Komission tiedonanto yhteenliittämisen hinnoittelusta vapautetuilla telemarkkinoilla (98/C 84/03)

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

1. TAUSTA

Yhteisö on laatinut telealalle sääntelykehyksen, jolla turvataan avoimet ja kilpaillut markkinat 1. tammikuuta 1998 lähtien, joidenkin jäsenvaltioiden siirtymäkausia lukuun ottamatta. Yhteisön 190 miljoonan kiinteän puhelinliittymän markkinat tarjoavat markkinoille tulon mahdollisuuksia yhdellä nopeimmin kasvavista talouden aloista. Euroopan telepalvelujen markkinat ovat kasvaneet 8 prosentin vuotuista vauhtia (nimellisarvoin laskettuna) vuodesta 1990 lähtien, ja OECD:ssä tehdyt vertailut kilpailutettujen ja kilpailemattomien markkinoiden välillä osoittavat, että kasvuvauhti lisääntyy huomattavasti vapauttamisen myötä. Tällä hetkellä telealaan sijoitetaan yhteisössä vuosittain noin 40 miljardia ecua.

Yhteenliitettävyys on erityisen tärkeä kysymys telealan markkinakilpailun kehittymisen kannalta. Liittyminen vakiintuneen operaattorin verkkoon on välttämätöntä useimmille uusille tulokkaille, jotta niillä olisi yhteys jo olemassa olevaan kansalliseen telepalvelujen käyttäjäkuntaan. EU:n telealan sääntelykehyksessä määritellään yhteenliittämisperiaatteet, joita on noudatettava kansallisesti teletoiminnan jäsenvaltioissa sääntelyviranomaisten valvonnassa.

Yhteenliittämistä koskevat komission suositukset mainitaan televiestinnän yhteenliittämisestä annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 97/33/EY (1). Suosituksilla pyritään auttamaan kansallisia sääntelyviranomaisia suorittamaan direktiivin mukaiset tehtävänsä ja näin helpottamaan todellisten Euroopan "kotimaanmarkkinoiden" kehittämistä (2).

2. YHTEENLIITTÄMISEN SÄÄNTELYKEHYS

EU:n oikeudellinen kehys yhteenliittämiselle asetetaan komission direktiivissä 96/19/EY (3) (ns. täyden kilpailun direktiivi) ja Euroopan parlamentin direktiivissä 97/33/EY televiestinnän yhteenliittämisestä (ns. yhteenliittämisdirektiivi). Näiden kahden direktiivin sisältämien etukäteen annettujen sääntöjen lisäksi sovelletaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä.

Täyden kilpailun direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että teleorganisaatiot julkistavat 1. heinäkuuta 1997 mennessä yhteenliittämisen ehdot ja edellytykset puhelinliikenteen palvelujensa ja yleisten kytkentäisten televerkkojensa toiminnallisten perusosien osalta, sekä tiedot markkinoiden tarpeiden mukaan tarjottavista yhteenliittämispisteistä ja rajapinnoista. Yhteenliittämisen ehtojen ja edellytysten sekä niihin liittyvien hinnastojen on oltava syrjimättömiä, suhteutettuja, avoimia ja objektiivisin perustein laadittuja.

Jäsenvaltioiden on lisäksi 1. tammikuuta 1998 mennessä varmistettava, että teleorganisaatiot todella tarjoavat yhteenliittämistä näillä ehdoilla ja edellytyksillä yrityksille, joilla on lupa tarjota kyseessä olevia palveluja ja verkkoja. Takaraja tämän direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli tammikuu 1997.

Täyden kilpailun direktiivissä asetetaan yhteenliittämistä koskevat vähimmäisvaatimukset. Vuoden 1997 elokuussa voimaan tullut yhteenliittämisdirektiivi oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä 31. joulukuuta 1997 mennessä. Direktiivissä mennään täyden kilpailun direktiiviä pidemmälle säätämällä joukko yhdenmukaistettuja yhteenliittämisperiaatteita. Siinä velvoitetaan merkittävässä markkina-asemassa olevat kiinteän verkon operaattorit tarjoamaan liittymistä verkkoihinsa kustannuslähtöisin hinnoin, ja lisäksi siinä säädetään valvontatehtävä kansallisille sääntelyviranomaisille, joiden on muun muassa varmistettava yhteenliittämisen ehdot ja edellytykset sisältävän viitetarjouksen julkaiseminen.

Yhteenliittämisdirektiivissä edellytetään myös, että merkittävässä markkina-asemassa olevien kiinteän verkon operaattorien verkkoon liittymistä koskevat sopimukset ovat julkisia.

Tietyille jäsenvaltioille on myönnetty siirtymäaika puhelintoimintapalvelujen ja yleisten televerkkojen vapauttamiselle, ja edellä tarkoitettuja julkistamispäiviä on lykätty vastaavasti (4). Yhteenliittämisdirektiivissä edellytetään kuitenkin kaikilta jäsenvaltioilta, että ne varmistavat yhteenliittämisen viitetarjouksen julkistamisen 1. tammikuuta 1998 mennessä. Lisäaikaa saaneiden maiden osalta yhteenliittämisen viitetarjous koskee vain jo vapautettujen palvelujen yhteenliittämisen ehtoja ja edellytyksiä, eli matkaviestinverkkoja ja valtiolliset rajat ylittävää kiinteiden ja matkaviestinverkkojen yhteenliittämistä (5).

