Erityiskertomus N:o 4/96 Palestiinan vaalien tarkkailua koskevan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan yhteisen toiminnan osana perustetun Euroopan unionin vaaliyksikön tileistä sekä komission vastaukset (97/C 57/01)



Virallinen lehti nro C 057 , 24/02/1997 s. 0001 - 0012



ERITYISKERTOMUS N:O 4/96 Palestiinan vaalien tarkkailua koskevan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan yhteisen toiminnan osana perustetun Euroopan unionin vaaliyksikön tileistä sekä komission vastaukset (97/C 57/01) (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla esitetyt huomautukset) SISÄLLYS Kohdat Sivu JOHDANTO . 1-14 2 EU:n yhteinen toiminta Palestiinan vaalien tarkkailun yhteydessä . 1- 7 2 Logistiikkatuki . 8-11 2 Talousarvio ja menot . 12-14 3 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS . 15-17 3 HUOMAUTUKSET OHJELMAN RAHOITUSJÄRJESTELYISTÄ . 18-21 3 HUOMAUTUKSET KOMISSION HOITAMASTA HALLINNOSTA . 22-38 4 Logistiikkatuen valmistelu . 22-23 4 Logistiikkatukipalveluja koskevan sopimuksen tekomenettely . 24-25 4 Talous- ja budjettihallinto . 26-31 4 Logistiikkapalveluista tehdyn sopimuksen valvonta . 32-33 5 Sisäisten yksiköiden organisaatio . 34-38 6 HUOMAUTUKSET LOGISTIIKKATUEN ORGANISAATIOSTA . 39-40 6 LOPPUPÄÄTELMÄT . 41-46 6 LIITTEET . 8 Komission vastaukset . 11 JOHDANTO EU:n yhteinen toiminta Palestiinan vaalien tarkkailun yhteydessä 1. Unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) käsitellään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.3 artiklassa. Sen mukaisesti 19. huhtikuuta 1994 tehdyssä neuvoston päätöksessä 94/276/YUTP (1) määrätään yhteisestä toiminnasta Lähi-idän rauhanprosessin tukemiseksi. Päätöksen 5 artiklassa todetaan, että osapuolten (Palestiinan ja Israelin) pyynnöstä Euroopan unioni panee täytäntöön avustusohjelman miehitetyillä alueilla järjestettävien vaalien valmistelemiseksi ja vaalien kulun tarkkailemiseksi. 2. Tarkkailuohjelman yksityiskohtaisista järjestelyistä määrätään kahdessa neuvoston päätöksessä: a) 1. kesäkuuta 1995 tehdyssä päätöksessä 95/205/YUTP (2), jossa vahvistetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.11 artiklan 2 kohdan perusteella Euroopan unionin yleisestä talousarviosta otettavaksi enimmäismääräksi 10,0 miljoonaa ecua; b) 25. syyskuuta 1995 tehdyssä päätöksessä 95/403/YUTP (3), jossa perustetaan miehitetyille alueille Euroopan unionin vaaliyksikkö ja vahvistetaan vaalien tarkkailua sekä tarkkailuun liittyvää kansainvälistä operaatiota koskevat yksityiskohtaiset hallinnon ja varainhoidon menettelyt. 3. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.5 artiklan määräysten ja 25. syyskuuta 1995 tehdyn neuvoston päätöksen mukaisesti, toiminnan toteuttamisesta vastaa neuvoston puheenjohtaja jäsenvaltioiden edustajista koostuvan neuvoa-antavan koordinointiryhmän avustuksella ja yhteistyössä komission kanssa. Käytännössä neuvoa-antavana ryhmänä toimi Lähi-idän rauhanprosessia käsittelevä tilapäinen työryhmä, joka määritteli suuntaviivat ja toteutti tarkkailuohjelman täytäntöön panemiseksi vaadittavat toimenpiteet. 4. Komission tehtävänä oli pääasiassa hoitaa suoraan rahoitukseen ja logistiikkaan liittyviä ohjelman osa-alueita. Tätä tarkoitusta varten perustettiin erityinen työryhmä ("task force"). 5. Israel ja Palestiinan vapautusjärjestö (PLO) allekirjoittivat 28. syyskuuta 1995 Washingtonissa väliaikaisen sopimuksen ("Interim Agreement") ja nimesivät Euroopan unionin toimimaan tarkkailuvaltuuskuntien koordinaattorina (4). 6. Vaalien järjestämisen ajankohdasta vallitsi jatkuva poliittinen epävarmuus ja siitä neuvoteltiin tiiviisti. Lopulta 13. joulukuuta 1995, useiden lykkäysten jälkeen, ilmoitettiin virallisesti, että vaalit pidettäisiin 20. tammikuuta 1996. Vaalien ajoitukseen liittyvä epävarmuus hankaloitti huomattavasti tarkkailuohjelman valmistelua ja täytäntöönpanoa. 