Erityiskertomus nro 6/99

täydentävyyden periaatteesta sekä komission vastaukset

(annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 68/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

Yhteenveto

Johdanto

Tässä kertomuksessa käsitellään täydentävyyden periaatetta, joka on yksi neljästä keskeisestä rakennerahastojen toimintaa sääntelevästä periaatteesta. Saadakseen kokonaiskäsityksen siitä, kuinka täydentävyyden tarkistamisesta oli huolehdittu, tilintarkastustuomioistuin selvitti rakennerahastojen kaikkien tavoitteiden (1, 2, 3, 4, 5 a, 5 b ja 6) osalta, millä tavoin kausia 1989 - 1993 ja 1994 - 1999 koskeva tarkistaminen oli toteutettu. Tarkastukset toimitettiin komissiossa sekä paikan päällä Espanjassa, Saksassa, Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kaikille 15 jäsenvaltiolle lähetettiin kysymyslomakkeet (ks. kohdat 1 ja 2).

Tiivistelmä pääasiallisista havainnoista

Täydentävyyden tarkistamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin sekä niiden täytäntöönpanoon komissiossa ja jäsenvaltioissa liittyvät pääasialliset havainnot ovat seuraavat:

a) Säännöksissä oleva täydentävyyden periaatteen määritelmä antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden tulkita periaatetta eri tavoin (ks. kohta 4). Säädettyihin velvoitteisiin ei liity rangaistuksia tai muita seuraamuksia (ks. kohta 6).

b) Täydentävyyden tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat epätarkoituksenmukaiset ja vaikeasti sovellettavat eikä niitä aina noudateta (ks. kohdat 7 - 11).

c) Täydentävyyden tarkistaminen on vaikeaa, koska seurantaan ja tarkastuksiin liittyviä valtuuksia komissiossa ei ole määritelty (ks. kohdat 12 - 13) ja koska asianomaisten pääosastojen (PO) välinen koordinaatio on puutteellista (ks. kohdat 14 - 17). Maksujen lykkäysehtoa, jota sovelletaan silloin, kun on jätetty toimittamatta tietoja, joita tarvitaan täydentävyyden periaatteen noudattamista koskevissa ennakkotarkastuksissa, on käytetty vähän ja toisinaan säännönvastaisesti (ks. kohdat 18 - 21).

d) Kautta 1989 - 1993 koskeva täydentävyyden tarkistaminen jäi joidenkin jäsenvaltioiden osalta vaillinaiseksi (ks. kohdat 24 - 28). Esitettyihin tietoihin vaikuttavien metodologisten puutteiden vuoksi ei ole varmaa, onko periaatetta noudatettu tietyissä jäsenvaltioissa kaudella 1994 - 1999 (ks. kohdat 29 - 38).

Täydentävyyden tarkistamiseen liittyvien metodologisten ongelmien keskeiset syyt ovat seuraavat:

a) Huomioon otettavien julkisten rakenteellisten menojen tai tällaisia vastaavien menojen määritteleminen on vaikeaa, olemassa olevat tilasto- ja talousarviotiedot ovat vajavaisia ja analysoitavien meno-otsakkeiden valitseminen ja tietojen kokoaminen yhteen on ongelmallista (ks. kohdat 40 - 50).

b) Kausien päällekkäisyys vaikeuttaa ohjelmakauden menojen kehittymisen vertaamista viitekauden menojen kehittymiseen. Tosiasiallinen ohjelmakausi ei välttämättä vastaa tarkasteltavia kalenterivuosia, koska kautta on saatettu pidentää maksusitoumusten tekemiseksi ja koska maksujen suorittamiseen tarvitaan vähintään kaksi vuotta, minkä vuoksi ainakin kahta kautta pannaan aina täytäntöön samanaikaisesti. Kausien päällekkäisyys johtaa siis siihen, että tarkistaminen tapahtuu keskenään erilaisten osatekijöiden perusteella, sekä siihen, että ennakkotarkastusten ja välitarkastusten tuloksia ei voida verrata (ks. kohdat 51 - 57).

c) Tiettyä ohjelmakautta koskevien tietojen vertaaminen sitä edeltävän ohjelmakauden tietoihin sekä vertailuarvoksi asetetun lähtötilanteen vaikutus aiheuttavat ongelmia. Esimerkiksi mahdolliset tukikelpoiset menot tai alueet eivät välttämättä ole samat kumpanakin kautena, ja tiettyjen erityistilanteiden, kuten yksityistämisten, vaikutukset on otettava huomioon (ks. kohdat 58 - 63).

d) Menojen maantieteellinen eritteleminen tapahtuu siten, että ne suhteutetaan kyseisten alueiden väestömäärään tai pinta-alaan; tällainen yksinkertaistaminen vähentää kuitenkin merkittävästi tulosten luotettavuutta (ks. kohdat 64 - 68).

Päätelmät

Kertomuksessa esitetyt keskeiset päätelmät ovat seuraavat:

a) Havaitut ongelmat johtuvat pohjimmiltaan siitä, että periaatteen käsitteellinen ja metodologinen kehittäminen on ollut heikkoa, sekä siitä, että ei ole yhdessä onnistuttu luomaan toimivia ja tarkoituksenmukaisia täydentävyyden tarkistamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä (ks. kohta 69).

b) Velvollisuutensa laiminlyöviä jäsenvaltioita varten ei ole olemassa seuraamusmekanismia, mikä ei edistä asiaa koskevien säännösten noudattamista (ks. kohta 70).

c) Tukikelpoisilla alueilla toteutettujen rakenteellisten toimien yksilöinti on epätarkkaa, ja mukaan otetaan runsaasti arvioita ja oletuksia, joita on vaikea tarkistaa (ks. kohdat 71 - 72).

d) Täydentävyyden tarkistaminen tapahtuu erillään käynnissä olevien rakenteellisten toimien seuranta- ja arviointiprosesseista, minkä vuoksi komission ja jäsenvaltioiden tarkistustyöstä on käytännössä vain vähän hyötyä (ks. kohta 73).

e) Komission yksiköissä tällä alalla ilmenevät organisaatioon ja koordinaatioon liittyvät puutteet ovat vähentäneet yksittäisten ponnistusten vaikuttavuutta (ks. kohta 73).

f) Alkavaa ohjelmakautta varten laadittavien täydentävyyden tarkistamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen olisi asianomaisten säännösten mukaisesti oltava nykyistä toimivammat; ne olisi sisällytettävä ohjelma-, seuranta- ja arviointikehyksiin sekä mukautettava käytettävissä oleviin talousarvio- ja tilastotietoihin, joita puolestaan olisi parannettava (ks. kohdat 74 - 75).

Johdanto

1. Tässä kertomuksessa käsitellään rakennerahastojen täydentävyyden tarkistamista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset koskivat kaikkia tavoitteita (1, 2, 3, 4, 5 a, 5 b ja 6), ja ne toimitettiin tutkimalla komission asiakirjoja, lähettämällä kysymyslomakkeet kaikille 15 jäsenvaltiolle ja tekemällä tarkastuskäyntejä vastuullisten viranomaisten luo Espanjassa, Saksassa, Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

2. Rakennerahastojen toiminta perustuu neljään yleisperiaatteeseen: keskittämiseen, kumppanuuteen, ohjelmatyöhön ja täydentävyyteen. Täydentävyyden tarkoituksena on välttää se, että rakennerahastojen määrärahoilla korvattaisiin jäsenvaltion julkisia rakenteellisia menoja tai tällaisia vastaavia menoja alueilla, joille voidaan myöntää tukea jonkin tavoitteen saavuttamiseksi(1).

3. Täydentävyyden käsitettä on pohdittu useaan otteeseen vuoden 1975 jälkeen. Maaliskuun 18 päivänä 1975 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 724/75(2) katsottiin jo, että Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tuki ei saa johtaa siihen, että jäsenvaltiot vähentävät toimintaansa alueiden kehittämiseksi, vaan tuen on täydennettävä tätä toimintaa (johdanto-osan yhdestoista perustelukappale). Euroopan aluekehitysrahastosta ja rakennerahastoista annetuissa asetuksissa on myöhemmin pyritty määrittelemään täydentävyyden käsite entistä paremmin ja tarkentamaan sitä. Euroopan aluekehitysrahastosta annetun asetuksen (ETY) N:o 1787/84(3) 36 artiklassa säädettiin kahdesta täydentävyyden laadusta (hankekohtainen ja ohjelmakohtainen täydentävyys), joista jäsenvaltioiden oli valittava toinen. Kun rakennerahastoja uudistettiin vuonna 1988, valittiin tavoitteittain ja jäsenvaltioittain määritelty ohjelmakohtainen täydentävyys. Käsitettä muotoiltiin uudelleen vuonna 1993, koska periaatteen täytäntöönpanossa oli kohdattu ongelmia. Vuonna 1998 komissio antoi ehdotuksensa rakennerahastoja koskeviksi asetuksiksi vuosia 2000 - 2006 varten, ja niissä se esitteli uudet asiaa koskevat suuntaviivat(4).

4. Täydentävyyden periaate on määritelty uudelleen joka kerran, kun rakennerahastoista annettuja asetuksia on muutettu, mutta se on tästä huolimatta aina esitetty tavalla, joka on antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden tulkita sitä eri tavoin. Esimerkiksi asetuksen (ETY) N:o 4253/889 artiklan 2 kohdassa säädetään, että on otettava huomioon "makrotaloudelliset olosuhteet", "tietyt taloudelliset erityistilanteet", "edellisenä suunnittelukautena rakenteelliseen tukeen osoitettujen julkisten menojen poikkeuksellisen korkea taso" sekä "kansallinen suhdannekehitys".

5. Komissio pyrki täydentämään ja tarkentamaan mainitun 9 artiklan sisältöä liittämällä ilmoituksen 20. heinäkuuta 1993 pidetyn neuvoston kokouksen, jossa hyväksyttiin rakennerahastoja koskevat säännökset, pöytäkirjaan. Tämän kaltainen ilmoitus voi olla sitova ainoastaan laatijansa kannalta, mutta sen ansiosta tiettyjä näkökohtia voitiin selventää.

6. Jäsenvaltioiden velvollisuudet on määritelty edellä mainitussa asetuksessa: niiden on noudatettava täydentävyyden periaatetta, huolehdittava rakenteellisten menojen pitämisestä entisellä tasolla ja toimitettava tarpeellisia tietoja. Sen sijaan näiden velvollisuuksien laiminlyömisen seurauksista ei ole olemassa erityisiä säännöksiä. Maksuja, tarkastuksia sekä tuen vähentämistä, pidättämistä ja peruuttamista koskevat säännökset ovat sidoksissa yksittäisiä interventiomuotoja (toimintaohjelmat, yleiskattavat tuet ja suurhankkeet) koskeviin tukipäätöksiin, kun taas täydentävyyden tarkistamisen on tapahduttava kokonaisvaltaisesti yhteisön tukikehyksen tasolla(5).

Täydentävyyden tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt

7. Säännösten mukaan komission ja asianomaisen jäsenvaltion on sovittava yhdessä täydentävyyden tarkistamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä silloin, kun yhteisön tukikehyksiä laaditaan. Näitä yksityiskohtaisia sääntöjä, joissa joko rajoitutaan ainoastaan viittaamaan säännöksiin tai joihin sisältyy vain hyvin summittaisia standardisääntöjä, ei kuitenkaan aina ole vahvistettu tavoitteita 2 ja 5 b koskevissa yhteisön tukikehyksissä eikä yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa. Komissiossa ja jäsenvaltioissa toimitetut tarkastukset osoittivat, että yksityiskohtaiset säännöt eivät ole täydentävyyden tarkistamisen kannalta riittävät.

8. Yksityiskohtaisten sääntöjen olisi pitänyt olla helposti sovellettavat, ja ne olisi täytynyt mukauttaa jäsenvaltioiden institutionaalisiin, hallinnollisiin ja tilastollisiin piirteisiin. Yksityiskohtaisissa säännöissä, jotka on vahvistettu yhteisön tukikehyksissä ja yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa, ei oteta huomioon jo edellisen kauden aikana kohdattuja tosiasiallisia metodologisia ja käytännön ongelmia. Toisinaan niihin on merkitty, että kyseisellä kaudella sovelletaan samaa menetelmää kuin edellisellä ohjelmakaudella, vaikka minkäänlaista menetelmää ei ollut tuolloin määritelty tai menetelmä on osoittautunut puutteelliseksi. Yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen laatimismenettelyn yhteydessä esitettiin joidenkin jäsenvaltioiden osalta vajavaisia taulukoita ja numerotietoja (ks. kohdat 29 ja 30).

9. Tarkistamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin sisältyy velvoite lähettää määräajoin komissiolle kaikkia asianomaisia alueita ja vyöhykkeitä koskevat yhteenvetotaulukot, joissa on esitetty aiempien vuosien lopullisia tai väliaikaisia menoja sekä jäljellä oleviin vuosiin liittyviä arvioita ja ennusteita. Tällaisen taulukon tietoja on vaikea tarkistaa, koska toisaalta tietoja ei ole eritelty asianmukaisella tavalla alue- ja menoluokkakohtaisesti eikä toisaalta ole eroteltu todellisia menoja ennakoiduista menoista.

10. Tiettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan(6) komission on arvioitava toimitettujen tietojen perusteella, onko täydentävyyden periaate vaarassa jäädä toteutumatta. Komissio voi tällöin tarvittaessa pyytää jäsenvaltiota toimittamaan sille tietyn määräajan kuluessa tiedot toimenpiteistä, jotka jäsenvaltio aikoo toteuttaa niiden rakennerahastojen kannalta tukikelpoisten menojen osalta, joita ei yhteisrahoiteta. Tämän jälkeen komissio voi säädettyjen menettelyjen mukaisesti tehdä asianmukaiset päätökset yhteisrahoitetun osuuden osalta. Lainsäädännössä ei kuitenkaan säädetä menettelyistä, joiden avulla komissio voisi tehdä tällaiset asianmukaiset päätökset. Koska täsmällistä oikeusperustaa ei ole olemassa, mahdollisten päätösten luonnetta ja sisältöä ei myöskään ole määritelty. Näin ollen tätä säännöstä ei ole koskaan sovellettu.

11. Täydentävyyden seurannassa tarvittavat tiedot toimitetaan harvoin yhteisön tukikehyksiin ja yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin merkityissä määräajoissa; joidenkin jäsenvaltioiden ja tavoitteiden osalta niitä ei ole toimitettu lainkaan (ks. kohdat 32 - 35). Tietyt jäsenvaltiot ovat erityisesti tavoitteiden 2 ja 5 b osalta korostaneet, ettei tarkistamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä ole tarkkaa aikataulua tietojen toimittamista varten.

Täytäntöönpano komissiossa

Tarkistamisvaltuuksien jakautuminen

12. Täydentävyyden seurantaan ja valvontaan liittyvää valtuuksien jakautumista ei ilmeisesti ole määritelty tai vahvistettu riittävän tarkasti komission sisällä. Täydentävyyteen liittyviä asioita käsittelee neljä pääosastoa (II, V, VI ja XVI) ja useat yksiköt niiden sisällä. Lukuun ottamatta pääsihteerin jäsenvaltioille 6. elokuuta 1990 osoittamaa kirjettä, jossa kerrotaan, että selvitykset on lähetettävä asiasta vastaavalle pääosastolle sekä pääosastolle II (talous- ja rahoitusasiat), komission asiakirjoissa ei vahvisteta selkeästi valtuuksien jakautumista komission yksiköiden kesken.

13. Kustakin tavoitteesta vastaava pääosasto huolehtii hallinnoinnista, ja pääosastolla II on taloudellisen asiantuntemuksensa ansiosta neuvoa-antava rooli. Tarkoituksena on, että pääosasto II saa vastuussa olevien pääosastojen kautta toimitetut jäsenvaltioiden selvitykset. Sen tehtävä on tarkastaa kyseiset asiakirjat ja lähettää analyysinsä asianomaisille pääosastoille. Tämä menettely ei ole erityisen tehokas. Pääosasto II laatii analyysejä, tekee ehdotuksia ja esittää muutoksia tiettyihin päätöksiin tai pyytää lisätietoja, mutta sen toivomuksia ei aina oteta huomioon, koska se ei osoita pyyntöjä virallisesti jäsenvaltioille eikä ole suoraan yhteydessä niihin. Pääosastoa II ei pääosaston V hyväksymän menetelmän vuoksi pyydetty osallistumaan tavoitteita 3 ja 4 koskevan täydentävyyden tarkistamiseen kauden 1994 - 1999 osalta. Menetelmä perustui otantaan, ja siinä otetaan huomioon tavoitteeseen 1 kuuluvat alueet, joiden osalta täydentävyyden seuranta toteutetaan kyseiseen tavoitteeseen liittyvien yhteisön tukikehysten yhteydessä.

Koordinaatio

14. Pääosastolla VI (maatalous) on tehty vain vähän järjestelyjä täydentävyyden tarkistamista varten. Pääosastolla VI katsotaan, että koska sillä ei ole tehtävän toteuttamisessa tarvittavaa asiantuntemusta, täydentävyyden tarkistaminen on pääosaston II vastuulla. Pääosasto VI ei kyennyt toimittamaan täydentävyyden tarkistamiseen liittyviä asiakirjoja usean jäsenvaltion osalta.

15. Pääosastoon XVI (aluepolitiikka ja koheesio) liittyvä monialainen yksikkö vastaa täydentävyyden seurannasta, joka perustuu pääosaston II työhön. Yksikkö ei kuitenkaan aina saa tietoa asianomaisesta maantieteellisestä alueesta vastaavien virkamiesten ja jäsenvaltion välisestä yhteydenpidosta. Monialaisen yksikön, kustakin maantieteellisestä alueesta vastaavien virkamiesten ja pääosaston II välisen koordinaation puute on syynä siihen, että asiakirjat ovat hajallaan useissa yksiköissä, sekä siihen, että jäsenvaltioiden on oltava yhteydessä moniin eri tahoihin. Tässä tilanteessa yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa hankaloituu ja kustakin käsiteltävästä tapauksesta on vaikea saada kokonaiskuvaa.

16. Pääosastossa V (työllisyys, työmarkkinasuhteet ja sosiaaliasiat) tilanne on edelleen epätyydyttävä huolimatta tilintarkastustuomioistuimen vuonna 1996 Euroopan sosiaalirahastoon (ESR) liittyvien tavoitteiden 3 ja 4 osalta toimittamista tarkastuksista(7). Pääosaston V taloudellisen yksikön tarkastuksesta ja valvonnasta vastaava jaos teki täydentävyyden tarkistamiseksi tavoitteita 3 ja 4 koskevan tarkastuksen vuosien 1990 - 1993 osalta, mutta tarkastuksen tulokset olivat hyvin epätyydyttäviä: seitsemän jäsenvaltion kohdalla (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka ja Yhdistynyt kuningaskunta) niitä ei voitu viedä päätökseen eikä tilanteen korjaamiseksi ole toteutettu minkäänlaisia toimia (ks. kohta 28). Vuosina 1994 - 1999 tietojen analysoiminen jäi vähäiseksi silloinkin, kun eri maantieteellisistä alueista vastaavat virkamiehet saivat asianomaiset tiedot.

17. Näin ollen kaikissa asianomaisissa pääosastoissa ilmeni vakavia koordinaatio-ongelmia. Asiakirjat ovat vajavaisia ja niiden käsittely hajautunutta, joten hallinnointihenkilöstön on hyvin vaikea olla selvillä vallitsevasta tilanteesta. Yksiköiden keskinäiset sekä niiden jäsenvaltioiden kanssa käymät keskustelut ovat usein olleet luonteeltaan epävirallisia eikä niiden tuloksista ole merkintöjä asiakirjoissa. Eräät komission yksiköt pyysivät jäsenvaltioilta tietoja, jotka jäsenvaltiot olivat jo lähettäneet toisille komission yksiköille, mutta joita ei ilmeisesti ollut toimitettu eteenpäin. Tällaisten ongelmien välttämiseksi eräässä jäsenvaltiossa päätettiin, että tiedot lähetetään sekä postitse että sähköpostitse kaikille virkamiehille, jotka mahdollisesti hoitavat asiaa.

Lykkäysehdot

18. Koordinaation puuttumisen seuraukset näkyvät selvästi siinä, miten lykkäysehtoja on sovellettu. Tällaisissa ehdoissa määrätään tuen pidättämisestä ensimmäisen automaattisesti maksetun ennakon jälkeen, jos jäsenvaltio ei ole toimittanut tarpeellisia tietoja, jotka mahdollistavat täydentävyyden tarkistamisen ennalta. Komissio sisällytti ehdot tukipäätöksiin, jotta se voi vaatia tietojen toimittamista. Asetuksen (ETY) N:o 4253/8824 artiklan tarkoituksena on säännellä tukimaksujen pidättämistä, mutta kyse ei ole tämän artiklan soveltamisesta, vaan menettelystä, johon ei ole liitetty asianmukaisia yksityiskohtaisia sääntöjä, eikä ole määritelty perusteita sille, milloin ja miten ehtoja on sovellettava. Ehtoja onkin sovellettu tavoitteisiin 2 ja 5 b, mutta ei muihin tavoitteisiin silloinkaan, kun näihin tavoitteisiin olisi liittynyt tekijöitä, joiden perusteella ehtoja olisi tarvittaessa voitu soveltaa. Joidenkin jäsenvaltioiden kohdalla ehdot oli sisällytetty muutamiin alueellisiin yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin, vaikka täydentävyys on mitattava koko tiettyyn tavoitteeseen kuuluvan aluekokonaisuuden tasolla. Komissio perusteli tätä käytäntöä sillä, että näin vältetään tarvittavat tiedot toimittaneiden alueiden rankaiseminen; käytäntö johtaa kuitenkin jäsenvaltioiden epätasapuoliseen kohteluun.

19. Useissa jäsenvaltioissa tavoitteita 2 ja 5 b koskevasta täydentävyyden tarkistamisesta vastasivat samat yksiköt, ja ne käyttivät kummankin osalta samoja lähestymistapoja ja lähteitä. Lykkäysehtoja käytettiin kuitenkin vain jommankumman tavoitteen yhteydessä. Ainoana selityksenä tälle voivat olla puhtaasti muodolliset seikat ja se, että vastuussa olevat pääosastot ja niiden yhteistyökumppanit jäsenvaltioissa eivät ole samat.

20. Ehtojen soveltamisesta luopuminen ei aina ole tapahtunut virallisten menettelyjen mukaisesti. Ainoastaan yhdessä tapauksessa tällainen päätös annettiin kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi asiasta vastaavan komission jäsenen kirjeellä, johon oli liitetty muutetut tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä vastaavat taulukot. Toisissa tapauksissa ehtojen soveltamisesta luopuminen ilmoitettiin pääjohtajan kirjeellä. Joskus kirjallista ilmoitusta ei annettu lainkaan.

21. Koska useasta lähteestä rahoitetun tuen yhteydessä tehdään yksi kaikkia rahastoja sitova päätös, lykkäysehdot koskevat luonnollisesti jokaista rahastoa. Koordinaation puute sekä tapausten puutteellinen seuranta ja riittämätön varainhoidon valvonta johtivat kuitenkin siihen, että noin 140 miljoonaa ecua maksettiin ennen kuin lykkäysehtojen soveltamisesta oli luovuttu. Kyseiset maksut suoritettiin Euroopan aluekehitysrahastosta (4,3 miljoonaa ecua), EMOTR-ohjausosastosta (2,7 miljoonaa ecua) sekä Euroopan sosiaalirahastosta (133,5 miljoonaa ecua), ja ne koskivat tavoitetta 2 (42,4 miljoonaa ecua vuosina 1994 - 1996 ja 87,8 miljoonaa ecua vuosina 1997 - 1999) sekä tavoitetta 5 b (10,3 miljoonaa ecua). Suurin osa näistä tapauksista kuuluu pääosaston V vastuualueeseen, ja sen olisi täytynyt huolehtia kyseisiin lykkäysehtoihin liittyvästä seurannasta, vaikka sillä ei olekaan päävastuuta näistä tavoitteista. Lykkäysehtojen soveltamisesta huolimatta kaikki asianomaisten jäsenvaltioiden Euroopan sosiaalirahastolle esittämät tukikelpoiset maksupyynnöt täytettiin, mikä osoittaa, että sovelletut valvontamenetelmät olivat puutteelliset.

