2001/834/EY: Komission päätös, tehty 18 päivänä heinäkuuta 2001, Italian satama-alalle myöntämästä valtiontuesta (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (tiedoksiannettu numerolla K(2001) 2346)



Virallinen lehti nro L 312 , 29/11/2001 s. 0005 - 0024



Komission päätös, tehty 18 päivänä heinäkuuta 2001, Italian satama-alalle myöntämästä valtiontuesta (tiedoksiannettu numerolla K(2001) 2346) (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (2001/834/EY) EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan, ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan, ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(1) ja erityisesti sen 14 artiklan, on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(2) ja ottanut huomioon nämä huomautukset, sekä katsoo seuraavaa: I MENETTELY (1) Italian satama-alaa on uudistettu vuodesta 1983, ja se on vaatinut perusteellisen rakenneuudistuksen aiemmin voimassa olleen järjestelmän poistamisen johdosta. Kyseinen järjestelmä perustui yksinomaan Italian kansalaisuuden omaavista työntekijöistä muodostuville satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille myönnettyihin yksinoikeuksiin; Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi 10 päivänä joulukuuta 1991 ennakkoratkaisuna annetussa tuomiossa(3), jäljempänä "Genovan satamaa koskeva tuomio", järjestelmän olevan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen vastainen. (2) Kyseisen tuomion johdosta Italian viranomaiset toteuttivat lainsäädäntötoimia satamajärjestelmän saattamiseksi yhteisön oikeuden mukaiseksi. Komissio on tarkastellut kyseisten toimenpiteiden yhteensopivuutta perustamissopimuksen 82 ja 86 artiklan kanssa rikkomisesta johtuvassa menettelyssä 99/2048 (aiemmin N:o 92/2221)(4). (3) Satama-alan uudistuksesta annetut useat lait ovat viime vuosina lisänneet jatkuvasti valtiontukia, joiden tarkoituksena on erityisesti helpottaa liikatyövoiman eläkkeellesiirtymistä, mukauttaa alan erityinen sosiaaliturvajärjestelmä Italian palkansaajien pakolliseen sosiaaliturvajärjestelmään sekä varmistaa satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden kirjaamien toimintatappioiden kattaminen. (4) Komissio on kahteen otteeseen aloittanut perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn tukia koskevan menettelyn. Tässä perustamissopimuksen 88 artiklaan perustuvassa lopullisessa päätöksessä säädetään kahdesta menettelystä, koska ne molemmat koskevat samoihin tarkoituksiin Italian satama-alalle myönnettyjä tukia. ASIA C-27/93 (ex NN 103/92) (5) Italia ilmoitti 25 päivänä toukokuuta 1992 päivätyllä kirjeellä satamayrityksille, -yhtiöille ja -ryhmille annettavia tukia koskevasta asetusluonnoksesta(5), joka annettiin 5 päivänä marraskuuta 1992 lakina N:o 428(6). Lisätietoja esitettiin 31 päivänä heinäkuuta 1992 ja 15 päivänä tammikuuta 1993 päivätyillä kirjeillä. Koska komission tietoon tuli, että tuet oli jo suurimmaksi osaksi tosiasiallisesti maksettu, kyseinen toimenpide luokiteltiin "ilmoittamattomaksi tueksi". Satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden hyväksi toteutettavista muista tukitoimenpiteistä on säädetty seuraavissa laeissa: 19 päivänä heinäkuuta 1993 annettu laki N:o 236(7), 28 päivänä tammikuuta 1994 annettu laki N:o 84(8), 8 päivänä elokuuta 1995 annettu laki N:o 343(9) ja 23 päivänä joulukuuta 1996 annettu laki N:o 647(10). (6) Italia on esittänyt komissiolle lisätietoja 16 päivänä helmikuuta 1994, 16 ja 20 päivänä tammikuuta 1995, 31 päivänä maaliskuuta 1995, 22 ja 24 päivänä toukokuuta 1995, 13 päivänä kesäkuuta 1995, 14 päivänä heinäkuuta 1995, 23 päivänä elokuuta 1995, 6 päivänä syyskuuta 1995, 5 ja 19 päivänä lokakuuta 1995, 21 päivänä joulukuuta 1995, 26 päivänä helmikuuta 1996, 30 päivänä heinäkuuta 1996, 2 päivänä maaliskuuta 1996, 14 päivänä toukokuuta 1996, 30 päivänä heinäkuuta 1996, 8 päivänä elokuuta 1996, 7 päivänä lokakuuta 1996, 10 päivänä tammikuuta 1997, 17 päivänä tammikuuta 1997, 27 päivänä maaliskuuta 1997 ja 6 päivänä toukokuuta 1997 päivätyillä kirjeillä. (7) Komission ja Italian viranomaisten edustajat tapasivat seuraavina