KOMISSION SUOSITUS (EU) 2017/2338,

annettu 16 päivänä marraskuuta 2017,

palauttamistoimenpiteitä varten laaditusta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä ”palauttamiskäsikirjasta”

EUROOPAN KOMISSIO, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 292 artiklan,

sekä katsoo seuraavaa:

On syytä varmistaa, että kyseisiä vaatimuksia ja menettelyjä noudatetaan jäsenvaltioissa yhdenmukaisesti. Sen vuoksi komission 1 päivänä lokakuuta 2015 antamalla suosituksella C(2015) 6250 (2) vahvistettiin palauttamistoimenpiteitä varten laadittu, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitettu yhteinen ”palauttamiskäsikirja”, johon sisältyy yhteisiä ohjeita, parhaita käytäntöjä ja suosituksia. Palauttamiskäsikirjaa on syytä päivittää laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen alalla tapahtuneen kehityksen huomioon ottamiseksi.

ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN SUOSITUKSEN:

(1) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98).

(2) Komission suositus C(2015) 6250, annettu 1 päivänä lokakuuta 2015, palauttamistoimenpiteitä varten laaditusta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä ”palauttamiskäsikirjasta”.

(3) Komission suositus C(2017) 1600, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2017, palauttamisten tuloksellisuuden lisäämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY täytäntöönpanon yhteydessä.

(4) Neuvoston asetus (EU) N:o 1053/2013, annettu 7 päivänä lokakuuta 2013, arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja toimeenpanevan komitean 16 päivänä syyskuuta 1998 pysyvän Schengenin arviointi- ja soveltamiskomitean perustamisesta tekemän päätöksen kumoamisesta (EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27).

LIITE

PALAUTTAMISKÄSIKIRJA

1. MÄÄRITELMÄT 87

1.1 Kolmansien maiden kansalaiset 87

1.2 Laiton oleskelu 88

1.3 Palauttaminen 90

1.4 Palauttamispäätös 90

1.5 Maastapoistamismääräys 91

1.6 Pakenemisen vaara 91

1.7 Vapaaehtoinen paluu 93

1.8 Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt 94

2. SOVELTAMISALA 94

2.1 Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta 95

2.2 Erityistakeet rajatapauksille 96

2.3 Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset 97

3. SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET 98

4. MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN RIKKOMISTA KOSKEVAT SEURAAMUKSET 98

5. KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS 100

5.1 Kiinniotto maastalähtötarkastuksen aikana 102

5.2 Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat 102

5.3 Suhde Dublinin sääntöihin 103

5.4 Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa 104

5.5 Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia 106

5.6 Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen 107

5.7 Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä 107

5.8 Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä unionin sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa 108

6. VAPAAEHTOINEN PALUU 108

6.1 Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen 109

6.2 Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet 110

6.3 Vastakkaiset näkökohdat 110

6.4 Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse 111

6.5 Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse 112

6.6 Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti 113

7. MAASTAPOISTAMINEN 113

7.1 Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen 115

7.2 Kauttakulku lentoteitse 118

7.3 Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen 118

7.4 Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimat palauttamisoperaatiot 119

8. PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA 119

9. MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN 120

10. ILMAN HUOLTAJAA OLEVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN 121

10.1 Asianmukaisten elinten tarjoama apu 122

10.2 Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelle tai nimetylle holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto 123

11. MAAHANTULOKIELLOT 123

11.1 EU:n laajuinen vaikutus 124

11.2 SIS II -järjestelmän käyttö 125

11.3 Menettelytapakysymykset 125

11.4 Syyt maahantulokiellon määräämiseen 125

11.5 Maahantulokieltojen kesto 126

11.6 Maahantulokieltojen kumoaminen, lyhentäminen ja lykkääminen 127

11.7 Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta 128

11.8 Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut 128

11.9 Aikaisemmat maahantulokiellot 129

12. MENETTELYLLISET TAKEET 130

12.1 Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi 130

12.2 Palauttamiseen liittyvät päätökset 131

12.3 Päätöksien muoto ja kääntäminen 133

12.4 Oikeussuojakeinot 134

12.5 Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu 135

13. ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET 137

13.1 Kirjallinen vahvistus 138

13.2 Laittoman aseman pitkittyminen 138

14. SÄILÖÖNOTTO 139

14.1 Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet 139

14.2 Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu 142

14.3 Säilöönoton säännöllinen arviointi 142

14.4 Säilöönoton päättäminen 143

14.4.1 Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole 144

14.4.2 Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen 144

14.5 Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto 146

14.6 Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen 146

15. SÄILÖÖNOTON EDELLYTYKSET 146

15.1 Poliisin aluksi suorittama säilöönotto 146

15.2 Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö 147

15.3 Erottaminen tavallisista vangeista 148

15.4 Säilöönoton aineelliset olosuhteet 148

16. ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO 153

17. HÄTÄTILANTEET 155

18. SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT 156

19. LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT 157

20. LYHENTEET 159

JOHDANTO

Tämä palauttamiskäsikirja toimii ohjeena palauttamistehtävissä toimiville toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kuten poliisille, rajavartijoille, maahanmuuttoviranomaisille sekä säilöönottolaitosten ja valvontaelinten henkilöstölle.

Käsikirjassa käsitellään jäsenvaltioissa noudatettavia vaatimuksia ja menettelyjä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, ja se perustuu asiaa koskeviin unionin säädöksiin, erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2008/115/EY (1), jäljempänä ’palauttamisdirektiivi’. Palauttamismenettelyt liittyvät käytännössä usein muihin menettelyihin (turvapaikkamenettelyt, rajatarkastusmenettelyt, maahantulo-, oleskelu- tai asumisoikeuteen johtavat menettelyt), joihin sovelletaan niitä koskevaa unionin ja kansallista lainsäädäntöä. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden olisi varmistettava näihin menettelyihin osallistuvien viranomaisten välinen tiivis yhteistyö.

Käsikirjan ensimmäinen versio (2) hyväksyttiin lokakuussa 2015. Nykyinen vuonna 2017 tarkistettu versio perustuu 7. maaliskuuta 2017 annettuun komission suositukseen (3) ja sisältää kansallisille viranomaisille tarkoitettuja lisäohjeita siitä, miten palauttamisdirektiivin säännöillä voidaan parantaa palauttamisjärjestelmän tuloksellisuutta varmistaen samalla perusoikeuksien täysimääräinen toteutuminen.

Asianmukaisten vaatimusten ja menettelyjen lisäksi toimiva palauttamisjärjestelmä edellyttää toimivaltuuksien virtaviivaista ja hyvin yhdennettyä organisointia kansallisella tasolla. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden on kyettävä ottamaan palauttamiseen liittyviin menettelyihin mukaan kaikki niihin liittyvät toimijat (esim. lainvalvonta- ja maahanmuuttoviranomaiset, oikeusviranomaiset, lastensuojeluviranomaiset, terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut sekä säilöönottolaitosten henkilöstö) ja koordinoimaan niiden toimet niiden tehtävien ja toimivaltuuksien mukaisesti, jotta yksittäiset palautukset voidaan hoitaa nopeasti ja riittävän monialaisesti. Kansallisten palauttamisjärjestelmien tukena on oltava riittävästi koulutettua ja pätevää henkilökuntaa, joka voidaan mobilisoida nopeasti ja tarvittaessa joka päivä vuorokauden ympäri erityisesti silloin, kun palauttamismenettelyjen täytäntöönpanotaakka kasvaa. Tarvittaessa henkilökuntaa on voitava lähettää unionin ulkorajoille, jotta muuttopaineeseen voidaan reagoida välittömästi. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava operatiivisten tietojen jatkuva vaihtaminen Euroopan raja- ja merivartioviraston ja muiden jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltiot voivat myös hyödyntää Euroopan raja- ja merivartioviraston teknistä ja operatiivista tukea.

Jotta palauttamisjärjestelmillä voitaisiin vastata haasteisiin, jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä mahdollisimman tehokkaasti palauttamisdirektiivissä säädettyä joustoa sekä säännöllisesti tarkistettava ja mukautettava palauttamisrakenteitaan ja -valmiuksiaan, jotta ne vastaisivat todellisia tarpeita ja olisivat tuloksellisia.

Tällä käsikirjalla ei luoda jäsenvaltioille mitään oikeudellisesti sitovia velvoitteita eikä uusia oikeuksia ja velvollisuuksia. Se perustuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja komission työhön palauttamisdirektiiviä 2008/115/EY käsittelevässä yhteyskomiteassa vuosina 2009–2017, ja siihen on koottu järjestelmällisesti ja tiivistetysti komiteassa käydyt keskustelut. Ne eivät välttämättä ilmennä jäsenvaltioiden yksimielisyyttä säännösten tulkinnasta.

Käsikirjassa esitettyjä tulkintoja täydennetään ohjeilla viime aikoina esiin tulleista kysymyksistä (esim. Euroopan unionin tuomioistuimen uudet tuomiot ja kansainväliset normit). Ainoastaan säädökset, joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja ainoastaan niihin voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Vain Euroopan unionin tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti sitovia tulkintoja unionin oikeudesta.

1. MÄÄRITELMÄT

1.1 Kolmansien maiden kansalaiset

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 1 kohta; Schengenin rajasäännöstö (4) – 2 artiklan 5 kohta

Henkilö, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen yhteisössä.

Seuraavia henkilöryhmiä ei katsota kolmansien maiden kansalaisiksi:

— henkilöt, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 20 artiklan 1 kohdassa (aikaisemmin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohta) tarkoitettuja unionin kansalaisia, eli henkilöitä, joilla on EU:n jäsenvaltion kansalaisuus (5)

— ETA:n/Sveitsin kansalaiset

— unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka käyttävät SEUT-sopimuksen 21 artiklan Euroopan parlamentin ja neuvoston tai direktiivin 2004/38/EY (6) mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen

— ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäsenet, joilla on samanlainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla.

Kaikki muut henkilöt, mukaan lukien valtiottomat henkilöt (7), katsotaan kolmannen maan kansalaisiksi.

Lisäselvennys:

— EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäseniä, joilla on oikeus tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskella siellä kyseisen unionin kansalaisen kanssa, ovat kansalaisuudestaan riippumatta seuraavat henkilöt: a) puoliso tai, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä avioliittoon, kumppani, jonka kanssa EU:n jäsenvaltion, ETA-maan tai Sveitsin kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla b) unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa alle 21-vuotiaat jälkeläiset suoraan alenevassa polvessa ja heidän huollettavanaan olevat henkilöt c) unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa huollettavana olevat sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa. Edellä a–c kohdassa mainittujen perheenjäsenten lisäksi joillakin muilla perheenjäsenillä voi tietyissä olosuhteissa olla unionin lainsäädännön mukainen vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus erityisesti, jos heillä on oikeus maahantuloon ja oleskeluun sellaisen kansallisen lain nojalla, jolla saatetaan voimaan direktiivin 2004/38/EY 3 artiklan 2 kohta.

— Jos kolmannen maan kansalainen väittää olevansa unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla on SEUT-sopimuksen 21 artiklan tai direktiivin 2004/38/EY mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, mutta jäsenvaltio ei hyväksy väitettä, henkilöä voidaan pitää kolmannen maan kansalaisena. Tällaiset henkilöt voivat näin ollen kuulua palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, joten sen mukaisia vähimmäisvaatimuksia, menettelyitä ja oikeuksia on sovellettava. Jos on kyse mahdollisesta muutoksenhausta päätökseen, jolla henkilön kuuluminen direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan kiistetään, komissio katsoo, että henkilö voi kuitenkin edelleen (palauttamisdirektiivin 4 artiklassa tarkoitetun suotuisamman säännöksen perusteella) turvautua direktiivin 2004/38/EY VI luvun menettelyllisiin takeisiin (esim. päätöksen ilmoittaminen ja perusteleminen, määräaika poistua vapaaehtoisesti alueelta ja muutoksenhakumenettelyt).