Menettelyt

22. Komissio ei yleensä lähetä jäsenvaltioiden toimittamien asiakirjojen perusteella tehtyjen analyysien tuloksia asianomaisille kansallisille viranomaisille. Tätä varten ei ole olemassa minkäänlaista menettelyä. Jos komissio ei pidä tietoja riittävinä, se ottaa joskus yhteyttä jäsenvaltioon pyytääkseen lisätietoja. Jos tietojen katsotaan olevan riittävät, jäsenvaltiolle ei aina tiedoteta asiasta. Kansalliset viranomaiset eivät useinkaan ole selvillä siitä, missä vaiheessa asiakirjojen käsittely on, vaikka niiden laatiminen on vaatinut viranomaisilta paljon työtä(8). Toisaalta komission vastauksen puuttuminen ei välttämättä merkitse sitä, että se katsoisi tietojen olevan asianmukaiset - saattaa olla, että komissio ei yksinkertaisesti ole analysoinut tietoja. Komission ja jäsenvaltioiden välistä yhteydenpitoa vaikeutti se, ettei kansallisella tasolla ole seurantakomiteaa niissä tapauksissa, joissa rakennerahastoja säännellään alueellisten yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen eikä yhteisön tukikehyksen avulla. Tavoitteen 1 kohdalla tämä koskee Ranskaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa, tavoitteen 2 kohdalla kaikkia jäsenvaltioita Espanjaa lukuun ottamatta ja tavoitteen 5 b kohdalla kaikkia jäsenvaltioita.

Täydentävyyden tarkistaminen

Johdanto

23. Komissio on antanut vain hyvin vähän tietoja täydentävyyden tarkistamiseksi toteutetuista toimista. Tietoja on annettu ainoastaan yhdessä tiedonannossa alueellista kehitystä ja uudistamista käsittelevälle komitealle(9), yhdessä tavoitteisiin 3 ja 4 liittyvää täydentävyyttä vuosina 1990 - 1993 koskevassa vuosikertomuksessa(10) sekä muutamissa rakennerahastoja koskevien vuosikertomusten kohdissa. Nämä vuosikertomusten kohdat ovat hyvin yleisluontoisia, ja niissä olevat tiedot ovat joskus virheellisiä. Esimerkiksi vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 1995(11) sanotaan, että "ainoastaan tavoitteen 5 b osalta oli mahdollista osoittaa vuonna 1995, että tuen täydentävyyttä oli noudatettu kaikissa jäsenvaltioissa". Useimmat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan olleet toteuttaneet toimia tämän tavoitteen tarkastamiseksi jälkeenpäin, eikä komissio myöskään ollut sitä niiltä pyytänyt(12).

Kausi 1989 - 1993

24. Täydentävyyden periaatteen noudattamista kaudella 1989 - 1993 koskevat jälkitarkastukset jäivät joidenkin jäsenvaltioiden osalta kesken. Tietojen kerääminen, käsittely, lähettäminen ja analysoiminen komissiossa sekä keskustelut ja kirjeenvaihto vievät erittäin paljon aikaa, mikä on vähitellen vähentänyt jäsenvaltioiden ja komission kiinnostusta näihin säännösten mukaisiin toimiin. Tuloksia ei myöskään esitetä virallisesti eikä julkaista, joten jäsenvaltio- ja tavoitekohtaista tilannekatsausta ei ole mahdollista laatia.

25. Tavoitteen 1 piiriin kuuluvasta seitsemästä jäsenvaltiosta (Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka, Portugali, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta) kahdessa (Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta) jälkitarkastuksia ei ole edes aloitettu. Komissio on hyväksynyt mainittujen muiden jäsenvaltioiden esittämät tiedot ja tulokset. Tämä ei kuitenkaan tapahtunut ongelmitta, ja joskus hyväksyntä oli varauksellinen (Kreikka). Joissakin tapauksissa hyväksyminen tapahtui vasta hyvin myöhäisessä vaiheessa (Italian osalta vuonna 1997). Saksassa ei uusien osavaltioiden poikkeuksellisen tilanteen vuoksi toimitettu vuosia 1991 - 1993 koskevaa tarkastusta.

26. Tavoitteen 2 (Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Luxemburg, Ranska, Saksa, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta) tilanne on vielä epäselvempi. Kolme jäsenvaltiota ei ole lähettänyt tietoja lainkaan (Luxemburg, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta), ja kolmen muun jäsenvaltion toimittamat tiedot olivat riittämättömät (Belgia, Saksa ja Tanska). Italian viranomaiset lähettivät vuoden 1988 tiedot vasta toukokuussa 1999.

27. Komissio ei ole aloittanut konkreettisia toimenpiteitä täydentävyyden tarkistamiseksi jälkeenpäin tavoitteen 5 b osalta. Ainoat tehdyt analyysit koskevat lähtötasojen laskemista vuosiksi 1994 - 1999. Ainoastaan yksi jäsenvaltio (Espanja) on oma-aloitteisesti lähettänyt komissiolle lopullisia tietoja, mutta se ei ole saanut vastausta.

28. Komissio julkaisi tavoitteita 3 ja 4 koskevan kertomuksen(13) vuonna 1995. Siinä esitetään jäsenvaltioiden antamien puutteellisten tietojen perusteella toimitetun komission tarkastuksen tulokset(14). Kaikkiin silloisiin 12 jäsenvaltioon liittyvät tiedot on analysoitu; tosin niiden kolmen jäsenvaltion osalta, joita koskee tavoite 1, täydentävyyden tarkistaminen tapahtuu kyseiseen tavoitteeseen liittyvän yhteisön tukikehyksen yhteydessä. Komissio päätteli, että täydentävyyden periaatetta oli noudatettu neljässä maassa (Luxemburg, Portugali, Ranska ja Saksa), että sen noudattamisesta ei ollut täyttä varmuutta kolmessa muussa maassa (Alankomaat, Italia ja Tanska) ja että loppujen viiden jäsenvaltion (Belgia, Espanja, Irlanti, Kreikka ja Yhdistynyt kuningaskunta) kohdalla noudattamista ei ollut lainkaan näytetty toteen. Tältä osin ei vielä ole toteutettu seurantaa, joten täydentävyyden tarkistamista ei ole viety päätökseen.

Kausi 1994 - 1999

29. Suurimmassa osassa yhteisön tukikehyksiä ja yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja esitettiin vaihtelevan tarkasti ennakkotarkastusten ensimmäiset tulokset kauden 1994 - 1999 alussa. Jäsenvaltiot lähettivät tarpeelliset tiedot usein vain muutamia päiviä ennen yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen hyväksymistä tai vasta sen jälkeen. Esimerkiksi tavoitetta 2 vuosina 1994 - 1996 koskeva ennakkotarkastus tehtiin Luxemburgin osalta vasta kesällä 1998.

30. Komissio suoritti ennakkotarkastukset jäsenvaltioiden toimittamien taulukoiden perusteella. Taulukot on tavallisesti koostettu useista alueellisista, alakohtaisista ja muista tiedoista. Niiden luotettavuus voidaan arvioida asianmukaisesti ainoastaan silloin, kun tiedetään, mistä tiedot ovat peräisin ja miten taulukot on laadittu. Näin ei kuitenkaan yleensä ole. Koska ei ole olemassa menetelmiä ja välineitä, joiden avulla voitaisiin analysoida jäsenvaltioiden saamien tulosten luotettavuutta, komissiolle ei ole jäänyt muuta vaihtoehtoa kuin hyväksyä kansallisten viranomaisten tekemät johtopäätökset.

31. Taulukoissa 1 ja 2 on esitetty vuosittaisina keskiarvoina kehittämiseen käytetyt määrät niiden alueiden osalta, jotka yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen mukaisesti kuuluvat tavoitteeseen 1. Taulukoista ilmenevät huomattavan suuret erot saattavat joissakin tapauksissa johtua jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laadusta ja määrästä. Jäsenvaltioiden toimittamien kautta 1994 - 1999 koskevien tietojen mukaan rakennerahastot rahoittaisivat esimerkiksi 39,7 prosenttia tavoitteeseen 1 kuuluvien alueiden kehittämiseen Ranskassa käytetyistä julkisista menoista, joiden kokonaismäärä on 919,9 miljoonaa ecua, kun taas Saksassa vastaava prosenttiosuus olisi 4,5 prosenttia 50646 miljoonan ecun kokonaismäärästä. On ilmennyt, että Ranskan ja Saksan soveltamien menetelmien vuoksi alueelliseen kehittämiseen käytetyt määrät aliarvioitiin Ranskan ja yliarvioitiin Saksan osalta. Koska jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ovat melko vaihtelevia ja koska jäsenvaltioiden sosiaalis-taloudelliset tilanteet ja prioriteetit ovat erilaiset, tällaisten vertailujen perusteella on kuitenkin vaikea tehdä johtopäätöksiä.

32. Välitarkastukset on toteutettu eri tavoitteiden yhteydessä eri tavoin. Ranskaa lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot ovat - tosin huomattavasti myöhässä - saattaneet menotaulukkonsa ajan tasalle tavoitteiden 1 ja 6 osalta.

33. Tavoitteen 2 kohdalla vuosia 1994 - 1996 koskevat välitarkastukset toimitettiin vasta vuosien 1997 - 1999 ennakkotarkastusten yhteydessä. Tukimäärien siirrot näiden kausien välillä, kausien päällekkäisyys ja niiden suhteellinen lyhyys aiheuttavat vakavia ongelmia, joita ei vielä ole ratkaistu. Ei ole varmaa, onko mahdollista toteuttaa kahta erillistä jälkitarkastusta kausien 1994 - 1996 ja 1997 - 1999 osalta, ja joissakin jäsenvaltioissa harkitaan ainoastaan yhden tarkastuksen toimittamista. Ainoa tästä menettelystä saatava etu on ajan voittaminen odotettaessa perusongelman ratkaisemiseksi tarvittavien metodologisten pohdintojen tuloksia.

34. Pääosaston V hallinnointia koskevissa tarkastuksissa ilmeni, että yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa vahvistettuja tietojen toimittamisaikatauluja ei useinkaan ollut noudatettu tavoitteiden 3 ja 4 yhteydessä. Useat jäsenvaltiot eivät olleet lähettäneet minkäänlaisia tietoja. Tarkastusten seurauksena komissio muistutti tiettyjä jäsenvaltioita niiden velvollisuudesta toimittaa säädetyt välitarkastukset.

35. Neljässä jäsenvaltiossa (Belgia, Luxemburg, Ranska ja Tanska) ei ollut lainkaan tehty tavoitetta 5 b koskevia välitarkastuksia. Italian viranomaiset toimittivat kyseisen tarkastuksen vasta vuoden 1998 lopussa. Täydentävyyden tarkistamiseen liittyy tavoitteen 5 a osalta tiettyjä ongelmia, koska sen soveltamismenettelyt ovat erilaiset kuin muiden tavoitteiden. Esimerkiksi yhteisön rahoituksen myöntäminen asetuksissa (ETY) N:o 2328/91(15) ja (EY) N:o 950/97(16) säädetyille toimenpiteille ei tapahdu yhtenäisen ohjelma-asiakirjan täytäntöönpanon avulla vaan siten, että korvataan toteutuneet menot. Komissio aloitti täydentävyyden tarkistamista koskeviin yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvät keskustelut jäsenvaltioiden kanssa tämän tavoitteen osalta vasta vuonna 1995. Keskustelujen perusteella ei vielä ole sovittu tarkoituksenmukaisista menettelyistä.

36. Joidenkin jäsenvaltioiden osalta on epävarmaa, onko täydentävyyden periaatetta noudatettu kaudella 1994 - 1999. Kaksi jäsenvaltiota (Espanja ja Saksa) ilmoitti jo vastaavia yhteisön tukikehyksiä hyväksyttäessä, että ne eivät asetuksen (ETY) N:o 4253/889 artiklan 2 kohdassa mainittujen täydentävyyden periaatteesta poikkeamisen mahdollistavien olosuhteiden vuoksi voi taata rakenteellisten menojensa pysymistä edeltävän ohjelmakauden tasolla (ks. kohta 4). Jos yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa ei lopulta voida pitää menoja samalla tasolla kuin edeltävällä kaudella, kyseiset jäsenvaltiot saattavat vedota asetuksessa säädettyihin poikkeamisen mahdollistaviin olosuhteisiin.