ajankohtina: 17 päivänä kesäkuuta 1992, 4 päivänä maaliskuuta 1993, 5 ja 6 päivänä huhtikuuta 1993, 5 ja 11 päivänä kesäkuuta 1993, 4 päivänä lokakuuta 1993, 18 päivänä tammikuuta 1994, 8 päivänä kesäkuuta 1994, 5 päivänä toukokuuta 1995, 23 päivänä marraskuuta 1995, 12 päivänä joulukuuta 1995, 30 päivänä tammikuuta 1996, 17 päivänä huhtikuuta 1996, 19 päivänä heinäkuuta 1996, 5 ja 6 päivänä joulukuuta 1996, 12 päivänä maaliskuuta 1997, 4 päivänä kesäkuuta 1997, 11 päivänä joulukuuta 1997 ja 18 päivänä helmikuuta 1998. (8) Komissio ilmoitti Italialle 3 päivänä syyskuuta 1993 ja 23 päivänä kesäkuuta 1996 päivätyillä kirjeillä päättäneensä aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan (ent. 93 artiklan 2 kohta) mukaisen menettelyn, joka koskee edellä johdanto-osan 5 kappaleessa tarkoitettuja toimenpiteitä, ja tapauksesta riippuen laajentaa menettelyä. Edellä mainitut päätökset sekä asianomaisille osoitettu pyyntö esittää huomautuksia on julkaistu tavanomaiseen tapaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(11). ASIA C-81/98 (ex N-421/97) (9) Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 27 päivänä toukokuuta 1997 päivätyllä kirjeellä uudessa asetusluonnoksessa(12), joka annettiin 27 päivänä helmikuuta 1998 lakina N:o 30(13), säädetyistä satamatuista. Italia toimitti komissiolle lisätietoja 27 päivänä marraskuuta 1997, 11 päivänä maaliskuuta 1998, 28 päivänä toukokuuta 1998, 10 päivänä kesäkuuta 1998, 17 päivänä heinäkuuta 1998 ja 17 päivänä marraskuuta 1998 päivätyillä kirjeillä. Komission ja Italian viranomaiset pitivät keskinäisiä kokouksia 11 päivänä joulukuuta 1997, 24 päivänä heinäkuuta 1998 ja 23 päivänä syyskuuta 1998. (10) Komissio ilmoitti Italialle 21 päivänä tammikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä päättäneensä muun muassa aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille myönnettyjen tukien osalta, pidättäytyvänsä toistaiseksi vahvistamasta lopullista kantaansa satamaviranomaisille annetun julkisen tuen osalta ja haluavansa hankkia lisätietoja satamien kaivausohjelman julkisista tukitoimenpiteistä. (11) Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(14). Päätöksessä pyydettiin asianomaisia esittämään huomautuksensa tuista. (12) Komissio pyysi Italiaa 21 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä toimittamaan lisätietoja. Italia esitti tiedot osittain 1 päivänä kesäkuuta 1999, 28 päivänä syyskuuta 1999 ja 25 päivänä lokakuuta 1999 päivätyillä kirjeillä. Komission ja Italian viranomaisten edustajat tapasivat 17 päivänä syyskuuta 1999 ja 26 päivänä marraskuuta 1999. TIETOJEN ANTAMISTA KOSKEVA VÄLIPÄÄTÖS (13) Italian viranomaisten toimittamien tietojen perusteellisempi tarkastelu lisäsi komission hämmennystä satama-alalle maksetuista ruista erityisesti myönnettyjen tukien täsmällisen määrän ja tuensaajien osalta. (14) Komissio teki välipäätöksen 12 päivänä heinäkuuta 2000 Italian velvoittamisesta toimittamaan kaikki sen arvioimiseksi tarvittavat tiedot, soveltuvatko Italian satama-alan hyväksi annetut säädökset ja määräykset yhteismarkkinoille. Erityisesti pyydettiin tietoja satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille lakien N:o 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 ja 30/98 (katso tämän päätöksen johdanto-osan 5 ja 9 kappaleet) mukaisesti annettujen valtiontukien määrästä ja kyseisten tukien myöntämisperusteista. Tiedot oli määrä toimittaa komissiolle viimeistään kuukauden kuluttua päätöksen tiedoksiannosta. Italian hallitus, jolle päätöksestä ilmoitettiin 14 päivänä elokuuta 2000, pyysi määräajan jatkamista kuukaudella, mihin komissio suostui. (15) Italia vastasi tietojen antamista koskevaan välipäätökseen 12 päivänä lokakuuta 2000 päivätyllä liikenne- ja merenkulkuministeriön kirjeellä. Komission ja Italian viranomaisten edustajat keskustelivat kirjeen sisällöstä 25 päivänä lokakuuta 2000 pidetyssä kokouksessa. (16) Komission vedottua Italian viranomaisiin Italia muutti satamalainsäädäntöään yhteisön oikeuden mukaiseksi (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 25 kappale). Tämän johdosta komissio päätti 