7. Neuvoston päätöksessä 95/403/YUTP määritellään Euroopan unionin vaaliyksikön tavoitteet, kokoonpano, toiminta ja organisaatiokaavio (ks. liite 1). Yksikön keskustoimistossa työskenteli yhteensä 20 henkilöä ja aluekoordinaattoreiden alaisissa neljässä aluetoimistossa 12 henkilöä. Yksikkö vastasi Euroopan unionin 285 tarkkailijan tehtävien organisoimisesta sekä kansainvälisen tarkkailutoiminnan koordinoinnista. Kansainväliseen toimintaan osallistui 390 EU:n ulkopuolista tarkkailijaa 18 maasta, kansainvälisistä järjestöistä ja kansalaisjärjestöjen muodostamista valtuuskunnista. Logistiikkatuki 8. Komissio suunnitteli alun perin, että kohdassa 4 tarkoitettu työryhmä muodostettaisiin logistiikan asiantuntijoista logistiikkatuen toimittamiseksi EU:n vaaliyksikölle. Tämä ratkaisu osoittautui kuitenkin liian kalliiksi. MED-komitean (5) kesäkuussa 1995 tutkimassa toimintaohjelmassa ehdotetaan, että komissio tekisi sopimuksen Euroopan yhteistyöviraston (AEC (6)) kanssa yksikön talousarvion hallinnoimisesta samalla tavoin kuin Etelä-Afrikan vaalien yhteydessä. AEC kuitenkin kieltäytyi tarjouksesta, koska sillä ei ollut riittäviä voimavaroja tehtävän suorittamiseen niin lyhyessä ajassa ja se oli sitoutunut muihin tehtäviin ja koska valmistelutyöhön tarvittavat varat eivät olleet heti käytettävissä (ks. kohta 19). Komissio päätti näin ollen antaa hallinnon ja logistiikkatuen ulkopuolisen tahon hoidettavaksi. 9. Komissio käynnisti ulkopuolisen tahon valintamenettelyn kesäkuussa 1995 ja 28. syyskuuta 1995 se allekirjoitti palveluja koskevan sopimuksen alhaisimman tarjouksen jättäneen tarjoajan (Crown Agents) kanssa. Tarjouksen mukainen määrä oli yhteensä 10 miljoonaa ecua (palkkioita 505 684 ecua ja hankkeen kustannuksia 9 494 316 ecua). 10. Sopimuspuoli vastasi, EU:n vaaliyksikön päällikön ja hallinnon ja varainhoidon neuvonantajan alaisuudessa, logistiikkatuesta ja hallinnon avustamisesta sekä EU:n vaaliyksikön raportoinnista ja kirjanpidosta. Se perusti miehitetyille alueille logistiikkatukiryhmän, joka teki sopimuksia ja toteutti maksuja EU:n vaaliyksikön lukuun. Logistiikkatukiryhmä vastasi erityisesti tavaroiden ja tarvikkeiden ostoista, toimistotilojen ja ajoneuvojen vuokrauksesta, hotellimajoitusten ja kansainvälisten matkojen järjestämisestä, tarkkailijoiden sijoittumisesta ja poistumisesta, paikallisen henkilöstön palkkaamisesta sekä pankkijärjestelyistä ja varojen hallinnoinnista. 11. Sopimuspuoli teki 15. lokakuuta ja 3. marraskuuta 1995 välisenä aikana alustavan käynnin miehitetyille alueille järjestääkseen EU:n vaaliyksikön perusrakenteet ja tarkistaakseen talousarviota. EU:n vaaliyksikön keskustoimisto ja aluetoimistot olivat toimintavalmiudessa 1. joulukuuta 1995 mennessä. EU:n lähettämät 285 tarkkailijaa saapuivat paikalle kolmessa erässä: 60 pitkäaikaisiin tehtäviin 9. marraskuuta 1995 mennessä, 130 keskipitkälle ajalle 2. tammikuuta 1996 mennessä ja 96 lyhyeksi ajaksi 15. tammikuuta 1996 mennessä. EU:n vaaliyksikön henkilöstö ja tarkkailijat palasivat kotimaihinsa ja keskus- ja aluetoimistot suljettiin 15. helmikuuta 1996 mennessä. Sopimuspuoli antoi komissiolle hanketta käsittelevän loppukertomuksen ja tilit 25. marraskuuta 1996. Talousarvio ja menot 12. EU:n vaaliyksikön toiminta rahoitettiin määrärahoista, jotka sisältyvät budjettikohtaan B 8-1 0 3 (7). Määrärahoilla oli tarkoitus kattaa kaikki EU:n tarkkailijoiden osallistumisesta aiheutuvat menot, lukuun ottamatta tarkkailijoiden edestakaisia matkakuluja miehitetyille alueille ja vakuutuskuluja, joista jäsenvaltiot vastasivat (8). 13. Liitteessä 2 on jaoteltu EU:n vaaliyksikön todelliset menot alkuperäiseen talousarvioon verrattuna. Menot olivat yhteensä 4 628 918 ecua, toisin sanoen 5 371 081 ecua vähemmän kuin alun perin ennakoitiin. Suuri ero johtuu toisaalta vaalien ajanjakson lyhenemisestä (kolme kuukautta neljän kuukauden sijaan), toisaalta tarvittavien budjettivarojen yliarvioinnista, mikä puolestaan on enimmäkseen seurausta paikalla tehdyn alustavan tutkimuksen puutteista (ks. kohdat 22-23). 14. Suurimmiksi menoeriksi osoittautuivat tarkkailijoille maksetut päivärahat sekä EU:n vaaliyksikön ja logistiikkatukiryhmän henkilöstölle suoritetut palkkiot ja päivärahat. Henkilöstökulujen ohella logistiikkatukeen liittyvistä kustannuksista suurimpia olivat ajoneuvojen vuokrauksesta aiheutuneet kulut ja juoksevat kulut sekä tietoliikenteen kustannukset. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS 15. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (9) nojalla ja neuvoston päätoksen 95/403/YUTP 3 artiklassa esitetyn neuvoston pyynnön johdosta tilintarkastustuomioistuin toimitti EU:n vaaliyksikön tilien ja komission hoitaman operaation taloushallinnon tarkastuksen. EU:n vaaliyksikössä toimitettiin joulukuussa 1995 paikan päällä tarkastus varainhoidossa ja hallinnossa käyttöön otettujen menettelyjen tutkimiseksi. 16. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, oliko menoja hallinnoitu yhteisön varainhoitoa koskevien sääntöjen mukaisesti ja oliko EU:n vaaliyksikön tilit laadittu luotettavasti ja asianmukaisesti. 17. EU:n vaaliyksikön tilit koskevat ainoastaan Euroopan unionin yleisestä talousarviosta otettuja menoja; jäsenvaltioiden maksamat tarkkailijoiden sijoittautumisesta aiheutuneet menot eivät sisälly niihin (ks. kohta 12). Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut kyseisiä menoja (jotka jäsenvaltiot suorittivat kahdenvälisesti). HUOMAUTUKSET OHJELMAN RAHOITUSJÄRJESTELYISTÄ 18. Perustaessaan yhteistä toimintaa budjettivallan käyttäjät asettivat tiettyjä ehtoja sen rahoittamiselle. Ehdot liittyvät vaaleista tehtyihin päätöksiin seuraavasti: a) Neuvoston päätöksessä 95/205/YUTP määrätään, että myönnettävä apu ja käytännön järjestelyt olisi vahvistettava neuvoston erillisellä päätöksellä sen jälkeen, kun Israel ja PLO ovat päässeet sopimukseen vaaleista. b) Kun parlamentin budjettivaliokunta hyväksyi (10) määrärahojen siirron budjettikohdasta B 0-4 0 4 1 (11) budjettikohtaan B 8-1 0 3, se asetti siirron ehdoksi, että vaalien todellisesta ajankohdasta on päästävä sopimukseen ennen kuin varat siirretään. Kyseinen päivämäärä oli yksi rauhanprosessin keskeisistä tuntemattomista tekijöistä ja se julkistettiin vasta alle kuusi viikkoa ennen vaalien järjestämistä. Näin ollen budjettivaliokunnan ehtoja ei noudatettu ja siirto kirjattiin 28. heinäkuuta 1995. 19. On ymmärrettävää, että vaalien ajoitukseen liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi rahoitukseen oli liitettävä ehtoja. Asetettujen ehtojen mukaisesti operaatiota varten myönnetyt 10,0 miljoonaa ecua eivät kuitenkaan olleet käytettävissä valmistelutehtäviin. Tässä tilanteessa neuvostokin tiedosti sen, että viiveet tilapäisen sopimuksen tekemisessä estivät huhtikuusta 1995 alkaen neuvotelluista käytännön järjestelyistä tehtävän päätöksen hyväksymisen, mikä puolestaan jarrutti EU:n tarkkailuun liittyviä valmisteluja. Lopulta neuvosto päätti 25. syyskuuta 1995 edetä asiassa siitä huolimatta, että tilapäistä sopimusta ei ollut tehty, ja teki käytännön järjestelyjä koskevan päätöksen 95/403/YUTP. Koska päätös tehtiin ainoastaan kolme päivää ennen sopimuksen allekirjoittamista Washingtonissa 28. syyskuuta 1995, se ei vauhdittanut käytännön valmistelutehtäviä. 20. Komissio katsoi, että neuvoston ja parlamentin asettamat ehdot määrärahojen käytöstä tarkoittivat sitä, että komissio ei voinut tehdä maksusitoumuksia lainkaan 10,0 miljoonan ecun määrästä ennen kuin tilapäinen sopimus oli allekirjoitettu. Tämä haittasi komission valmisteluja ja ohjelman varainhoitoa (ks. kohdat 26 ja 27). 21. Kuvaavana esimerkkinä aiheutuneista haitoista voidaan pitää sitä, että komissio ei pystynyt kattamaan menoja, jotka aiheutuivat EU:n vaaliyksikön johtajan tehtävien suorittamisesta siitä alkaen, kun neuvosto nimitti hänet heinäkuussa 1995, siihen asti, kunnes palveluja koskeva sopimus allekirjoitettiin syyskuussa 1995. Ruotsin hallitus rahoitti ensin suoraan nämä menot, jotka olivat suuruudeltaan 14 386 ecua, ja ne maksettiin lopulta takaisin hankkeen varoista toukokuussa 1996. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että samankaltaisia ongelmia esiintyi EU:n hoitamaa Mostarin hallintoa koskevassa yhteisessä toiminnassa (12). HUOMAUTUKSET KOMISSION HOITAMASTA HALLINNOSTA Logistiikkatuen valmistelu 22. Komissio toteutti ensimmäiset tarkkailuohjelmaan liittyvät toimenpiteet jo joulukuussa 1994, kun se käynnisti hankkeen 94/312, "Lähi-idän rauhanprosessin EU:n vaalitarkkailun valmistelu" (ks. kohta 26 a)). Yksi hankkeen tavoitteista oli alustavasti valmistella mahdollisen EU:n vaaliyksikön logistiikkatukea. Valmisteluihin sisältyi esimerkiksi kustannusten arviointia sekä paikallisten tavarantoimittajien, välineistön ja materiaalien saatavuuden selvittämistä. 23. Komissio ei kuitenkaan pystynyt hankkeen avulla toteamaan nopeasti ja riittävän yksityiskohtaisesti tarkkailuohjelmaan liittyviä logistiikkatuen tarpeita. Tällä oli kielteinen vaikutus palveluja koskevan sopimuksen tekomenettelyyn. Logistiikkatukipalveluja koskevan sopimuksen tekomenettely 24. Sopimus logistiikkatukipalveluiden toimittamisesta EU:n vaaliyksikölle tehtiin sääntöjen vastaisesti. Noudatettu menettely ei ollut varainhoitoasetuksessa (IV osasto) (13) ja sen soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä (XV osasto) (14) täsmennettyjen perusvaatimusten mukainen, eikä siinä varmistuttu tavanomaiseen tapaan tarjouskilpailun puolueettomuudesta ja avoimuudesta. 