopimuksia. Säännösten noudattamista ei kuitenkaan voitu tarkistaa, sillä kokousten pöytäkirjoissa ei mainittu, osallistuivatko ehdotuksissa jollakin tavoin mukana olevat jäsenet keskusteluihin.

74. Komission Euroopan parlamentille antamien, avoimuutta koskevien sitoumusten(21) noudattamiseksi niiden jäsenten, jotka eivät ole virkamiehiä, tulisi ohjelmakomiteaan nimittämisen yhteydessä allekirjoittaa ilmoitus, jossa vakuutetaan ettei "komitean työn ja henkilökohtaisten etujen välistä eturistiriitaa" ole. Tällaisia ilmoituksia ei ole kuitenkaan vaadittu.

Hallinto-, seuranta- ja valvontamenettelyjen täytäntöönpano

75. Hallinto-, seuranta- ja valvontamenettelyiden osalta havaittiin, että niitä ei aina sovellettu tarkasti eikä niiden soveltamista aina vaadittukaan komissiossa eikä hankkeiden edunsaajien tasolla.

Määräaikojen paine

76. Talousarvion aikataulun aiheuttama paine oli usein syynä todettuihin heikkouksiin. Koska yksiköillä ei ollut riittävästi aikaa, toimien hallinnon valmistelu toisinaan laiminlyötiin.

77. FAIR-hankkeiden hallinnosta vastaavat kumppanit valmistelivat maaliskuuhun 1997 asti opasta aiempaan ohjelmaan liittyvien teknisten kertomusten laatimisesta. Uusi opas laadittiin myöhässä ja sitä päästiin levittämään vasta mainittuna ajankohtana. Ensimmäiset yhtenäisiin toimiin liittyvät arvioinnit toteutettiin kustannustenjakoperiaatteella toteutettujen toimien kyselylomakkeen pohjalta. Tämä lomake ei kuitenkaan sopinut tarkoitukseen, sillä monet sen kysymyksistä olivat aiheettomia. Myöhemmin laadittiin erikseen asianmukainen lomake yhtenäisiä toimia varten. Siitä keskusteltiin periaatetasolla helmikuussa 1996, mutta se hyväksyttiin vasta vuotta myöhemmin eikä sitä päästy käyttämään ennen FAIR5:tä, ohjelman toiseksi viimeistä ehdotuspyyntöä.

78. Lisäksi, kun FAIR1-pyynnön ehdotusten luettelosta oli neuvoteltu uudelleen ohjelmakomitean kanssa, komission sitä koskeva päätös tehtiin maatalouden pääosaston osalta myöhässä, joulukuussa 1995. Ennen vuoden 1995 loppua allekirjoitettujen sopimusten osalta käytettävissä oleva aika ei riittänyt tavanomaisen neuvottelumenettelyn täytäntöönpanoon.

79. Kyseinen komission päätös tehtiin lisäksi nopeutetussa kirjallisessa menettelyssä. Tämän menettelyn käyttömahdollisuus on rajoitettu, sillä se on toimintamenettelyjen käsikirjan mukaan varattu lainsäädäntötoimille, joiden kiireellisyys johtuu ennalta arvaamattomista ja poikkeuksellisista olosuhteista. Mistään ei kuitenkaan käynyt ilmi, olivatko edellä mainitussa käsikirjassa määrätyt soveltamisedellytykset täyttyneet. Lyhyen määräajan tarpeeseen ei voida vedota minkä tahansa hallinnollisen viivytyksen korjaamiseksi.

80. Lopuksi, vaikka ehdotuspyyntöihin vastaamiseen liittyviä määräaikoja ei ole vahvistettu säännöksissä, käytännössä on tapana antaa edunsaajille kolmen kuukauden määräaika. Erityisen TSE-pyynnön ja ensimmäisen yhteisen TSE-pyynnön määräajat olivat kuitenkin huomattavasti lyhyemmät, edellisessä 59 päivää ja jälkimmäisessä 77 päivää. Määräajat, jotka eivät riitä ehdotusten tekijöiden voimavarojen asianmukaiseen hyödyntämiseen, sopivat huonosti yhteen yhteisön tutkimustoimien laatuvaatimusten kanssa. Ne voivat myös saattaa kyseenalaiseksi edunsaajaehdokkaiden tasapuolisen kohtelun. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksista ilmenee, että 53 vastaanotetusta FAIR-TSE-ehdotuksesta kahdeksaa oli ollut laatimassa vähintään yksi sellainen riippumaton asiantuntija, joka oli osallistunut komission toimintasuunnitelman pohjana käytetyn kertomuksen laatimiseen, ja että valinnan jälkeen viisi näistä ehdotuksista oli niiden 19 hankkeen joukossa, jotka oli hyväksytty yhteisön rahoituksen piiriin.

Menettelymuotojen luominen toimien hallintoon

81. Seuraavana esitettävät heikkoudet johtuvat usein siitä, että työtä varten ei ole luotu riittävästi menettelymuotoja.

Ehdotusten arviointi ja valinta

82. Tarkkuutta on puuttunut erityisesti ehdotusten valinnasta, etenkin kahden pääasiallisen näkökohdan osalta. Ensinnäkään riippumattomien asiantuntijoiden suorittamaan loppuarviointiin ei ole luotu riittävästi menettelymuotoja. Ulkoisen arviointivaiheen lopussa jokaisen asiantuntijaryhmän on määrä tarkentaa alkuperäistä luokitustaan. Koska tätä viimeistä analyysiä ei kirjata asiakirjoihin, tarkastelluille ehdotuksille myönnettyjen lisäpisteiden perusteita ei ole mahdollista selvittää.

83. Toinen näkökohta liittyy niiden tietojen laatuun, joilla komissio perusteli tiettyjen sellaisten toimien valintaa, joille arvioija-asiantuntijat olivat antaneet arvosanan B. Koska sääntönä on parhaiden ehdotusten rahoitus, säännön noudattamatta jättäminen edellyttää komissiolta vankkoja perusteluja. Komission on osoitettava, että valinta ei tapahdu tieteellisesti ja teknisesti laadukkaampien hankkeiden kustannuksella ja että kyseisiin ehdotuksiin voidaan tehdä todellisia parannuksia. Käytännössä tätä ei kuitenkaan aina osoitettu. Niissä tapauksissa, joissa perusteita esitettiin, komissio sitoutui ottamaan huomioon asiantuntijain arvostelut määrittelemättä kuitenkaan niitä konkreettisia toimia, jotka se katsoi yhteisön tuen myöntämisen edellytyksiksi.

84. Tarkastuksissa kävi lisäksi ilmi, että riippumattomien asiantuntijoiden antamat arvosanat olivat pk-yrityksille suunnatuissa teknologian edistämistoimenpiteissä (tutkimusapurahat ja tutkimusyhteistyöhankkeet) kokonaisuudessaan heikommat kuin muissa kustannustenjakoperiaatteella toteutetuissa FAIR-ohjelman hankkeissa. Tätä erityispiirrettä ei selitetty. Joulukuun 31. päivään 1997 mennessä rahoitetuista 203 toimenpiteestä 126 oli saanut arvosanan B, kun taas arvosanan B saaneita kustannustenjakoperiaatteella toteutettuja hankkeita tai yhtenäisiä toimia oli vain 40 yhteensä 310:stä rahoitetusta hankkeesta ja toimesta.

Sopimusten neuvotteleminen

85. Myös eräät sopimusten neuvotteluvaiheen osat ovat menettelymuodoiltaan puutteellisia. Vaikka teknisiä ominaisuuksia koskevien keskustelujen tulokset käyvätkin ilmi asiakirjoista, rahoitusneuvotteluista on sitä vastoin harvemmin riittäviä merkintöjä. Erityisesti pääosasto XII:n yksiköissä asiakirjoista saa vain vähän tietoja ehdotusten talousarvioneuvotteluista, ja vaadittavat tiedot eivät useinkaan riitä tukikelpoisten kustannusten analysointiin.

86. Pääosasto XII:n alun perin laatimia, neuvottelujen yhteydessä käytettyjä lomakkeita ei mukautettu toisten hallintoyksiköiden tarpeisiin ja erityispiirteisiin. Asian kannalta merkityksettömien vastausten lisäksi tietyissä vastauksissa on selviä virheitä, joita ei neuvotteluvaiheen aikana otettu esille eikä korjattu. Tiheimmin toistuvat virheet koskevat asianomaisen yksikön tyyppiä tai luonnetta sekä sitä, kuuluuko se johonkin ryhmään vai ei.