23 päivänä toukokuuta 2001 lopettaa rikkomisesta johtuvan menettelyn N:o 99/2048 (ks. johdanto-osan 2 kappale). II TUKIEN KUVAUS TAUSTA JA SÄÄNTELYKEHYS (17) Italian myöntämät tuet koskevat tavaroiden käsittelyyn liittyviä satamatoimia kaikissa Italian satamissa. Satamatoimilla tarkoitetaan lain N:o 84/94 16 artiklan 1 kohdassa lueteltuja toimia: tavaroiden ja muiden materiaalien lastausta, purkausta, laivausta, jälleenlaivausta, varastointia ja yleensä tavaroiden käsittelyä. (18) Genovan satamaa koskevan tuomion(15) aikoihin merenkulkulain sääntelemillä satamatoimien markkinoilla oli Italiassa kaksinkertainen monopoli: - ensinnäkin, (yleensä satamaviranomaisten valvomilla) satamayrityksillä oli monopoli satamatoimien järjestämisen osalta. Kyseisille yrityksille oli annettu yksinoikeus toteuttaa satamatoimia; mutta koska käytännössä jokaisessa satamassa oli useampia oikeuden omaavia yrityksiä, kyseinen oikeus rajoitettiin säännönmukaisesti yhteen erityiseen markkinasegmenttiin (eri tavaralajit, kontit, tuoretuotteet jne.), voidaan perustella päätelmää siitä, että kyseessä oli todella yksinoikeus (kyseisillä markkinoilla); kyseisillä yrityksillä ei kuitenkaan ollut lupaa käyttää omaa työvoimaansa toimien toteuttamiseen, - toiseksi, satamayhtiöillä ja -konsortioilla oli monopoli satamatoimien toteuttamisen osalta: jokaisessa satamassa oli annettu yhdelle satamayhtiön tai -konsortion muodostamalle työntekijöiden yhteenliittymälle yksinoikeus hankkia (ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetuille yrityksille) kyseisten satamatoimien toteuttamiseen tarvittava työvoima, - lisäksi alusten miehistöt eivät saaneet lastata tai purkaa tavaroita. (19) Italian sosiaalilainsäädännön(16) mukaan satamatyöntekijät kuuluivat erityiseen vakuutusjärjestelmään, joka poikkesi kansallisen sosiaaliturvalaitoksen (Istituto nazionale di previdenza sociale, INPS) hallinnoimasta palkansaajien pakollisesta järjestelmästä. Satamayhtiöiden osalta voimassa ollut järjestelmä perustui satamayhtiöiden ja -konsortioiden rahoittamaan keskinäiseen vakuutusrahastoon. Kyseisessä vakuutusjärjestelmässä satamatyöntekijät saivat sellaisia oikeuksia ja velvoitteita, jotka eivät kuuluneet Italian palkansaajien yleiseen sosiaaliturvajärjestelmään(17). (20) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli perusteellisesti Genovan satamaa koskevassa tuomiossa tavanomaisten tavaroiden satamatoimia Genovan satamassa ja totesi, että kyseisillä satamayrityksillä oli laillinen monopoliasema huomattavalla osalla yhteismarkkinoita (sekä satamatoimien järjestämisen että toteuttamisen osalta). (21) Tämän vuoksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että satamayritykset, joille on kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti annettu yksinoikeuksia, pystyivät tästä syystä vaatimaan maksua palveluista, joita ei ole pyydetty, tai laskuttamaan kohtuuttomia hintoja (perustamissopimuksen 82 artiklan a alakohdan rikkominen) tai olemaan käyttämättä modernia teknologiaa (rajoittamalla teknistä kehitystä perustamissopimuksen 82 artiklan b alakohdan mukaisesti), mikä johtaisi toimista aiheutuvien kustannusten nousuun ja viivästyksiin niiden toteuttamisessa, tai myöntämään joillekin käyttäjille hinnanalennuksia, jotka korvattaisiin samanaikaisesti laskuttamalla toisilta käyttäjiltä enemmän(18) (perustamissopimuksen 82 artiklan c alakohdan vastainen käytäntö). Rikkomisesta johtuva menettely (22) Genovan satamaa koskevan tuomion johdosta komissio todettuaan, ettei Italia ollut muuttanut lainsäädäntöään, lähetti Italian hallitukselle 31 päivänä heinäkuuta 1992 perustamissopimuksen 90 artiklan 3 kohdan (nykyinen 86 artikla) mukaisen virallisen ilmoituksen, jossa Italia määrätään ilmoittamaan, mitä toimenpiteitä se aikoo asiassa toteuttaa. (23) ltalian hallitus vastasi komission kirjeeseen antamalla asetuksen, jota muutettiin kahdeksan kertaa ja joka annettiin myöhemmin lakina N:o 84/94 satama-alan lainsäädännön uudistamisesta, ja myöhemmin tätä lakia muuttavan asetuksen, jota muutettiin noin 15 kertaa, joista viimeinen tapahtui 21 päivänä lokakuuta 1996, ja