25. Vaikka tarjouskilpailun voittanut organisaatio hoiti tehtävänsä asianmukaisesti, kuten kohdissa 39 ja 42 todetaan, näissä olosuhteissa ei ole mahdollista saada varmuutta siitä, että kilpailu oli tasapuolinen ja avoin ja että yhteisön tekemä sopimus oli tekniseltä ja taloudelliselta kannalta paras mahdollinen. Talous- ja budjettihallinto 26. Neuvoston 19. huhtikuuta 1994 ja 1. kesäkuuta 1995 tekemien päätösten mukaisesti kaikki menot, jotka koskevat Palestiinan vaalien tarkkailua, olisi pitänyt rahoittaa talousarvion YUTP:aa käsittelevästä pääluokasta (alaluokka B 8). Tästä huolimatta tarkkailuohjelmaan erottamattomasti kuuluneista osista tehtiin maksusitoumuksia eri budjettikohdista: a) Joulukuussa 1994 hanke 94/312 (ks. kohta 22), "Lähi-idän rauhanprosessin EU:n vaalitarkkailun valmistelu" (190 000 ecua), hyväksyttiin ja rahoitettiin budjettikohdasta B 7-5 2, "eurooppalainen aloite demokratian ja ihmisoikeuksien suojelemiseksi". b) 25. syyskuuta 1995, toisin sanoen samana päivänä, jona EU:n vaaliyksikön logistiikkatukea koskeva sopimus tehtiin, allekirjoitettiin hanketta OT/93E/02, "Palestiinan vaalit. Euroopan unionin vaaliyksikön seminaari Madridissa" (73 880 ecua), koskeva palvelusopimus. Vaikka seminaari kuului erottamattomana osana EU:n vaaliyksikön perustamistoimiin, seminaarin valmistelun ajankohtana komissiossa ei tiedetty varmasti, milloin 10 miljoonasta ecusta otettavat varat olisivat käytettävissä. Näin ollen seminaari rahoitettiin erikseen budjettikohdasta B 7-7 1 1, "Israelin ja Palestiinan vapautusjärjestön (PLO) väliseen rauhansopimukseen liittyvät yhteisön toimet". 27. Edellä kuvatusta tilanteesta käyvät ilmi Lähi-idän ohjelmien rahoitukseen liittyvien budjettijärjestelyjen monimutkaisuus ja avoimuuden puuttuminen. Tämä oli suora seuraus ehdoista, jotka neuvosto ja parlamentti asettivat YUTP:n varojen käytölle (15) ja joiden vuoksi varat eivät olleet käytettävissä YUTP:n budjettikohdassa (B 8-1 0 3) silloin, kun niitä olisi tarvittu näihin operaatioihin. 28. Sopimuspuolelle maksetut ennakot palkkioista ja hankkeisiin liittyvistä kustannuksista (6,2 miljoonaa ecua) kirjattiin komission kirjanpitojärjestelmään lopullisina menoina eikä ennakkomaksujen tyyppisinä menoina. Näin ollen yhteisön tileihin merkitty, vuoden aikana suoritettujen ja vuoden lopussa suorittamatta jääneiden ennakkomaksujen kokonaismäärä on virheellinen. Lisäksi asianmukaisten hallinnointia koskevien tietojen puuttuminen saattaa heikentää ennakoiden valvontaa sekä niiden tarkastamista ja hyväksymistä. Tilintarkastustuomioistuin on tehnyt samansuuntaisia havaintoja useasti ennenkin, viimeksi varainhoitovuotta 1994 koskevaan tarkastuslausumaan liittyvässä erityiskertomuksessa (16). 29. Sopimuspuolelle suoritettujen palkkioiden maksujärjestelmä oli ennakoiden ja porrastettujen maksujen vuoksi tarpeettoman monimutkainen ja soveltumaton tämän tyyppiseen lyhytaikaiseen operaatioon. Järjestelmää ei tosiasiassa edes käytetty, sillä ensimmäisen ennakon jälkeen sopimuspuoli ei esittänyt seuraavista maksuista suorituspyyntöä, vaan sisällylti palkkiot suoraan hankkeiden kustannuksiin. 30. Komissio ei pyytänyt sopimuspuolelta vakuutta sen takaamiseksi, että sopimusta noudatetaan. Menettely on vastoin varainhoitoasetuksen 64 artiklan a alakohdan säännöksiä ja sen soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen 108 artiklan säännöksiä, joissa vahvistetaan pakollisesti vakuutta edellyttäväksi vähimmäismääräksi 300 000 ecua. Tämän säännön noudattamisessa ei tunneta poikkeuksia. Kyseinen vakuutta koskeva sääntö on välttämätön sen varmistamiseksi, että yhteisön varat eivät joudu alttiiksi riskeille. 