87. Tarkastetuista 44 tapauksesta 13:ssa talousarvioneuvottelut rajoittuivat esitettyjen ehdotusten talousarvioiden supistamiseen. Näihin supistuksiin, jotka perustuivat toisinaan selvästi arvioija-asiantuntijoiden kommentteihin, ei kuitenkaan liitetty analyysiä, jonka avulla olisi voitu arvioida supistusten riittävyyttä ja niistä aiheutuvia seurauksia ehdotusten toteuttamiselle, joten supistusten konkreettiset vaikutukset hankkeiden tehtäviin ja tavoitteisiin jäivät yhteistyökumppanien vapaasti päätettäviksi. Pääosasto VI:n yksiköt tekivät säännöllisesti järjestelmällisiä ja yksipuolisia supistuksia sopimuspuolten alun perin esittämiin talousarvioihin. Supistuksilla ei kuitenkaan ollut tavoiteltua vaikutusta, vaan päinvastoin ne saivat kumppanit korottamaan vastaavasti ehdotustensa kustannusarvioita.

88. Eräissä muissa tapauksissa ei käynyt selvästi ilmi, oliko asiantuntijoiden huomautuksia otettu huomioon lopullisissa sopimuksissa. Eri tilanteet osoittavat, että asiantuntijoiden suositusten, varausten tai epäilysten parempi huomioon ottaminen olisi säästänyt komission myöhemmiltä vaikeuksilta tutkimustöiden toteutuksessa.

89. Hankkeiden teknisessä liitteessä, joka on olennainen osa tutkimussopimusta, ei oteta riittävästi huomioon neuvottelujen perusteella päätettyjä muutoksia. Organisaation ja koordinointimenettelyjen osalta tarkastuksissa ilmeni lisäksi merkittäviä eroja tekniseen liitteeseen sisältyvän teoreettisen kuvauksen ja käytännön välillä. Liitteen tiedot tutkimustehtäviin tarkoitettujen työryhmien pätevyydestä ovat myös melko ylimalkaisia. Viimeksi mainittu seikka helpotti toisinaan hankkeiden hallinnon ja ohjauksen siirtämistä kolmansille tahoille ilman komission ennakkosuostumusta, josta määrätään vakiosopimuksessa(22).

90. Tiettyjen hallintoyksiköiden tutkimussopimuksista oli toistuvasti jätetty pois tavanomaisia lausekkeita. Esimerkiksi allekirjoittajien tyyppiä, asemaa tai tehtävää koskevia tietoja puuttui säännöllisesti, ja eräissä tapauksissa taas valtioita ja yhteistyökumppaneita koskevia vakiomääräyksiä ei mainittu sopimuksissa.

Rahoitukselliset ja tekniset vaatimukset

Ehdotusten tekijöiden rahoitusmahdollisuudet

91. Erityisiä ohjeita ei annettu ehdotusten tekijöiden rahoitusmahdollisuuksien tarkistamisesta ennen sopimusten tekoa. Koska asiakirjoissa ei ole aiheesta merkintöjä, ei voitu vahvistaa, olivatko komission yksiköt edes tutkineet asiaa, varsinkaan kun tarkastellussa hankeotoksessa oli mukana hyvin vähän kumppanien neuvotteluissa esittämiä rahoitusasiakirjoja.

92. Käytännössä pankkitakauksia otettiin vain vähän. Tarkastetut pankkitakaukset eivät myöskään olleet riittäviä eikä niissä käytetty asianmukaisia perusteita. Pääosasto XII:ssa otettiin ohjelman alusta asti pankkitakaus vain neljälle FAIR-sopimukselle. Kaikki takaukset otettiin hankkeiden koordinoijalle riippumatta muiden sopimuspuolten laadusta ja niiden talouden tilasta. Koska kumppaneilla ei ole yhteistä rahoitusvastuuta, takaukset eivät riitä suojaamaan yhteisön etuja asianmukaisella tavalla. Kahta näistä neljästä pankkitakauksesta ei myöskään otettu riittävän pitkälle ajalle.

93. Ohjelmaa hallinnoivat pääosastot eivät seuranneet vaadittuja pankkitakauksia keskitetysti. Kukin niistä päätti vaatimuksista yksipuolisesti riippumatta toisessa pääosastossa jo käytettävissä olleista tiedoista, joten katettujen riskien sisällössä ja laajuudessa oli merkittäviä eroja.

Sopimuspuolten velvoitteet

94. Tarkastuksissa joudutaan monesti toteamaan, että kumppanit eivät kiinnitä tutkimussopimusten lausekkeisiin vaadittavaa huomiota ja että lukuisia perussääntöjä rikotaan joko tietämättömyydestä tai tahallisesti. Nämä todetut virheet, laiminlyönnit ja puutteet ovat luonteeltaan ja seurauksiltaan samankaltaisia kaikkien sopimuspuolten osalta: kirjanpito- ja analyysimenettelyt ovat vajavaisia tai olemattomia, eikä tukikelpoisten ajanjaksojen ja kustannusten määrittämistä ja perustelemista koskevia määräyksiä noudateta. Kahdessa tapauksessa koordinoijien suorittamat maksut saadun yhteisön rahoitusosuuden siirtämiseksi edelleen olivat päätyneet luonnollisille henkilöille, vaikka ne kuuluivat hankkeiden kumppaneina toimiville organisaatioille. Sitovien velvoitteiden puute yhdessä hallintoyksiköiden vähäisten vaatimusten kanssa selittää osittain tämän tilanteen.

95. Komissiolle toimitetuissa tiedoissa oli kuitenkin useissa tapauksissa merkkejä menettelyjen heikkolaatuisuudesta tai vakiosopimuksen määräysten noudattamatta jättämisestä. Esimerkiksi sopimusmääräysten mukaisten hyväksymismerkintöjen puute, kohtuuttomat tai epäjohdonmukaiset tuntipalkkiot tai yleiskulujen tasot taikka sopimuksessa määrättyjen ajanjaksojen noudattamatta jättäminen eivät saaneet komission yksiköitä ryhtymään tutkimuksiin. Näin ollen niiden korjaamiseksi ei toteutettu mitään toimia.

96. Kolmansien tahojen osallistuminen yhteisön tutkimushankkeisiin alihankkijoina on sallittua tietyin edellytyksin, joihin kuuluu komission kirjallinen ennakkolupa(23). Tämä rajoitus, johon ei liity mitään varausta alihankinnan todellisesta aiheesta tai ulkoisille palveluntarjoajille annetuista tehtävistä, ei kuitenkaan ole riittävä komission tarkastusoikeuksiin nähden. Vakiosopimuksessa annetaan komissiolle näet vain suppeat tarkastusoikeudet, jotka rajoittuvat kyseisten kolmansien tahojen tekniseen valvontaan ja oikeuteen saada tietoa näistä tahoista, kun taas kaikki oikeudet varainhoidon valvontaan suljetaan pois.

97. Paikalla toimitetuissa tarkastuksissa osoittautui lisäksi, että vakiosopimuksessa määrätyt alihankinnan edellytykset tunnettiin huonosti ja että niitä sen vuoksi sovellettiin väärin. Tietyissä tapauksissa alihankintasopimusten tärkeimpänä tarkoituksena oli vapauttaa koordinoija juuri hankkeiden tieteellisen koordinoinnin tehtävästä tai jopa kiertää sopimuspuolia koskevia kansallisia sääntöjä. Paikalla tarkastetuista 44 hankkeesta vähintään viidessä tapauksessa alihankinta toimi verukkeena käytännöille, jotka antavat aihetta arvosteluun. Eniten esiintyi käytäntöjä, joissa sopimuksia oli tehty saman hankkeen kumppanien välillä tai niihin sidoksissa olevan yrityksen kanssa ilman, että tässä yhteydessä laskutettuja sisäisiä voittoja olisi selvitetty, tai sitten sopimuksia tai niihin liittyviä täydennyksiä oli tehty ilman komission ennakkolupaa taikka suoritetun palvelun ja siihen liittyvien kustannusten tarkka luonne oli jätetty selvittämättä.