Taulukko 1

Tavoitteeseen 1 kuuluvilla alueilla kehittämiseen käytetyt määrät yhteisön tukikehysten tai yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ennakkotarkastusten perusteella

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2

Tavoitteeseen 1 kuuluvilla alueilla kehittämiseen käytetyt määrät yhteisön tukikehysten tai yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ennakkotarkastusten perusteella

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

37. Kauteen 1994 - 1999 on vaikuttanut yleinen budjettialijäämien pieneneminen. Taulukosta 3 ilmenee julkishallinnon yksiköiden kiinteiden bruttoinvestointien muutos, joka on hyvä julkisiin investointeihin liittyvien menojen kehittymisen osoitin. Nämä menot vähenivät huomattavasti useimmissa jäsenvaltioissa; vuosina 1991 ja 1992 ne olivat 3 prosenttia bruttokansantuotteesta, mutta laskivat yleisesti ottaen 2,7 prosenttiin vuonna 1994 ja 2,1 prosenttiin vuonna 1998, mikä on osittain seurausta liikenne-, energia- ja televiestintäalojen kaltaisilla aloilla toteutetuista yksityistämistoimista. On huomattava, että menot on kirjattu täydentävyyden tarkistamiseksi tehtyihin laskelmiin absoluuttisina, eikä talouskasvun muutoksia ole niin ollen otettu huomioon.

38. Työllisyyden parantamiseksi toteutettuihin aktiivisiin toimenpiteisiin liittyvien menojen kehitystä voitaisiin käyttää osoittimena erityisesti tarkistettaessa täydentävyyden toteutumista tavoitteiden 3 ja 4 yhteydessä. Kaudella 2000 - 2006 nämä menot ovat äskettäin määriteltyjä tavoitteita 2 ja 3 koskevien tarkastusten perustana. Komissiolla on kuitenkin käytettävissään vain vähän tilastotietoja, joten se käyttää hyväkseen OECD:n julkaisemia lukuja. Komissio aikoo luoda työllisyyspolitiikkaa koskevien tietojen laadun, luotettavuuden ja vertailtavuuden parantamiseksi tietokannan, joka alkanee toimia vuoden 2000 kuluessa. Näihin aktiivisiin toimenpiteisiin liittyvien menojen kehitys on hyvin kiinteästi sidoksissa työttömyysasteeseen. Toisaalta aktiiviseen työllisyyspolitiikkaan liittyvien menojen huomattavan laskun taustalla voi olla työttömyyden merkittävä väheneminen, kuten Suomessa on havaittu tavoitteiden 3 ja 4 yhteydessä. Toisaalta myös työttömyysasteen kasvu voi johtaa aktiivisiin toimenpiteisiin liittyvien menojen alenemiseen, kun aktiiviset toimenpiteet korvataan passiivisilla, kuten on huomattu Saksan uusissa osavaltioissa.

Todetut ongelmat ja niiden syyt

Johdanto

39. Analysoitaessa komission asiakirjoja, tehtäessä tarkastuskäyntejä paikan päällä ja tarkasteltaessa kysymyslomakkeissa saatuja vastauksia havaittiin useita metodologisia ongelmia. Tähän on monta syytä: periaatteelle ei ole kehitetty teoreettista perustaa, joka olisi mahdollistanut tarkan ja kaikkien osapuolten perusteellisesti tunteman metodologisen kehyksen laatimisen; tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat jäsenvaltioiden erityisolosuhteiden ja käytettävissä olevien tietojen kannalta epätarkoituksenmukaiset; ennakkotarkastukset tehdään kiireessä eikä kaudella 1989 - 1993 ilmenneitä ongelmia ole tarkasteltu kriittisesti. Lisäksi erityisesti tavoitteita 2 ja 5 b koskevat tiedot, joiden avulla täydentävyys voitaisiin tarkistaa, kootaan lukuisista erilaisista lähteistä, jotka eivät aina ole luotettavia ja ajan tasalla. Tämän vuoksi mukaan otetaan liikaa arvioita ja oletuksia. Havaitut vaikeudet osoittavat, että täydentävyyden tarkistaminen on tehtävä nykyistä selvemmäksi, toimivammaksi ja yksinkertaisemmaksi.

Taulukko 3

Julkiset investointimenot (julkishallinnon kiinteät bruttoinvestoinnit prosentteina BKT:sta)

>TAULUKON PAIKKA>

Huomioon otettavat menot ja tietojen kerääminen

40. Ei ole helppoa määritellä, mitkä julkiset rakenteelliset menot tai tällaisia vastaavat menot on otettava huomioon. Näiden menojen on oltava luonteeltaan ja tarkoitukseltaan sellaisia, että ne voidaan yhteisrahoittaa rakennerahastoista, mukaan lukien menot, joita ei kuitenkaan ole yhteisrahoitettu tällä tavoin(17). Teoriassa on siis tarpeen yksilöidä kaikki kunkin tavoitteen kannalta mahdollisesti tukikelpoiset menot(18).

41. Käytännössä joillakin esitetyistä taulukoista pyritään ilmeisesti osoittamaan, että yhteisön tuki kyetään hyödyntämään, tai todistamaan yhteisrahoituksen olemassaolo, eikä niinkään tarkistamaan täydentävyyttä. Huomioon otetut menot, joiden täydentävyys tarkastetaan ennalta, vastaavat toisinaan suurin piirtein yhtenäisen ohjelma-asiakirjan rahoitussuunnitelmaa. Useissa maissa on tavoitteiden 3 ja 4 yhteydessä analysoitu ainoastaan yhteisrahoitetut menot.

42. Huomioon otettavat menot ovat lisäksi sellaisia, että ne ovat kansallisen, alueellisen tai paikallisen julkishallinnon suorittamia tai julkisia palveluja tuottavien (julkisessa asemassa olevien, puolijulkisten tai osittain julkisten) tahojen tai joissakin tapauksissa yksityisten yritysten suorittamia.

43. Yksikään jäsenvaltio ei ole kyennyt erittelemään kaikkia tällaisten hallinnollisten yksiköiden, elinten tai yritysten tukimenoja. Asianomaisten yksityisten(19) yritysten tukimenot otetaan huomioon vain harvoin, vaikka niiden merkitys rakennerahastojen rahoituskehyksien sekä infrastruktuureihin liittyvien investointien yhteydessä on kasvanut. Se, missä määrin eri julkisten elinten ja yritysten tukimenot otetaan huomioon, vaihtelee huomattavasti. Joissakin tapauksissa ne on jätetty täysin huomiotta, kun taas toisaalla on tehty suuria ponnistuksia niiden yksilöimiseksi ja arvioimiseksi.

44. Useiden jäsenvaltioiden oli vaikeaa saada kattavia tietoja paikallistasolla aiheutuneista julkishallinnon tukimenoista. Monissa tapauksissa niitä ei ole otettu lainkaan huomioon, vaikka niiden määrä on merkittävä. Joskus ainoastaan keskushallinnon tai alueellisen tason tukimenot on eritelty. Monet jäsenvaltiot ottavat tavoitteiden 3 ja 4 osalta huomioon vain keskushallinnon tukimenot.

45. Analysoitavien meno-otsakkeiden valinta ei myöskään ole ongelmatonta. Komissio esitti vuonna 1993 tavoitteeseen 1 liittyvän ehdotuksen Yhdistyneiden kansakuntien tilastolliseen luokitteluun (julkisen sektorin tehtäväluokitus; classification of the Functions of Government, COFOG) perustuviksi käyttötarkoituksen mukaisiksi menoluokiksi. Mikään jäsenvaltio ei kuitenkaan koosta täydentävyyteen liittyviä tietoja käytettävissä olevista tilastoista, vaan pikemminkin talousarviotietojen perusteella, ja talousarviotiedot luokitellaan toisella tavalla. Kyseeseen tulevien menojen yksilöiminen on monimutkainen tehtävä, joka on hoidettava tapauskohtaisesti.

46. Vertailtaessa keskushallinnon talousarviomenoja alueiden ja muiden yhteisöjen talousarviomenoihin havaitaan, että samat menot, erityisesti valtion tuet ja julkishallinnon yksiköiden väliset siirrot, on voitu kirjata useaan otteeseen. Ainoastaan julkishallinnon yksiköiden konsolidoidun tilin avulla voitaisiin välttää menojen kirjaaminen kahdesti(20).

47. Tavoitteiden 2 ja 5 b yhteydessä valitut meno-otsakkeet ovat joissakin tapauksissa samat, mutta toisinaan ne vain muistuttavat toisiaan tai ovat jopa aivan erilaiset. Koska tavoitteet 2 ja 5 b ovat luonteeltaan alueellisia ja tavoitteet 3 ja 4 kansallisia, on lisäksi yleistä, että samat tukimenot otetaan huomioon kahdesti. Toisinaan analyyseihin on sisällytetty myös tukimenoja, joita ei olisi pitänyt ottaa huomioon. Saksassa oli tavoitteen 1 yhteydessä otettu työttömyyskorvauksia mukaan rakenteellisena tukena.

48. On lähes mahdotonta eritellä kaikkia asiaan liittyviä menoja(21). Tästä syystä kaikki jäsenvaltiot ovat yksinkertaistaneet tietojen käsittelyä. Tämä ei kuitenkaan aina tapahdu tietyn taloudellisen logiikan vaan tietojen saatavuuden mukaan, mikä ei takaa lähestymistavan johdonmukaisuutta.

49. Esimerkiksi Ranskan viranomaiset laskivat mukaan ainoastaan menot, jotka oli kirjattu valtion ja alueiden välisiin ohjelmasopimuksiin. Viranomaiset olivat sitoutuneet tavoitteeseen 1 liittyvissä yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa toimittamaan komissiolle 31. joulukuuta 1994 mennessä uuden ohjeellisen rahoitustaulukon, johon sisältyisi arvio kaikista rakennerahastojen kannalta tukikelpoisista julkisista menoista. Arvio perustuisi keskeisiin tekijöihin, jotka kattavat pääosan kyseisistä tukikelpoisten alueiden menoista. Kyseisen taulukon avulla olisi tarkoitus seurata täydentävyyttä. Tietoja ei kuitenkaan ole vielä toimitettu.

50. Komissio totesi jo tavoitteiden 3 ja 4 yhteydessä(22), kuinka vaikeaa - ellei mahdotonta - on määrittää kaikki Euroopan sosiaalirahaston toimialaan kuuluvat menot. Tämän vuoksi se päätti perustaa kautta 1994 - 1999 koskevat laskelmansa edustavaan otokseen organisaatioita. Valittuja perusoletuksia ei kuitenkaan vahvistettu, joten tämä lähestymistapa ei mahdollista täydentävyyden tarkistamista asianmukaisesti, sillä vertailut perustuvat hyvin erilaisiin osatekijöihin. Tavoitteisiin 3 ja 4 kuuluvilla aloilla myönnetty tuki vaihteli erityisen suuresti etenkin taloussuhdanteiden mukaan, ja suhdanteet eivät pysyneet vakaina kumpanakaan vertailtavana kautena. Lisäksi jotkin valituista organisaatioista ovat Euroopan sosiaalirahaston suurimpien edunsaajien joukossa, mikä johti siihen, että tulokset sopivat paremmin yhteisrahoituksen kuin täydentävyyden tarkistamiseen.

Kausien päällekkäisyys

51. Toinen suuri ongelma on kausien päällekkäisyys. Ohjelmakauden menojen kehittymistä on voitava täydentävyyden tarkistamisen avulla verrata viitekauden menojen kehittymiseen. Ohjelmakausi ei kuitenkaan välttämättä vastaa tarkasteltavia kalenterivuosia. Kautta saatetaan pidentää maksusitoumusten tekemiseksi, minkä lisäksi se jatkuu maksujen suorittamisen vuoksi ainakin kahdella vuodella; tämä johtaa aina siihen, että vähintään kahta kautta pannaan täytäntöön samanaikaisesti.

52. Jos halutaan maksujen tapahtuvan sen ohjelmakauden aikana, johon ne kuuluvat, on odotettava vielä ainakin kaksi vuotta ja tehtävä useita mukautuksia, jotta asianomaisessa yhteisön tukikehyksessä mainittujen kalenterivuosien jälkeen toteutuneet menot voidaan kohdentaa. Tätä menetelmää voitaisiin soveltaa yhteisrahoitettuihin menoihin, mutta sillä ei voida ratkaista muihin kuin yhteisrahoitettuihin menoihin liittyvää ongelmaa, vaikka nekin olisi otettava huomioon.