joka annettiin lakina N:o 647/96 (ks. johdanto-osan 5 kappale). (24) Komissio lähetti Italian hallitukselle 7 päivänä toukokuuta 1997 toisen virallisen ilmoituksen, koska johdanto-osan 23 kappaleessa tarkoitettu Italian satamalainsäädäntö oli vieläkin yhteisön oikeuden vastainen. Komissio vahvisti päätöksessä 97/744/EY(19), että eräät lain N:o 84/94 säännöksistä olivat ristiriidassa perustamissopimuksen 86 artiklan 3 kohdan ja 82 artiklan(20) kanssa. (25) Tämän jälkeen Italian hallitus toteutti toimenpiteitä satamalainsäädännön yhdenmukaistamiseksi yhteisön oikeuden kanssa. Italian satamatoimien uutta normistoa täydennettiin 30 päivänä kesäkuuta 2000 annetulla lailla N:o 186(21), jolla poistettiin viimeiset satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille annetut yksinoikeudet. Italian viranomaiset antoivat 6 päivänä helmikuuta 2001 asetuksen kyseisen lain täytäntöönpanosta(22). Kyseisen asetuksen tultua voimaan komissio päätti rikkomisesta johtuvan menettelyn. Taloudellinen yhteys (26) Italian satama-ala oli 1980-luvun lopussa vaikeuksissa. Ne johtuivat sekä alan liiallisesta työvoimasta (yli 21000 työntekijää) että erityisen voimakkaasti tuntuneesta merenkulkualaa koetelleesta kansainvälisestä kriisistä. Satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden tuottamat tulot eivät riittäneet ylläpitämään työllisyyttä tuolloin vallinneissa olosuhteissa, jolloin työvoimaa oli tarjolla runsaasti. Satamatyöntekijöiden yhteenliittymien ja satamayritysten taloudellinen tilanne heikkeni entisestään vuonna 1991, kun Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa Genovan satamaa koskevassa tuomiossa Italian satamalainsäädännön olevan ristiriidassa perustamissopimuksen kanssa. Molemmat kyseiset tekijät - talouskriisi ja lainsäädäntöuudistusta koskeva vaatimus - saivat Italian hallituksen aloittamaan vuonna 1992 maan talouden kannalta elintärkeän satama-alan perusteellisen rakenneuudistuksen. (27) Italian merenkulkukin mukaan satamayhtiöt ja -konsortiot olivat keskinäisiä yhtiöitä (työosuuskuntia), joiden tarkoituksena oli voittoa tavoittelematta tarjota jäsenilleen mahdollisuus työhön kohtuullisella palkalla. Johdanto-osan 18 kappaleessa mainittujen yksinoikeuksien yrityksille suoman suojan ansiosta satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot pystyivät pitämään tavoitteenaan korkean työllisyystason säilyttämistä ennemmin kuin pelkästään kaupallisia tavoitteita, jolloin suuri osa työntekijöistä ei toiminut työtehtävissä, mistä aiheutuneet kustannukset rasittivat kuitenkin yritysten taseita. (28) Palkansaajien, jotka kaikki olivat satamayhtiöiden ja -konsortioiden osakkaita, suuren määrän takia alalle ei muodostunut todellista kilpailua. Asiaa ei olisi voitu ratkaista pelkällä satamayritysten, -yhtiöiden ja konsortioiden yksinoikeuksien kumoamisella. TUKITOIMENPITEET (29) Osana satama-alan rakenneuudistusta Italian hallitus myönsi tukia satamayhtiöiden ja -konsortioiden tappioiden korvaamiseksi, työtehtävissä toimivien satamatyöntekijöiden määrän vähentämiseksi ja kyseisten työntekijöiden sosiaaliturvamaksujen korvaamiseksi. (30) Valtiontukia C-27/93 ja C-81/98 koskeneissa menettelyissä tarkastelluista tukitoimenpiteistä säädettiin laeissa, joilla avattiin satama-ala kilpailulle. Italian viranomaiset selittivät, että kyseiset toimenpiteet oli toteutettu satamajärjestelmän uudistuksen yhteydessä ja että ne olivat tarpeen, jotta vätettäisiin Italian satamien talouden romahtaminen vanhan lainsäädännön kumoamisen johdosta. (31) Lisäksi Italian viranomaiset väittivät, että silloin, kun kyseiset tuet myönnettiin, satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot eivät olleet vielä yksityisoikeuden soveltamisalaan kuuluvia yrityksiä, vaan osuuskuntia, jotka eivät harjoittaneet kaupallista toimintaa ja jotka muodostivat keskinäisiä yhtiöitä. Satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden uudistus saatettiin päätökseen vasta vuonna 1995. Koska uudistusta ei kyseisenä ajankohtana ollut vielä toteutettu, Italian viranomaiset katsovat, ettei satamayrityksiä, -yhtiöitä ja -konsortioita voida pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina yrityksinä. Asia C-27/93 (32) Vuonna 1993 tehty päätös perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisesta koskee lain N:o 428/92(23) 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tukitoimenpiteitä. Menettely koski 60000 miljoonaa Italian liiraa, jotka oli osoitettu 31 päivänä joulukuuta 1991 kirjattujen satamayhtiöiden toimintatappioiden kattamiseen, 90000 miljoonaa liiraa hallintorahaston toiminnan lopettamiseen ja 33000 miljoonaa liiraa satamatyöntekijöiden sosiaaliturvamaksujen kattamiseen. Komissio antoi luvan satamatyöntekijöiden hallintorahaston toiminnan lopettamiseen ja sosiaaliturvamaksujen kattamiseen tarkoitettuun tukeen edellyttäen, että laissa säädettyjä kokonaismääriä ei missään tapauksessa ylitetä ja että satamatyöntekijöiden sosiaaliturvajärjestelmä yhdennetään palkansaajien kansalliseen pakolliseen järjestelmään(24). (33) Samaan aikaan ja asiasta ennakkoon ilmoittamatta Italian hallitus antoi satama-alalle rahoitustukena 8510 miljoonaa liiraa lailla N:o 236/93(25) ja 22000 miljoonaa liiraa lailla N:o 84/94(26) ansioturvakassan menoihin. (34) Kun kävi ilmi, että Italian viranomaiset olivat myöntäneet satama-alalle muitakin tukia, komissio päätti vuonna 1996 jo aloitetun menettelyn ulottamisesta koskemaan myös myöhemmin annettuja tukia, joita olivat(27): - 400 miljardia liiraa laissa N:o 343/95(28) tarkoitettuun satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden uudistamisen tukemiseen (300 miljardia henkilöstön osittaiseen varhennettuun eläkkeellesiirtymiseen ja 100 miljardia 31 päivänä joulukuuta 1994 kirjatun tappion kattamiseen), ja - 1740 miljardia liiraa 1050 palkansaajan varhennettuun eläkkeellesiirtymiseen liittyviin toimenpiteisiin (900 satamayhtiöiden ja -konsortioiden palkansaajaa ja 150 satamaviranomaisten palkansaajaa) sekä useat muut laissa N:o 647/96(29) tarkoitetut sosiaalisluonteiset tuet. Asia C-81/98 (35) Kyseinen menettely koskee myöhempiä julkisia tukitoimia, joista ilmoitettiin komissiolle perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 9 kappale) ja joiden tarkoituksena oli satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden toimintatappioiden kattaminen sekä henkilöstömenojen, erityisesti varhennetun eläkkeellesiirtymisen, tukeminen. (36) Päätös perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamisesta koskee lain N:o 30/98(30) 8 ja 9 artikloissa säädettyjä toimenpiteitä. Sen 8 artiklan osalta todettakoon, että komissio ei pitänyt valtiontukina Piombinon kunnalle myönnettyä 9000 miljoonan liiran suuruista julkista rahoitusta, Genovan satamaviranomaiselle myönnettyä 20000 miljoonaa liiraa eikä Anconan satamaviranomaisille myönnettyä infrastruktuurien rahoitusta, koska tuensaajat eivät ole yrityksiä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa mielessä. (37) Lain N:o 30/98 9 artiklan osalta todettakoon, että komissio aloitti satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille myönnettyjä uusia tukia koskevan menettelyn. Se ei kuitenkaan vielä ottanut kantaa satamaviranomaisille henkilöstön eläkkeelle siirtämiseen myönnettyyn rahoitustukeen, ja se on pyytänyt lisätietoja yksittäisille satamille kaivuuohjelman toteuttamiseen myönnetyistä 120000 miljoonasta liirasta. (38) Edellä mainittujen menettelyjen aikana komissio pyysi Italian viranomaisilta toistuvasti yksityiskohtaisia tietoja tuensaajista ja tarkoituksista sekä eri tarkoituksiin myönnetyistä tarkoista määristä. Lisäksi komissio on pyytänyt Italian viranomaisilta tietoja satama-alan uudistamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ja erityisesti uudistuksen suuntaviivat hahmottavasta rakenneuudistussuunnitelmasta voidakseen tarkastella uudistukseen liittyvien tukitoimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille. (39) Vaikka komissio pyysi Italian viranomaisilta kattavaa ja yksityiskohtaista kuvausta uudistuksesta ja sen täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä, Italian viranomaisten aluksi esittämät tiedot olivat hajanaisia ja puutteellisia. Huhtikuussa 1998 komissiolle