Toimien rahoituksen seuranta ja tekninen seuranta

98. Toimien seurantamenettelyissä ilmeni myös lukuisia laatuun ja tehokkuuteen liittyviä eroja. Syynä on toisinaan ohjeiden puute.

99. Niiden tieteellisten todistusten ja rahoitustodistusten muoto, jotka hallintohenkilöt antavat jaksoittaisten teknisten kertomusten ja rahoitusselvitysten perusteella, ei tietyissä yksiköissä ole asianmukainen. Koska hankkeiden merkittäviä tapahtumia ja etenemistä koskevat tiedot puuttuvat, todistukset pohjautuvat riittämättömään aineistoon.

100. Hankkeiden toteutuksen aikana järjestetään paikalle tehtäviä vierailuja, joiden säännöllisyys ja tiheys kuitenkin vaihtelevat. Lisäksi Brysselissä järjestetään kokouksia, joissa koordinoijia kehotetaan esittelemään hankkeensa ja työn etenemisvaihe.

101. Sen lisäksi, että menoselvitysten käsittelyajat ylittivät toisinaan sopimuksen mukaisen määräajan, ohjelmaa hallinnoivissa kolmessa pääosastossa käytetään erilaisia maksutapoja yhteisön rahoitusosuuden maksamisessa. Yksi niistä on kuitenkin sopimusmääräysten vastainen. Hyväksyttyjen menojen mukaan määräajoin maksettavien ennakoiden laskentaan käytetään menoja koskevaa alustavaa aikataulua, josta ei määrätä sopimuksessa. Tietyissä tapauksissa tämä menettelytapa johtaa hankkeen edetessä siihen, että yhteisön maksut ylittävät merkittävästi sen rahoitusosuuden, joka vastaa toteutuneita kustannuksia.

Toimien valvonta

102. Tutkimustoimien valvontaa ei ole koordinoitu FAIR-ohjelmaa hallinnoivien pääosastojen kesken. Maatalouden pääosastolla ei sitä paitsi ollut sen enempää resursseja kuin aikaakaan suorittaa riittäviä tarkastuksia hallinnoitavien hankkeiden määrään ja myönnetyn rahoituksen tasoon nähden. Pääosasto XII:n sisäinen tarkastusyksikkö teki useampia tarkastuksia. Niiden valinta ei kuitenkaan perustunut tarkkaan riskianalyysiin, ja niiden toteutuksessa ilmeni tietyissä tapauksissa kohtuuttomia viivytyksiä.

103. Tehdyt tarkastukset koskivat lähinnä varainhoitoa, pääosin ilmoitettuja menoja. Tehdyn tieteellisen työn tosiasiallisuuden, säännönmukaisuuden ja hyödyn sekä saatujen tulosten tarkistusta puolestaan ei ole juuri organisoitu tarkastusten yhteydessä. Tekninen valvonta toteutetaankin pääosin asiakirjojen perusteella siten, että tieteelliset hallintohenkilöt tutkivat sopimuspuolten toimittamia vuosikertomuksia, tai kumppanien kokousten yhteydessä paikalle tehtävin vierailuin.

104. Koska tehtäviä ja vastuualueita ei ole selkeästi jaoteltu hallintoyksiköiden ja tarkastusyksiköiden kesken, FAIR-ohjelman edunsaajina olevia sopimuspuolia koskevien havaintojen seurantaa ei myöskään varmistettu asianmukaisesti. Näin ollen tarkastukset menettivät osan hyödystään ja pelotevaikutuksestaan asianomaisiin kolmansiin tahoihin nähden. Useissa merkittävissä tapauksissa ilmeni, että tarkastustulosten hyödyntäminen ja levittäminen jäi riittämättömäksi.

Takaisinperintä

105. Takaisinperintämenettelyn tehokkuus riippuu kolmen siihen osallistuvan yksikön, tulojen ja menojen hyväksyjän, tilinpitäjän ja oikeudellisen yksikön, hyvästä yhteistyöstä. Käytännössä tilinpitäjän tehtävät rajoittuvat perintämääräysten kirjanpitoon merkitsemiseen ja tiedottamiseen tulojen ja menojen hyväksyjille, jotka puolestaan johtavat tilanteen selvittämistä velallisten kanssa ennen mahdollista oikeudenkäyntivaihetta. Asianmukaisen valvonnan puuttuessa tilinpitäjälle on toimitettu asiakirjoja takaisinperintämääräysten lähettämistä varten puutteellisina tai myöhästyneinä.

106. Komission varainhoitovuosiin 1996 ja 1997 sekä alkuvuoteen 1998 liittyvissä jaksoittaisissa selvityksissä on vuosikohtainen luettelo toimitetuista mutta maksamattomista perintämääräyksistä. Luetteloa tarkasteltaessa käy ilmi, että perintäaste on kauttaaltaan heikko. Vielä perimättä olevista 3,4 miljoonasta ecusta 92 prosenttia liittyy kolmeen tapaukseen, jotka ovat olleet komission oikeudellisen yksikön tutkittavina heinäkuusta 1996 ja elokuusta 1997 lähtien ja joiden määräajat ovat pitkälti ylittyneet.

AIR-ohjelman esittelyhankkeet muulla kuin elintarvikealalla

107. AIR-ohjelmassa myönnettiin alalla 1 eli muulla kuin elintarvikealalla rahoitusta seitsemään esittelyhankkeeseen, joista jokaista koordinoi yksinomaan kyseisen hankkeen toteuttamiseksi perustettu eurooppalainen taloudellinen etuyhtymä (ETEY). Yhteisön rahoitusosuus näissä hankkeissa oli 45 miljoonaa ecua eli 30 prosenttia niiden tukikelpoisista kustannuksista. Hankkeet olivat jatkoa alustaville tutkimuksille, joiden kustannukset olivat 4,7 miljoonaa ecua ja jotka oli tehty vuosina 1991 - 1992 valmistelu-, liitännäis- ja seurantatoimien yhteydessä. Kaikissa hankkeissa ilmeni kuitenkin huomattavia vaikeuksia. Niiden hallinnossa ja seurannassa esiintyi lisäksi lukuisia heikkouksia ja poikkeavuuksia.

108. Kaikki saivat ulkoisessa arvioinnissa arvosanan B, eikä niiden valinnan edellytyksenä olevia parannuksia merkitty asiakirjoihin.

109. Vaikka sopimukset allekirjoitettiinkin loka - marraskuussa 1992, kolmessa niistä työn tosiasiallinen alkamispäivä vahvistettiin aiemmalle päivämäärälle. Koska hankkeita ei pystytty toteuttamaan myönnetyissä kolmen vuoden määräajoissa, sopimuksia jouduttiin jatkamaan useaan otteeseen.

110. Osoittautui, että hankkeiden osalta toteutetut järjestelyt eurooppalaisessa taloudellisessa etuyhtymässä sopivat huonosti yhteisön tavanomaisiin sopimusten teknisen hallinnon ja varainhoidon menettelyihin. Yhteisön rahoitusta esimerkiksi myönnettiin ottamatta erityistä pankkitakausta, vaikka kunkin etuyhtymän pääoma oli mitätön myönnettyyn rahamäärään ja omalla rahoituksella toteutettavan työn kustannuksiin nähden. Lisäksi ensimmäiset maksetut ennakot osoittautuivat liian suuriksi hankkeiden toteutuksessa syntyneiden viivytysten vuoksi, ja komission yksiköt pienensivät tästä syystä seuraavien maksujen määriä. Joitakin pidätettyjä määriä maksettiin lopulta varainhoitovuoden päättymisen vuoksi.

Päätelmät

111. FAIR-erityisohjelmalla jatkettiin ja laajennettiin aiempaa maatalousalan tutkimusta. Konkreettisesti tämä ilmeni ohjelman määrärahojen kasvuna ja rahoitettujen toimien monipuolistumisena. Lisävarojen myöntäminen olisi kuitenkin ollut tehokkaampaa, jos hallintorakenne ja -välineet olisi mukautettu siihen.