Komission suositusten periaatteiden soveltaminen ei vaikuta jäsenvaltioiden ja yritysten velvollisuuteen noudattaa täysin EU:n kilpailusääntöjä, ja niiden on otettava huomioon marraskuussa 1996 annettu komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta televiestintäalan liittymäsopimuksiin (6).

3. KOMISSION SUOSITUS YHTEENLIITTÄMISEN HINNOITTELUSTA (7)

3.1. Suosituksen soveltamisala

Kun kaksi verkkoa liitetään yhteen, kummankin operaattori pyrkii laskuttamaan toista tarjoamistaan resursseista. Telealalla vakiintuneelle operaattorille maksettavat yhteenliittämismaksut muodostavat yhden suurimmista uusille markkinatulokkaille koituvista kustannuksista - ne ovat usein jopa 40 prosenttia kokonaiskuluista. Tarjottavista yhteenliittämispalveluista yleisin on puhelun päättäminen (eli toisesta verkosta lähtöisin olevan puhelun ohjaaminen omassa verkossa olevalle vastaanottajalle), ja suosituksessa keskitytään puhelun päättämisen hinnoitteluperiaatteisiin.

Puhelun päättämisen kustannukset ovat vain osa - joskin hyin tärkeä osa - uuteen tulokkaaseen kohdistuvia yhteenliittämismaksuja. On syytä painottaa, että tämän asiakirjan vertailevat tiedot eivät välttämättä vastaa uudelle tulokkaalle kussakin jäsenvaltiossa koituvia yhteenliittämisen kokonaiskustannuksia.

3.2. Kustannuslähtöisyys

Yhteenliittämisdirektiivissä edellytetään kustannuslähtöisiä yhteenliittämismaksuja tietyiltä merkittävässä markkina-asemassa olevilta verkko-operaattoreilta. Kustannuslähtöisyyden periaate tarkoittaa, että palvelun tarjoamisesta perittävän hinnan olisi vastattava palvelun tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia. Yhteenliittämishinnoittelun periaatteita laadittaessa onkin tärkeää ensin tarkastella sitä, miten yhteenliittämisestä aiheutuu kustannuksia operaattorille.

Suurin osa televerkon kustannuksista on kertaluonteisia, ja ne aiheutuvat esimerkiksi kaapeleiden vetämisestä, linjojen asentamisesta, keskusten hankkimisesta ja ohjelmoinnista. Lisäksi on olemassa pysyviä kustannuksia, joita aiheutuu esimerkiksi ylläpidosta, keskusten uudelleenohjelmoinnista ja hallinnosta.

Kiinteän verkon suorituskyky on valittava sen mukaan, minkätasoista palvelua siinä halutaan ruuhka-aikoina tarjota. Jos verkon on pystyttävä käsittelemään ruuhka-aikoina myös yhdysliikennettä niin, että sama laatutaso säilyy, tarvitaan lisää suorituskykyä (8). Analyysi tietyn palvelutason tarjoamisen aiheuttamista suorituskykykustannuksista (kokonaisliikenteen tai mahdollisesti varsinaisen yhdysliikenteen määrien perusteella) mahdollistaa kustannusten jakamisen yhteenliitettyjen osapuolten kesken.

Sellaisessa ihannetilanteessa, jossa kilpailevien yritysten markkinaosuudet pysyisivät suhteellisen vakaina, suorituskyvyn tarpeeseen perustuva hinnoittelu olisi mitä toimivin menetelmä maksujen määrittelemiseksi. Tilanne on kuitenkin täysin erilainen vastikään vapautetuilla telemarkkinoilla: tavallisimpia yhteenliittämisen hinnoitteluperusteita ovat liikennemäärät, joihin sovelletaan tarvittaessa erilaisia korjauskertoimia kellonajan ja viikonpäivän vaihtelujen mukaan niin, että kaikki toimivan operaattorin ennakoidut liikenneperusteiset yhteenliittämiskustannukset katetaan.

3.3. Hinnoittelumenetelmät

Kysymystä oikeudenmukaisista ja todella kustannuslähtöisistä yhteenliittämishinnoista käsitellään parhaillaan vapautetuilla markkinoilla kaikkialla maailmassa. Selvänä suuntauksena on, kuten alla oleva taulukko osoittaa, siirtyminen käyttämään hinnoitteluperusteena arvioituja keskimääräisiä pitkän aikavälin lisäkustannuksia (LRAIC, long run average incremental costs) eli palvelujen lisäämisestä pitkällä aikavälillä aiheutuvien keskimääräisten kustannusten ennakointia. Itse asiassa yhteenliittämisdirektiivissä todetaan, että "avointen ja kilpailulle avointen markkinoiden nopeaa kehittymistä edistävät sellaiset yhteenliittämismaksut, jotka perustuvat hintatasoon, joka on läheisesti sidoksissa yhteenliittämisen tarjoamiseen pitkällä aikavälillä liittyviin lisäkustannuksiin" (johdanto-osan 10 kappale).

Pitkällä aikavälillä aiheutuvien kustannusten ennakointi luo tarkastelulle puitteet, joiden avulla voidaan arvioida kustannukset täysin kilpailluilla markkinoilla.

>TAULUKON PAIKKA>

Kilpailluilla markkinoilla yrityksen omaisuudestaan tai investointikohteesta maksama hinta ei määrää siitä saatavaa tuottoa. Investointihetkestä (eli hetkestä, jonka jälkeen investointia ei enää voida peruuttaa ilman huomattavia kuluja) lähtien omaisuuden arvo yritykselle riippuu siitä, mitä se voi omaisuudellaan tehdä. Yritys voi joko myydä omaisuutensa eniten tarjoavalle tai tuottaa omaisuuden avulla tuotteita tai palveluja, joita se sitten myy tuloja saadakseen.