53. Toinen mahdollisuus on, että mukaan otetaan vain tarkasteltavina kalenterivuosina toteutuneet menot riippumatta siitä, mihin yhteisön tukikehyksistä ne kuuluvat. Tämä olisi käytännöllinen ratkaisu, mutta se ei ole rakennerahastojen toimintaperiaatteiden mukainen. Komissio valitsi vuonna 1996 jälkimmäisen vaihtoehdon, vaikka tietyt jäsenvaltiot olivat noudattaneet ensin mainittua lähestymistapaa.

54. Kautta 1994 - 1999 koskevat ennakkotarkastukset sekä vastaaviin yhteisön tukikehyksiin ja yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin sisältyvät taulukot tehtiin kuitenkin sen oletuksen perusteella, että kaikki määrärahat maksetaan näiden vuosien kuluessa. Oletus oli rahastojen täytäntöönpanoa koskevat säännökset huomioon ottaen epärealistinen. Tämän vuoksi täydentävyyden tarkistaminen ennakolta ei tapahtunut johdonmukaiselta perustalta. On pantava merkille, että monet kauden 1989 - 1993 interventioista ovat yhä päättämättä; että kaudella 1994 - 1996 on tapahtunut tavoitteen 2 osalta myöhästymisiä, joiden vuoksi huomattavia määriä rahastojen varoja siirrettiin vuosille 1997 - 1999; ja että suurin osa kauden 1994 - 1999 interventioista päätetään vasta vuonna 2002 tai sen jälkeen.

55. Useimmat jäsenvaltiot analysoivat kansalliset tukimenonsa suoritettujen maksujen perusteella. Eräät jäsenvaltiot, kuten Ranska ja Belgia, käyttävät perustana joko ennakoituja tai toteutuneita talousarviositoumuksia.

56. On paradoksaalista, että yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen perusteella toteutettujen menojen määrittäminen on eräs täydentävyyslaskelmien heikoimmista osatekijöistä niin rakennerahastojen kuin niiden kansallisten yhteistyökumppaneidenkin osalta. Monet jäsenvaltiot tyytyvät erilaisissa taulukoissaan toistamaan rakennerahastojen ja niiden kansallisten yhteistyökumppaneiden rahoitussuunnitelmissa olevat tiedot sellaisina kuin ne on esitetty yhteisön tukikehyksissä ja yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa.

57. Ennakkotarkastukset ja välitarkastukset toimitetaan siis erilaisten ja vaikeasti vertailtavissa olevien osatekijöiden perusteella. Jo päättyneisiin varainhoitovuosiin liittyviä maksuja ei ole eroteltu ennakkoarvioista eikä maksusitoumuksista.

Lähtötilanne ja tietojen vertailtavuus

58. Lähtötilanne on täydentävyyden tarkistamisen keskeisiä tekijöitä. Rakenteellisten menojen muutoksia tietyn kauden aikana on verrattava kyseistä kautta edeltävään tilanteeseen. Kauden 1989 - 1993 yhteydessä jäsenvaltiot saattoivat valita viitekaudeksi vuodet 1987 - 1988 tai näiden keskiarvon. Ei kuitenkaan vaikuta järkevältä antaa jäsenvaltioille mahdollisuus valita viitekausi, kun eri tulokset ovat jo tiedossa. Joissakin tapauksissa, kuten Alankomaiden kohdalla tavoitteen 2 osalta ja Ranskan kohdalla tavoitteiden 3 ja 4 osalta, viitekauden valinta saattoi vaikuttaa siihen, todettiinko täydentävyyden periaatetta noudatetun vai ei.

59. Kautta 1994 - 1999 verrataan edeltävään kauteen; poikkeuksena ovat uudet jäsenvaltiot, jotka saivat ennakkotarkastuksen yhteydessä päättää viitekaudesta. Tavoitteen 6 osalta Ruotsi valitsi vuosien 1995 - 1999 viitekaudeksi vuodet 1991 - 1992 ja Suomi vuoden 1993.

60. Eräs vakava ongelma koskee tietyn kauden tietojen vertaamista edellisen kauden tietoihin. Tietyllä kaudella mahdollisesti tukikelpoiset menot eivät säännösten muuttumisen vuoksi ole välttämättä samat kuin edeltävällä kaudella. Sama koskee myös tukikelpoisia alueita ja vyöhykkeitä. Taulukot on mukautettava uuteen tilanteeseen, jotta vertailu voidaan tehdä luotettavasti; esimerkiksi kautta 1989 - 1993 kuvaavat taulukot on laskettava uudelleen siten, että uudet tukikelpoiset vyöhykkeet ja menoluokat otetaan mukaan.

61. Määriteltäessä uudelleen tavoitetta 4 mukaan on toisinaan kauden 1994 - 1999 osalta otettu tiettyjä menoluokkia, jotka kuitenkin on jätetty huomiotta edellisen kauden yhteydessä. Tästä seuraa menojen keinotekoinen kasvu(23). Muidenkin tavoitteiden yhteydessä on tiettyjen menoluokkien osalta usein nähtävissä tämä sama ilmiö.

62. Yksi niistä taloudellisista erityistilanteista, jotka on otettava huomioon täydentävyyden yhteydessä, on yksityistäminen. Useissa tarkistamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä määrätään, että kansallisten viranomaisten on ilmoitettava komissiolle kaikista osittaisista tai täydellisistä yksityistämistoimenpiteistä, jotta komissio voi yhdessä kansallisten viranomaisten kanssa määritellä tapauskohtaisesti menettelyt niiden ottamiseksi huomioon. Näitä säännöksiä on sovellettu vain harvoin. Vaikka yksityistäminen on merkittävä ilmiö, vain vähän käytännön toimenpiteitä on yleisesti ottaen toteutettu sen varmistamiseksi, että vertailujen perusta on homogeeninen. Koska täsmällistä metodologista kehystä ei ole olemassa, tarkastuksia on useimmiten jatkettu ikään kuin mikään ei olisi muuttunut. Toisissa tapauksissa komissio on antanut jäsenvaltioiden valita, poistetaanko kyseiset tukimenot kumpaakin tarkasteltavaa kautta kuvaavista taulukoista vai säilytetäänkö ne. Jos menot ovat pienentyneet, on kaikin tavoin jäsenvaltion - joka on jo tietoinen tuloksista - edun mukaista poistaa ne taulukoista. Koska asianomaisten otsakkeiden (televiestintä, energia jne.) merkitys on suuri, tämä yksinkertainen toimenpide voi muuttaa lopputulosta ratkaisevasti. On myös huomattava, että yksityinen sektori vastaa yhä useammin sellaisista investoinneista, jotka perinteisesti ovat kuuluneet julkiselle sektorille(24). Tätäkään ilmiötä ei ole otettu vertailuissa huomioon.

63. Jäsenvaltiot ovat viime vuosien aikana toteuttaneet huomattavia toimenpiteitä metodologian parantamiseksi, mutta aiempiin vuosiin, erityisesti kuhunkin viitekauteen, liittyviä mukautuksia ei kuitenkaan ole aina tehty toimenpiteen monimutkaisuuden ja kalleuden vuoksi. Asianmukaisia vertailuja on vaikea tehdä, joten on jouduttu turvautumaan ekstrapolointiin ja arvioiden laatimiseen.

Menojen alueellinen eritteleminen

64. Menojen eritteleminen tavoitteisiin 2 ja 5 b kuuluvien tukikelpoisten vyöhykkeiden perusteella on vaikeaa, joten komissio hyväksyi käytännöllisen lähestymistavan tukimenojen alueellista erittelemistä varten. Lähestymistapa perustuu siihen, että alueelliset tai jopa kansalliset tukimenot jaotellaan vyöhykkeittäin ennen kaikkea suhteessa asianomaisen vyöhykkeen asukasmäärään tai pinta-alaan. Tämä lähestymistapa haittaa täydentävyyden luotettavaa tarkistamista tavoitteiden 2 ja 5 b osalta.

65. Lähtökohtana on, että rakenteellinen tuki jakautuu tasaisesti tukikelpoisten alueiden ja muiden alueiden kesken. Tällainen yksinkertaistaminen aiheuttaa kuitenkin väistämättä yli- ja aliarviointeja, ja siksi ei ole mahdollista selvittää, onko rakennerahastojen tukea käytetty korvaamaan kansallisia menoja tukikelpoisilla alueilla.

66. Arviot, joita on tehty myönnettäessä tukea tukikelpoisille vyöhykkeille, johtavat toisinaan hyvin kyseenalaisiin tuloksiin. Ranskassa yhden tukikelpoisen vyöhykkeen tukimenot ovat menetelmän soveltamisen vuoksi tiettyjen menoluokkien osalta suuremmat kuin koko alueen menot yhteensä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa maaseutua koskevat tukimenot on suhteutettu pääasiassa kaupungeissa asuvan väestön määrään, jolloin tietyille vyöhykkeille myönnetyn tuen määrä on pienempi kuin yhtenäisen ohjelma-asiakirjan mukainen määrä. Italiassa menoja ei eritellä alueittain, vaan kokonaisvaltaisesti suhteessa kauden 1994 - 1999 tukikelpoisen väestön määrään; tavoitteen 5 b osalta menoja verrataan lisäksi kauden 1989 - 1993 menoihin, jotka on laskettu tukikelpoisen väestön silloisen, nykyistä paljon pienemmän, määrän perusteella.

67. Myös tukikelpoisia alueita ja vyöhykkeitä koskevia epäselvyyksiä on havaittu. Italiassa mukaan otettiin kaksi vyöhykettä (Trento ja Bolzano), jotka eivät kuulu tavoitteen 2 tukikelpoisiin vyöhykkeisiin. Tavoitteen 5 b yhteydessä kauden 1994 - 1999 osalta alun perin tutkitut alueet olivat edellisen kauden tukikelpoisia alueita.

68. Yhteisöaloitteiden ja muiden yhteisön toimien käsittelyyn liittyy myös runsaasti ongelmia. Ennakkotarkastuksissa ei ole puututtu tähän tärkeään asiaan. Lukuun ottamatta niitä jäsenvaltioita, jotka ovat tavoitteen 1 kannalta kokonaan tukikelpoisia, vain harvat jäsenvaltiot ovat ottaneet yhteisöaloitteet huomioon. On totta, ettei yhteisöaloitteiden valitsemista ja alueellista erittelemistä ole helppo toteuttaa. Useimmat jäsenvaltiot ovatkin yksinkertaisesti sivuuttaneet koko kysymyksen. Näin ollen tämän kaltaisiin ohjelmiin kuuluvaa tukea pidetään kokonaan kansallisesti rahoitettuna, ja jäsenvaltion rakenteellisen tuen määrä kasvaa keinotekoisesti. Kahdessa jäsenvaltiossa (Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta) yhteisöaloitteet otettiin asianmukaisesti huomioon viitekauden (1989 - 1993) osalta, mutta ei tarkasteltavan kauden (1994 - 1999) osalta, mikä vääristi tuloksia vielä enemmän.

Päätelmät

69. Täydentävyyden periaate on melko selkeä käsite (kansallista tukea ei voida korvata rakennerahastojen myöntämällä tuella), mutta sen soveltamisessa käytäntöön havaittiin suuria vaikeuksia, jotka johtuivat periaatteen heikosta käsitteellisestä ja metodologisesta kehittämisestä. Komission ja jäsenvaltioiden välisessä yhteistyössä ei ole onnistuttu laatimaan toimivia täydentävyyden tarkistamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. On ehdottomasti tarpeen määritellä täydentävyyden periaatteen täsmällinen sisältö kehittämällä tarkoituksenmukainen ja pysyvä metodologia, joka mahdollistaa täydentävyyden tarkistamisen. Komission olisi myös luotava sellaiset välineet, joiden avulla se voi selvittää jäsenvaltioiden toimittamien tietojen johdonmukaisuuden ja luotettavuuden.

70. Säännösten mukaan jäsenvaltioiden on pidettävä rakenteellinen tuki entisellään ja annettava komissiolle tarpeelliset rahoitusta koskevat tiedot, mutta rangaistuksista tai muista oikeudellisista seuraamuksista ei ole säädetty.