112. Aikaisempien ohjelmien loppuarviointeja koskevien mittareiden kehittämiseen ja velvoitteiden noudattamiseen olisi panostettava. Tällöin tutkimustoimien tuloksia ja vaikutusta kyettäisiin arvioimaan aiempaa paremmin ja ohjelman tavoitteista tulisi aiempaa konkreettisempia. Tämä parantaisi ohjelman ymmärrettävyyttä kokonaisuudessaan ja valittujen toimintalinjojen asianmukaisuutta, ja myöhemmin olisi mahdollista tarkistaa, olivatko saadut tulokset alkuperäisten tavoitteiden mukaisia.

113. Ohjelmassa ja laajemmin kaikkien yhteisön politiikkojen yhteydessä toteutettavien tutkimustoimien koordinointia olisi lisättävä. Jotta töiden keskinäinen täydentävyys ja yhdenmukaisuus voitaisiin varmistaa ja päällekkäisyydet välttää, nykyisiä koordinointivälineitä olisi hyödynnettävä paremmin tai niitä olisi parannettava.

114. Menettelyjen yhdenmukaisuus ja ohjelman kaikkien toimien yhtenäisyys vahvistuisivat, jos yhdelle pääosastolle annettu johtava asema toisi mukanaan virallisia etuoikeuksia toimien tieteellisessä hallinnossa ja varainhoidossa. Komission olisi lisäksi otettava asiakseen johdonmukaisen tietojärjestelmäpolitiikan määrittely kaikille puiteohjelmaa hallinnoiville pääosastoille ja yhteisten tietoteknisten hallintovälineiden käyttöönotto.

115. Komission päätökset toimien valinnasta ja rahoituksesta ymmärrettäisiin paremmin ja edunsaajat sitoutuisivat ohjelmiin enemmän, jos ohjelman keskeiset toteuttamismenettelyt tarkennettaisiin ja selvennettäisiin ennen ohjelman toteutusvaihetta.

116. Olisi määriteltävä koko tutkimuksen puiteohjelmaan sovellettavat säännökset, jotta arvioija-asiantuntijoiden laatu ja riippumattomuus taattaisiin ja valintojen tulokset perusteltaisiin paremmin. Tiettyjen FAIR-ohjelman toimenpiteiden erityisluonteen vuoksi ohjelmakomitean kanssa tehtävän yhteistyön sääntöjä olisi tarkistettava, jotta komitea voisi antaa toimien rahoituksesta lausuntonsa rahoituksen määrästä riippumatta.

117. Sopimusten oikeudellinen ja tekninen laatu on riittämätön, ja sitä olisi parannettava. Sopimuksissa olisi määrättävä sopimuspuolten yhteisestä rahoitusvastuusta sekä entistä asianmukaisemmista yksityiskohtaisista säännöistä seuraamusten osalta. Yhteisön rahoituksen suuruuden vuoksi ja varainhoitoasetuksen säännösten noudattamiseksi menoille olisi vaadittava valtuutetun viranomaisen vahvistus, ellei tositteita esitetä. Edellä mainittujen parannusten lisäksi hallintoyksiköiden olisi tehostettava sopimusten teknisten ja varainhoitoa koskevien lausekkeiden tarkistamista.

118. Tietyt ohjelman toteutuksessa todetut puutteet olisi voitu välttää. Toimien parempi suunnittelu, menettelymuotojen luominen ehdotusten arviointivaiheeseen ja sopimusten neuvotteluvaiheeseen sekä entistä tiukemmat vaatimukset ja tarkkuus toimien seurannassa ja valvonnassa parantaisivat osaltaan toteutuksen laatua. Ohjelman ja yhteisön hallinnon tehokkuus tunnustetaan, kun nämä edellytykset on täytetty.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. joulukuuta 1999 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Neuvoston päätös 87/516/Euratom, ETY, tehty 28 päivänä syyskuuta 1987, yhteisön tutkimus- ja teknologian kehitystoimien puiteohjelmasta (1987 - 1991), EYVL L 302, 24.10.1987, muutettu 28 päivänä maaliskuuta 1988 tehdyllä neuvoston päätöksellä 88/193/Euratom, ETY, EYVL L 89, 6.4.1988.

(2) Neuvoston päätös 90/84/ETY, tehty 26 päivänä helmikuuta 1990, yhteisön erityisestä tutkimukseen ja teknologiseen kehittämiseen liittyvästä ohjelmasta maatalouden kilpailukyvyn ja voimavarojen käytön alalla (1989 - 1993), EYVL L 58, 7.3.1990 (CAMAR).

Neuvoston päätös 89/160/ETY, tehty 23 päivänä helmikuuta 1989, ensimmäisestä maatalousteollisuuden alan tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen monivuotisesta ohjelmasta, joka perustuu bioteknologiaan (1988 - 1993), EYVL L 60, 3.3.1989 (ECLAIR).

Neuvoston päätös 89/411/ETY, tehty 20 päivänä kesäkuuta 1989, ensimmäisestä elintarviketieteiden ja -teknologian alan tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen monivuotisesta ohjelmasta (1989 - 1993), EYVL L 200, 13.7.1989 (FLAIR).

Neuvoston päätös 87/534/ETY, tehty 19 päivänä lokakuuta 1987, kalastusalan tutkimus- ja koordinointiohjelmasta (1988 - 1992), EYVL L 314, 4.11.1987 (FAR).

Neuvoston päätös 89/626/ETY metsänhoitoalan tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen ohjelmasta (1990 - 1992), EYVL L 359, 8.12.1989 (FOREST).

(3) Neuvoston päätös 90/221/Euratom, ETY, tehty 23 päivänä huhtikuuta 1990, yhteisön tutkimukseen ja teknologiseen kehittämiseen liittyvien toimien puiteohjelmasta (1990 - 1994), EYVL L 117, 8.5.1990, muutettu 15 päivänä maaliskuuta 1993 tehdyllä päätöksellä 93/167/Euratom, ETY, EYVL L 69, 20.3.1993.

(4) Neuvoston päätös 91/504/ETY, tehty 9 päivänä syyskuuta 1991, Euroopan talousyhteisön tutkimuksen, teknologisen kehittämisen ja esittelyn erityisohjelmasta maatalouden ja maatalousteollisuuden alalla, mukaan lukien kalastus (1990 - 1994), EYVL L 265, 21.9.1991 (AIR).

(5) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1110/94/EY, tehty 26 päivänä huhtikuuta 1994, Euroopan yhteisön neljännestä puiteohjelmasta tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevien toimien osalta (1994 - 1998), EYVL L 126, 18.5.1994. Päätös 2535/97/EY, tehty 1 päivänä joulukuuta 1997, päätöksen 1110/94/EY mukauttamisesta toisen kerran, EYVL L 347, 18.12.1997.

(6) Neuvoston päätös 94/805/EY, tehty 23 päivänä marraskuuta 1994, tutkimuksen, teknologisen kehittämisen ja esittelyn erityisohjelman perustamisesta maatalouden ja kalatalouden alalla (mukaan lukien maatalousteollisuus, elintarviketeollisuus, metsänhoito, vesiviljely ja maaseudun kehittäminen) (1994 - 1998), EYVL L 334, 22.12.1994 (FAIR).

(7) FAIR-ohjelman yleiset tavoitteet: a) lisätä maatalous- ja kalastusalan yritysten kilpailukykyä kehittämällä uusia menetelmiä ja integroituja tuotanto- ja jalostusketjuja; b) parantaa maaseudun ja metsäalueiden hoitoa edistämällä uudistettua yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) ja yhteisön maaseudun kehittämispolitiikkaa; c) varmistaa ympäristön ja terveyden suojelu kalastuksen ja vesiviljelyn aloilla tukemalla yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) tavoitteita.

(8) Neuvoston päätös 94/918/EY, tehty 15 päivänä joulukuuta 1994, Euroopan yhteisön tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevasta, yhtäältä välittömän toiminnan avulla (YTK) ja toisaalta kilpailuun perustuvaan lähestymistapaan liittyvien ja yhteisön politiikkojen tieteelliseen ja tekniseen tukeen tarkoitettujen toimien avulla toteutettavasta ohjelmasta (1995 - 1998), EYVL L 361, 31.12.1994.

(9) Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle "Yhteenkuuluvuuden ja kilpailukyvyn lujittaminen tutkimuksen, teknologisen kehittämisen ja innovaatioiden avulla", KOM(1998) 275 lopullinen, 27. toukokuuta 1998.