1.2 Laiton oleskelu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 2 kohta; Schengenin rajasäännöstö – 6 artikla

Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa.

Tämä erittäin laaja määritelmä kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta unionissa. Kaikki EU:n jäsenvaltion alueella fyysisesti olevat kolmansien maiden kansalaiset oleskelevat siellä joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole.

Kansallisen lainsäädännön mukaisilla oikeudellisilla olettamuksilla, joiden perusteella jäsenvaltioiden tietyillä alueilla (esim. kauttakulkualueilla tai tietyillä raja-alueilla) oleskelevien henkilöiden ei katsota ”oleskelevan alueella”, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska tämä heikentäisi palauttamista koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää olla soveltamatta säännöstön tiettyjä säännöksiä tähän ryhmään kuuluviin henkilöihin (ks. 2 kohta jäljempänä).

Vuonna 2016 tehdyn Schengenin rajasäännöstön kodifioinnin jälkeen palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan viittauksella rajasäännöstön 5 artiklaan tarkoitetaan rajasäännöstön nykyisin voimassa olevaa 6 artiklaa.

Esimerkiksi seuraavien kolmansien maiden kansalaisten ryhmien katsotaan oleskelevan laittomasti jäsenvaltiossa:

— vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat

— peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat

— kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat

— turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun turvapaikanhakijana

— henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla

— henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan

— jäsenvaltioiden alueella kiinni otetut laittomat maahanmuuttajat

— henkilöt, jotka on pysäytetty heidän kulkiessaan jäsenvaltion alueen kautta päästäkseen toiseen jäsenvaltioon ilman lakiin perustuvaa oikeutta

— henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on otettu kiinni (vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa)

— henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana

— henkilöt, joiden maastapoistamista on lykätty.

Seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen oikeus oleskella jäsenvaltiossa (mahdollisesti tilapäisesti):

— turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa turvapaikkamenettelyn ajan

— kansalaisuudettomat henkilöt, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus oleskella jäsenvaltiossa kansalaisuusaseman määrittämisen ajan

— henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maastapoistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna)

— vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana.

Lisäselvennys:

— Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muu oleskeluoikeus.

— Laittoman oleskelun kestolle ei ole asetettu ajallista vähimmäisedellytystä tai edellytystä kolmannen maan kansalaisen tarkoituksesta jäädä jäsenvaltion alueelle laittomasti (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion (8) 48 kohta).

— Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä (ks. myös 5.7 kohta).

— Kolmansien maiden kansalaiset, joihin sovelletaan palauttamisdirektiivin mukaista palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä (skenaario, johon viitataan unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion (9) 48 kohdassa), oleskelevat maassa laittomasti. Tuomioistuimen erityinen viittaus asiassa Achughbabian koskee ainoastaan sitä, ovatko kansalliset rikosoikeudelliset toimenpiteet palauttamisdirektiivin mukaisia. Tuomiossa ei todeta mitään palauttamisdirektiivin soveltamisalasta ja sovellettavuudesta, minkä vuoksi 2 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yleissääntöä sovelletaan edelleen: ”joko A tai B”, eli henkilö joko oleskelee laittomasti, missä tapauksessa palauttamisdirektiiviä sovelletaan, tai hänellä on oleskeluoikeus ja direktiiviä ei sovelleta.

1.3 Palauttaminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 3 kohta

Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna

1) alkuperämaahan, tai

2) kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai

3) muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

Tämä määritelmä sisältää rajoituksia siitä, mitä voidaan ja mitä ei voida hyväksyä ”palauttamiseksi” palauttamisdirektiiviä sovellettaessa. Jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon ei voida pitää unionin lainsäädännössä tarkoitettuna palauttamisena. Tällainen toiminta voi kuitenkin olla poikkeuksellisesti mahdollista kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai Dublin-sääntöjen perusteella. On suositeltavaa, ettei tätä kutsuta ”palauttamiseksi” vaan ”takaisin viemiseksi” tai ”siirtämiseksi”.

Tämä määritelmä merkitsee myös sitä, että jäsenvaltiot saavat palauttaa henkilön ainoastaan niihin kolmansiin maihin, jotka on lueteltu tyhjentävästi määritelmän kolmessa luetelmakohdassa. Tämän vuoksi henkilöä ei siis ole esimerkiksi mahdollista siirtää ilman hänen suostumustaan kolmanteen maahan, joka ei ole alkuperä- eikä kauttakulkumaa.

Lisäselvennys:

— ”Alkuperämaa” ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoittaa kolmannen maan kansalaisen kansalaisuusmaata. Kansalaisuudettomien henkilöiden tapauksessa tämän voidaan tavallisesta katsoa tarkoittavan henkilön entistä pysyvää asuinmaata.

— ”Kauttakulkumaa” toisessa luetelmakohdassa kattaa ainoastaan kolmannet maat, ei EU:n jäsenvaltioita.

— ”Yhteisön tai kahdenväliset takaisinottosopimukset tai muut järjestelyt” toisessa luetelmakohdassa koskevat ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Jäsenvaltioiden kanssa tehdyillä kahdenvälisillä takaisinottosopimuksilla ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Tällaisten jäsenvaltioiden välisten sopimusten perusteella voi kuitenkin tietyissä tapauksissa olla mahdollista viedä takaisin laittomia maahanmuuttajia muihin jäsenvaltioihin palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. 5.5 kohta jäljempänä).

— Käsite ”päättää vapaaehtoisesti palata” kolmannessa luetelmakohdassa ei tarkoita vapaaehtoista paluuta. ”Vapaaehtoisella” viitataan tässä yhteydessä palaavan henkilön määräpaikan valintaan. Tällainen määräpaikan vapaaehtoinen valinta voi tapahtua myös maastapoistamistoimenpiteen valmisteluvaiheessa: voi olla tapauksia, joissa palautettava haluaa, että hänet siirretään kauttakulku- tai alkuperämaan sijasta johonkin muuhun kolmanteen maahan.

— Paluumaan määrittäminen maastapoistamisen yhteydessä: jos vapaaehtoiselle paluulle on asetettu määräaika, on palaavan henkilön vastuulla noudattaa paluuvelvollisuutta määräajan kuluessa. Paluumaata ei periaatteessa tarvitse ilmoittaa. Ainoastaan pakkokeinoihin (maastapoistaminen) turvautuvien jäsenvaltioiden on täsmennettävä, mihin kolmanteen maahan henkilö siirretään (ks. 1.5 kohta).

1.4 Palauttamispäätös

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 6 kohta

Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.

Palauttamispäätöksen määritelmässä on kaksi tärkeää elementtiä. Palauttamispäätökseen on sisällyttävä

1) oleskelun toteaminen laittomaksi ja

2) poistumisvelvollisuuden asettaminen.

Palauttamispäätökseen voi sisältyä myös esimerkiksi maahantulokielto, vapaaehtoinen palaamisaika tai paluumaan nimeäminen. Jos paluumaata ei mainita, jäsenvaltioiden on varmistettava palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen palauttamisdirektiivin 5 artiklan mukaisesti.

Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä muodossa palauttamispäätös voidaan antaa (oikeudellinen tai hallinnollinen päätös / muu toimenpide).

Palauttamispäätökset voidaan antaa erillisen toimenpiteen tai päätöksen muodossa tai yhdessä muiden päätösten, kuten maastapoistamismääräyksen tai laillisen oleskelun päättämistä koskevan päätöksen kanssa (ks. 12.1 kohta jäljempänä).

Palauttamispäätöksessä todetaan oleskelun olevan laitonta päätöksen antaneessa jäsenvaltiossa sekä velvoite poistua EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta. Lisäksi on korostettava, että 11 artiklan mukaisesti palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto, jolla on EU:n laajuinen vaikutus (sitoo kaikkia valtioita, joita palauttamisdirektiivi sitoo).

Lisäselvennys:

— ”Palauttamispäätöksen” joustava määritelmä ei estä sitä, että päätös, jossa asetetaan velvoite poistua maasta, on rikosoikeudellisen päätöksen muodossa ja annetaan rikosoikeudellisessa menettelyssä (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antaman tuomion (10) 39 kohta).

1.5 Maastapoistamismääräys

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 5 kohta ja 8 artiklan 3 kohta

Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide paluuvelvoitteen täytäntöönpanosta eli varsinaisesta kuljetuksesta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta.

Maastapoistamismääräys voidaan antaa joko yhdessä palauttamispäätöksen kanssa (yksivaiheinen menettely) tai erikseen (kaksivaiheinen menettely). Jos palauttamispäätös ja maastapoistamismääräys annetaan yhdessä yksivaiheisessa menettelyssä, on tehtävä selväksi (niissä tapauksissa, joissa vapaaehtoista paluuta varten määrätään tietty aika), että maastapoistaminen pannaan täytäntöön ainoastaan, jos henkilö ei noudateta velvollisuutta palata vapaaehtoisesti annetussa määräajassa.

Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden on aina kunnioitettava palauttamiskiellon periaatetta, henkilöä ei voida poistaa maasta (varsinainen kuljetus pois jäsenvaltiosta) määrittelemättömään määräpaikkaan vaan ainoastaan tiettyyn paluumaahan. Palautettavalle on ilmoitettava etukäteen maastapoistamistoimen määränpää, jotta hän voi ilmoittaa mahdolliset syyt, joiden vuoksi hän katsoo, että palauttaminen ehdotettuun määräpaikkaan loukkaa palauttamiskiellon periaatetta, ja jotta hän voi käyttää oikeutta muutoksenhakuun. Komissio suosittelee, että tämä tehdään mainitsemalla paluumaa erillisessä maastapoistamispäätöksessä (kaksivaiheinen menettely) tai, kun on kyse yhdistetystä palauttamista ja maastapoistamista koskevasta päätöksestä (yksivaiheinen menettely), mainitsemalla maa, johon henkilö viedään, jos tämä ei ole noudattanut paluuvelvollisuutta, tai ilmoittamalla asiasta kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle jollakin muulla päätöksellä tai toimenpiteellä.

1.6 Pakenemisen vaara

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 7 kohta ja johdanto-osan 6 kappale

Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta.

Pakeneminen vaara (tai sen puuttuminen) on ratkaiseva tekijä määritettäessä, myönnetäänkö määräaika vapaaehtoista paluuta varten, ja päätettäessä, onko säilöönotto tarpeen.

Jäsenvaltioiden on perustettava arviointinsa pakenemisvaarasta kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuihin objektiivisiin perusteisiin. Tämä vahvistetaan epäsuorasti unionin tuomioistuimen asiassa C-528/15, Al Chodor, antamassa tuomiossa (11), joka koskee Dublin-asetuksen 2 artiklan n alakohdassa (12) olevaa pakenemisen vaaran määritelmää. Kyseisen säännöksen teksti on käytännössä sama kuin palauttamisdirektiivin 3 artiklan 7 kohdan määritelmä. Unionin tuomioistuin katsoo antamassaan tuomiossa, että tällaiset objektiiviset perusteet on vahvistettava selkeästi yleisesti sovellettavissa sitovissa säännöksissä ja että vakiintunut kansallinen oikeuskäytäntö, jossa hyväksytään vakiintunut hallintokäytäntö, ei riitä. Tuomioistuin katsoo myös, että jollei tällaisia perusteita ole vahvistettu yleisesti sovellettavissa sitovissa säännöksissä, säilöönotto on todettava lainvastaiseksi.

Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta tällaisten perusteiden määrittelyssä, mutta niiden olisi otettava huomioon seuraavat seikat viitteinä siitä, että laittomasti maassa oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta:

— asiakirjojen puuttuminen

— asuinpaikan, vakinaisen oleskelupaikan tai luotettavan osoitteen puuttuminen

— ilmoittautumisvelvollisuuden laiminlyönti

— nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta palauttamiseen liittyviä toimenpiteitä (esim. palauttamispäätös tai pakenemisen ehkäisemiseksi toteutettavat toimenpiteet)

— tuomio (vakavasta) rikoksesta toisessa jäsenvaltiossa (13)

— käynnissä oleva rikostutkinta tai rikosoikeudellinen menettely

— palauttamispäätöksen noudattamatta jättäminen, mukaan lukien paluuvelvoitteen noudattamatta jättäminen vapaaehtoisen paluun määräajassa

— aiempi käytös (esim. pakeneminen)

— varojen puute

— toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös

— voimassa olevan oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntäneen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan velvoitteen noudattamatta jättäminen

— laiton maahantulo EU:n jäsenvaltioiden tai Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelle.

Kansallisessa lainsäädännössä voidaan vahvistaa myös muita objektiivisia perusteita pakenemisen vaaran toteamiseen.

Unionin lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikkien palauttamisdirektiivin nojalla tehtyjen päätösten on perustuttava tapauskohtaiseen arviointiin. Edellä esitetty luettelo perusteista olisi otettava huomioon palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa osana tapauskohtaista kokonaisarviointia, mutta se ei voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisen vaara. Usein pakenemisen vaaran toteaminen edellyttää useamman edellä mainitun perusteen täyttymistä. On vältettävä automaattisia oletuksia, esimerkiksi sitä, että laiton maahantulo tai asiakirjojen puuttuminen merkitsee aina pakenemisen vaaraa. Tällaisessa tapauskohtaisessa arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arviointi voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu peruste täyttyy.

Edellä mainittujen pakenemisen vaaraan viittaavien perusteiden lisäksi ja rajoittamatta kolmansien maiden kansalaisten oikeutta tulla kuulluksi ja käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja kansallisessa lainsäädännössä voidaan myös katsoa, että tietyt objektiiviset olosuhteet muodostavat kumottavissa olevan olettaman pakenemisen vaarasta (kolmannen maan kansalaisen olisi kumottava vaaran olemassaolo seuraavassa esitetyistä olosuhteista huolimatta). Tällaisia olosuhteita ovat esimerkiksi seuraavat:

— kieltäytyminen yhteistyöstä henkilöllisyyden selvittämisprosessissa, väärien tai väärennettyjen henkilöllisyysasiakirjojen käyttäminen, olemassa olevien asiakirjojen tuhoaminen tai muulla tavoin hävittäminen tai kieltäytyminen sormenjälkien ottamisesta

— palauttamisen väkivaltainen tai vilpillinen vastustaminen

— pakenemisen estämiseen tähtäävän toimenpiteen noudattamatta jättäminen (ks. 6.2 kohta)

— voimassa olevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen

— luvaton edelleen liikkuminen toiseen jäsenvaltioon.

Komissio suosittelee tällaisten kumottavissa olevien olettamien vahvistamista kansallisessa lainsäädännössä.

1.7 Vapaaehtoinen paluu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 8 kohta

Paluuvelvoitteen noudattaminen palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa.

Palauttamista koskevassa unionin säännöstössä vapaaehtoinen paluu tarkoittaa sitä, että velvoitetta palata kolmanteen maahan noudatetaan vapaaehtoisesti. Käsite ”vapaaehtoinen paluu” ei kata tapauksia, joissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset päättävät palata kotimaahansa omasta päätöksestään. Tällainen ”aidosti” vapaaehtoinen poistuminen (alla olevan kuvan skenaario 1) ei kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska se koskee laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten, joita ei ole vielä havaittu tai otettu kiinni (esim. sallitun oleskeluajan ylittäneet henkilöt), lähtemisen voidaan katsoa kuuluvan määritelmän ”vapaaehtoinen paluu” piiriin. Palauttamisdirektiivin nojalla näillä henkilöillä on jo teoreettinen velvollisuus palata, ja heille voidaan antaa palauttamispäätös sekä maahantulokielto, kun viranomaiset saavat tiedon heidän laittomasta oleskelustaan (viimeistään maastalähtötarkastuksen yhteydessä, ks. 5.1 ja 11.3 kohta).

Näin ollen palauttamisdirektiivi kattaa seuraavista vain skenaariot 2 ja 3:

Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua siirtymistä yhden jäsenvaltion kansalliselta alueelta toisen jäsenvaltion alueelle (ks. 5.4 kohta jäljempänä) ei voida pitää vapaaehtoisena paluuna. Vapaaehtoisen paluun määritelmä edellyttää aina paluuta kolmanteen maahan. Kauttakulkua maitse toisten jäsenvaltioiden alueiden kautta koskevat erityissäännöt määritellään vapaaehtoisen paluun osalta jäljempänä 6.4 kohdassa.

1.8 Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 9 kohta

Haavoittuvassa asemassa olevilla henkilöillä tarkoitetaan alaikäisiä, ilman huoltajaa matkustavia alaikäisiä, vammaisia henkilöitä, ikääntyneitä henkilöitä, raskaana olevia naisia, alaikäisten lasten yksinhuoltajia sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun törkeän psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhriksi joutuneita henkilöitä.

Toisin kuin turvapaikkasäännöstössä käytetty haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden määritelmä (ks. esim. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (14) (direktiivi vastaanottoa koskevista vaatimuksista) 21 artikla tai Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (15) (kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskeva direktiivi) 20 artiklan 3 kohta), palauttamisdirektiivin määritelmä on tyhjentävä luettelo.

Tarve kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tilanteeseen ja heidän erityistarpeisiinsa palauttamisen yhteydessä ei kuitenkaan rajoitu 3 artiklan 9 kohdassa nimenomaisesti lueteltuihin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ryhmiin. Komissio suosittaa, että jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä huomiota muihin tilanteisiin, joissa on kyse erityisestä haavoittuvuudesta. Tällaisia ovat esimerkiksi seuraavat turvapaikkasäännöstössä mainitut tilanteet: ihmiskaupan uhriksi joutuminen, naisten sukupuolielinten silpominen, henkilön vakava sairaus tai mielenterveyden häiriöt.

Haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin ei pitäisi kiinnittää erityistä huomiota pelkästään niissä tilanteissa, jotka on nimenomaisesti mainittu palauttamisdirektiivissä (vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla sekä palauttamisen lykkääntymisen ja säilöönoton aikana). Komissio suosittaakin, että jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota heikommassa asemassa oleviin henkilöihin palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa arvioidessaan kunkin tapauksen yksilöllisiä olosuhteita.

2. SOVELTAMISALA

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 2 artikla ja 4 artiklan 4 kohta

Palauttamisdirektiivin soveltamisala on laaja ja kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella. Palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvat tällä hetkellä

— kaikki EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta

— Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein.

Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne sovella direktiiviä seuraaviin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin:

— palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin ”rajatapauksiin” (ks. 2.1 kohta) ja

— palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin ”rikosoikeustapauksiin” (ks. 2.2 kohta).

Jäsenvaltion päätös käyttää poikkeusta ja olla soveltamatta direktiiviä ”rajatapauksiin” tai ”rikosoikeustapauksiin” on tehtävä selväksi etukäteen kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä (16), koska sillä ei olisi muutoin mitään oikeusvaikutuksia. Ei ole mitään erityisiä muodollisia vaatimuksia ilmoittaa tällaisesta päätöksestä. On kuitenkin tärkeää, että kansallisesta lainsäädännöstä käy – suoraan tai epäsuorasti – selvästi ilmi, soveltaako jäsenvaltio poikkeusta ja missä määrin se sitä soveltaa.

Jos jäsenvaltio ei ole etukäteen ilmoittanut päätöksestään soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisia poikkeuksia, näitä säännöksiä ei voida käyttää perusteena sille, että palauttamisdirektiiviä ei sovelleta myöhemmin yksittäisissä tapauksissa.

Mikään ei estä jäsenvaltioita rajoittamasta 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamista tiettyihin henkilöryhmiin (esim. maahanpääsyn epääminen ainoastaan ilma- tai merirajoilla), jos tämä tehdään selväksi kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä.

Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeusta vasta joskus myöhemmässä vaiheessa sen jälkeen, kun palauttamisdirektiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämä ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, joihin oli jo sovellettava palauttamisdirektiivin vaikutuksia (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antama tuomio (17): ”mikäli jäsenvaltio ei vielä ole käyttänyt mainittua mahdollisuutta […], se ei voi vedota oikeuteen rajoittaa direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla suhteessa henkilöihin, joihin jo oli sovellettava kyseisen direktiivin vaikutuksia”).

2.1 Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta

Jäsenvaltion kauttakulkualueella tai raja-alueella oleviin henkilöihin, joilta on evätty maahanpääsy, sovelletaan jäsenvaltioissa usein erityissääntöjä: ”juridisen fiktion” perusteella katsotaan joskus, että nämä henkilöt eivät ”oleskele jäsenvaltion alueella”, ja heihin sovelletaan eri sääntöjä. Palauttamisdirektiivissä ei noudateta tällaista lähestymistapaa, vaan siinä katsotaan, että kaikki jäsenvaltion alueella fyysisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat sen soveltamisalaan.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapaasti päättää olla soveltamatta direktiiviä ”rajatapauksiin”, jotka määritellään kolmansien maiden kansalaisiksi,

— joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan (18) mukaisesti tai

— jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.

Poikkeuksen soveltaminen voi olla hyödyllistä esimerkiksi merkittävän muuttopaineen kohteena olevissa etulinjan jäsenvaltioissa, jos se mahdollistaa tehokkaampien menettelyjen soveltamisen. Komissio suosittaa poikkeuksen soveltamista tällaisissa tilanteissa.

Rajatapauksia koskevissa kansallisissa menettelyissä on noudatettava kansainvälisen oikeuden yleisiä periaatteita, kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia ja palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjä takeita (ks. 2.2 kohta).

Lisäselvennys:

— Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että ulkorajan ylittämiseen on oltava suora ajallinen ja alueellinen yhteys. Siinä on siis kyse kolmansien maiden kansalaisista, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni hetkellä, jolloin laiton ulkorajan ylittäminen on tapahtunut, tai tämän ylittämisen jälkeen lähellä kyseistä rajaa (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 72 kohta).

— Näin ollen esimerkiksi seuraavat kuuluvat henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti […] ulkorajan”, koska laittomaan rajanylitykseen on edelleen SUORA yhteys: — veneellä laittomasti saapuvat henkilöt, jotka pysäytetään saapuessaan tai pian sen jälkeen — poliisin pidättämät raja-aidan yli kiivenneet henkilöt — laittomat maahantulijat, jotka poistuvat junasta/linja-autosta, joka on kuljettanut heidät suoraan jäsenvaltion alueelle (pysähtymättä aiemmin jäsenvaltion alueella).