esitettiin viittä suurta satamaa (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste ja Venetsia) koskeva rahoitusselvitys(31), joka sisälsi joitakin tietoja vuosilta 1993-1996. Selvityksestä saatettiin päätellä, että kyseisten satamien taloudelliset tulokset olivat masentavia ja että kyseisenä ajankohtana useiden satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden taloudellinen tila oli huolestuttava. Selvitys ei kuitenkaan sisältänyt lainkaan tärkeitä tietoja satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden taloudellisen kannattavuuden elpymisnäkymistä, eikä se sisältänyt tietoja Italian suurimman sataman eli Genovan tilanteesta. (40) Komissiolle toimitettiin 1 päivänä kesäkuuta 1999 toinen selvitys, jossa oli joitakin lisätietoja vuosista 1997 ja 1998 sekä ensimmäisen kerran tietoja Genovan satamasta. Myöhemmin toimitettiin kolmas asiakirja, johon oli päivitetty Italian kuuden suurimman sataman (Ravenna, La Spezia, Trieste, Livorno, Venetsia ja Genova) talousnäkymät vuoteen 2001 saakka. Kyseisen selvityksen liitteenä oli Ernst & Youngin antama lausunto. (41) Tukia saaneista Italian muiden satamien(32) satamayrityksistä, -yhtiöistä ja -konsortioista esitetyt tiedot olivat hyvin vähäisiä, eikä niissä kuvattu kattavasti uudistuksen täytäntöönpanemiseksi toteutettuja toimenpiteitä. Tietojen antamista koskeva välipäätös ja sen tulokset (42) Italian viranomaiset vastasivat niille 12 päivänä heinäkuuta 2000 osoitettuun tietojen antamista koskevaan välipäätökseen 12 päivänä lokakuuta 2000. Esitettyjen tietojen ansiosta on tällä kertaa pystytty valaisemaan joidenkin tukien luonnetta ja määrää, joista aiemmin ei ollut selvyyttä. Kyseisten tietojen perusteella on nyt mahdollista hahmottaa analyyttinen kuva eri tuensaajille tosiasiallisesti maksetuista tuista ja kaikissa tarkasteltavana olevissa laeissa säädetyistä tavoitteista. (43) Tällä hetkellä on selvää, että kyseisten lakien nojalla myönnettyjä tukia on maksettu satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden lisäksi myös satamaviranomaisille ja merenkulkualalle. Asioissa C-27/93 ja C-81/98 on otettu huomioon yksinomaan satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille sekä satamaviranomaisille myönnetyt tuet. (44) Seuraavissa taulukoissa esitetään niiden tukien kokonaismäärät, joiden olemassaoloa epäiltiin tietojen antamista koskevan välipäätöksen tekemisen aikoihin, sekä tosiasiallisesti maksetut tuet tukiluokka- ja tuensaajakohtaisesti. Taulukko 1 Italian satama-alan hyväksi toteutetut toimenpiteet - niiden tukien määrä, joiden olemassaoloa epäiltiin tietojen antamista koskevan välipäätöksen tekemisen aikoina >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 2 (välipäätöksen jälkeen esitetyt tiedot) Italian satama-alan hyväksi toetutetut toimenpiteet - myönnetyt ja tosiasiallisesti maksetut tuet (täysimääräiset tiedot) >TAULUKON PAIKKA> Taulukko 3 (välipäätöksen jälkeen esitetyt tiedot) Italian satama-alan hyväksi toteutetut toimenpiteet - myönnetyt ja tosiasiallisesti maksetut tuet tuensaajaluokittain (täysimääräiset tiedot) >TAULUKON PAIKKA> (45) Tietojen antamista koskevan välipäätöksen johdosta komissio pystyi vahvistamaan, että asianomaisissa laeissa säädettyjä tukia maksettiin satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden lisäksi myös satamaviranomaisille ja muille merenkulkualan toimijoille. Tukia maksettiin satamayrityksille, -yhtiöille, -konsortioille ja -työntekijöille vuosina 1992-1998 kaiken kaikkiaan 1350048 miljoonaa liiraa, mikä on huomattavasti vähemmän kuin mitä komission alunperin arvioi (2518510 miljoonaa liiraa). Tuet maksettiin työntekijöiden sairausvakuutus- ja sosiaaliturvamaksujen takaamiseksi (233174 miljoonaa liiraa), työntekijöiden määrän vähentämiseksi (863846 miljoonaa liiraa) sekä satamayhtiöiden ja -konsortioiden toimintatappioiden kattamiseksi (253028 miljoonaa liiraa). (46) Tämä asioista C-27/93 ja C-81/98 tehty lopullinen päätös koskee yksinomaan niitä toimenpiteitä, joilla on annettu rahoitustukea niille satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille, joiden jäseniä