Kyseisen omaisuuden avulla tuotetut tuotteet tai palvelut joutuvat usein kilpailemaan kilpailijoiden tuottamien vastaavien tuotteiden tai palvelujen kanssa. Jos jokin kilpailija on hyötysuhteeltaan parempi, eli se pystyy tarjoamaan asiakkailleen hinta-laatu -suhteeltaan ylivoimaista tuotetta, tehottomampien kilpailijoiden on vastattava haasteeseen, eivätkä ne enää voi hinnoitella tuotteitaan sulautettujen vanhojen kustannusten mukaan. Yritysten on siis selviytyäkseen katsottava eteenpäin eikä taaksepäin alkuperäisiin investointeihin (9).

Kun yksilöidään ja lasketaan tuotannon lisäämiseen liittyviä todellisia kustannuksia (pitkän aikavälin lisäkustannuksia), noudatetaan implisiittisesti ennakoivaa lähestymistapaa. Silloin kun tuotantoa lisätään vain yhdellä tuotantoyksiköllä, lisäkustannukset vastaavat rajakustannuksia. Lyhyellä aikavälillä tuotantoa voidaan lisätä vain yrityksen tuotantokapasiteetin sallimissa rajoissa, kun taas pitkällä aikavälillä yritys voi pääomasijoituksin lisätä kapasiteettiaan. Tässä mielessä pitkällä aikavälillä tarkoitetaan ajanjaksoa, jona yritys voi esimerkiksi tuotantolaitostensa kokoa muuttamalla mitoittaa (suuremmaksi tai pienemmäksi) kaikki tuotannontekijänsä niin, että tuotanto vastaa tuotannon tarpeessa tapahtuneita muutoksia. Niinpä jokaisen yhteenliittämispisteen aiheuttamat kustannukset ja kaikki yhdysliikenteen hoitamiseksi tarvittavat investoinnit verkko- ja kytkentäkapasiteettiin olisivat vältettävissä ja voitaisiin kattaa pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvilla laskelmilla (10). Tällaiset laskelmat yhdessä, mukaan lukien vakiintuneen operaattorin oman liikenteen lisäys, muodostaisivat yhteenliittämisestä aiheutuvien lisäkustannusten kokonaissumman. Tämä summa jaettaisiin oikeudenmukaisella ja avoimella tavalla kyseisen operaattorin ja sen verkkoon liitettävien operaattorien kesken, jolloin kullekin osapuolelle yhteenliittämisestä aiheutuvat kulut vastaisivat pitkän aikavälin keskimääräisiä lisäkustannuksia.

Tällä tavoin laskettuihin kustannuksiin ei sisälly operaattorin yhteis- ja yleiskustannuksia. Jotta operaattori saisi sille kuuluvan korvauksen kaikista asianmukaisista kustannuksista, yhteenliittämismaksussa on otettava huomioon myös toimivan operaattorin ennakoidut yhteis- ja yleiskustannukset esimerkiksi soveltamalla kunkin palvelun pitkän aikavälin keskimääräisiin kustannuksiin panoksen ja tuotoksen erotukseen perustuvia korotuksia (11).

3.4. Kustannuslaskentajärjestelmät

Yhteenliittämisdirektiivissä edellytetään kustannuslähtöisiin yhteenliittämismaksuihin velvoitettuja organisaatioita käyttämään kustannuslaskentajärjestelmiä, joilla voidaan osoittaa, että yhteenliittämismaksut todella ovat kustannuslähtöisyyden ja avoimuuden periaatteiden mukaisia. Direktiivissä ei yksilöidä tiettyä kustannuslaskentajärjestelmää, vaan edellytetään käytettävältä järjestelmältä avoimuutta.

Tällä hetkellä useimmat vakiintuneet operaattorit käyttävät monopolien aikana kehitettyjä laskentajärjestelmiä, jotka perustuvat kokonaan jaettuihin aikaisempiin kustannuksiin. Edellä todetun perusteella on kuitenkin selvää, että aikaisempien kustannusten käyttö yhteenliittämismaksujen laskemisessa ei sovi kilpailluille markkinoille, vaan johtaa yhteenliittämiskustannusten liioitteluun.

Uuden kilpailuympäristön vuoksi operaattoreiden on kehitettävä uusia laskentajärjestelmiä, joilla saadaan tietoja sekä sisäisiin yritysjohdollisiin tarpeisiin että ulkoista sääntelyä varten. Komissio suosittaakin, että kansallisten sääntelyviranomaisten olisi asetettava vakiintuneille operaattoreille määräajat sellaisten uusien kustannuslaskentajärjestelmien käyttöönotolle, jotka perustuvat nykyisiin kustannuksiin ja toimintaa seuraavaan kirjanpitoon. Kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava varmoja, että yleisiltä vaikuttavat kustannukset jaetaan mahdollisimman laajasti ottaen huomioon asiaan liittyvät suorat ja epäsuorat kustannustekijät. Nykyisiä kustannuksia seuraava toimintaa koskeva kirjanpito mahdollistaa ylhäältä alaspäin suuntautuvan analyyttisen tarkastelun, kun sitä verrataan ennakoituihin pitkän aikavälin keskimääräisiin lisäkustannuksiin, jotka on laskettu alhaalta ylöspäin rakentuvien mallien mukaan.