(10) Ala 1: integroidut tuotanto- ja jalostusketjut; ala 2: teollinen soveltaminen ja jalostusmenetelmät; ala 3: ravintoaineisiin liittyvä lajitutkimus ja kehittynyt teknologia; ala 4: maatalous, metsänhoito ja maaseudun kehittäminen; ala 5: kalastus ja vesiviljely; ala 6: yhteistoiminnalla saavutettavat tavoitteet.

(11) Neuvoston päätös 94/762/EY, tehty 21 päivänä marraskuuta 1994, tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevista Euroopan yhteisön erityisohjelmista saatavien tulosten levittämistä koskevista säännöistä, EYVL L 306, 30.11.1994, ja neuvoston päätös 94/763/EY, tehty 21 päivänä marraskuuta 1994, yritysten, tutkimuskeskusten ja korkeakoulujen Euroopan yhteisön tutkimukseen, teknologiseen kehittämiseen ja esittelyyn osallistumista koskevista säännöistä, EYVL L 306, 30.11.1994.

(12) CAMAR, FOREST ja FAR.

(13) EYVL C 232, 31.7.1997.

(14) Varainhoitoasetuksen 41 artiklassa säädetään, että "menon maksattamista varten on esitettävä asiakirjat, joista käy ilmi velkojan oikeus saataviin ja suoritettu palvelu, tai muu asiakirja, johon maksu perustuu."

(15) Vakiosopimuksen liitteenä olevien yleisten ehtojen 5 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissio voi välittömästi kirjallisesti purkaa tämän sopimuksen tai lopettaa jonkin sopimuspuolen osallistumisen:

a) silloin, kun komissio on pyytänyt tämän sopimuksen täytäntöönpanon laiminlyönnin korjaamista kohtuullisessa määräajassa, jonka on oltava vähintään kuukausi ja joka on ilmoitettu kirjallisesti, ja kun korjaustoimiin ei ole ryhdytty tyydyttävällä tavalla, tai jos havaitaan vakava varainhoitoon liittyvä sääntöjenvastaisuus;

b) silloin, kun jonkin sopimuspuolen, assosioituneen sopimuspuolen tai niihin sidoksissa olevan yrityksen omistus muuttuu ja kun muutos on luonteeltaan sellainen, että se vahingoittaa hanketta tai yhteisön etuja.

(16) EY:n perustamissopimuksen 209 artiklan c alakohta.

(17) Varainhoitoasetuksen 21 ja 73 artikla.

(18) Neuvoston päätös 94/917/EY, tehty 15 päivänä joulukuuta 1994, tutkimusta sekä teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevien toimien tulosten levittämistä ja hyödyntämistä koskevasta erityisohjelmasta (1994 - 1998), EYVL L 361, 31.12.1994.

(19) Ohjelmakomitean tehtävät määritellään 13 päivänä heinäkuuta 1987 tehdyssä neuvoston päätöksessä menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä sekä FAIR-erityisohjelmasta tehdyn neuvoston päätöksen 5 - 7 artiklassa. 7 artiklassa määritellään erityisesti toimenpiteet, joihin vaaditaan komitean lausunto tai joista on säännöllisesti tiedotettava komitealle.

(20) Pk-yrityksille suunnattuja teknologian edistämistoimenpiteitä koskevan tietopaketin alaviitteessä.

(21) Komission pääsihteeristön tiedote 13.11.1996, SEC(93) 2118.

(22) Vakiosopimuksen liitteenä olevien yleisten ehtojen 2 artiklan 2 kohta.

(23) Vakiosopimuksen liitteenä olevien yleisten ehtojen 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että sopimuspuolet voivat tehdä alihankintasopimuksia kuitenkin niin, että silloin kun alihankintatoimien kokonaismäärä ylittää 20 prosenttia sopimuspuolen arvioiduista korvattavista kustannuksista hankkeessa, tarvitaan komission kirjallinen ennakkohyväksyminen, jollei sopimukseen sisälly yksityiskohtaisia tietoja näistä alihankintatoimista.

Komission vastaukset

Johdanto

Maatalous- ja kalastusalan tutkimukseen liittyvät toimet

1, 2 ja 5. FAIR-ohjelma perustuu ohjelmiin, joita kolme pääosastoa toteutti erikseen osana toista puiteohjelmaa ja jotka koskivat muun muassa kalastusta, maataloutta ja elintarvikealaa sekä uusiutuvia energialähteitä. Nämä ohjelmat yhdistettiin kolmannessa puiteohjelmassa osaksi AIR-ohjelmaa, jossa yksi erityisohjelma kattoi tutkimuksen maanviljelijästä ja kalastajasta aina loppukuluttajaan asti. Tätä kehitettiin edelleen FAIR-ohjelmassa, joka luotiin aikaisempien ohjelmien tuloksiin perustuvaksi aiempaa yhtenäisemmäksi ja kohdistetummaksi toimeksi.

Maatalous-, maatalousteollisuus- ja kalastusalan kehittyvien tutkimustavoitteiden saavuttamiseksi komissio on uudistanut organisaatiorakenteitaan säännöllisesti erityisesti ohjelmien jatkuvasti kasvavien määrärahojen käyttämiseksi mahdollisimman tehokkaalla tavalla.

FAIR-ohjelman tavoitteet määritellään asiaa koskevassa neuvoston päätöksessä ja komission hyväksymässä työohjelmassa, jossa kuvataan yksityiskohtaisesti tieteelliset ja teknologiset tavoitteet, tutkimuksen painopistealueet sekä täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt.

Komissio katsoo, että on erittäin vaikeaa asettaa määrällisiä tavoitteita kilpailua edeltävän vaiheen tutkimusohjelmalle, ja lisäksi tutkimukseen sisältyy aina uusia asioita ja epävarmuutta. Komissiolla on kuitenkin käytössään välineet, joiden avulla voidaan mitata tutkimusohjelman onnistumista tai epäonnistumista, eli viisivuotisarvioinnit ja vuosittainen seuranta, joita on toteutettu rinnakkain tämän ohjelman alusta asti. Vuosittaisen seurannan toteuttaneet riippumattomat asiantuntijat ovat aina katsoneet, että FAIR-ohjelma on toteutuksensa aikana saavuttanut menestyksekkäästi sille asetetut tavoitteet.

Yhteenveto tärkeimmistä huomautuksista

6 - 7. Vaikka komissio ei laatinutkaan neljänteen puiteohjelmaan kuuluville ohjelmille (kuten ei myöskään viidenteen puiteohjelmaan kuuluville ohjelmille) arviointiopasta, se julkaisi tammikuussa 1994, eli lähes vuosi ennen neljännen puiteohjelman käyttöönottoa, julkiseen levitykseen tarkoitetun hallinto-oppaan. Tässä oppaassa kuvataan selkeällä tavalla ehdotusten arviointia ja TTK-sopimusten valmistelua koskevat yleiset menettelyt, joihin sisältyvät myös asiantuntijoiden valintaa koskevat säännöt. Komissio pani nämä menettelyt FAIR-ohjelman osalta täytäntöön hyvin avoimella tavalla. Lisäksi FAIR-ohjelmalle laadittiin erityinen arviointiopas, jota ohjelmaa yhteisesti hallinnoivat kolme pääosastoa käyttivät.

Ehdotusten arvioinnista vastaavat riippumattomat asiantuntijat katsoivat kaikkien komission tämän ohjelman yhteydessä valitsemien hankkeiden olevan tieteellisesti korkealaatuisia. Jos hankkeiden katsottiin liittyvän yhteisön politiikkaan (yhteiseen maatalouspolitiikkaan tai yhteiseen kalastuspolitiikkaan), niitä analysoitiin ohjelman aikana perusteellisemmin yleisön saatavilla olleessa täydentävässä asiakirjassa esitettyjen merkityksellisyysperusteiden mukaisesti. Tämä analyysi toteutettiin tieteellisen arvioinnin jälkeen, ja sen tarkoituksena oli täydentää mutta ei korvata ulkoisen arvioinnin päätelmiä.