Italian satamatyöntekijät olivat vuoteen 1994 asti ja yksittäisille satamatyöntekijöille kyseisen ajankohdan jälkeen. Se ei vaikuta muihin aloitteisiin, joita komissio on jo toteuttanut tai saattaa toteuttaa satamaviranomaisille tai merenkulkualan tuensaajille maksettujen tukien osalta. III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET Asia C-27/93 (47) Komissio päätti vuonna 1996 laajentaa vuonna 1993 aloitettua menettelyä, minkä johdosta Saksan hallitus esitti huomautuksensa 12 päivänä joulukuuta 1996 päivätyllä kirjeellä. Saksan hallitus katsoo, että komission on tarkasteltava perusteellisesti jäsenvaltioiden satama-alan rakenneuudistukseen toistuvasti antamia määrältään huomattavan suuria tukia perustamissopimuksen 87 artiklan perusteella. Samaan aikaan sen mielestä sosiaalisluonteisten toimenpiteiden ja satamien infrastruktuurien julkinen tuki ei ole valtiontukea, mutta suprastruktuurien rahoitus on valtiontukea. (48) Komissio välitti Italialle Saksan hallituksen esittämät huomautukset 16 päivänä huhtikuuta 1997 päivätyllä kirjeellä. Italian hallitus vastasi 13 päivänä toukokuuta 1997 päivätyllä kirjeellä. Asia C-81/98 (49) Komission päätettyä aloittaa menettelyn Saksan satamayritysten liitto (Zentralverbund der Deutschen Seehafenbetriebe - ZDS) esitti huomautuksensa 12 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. ZDS:n mukaan satamaviranomaisten harjoittamat toimet, joiden perusteella on määritettävä, voidaanko niitä pitää yrityksinä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, eivät olleet selkeitä. Samanaikaisesti ZDS ilmaisi oman tukensa komission päätökselle satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille maksettuja tukia koskevan menettelyn aloittamisesta. (50) Komissio välitti Italialle ZDS:n esittämät huomautukset 27 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. Italian hallitus vastasi 28 päivänä heinäkuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. IV ARVIOINTI TUESTA A. PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDAN SOVELLETTAVUUS (51) Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (52) Italian viranomaisten satama-alan rakenneuudistuksen tukemiseksi antamat useat lait ovat johtaneet sellaisten tukien myöntämiseen, joiden osalta komissio on aloittanut kahdesti perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. (53) Komission vakavia epäilyksiä lakien N:o 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 ja 30/98 nojalla maksettujen tukien luonteesta ja yhteensopivuudesta perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan kanssa voidaan perustella seuraavilla syillä: - tuet rahoitetaan valtion varoista, toisin sanoen ne maksaa joko suoraan valtio (keskus-, alue- tai paikallishallinto) tai ne maksetaan välillisesti rahastoja perustamalla kuten ansioturvakassan ja Dovadolan lomakodin (ks. tämän päätöksen johdanto-osan 74 kappale) sekä hallintorahaston (ks. johdanto-osan 81 kappale) tapauksissa tai valtion ohjaamien yksityisten elinten maksamilla maksuilla; ne muodostavat kuitenkin menoerän valtion talousarvioon, - tuet olivat luonteeltaan selektiivisiä, koska niillä suosittiin tiettyjä Italian satamissa toimivien satamayhtiöiden ja -konsortioiden palveluita. Tavaroiden satamakäsittelyn (toisin sanoen lastaus/lastinpurku ja varastointi) osalta yritykset kilpailevat keskenään sekä samassa satamassa että muissa satamissa, - Genovan satamaa koskevan tuomion johdosta oli yksityisille tavarankuljetusyrityksille annettava lupa toimia Italian satamissa kilpaillen satamayritysten, -yhtiöiden ja konsortioiden kanssa. Valtion maksamat tuet selkeästi vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua suosimalla kyseisiä satamayrityksiä, -yhtiöitä tai -konsortioita. Aluksilla kuljetettujen tavaroiden lopullisen määräpaikan mukaan on usein mahdollista valita eri lastaussatamien välillä. Siitä seuraa, että asianomaisten satamien satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot - mukaan luettuina ne, jotka toimivat kansainvälisessä liikenteessä mukana olevissa Italian suurimmissa satamissa - ovat, joko tosiasiallisesti tai