Kokemukset osoittavat, että vakiintuneelta operaattorilta saattaa kulua parikin vuotta uuden laskentajärjestelmän käyttöönottoon, joskin tämä aika voi mahdollisesti lyhentyä kokemuksen lisääntyessä alalla.

3.5. Parhaan nykykäytännön mukaisten maksujen käyttö

Viime vuosina sääntelyelimet, konsulttitoimistot ja tutkijat ovat tutkineet paljon puhelinverkkojen tai niiden osien pitkän aikavälin keskimääräisiä lisäkustannuksia. Tutkimuksissa on käytetty alhaalta ylöspäin rakentuvia malleja, jotka sisältävät taloudellisen/teknisen mallin toimivasta verkosta ja jonka avulla yhteenliittämiskustannukset voidaan laskea yhdistämällä eri verkko-elementeistä aiheutuvat kustannukset. Kun näillä malleilla saatuja tuloksia verrataan ylhäältä alaspäin rakentuvilla malleilla (joiden lähtökohtana ovat operaattorin tämänhetkiset kustannukset ja joiden tarkoituksena on määritellä yhteenliittämiskustannukset kohdentamalla ja eliminoimalla kustannustekijöitä) saatuihin tuloksiin, voidaan osoittaa, että lasketut yhteenliittämiskustannukset ovat suurin piirtein oikeita. Sääntelijät, yritykset ja tutkijat ovat kaikki paljon analysoineet näitä malleja, ja ne ovat herättäneet laajaa keskustelua.

Suurimmassa osassa säänneltyjä yhteenliittämishintoja tämän työn tuloksia ei kuitenkaan vielä ole otettu huomioon. Tällä hetkellä näyttää siltä, että hyvin harvat maat voivat laskea minuuttikohtaisia yhteenliittämismaksuja, jotka perustuisivat todellisiin arvioihin pitkän aikavälin keskimääräisistä lisäkustannuksista.

Kunnes alhaalta ylöspäin rakentuvien mallien avulla laskettavien ennakoitujen pitkän aikavälin keskimääräisten lisäkustannusten (jotka voidaan tarvittaessa tarkistaa sopivien, kunkin hetkisiin kustannuksiin perustuvien ylhäältä alas rakentuvien mallien avulla) määrittelemiseen tarvittavat tiedot ovat saatavilla, ja kunnes kansallisilla sääntelyviranomaisilla on tarvittava kokemus ja tarvittavat taloudelliset ja sääntelylliset mahdollisuudet suorittaa tällainen hinnoittelutoimenpide, parasta nykykäytäntöä noudattamalla määritellyt yhteenliittämismaksut ovat väliaikainen keino tarkastaa, että vakiintuneen operaattorin ilmoittamat yhteenliittämismaksut soveltuvat markkinoiden tehokkaaseen kilpailuun.

Jos operaattorin ehdottamat yhteenliittämismaksut eroavat näistä parhaan nykykäytännön mukaisista maksuista, kansalliset sääntelyviranomaiset voivat käyttää yhteenliittämisdirektiivin mukaista oikeuttaan vaatia perusteluja ehdotetuille maksuille. Sääntelyviranomaiset voivat myös tarvittaessa vaatia takautuvia muutoksia yhteenliittämismaksuihin.

4. PARHAAN NYKYKÄYTÄNNÖN MUKAISTEN HINTOJEN MÄÄRITTELY

4.1. Puhelun päättämistä koskevien yhteenliittämismaksujen vertailu jäsenvaltioissa

Puheluminuuttikohtainen yhteenliittämismaksu (puhelun päättämisestä) vaihtelee puhelun reitityksen mukaan. Riippuen yhteenliittämispisteen ja puhelun vastaanottajan sijainnista, puhelun yhdistämiseen saattaa liittyä eri määrä kytkentäpisteitä ja keskusten välisiä linkkejä, mikä saattaa johtaa yhdysliikenteen hinnoittelussa hyvin monimutkaisiin tariffirakenteisiin.

Vertailujen helpottamiseksi suosituksessa pyritään tarkastelemaan vakiintuneen operaattorin verkkoon liittymisestä perittyjä maksuja kolmessa eri tilanteessa:

i) Paikallistason yhteenliittäminen

Puhelun antaminen päätettäväksi paikallistasolla on yhteenliittämistä vastaanottajan paikalliskeskuksessa (tai mahdollisimman lähellä sitä) ja edustaa alhaisimpia tietyssä maassa sovellettavia yhteenliittämismaksuja.

ii) Kertakauttakulkuun perustuva, telealuekohtainen yhteenliittäminen, (esim. suurkaupunkialueet)

Kertakauttakulkuun perustuva yhteenliittäminen mahdollistaa yhteydet kaikkiin telealueen, esimerkiksi suurkaupunkialueen asiakkaisiin. Kansallisille markkinoille tulevat tulokkaat pyytävät todennäköisesti useimmin tämän tyyppistä yhteenliittämistä.

iii) Kaksoiskauttakulkuun perustuva, kaukoverkon tasolla tapahtuva yhteenliittäminen (kansallinen taso)

Kaksoiskauttakulkuun perustuva yhteenliittäminen mahdollistaa yhteydet kaikkiin vakiintuneen operaattorin verkon asiakkaisiin (yhteenliittäminen kansallisella tasolla). Puhelun antaminen päätettäväksi tällä tasolla johtaa yleensä kaikkein korkeimpaan yhteenliittämismaksuun.