Komissio katsoo, että ohjelmien loppuarviointia koskevia velvoitteita on noudatettu. Joidenkin toisen ja kolmannen puiteohjelman erityisohjelmien loppuarviointi sisällytettiin vuonna 1996 toteutettuun viisivuotisarviointiin komission päätöksellä vuonna 1995 hyväksytyn yhteisön tutkimusohjelmien uuden arviointijärjestelmän mukaisesti. Periaatteesta, jonka mukaan hankkeiden rahoitusta pienennetään sitä mukaa, mitä lähempänä markkinat ovat, on huomattava, että suurin osa FAIR-hankkeista on kilpailua edeltävän vaiheen tutkimushankkeita. Näin ollen tätä periaatetta sovellettiin ainoastaan kahteen tapaukseen.

8. Koordinoinnin toteuttamiseksi muun yhteisön politiikan kanssa asianomaisten yksiköiden välille luotiin säännölliset yhteydet. Komissio kuitenkin katsoo, että lisätoimia tarvitaan koordinointijärjestelmien parantamiseksi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa erityisesti yhteisön rahoittamien yksittäisten hankkeiden osalta.

9. FAIR-ohjelman kannalta oli tärkeää luoda tehokas yhteistyö ja yhteinen hallinto kolmen asianomaisen pääosaston välille. Monet yhteiset toimet toteutettiin ohjelman kokonaistoteutuksesta vastaavan pääosaston aloitteesta ja sen johdolla. Kyseinen pääosasto vastasi myös monialaisten toimien koordinoinnista. FAIR-ohjelman vuosittaisessa seurantakertomuksessa, joka on hyvä riippumaton mittapuu, todetaan, että näiden kolmen pääosaston välillä oli yhteistyötä, jonka ansiosta ohjelma oli tehokas ja hyvin hallinnoitu ja siitä saatiin merkittäviä tuloksia.

10. FAIR-ohjelman tietojärjestelmät kehitettiin aikanaan tilanteessa, jossa kolme pääosastoa hallinnoi erillisiä erityisohjelmia. FAIR-ohjelman aikana nämä pääosastot ovat säännöllisesti yhdistäneet ehdotuksia ja sopimuksia koskevat tietonsa.

11 - 12. Komissio soveltaa FAIR-ohjelmaan tiukkaa sääntely- ja sopimuskehystä. Komissio toteuttaa tarvittavat toimet tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien erityistapausten ja tilanteiden oikaisemiseksi. Ohjelman täytäntöönpanon ja sitä koskevien menettelyjen osalta komissio esittää vastauksessaan kertomukseen ne parannukset, joita se on jo toteuttanut ja joita se aikoo toteuttaa tulevaisuudessa.

Maatalousalan tutkimukseen liittyvien toimien yleispiirteet

Erityispiirteet

16. Vaikka yhteinen tutkimuskeskus (YTK) saikin joitakin sopimuksia hoitaakseen sen toimintaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, komissio haluaa muistuttaa, että YTK ei ole sopimuksen tehnyt elin. Julkisia hankintoja koskeviin sääntöihin sisältyy kuitenkin mahdollisuus tehdä sopimus suoraan (varainhoitoasetuksen 58 artikla), jos tarjouspyyntö ei tuota tulosta eli jos sen seurauksena ei tehdä yhtään tarjousta, joka voitaisiin teknisesti ottaa huomioon.

Rahoitustiedot

19. Ohjelmaa koskevissa varhaisissa ehdotuspyynnöissä useimmat koordinoituja toimia sisältävät ehdotukset koskivat aloja 1 - 5. Komissio tarkisti FAIR-työohjelmaa joulukuussa 1996 ja selkeytti alan 6 määritelmää painottamalla sitä, että Euroopan eri alueiden välistä teknologiansiirtoa koskeviin aihepiirikohtaisiin verkkoihin olisi sisällyttävä alkutuottajat, jalostajat sekä valtioiden "tieteellisestä yhteenkuuluvuudesta" vastaavat tahot. Tämä toteutettiin keskusteluissa FAIR-ohjelmakomitean kanssa marraskuussa 1996, ja sen seurauksena tätä alaa koskeva kiinnostus oli seuraavissa tarjouspyynnöissä suurempi.

Edellä esitetyn strategian perusteella komissio osoitti alalle 6 asianmukaisia koordinoituja toimia, joilla yhteensovitetaan tutkimusta eri aihepiirikohtaisten alojen välillä. FAIR-ohjelmakomitea hyväksyi tämän toimintatavan. On huomattava, että ohjelman ansiosta toteutettiin yhteensä 115 koordinoitua toimea ja 7 aihepiirikohtaista verkkoa. Tämän avulla lujitettiin tutkimustoimien yhteensovittamista koko Euroopassa.

FAIR-ohjelman organisaatio

Toteutuskehys

21. Neuvosto on esittänyt FAIR-ohjelman tavoitteet selkeästi 23. marraskuuta 1994 antamassaan asiakirjassa (94/805/EY). Lisäksi FAIR-työohjelmassa esitetään yksityiskohtaisesti tieteelliset ja teknologiset tavoitteet, tutkimustehtävät ja toteutuksen aikataulu, johon sisältyy ehdotuspyyntöjen ajankohdat.

Määritelmät ja säännöt

Strategia ja tavoitteet

22. Kilpailua edeltävän vaiheen tutkimusohjelmien tulosten esittämistä määrällisesti on arvioitava suhteessa siihen tosiasiaan, että tutkimukseen liittyy aina uusia asioita ja tuntemattomia parametrejä. Komissio on ottanut käyttöön tehokkaan järjestelmän, jossa tutkimusohjelmia arvioidaan ulkopuolisista asiantuntijoista koostuvien lautakuntien avulla. Näitä arviointitoimia ovat puiteohjelman ja erityisohjelmien viisivuotisarviointi ja vuosittainen seuranta.

Viisivuotisarviointia koskevassa kertomuksessa esitettiin läpileikkaus vuosina 1991 - 1996 toteutettuihin aikaisempiin ohjelmiin. Kertomus oli yksi viidennen puiteohjelman valmistelujen tärkeimmistä osatekijöistä. Kertomuksessa todetaan, että lautakunta teki AIR-hankkeista satunnaisotannalla valitun 15 prosentin otoksen perusteella johtopäätöksen, jonka mukaan ohjelma on kokonaisuutena ottaen menestyksellisesti saavuttanut tavoitteensa. Lisäksi vuosittaista arviointia voidaan käyttää ohjelman suorituskyvyn mittaamiseen suhteessa sen tavoitteisiin tuloksia ja mittareita (kuten myönnetyt patentit ja vaikutus teollisuuteen) tutkittaessa.

Toimien tyypit

23. FAIR-ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi tarkoitetut kaksi tärkeää välinettä olivat tutkijakoulutusapurahat ja pk-yrityksille tarkoitetut kannustustoimenpiteet. Nämä toimenpiteet olivat jatkoa kaikille neljännen puiteohjelman erityisohjelmille laadituille yhdenmukaistetuille menettelyille. Yhdenmukaistaminen sekä koordinointi, joka toteutettiin koulutusapurahojen myöntämiseen tarkoitetun tutkijoiden koulutusta ja liikkuvuutta koskevan erityisohjelman ja tutkimuksen pääosaston pk-yrityksiä koskevien kysymysten koordinoinnista vastaavan yksikön avulla, on helpottanut toimenpiteiden toteuttamista FAIR-ohjelman yhteydessä.

24. Koulutusapurahojen osalta keskimääräinen aika ehdotusten tekemisestä valittuja ehdotuksia koskevien sopimusten allekirjoittamiseen oli maatalouden pääosastossa 6 - 9 kuukautta (paitsi vuonna 1995), tutkimuksen pääosastossa 6 - 9 kuukautta ja kalastuksen pääosastossa 8 - 9 kuukautta. Lisäksi yleisten ehtojen 8 artiklan 3 kohdan mukaisesti tuensaajalla on kuusi kuukautta aikaa sopimuksen allekirjoittamisesta tutkimustyön aloittamiseen, mikä selittää osittain jotkin tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat viiveet.