71. Missään jäsenvaltioissa ei ole eritelty kaikkea kansallisen, alueellisen ja paikallisen hallinnon sekä julkisia palveluja tuottavien tahojen ja tietyissä tilanteissa myös julkisten ja yksityisten yritysten tukikelpoisille alueille myöntämää rakenteellista tukea. Erittelyjä laaditaan ainoastaan täydentävyyden laskemista varten. Joissakin jäsenvaltioissa toteutetaan merkittäviä yksittäisiä toimenpiteitä, joiden avulla pyritään kokoamaan yhteen kaikki myönnetyt tuet, mutta tuloksia ei tehtävän laajuuden takia voida koskaan pitää luotettavina. Sitä paitsi koko prosessi on vaikeasti tarkistettavissa, koska mukana on paljon arvioita ja oletuksia.

72. Tarkistamisen laatu on myös sidoksissa tukikelpoisten alueiden tai vyöhykkeiden sekä osapuolten määrään. Näin ollen tarkistaminen on helpompaa maissa, jotka ovat tavoitteen 1 mukaan kokonaan tukikelpoisia. Jos tukikelpoiset alueet tai vyöhykkeet eivät vastaa minkäänlaisia tilastollisia tai hallinnollisia yksiköitä, arvioinnit johtavat keinotekoisiin tuloksiin.

73. Täydentävyyden tarkistaminen on erillinen toimenpide, jota ei ole liitetty seurantaan eikä arviointeihin. Jäsenvaltiot ja komissio toteuttavat täydentämisen tarkistamiseksi toimenpiteitä, jotka usein edellyttävät runsaasti henkilöstöä ja muita resursseja, mutta toimenpiteiden merkitys jää vähäiseksi, jollei niistä ole käytännön seurauksia. Myös komission yksiköiden organisaatioon sekä koordinaatioon liittyvät puutteet vähentävät yksittäisten toimenpiteiden vaikuttavuutta.

74. Rakennerahastojen toiminta perustuu ohjelmatyön periaatteeseen, jota toteutetaan erilaisten tavoitekohtaisesti laadittujen suunnitelmien avulla (alueellista kehittämistä koskevat suunnitelmat, alueellisen ja sosiaalisen toiminnan uudelleensuuntaamista koskevat suunnitelmat jne.). Todetut ongelmat osoittavat, että on tarpeen paneutua entistä perusteellisemmin asianmukaisten välineiden luomiseen sekä parantaa erityisesti alueellisten talousarvio- ja tilastotietojen laatua, jotta ohjelmatyö olisi tasokasta ja rakenteellisen tuen kehittymisen analysointi luotettavaa.

75. Todetut ongelmat sekä rakennerahastoihin liittyvät 21. kesäkuuta 1999 hyväksytyt uudet säännökset(25) huomioon ottaen olisi asianmukaista, että komissio laatisi ennen uuden ohjelmakauden 2000 - 2006 alkamista yhdessä jäsenvaltioiden kanssa täydentävyyden tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka olisivat nykyisiä yksinkertaisemmat, käytännöllisemmät ja toimivammat. Yksityiskohtaiset säännöt olisi määriteltävä selkeästi yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen soveltamissäännöissä silloin, kun näitä asiakirjoja laaditaan. Tämä mahdollistaisi täydentävyyden periaatteen liittämisen ohjelmatyön yhteyteen nykyistä paremmin. Täydentävyyden tarkistaminen on lisäksi sovitettava tarkoituksenmukaisella tavalla yhteen seurannan ja arvioinnin kanssa. Täydentävyyden tarkistamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt olisi aiempaa paremmin mukautettava käytettävissä oleviin talousarvio- ja tilastotietoihin. Jos näin ei tehdä, alkavan kauden täydentävyyttä koskevia ennakkoarviointeja ei voida toteuttaa asianmukaisissa olosuhteissa, ja komission ja jäsenvaltioiden ponnistusten merkitys jää jälleen kerran vähäiseksi. Jos taloudellisia tai muita seuraamuksia halutaan soveltaa, niiden on perustuttava tarkasti määriteltyihin, säännösten mukaisiin kriteereihin.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 9. joulukuuta 1999 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

Presidentti

(1) Täydentävyyden periaate on määritelty asetuksen (ETY) N:o 4253/88, sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä heinäkuuta 1993 annetulla asetuksella (ETY) N:o 2082/93, 9 artiklassa (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 20):

"1. Todellisen taloudellisen vaikutuksen takaamiseksi ne rakennerahastojen ja KOR:n määrärahat, jotka kussakin jäsenvaltiossa on osoitettu asetuksen (ETY) N:o 2052/881 artiklassa tarkoitettuihin tavoitteisiin, eivät voi korvata jäsenvaltion julkisia rakenteellisia menoja tai tällaisia vastaavia menoja alueilla, joille voidaan myöntää tukea jonkin tavoitteen saavuttamiseksi.

2. Tätä varten yhteisön tukikehyksiä laadittaessa ja täytäntöönpantaessa komissio ja asianomainen jäsenvaltio huolehtivat, että jäsenvaltio pitää julkiset ja niihin verrattavat menonsa kaikilla kyseisillä alueilla vähintään samalla tasolla kuin edellisen suunnittelukauden aikana, ottaen huomioon rahoitukseen vaikuttavat makrotaloudelliset olosuhteet sekä tietyt taloudelliset erityistilanteet, kuten yksityistämisen, edellisenä suunnittelukautena tukeen osoitettujen julkisten menojen poikkeuksellisen korkean tason sekä kansallisen suhdannekehityksen.

Komissio ja jäsenvaltio sopivat yhteisön tukikehyksiä laadittaessa myös tuen täydentävyyden todentamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä.

3. Jäsenvaltion on toimittaessaan suunnitelmansa ja säännöllisesti yhteisön tukikehyksiä toimeenpantaessa annettava komission käyttöön aiheelliset rahoitusta koskevat tiedot tuen täydentävyyden periaatteen tarkistamiseksi."

(2) Aluekehitysrahaston perustamisesta annettu asetus (EYVL L 73, 21.3.1975, s. 1).

(3) Neuvoston asetus, annettu 19. kesäkuuta 1984 (EYVL L 169, 28.6.1984, s. 1).

(4) Asiakirja KOM 131 lopullinen, 18. maaliskuuta 1998.

(5) Ks. komission oikeudellisen yksikön 20. tammikuuta 1994 antama ilmoitus.

(6) Esimerkiksi tavoitetta 1 kaudella 1994 - 1999 koskevissa yhteisön tukikehyksissä ja yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa olevat yksityiskohtaiset säännöt.

(7) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996 (EYVL C 348, 18.11.1997, kohdat 7.30 - 7.34).

(8) Esimerkiksi Espanjan viranomaisille ei vuoden 1999 alussa ollut ilmoitettu komission vastauksesta tavoitteita 1, 2 ja 5 b kaudella 1989 - 1993 koskeviin jälkitarkastuksiin, joiden tulokset oli toimitettu komissiolle vuonna 1995.

(9) Komitealle osoitettu tiedonanto täydentävyyden tarkistamisen tilanteesta. 18. lokakuuta 1995 pidetyn 25. kokouksen esityslistan 5. kohta.

(10) Vuosikertomus. Täydentävyys tavoitteiden 3 ja 4 osalta vuosina 1990 - 1993. "Tarkastus ja valvonta" -jaos. PO V. B.1. 1995.

(11) Seitsemäs vuosikertomus rakennerahastoista (1995), s. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X. Marraskuu 1996.

(12) Komissio lähetti 15. toukokuuta 1995 kaikille jäsenvaltioille kirjeen, jossa se muistutti niitä jälkitarkastuksiin liittyvistä velvoitteista, mutta kirje koski ainoastaan tavoitteita 1 ja 2.

(13) Vuosikertomus. Täydentävyys tavoitteiden 3 ja 4 osalta vuosina 1990 - 1993. "Tarkastus ja valvonta" -jaos. PO V. B.1. 1995.

(14) Euroopan sosiaalirahaston rahoituksen täytäntöönpanoa vuosina 1987 - 1989 sekä vuoden 1993 menoja koskevat tiedot olivat Ranskan osalta puutteelliset. Vain kahden Italiassa sijaitsevan alueen tiedot analysoitiin. Samassa kertomuksessa esitetään kahden jäsenvaltion (Alankomaat ja Tanska) osalta erilaisia syitä siihen, miksi lopullisia johtopäätöksiä ei voida tehdä.

(15) Asetus (ETY) N:o 2328/91, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1991, maatalouden rakenteiden tehokkuuden parantamisesta (EYVL L 218, 6.8.1991, s. 1).

(16) Neuvoston asetus (EY) N:o 950/97, annettu 20 päivänä toukokuuta 1997, maatalouden rakenteiden tehokkuuden parantamisesta (EYVL L 142, 2.6.1997, s. 1 - 21).

(17) Asetuksen 4253/889 artiklaan liittyvä ilmoitus, joka kirjattiin 20. heinäkuuta 1993 pidetyn neuvoston kokouksen pöytäkirjaan.

(18) Kolme eri tasoa on aina erotettava selvästi toisistaan: säännösten mukaan mahdollisesti tukikelpoiset menot, sovellettavien tukimuotojen perusteella yhteisrahoituksen kannalta tukikelpoiset menot ja tosiasiallisesti yhteisrahoitetut menot.

(19) Erityisesti yritykset, jotka vastaavat sellaisista yleisen edun piiriin kuuluvista tehtävistä, joihin liittyvät ehdot todennäköisesti vaikuttavat yritysten investointisuunnitelmiin, tai yritykset, joiden tukimenot ovat rakennerahastojen kannalta tukikelpoiset.

(20) Ranskan viranomaiset eivät sovella komission ehdottamia menetelmiä. Syyksi ne ilmoittavat muun muassa sen, ettei tällaista konsolidoitua tiliä ole olemassa.

(21) Esimerkiksi Espanjan viranomaiset arvioivat, että huomioon olisi otettava yli kaksi miljardia osatekijää (vastaus tilintarkastustuomioistuimen lähettämään kysymyslomakkeeseen).

(22) Vuosikertomus. Täydentävyys tavoitteiden 3 ja 4 osalta vuosina 1990 - 1993. "Tarkastus ja valvonta" -jaos. PO V. B.1. 1995.

(23) Espanjaa koskevien tavoitteisiin 3 ja 4 liittyvien taulukoiden perusteella näyttää siltä, että kansalliset julkiset tukimenot ovat kasvaneet huomattavasti eri kausina. Tämä johtuu etenkin siitä, että noin 37,5:tä prosenttia kaikista uuden kauden tukimenoista verrataan edellisen kauden menojen osalta ilmoitettuun tulokseen, joka oli nolla.

(24) Ks. komission tiedonanto - Julkiset investoinnit talouspoliittisessa strategiassa. (KOM (1998) 682 lopullinen, 2.12.1998).

(25) Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä, 11 artikla (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1).

Komission vastaukset

Tiivistelmä

Johdanto

Komissio pitää hyvänä sitä, että tilintarkastustuomioistuin on tutkinut laajasti täydentävyyttä, joka keskittämisen, kumppanuuden ja ohjelmamenettelyn ohella on yksi rakennerahastojen neljästä keskeisestä periaatteesta.

Tiivistelmä pääasiallisista havainnoista

Täydentävyyden tarkastamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen kannalta täydentävyyden peruskäsite on melko yksinkertainen, mutta sen toteuttaminen on vaikeampaa. Komissio myöntää huomattavaksi heikkoudeksi sen, että sanktioiden puuttuminen täydentävyyden periaatteen noudattamatta jättämisestä ei aiheuta seuraamuksia, ja valittaa, että jäsenvaltiot ovat hylänneet uuteen asetukseen sisältyneen komission ehdotuksen seuraamusjärjestelmäksi.

Kohtuuttomien hallintokustannusten välttämiseksi on komission ja jäsenvaltioiden kesken sovittavien tarkastusmenettelyjen oltava tarkoituksenmukaiset ja täytettävä samalla hyvin määritellyt metodologiset vähimmäisvaatimukset, jotta päästäisiin hyväksyttäviin mutta silti toteutuskelpoisiin ratkaisuihin, jotka sopivat jäsenvaltioiden erityistilanteisiin.