Kuten puheluhinnoissa, myös yhteenliittämishinnoissa voi olla kellonajan ja ruuhka-aikojen mukaisia vaihteluja verkon kuormituksen mukaan. Tämä kuvastaa operaattorin tarvetta hallita samanaikaisesti kysyntää ja verkon kapasiteettia. Vertailujen helpottamiseksi suosituksessa tarkastellaan vain ruuhka-aikojen kaikkein korkeimpia yhteenliittämismaksuja (12). Vertailuun on sisällytetty vain puheluun liittyvät kustannukset; varsinaiseen liikenteeseen liittymättömiä kuluja, kuten yhteenliittämisessä tarvittavien yhteyksien ja porttien aiheuttamia kustannuksia, ei ole otettu huomioon.

Ulkomaanpuhelujen päättämisestä tällä hetkellä perittyjä maksuja ei ole otettu huomioon parhaiden käytäntöjen vertailuissa, koska ne perustuvat laskutusjärjestelmään eivätkä ole kustannuslähtöisiä. (Kansainvälisessä laskutusjärjestelmässä tällä hetkellä sovellettaviin hintoihin kohdistuu yhä enemmän alentamispaineita, joita edelleen lisää maailman kauppajärjestön WTO:n perustelepalvelusopimuksen voimaantulo 1998. Yhteisön lainsäädännön mukaan rajat ylittävästä jäsenvaltioiden välisestä yhteenliittämisestä perittävien maksujen on 1. tammikuuta 1998 lähtien perustuttava puhelun päättämisestä kansallisella tasolla aiheutuviin kustannuksiin.)

Eri puolilla maapalloa perittävien yhteenliittämismaksujen vertailu paljastaa huomattavia eroja varsinaisissa maksuissa ja lisäksi kolmen eri tason yhteenliittämisestä kustakin perittävien maksujen keskinäisissä suhteissa. Tämä ei ole yllättävää, kun otetaan huomioon, että monet näistä maksuista ovat neuvottelujen tuloksia eivätkä välttämättä vastaa kustannuksia. Niinpä EU:n ulkopuolisten maiden vertailuista ei nykyisellään ole usein paljoakaan hyötyä.

Heinäkuusta 1997 lähtien useimmat kiinteän verkon operaattorit EU:n jäsenvaltioissa ovat julkistaneet yhteenliittämismaksunsa direktiivin 96/19/EY mukaisesti. Puhelun päättämisestä tällä hetkellä (1. syyskuuta 1997) EU:n jäsenvaltioissa perittävät yhteenliittämismaksut ovat tämän suosituksen liitteessä II. Joissakin tapauksissa nämä ovat vakiintuneen operaattorin ehdottamia maksuja, jotka kansallisten sääntelyviranomaisten vielä on hyväksyttävä ja joita ne vielä voivat muuttaa.

4.2. Parhaan nykykäytännön mukaisten hintojen laskeminen

Suosituksessa annetut parhaan nykykäytännön mukaiset hinnat perustuvat kolmen alhaisimmin hinnoitellun jäsenvaltion yhteenliittämismaksuihin. Tarkat laskelmat eritellään suosituksen liitteessä II. Niiden avulla saadut parhaan nykykäytännön mukaiset hinnat ilmoitetaan vaihteluväleinä, joiden katsotaan olevan tarpeeksi väljiä jäsenvaltioiden kustannuserojen huomioonottamiseksi.

Jäsenvaltioiden väliset kustannuserot saattavat johtua eroista esimerkiksi liittymien keskimääräisessä tiheydessä, työvoimakustannuksissa tai käytetylle pääomalle sallitussa tuotossa. Saatavilla ei ole tarpeeksi kokemusperäistä tietoa kunkin yksittäisen tekijän vaikutusten täydelliseksi arvioimiseksi, mutta olemassa olevat tiedot osoittavat tällaisten erojen tuskin olevan niin suuria, ettei suositettuja parhaan nykykäytännön mukaisia hintoja voitaisi noudattaa. Parhaan nykykäytännön mukaisten hintasuositusten vaihteluvälin laajuus vaihtelee 60 prosentista (paikallistason yhteenliittäminen) 100 prosenttiin (suurkaupunkialueita koskeva yhteenliittäminen).

5. MUITA YHTEENLIITTÄMISHINNOITTELUUN LIITTYVIÄ SEIKKOJA

5.1. Yhteenliitettävät organisaatioryhmät

Yhteenliittämisdirektiivissä säädetään tietyille organisaatioryhmille oikeus ja velvollisuus neuvotella keskinäisestä yhteenliittämisestä. Organisaatiot voivat olla samassa jäsenvaltiossa tai eri jäsenvaltioissa. Organisaatioryhmiä on neljä, ja ne on määritelty direktiivin liitteessä II.

Direktiivin mukaan yhteenliittämiselle voidaan vahvistaa erilaisia tariffeja, ehtoja ja edellytyksiä eri organisaatioryhmille, joilla on oikeus tarjota verkkoja ja palveluja, jos tällaiset erot voidaan puolueettomasti perustella tarjottavan yhteenliittämisen tasolla ja/tai asianomaisten kansallisten lupien myöntämistä koskevilla edellytyksillä.