Komissio on ottanut päällekkäisen rahoituksen mahdollisuuden huomioon monin eri tavoin. Hakijoiden on mainittava hanke-ehdotuksissa ehdottamansa työn mahdolliset yhteydet muihin yhteisön ohjelmiin tai yhteisön rahoittamiin hankkeisiin. Lisäksi työn omaperäisyys ja innovaatioaste ovat yksi riippumattomien asiantuntijoiden huomioon ottamista arviointiperusteista. Myös komission yksiköt analysoivat tätä kysymystä jatkoon selviytyneitä hankkeita valmistellessaan ja sisäisen lausuntokierroksen aikana.

Lisäksi komission yksiköt seuraavat säännöllisesti tuensaajien työtä. Toimeksisaajien on toimitettava vuosittain tieteellinen raportti edistymisestä sekä kustannusselvitykset ja loppuraportti komission hyväksyttäviksi. Komissio ylläpitää päivitettyjä tiedostoja hankkeista. Koulutussopimuksen päättymisen jälkeen ei toteuteta säännöllistä seurantaa.

25. Niiden komission toimien ansiosta, joilla pk-yrityksiä kannustetaan osallistumaan TTK-puiteohjelmiin, pk-yritysten osallistuminen on kolminkertaistunut kolmannen ja neljännen puiteohjelman välillä: neljänteen puiteohjelmaan osallistui yli 14500 pk-yritystä. Komission menettelyt eivät näin ollen ole muuttuneet monimutkaisemmiksi. Tutkimuksen pääosaston pk-yrityksiä koskevien kysymysten koordinoinnista vastaava yksikkö muutti pk-yrityksiä koskevia sääntöjä ohjelman aikana. Näillä muutoksilla oli myönteisiä vaikutuksia pk-yritysten neljänteen puiteohjelmaan osallistumiseen.

Vuoden 1998 seurantakertomuksessa mainitaan FAIR-ohjelman osalta, että komission yksiköt toteuttivat jatkuvasti toimia ohjelmaan sisältyviä, pk-yrityksiin liittyviä toimenpiteitä koskevan tietoisuuden lisäämiseksi. Näihin toimenpiteisiin osoitetut lopulliset määrärahat riippuivat saatujen ehdotusten laadusta. Lisäksi osallistuminen jakaantui epätasaisesti FAIR-ohjelman eri aloille, mikä heijastaa pk-yritysten toimimista eri tutkimusaloilla. Pk-yritysten osallistuminen oli poikkeuksellisen runsasta FAIR-ohjelman aloilla 1, 2 ja 3, minkä seurauksena näille aloille varatuista ohjeellisista määrärahoista myönnettiin tutkimuksen pääosastolle 9,1 prosenttia, maatalouden pääosastolle 1,4 prosenttia ja kalastuksen pääosastolle 6,9 prosenttia pk-yrityksiä koskeviin toimenpiteisiin.

26. Komissio, joka tunnustaa tarpeen auttaa pk-yrityksiä ohjelmaan osallistumisessa, teki aloitteen pk-yrityksille tarkoitettujen tietokeskusten perustamisesta jäsenvaltioihin. Näiden keskusten tarkoituksena on tiedon levittämisen lisäksi ennen kaikkea auttaa pk-yrityksiä muun muassa ehdotusten laatimisessa ja yhteistyökumppanien etsimisessä. Pk-yritysten lisääntynyt osallistuminen neljännessä puiteohjelmassa on pääasiassa näiden toimien ansiota. FAIR-ohjelmasta yhteisrahoitettiin tietokeskusten verkostoa (50 prosentilla), ja hankkeisiin sisältyivät aikataulut, tarkat menetelmät ja luettelo suoritteista.

Komissio on alkanut soveltaa viidennen puiteohjelman yhteydessä tukisopimusmallia, joka sisältää muodollisesti kaikki rahoitettavan hankkeen olennaiset osatekijät.

Valintaperusteet ja rahoitukseen osallistuminen

27. TTK-puiteohjelmien onnistuminen ja oikeutus liittyvät muun muassa rahoitettavien hanke-ehdotusten valintaperusteiden tiukkaan soveltamiseen. Yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) ja yhteiseen kalastuspolitiikkaan (YKP) liittyvät merkityksellisyysperusteet täydentävät tieteellisen laadukkuuden perusteita, eikä niiden ansiosta ole koskaan valittu hankkeita, joiden tieteellinen laatu ei olisi ollut riittävä.

28. Ne kymmenen ehdotusta, jotka saivat arvosanan B ja jotka korvattiin tieteellisesti korkealaatuisemmilla hankkeilla, ovat tutkimusohjelman sääntöjen mukaisesti hyvälaatuisia ehdotuksia. Ne saivat arvosanan B niiden merkityksellisyyden vuoksi, ja ne siirrettiin varallaololuetteloon. Tässä yhteydessä viisi niistä sai rahoitusta pääluetteloon kuuluvien hankkeiden toteutuksen aikana syntyneiden säästöjen ansiosta. Tämä menettely on oikeaoppinen.

29. Säännöksissä ei kielletä käyttämästä yhteisön politiikkaan soveltuvuuden perusteita, jotka on esitetty selkeästi ja jotka täydentävät tieteellisen laadukkuuden perusteita, joita ei kyseenalaisteta. Sen jälkeen kun selvitykset esitettiin ensimmäisen ehdotuspyynnön jälkeen, nämä ongelmat poistuivat.

30. Koska enemmistö (yli 95 prosenttia) FAIR-ohjelmaan kuuluvista hankkeista on kilpailua edeltävän vaiheen tutkimushankkeita, markkinoiden läheisyyden perustetta sovelletaan harvoin (kaksi tapausta).

Komissio on tietoinen tarpeesta selkeyttää avainkäsitteitä uutta puiteohjelmaa valmisteltaessa. Näin ollen viidennen puiteohjelman vakiosopimuksissa määrätään kiinteästä 50 prosentin rahoitusosuudesta kauempana markkinoita oleville hankkeille ja 35 prosentin rahoitusosuudesta lähempänä markkinoita oleville hankkeille. Lisäksi henkistä omaisuutta koskevat erilaiset säännöt ovat myös voimassa.

Menettelyt

Ohjelmien arviointi

31 - 33. Komissio otti jo vuosia sitten käyttöön merkittävän TTK-ohjelmien ja -hankkeiden arviointimenetelmän, joka on tärkeä ohjelmien optimaalisen toteutuksen ja niiden strategisen kehityksen kannalta. Tähän menetelmään sisältyy viimeisten viiden vuoden aikana toteutettujen toimien arviointi. Erityisesti vuoden 1996 arviointi kattoi koko vuonna 1994 päättyneen kolmannen puiteohjelman. Vuoden 1996 arviointi käsitti myös toisen puiteohjelman ohjelmien loppuarvioinnin.

34. Komissio on erityisesti sitoutunut varmistamaan TTK-ohjelmien ja -hankkeiden arvioinnista vastaavien asiantuntijoiden riippumattomuuden. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema asiantuntija ei enää ollut FAIR-ohjelmakomitean jäsen valittaessa asiantuntijoita FAIR-ohjelman vuoden 1995 seurantaan, vaan oli jo luopunut tehtävästään. Lisäksi jäsenvaltiot nimittävät ohjelmakomitean jäsenet, eikä komissio katsonut seurantalautakuntaa muodostaessaan, että asiantuntijan aiempi kuuluminen FAIR-ohjelmakomiteaan olisi ristiriidassa hänen seurantalautakuntaan osallistumisensa kanssa.

Tilanteen parantamiseksi komissio on ottanut käyttöön erityismenettelyn asiantuntijoiden valitsemiseksi viidenteen puiteohjelmaan, ja se on toteuttanut toimia sen varmistamiseksi, että ohjelmakomitean jäsentä ei voida valita ohjelman vuosittaisesta seurannasta vastaavan lautakunnan jäseneksi. Yksi tai useampi vuosittaisesta seurannasta vastaavan lautakunnan jäsen voidaan valita uudelleen, jotta varmistetaan peräkkäisten vuosittaisten seurantatoimien jatkuvuus, kuitenkin niin, että samaa asiantuntijalautakuntaa ei valita kokonaisuudessaan uudestaan.

Ehdotusten arviointi

35. Hankkeiden arviointi on tärkeä osa TTK-ohjelmien hallinnointia. Vaikka komissio ei laatinutkaan arviointiopasta neljännen puiteohjelman ohjelmia varten, arvioinnista vastaavien asiantuntijoiden valinnassa noudatettiin tiettyä menettelyä ja kehystä.