31. Komission varainhoidon valvoja ei reagoinut näihin varainhoidossa todettuihin epäkohtiin. On kuitenkin syytä muistaa, että ajankohtana, jolloin tulojen ja menojen hyväksyjä toimitti asiakirja-aineiston varainhoidon valvojan osastolle, asia oli erittäin kiireellinen. Varainhoidon valvojalla oli näin ollen hyvin vähän aikaa operaation yksityiskohtien tarkistamiseen. Yhden päivän aikana tehtiin maksusitoumusta koskeva ehdotus ja ensimmäistä ennakkoa koskeva maksumääräys ja tarkastettiin palveluista tehty sopimus ja siihen liittyvä lasku. Logistiikkatukipalveluista tehdyn sopimuksen valvonta 32. Komissio ei kiinnittänyt riittävästi huomiota logistiikkatukipalveluista tehdyn sopimuksen valvontaan. Se ei vastannut asianmukaisesti sopimuspuolen tiedusteluihin, eikä edistymistä käsittelevien kertomusten analysoinnista ollut minkäänlaista näyttöä. Lisäksi sopimuslausekkeita, joiden mukaan tiettyihin muutoksiin vaaditaan komission ennakkohyväksyntä, ei noudatettu asianmukaisesti (17). Näin ollen: a) Sopimuspuolen esittämistä, logistiikkatukiryhmän henkilöstömuutoksia koskevasta viidestä pyynnöstä ainoastaan kolme hyväksyttiin kirjallisesti sopimuksen 15 artiklan mukaisesti. b) Ei ole näyttöä siitä, että komissio olisi arvioinut ja virallisesti hyväksynyt 150 000 ecua ylittävät muutokset EU:n vaaliyksikön budjettikohtiin sopimuksen 6 artiklan mukaisesti. Sopimuspuoli esitti kyseisiä muutoksia antamissaan kertomuksissa, eikä komissio reagoinut niihin. Esimerkiksi marraskuussa 1995 annetussa alustavassa kertomuksessa EU:n vaaliyksikön budjettia tarkistettiin huomattavasti: hankkeen kokonaiskustannuksia pienennettiin 2,8 miljoonan ecun verran ja seitsemää budjettikohtaa muutettiin suuruudeltaan sellaisten summien osalta, jotka ylittivät sopimuksessa määrätyn enimmäismäärän. Lisäksi toisessa edistymistä käsittelevässä kertomuksessa, joka annettiin helmikuussa 1996, tietoliikenteen budjettikohtaan kirjattua määrää pienennettiin 416 130 eculla. Ei ole myöskään näyttöä siitä, että komissio olisi virallisesti hyväksynyt nämä muutokset. 33. Tammikuussa 1996, sen jälkeen kun tilintarkastustuomioistuin oli toimittanut kirjanpitomenettelyjen tarkastuksen EU:n vaaliyksikössä paikan päällä, se antoi komissiolle tiedoksi palveluista tehdyn sopimuksen puutteet valuuttakurssien muuntamisen ja lentomatkoihin liittyvien tositteiden osalta. Molemmissa tapauksissa sopimusmääräykset olivat epäkäytännöllisiä ja epäasianmukaisia. Komissio muutti kuitenkin vaihtokursseja koskevia määräyksiä ainoastaan osittain. Lentomatkoihin liittyvistä tositteista tehtyjä määräyksiä ei muutettu ollenkaan. Näin ollen vaikka sopimuspuolen noudattamat käytännöt olivat järkeviä, sopimuksen muodollisia määräyksiä ei noudatettu. Sisäisten yksiköiden organisaatio 34. Komission hoitamassa operaation hallinnossa esiintyneet puutteet johtuivat osittain kohdissa 18-20 kuvatusta tilanteesta, mutta epäkohtiin vaikutti paljolti myös organisaation epäkäytännöllisyys ja operaatioon osoitetun henkilöstön soveltumattomuus tehtävään. 35. Palestiinan vaaleja käsittelevän työryhmän perustamista ei tehty asiaan kuuluvalla tavalla: työryhmän kokoonpanoa, vastuita, perusrakennetta ja raportointiin liittyvää käytäntöä ei määritelty asianmukaisesti (18). Lisäksi työryhmä lakkautettiin tosiasiassa ennen kuin hanke saatiin päätökseen. 36. Työryhmälle kuuluneet tärkeimmät tehtävät suoritti ulkopuolinen asiantuntija, jonka kanssa tehtiin palvelusopimus asiantuntija-avun toimittamisesta miehitettyjen alueiden vastuuhenkilölle. Asiantuntijalla oli ratkaiseva asema ohjelman täytäntöönpanossa ja hän osallistui logistiikkatukipalveluja koskevan tarjouskilpailun järjestelyihin, sen ratkaisemiseen sekä sopimuksen valvontaan. Lisäksi hän allekirjoitti komission lukuun palvelusopimuksessa mainittuihin erityisiin toimiin liittyviä hyväksyntöjä. Näin tehdessään hän hoiti tehtäviä, jotka olisivat kuuluneet komission henkilöstösääntöjen alaiselle henkilöstölle. 37. On hankala määritellä, minkä verran sopimusperusteiselle henkilöstölle olisi annettava vastuuta. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut aiemmin esille muissa yhteyksissä (19), että ulkoisten asiantuntijoiden palkkaamisella komission yksiköiden palvelukseen on myös muita haittoja, jotka liittyvät erityisesti jatkuvuuden puuttumiseen ja kyseisten henkilöiden riittämättömiin tietoihin yhteisön säännöistä ja menettelyistä. Tilintarkastustuomioistuimen tässä tapauksessa havaitsemat, menettelyissä esiintyneet säännönvastaisuudet ja puutteet ovat osoitus edellä kuvatusta tilanteesta. 38. Ulkopuolisena konsulttina hankkeessa "Lähi-idän rauhanprosessin EU:n vaalitarkkailun valmistelu" (ks. kohta 22) mukana ollut henkilö osallistui ilman sopimusta kahden kuukauden ajan komission työryhmän työskentelyyn. Kyseinen henkilö osallistui myös Madridin seminaarin (ks. kohta 26 b)) järjestelyihin, jälleen ilman sopimusta. HUOMAUTUKSET LOGISTIIKKATUEN ORGANISAATIOSTA 39. Kun komissio päätti palkata ulkopuolisen organisaation toimittamaan logistiikkatukea EU:n vaaliyksikölle, logistiikan asiantuntijoista koostuvaa ryhmää oli mahdollista hyödyntää tehokkaasti. Sopimuspuoli varmistui ohjelman varainhoidon moitteettomuudesta ja huolehti vaadittujen palveluiden tuottamisesta tehokkaasti. 