Asianomaisten kansallisten lupien myöntämistä koskeviin edellytyksiin perustuvat erot maksuissa on puolueettomasti perusteltava. Eräät jäsenvaltiot ovat antaneet ymmärtää, että saavuttaakseen voimakkaan kilpailun sekä verkkojen että palvelujen tasolla, ne haluavat lupamenettelyissään muodostaa yhteyden tietyn organisaation yhteenliittämisehtojen ja sen verkon perusrakenteisiin tekemien investointien välille. Tällaista periaatetta on sovellettava muun muassa syrjimättömyyttä koskevien kyseisen direktiivin säännösten mukaisesti, eikä se saa rajoittaa tai vääristää kilpailua. Merkittävässä markkina-asemassa olevien kiinteän ja matkaviestinverkon operaattorien on sovellettava samoja ehtoja samanlaisissa olosuhteissa samanlaisia palveluja tarjoaviin liittyviin organisaatioihin, ja niiden on tarjottava muille yhteenliittämiseen liittyviä toiminteita ja tietoa samoin ehdoin ja saman laatuisina kuin omille yksiköilleen tai tytäryhtiöidensä ja yhtiökumppaneidensa yksiköille.

5.1.1. Yhteenliittäminen matkaviestinverkon operaattorien kanssa

Kiinteän ja matkaviestinverkon väliset yhteenliittämismaksut ovat yleisesti ottaen olleet huomattavasti korkeampia kuin kiinteiden verkkojen väliset yhteenliittämismaksut. Matkaviestinoperaattorien yhteenliittämismaksujen erot jäsenvaltioissa ovat puolestaan vaikuttaneet eroihin matkaviestinnän kasvuluvuissa eri jäsenvaltioiden välillä.

Kustannukset puhelun välittämisestä yhteenliittämispisteestä kiinteässä verkossa olevalle vastaanottajalle ovat kuitenkin periaatteessa samat riippumatta siitä, onko puhelu lähtöisin matkaviestinverkosta vai toisesta kiinteästä verkosta. Niinpä ei ole perusteltua, että kiinteän verkon operaattorit soveltavat hyvin erilaisia yhteenliittämismaksuja sen mukaan, minkä tyyppisestä verkosta puhelu on lähtöisin. Suosituksessa määriteltyjä parhaan nykykäytännön mukaisia yhteenliittämismaksuja sovelletaan syrjimättömästi sekä matkaviestinverkkojen että kiinteiden verkkojen yhteenliittämiseen. Vaikka matkaviestinoperaattorilla saattaa olla erilainen toimilupa, se ei oikeuta merkittävässä markkina-asemassa olevaa kiinteän verkon operaattoria soveltamaan erilaisia yhteenliittämistariffeja samoista puhelun päättämispalveluista.

Matkaviestinverkon operaattorin maksamat keskimääräiset yhteenliittämismaksut saattavat luonnollisesti poiketa toisen kiinteän verkon operaattorin maksamista, silloin kun ne johtuvat eroista yhteenliittämispisteen mahdollistamien yhteyksien määrässä, puhelujen päätepisteissä ja puhelujen kestossa sekä puhelujen jakautumisesta kellonajan mukaan.

Puhelun päättämisen hintaa matkaviestinverkossa ei useimmissa tapauksissa säännellä yhteenliittämisdirektiivillä. Poikkeuksen muodostaa tilanne, jossa kansallinen sääntelyviranomainen on ilmoittanut, että matkaviestinverkon operaattorilla on merkittävä markkina-asema yhteenliittämisen kansallisilla markkinoilla (eli yhdistetyillä kiinteiden verkkojen ja matkaviestinverkkojen yhteenliittämisen markkinoilla). Tähän liittyen komissio on antanut Euroopan parlamentille seuraavan lausunnon (13):

"Komissio vahvistaa, että yhteenliittämisdirektiivin 7 artiklan 1 kohtaa sovelletaan kaikkiin sellaisiin, ja vain sellaisiin, liitteessä I olevan 1 ja 2 osan mukaisia yleisiä televerkkoja ja/tai yleisesti saatavilla olevia telepalveluja hallinnoiviin organisaatioihin (eli kiinteän verkon operaattoreihin), joilla kansallinen sääntelyviranomainen on ilmoittanut olevan merkittävä markkina-asema."

Tämä lausunto merkitsee, ettei komissio tue yhteenliittämisdirektiivin perusteella kustannuslähtöisiä hintoja koskevan yleisen velvoitteen asettamista matkaviestinverkon operaattoreille, joilla ei ole merkittävää markkina-asemaa kansallisilla yhteenliittämisen markkinoilla. Tämä ei vaikuta jäsenvaltioiden ja yritysten velvollisuuteen noudattaa EU:n kilpailusääntöjä. Lisäksi niiden on otettava huomioon komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta televiestintäalan liittymäsopimuksiin.

5.1.2. Yhteenliittäminen muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien organisaatioiden kanssa

Nykyisten telemarkkinoiden luonteenomainen piirre (vuoteen 1998 asti) on, että yhdessä jäsenvaltiossa puhelinliikennettä hallinnoiva ja asiakkaitaan laskuttava operaattori voi liittää verkkonsa yhteen toisessa jäsenvaltiossa toimivan kansallisen operaattorin kanssa liikenteen välittämiseksi, ilman että siihen tarvittaisiin lupa toisessa jäsenvaltiossa (14). Liittyvä operaattori ei omista eikä hallinnoi verkkorakenteita määränpäänä olevassa jäsenvaltiossa. Kun kyseessä on yhdysliikenne kolmansien maiden kautta tai merikaapelien ja satelliittiyhteyksien käyttö, liittyvä operaattori pikemminkin vuokraa kuin omistaa osia verkkorakenteista, joita käytetään liikenteen ohjaamiseen määränpäänä olevaan jäsenvaltioon.