Monet menetelmävaikeuksista, joita tilintarkastustuomioistuin on kertomuksessaan aiheellisesti korostanut, voidaan ratkaista suurelta osin seuraavaa ohjelmakautta varten annettavilla uusilla täydentävyyttä koskevilla säännöksillä. Näillä säännöksillä, joihin sisältyy tarkastusten määrän vähentäminen ja järjestelmän yksinkertaistaminen 2- ja 3-tavoitealueilla, pyritään helpottamaan täydentävyysperiaatteen soveltamista ja siihen liittyvää tarkastusta ja samalla säilyttämään se perusperiaate, että kansallisia menoja ei korvata yhteisön rahoituksella.

Päätelmät

Tilintarkastustuomioistuimen keskeisistä päätelmistä komissio toteaa seuraavaa:

a) Täydentävyyden peruskäsite on suhteellisen selkeä, mutta sen toteuttamiseen käytännössä liittyy selvästikin joitakin menetelmävaikeuksia. Useimmat niistä on kuitenkin selvitetty tarkoituksenmukaisilla ratkaisuilla, joita komissio ja jäsenvaltiot ovat yhdessä tehneet selkeiden metodologisten periaatteiden pohjalta.

b) Komissio myöntää, että seuraamusjärjestelmän puuttuminen on huomattava heikkous tapauksissa, joissa täydentävyyden periaatetta ei noudateta, ja valittaa, että jäsenvaltiot hylkäsivät rakennerahastoja koskevan uuden yleisasetuksen yhteydessä komission ehdotuksen täydentävyyden tarkastamisen kytkemisestä suoritusvarauksen kohdentamiseen.

c) Kohtuuttomien hallintokustannusten välttämiseksi sovelletut yksinkertaistetut menetelmät eivät välttämättä heikennä täydentävyyden tarkastamisen yleistä luotettavuutta.

d) ja e) Monet alueet katsovat, että täydentävyyden tarkastaminen on erittäin tärkeä tiedon lähde ja poliittinen väline, jolla vältetään alueille suunnattavien kansallisten menojen vähennyksiä. Komission organisaatiorakenteesta johtuu, että monet yksiköt joutuvat käsittelemään saman asian eri puolia, eikä tämä varmasti koske vain täydentävyyttä. Organisoinnin ja koordinoinnin osalta komissio tahtoo korostaa seurantakomiteoiden kokouksissa tapahtuvaa komission eri yksiköiden virkamiesten sekä komission virkamiesten ja kansallisten viranomaisten tiivistä yhteydenpitoa.

f) Uudessa asetuksessa esitetyt täydentävyyden tarkastamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat yksinkertaisemmat, konkreettisemmat ja toiminnallisemmat, ja tulevalla ohjelmakaudella noudatetaan niitä. Komission yksiköt ja kansalliset viranomaiset etsivät entiseen tapaan yhteistyössä tarkoituksenmukaiset ratkaisut, joita mukautetaan tavoitekohtaisesti ja jäsenvaltioittain.

Johdanto

4. Vuonna 1993 annetussa rakennerahastojen yleisasetuksessa otettiin käyttöön selvä täydentävyyden määritelmä ja yleissäännöt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava. Poikkeukset sisällytettiin asetukseen jäsenvaltioiden vaatimuksesta. On kuitenkin korostettava, että käytännössä poikkeuksia käytetään harvoin.

5. Komissio korostaa, että 20. heinäkuuta 1993 pidetyn neuvoston kokouksen pöytäkirjaan sisältyvä julistus täydentävyyden tarkastamisen yksityiskohtaisista säännöistä on asetusten soveltamisen kannalta hyödyllinen. Vaikka asiakirja ei ole sitova, se sisältää täydentävyyden käytännön tarkastamisen perusperiaatteet eivätkä jäsenvaltiot ole kiistäneet sen merkitystä. Julistuksen keskeisin määräys on, että täydentävyys toteutuu globaalisti kunkin jäsenvaltion tasolla eikä kunkin alueellisen ohjelman tasolla.

6. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen tavoin huolissaan siitä, että täydentävyyden periaatteen noudattamatta jättämiselle ei ole tehokkaita seuraamuksia. Se valittaa, etteivät jäsenvaltiot hyväksyneet sen rakennerahastoista annettuun uuteen yleisasetukseen ehdotusvaiheessa sisällyttämää täydentävyyden tarkastamisen ja suoritusvarauksen kohdentamisen välistä kytkentää.

Täydentävyyden tarkastamista koskevat menettelyt

7. Komissio tahtoo korostaa, että jäsenvaltioiden kanssa on vaihdettu tietoja, keskusteltu ja neuvoteltu täydentävyyteen liittyvistä menetelmäkysymyksistä. Tavoitteena on ollut välttää kohtuutonta hallinnollista rasitusta pyrkimällä tasapainoon tasa-arvoisen kohtelun ja joustavuuden välillä, jotta voitaisiin ottaa huomioon eri tavoitteiden, jäsenvaltioiden ja alueiden erityispiirteet. Yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen vakioteksti kuvastaa vain oikeudellista sitoumusta asetuksen noudattamiseen eikä kullekin tapaukselle ominaisia yksityiskohtia.

Yleisohjeet täydentävyyden tarkastamisen kaikkia tavoitteita koskevista yhteisistä menettelyistä ja menetelmistä lähetettiin kaikille jäsenvaltioille 6. elokuuta 1990 päivätyllä pääsihteeristön kirjeellä ja tavoitetta 1 koskeva pääosaston XVI kirje 30. maaliskuuta 1993. Tietoja tavoitetta 1 koskevasta täydentävyyden tarkastamisesta kaudella 2000 - 2006 lähetettiin jäsenvaltioille elokuussa 1999.

8. Täydentävyyden tarkastamisessa tarvittavien taloudellisten tietojen valmistelu ja niiden toimittaminen komissiolle on jäsenvaltioiden vastuulla. Komissio tunnustaa, että eräillä jäsenvaltioilla on vaikeuksia järjestelmän soveltamisessa, ja on pyrkinyt ottamaan nämä vaikeudet huomioon nimenomaan edellisen ohjelmakauden aikana saatujen kokemusten perusteella. Kaudella 1994 - 1999 on saatu aikaan huomattavia parannuksia kauteen 1989 - 1993 verrattuna.

Komissioon toimitetut taloudelliset taulukot olivat täydellisiä erityisesti tavoitteen 1 osalta ja vain yhtä erityisvaatimuksia edellyttänyttä poikkeusta lukuun ottamatta. Niissä oli riittävästi yksityiskohtia ja perusteluja niiden tukikelpoisten menojen toteamiseksi, jotka täydentävyyden tarkastamisessa on otettava huomioon. Tavoitteiden 2 ja 5 b kohdalla käytettävissä olevat tiedot katsottiin riittämättömiksi ennakkotarkastuksen toteuttamiseksi, joten suunnitteluasiakirjoihin sisällytettiin lykkäysehtoja.

9. Täydentävyyden tarkastamisen jatkuva seuranta perustuu jäsenvaltioiden valmistelemiin taloudellisiin tietoihin, jotka toimitetaan komissiolle ennakkoarvioinnissa noudatettavan esitystavan mukaisina.

10. Komissiolla on hyvin niukat lakisääteiset valtuudet ryhtyä menettelyyn tapauksissa, joissa epäillään, onko täydentävyysperiaatetta noudatettu.

Täytäntöönpano komissiossa

Tarkastusvastuun jakautuminen

12. Samoin kuin useimpien rakennerahastoihin liittyvien asioiden kohdalla, täydentävyyden tarkastamisestakin on lopullinen vastuu kustakin tavoitteesta vastaavalla pääosastolla. Talouden ja rahoituksen pääosasto puolestaan antaa teknistä ja menetelmäapua taloudellisen asiantuntemuksensa pohjalta.

Koordinointi

14. Aluepolitiikan pääosaston tavoin myös maatalouden pääosasto pyysi talouden ja rahoituksen pääosaston apua jäsenvaltioiden toimittamien tietojen analysoinnissa. Tämä ei tarkoita, että maatalouden pääosasto oli katsonut talouden ja rahoituksen pääosaston olevan kokonaan vastuussa täydentävyyden tarkastamisesta.

15. Vaikka pitääkin paikkansa, että vastuu täydentävyydestä jakautuu aluepolitiikan pääosastossa horisontaalisen yksikön ja maantieteellisten yksiköiden kesken ja että talouden ja rahoituksen pääosasto osallistuu asian käsittelyyn, järjestelmä toimii yleensä tyydyttävästi. Tässä yhteydessä on erityisesti otettava huomioon kyseisten virkamiesten tiheät päivittäiset yhteydet.

16. Työllisyys- ja sosiaaliasian pääosaston suorittama tarkastus oli hyödyllinen ja johti jäsenvaltioiden täydentävyydestä toimittamien tietojen parannuksiin. Niissä jäsenvaltioissa, joista ei tietojen puutteen vuoksi voitu tehdä selkeitä päätelmiä, kyseiset toiminnalliset yksiköt pyrkivät keräämään tarvittavat tiedot ja saattamaan tiedonkeruun päätökseen mahdollisuuksien mukaan. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että jäsenvaltioilta täydentävyydestä saatuja tietoja on tutkittava perusteellisesti.

Lykkäysehdot

18 - 19. Jotta ei olisi viivästetty tavoitteita 2 ja 5 b koskevien ohjelmien hyväksymistä täydentävyyttä koskevien usein vaikeasti valmisteltavien teknisten tietojen puuttumisen vuoksi, komission yksiköt turvautuivat lykkäysehtojen käyttöön. Tarkoituksena oli antaa jäsenvaltioille hieman lisää joustoa tietojen toimittamiseen eikä niinkään viivyttää virallisesti maksuja asetuksen kyseisen säännöksen mukaisesti.

20. Maksettavien määrien nopean suorituksen edistämiseksi toimitettiin jäsenvaltioille tietoja lykkäysehtojen poistamisesta usein epävirallisin tavoin.

21. Komissio myöntää, että kun lykkäysehto on sisällytetty ohjelma-asiakirjaan, se koskee kaikkia kyseisiä rahastoja. Sen vuoksi komissio myöntää, että lisäsuorituksia ei näissä tapauksissa pitäisi maksaa ennen kuin ehtojen soveltamisesta on luovuttu. Kuten tilintarkastustuomioistuin korostaa, jotkut maksut suoritettiin lykkäysehtoja vielä sovellettaessa, vaikka joissakin tapauksissa vain hieman ennen virallista luopumista niistä. Tämän tilanteen toistuminen seuraavalla ohjelmakaudella vältetään ottamalla käyttöön tarpeelliset menettelyt.

Menettelyt

22. Täydentävyyden tarkastamiseen liittyvät tiedot esitetään jäsenvaltioille usein seurantakomiteoiden kokouksissa ja kokouksen jälkeen ne tiivistetään pöytäkirjoiksi. Menetelmäkysymyksistä keskustellaan usein vastuuhenkilöiden epävirallisissa teknisissä kokouksissa seurantakomiteoiden kokousten edellä tai niiden jälkeen.

Täydentävyyden tarkastamista koskevan työn vaihe

Johdanto

23. Komissiolla ei ole erityisvelvoitetta julkaista täydentävyydestä säännöllisiä tietoja. Jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista osa on myös luottamuksellisia ja julkaistavaksi soveltumattomia. Kuten edellä on selitetty, suurin osa täydentävyyttä koskevasta tiedottamisesta tapahtuu seurantakomitean kokouksien yhteydessä.

Kausi 1989 - 1993

24. Suurin osa jäsenvaltioista on toimittanut pyydetyt taulukot vuosista 1989 - 1993. Kun komissio on hyväksynyt tiedot, tästä on epävirallisesti tiedotettu jäsenvaltioille seurantakomiteoiden kokouksien yhteydessä.

28. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema tarkastus todellakin toteutettiin, mutta jäsenvaltioiden toimittamien tietojen puutteellisuuden vuoksi ei toteutettu seurantaa (ks. vastaus kohtaan 16).

Kausi 1994 - 1999

29. Komissio tahtoo korostaa, että sen ja jäsenvaltioiden välillä oli itse asiassa intensiivinen tiedotus- ja keskustelu- ja neuvotteluvaihe, joka koski täydentävyyden ennakkoarviointia ohjelmakaudella 1994 - 1999.

30. Komissio on onnistunut velvoittamaan jäsenvaltiot siihen, että ne lisäävät täydentävyyden tarkastamisen avoimuutta, ja edistynyt huomattavasti tietolähteitä ja menetelmäkysymyksiä koskevan tiedon laadun parantamisessa vuosina 1994 - 1999 kauteen 1989 - 1993 verrattuna.