40. Tulevissa operaatioissa on kuitenkin aihetta tehdä joitakin parannuksia. Tilintarkastustuomioistuimen seuraavat huomautukset perustuvat EU:n vaaliyksikön apulaispäällikön ja logistiikkatukiryhmän johdon kommentteihin (20): a) EU: n vaaliyksikön rakenteessa ja neuvonantajien työnkuvauksessa (21) ei otettu huomioon sitä, että sopimuspuolen oli määrä huolehtia logistiikkatuesta. Teknisen tuen osastoon kuului hallinnon ja varainhoidon neuvonantaja (joka vastasi budjetin hallinnosta, hankinnoista, sopimusten tekemisestä ja kirjanpidosta) sekä logistiikan ja tietoliikenteen neuvonantaja (joka osallistui tarkkailijoiden sijoittamiseen ja tietoliikennevälineistön sekä tarkkailijoiden tarvitseman välineistön hankintaan). Lähes kaikki heidän tehtävänsä olivat päällekkäisiä logistiikkatukiryhmän tehtävien kanssa. Tämän seurauksena kyseisten neuvonantajien, ja erityisesti hallinnon ja varainhoidon neuvonantajan, työpanos jäi vähäiseksi ja epämääräiseksi. b) Alueellisilla koordinaattoreilla oli merkittävä tehtävä varainhoidossa ja hallinnossa (käteiskassan hoito, polttoainetilien ja läsnäololistojen seuranta, päivärahojen ja palkkojen määrittäminen jne.). Näiden tehtävien tehokkaamman toteuttamisen varmistamiseksi koordinaattoreille olisi annettava etukäteen asianmukaiset ohjeet, ja koordinattoreiden toiminta olisi kytkettävä suoraan logistiikkatukiryhmän toimintaan. LOPPUPÄÄTELMÄT 41. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:n vaaliyksikön tilit ja tilinpäätös (liitteet 2 ja 3) on esitetty oikein ja asianmukaisesti ja että ne on laadittu logistiikkatukipalveluista tehdyssä sopimuksessa määrättyjen kirjanpitoperiaatteiden sekä yleisesti hyväksytyn kirjanpitokäytännön mukaisesti. Ne antavat totuudenmukaisen ja oikean kuvan EU:n vaaliyksikön toiminnan tuloksista. 42. EU:n vaaliyksikölle toimitettu logistiikkatuki oli tyydyttävää ja sen avulla edistettiin YUTP:n yhteisen toiminnan tavoitteisiin pääsyä. 43. Vaikka operaatio oli kokonaisuudessaan menestyksekäs, komission noudattamassa menettelyssä logistiikkatukipalveluja koskevan sopimuksen tekemiseksi esiintyi vakavia säännönvastaisuuksia. Ajan vähyys tai muut paineet eivät oikeuta varainhoitoasetuksessa säädettyjen moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattamatta jättämiseen. Menettelyistä olisi aina laadittava vaaditut asiakirjat ja jos tavanomaisesta käytännöstä poiketaan, asiasta on toimitettava etukäteen perustelut, jotka hyväksytään asianmukaisella tasolla. 44. Ohjelman hallinnossa havaittujen yleisten puutteiden korjaamiseksi komission olisi: a) Huomioitava sopimuksissaan kunkin operaation erityistilanne. Sen olisi pyrittävä välttämään standardisääntöjen käyttöä silloin kun kyseiset säännöt ovat epäasianmukaiset tai niitä ei voida noudattaa. Tämä pätee erityisesti todistusasiakirjoihin, valuuttojen muuntamista koskeviin sääntöihin sekä maksumenettelyihin. b) Varmistuttava siitä, että asioita hoitava henkilöstö on kokenutta sekä varainhoidon ja hallinnon menettelyihin hyvin perehtynyttä. c) Vältettävä ulkopuolisten asiantuntijoiden palkkaamista hallinnollisiin tehtäviin silloin kun heidän on määrä ottaa vastattavakseen sellaisia tehtäviä, jotka kuuluvat henkilöstösääntöjen alaisille henkilöille. 45. Yhteistä toimintaa aloitettaessa budjettivaltaa käyttävien viranomaisten olisi varmistuttava siitä, että tehtyjen päätösten avulla saadaan ajoissa käyttöön riittävästi varoja toiminnan tehokkaaseen toteuttamiseen. Mukaan olisi luettava myös valmisteleva työ ennen yhteisestä toiminnasta tehtävää päätöstä sekä itse operaation perustamiseen tähtäävät valmistelut. 46. Yhteisen toiminnan täytäntöönpanossa olisi otettava huomioon, miten logistiikkatuki toteutetaan ja kuka siitä huolehtii. Logistiikkatukiryhmän tentävät ja vastuualueet toiminnan toteutuksesta vastaavassa yksikössä olisi määriteltävä selkeästi. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 5. joulukuuta pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN Presidentti (1) EYVL N:o L 119, 7.5.1994. (2) EYVL N:o L 130, 14.6.1995. (3) EYVL N:o L 238, 6.10.1995. (4) Washingtonissa 28.9.1995 tehdyn tilapäisen sopimuksen liitteessä II oleva V artikla. (5) Komiteasta säädetään 29 päivänä kesäkuuta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1762/92 6 artiklassa (EYVL N:o L 181, 1.7.1992). (6) AEC on komission perustama, Belgian lainsäädännön alainen voittoa tavoittelematon elin (asbl), jonka tehtävänä on palvelujen tuottaminen komissiolle ja erityisesti asiantuntijoiden palkkaaminen komission hankkeisiin. (7) Toinen YUTP:n alaan kuuluva Euroopan unionin yhteinen toiminta. (8) Neuvoston asetuksen 95/403/YUTP 3 artikla. (9) Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 188 c artikla. (10) Euroopan parlamentin budjettivaliokunnan kokous 18.7.1995, PE/III/PV/95-14. Ks. myös 8.9.1995 päivätty parlamentin puhemiehen kirje komission puheenjohtajalle (viite 027075). (11) Budjettikohdan B 0-4 0 määräysten 41 artikla, muut Euroopan unionin yhteiset toimet YUTP:n alalla. (12) Katso tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus n:o 2/96 hallinnon tileistä ja Euroopan unionin hoitamasta hallinnosta Mostarissa, kohta 41 (EYVL N:o C 287, 30.9.1996). (13) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus, annettu 21 päivänä joulukuuta 1977; tilapäinen konsolidoitu teksti; Euroopan komissio (EYVL N:o C 80, 25.3.1991). (14) Komission asetus (Euratom, EHTY, EY) N:o 3418/93, annettu 9 päivänä joulukuuta 1993, tiettyjen 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EYVL N:o L 315, 16.12.1993). (15) Tätä asiaa käsitellään lähemmin varainhoitovuotta 1995 koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa (EYVL N:o C 340, 12.11.1996, kohdat 11.15-11.18). (16) Varainhoitovuovuoden 1994 yleisestä talousarviosta rahoitetuista toimista annettuun tarkastuslausumaan liittyvä erityiskertomus (EYVL N:o C 352, 30.12.1995, kohdat 3.5-3.14). (17) Palveluista tehdyn sopimuksen 18 artiklassa ei hyväksytä minkäänlaisia suullisia sopimuksia. (18) Työryhmän perustamisesta tehty ainoa asiakirja oli hankkeeseen liittyvä esitysluonnos, jota ei koskaan hyväksytty. Vaikka hanke peruutettiin, työryhmää koskevaa ehdotusta ei määritelty uudelleen. (19) Varainhoitovuotta 1991 koskevan vuosikertomuksen kohta 15.60 (EYVL N:o C 330, 15.12.1992) ja varainhoitovuotta 1994 koskevan vuosikertomuksen kohta 10.70 (EYVL N:o C 303, 14.11.1995). (20) Sopimuspuolen antama loppukertomus ja EU:n vaaliyksikön apulaispäällikön kirje (13. maaliskuuta 1996). (21) MED-komitean kokouksesta laadittu asiakirja 120/95, 14.6.1995. LIITE 1 Organisaatiokaavio EUROOPAN UNIONIN VAALIYKSIKKÖ Vaaliyksikön päällikkö Apulaispäällikkö >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> LIITE 2 >TAULUKON PAIKKA> LIITE 3 >TAULUKON PAIKKA> KOMISSION VASTAUKSET JOHDANTO 1.-14. Komissio hyväksyy suurelta osin tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. Komissio kuitenkin painottaisi tuomioistuimen kertomuksessa mainittujen rajoitteiden merkitystä, erityisesti budjettivallan käyttäjän epäonnistumista myöntää riittäviä rahoitusvaroja, jotka olisivat olleet käytettävissä ajoissa tehokkaan täytäntöönpanon mahdollistamiseksi. Toiminnan johtamisesta tehty neuvoston päätös sisälsi muodollisia edellytyksiä, jotka hankaloittivat huomattavasti monimuotoisen toiminnan tehokasta ja ajoissa tapahtuvaa valmistelua ottaen erityisesti huomioon, että vaalien lopullisen ajankohdan myöhäinen julkistaminen merkitsi, että toiminnan oli tapahduttava erityisen lyhyessä määräajassa. Kyseiset aikarajoitukset edellyttivät hyvin nopeita päätöksiä toiminnan toteuttamisesta muun muassa logistiikassa avustavan organisaation valinnan osalta. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia olisi tarkasteltava kyseistä taustaa vasten. HUOMAUTUKSET OHJELMAN RAHOITUSJÄRJESTELYISTÄ 18. b) 10 miljoonan ecun siirto budjettikohtaan B 8-1 0 3 toteutettiin todellakin 28 päivänä heinäkuuta 1996 vastoin Euroopan parlamentin puhemiehen asettamaa edellytystä. Komissio katsoi kuitenkin olevansa pakotettu valitsemaan joko kyseisten ohjeiden noudattamisen sekä samalla hankkeen täytäntöönpanon ja toiminnan moitteettoman etenemisen vaarantamisen tai moitteettoman varainhoidon ja hankkeen tehokkaan valmistelun toteuttamalla siirron heti, kun se oli tullut hyväksytyksi, jotta yhteisön osuus oli käytettävissä mahdollisimman nopeasti arkaluontoisen asian hoitamiseksi parhaalla mahdollisella tavalla. Tilintarkastustuomioistuimen myönteiset päätelmät hankkeen moitteettoman täytäntöönpanon osalta tuntuvat osoittavan, että komission päätös oli perusteltu. 