Tätä rajat ylittävän yhteenliittämisen käytäntöä noudatetaan myös vuoden 1998 jälkeisillä vapautetuilla markkinoilla yhteisössä, ja syrjimättömyyden periaate edellyttää, että kaikkia jäsenvaltiossa valtuutettuja operaattoreita (sekä vakiintuneita operaattoreita että uusia tulokkaita) kohdellaan samalla tavalla niiden välittäessä liikennettä toiseen jäsenvaltioon. Tämä vaikuttaa sekä jäsenvaltioiden lupamenettelyihin että yhteenliittämisen viitetarjouksiin.

Ensinnäkin kaikkien kansallisille operaattoreille tarjottavien yhteenliittämispisteiden olisi oltava avoimia myös muiden maiden valtuutetuille operaattoreille, jotka haluavat välittää rajat ylittävää liikennettä. Toiseksi se merkitsee sitä, että operaattorilta, joka liittyy pelkästään välittääkseen liikennettä, eikä tarjoa palveluja tai verkkokapasiteettia määränpäänä olevassa jäsenvaltiossa, ei pitäisi edellyttää valtuutusta määränpäänä olevassa jäsenvaltiossa tai asettautumista kyseiseen jäsenvaltioon.

Lisäksi ehdotetaan, että yhteenliittämisen viitetarjouksen olisi sisällettävä - yhteenliittämistarjouksen erillisenä osana - varsinaisen yhteenliittämispisteen ja rajan (15). välistä siirtoyhteyttä koskevat ehdot ja tariffit. Tämä vähentää hallinnollisia ongelmia, jotka muutoin voisivat haitata jäsenvaltioiden välisten telepalvelujen kilpailun kehittymistä, ja estää syrjinnän uusien tulokkaiden ja rajat ylittäviä palveluja tarjoavien vakiintuneiden operaattorien välillä.

Tasapuolisen kilpailun saavuttamiseksi toisesta jäsenvaltiosta olevan liikennettä pelkästään päättävän operaattorin olisi voitava vuokrata tällainen siirtoyhteys (eli yhteys yhteenliittämispisteen ja rajan välillä) vaihtoehtoisen verkon operaattorilta ilman, että sen täytyy hankkia valtuutus määränpäänä olevasta jäsenvaltiosta tai asettautua kyseiseen valtioon, ja ilman että se vaikuttaisi yhteenliittämisen ehtoihin (16).

5.2. Yleispalvelumaksut ja muut lisämaksut

Yhteenliittämisdirektiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden laatia yleispalvelujärjestelmiä, joiden avulla yleispalveluvelvoitteista aiheutuvat nettokustannukset voidaan jakaa yleisiä televerkkoja ja/tai puhelintoimintapalveluja tarjoavien organisaatioiden kesken. Direktiivissä edellytetään, että yhteenliittämismaksut erotetaan yleispalvelujen tarjoamiseen liittyvistä maksuista, joihin kuuluvat kaikki tilapäisestä tariffien epätasapainosta johtuvat lisämaksut (liittymäalijäämämaksut ja niiden kaltaiset maksut).

Avoimen verkon tarjoamisen (ONP) soveltamisesta pientaajuuspuheviestitykseen annetussa direktiivissä 95/62/EY edellytetään puhelumaksuilta kustannuslähtöisyyttä. Niinpä epätasapainoisten tariffien kompensoiminen (liittymäalijäämämaksuilla ja vastaavilla) on sallittua vain silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen asettaa operaattorille tariffien tasapainottamisen toteuttamista koskevia vaatimuksia direktiivin 95/62/EY 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Operaattori, jonka puhelutariffeja ei ole sääntelyllä rajoitettu, ei voi vaatia liittymäalijäämämaksuja tai vastaavia maksuja.

Yleispalvelumaksujen tarkoituksena on varmistaa, että yleispalvelun yhteiset kustannukset jäsenvaltiossa jaetaan kyseisillä markkinoilla kilpailevien kesken. Ei ole oikein, että puhelimen käyttäjät kaikissa muissa jäsenvaltioissa maksavat yhden jäsenvaltion kustannuksia. Niinpä yleispalveluihin liittyviä suoria tai välillisiä maksuja ei pitäisi asettaa organisaatioille, jotka vain liittyvät jäsenvaltion verkkoon välittääkseen liikennettä siihen ja jotka eivät sinänsä tarjoa telepalveluja kyseisessä jäsenvaltiossa.

Samalla tavoin liittymäalijäämä merkitsee, että kansallisista ja kansainvälisistä palveluista saatavalla tuotolla tuetaan paikallisliittymiä koskevaa liiketoimintaa. Nykyisessä kansainvälisessä laskutusjärjestelmässä vakiintuneet operaattorit keräävät huomattavia voittoja päättämällä ulkomailta tulevia puheluja. Toisista jäsenvaltioista tulevien puhelujen päättämisestä saatavat "ylimääräiset" voitot ovat tukea yhden jäsenvaltion kuluttajille kaikkien muiden jäsenvaltioiden puhelimenkäyttäjiltä. Kun jäsenvaltion operaattori liittyy toisessa jäsenvaltiossa olevan operaattorin verkkoon välittääkseen siihen puheluita, ei ole asianmukaista, että liittyvän operaattorin on suoraan tai välillisesti osallistuttava kyseisen jäsenvaltion liittymistä aiheutuvien alijäämien korvausjärjestelmiin.