— Seuraavat eivät kuulu henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti […] ulkorajan”, koska kyse ei ole enää SUORASTA yhteydestä laittomaan rajanylitykseen: — laittomat maahantulijat, jotka otetaan kiinni jäsenvaltion alueella tietyn ajan kuluttua laittomasta maahantulosta — laittomat maahantulijat, jotka otetaan kiinni raja-alueella, ellei luvattomaan rajanylitykseen ole edelleen suoraa yhteyttä — laiton maahantulija, joka poistuu kolmannesta maasta tulevasta linja-autosta, jos tämä on jo pysähtynyt useasti EU:n alueella — laittomat maahantulijat, jotka on jo karkotettu aiemmin ja jotka rikkovat edelleen voimassa olevaa maahantulokieltoa (ellei heitä oteta kiinni siten, että luvattomaan rajanylitykseen on suora yhteys) — laittomat maahantulijat, jotka kulkevat sisärajan yli (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 69 kohta, ulkorajoja koskeva palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohta ja ulkorajoihin sovellettava Schengenin rajasäännöstön 14 artikla) — laittomasti maassa oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat poistumassa jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 71 kohta).

— Käytännön esimerkkejä henkilöistä, joihin soveltuu lause ”ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa” ja joihin poikkeusta ei sovelleta: — laittomat maahantulijat, jotka on pysäytetty ulkorajalla ja jotka ovat saaneet oleskeluoikeuden turvapaikanhakijoina. Vaikka heistä tulisi turvapaikkahakemuksen lopullisen hylkäämisen jälkeen uudestaan ”jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia”, heitä ei saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ”rajatapauksena”. — kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan maahantulokieltoa ja joka oleskelee lentokentän kauttakulkualueella (ja joka voidaan siten jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle) siirretään sairaalaan lääketieteellisistä syistä ja hänelle annetaan lyhytaikainen kansallinen oleskelulupa, joka kattaa sairaalahoitoon tarvittavan ajanjakson (eikä maastapoistamista ainoastaan lykätä 9 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla).

— Palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääville kolmansien maiden kansalaisille annettujen päätösten muodosta, sisällöstä ja oikeussuojakeinoista säädetään kansallisessa lainsäädännössä.

— Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan nojalla annetut maahantulokiellot kattavat kaikki henkilöt, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan mukaisia maahantulovaatimuksia.

— Henkilöt, joilta evätään maahanpääsy jäsenvaltion alueella sijaitsevalla lentokentän kauttakulkualueella tai rajanylityspaikalla, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan (koska he ovat jo fyysisesti alueella). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan poikkeusta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä näihin tapauksiin.

— Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvia poikkeuksia voidaan soveltaa ainoastaan ulkorajalla tapahtuvaan kiinni ottamiseen ei sisärajalla tapahtuvaan kiinni ottamiseen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antama tuomio).

— Sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei muunna sisärajoja uudelleen ulkorajoiksi. Tämä ei näin ollen vaikuta palauttamisdirektiivin soveltamisalaan.

— Rajatapaukset ja niitä muistuttavat tapaukset, jotka voidaan jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, eivät ole samanlaisia kuin 12 artiklan 3 kohdassa mainitut tapaukset (yksinkertaistettu menettely laittoman maahantulon tapauksessa): laiton maahantulo (12 artiklan 3 kohdassa käytetty käsite) ei ole synonyymi 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille rajatapauksille ja niitä muistuttaville tapauksille. Esimerkki: Laittomasti jäsenvaltiossa oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka otetaan jäsenvaltion alueella kiinni kolmen kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, ei kuulu palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan vaan 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

2.2 Erityistakeet rajatapauksille

Jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, niiden on kuitenkin noudatettava palauttamiskiellon periaatetta ja varmistettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että näiden henkilöiden suojelun taso on vähintään yhtä suotuisa kuin se, josta säädetään seuraavia näkökohtia käsittelevissä direktiivin artikloissa:

— pakkokeinojen käytön rajoitukset

— maastapoistamisen lykkääminen

— ensiapu, välttämätön sairaanhoito ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet ja

— säilöönoton edellytykset.

Lisäksi on syytä korostaa, että unionin turvapaikkasäännöstön suojatoimista (kuten erityisesti pääsystä turvapaikkamenettelyyn) ei suinkaan luovuta, jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta palauttamisdirektiiviä rajatapauksiin. Unionin turvapaikkasäännöstön velvoitteisiin kuuluvat erityisesti jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet

— ilmoittaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka saattavat haluta tehdä hakemuksen kansainvälisestä suojelusta, tätä koskevasta mahdollisuudesta

— varmistaa, että rajavartijoilla ja muilla toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittavat tiedot ja että niiden henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen hakijoiden tunnistamiseen ja ohjeiden antamiseen hakijoille siitä, missä ja miten kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia voidaan jättää

— varmistaa tulkkausjärjestelyt, sikäli kuin tämä on tarpeen menettelyn käytön helpottamiseksi

— varmistaa neuvontaa antavien järjestöjen ja henkilöiden pääsy ulkorajojen rajanylityspaikoilla ja kauttakulkualueilla olevien hakijoiden luo.

Lisäselvennys:

— Tämän säännöksen käytännön soveltaminen, jos maahanpääsy evätään rajalla: Vaihtoehtoja on kaksi: joko henkilö on fyysisesti jäsenvaltion alueella maahanpääsyn epäämisen jälkeen (esim. lentokentän kauttakulkualueella) tai henkilö ei ole alueella fyysisesti (esimerkiksi henkilö, jonka maahanpääsy on evätty maarajalla ja joka edelleen oleskelee fyysisesti kolmannen maan alueella). Ensimmäisessä tapauksessa on sovellettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan takeita. Toisessa tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita ei voida soveltaa.

— Palauttamiskiellon periaatteen noudattamista koskeva velvollisuus, joka tunnustetaan palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan b alakohdassa ja vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa, on ehdoton eikä sitä saa rajoittaa missään tapauksessa, vaikka ulkomaalaiset olisivat uhka yleiselle järjestykselle tai olisivat syyllistyneet erityisen vakavaan rikokseen. Tällaisilta henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, mutta heitä ei silti voida palauttaa paikkaan, jossa heitä voidaan kiduttaa tai heidät voidaan tappaa.

2.3 Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset

Jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää olla soveltamatta direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin

— jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti

— jotka on rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti

— jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena.

Lisäselvennys:

— Tässä säännöksessä tarkoitetut rikosoikeustapaukset ovat sellaisia, joita pidetään tyypillisesti rikoksena jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä. — Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt, että kansallisen huumausainelain säännöksien rikkomukset ja huumausainekaupasta saadut tuomiot voivat olla tapauksia, joihin poikkeusta sovelletaan. — Asiassa C-329/11, Achughbabian, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin vahvisti, että poikkeusta ei voida soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat syyllistyneet ainoastaan laittomaan oleskeluun, koska muuten direktiiviltä poistettaisiin sen kohde ja sitova vaikutus. — Vähäisempiä maahanmuuttoon liittyviä rikkomuksia, kuten pelkkää laitonta maahantuloa tai oleskelua, ei voida käyttää perusteena tämän poikkeuksen soveltamiseen.

— Luovuttamismenettelyt eivät välttämättä liity palauttamismenettelyihin. Rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva vuoden 1957 eurooppalainen yleissopimus (19) rajoittaa luovuttamisen luovutettaviin henkilöihin, joiden osalta pyynnön esittäneen valtion toimivaltaiset viranomaiset ovat aloittaneet rikosoikeudenkäynnin tai jotka kyseiset viranomaiset ovat etsintäkuuluttaneet rangaistuksen tai säilöönottopäätöksen suorittamista varten. Päällekkäisyyksiä kuitenkin saattaa olla, ja poikkeuksen tavoitteena on tehdä selväksi, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla soveltamatta palauttamisdirektiiviin sisältyviä menettelytakeita toteuttaessaan palauttamisen luovuttamismenettelyjen yhteydessä.

3. SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 4 artikla

Vaikka palauttamisdirektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa palautusmenettelyjä jäsenvaltioissa, se jättää erikseen mainiten ennalleen kahden- tai monenvälisten kansainvälisten sopimusten suotuisammat säännökset (4 artiklan 1 kohta).

Palauttamisdirektiivi ei myöskään estä soveltamasta ”kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön” (4 artiklan 2 kohta), eikä rajoita ”jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia” (4 artiklan 3 kohta).

Lisäselvennys:

— Koska palauttamisdirektiivin tarkoituksena on säätää palauttamismenettelyssä olevien henkilöiden perusoikeuksien yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, ”suotuisampi” on aina tulkittava ”suotuisammaksi palautettavalle henkilölle” eikä suotuisammaksi henkilön karkottavalle/poistavalle valtiolle.

— Jäsenvaltiot eivät voi vapaasti soveltaa tiukempia vaatimuksia asioissa, joita palauttamisdirektiivillä säännellään. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion (20) 33 kohta: ”[direktiivissä 2008/115/EY] ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee”.

— Sakon määrääminen palauttamispäätöksen sijaan: Palauttamisdirektiivi ei salli mekanismia, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella määrätään olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen, koska nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia (ks. asiassa C-38/14, Zaizoune, annettu unionin tuomioistuimen tuomio (21)).

— Palauttamisdirektiivin osia voidaan soveltaa henkilöihin, jotka eivät kuulu sen soveltamisalaan 2 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan nojalla. Tällainen käytäntö on direktiivin mukainen, ja sen voidaan katsoa kuuluvan 4 artiklan 3 kohdan piiriin, sillä se on kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampi.

4. MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN RIKKOMISTA KOSKEVAT SEURAAMUKSET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi siten kuin EU:n tuomioistuin on tulkinnut sitä asioissa C-61/11, El Dridi, C-329/11, Achughbabian, C-430/11, Sagor, C-297/12, Filev ja Osmani, C-38/14, Zaizoune, C-290/14, Celaj, ja C-47/15, Affum, annetuissa tuomioissa.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, myös vankeusrangaistuksia rikosoikeudellisena seuraamuksena, edellyttäen, että tällaiset toimenpiteet eivät vaaranna palauttamisdirektiivin soveltamista ja niissä varmistetaan perusoikeuksien noudattaminen kaikilta osin, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavien määräysten mukaisesti tulkitussa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien noudattaminen. Kansallisessa lainsäädännössä määritetään, minkälaisesta maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta määrätään seuraamuksia.

Mikään ei estä jäsenvaltioita käsittelemästä kansallisessa rikoslainsäädännössään muissa jäsenvaltioissa tapahtunutta maahanmuuttosääntöjen rikkomista ja ottamasta sitä huomioon.

Maahantulokiellon noudattamatta jättäminen: Jäsenvaltiot voivat säätää rikosoikeudellisia seuraamuksia laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, jotka on palautettu ja jotka tulevat uudelleen jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon vastaisesti. Tällaisen rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen on sallittua vain sillä edellytyksellä, että kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle asetettu maahantulokielto on palauttamisdirektiivin säännösten mukainen. Tällaisissa rikosoikeudellisissa seuraamuksissa on noudatettava kaikilta osin perusoikeuksia sekä vuonna 1951 tehtyä Geneven yleissopimusta (22) ja erityisesti sen 31 artiklan 1 kohtaa (23) (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-290/14, Celaj, antama tuomio (24)).

— Palauttamisdirektiivi ei estä rikosoikeudellisten seuraamusten määräämistä rikosoikeudenkäyntiä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti niille kolmansien maiden kansalaisille, joihin on tuloksettomasti sovellettu palauttamisdirektiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä. Rikosoikeudellisissa seuraamuksissa, joilla pyritään estämään palautettavia henkilöitä oleskelemasta maassa laittomasti, on noudatettava kaikilta osin perusoikeuksia, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja perusoikeuksia (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 48 ja 49 kohta) ja oikeasuhteisuuden periaatetta.

— Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot säätävät kansallisessa lainsäädännössä tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista (esim. sakko, asiakirjojen takavarikointi, etuuksien/avustusten leikkaaminen/epääminen tai työluvan epääminen) kolmansien maiden kansalaisille, jotka tahallisesti vaikeuttavat palauttamismenettelyä (esim. hävittämällä matkustusasiakirjoja, ilmoittamalla väärän henkilöllisyyden, estämällä henkilöllisyyden selvittämisen tai toistuvasti kieltäytymällä lähtemästä). Tällaiset seuraamukset eivät kuitenkaan saa haitata palauttamisdirektiivin tavoitteiden saavuttamista, ja niissä on varmistettava perusoikeuksien noudattaminen kaikilta osin.

— Pelkän laittoman oleskelun säätäminen rangaistavaksi: Jäsenvaltiot eivät voi ennen palauttamismenettelyä tai sen aikana määrätä kansallisen lainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta pelkästään laittoman oleskelun vuoksi, koska tämä viivästyttäisi palauttamista (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antama tuomio). Palauttamisdirektiivi ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita määräämästä vankeusrangaistusta muista kuin yksinomaan laittomaan oleskeluun perustuvista rikoksista myös sellaisissa tilanteissa, joissa palauttamismenettelyä ei ole vielä saatu päätökseen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 65 kohta).

— Sakkorangaistukset: Oikeasuhteisen sakkorangaistuksen määrääminen kansallisen rikosoikeuden mukaisesti laittomasta oleskelusta jäsenvaltiossa ei ole sinänsä ristiriidassa palauttamisdirektiivin tavoitteiden kanssa, koska se ei estä palauttamispäätöksen antamista ja täytäntöönpanoa palauttamisdirektiivissä vahvistettuja edellytyksiä täysimääräisesti noudattaen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antama tuomio). Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella on määrättävä joko sakko tai maastapoistaminen, on ristiriidassa palauttamisdirektiivin kanssa, sillä nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia ja heikentävät siten direktiivin tuloksellisuutta (unionin tuomioistuimen asiassa C-38/14, Zaizoune, antama tuomio).

— Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/52/EY (25) ( direktiivi työnantajiin kohdistettavista seuraamuksista) 5 artiklan mukaan työnantajan, joka ottaa ilman lupaa palvelukseensa laittomasti jäsenvaltiossa oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, on maksettava taloudellinen seuraamus, johon kuuluu myös palauttamisesta aiheutuvien kustannusten maksaminen tapauksissa, joissa palauttamismenettelyt toteutetaan. Jäsenvaltiot voivat päättää ottaa taloudellisissa seuraamuksissa huomioon ainakin palauttamisen keskimääräiset kustannukset.

— Välitön karkottaminen kansallisen rikosoikeuden nojalla (tapauksissa, joita ei ole rajattu palauttamisdirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, ks. 2.3 kohta edellä) sallitaan vain siltä osin kuin tuomio, jolla rangaistus määrätään, täyttää palauttamisdirektiivin kaikki takeet mukaan lukien ne, jotka koskevat palauttamispäätöksen muotoa, oikeudellisia suojakeinoja ja vapaaehtoisen paluun mahdollisuuden ottamista etukäteen huomioon (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antama tuomio).

— Kansallisessa rikosoikeudessa säädetty kotiaresti sallitaan vain, jos on olemassa takuut, että se ei estä palauttamista ja että se päättyy heti kun asianomaisen kuljetus pois jäsenvaltiosta on mahdollista (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antama tuomio).

Lisäselvennys:

— Perustellut syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla — joko syitä, joihin palautettava henkilö ei voi vaikuttaa (kuten tarvittavien kolmansista maista saatavien asiakirjojen viivästyminen kolmannen maan viranomaisten huonon yhteistyön vuoksi; kriisitilanne paluumaassa, minkä vuoksi turvallinen paluu on mahdotonta; palauttamisen virallinen lykkääminen tiettyjen palautettavien ryhmien osalta), tai — syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita pidetään unionin tai kansallisessa lainsäädännössä oikeutettuina tai perusteltuina (esim. terveysongelmat tai perhesyyt, jotka johtavat maastapoistamisen lykkäämiseen; vireillä oleva muutoksenhakumenettely, jolla on lykkäävä vaikutus; päätös tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa todistajana). Pelkkää subjektiivista toivetta pysyä EU:ssa ei voida koskaan sellaisenaan pitää ”perusteltuna syynä”.

— Perusteettomat syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita ei katsota unionin tai kansallisessa lainsäädännössä oikeutetuiksi tai perustelluiksi (esim. yhteistyön puute matkustusasiakirjoja hankittaessa, yhteistyön puute henkilöllisyyttä ilmoitettaessa, asiakirjojen tuhoaminen, pakeneminen tai maastapoistamistoimien vaikeuttaminen).

5. KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 1 kohta

Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista.

Jäsenvaltioiden on tehtävä palauttamispäätös alueellaan laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, ellei unionin oikeudessa nimenomaisesti säädetä poikkeuksesta (ks. luettelo poikkeuksista jäljempänä). Jäsenvaltiot eivät saa käytännössä sallia laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia alueellaan ilman palauttamismenettelyn käynnistämistä tai oleskeluluvan myöntämistä. Tämän jäsenvaltioiden velvoitteen (joko käynnistää palauttamismenettely tai myöntää oleskelulupa) tavoitteena on vähentää ”harmaita alueita”, estää laittomasti jäsenvaltioissa oleskelevien henkilöiden hyväksikäyttöä ja parantaa kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta.

Jäsenvaltioiden on annettava palauttamispäätös riippumatta siitä, onko kyseisellä kolmannen maan kansalaisella voimassa oleva henkilöllisyys- tai matkustusasiakirja ja onko takaisinotto kolmanteen maahan mahdollinen.

Palauttamispäätöksen voimassaolon kestoa ei tulisi rajoittaa. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tulisi voida panna palauttamispäätökset täytäntöön ilman, että niiden tarvitsee käynnistää menettely uudelleen tietyn ajan (esim. yhden vuoden) jälkeen, edellyttäen, että asianomaisen kolmannen maan kansalaisen tilanne ei ole merkittävästi muuttunut tosiasiallisesti tai oikeudellisesti (esim. oikeudellisen aseman muuttuminen tai palauttamisriski) ja että hänen oikeuttaan tulla kuulluksi ja käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja ei rajoiteta.

Palauttamismenettelyiden toteuttamisesta vastaa pääsääntöisesti se jäsenvaltio, jossa henkilö on otettu kiinni. Esimerkki: Jos laiton maahanmuuttaja on tullut EU:hun jäsenvaltion A kautta (havaitsematta), matkustanut sen jälkeen jäsenvaltion B ja C läpi (havaitsematta) ja otettu lopulta kiinni jäsenvaltiossa D, jäsenvaltio D vastaa palauttamismenettelyn toteuttamisesta. Schengen-valtioiden sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei vaikuta tähän periaatteeseen. Poikkeukset tähän yleissääntöön esitetään jäljempänä 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. ja 5.8. kohdassa.

Lisäselvennys:

— Kansallisen lainsäädännön mukainen hallinnollinen sakko laittomasta oleskelusta voidaan määrätä samanaikaisesti palauttamispäätöksen antamisen kanssa. Tällainen hallinnollinen sakko ei voi kuitenkaan korvata jäsenvaltion velvollisuutta tehdä palauttamispäätös ja poistaa henkilö maasta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-38/14, Zaizoune, antama tuomio).

— Palauttamispäätöksen on sisällettävä tieto siitä, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen lähtemään päätöksen tehneen jäsenvaltion alueelta päästäkseen johonkin kolmanteen maahan ”palauttamisen” määritelmän mukaisesti (ks. 1.3 kohta). Tämä tarkoittaa, että hänen on poistuttava EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta. Tämän velvoitteen ilmaiseminen epäselvästi voi tahattomasti aiheuttaa riskin siitä, että asianomainen siirtyy luvattomasti toiseen jäsenvaltioon.

— Palauttamisdirektiivin mukainen palauttamispäätös on tehtävä myös silloin, kun palautusmenettely suoritetaan takaisinottosopimusta soveltamalla. Tällaisten sopimusten (jotka koskevat EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä suhteita) soveltaminen ei vaikuta palauttamisdirektiivin (joka koskee henkilön poistavan valtion ja palautettavan henkilön välistä suhdetta) täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen kussakin palauttamistapauksessa. Takaisinottosopimuksen soveltaminen edellyttää, että ensin annetaan palauttamispäätös.

— Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen poistumaan EU:n alueelta, jos hänen oleskelunsa on laitonta. Tällainen teoreettinen oikeudellinen velvollisuus ei muodosta palauttamispäätöstä. Sen tueksi on kussakin tapauksessa tehtävä yksilöllinen palauttamispäätös.

— Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi kaikin tavoin hyödynnettävä henkilöllisyyden selvittämisessä ja kunkin tapauksen yksilöllisessä arvioinnissa asiaan liittyviä unionin tietojärjestelmiä, kuten toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmää (SIS II), Eurodac-järjestelmää ja viisumitietojärjestelmää (VIS). Järjestelmillä voidaan myös tukea ja helpottaa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä palauttamis- ja takaisinottomenettelyissä.

— Täyttääkseen velvollisuutensa tehdä palauttamispäätöksiä jäsenvaltioiden olisi toteutettava tehokkaita ja oikeasuhteisia toimenpiteitä alueellaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten paikallistamiseksi, löytämiseksi ja kiinniottamiseksi. Tässä yhteydessä muistutetaan, että Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava kiinni sellaiset kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat ylittäneet ulkorajan laittomasti ja joilla ei ole oikeutta oleskella EU:ssa, ja sovellettava heihin palauttamismenettelyjä. Työnantajiin kohdistettavista seuraamuksista annetun direktiivin 14 artiklassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueella suoritetaan tehokkaita ja riittäviä tarkastuksia laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnteon rajoittamiseksi.

Kiinniottokäytännöt – perusoikeuksien kunnioittaminen

Jäsenvaltioilla on velvoite tehdä palauttamispäätös kaikista niiden alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista perusoikeuksia kunnioittaen ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen (johdanto-osan 24 kappale). Oikeutettua tavoitetta torjua laitonta maahanmuuttoa voidaan punnita valtion muihin oikeutettuihin intresseihin nähden. Sellaisia ovat yleiset kansanterveysnäkökohdat, rikollisuuden torjuminen, syntymän rekisteröinnin merkitys, lapsen edun kunnioittaminen (nimenomainen maininta johdanto-osan 22 kappaleessa), Geneven yleissopimuksen noudattaminen (maininta johdanto-osan 23 kappaleessa) sekä muiden perusoikeuskirjassa tunnustettujen asiaankuuluvien perusoikeuksien kunnioittaminen.

Komissio viittaa näkökohtiin, jotka esitettiin vuonna 2012 julkaistussa Euroopan unionin perusoikeusviraston laatimassa laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksia koskevassa asiakirjassa Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations (neuvoston asiakirja 13847/12). Niitä voidaan käyttää ohjeina siitä, miten kiinniottokäytäntöjä voidaan toteuttaa kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia kunnioittaen ja samalla varmista palauttamismenettelyjen tuloksellisuus. Näiden ohjeiden mukaiset jäsenvaltioiden käytännöt eivät vaikuta velvoitteeseen tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätös kolmansien maiden kansalaisista, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on laitonta.

Terveyspalveluiden saanti:

Sairaanhoitoa tarvitsevia laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni terveydenhoitolaitoksissa tai niiden läheisyydessä.

Terveydenhoitolaitoksia ei pitäisi vaatia luovuttamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Koulutuksen saanti:

Sääntöjenvastaisesti oleskelevia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni kouluissa, joita heidän lapsensa käyvät, tai niiden läheisyydessä.