Komissio julkaisi julkiseen levitykseen tarkoitetun hallinto-oppaan tammikuussa 1994 eli lähes vuosi ennen neljännen puiteohjelman aloittamista. Tämä opas oli yleisesti saatavilla kaikilla yhteisön kielillä. Siinä kuvataan yksinkertaisin käsittein ehdotusten arviointia ja TTK-sopimusten laatimista koskevat menettelyt sekä asiantuntijoiden valintaa koskevat säännöt. Asiakirjassa esitetään uudelleen asiantuntijoiden vuorottelua ja korvaamista koskevat säännöt, jotka komissio oli alustavasti esittänyt kesäkuussa 1993 antamassaan asiakirjassa ("Management of Community RTD Activities - An Agenda for Change").

37. Lautakunnat, jotka tavallisesti koostuvat 4 - 6 riippumattomasta asiantuntijasta, tutkivat kaikki FAIR-ohjelmaan liittyvät ehdotukset. On luonnollista, että lautakunnan eri asiantuntijoiden arviot tietystä hankkeesta poikkeavat jonkin verran toisistaan. Tämä ei riipu arvostelujärjestelmästä, perustuu se sitten pisteytykseen tai arvosanoihin.

FAIR-ohjelmassa lautakunnat kokoontuivat yksittäisten arviointien jälkeen keskustelemaan antamistaan arvioinneista komission virkamiehen toimiessa sovittelijana. Näissä kokouksissa asiantuntijat sopivat kullekin perusteryhmälle annettavasta arvosanasta ja ehdotuksen kokonaisarvosanasta. Asiantuntijat perustelivat arvosanansa huomautuksin, jotka oli tarkoitettu palautteeksi ehdotuksen koordinoijalle. Lisäksi asiantuntijat sopivat yleisestä ja yksityiskohtaisesti dokumentoidusta yhteenvetoraportista, jonka he allekirjoittivat.

38. On syytä korostaa, että komissio on yhdenmukaistanut kaikkiin viidennen puiteohjelman erityisohjelmiin sovellettavat arviointimenettelyt, kuten komission laatimassa ehdotusten arviointimenettelyjä koskevassa oppaassa selitetään.

FAIR-ohjelmaa varten komission yksiköt loivat vuonna 1995 asiantuntijatietokannan. Ohjelman päättyessä tietokanta käsitti 2600 nimeä, jotka jäsenvaltiot olivat toimittaneet. Asiantuntijoiden valitsemiseen tietokannasta arvioitavan ohjelman alan mukaan on aina sovellettu tiukkoja perusteita, joita ovat pätevyys ja kokemus, puolueettomuus, tasainen maantieteellinen jakautuminen, hakijoiden erilaiset taustat (organisaatiot) ja suositukset. Vastaavasti komissio kokoaa aina asiantuntijaryhmiä kyseisen alan asiantuntemuksen, organisaation käytettävissäolon ja levinneisyyden sekä alkuperämaan perusteella. Kaikissa tapauksissa komissio pyrki erityisesti välttämään sellaisista instituuteista olevien asiantuntijoiden kutsumisen, jotka olivat mukana arvioitavissa hankkeissa. Jos tätä ei voitu välttää, komissio pyysi asiantuntijaa pidättäytymään arvioinnista.

Päätöksentekoprosessit

39. Komission yksiköt analysoivat perusteellisesti kaikki hankkeet eivätkä tarkoituksella tehneet muutoksia yhteisön rahoitusosuuksiin rajoissa, joissa ei edellytetä uutta komission päätöstä. Komissio haluaa painottaa sitä, että 640 valitusta ehdotuksesta 70 prosentissa (454 ehdotusta) rahoitusosuutta pienennettiin 0 - 5 prosenttia, ja ainoastaan 4 prosentissa (24 ehdotusta) pienennys oli 15 - 20 prosenttia. Lisäksi yhden ehdotuksen osalta, jossa pienennys oli yli 20 prosenttia, komissio teki uuden päätöksen.

Sopimusmääräykset

40. Sopimus on toinen tärkeä vaihe tutkimushankkeessa, eikä komissio pidä edunsaajien velvoitteita koskevia vakiosopimuksen määräyksiä puutteellisina etenkään tutkimushankkeen osapuolten rahoitusvastuun osalta.

Komissio on sisällyttänyt neljännen puiteohjelman vakiosopimuksiin määräyksen yhteisestä vastuusta hankkeiden teknisessä toteutuksessa, ja näin on myös viidennen puiteohjelman vakiosopimuksissa. Komissio ei kuitenkaan ole sisällyttänyt kummankaan puiteohjelman sopimuksiin yhteistä rahoitusvastuuta ja pitää tätä täysin perusteltuna.

Jos yksi sopimuspuolista tekee konkurssin, yhteisöä suojaa sovellettava kansallinen laki. Yhden sopimuspuolen poisjäänti ei vaikuta hankkeen toteuttamiseen, sillä hankkeeseen osallistujien yhteisen vastuun seurauksena niiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet hankkeen toteuttamiseksi. Komissio ei kuitenkaan korvaa niille tästä aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia. Yhteisestä vastuusta on näin ollen sopimuspuolille myös taloudellisia seurauksia.

41. Komissio katsoo, että nykyisissä menettelyissä noudatetaan varainhoitoasetusta ja erityisesti sen 41 artiklan 1 kohtaa: "Menon maksattamista varten on esitettävä asiakirjat, joista käy ilmi velkojan oikeus saataviin ja suoritettu palvelu, tai muu asiakirja, johon maksu perustuu."

Sopimuspuolten kustannusselvitys toimii tällaisena asiakirjana. Vakiosopimuksessa velvoitetaankin kaikki sopimuspuolet pitämään kirjaa menoista ja säilyttämään tarvittavat asiakirjat. Komissio voi vaatia täydentäviä tositteita kustannusselvityksissä esitettyjen menojen todistamiseksi ja vahvistamiseksi sekä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten.

42. Varainhoitoa koskevista säännönvastaisuuksista johtuvissa sopimusten purkamisissa voidaan erottaa kolme erilaista tapausta: vakavat varainhoitoa koskevat säännönvastaisuudet, virheet, jotka eivät ole vakavia varainhoitoa koskevia säännönvastaisuuksia, sekä kansallisten säännösten kiertäminen.

Ensimmäisessä tapauksessa varainhoitoasetuksessa ja petostenvastaisen koordinaatioyksikön UCLAFin heinäkuussa 1997 käyttöön ottamassa varoitusjärjestelmässä edellytetään vahvoja perusteluja, jotka perustuvat vakuuttaviin tekijöihin sopimuksen purkamiseksi, osallistumisen lopettamiseksi ja/tai komission maksamien summien takaisin perimiseksi. Komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet ainoastaan, jos sillä on riittävät todisteet.

Toisessa tapauksessa komissio tekee aloitteen näiden virheiden oikaisemiseksi sopimuksen moitteettoman täytäntöönpanon varmistamiseksi. Joka tapauksessa sopimussäännöt ja perintämääräykset, jotka komissio lähettää sopimuksen päättymisen jälkeen, suojaavat yhteisön taloudellisia etuja.

Komissio ei voi tarkastaa sopimuspuolten toimintaa, johon liittyy kansallisten säännösten kiertämistä, koska sillä ei ole sen edellyttämää toimivaltaa eikä mahdollisuuksia. Sopimuspuolten vastuulla on varmistaa julkisia hankintoja sekä julkisten elinten henkilöstöön kuuluvien palkkaa ja palvelukseen ottamista koskevien voimassa olevien kansallisten säännösten noudattaminen.

Hallintorakenne ja -välineet

43. Maatalousalan tutkimukseen sovelletaan yhteistä ja täydellistä lainsäädäntökehystä, joka on FAIR-ohjelmaa koskeva neuvoston päätös. Siinä esitetään yksityiskohtaisesti ohjelman tavoitteet, tieteelliset alat, rahoitus ja sen jakautuminen eri aloille sekä ohjelman täytäntöönpanoa koskevat erityissäännöt. Lainsäädäntöviranomainen ja komissio ovat jatkuvasti mukauttaneet ohjelman rakenteita sekä sen hallintoa ja resursseja uusia pai