Kun otetaan huomioon syrjimättömyyden periaate, niin laskettaessa jäsenvaltion kunkin operaattorin yleispalveluvelvoitteisiin tai liittymäalijäämiin liittyviä maksuja, ei pidä ottaa huomioon näiden operaattoreiden sellaista liikennettä, joka on lähtöisin muista jäsenvaltioista.

6. LAUSUNTOKIERROS

Suosituksen keskeiset kohdat sisältyivät komission (pääosasto XIII) laatimaan alustavaan asiakirjaan. ONP-komitean (17) kokouksessa 10. heinäkuuta 1997 suoritetun alustavan esittelyn jälkeen alustavaa asiakirjaa käsiteltiin yksityiskohtaisemmin komitean toisessa kokouksessa 10. syyskuuta 1997. Neuvoa-antavia komiteamenettelyjä koskevan toimielinten välisen yhteistoimintatavan mukaisesti ONP-komitean 10. syyskuuta 1997 pidetyn kokouksen esityslista ja jäljennös alustavasta asiakirjasta toimitettiin Euroopan parlamentille.

Alustavasta asiakirjasta pyydettiin lausuntoja myös alan edustajilta Brysselissä 9. syyskuuta järjestetyssä yleisessä seminaarissa, johon osallistui noin 200 henkilöä.

Kaikki saadut lausunnot on otettu huomioon. Komission pyrkimystä antaa ohjeita suosituksen alaan kuuluvissa asioissa tuetaan laajasti, mutta vakiintuneilla operaattoreilla ja uusilla tulokkailla on erilaisia näkemyksiä suositeltavista parhaan nykykäytännön mukaisista hinnoista.

(1) EYVL L 199, 26.7.1997, s. 32.

(2) Direktiivi 97/33/EY, johdanto-osan 12 kappale.

(3) EYVL L 74, 22.3.1996, s. 13.

(4) Lisäaikaa on tietyille jäsenvaltioille annettu seuraavasti:

Discarding a TABLE

>TAULUKON PAIKKA>

(5) Yhteenliittämisdirektiivin mukaan joillekin jäsenvaltioille voidaan antaa lisäaikaa rajat ylittävälle kiinteiden ja matkaviestinverkkojen yhteenliittämiselle.

(6) EYVL C 76, 11.3.1997, s. 9.

(7) EYVL L . . ., . . . 1998.

(8) Kun puheluja on vähän, yhteenliitetyistä verkoista tulevan liikenteen käsittelyyn tarvitaan korkeintaan vähän uudelleenjärjestelyjä ja lisäsijoituksia suorituskykyyn, joten puheluja päättävälle verkolle aiheutuvat kulut ovat pieniä. Ruuhka-aikoina verkon suorituskykyä on kuitenkin lisättävä liikenteen lisäyksen verran, jotta sama palvelutaso voitaisiin säilyttää. Sijoitukset suorituskykyyn muodostavat selkeästi suurimman osan kuluista, jotka liittyvät yhteenliitetyistä verkoista tulevien puheluiden päättämiseen.

(9) Tämä on merkittävä riskitekijä markkinatalouksissa ja yksi syy siihen, että yrityksen osakearvo saattaa lyhyen ajan sisällä vaihdella huomattavasti. Ainoastaan silloin kun yrityksellä on huomattava markkina-asema, se voi periä asiakkailtaan (tai kilpailijoiltaan yhteenliittämistapauksessa) hintoja, jotka antavat vanhoille sijoituksille vaadittavan tuoton. Aikaisempiin kustannuksiin perustuvat yhteenliittämismaksut suojaavat vakiintunutta operaattoria todelliselta markkinakilpailulta.

(10) Vaikka televerkkojen kustannusrakenteet ovat varsin erilaisia kuin sääntelemättömillä kilpailluilla markkinoilla, tunnetaan pitkän aikavälin lisäkustannusten perusteella laskettu hinta kilpailluilla markkinoilla kilpailutettuna hintana.

(11) Korotuksia voidaan soveltaa yhtenäisesti kunkin palvelun pitkän aikavälin lisäkustannuksiin. Vaihtoehtoisesti kansalliset sääntelyviranomaiset voivat edellyttää yleiskustannusten perimistä puhelun lähettämisestä, mutta ei päättämisestä. Perimmäisenä pyrkimyksenä olisi oltava varmistaa, että yleiskustannuksia ei kohdenneta epäsuhtaisesti vähemmän kilpailluille palveluille.

(12) Ruuhka-aikojen kesto ja niihin sovellettavat hinnat vaihtelevat suuresti jäsenvaltioittain, joten "keskimääräisiä" hintoja on hyvin vaikea vertailla.

(13) Euroopan parlamentin suullinen käsittely, kohdat 2-122, 10.6.1997, s. 48.

(14) Kansainvälisessä laskutusjärjestelmässä tämä tapahtuu yleensä laskennallisessa yhteenliittämispisteessä suunnilleen kansainvälisen puoliyhteyden puolivälissä.

(15) Käsite "raja" on tulkittava oikein käytettävän infrastruktuurityypin, esim. satelliitin, merikaapelin tai maakaapelin mukaan.

(16) Eräissä jäsenvaltioissa saatetaan soveltaa eri ehtoja sen mukaan, omistaako ja hallinnoiko verkkoon liittyvä osapuoli infrastruktuuria.

(17) Direktiivin 90/387/ETY 9 artiklan 1 kohdan nojalla perustettu neuvoa-antava komitea, johon kuuluu jäsenvaltioiden edustajia.