Kouluja ei pitäisi vaatia luovuttamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Uskonnonvapaus:

Sääntöjenvastaisesti oleskelevia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni tunnustetuissa uskonnonharjoituspaikoissa tai niiden läheisyydessä heidän harjoittaessaan uskontoaan.

Syntymän rekisteröinti:

Sääntöjenvastaisesti oleskelevien maahanmuuttajien pitäisi voida rekisteröidä lapsen syntyminen ja saada lapsilleen syntymätodistus ilman kiinniottovaaraa.

Syntymätodistuksia antavia väestörekistereitä ei pitäisi vaatia luovuttamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Oikeussuojan saatavuus:

Jäsenvaltiot voivat harkita rikollisuuden torjuntatarkoituksessa mahdollisuuksia, joiden avulla uhrit ja todistajat voivat ilmoittaa rikoksesta ilman pelkoa kiinniotosta. Tätä varten voidaan harkita seuraavia hyviä käytäntöjä:

— otetaan käyttöön mahdollisuuksia nimettömään, osittain nimettömään tai muunlaiseen tehokkaaseen ilmoittamiseen

— tarjotaan vakavien rikosten uhreille ja todistajille mahdollisuus kääntyä poliisin puoleen kolmansien osapuolten (esim. maahanmuuttoasioiden oikeusasiamies, tehtävään erikseen nimetyt virkamiehet tai humanitaarista tai oikeudellista apua tarjoavat yhteisöt) välityksellä

— määritellään edellytykset, joiden täyttyessä rikosten, myös perheväkivallan, uhreille ja todistajille voidaan myöntää oleskelulupa neuvoston direktiivissä 2004/81/EY (26) ja direktiivissä 2009/52/EY asetettujen vaatimusten mukaisesti

— otetaan huomioon tarve erottaa väkivallan uhrin maahanmuuttoasema kyseisen rikoksen tehneestä pääasiallisesta luvan haltijasta

— laaditaan esitteitä yhteistyössä työsuojeluviranomaisten tai muiden asiaankuuluvien elinten kanssa, jotta työpaikoillaan kiinni otetuille maahanmuuttajille voidaan tiedottaa järjestelmällisesti ja objektiivisesti mahdollisuuksista tehdä työnantajastaan kantelu direktiivin 2009/52/EY mukaisesti, ja ryhdytään tältä osin toimenpiteisiin merkityksellisten todisteiden turvaamiseksi.

Oikeudellista apua hakevia sääntöjenvastaisesti oleskelevia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni ammattiliitoissa tai niiden läheisyydessä tai muissa tällaista tukea tarjoavissa elimissä.

Lisäksi komissio suosittelee, että sääntöjenvastaisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka haluavat käyttää julkisia palveluja tiloissa, joissa rekisteröidään kansainvälistä suojelua tai kansalaisuudettoman henkilön asemaa koskevat hakemukset, ei pitäisi ottaa kiinni näissä tiloissa tai niiden läheisyydessä.

Erityistapaukset:

5.1 Kiinniotto maastalähtötarkastuksen aikana

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artikla

Palauttamispäätös voidaan tehdä tietyissä olosuhteissa tapauskohtaisen analyysin perusteella ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen myös, jos jäsenvaltiossa laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen otetaan kiinni EU:n ulkorajalla, kun hän on poistumassa EU:n alueelta. Tämä voi olla perusteltua tapauksissa, joissa maastalähtötarkastuksessa havaitaan merkittävä oleskeluajan ylitys tai laiton oleskelu. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voisivat aloittaa laittomasta oleskelusta tiedon saatuaan palauttamismenettelyn, joka voi johtaa palauttamispäätöksen ja maahantulokiellon antamiseen poissaolevana (jäljempänä 11.3 ja 12 kohdassa tarkoitettuja menettelyllisiä takeita noudattaen).

Vaikka tällaisessa erityistilanteessa henkilö on joka tapauksessa lähdössä EU:sta, palauttamispäätöksen tekeminen voi olla järkevää, koska silloin jäsenvaltio voi määrätä myös maahantulokiellon ja siten estää myöhemmän maahantulon ja mahdollisen laittoman oleskelun vaaran.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita vahvistamaan tällaisissa erityistapauksissa sovellettavat menettelyt palauttamispäätösten tekemiseen ja tarvittaessa maahantulokiellon määräämisen poissaolevana (ks. 11.3 kohta) suoraan lentoasemalla tai muussa ulkorajan ylityspaikassa.

Jos kolmannen maan kansalainen on ylittänyt viisuminsa tai oleskelulupansa voimassaoloajan yhdessä jäsenvaltiossa ja lähtee EU:sta toisen jäsenvaltion / kauttakulkujäsenvaltion kautta, tämän toisen jäsenvaltion on annettava palauttamispäätös ja maahantulokielto (voimassaoloajan ylittänyt oleskelee yleensä myös tässä toisessa jäsenvaltiossa ”laittomasti” palauttamisdirektiivissä tarkoitetulla tavalla).

5.2 Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat

Oikeusperusta: neuvoston direktiivi 2001/40/EY (27)

Muistutus/selvitys: Jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen vaikutusta toisessa jäsenvaltiossa on käsitelty palauttamisdirektiivistä vuonna 2005 annetun komission ehdotuksen erillisessä V luvussa (”Kiinniotto toisessa jäsenvaltiossa”). Tämä luku sekä komission ehdotuksen 20 artikla, jonka mukaan direktiivi 2001/40/EY kumotaan, poistettiin kuitenkin neuvottelujen kuluessa ja direktiivi 2001/40/EY pysyi voimassa. Direktiivissä 2001/40/EY nimenomaisesti mahdollistetaan se, että jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tekemä palauttamispäätös toisen jäsenvaltion alueella oleskelevasta kolmannen maan kansalaisesta tunnustetaan. Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita sellaista tilannetta, että toinen jäsenvaltio tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion direktiivin 2001/40/EY mukaisesti tekemän palauttamispäätöksen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että myös päätöksen tunnustava jäsenvaltio tekee täysimääräisen palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115/EY mukaisesti, veisi direktiiviltä 2001/40/EY sen kaiken lisäarvon. Jotta direktiivin 2001/40/EY voimassaolon jatkuminen olisi tehokkuusperiaatteen mukaista, oli tarpeen löytää tulkinta, joka antaisi merkityksen näiden kahden direktiivin rinnakkaiselolle.

Jos jäsenvaltio A pysäyttää henkilön, jolle jäsenvaltio B on jo antanut palauttamispäätöksen, jäsenvaltio A voi joko

a) tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla uuden palauttamispäätöksen tai

b) viedä henkilön takaisin jäsenvaltioon B olemassa olevan kahdenvälisen sopimuksen nojalla palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tai

c) tunnustaa jäsenvaltio B:n tekemän palauttamispäätöksen direktiivin 2001/40/EY mukaisesti.

Jos jäsenvaltio A tunnustaa jäsenvaltio B:n tekemän palauttamispäätöksen direktiivin 2001/40/EY mukaisesti, sen on kyseistä palauttamispäätöstä täytäntöön pannessaan sovellettava palauttamisdirektiivin mukaisia palauttamisen täytäntöönpanoon (maastapoistamiseen) liittyviä takeita.

Palauttamispäätösten vastavuoroinen tunnustaminen voi tarjota merkittävää lisäarvoa tietyissä tapauksissa, etenkin kun on kyse palautettavien henkilöiden maitse tapahtuvasta kauttakulusta (ks. 6.4 kohta jäljempänä). Komissio kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään vastavuoroisen tunnustamisen mahdollisuutta aina, kun se auttaa nopeuttamaan palauttamismenettelyjä ja vähentämään hallinnollista taakkaa.

5.3 Suhde Dublinin sääntöihin

Oikeusperusta: Euroopan parlamentin ja neuvoston asewtus (EU) N:o 604/2013 (28) (Dublin-asetus) – 19 ja 24 artikla

Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita tilannetta, jossa toinen jäsenvaltio käyttää Dublin-asetuksen tarjoamaa mahdollisuutta pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota ottamaan takaisin laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että myös pyynnön esittävä (toinen) jäsenvaltio tekee täysimääräisen palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115/EY mukaisesti, veisi asiaankuuluvilta Dublin-säännöiltä kaiken lisäarvon. Dublin-asetuksen sanamuodossa puututaan nimenomaan tähän ongelmaan ja annetaan selkeät säännöt palauttamisdirektiivin ja Dublin-asetuksen soveltamisesta.

Tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen on hakenut turvapaikkaa ja saanut oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, eivät kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska kolmannen maan kansalaisella on oikeus oleskella maassa turvapaikanhakijana eikä hänen sen vuoksi voida katsoa oleskelevan laittomasti tässä toisessa jäsenvaltiossa.

Toisaalta tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen ei ole hakenut turvapaikkaa eikä ole saanut oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan. Seuraavat tilanteet (29) ovat mahdollisia:

a) Kolmannen maan kansalaisella on turvapaikanhakijan asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa (menettely on käynnissä ja lopullista päätöstä ei ole vielä tehty): Dublin-asetusta sovelletaan sen perusperiaatteen nojalla, että yhden jäsenvaltion pitäisi arvioida kokonaisuudessaan jossakin jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen jättäneen kolmannen maan kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve. Jäsenvaltio ei voi palauttaa kyseistä kolmannen maan kansalaista kolmanteen maahan; se voi vain lähettää hänet Dublin-asetuksen nojalla asiasta vastaavaan jäsenvaltioon, jotta hänen pyyntönsä tutkitaan.

b) Kolmannen maan kansalainen on peruuttanut turvapaikkahakemuksensa ensimmäisessä jäsenvaltiossa: Jos hakemuksen peruuttaminen on johtanut hakemuksen hylkäämiseen (uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 27 tai 28 artiklan perusteella), voidaan soveltaa c alakohdassa kuvattuja sääntöjä (valinta Dublin-sääntöjen ja palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä). Jos hakemuksen peruuttaminen ei ole johtanut hakemuksen hylkäämiseen, sovelletaan Dublin-asetusta (erityissäädöksenä) sen perusperiaatteen mukaisesti, että yhden jäsenvaltion pitäisi arvioida jossakin jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen jättäneen kolmannen maan kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve.

c) Kolmannen maan kansalaisesta tehdään ensimmäisessä jäsenvaltiossa lopullinen päätös, jolla hänen turvapaikkahakemuksensa hylätään: Tässä tapauksessa voidaan valita Dublin-asetuksen tai palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä. Dublin-asetuksessa tästä valinnasta säädetään selvästi 24 artiklan 4 kohdassa ja lisätään selvennys, että siitä hetkestä lähtien, jolloin viranomaiset päättävät tehdä Dublin-asetuksen mukaisen pyynnön, palauttamisdirektiivin ja palauttamismenettelyjen soveltaminen keskeytetään ja sovelletaan ainoastaan Dublin-sääntöjä (tämä vaikuttaa myös säilöönottoa ja oikeussuojakeinoja koskeviin sääntöihin).

d) Kolmannen maan kansalainen oli jo palautettu/poistettu onnistuneesti (turvapaikkahakemuksen hylkäämisen tai peruuttamisen johdosta) ensimmäisestä jäsenvaltiosta kolmanteen maahan: Jos kolmannen maan kansalainen tulee uudelleen EU:n alueelle, Dublin-asetuksen 19 artiklan 3 kohdassa säädetään, ettei ensimmäinen jäsenvaltio voi enää olla vastuussa kolmannen maan kansalaisesta eikä häntä siksi voida siirtää tähän jäsenvaltioon. Tällöin sovelletaan palauttamisdirektiiviä.