21. Komissio myöntää, että menettely, jossa Ruotsin hallitus rahoitti ensin EU:n vaaliyksikön johtajan tehtävän suorittamisesta aiheutuneet menot, jotka maksettiin lopulta takaisin hankkeen varoista, ei ollut ihanteellinen. Se oli onneton seuraus neuvoston päätöksessä 95/205/YUTP määrätystä edellytyksestä; oli välttämätöntä palkata vaaliyksikön päällikkö hyvissä ajoin ennen vaaleista tehtyä sopimusta asianmukaisen valmistelun aloittamisen mahdollistamiseksi. HUOMAUTUKSET KOMISSION HOITAMASTA HALLINNOSTA Logistiikkatuen valmistelu 22.-23. Vaikka tilintarkastustuomioistuin on oikeassa todetessaan, että selvitystä ei voitu käyttää perusteena logistiikkatukitoiminnan sopimusehtojen laatimisessa, hankkeessa toteutettu selvitys vaikutti osaltaan siihen, että toiminta oli tulokseltaan kokonaisuudessaan menestyksekäs (katso kohta 43). Logistiikkatukipalveluja koskevan sopimuksen tekomenettely 24.-25. Komissio tunnustaa täysin, että se ei noudattanut tyydyttäviä menettelyjä. Talous-ja budjettihallinto 26. Komission vaalitarkkailutehtävän koko ja merkitys tarkoittivat, että ennakkoon tehtävä selvitystyö oli ratkaisevaa tehtävän onnistumisen kannalta. Neuvoston ja parlamentin asettamat edellytykset määrärahojen käytölle merkitsivät, että vaaleihin varattua kymmentä miljoonaa ecua (YUTP-budjettikohta B 8-1 0 3) ei voitu käyttää lainkaan ennen väliaikaisen sopimuksen allekirjoittamista. Sen vuoksi oli tarpeen rahoittaa vaaliohjelman alkuvaiheet ennen väliaikaisen sopimuksen allekirjoittamista toisista budjettikohdista. 28. Komissio huomioi kyseisen asian. Tulojen ja menojen hyväksyjälle tarkoitetut ohjeet, jotka ovat tarpeen tulevaisuudessa vastaavan tilanteen päättämiseksi, toistetaan. 30.-31. Komissio ei pyytänyt sopimuspuolelta vakuutta pankkitakauksen muodossa; sellaista ei ajateltu tarvittavan, koska Crown Agents on täysin brittihallituksen omistama. Komissio kuitenkin myöntää, että tässä kohdin rikottiin asetusta. Logistiikkatukipalveluista tehdyn sopimuksen valvonta 32. On totta, että inhimillisten voimavarojen puute komissiossa aiheutti sen, että toiminta-analyysiä ei voitu toteuttaa enempää toiminnan aikarajoitteiden vuoksi. Komissio teki äärimmäisen vaikeissa toimintaolosuhteissa kaiken mahdollisen Crown Agentsin toimien valvomiseksi, vastasi sen esittämiin tiedusteluihin ja antoi palautetta, vaikka ajanpuute esti komissiota noudattamista usein pitkällisiä menettelyjä tarvittavien siirtojen varmistamiseksi talousarvion muutoksia koskeviin lisäyksiin. 33. Komissio päätti, että koska Crown Agents hoiti sopimuspuolena lippujen tilaamisen, sen piti saada tehdä se omien menettelyjensä mukaisesti, joita komissio piti "järkevinä", kuten tilintarkastustuomioistuinkin myöntää. Kyseistä muutosta ei kuitenkaan formalisoitu tarkistetussa sopimuksessa. Mutta kuten tilintarkastustuomioistuin 40 kohdassa tunnustaa, sopimuspuoli varmisti "ohjelman varainhoidon moitteettomuuden ja huolehti vaadittujen palvelujen tuottamisesta tehokkaasti". Sisäisten yksiköiden organisaatio 34.-37. Erityisryhmän luonteen oli määrä olla joustava ja sen oli tarkoitus mukautua tarpeen mukaan olosuhteisiin joustavassa poliittisessa tilanteessa. Erityisryhmä työskenteli kuitenkin vakaan sisäisen päätöksentekohierarkian rajoissa, johon "ulkopuolinen asiantuntija" kuului. 38. Vaikeudet, joihin kohdassa viitataan, johtuivat siitä, että varoja ei saatu käyttöön ajoissa. HUOMAUTUKSET LOGISTIIKKATUEN ORGANISAATIOSTA 39.-40. Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset käynnissä olevassa vaalitarkkailutoimia koskevassa poliittisessa suunnittelussa. LOPPUPÄÄTELMÄT 41.-46. Komissio on yhtä mieltä siitä, että tilintarkastustuomioistuimen esittämä arvostelu on suurimmaksi osaksi oikeutettua. Komissio haluaa kuitenkin painottaa sen lähestymistavan joustavuutta, jonka se katsoi velvollisuudekseen omaksua toiminnan tarkoituksenmukaisuuden ja aikataulun vuoksi. Komission onnistui merkittävistä menettelyä, aikaa ja henkilöstöä koskevista rajoituksista huolimatta toteuttaa kansainvälisesti tunnustettua vaalitarkkailutoimintaa, joka auttoi laillistamaan historian ensimmäiset Palestiinan vaalit. Komission tukitoimien hoitamiseen valitsema yhtiö laati oman kirjanpitonsa ja rahoitusselvityksensä, ja kuten tilintarkastustuomioistuin saattoi todeta, "EU:n vaaliyksikölle toimitettu logistiikkatuki oli tyydyttävää ja sen avulla edistettiin YUTP:n yhteisen toiminnan tavoitteisiin pääsyä".