31. Komissio myöntää, että täydentävyystaulukoiden vertailu jäsenvaltioiden kesken on vaikeaa pääasiassa kahdesta syystä. Ensinnäkään niissä ei oteta huomioon huomattavia eroja tavoitteen 1 alueille käytetyissä jäsenvaltioiden menoissa; erät koskevat poliittisia prioriteetteja, organisaatiota ja rakennerahastojen suhteellista merkitystä. Toiseksi niissä ei oteta huomioon, että komissio ei ole koskaan rohkaissut jäsenvaltioita sisällyttämään kaikkia kehitykseen liittyviä menojaan täydentävyystaulukkoon, mikä olisi merkinnyt liian suurta hallinnollista rasitusta. Komissio piti tärkeänä säilyttää nykyisissä ja viitteenä käytettävissä täydentävyystaulukoissa mahdollisimman monta samanlaista menoluokkaa, jolloin joitakin menoja voidaan joutua jättämään pois.

32 - 35. Komissio myöntää, että jäsenvaltioiden täydentävyyden välitarkastuksesta toimittamien tietojen laatu vaihtelee huomattavasti tavoitteittain. Tämä tilanne liittyy selvästikin nykyisen tarkastusjärjestelmän aiheuttamaan suureen hallinnolliseen rasitukseen ja paranee epäilemättä, kun järjestelmää seuraavaksi ohjelmakaudeksi yksinkertaistetaan huomattavasti.

37. Julkisyhteisöjen kiinteän pääoman bruttomuodostus -indikaattori laskettuna kansantalouden tilinpitojärjestelmästä eroaa tukikelpoisten menojen indikaattorista, jota käytetään täydentävyyden laskemiseen. Tämä rajoittaa näiden kahden indikaattorin vertailun arvoa. Kiinteän bruttopääoman muodostuksen indikaattorissa ei oteta huomioon suurinta osaa inhimillisiin voimavaroihin suunnatuista menoista.

38. Seuraavalla ohjelmakaudella tavoitteiden 2 ja 3 yhteenlasketun täydentävyyden tarkastaminen perustuu aktiivisiin työmarkkinatoimiin suunnattuihin menoihin ja, silloin kun se on perusteltua, mukaan otetaan myös muut toimet uuden rakennerahastoasetuksen mukaisesti (11 artikla). Tarkastaminen perustuu kuitenkin edelleen jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin. Yhdenmukaistettu työmarkkinapolitiikan tilastotietokanta, jota komissio on juuri perustamassa, täydentää jäsenvaltioiden toimittamia tietoja.

Todetut ongelmat ja niiden syyt

Huomioon otettavat menot ja tietojen kerääminen

39 - 50. Komissio myöntää, että täydentävyyden tarkastamisen tulisi olla mahdollisimman selkeää, vaivatonta ja yksinkertaista. Suhteissaan jäsenvaltioihin komissio on sen vuoksi pyrkinyt käytännönläheisesti hyväksyttäviin mutta toteutuskelpoisiin ratkaisuihin, jotka on mukautettu jäsenvaltioiden erityistilanteisiin samalla kun menetelmiä koskevat vähimmäisvaatimukset on määritelty tarkasti. Tulevaisuudessa täydentävyyden tarkastamista helpottaa uusissa asetuksissa säädetty huomattavasti yksinkertaisempi järjestelmä.

Kausien päällekkäisyys

51 - 57. Komissio tahtoo muistuttaa, että täydentävyys liittyy vain jäsenvaltion menoihin eikä rakennerahastojen osuus sisälly siihen. Sen vuoksi sellaiset seikat kuin kausien päällekkäisyys, ohjelmien päättämisen viivästyminen jne. eivät ole täydentävyyden tarkastamisessa kovin merkityksellisiä. Käytännössä ohjelmakausien välinen menojen päällekkäisyys ei vaikuta merkittävästi täydentävyyden arviointiin, ja sillä on merkitystä vain silloin kun rakennerahastomenojen ajoittuminen vaikuttaa jäsenvaltion omien menojen ajoittumiseen. Useimpien jäsenvaltioiden kohdalla rakennerahastomenojen ajoittumisen voidaan olettaa vaikuttavan hyvin vähän. Komission valitseman käytännönläheisen lähestymistavan suurin etu on siinä, että se mahdollistaa täydentävyyden tarkastamisen reaaliajassa eikä vasta monen vuoden kuluttua itse tapahtumasta.

Lähtötilanne ja tietojen vertailtavuus

58 - 59. Täydentävyyden mittaamisen lähtötilanteeksi otettujen viitekausien valinta tapahtui komission ja kansallisten viranomaisten keskustelujen perusteella eivätkä jäsenvaltiot ole valinneet niitä mielivaltaisesti itse. Tarkoituksena oli löytää tuorein luotettava viitekausi ottaen huomioon kunkin maan erityistilanne. Esimerkiksi Ruotsin varainhoitovuosi ei tuolloin vastannut kalenterivuotta, joten tuoreimmat luotettavat tiedot olivat kaudelta 1991 - 1992 ja niihin sisältyivät myös kuntatason luvut.

62. Vaikka yksityissektori joskus investoikin aloille, joita on totuttu pitämään julkisen sektorin piiriin kuuluvina, olisi tavattoman vaikeaa laajentaa täydentävyyden tarkastaminen koskemaan myös yksityiset investoinnit. Se merkitsisi lukuisien yksityisten yhtiöiden tilien tarkastamista ja niitä koskevien tietojen keräämistä, eikä niillä ole mitään velvoitetta toimittaa näitä tietoja sen enempää kansallisille viranomaisille kuin komissiollekaan.

Menojen alueellinen eritteleminen

64 - 68. Koska monet tavoitteiden 2 ja 5 b alueet ovat hyvin pieniä eikä niistä juuri ole taloudellisia tietoja saatavana, komissio joutui tyytymään näitä alueita koskevien menojen kohdalla arvioon. Tämä tilanne ei ole tyydyttävä, ja se on pääsyynä siihen, että komissio ehdottaa siirtymistä aktiivisia kansallisen tason työmarkkinatoimia koskevien menojen täydentävyyden tarkastamiseen tavoitteiden 2 ja 3 osalta ohjelmakaudella 2000 - 2006.

68. Yhteisön aloitteita ei ole sisällytetty täydentävyyden ennakkotarkastukseen, koska niiden vaikutus talouteen on suhteellisen pieni eikä niitä olut vielä kohdennettu ennakkotarkastuksen aikaan.

Päätelmät

69. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä yleispäätelmästä, että täydentävyyden peruskäsite on suhteellisen selkeä, mutta sen käytännön toteutukseen liittyy joitakin menetelmäongelmia. Useimmissa tapauksissa nämä ongelmat on kuitenkin ratkaistu komission ja jäsenvaltioiden yhteistyön tuloksena etsimällä tarkoituksenmukaiset ratkaisut hyvin laajojen metodologisten periaatteiden pohjalta. Täydentävyyden tarkastamista tutkittaessa on tärkeää myös erottaa toisistaan rakennerahastojen tavoitteet, erityisesti tavoite 1, jonka osuus rakennerahastojen menoista on 70 prosenttia, ja muut tavoitteet. Suhteellisuusperiaatetta soveltaessaan komissio on ollut paljon tiukempi tavoitteen 1 täydentävyyttä arvioidessaan ja joustavampi muiden tavoitteiden kohdalla, jotta ei aiheutettaisi suhteetonta hallinnollista rasitusta kansallisille ja alueviranomaisille, joiden on selvitettävä tietojen saatavuuteen liittyvät suuret ongelmat. Tältä osin komissio toteaa, että kertomuksessa esitetyt lukuisat ongelmat liittyivät muihin kuin tavoitteen 1 alueisiin.

70. Komissio myöntää, että täydentävyysperiaatteen rikkomisesta käytettävissä olevat seuraamukset, joita ovat yleisölle tiedottaminen ja maksujen lykkääminen, ovat riittämättömiä. Komissio valittaa, että jäsenvaltiot hylkäsivät sen alkuperäisen ehdotuksen, jonka mukaan uuteen rakennerahastoasetukseen olisi pitänyt sisällyttää käyttökelpoinen seuraamusjärjestelmä kytkemällä täydentävyyden tarkastaminen suoritusvarauksen kohdentamiseen. Jäsenvaltiothan ovat tässä tapauksessa sekä lainsäätäjiä että täydentävyyden tarkastamisen osapuolia.

71. Koska kaikkien julkisten tukikelpoisten menojen huomioon ottaminen on mahdotonta, komission ja jäsenvaltioiden on suhtauduttava asiaan käytännöllisesti, jotta päästäisiin hyväksyttäviin mutta silti käyttökelpoisiin ratkaisuihin, jotka mukautetaan erityistilanteisiin hyvin määriteltyjen metodologisten vähimmäisvaatimusten mukaisesti. Komissio ei ole koskaan kannustanut jäsenvaltioita sisällyttämään kehitykseen liittyviä menojaan kokonaisuudessaan täydentävyystaulukkoon, sillä se olisi merkinnyt liiallista hallinnollista rasitusta. Sen sijaan jäsenvaltioita on kehotettu sisällyttämään nykyiseen täydentävyystaulukkoon ja viitetaulukkoon mahdollisimman monta samaa menoluokkaa.

72. Komissio myöntää, että täydentävyyden tarkastaminen on paljon helpompaa jäsenvaltioissa, jotka kuuluvat kokonaan tavoitteen 1 piiriin. Ne saavat suurimman osan rakennerahastorahoituksesta. Väistämätön turvautuminen arvioiden käyttöön pienempien alueiden kohdalla ei silti välttämättä merkitse, etteivät tulokset olisi luotettavia. Tulevalla ohjelmakaudella nämä ongelmat vähenevät huomattavasti, kun täydentävyyttä aletaan tarkastaa tavoitteiden 2 ja 3 osalta yhdessä.

73. Täydentävyyden yhdistämisestä seuranta- ja arviointijärjestelmiin komissio korostaa erityisesti komission eri yksiköiden ja kansallisten viranomaisten tiivistä yhteydenpitoa seurantakomitean kokouksissa. Komissio myöntää, että parantamisen varaa on täydentävyyttä käsittelevien komission yksiköiden toimien yhteen sovittamisessa, ja sen suhteen on jo ryhdytty toimenpiteisiin. Samalla on myönnettävä, että vaikeuksia tulee aina olemaan tilanteissa, joissa komission organisaatiorakenne johtaa siihen, että moni yksikkö käsittelee saman asian eri puolia, mikä ei ole yksinomaan täydentävyydelle ominaista.

74. Parempien alueellisten tietojen ja tilastojen tarve on varmasti yleinen. Tilannetta parantaa lähivuosina uusi Euroopan laskentajärjestelmä (ESA 95), jolla jäsenvaltiot velvoitetaan toimittamaan parempia ja laajempia alueellisia taloustilastoja. Täydentävyyden osalta alueellisten tietojen tarvetta vähentää seuraavalla ohjelmakaudella huomattavasti se, että täydentävyyttä aletaan tarkastaa tavoitteiden 2 ja 3 osalta yhdessä.

75. Komissio katsoo, että täydentävyyden tarkastusmenettelyt ovat seuraavalla ohjelmakaudella uuden asetuksen mukaisesti entistä yksinkertaisemmat, konkreettisemmat ja toiminnallisemmat. Uuden yleisasetuksen 11 artikla ja jäsenvaltioiden elokuussa 1999 toimittamat tiedot ovat vastaus moniin tilintarkastustuomioistuimen esittämiin huomautuksiin. Tarkastusten määrä vähenee yhteensä kolmeen (ennakkotarkastus, välitarkastus ja lopputarkastus), tavoitteiden 2 ja 3 osalta täydentävyyden tarkastus tapahtuu kansallisella tasolla aktiivisiin työmarkkinatoimiin suunnattujen menojen perusteella, poikkeuksia sovelletaan vain viitetason määrittämiseen ennalta, ja täydentävyyttä koskevien ennakkotietojen riittämättömyys johtaa ohjelmapäätösten viivästymiseen. Samoin kuin aiemminkin, komissio ja kansalliset viranomaiset etsivät yhteistyössä tarkoituksenmukaiset ratkaisut, jotka mukautetaan eri tavoitteiden ja jäsenvaltioiden erityistilanteisiin.