Käytännön esimerkkejä:

— Kansainvälistä suojelua jäsenvaltiossa A hakenut henkilö matkustaa luvatta naapurijäsenvaltioon B (ja ylittää sisärajan), ja poliisi ottaa hänet siellä kiinni. Koska häneen sovelletaan Dublin-asetusta, hänet siirretään jäsenvaltiosta B takaisin jäsenvaltioon A. Pitäisikö jäsenvaltion B tehdä tässä tilanteessa palauttamispäätös henkilöstä, koska hän oleskelee alueella laittomasti? — Dublin-asetuksen säännöt ovat etusijalla. Jäsenvaltio B ei voi tehdä palauttamispäätöstä.

— Voiko jäsenvaltio A (edellä kuvatussa skenaariossa) tehdä itse palauttamispäätöksen (ja määrätä maahantulokiellon, jota lykätään turvapaikkamenettelyn käsittelyn loppuun saakka)? — Ei. Niin kauan kuin henkilöllä on turvapaikanhakijana oleskeluoikeus jäsenvaltiossa A, hänen oleskelunsa ei ole palauttamisdirektiivissä tarkoitettua laitonta oleskelua eikä jäsenvaltio A voi tehdä palauttamispäätöstä.

— Jäsenvaltiossa A myönnettyä kansainvälistä suojelua nauttiva kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti jäsenvaltiossa B (esim. oleskelee siellä yli 90 päivää). Sovelletaanko tällaisessa tapauksessa palauttamisdirektiiviä? Mikä on menettely, jos henkilö kieltäytyy palaamasta vapaaehtoisesti ensimmäiseen jäsenvaltioon, joka on myöntänyt suojeluaseman? — Dublin-asetus ei sisällä sääntöjä kansainvälistä suojelua saavien takaisin ottamisesta. Siksi sovelletaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista ”yleistä järjestelyä”. Sen mukaan jäsenvaltion B on pyydettävä henkilöä palaamaan jäsenvaltioon A, ja jos henkilö ei noudata pyyntöä vapaaehtoisesti, jäsenvaltion B on harkittava palauttamispäätöksen tekemistä ja otettava huomioon kaikki palauttamisdirektiivin tarjoamat takeet, erityisesti palauttamiskiellon periaate. Tietyissä olosuhteissa, kun paluu/poistaminen kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon voidaan pitää suotuisampana toimenpiteenä (ks. 3 kohta), jäsenvaltio B voi pakottaa henkilön jäsenvaltioon A. Laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen viemiseen takaisin toiseen jäsenvaltioon sovelletaan kunkin jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä.

— Kolmannen maan kansalainen, jonka sormenjäljet on otettu jäsenvaltiossa A, koska hän on tullut maahan laittomasti, ja joka ei ole hakenut siellä turvapaikkaa, pysäytetään myöhemmin jäsenvaltiossa B. Voiko jäsenvaltio B siirtää henkilön takaisin jäsenvaltioon A Dublin-sääntöjen nojalla? — Ei. Asia ei liity millään tavalla turvapaikkamenettelyyn, joten Dublin-asetusta ei sovelleta.

5.4 Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.

Tämä säännös korvaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (30) 23 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvän samankaltaisen säännön. Säännöksen mukaan palauttamispäätöstä ei tulisi antaa laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joilla on voimassa oleva oleskelulupa toisessa jäsenvaltiossa. Tällaisissa tapauksissa kolmannen maan kansalaista olisi ensin vaadittava palaamaan välittömästi jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus. Palauttamispäätös tehdään ainoastaan, jos henkilö ei noudata vaatimusta tai jos hän on vaaraksi yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle.

Lisäselvennys:

— Muoto, jossa vaatimus siirtyä välittömästi toisen jäsenvaltion alueelle esitetään, olisi määritettävä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. On suositeltavaa antaa päätökset kirjallisesti ja perustella ne. Sekaannusten välttämiseksi tällaista päätöstä ei pitäisi kutsua ”palauttamispäätökseksi”.

— Toiseen jäsenvaltioon palaamista varten asetettava ajanjakso: Ei voida antaa mitään yleistä ohjetta ajasta, jonka on kuluttava toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan vaatimuksen esittämisestä siihen hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös. Sopiva ajanjakso olisi valittava kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja ottaen huomioon yksilölliset olosuhteet, suhteellisuusperiaate ja se, että säännöksessä käytetään ilmausta ”välittömästi”. Ajanjaksoa, joka kuluu toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan vaatimuksen esittämisestä siihen hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös, ei saa laskea osaksi mahdollista vapaaehtoista poistumista varten asetettua ajanjaksoa, sillä se on palauttamispäätöksen osatekijä ja alkaa kulua vasta palauttamispäätöksen tekemisestä.

— Toiseen jäsenvaltioon lähtemisen valvonta: Unionin oikeudessa ei määritetä, miten velvoitetta palata toiseen jäsenvaltioon on valvottava. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kansallisen lainsäädännön mukaisesti, että niiden päätösten noudattamista seurataan.

— Toisen jäsenvaltion antamien lupien voimassaolon tarkastaminen: Tällä hetkellä ei ole asiaa koskevaa jäsenvaltioiden välistä keskitettyä tietojenvaihtojärjestelmää. Jäsenvaltioita kannustetaan kahdenväliseen yhteistyöhön ja antamaan merkitykselliset tiedot viipymättä toisilleen kansallisen lainsäädännön ja kahdenvälisten yhteistyöjärjestelyjen mukaisesti. Myös olemassa olevia kansallisia yhteyspisteitä (esim. niitä, jotka luetellaan Schengen-käsikirjan (31) liitteessä 2) on mahdollista käyttää tähän tarkoitukseen.

— Käsite ”oleskelulupa tai muu lupa, joka oikeuttaa oleskeluun” (32) on hyvin laaja ja kattaa jäsenvaltion myöntämät erilaiset asemat ja luvat, joilla annetaan oikeus lailliseen oleskeluun eikä vain hyväksytä palauttamisen/maastapoistamisen väliaikaista lykkäämistä. Seuraavat tapaukset kuuluvat käsitteen piiriin: — pitkäaikainen viisumi (jolla selvästi myönnetään oleskeluoikeus) — tilapäinen humanitaarisin perustein myönnetty lupa (sikäli kuin tällaisella luvalla annetaan oleskeluoikeus eikä vain lykätä palauttamista) — vanhentunut oleskelulupa, joka perustuu edelleen voimassa olevaan kansainväliseen suojeluasemaan (kansainvälinen suojeluasema ei riipu sen osoittavan asiakirjan voimassaolosta) — voimassa oleva viisumi pätemättömässä (vanhentuneessa) matkustusasiakirjassa. Asiaa koskevan unionin lainsäädännön mukaan ei ole sallittua myöntää viisumia, jonka voimassaoloaika ylittää passin voimassaoloajan. Voimassa olevaa viisumia vanhentuneessa passissa ei siksi pitäisi koskaan esiintyä käytännössä. Jos näin kuitenkin on, kolmannen maan kansalaista ei pitäisi rangaista kohtuuttomasti. Yksityiskohtaiset ohjeet asiaa koskevista viisumisäännöistä, ks. ajantasaistettu viisumikäsikirja (33), II osan 4.1.1. ja 4.1.2. kohta. Seuraavat tapaukset eivät kuulu käsitteen piiriin: — umpeutunut oleskelulupa päättyneen oleskeluoikeuden vuoksi — väärennetyt ja väärät passit tai oleskeluluvat — maastapoistamisen väliaikaisen lykkäämisen todistava asiakirja — asema maastapoistamisen estymisen vuoksi (siltä osin kuin tämä ei merkitse laillista oleskeluoikeutta).

— Yleissääntö on se, ettei henkilöä poisteta maasta toiseen jäsenvaltioon: Jos kolmannen maan kansalainen ei suostu palaamaan vapaaehtoisesti 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskelulupa, sovelletaan 6 artiklan 1 kohtaa ja on tehtävä palauttamispäätös henkilön palauttamisesta suoraan kolmanteen maahan. Henkilöä ei ole mahdollista viedä takaisin toiseen jäsenvaltioon pakkokeinoin, ellei voimassa olevassa jäsenvaltioidenvälisessä kahdenvälisessä sopimuksessa, joka oli voimassa jo 13. tammikuuta 2009 (ks. 5.5 kohta), määrätä nimenomaisesti tästä mahdollisuudesta. Se on mahdollista myös tietyissä olosuhteissa, joissa paluu/poistaminen kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja oleskeluluvan myöntänyt jäsenvaltio suostuu ottamaan henkilön takaisin.

— EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida soveltaa 11 artiklan nojalla, koska kyseistä artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha antaa EU:n laajuinen maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö jatkaa laillista oleskelua toisessa jäsenvaltiossa.

— Yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vaatima välitön maastapoistaminen: Poikkeuksellisissa olosuhteissa, joita käsitellään 6 artiklan 2 kohdan toisessa lauseessa (jälkimmäinen tapaus), henkilöstä tehdään välittömästi palauttamispäätös ja hänet poistetaan kolmanteen maahan. Jäsenvaltiolle, jossa henkilöllä on oleskeluoikeus, olisi tiedotettava tästä.

Käytännön esimerkki:

— Mitä palauttamisdirektiivin säännöksiä pitäisi soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka havaitaan jäsenvaltiossa A, joilla on jäsenvaltion B myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja joista jäsenvaltio C on tehnyt SIS-järjestelmään kuulutuksen (maahantulokielto)? — Jäsenvaltio A:n tulisi soveltaa direktiivin 6 artiklan 2 kohtaa ja pyydettävä henkilöä menemään takaisin jäsenvaltioon B. Koska henkilöllä on samanaikaisesti jäsenvaltion C määräämä maahantulokielto ja jäsenvaltion B myöntämä oleskelulupa, jäsenvaltioiden C ja B on selvitettävä asia kahdenvälisesti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

5.5 Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 3 kohta

— Jäsenvaltioiden välisistä voimassa olevista kahdenvälisistä takaisinottosopimuksista on ohjeellinen luettelo seuraavassa osoitteessa: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

Jäsenvaltio voi olla tekemättä palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevasta kolmannen maan kansalaisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin tämän direktiivin voimaantulopäivänä (eli 13. tammikuuta 2009) voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla. Tässä tapauksessa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin ottaneen jäsenvaltion on sovellettava 1 kohtaa.

Tässä säännöksessä määrätään – poikkeuksellisesti ja standstill-lausekkeen muodossa – jäsenvaltioiden mahdollisuudesta siirtää laittomat maahanmuuttajat takaisin muihin jäsenvaltioihin 13. tammikuuta 2009 voimassa olleiden kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen perusteella.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Säännös lisättiin palauttamisdirektiivin tekstiin neuvottelujen loppuvaiheessa, kun eräät jäsenvaltiot vaativat tiukasti, ettei direktiivin pitäisi velvoittaa niitä muuttamaan vakiintuneita käytäntöjään ottaa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia takaisin toisista jäsenvaltioista tai viedä heitä takaisin toisiin jäsenvaltioihin kahdenvälisten sopimusten nojalla.

Palauttamisdirektiivi perustuu periaatteeseen, jonka mukaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset palautetaan suoraan EU:sta kolmansiin maihin. Näin ollen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään poikkeuksesta, joka koskee yksinomaan sen jäsenvaltion, jonka alueella kolmannen maan kansalainen on, velvollisuutta tehdä päätös henkilön palauttamisesta, koska velvollisuus kuuluu tuolloin jäsenvaltiolle, joka ottaa kyseisen henkilön takaisin. Säännöksessä ei säädetä palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa vahvistettujen poikkeusten lisäksi direktiivin soveltamisalaa koskevasta poikkeuksesta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 82–85 kohta).

Lisäselvennys:

— Kahdenvälisten sopimusten myöhempi soveltaminen jäsenvaltioiden A ja B sekä B ja C välillä: Palauttamisdirektiivissä ja erityisesti sen 6 artiklan 3 kohdassa ei nimenomaisesti kielletä voimassa olevien kahdenvälisten järjestelyjen palauttamiseen liittyvää dominovaikutusta. On kuitenkin tärkeää, että direktiivin mukaisen palauttamismenettelyn toteuttaa kokonaisuudessaan yksi jäsenvaltio. Koska tällaiset myöhemmin toteutettavat menettelyt aiheuttavat hallinnolle merkittäviä kustannuksia ja ylimääräistä haittaa palautettavalle, jäsenvaltioita kehotetaan olemaan soveltamatta tätä käytäntöä.

— EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida määrätä 11 artiklan nojalla, koska kyseistä artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö ainoastaan viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha määrätä EU:n laajuinen maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö ei vielä lähde EU:sta. Ks. 11.8. kohta Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaisesta mahdollisuudesta antaa poikkeuksellisissa olosuhteissa puhtaasti kansallinen maahantulokielto.

— Päätös kolmannen maan kansalaisen siirtämisestä toiseen jäsenvaltioon: Tällainen päätös on yksi palauttamisdirektiivissä säädetyistä toimenpiteistä kolmannen maan kansalaisen laittoman oleskelun lopettamiseksi ja valmistava vaihe hänen poistamisekseen unionin alueelta. Siksi jäsenvaltioiden on tehtävä tällainen päätös huolellisesti ja viipymättä, jotta siirto palauttamismenettelystä vastaavaan jäsenvaltioon voidaan tehdä mahdollisimman nopeasti (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 87 kohta).

— Koska palauttamisdirektiivin mukainen palauttamisen käsite merkitsee aina palauttamista kolmansiin maihin, tällaisia kansallisia päätöksiä on suositeltavaa kutsua ”siirtopäätöksiksi” tai ”takaisinvientipäätöksiksi” eikä ”palauttamispäätöksiksi”.

— Standstill-lauseke: Direktiivin 6 artiklan 3 kohtaan sisältyy nimenomainen standstill-lauseke. Jäsenvaltiot voivat soveltaa 6 artiklan 3 kohdan tarjoamaa vaihtoehtoa ainoastaan ennen 13. tammikuuta 2009 voimaan tulleisiin kahdenvälisiin takaisinottojärjestelyihin. Voimassa olevat sopimukset, jotka on neuvoteltu uudelleen/uusittu 13. tammikuuta 2009 jälkeen, voivat edelleen kuulua 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, jos uudelleenneuvotellulla/uusituilla sopimuksella muutetaan voimassa olevaa sopimusta ja asia käy selvästi ilmi sen nimestä. Jos uudelleenneuvoteltu/uusittu sopimus on ”aliud” (kokonaan uusi sisällöltään erilainen sopimus), se ei kuulu enää 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

— Takaisinottosopimukset Schengen-maiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä: Tulkittaessa 6 artiklan 3 kohtaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa on pidettävä jäsenvaltiona.

5.6 Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 4 kohta

Jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.

Jäsenvaltiot voivat milloin tahansa vapaasti myöntää luvan tai oleskeluoikeuden laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle. Tällöin vireillä olevat palauttamismenettelyt on päätettävä ja annettu palauttamispäätös tai maastapoistamismääräys on peruutettava tai sitä on lykättävä luvan luonteesta riippuen. Sama koskee tapauksia, joissa jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskeluoikeus esimerkiksi turvapaikkahakemuksen esittämisen johdosta.

On jäsenvaltioiden päätettävissä, mitä lähestymistapaa (palauttamispäätöksen peruuttaminen tai lykkääminen) ne soveltavat ottaen huomioon myönnetyn luvan tai oleskeluoikeuden luonne ja todennäköinen kesto sekä tarve varmistaa palauttamismenettelyiden tuloksellisuus. Unionin tuomioistuimen asiassa C-601/15, J.N., antamassa tuomiossa (34) (75–80 kohta) todetaan kuitenkin, että kun jäsenvaltio antaa sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle, joka on hakenut kansainvälistä suojelua ja jolle on annettu palauttamispäätös ennen hakemuksen jättämistä, oikeuden jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle, jäsenvaltioiden olisi keskeytettävä palauttamispäätöksen täytäntöönpano (ei peruuttaa päätöstä), kunnes kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta on tehty päätös (ks. myös 7 kohta).

5.7 Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 5 kohta

Jos jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä, jäsenvaltion on harkittava palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytymistä, kunnes vireillä oleva menettely on saatu päätökseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 kohdan soveltamista.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti pidättäytyä tekemästä palauttamispäätöstä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, jotka odottavat päätöstä oleskeluluvan uusimisesta. Tällä säännöksellä pyritään suojaamaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oleskelleet laillisesti jäsenvaltiossa tietyn ajan ja jotka sittemmin oleskelevat väliaikaisesti laittomasti oleskelulupansa uusimiseen johtavan menettelyn viivästymisen vuoksi. Tämä säännös koskee vireillä oleviamenettelyjä oleskeluluvan uusimiseksi jäsenvaltiossa, jossa henkilö on otettu kiinni (eli 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa jäsenvaltiossa). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan tätä säännöstä myös kaikissa tapauksissa, joissa on todennäköistä, että uusimishakemus hyväksytään, ja varmistamaan asianomaisille henkilöille vähintään samanlainen kohtelu kuin palautettaville henkilöille vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla tai palauttamisen lykkääntymisen aikana.

Tämä säännös ei koske vireillä olevia menettelyitä oleskeluluvan uusimiseksi toisessa jäsenvaltiossa. Se, että henkilöön kohdistuu vireillä oleva menettely oleskeluluvan uusimiseksi toisessa jäsenvaltioissa, voi kuitenkin erityisolosuhteissa oikeuttaa palauttamisen lykkäämiseen 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai suotuisampien toimenpiteiden soveltamiseen 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

5.8 Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä unionin sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa

Oikeusperusta: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/66/EU (35) – 23 artikla; neuvoston direktiivi 2003/109/EY pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta (36) (jota on tarkistettu neuvoston direktiivillä 2011/51/EU (37)) – 12 ja 22 artikla; neuvoston direktiivi 2009/50/EY sinisestä kortista (38) – 18 artikla

Edellä mainitut direktiivit sisältävät erityissääntöjä takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa. Niitä sovelletaan tiettyihin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin (sisäisen siirron saaneet työntekijät, EU:n sinisen kortin haltijat ja pitkään oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset). Näitä säännöksiä on pidettävä tarkempina säännöksinä (leges speciales), joiden noudattaminen on etusijalla kyseisten direktiivien soveltamisalaan nimenomaisesti kuuluvissa tapauksissa.

6. VAPAAEHTOINEN PALUU

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 1 kohta

Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa lainsäädännössään, että tällainen aika myönnetään vain asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on ilmoitettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus.

Vapaaehtoisen paluun edistäminen on yksi palauttamisdirektiivin keskeisistä tavoitteista. Jos ei ole syytä olettaa, että vapaaehtoinen paluu vaarantaisi palauttamismenettelyn tavoitteiden saavuttamisen, paluuvelvoitteen vapaaehtoinen noudattaminen on suositeltavampaa kuin maastapoistaminen kolmesta syystä: se on ihmisarvoisempi, turvallisempi ja usein kustannustehokkaampi vaihtoehto.

Vapaaehtoista paluuta varten asetetun ajanjakson aikana kolmannen maan kansalaisella on paluuvelvoite. Velvoite voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta vapaaehtoisen paluun määräajan päätyttyä taikka silloin, jos on olemassa henkilön pakenemisen vaara, henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle taikka laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä (ks. 6.3 kohta). Jäsenvaltioita kannustetaan tarjoamaan mahdollisuus vapaaehtoiseen paluuseen mahdollisimman monelle palautettavalle henkilölle ja pidättäytymään siitä niissä tapauksissa, joissa on vaarana, että se haittaa palauttamismenettelyn tarkoitusta.

Palauttamisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toinen virke mahdollistaa sen, että vapaaehtoista paluuta varten myönnetään aikaa vain kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus on ilmoitettava henkilökohtaisesti asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle. Yleisölle tarkoitetut yleiset tiedotteet (esim. maahanmuuttoviraston verkkosivustolla julkaistavat ilmoitukset mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus tai paperisten ilmoitusten kiinnittäminen paikallisten maahanmuuttoviranomaisten ilmoitustauluille) voivat olla hyödyllisiä, mutta niitä on täydennettävä asianomaiselle henkilölle annettavalla henkilökohtaisella tiedottamisella. Alaikäisille on tiedotettava lapsen huomioon ottavalla ja lapsen ikätasolle ja tilanteeseen sopivalla tavalla. Huomiota on kiinnitettävä erityisesti ilman huoltajaa olevien alaikäisten lasten ja nuorten tilanteeseen.

Jäsenvaltiot voivat myös myöntää vapaaehtoisen poistumisajan hakemuksesta tietyille laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille (esim. niille, joiden laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä) tai tuen saamista varten (esim. uudelleenkotoutumiseen). Muissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat myöntää vapaaehtoisen poistumisajan ilman hakemusta.

Komissio suosittaa vapaaehtoisen poistumisajan myöntämistä asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta ja sen varmistamista, että kolmansien maiden kansalaisille annetaan asianmukaisesti ja järjestelmällisesti hakemuksen tekemistä varten tarvittavat tiedot.

Avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmat: Palauttamisdirektiivissä ei edellytetä jäsenvaltioiden perustavan avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmaa, mutta sen johdanto-osan 10 kappaleessa vahvistetaan, että ”vapaaehtoisen paluun edistämiseksi jäsenvaltioiden olisi annettava tehostettua tukea ja neuvontaa paluuta varten ja käytettävä parhaalla mahdollisella tavalla […] tähän tarkoitukseen [tarjottavia] rahoitusmahdollisuuksia”. Jäsenvaltioita kannustetaankin voimakkaasti tarjoamaan avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmia menettelyjen kaikissa vaiheissa, jotta ne voisivat edistää inhimillisempää ja ihmisarvoisempaa paluuta ja ylipäätään tehostaa paluu- ja palauttamistoimia. Helpottaakseen tällaisiin ohjelmiin pääsyä ja varmistaakseen, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset voivat tehdä tietoon perustuvia päätöksiä, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että vapaaehtoisesta paluusta ja avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmista annetaan riittävästi tietoa. Tiedottamista voidaan tehdä myös yhteistyössä sellaisten viranomaisten (mm. koulutuksesta sekä sosiaali- ja terveyspalveluista vastaavat viranomaiset), valtioista riippumattomien järjestöjen ja muiden elinten kanssa, jotka ovat suoraan tekemisissä kolmansien maiden kansalaisten kanssa. Alaikäisille suunnattu tiedotus on tehtävä lapsen huomioon ottavalla ja lapsen ikätasolle ja tilanteeseen sopivalla tavalla. Jäsenvaltioiden olisi kansallisissa ohjelmissaan noudatettava avustettua vapaaehtoista paluuta (ja uudelleenkotouttamista) koskevia yhteisiä ei-sitovia vaatimuksia (39), jotka komissio on laatinut yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja jotka 9. ja 10. kesäkuuta 2016 kokoontunut oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti päätelmissään (40).

Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) palauttamisen asiantuntijaryhmä pyrkii parantamaan käytännön yhteistyötä