potentiaalisesti, yrityksiä, jotka kilpailevat tavarankuljetusmarkkinoilla muiden italialaisten ja yhteisön satamatoimijoiden kanssa. Tästä näkökulmasta tuet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (54) Olettaen, että vaikka satamayrityksillä, -yhtiöillä ja -konsortioilla ei olisi tukien maksamisajankohtana ollut huomattavaa kilpailua kolmansien yritysten kanssa, komissio katsoo(33), että kyseiset tuet olisivat todennäköisesti vaikuttaneet myös satamatoimintojen hintaan. Kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, lastinpurkutoimien ylimääräisten kustannuksen aiheuttama kilpailun vääristyminen on tavaroiden hintaan kohdistuvien seurausten vuoksi omiaan vaikuttamaan tuontiin ja siten jäsenvaltioiden väliseen kauppaan(34). Satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden oikeudellinen asema (55) Satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden, jotka hankkimalla työvoiman toteuttivat satamayritysten toiminnan, tosiasiallisesta oikeudellisesta asemasta riippumatta, on pidettävä mielessä, että mitä tahansa kaupallisluonteista taloudellista toimintaa harjoittavaa toimijaa on pidettävä yrityksenä yhteisön kilpailuoikeuden mukaan(35). Tämän johdosta Italian viranomaisten esittämä väite siitä, että valtiontukia koskevia sääntöjä ei sovellettaisi satamayrityksiin, -yhtiöihin ja -konsortioihin, ei ole pätevä eikä sitä voida ottaa huomioon. (56) Italian viranomaiset pyytävät poikkeusta kilpailusääntöjen soveltamisesta satamayritysten ja -konsortioiden erityisen oikeudellisen aseman perusteella. On selvää, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta ei voida soveltaa kyseiseen erityistapaukseen, koska satamayrityksille ja/tai -yhtiöille ja -konsortioille ei ole uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua. Niiden toimilla ei ole erityispiirrettä, joka erottaisi ne muista talouselämän toimista(36). (57) Euroopan yhteisön tuomioistuin on kuitenkin todennut myös, että "perustamissopimuksen 48 artiklassa tarkoitettu työntekijän käsite edellyttää sitä, että henkilö tekee toiselle tämän johdon alaisena tietyn ajan työtä, josta hän saa vastikkeena palkkaa. Tähän määritelmään ei vaikuta se, että työntekijällä, joka on kyseiseen yritykseen nähden alisteisessa asemassa, on yhtiöoikeudellinen suhde yrityksen muihin työntekijöihin"(37). (58) On tarpeen palauttaa mieleen, että satamayhtiöiden ja -konsortioiden jäseninä olevat työntekijät tekivät kyseisen työn yrityksille niiden johdossa. Tämän vuoksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisiä työntekijöitä on pidettävä perustamissopimuksen 39 artiklassa(38) tarkoitettuina "työntekijöinä". Satamatyöntekijät eivät sinänsä muodosta yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitettuja "yrityksiä". Puuttumatta satamayhtiöiden ja -konsortioiden tarkkaan luonteeseen, on muistettava, että edes kollektiivisesti ajateltuina satama-alueella työskenteleviä satamatyöntekijöitä ei voida pitää yrityksenä(39). Tukiluokat (59) Kyseisten tukitoimenpiteiden tarkoituksena oli: - riittävän sairausvakuutuksen ja sosiaaliturvan takaaminen satamatyöntekijöille, - työtehtävissä toimivien satamatyöntekijöiden määrän vähentäminen, ja - satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden velkojen maksaminen ja niiden kirjaamien tappioiden kattaminen. Euroopan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tapauksesta riippumatta jatkuvasti katsottu, että perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa ei erotella valtiontukia niiden käyttötarkoitusten tai tavoitteiden perusteella, vaan siinä määritellään kyseiset toimenpiteet ainoastaan niiden vaikutusten perusteella. (60) Italian viranomaiset väittävät vastauksessaan välipäätökseen, että tarkasteltaessa lakien N:o 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 ja 30/98 yhteensopivuutta valtiontukia koskevien yhteisön sääntöjen kanssa on otettava huomioon taloudellinen yhteys, joka johti niiden antamiseen. Kyseiselle yhteydelle oli ominaista alan rakenneuudistus, joka johti kilpailun asteittaiseen laajenemiseen satamapalveluiden markkinoilla Italiassa. (61) Arvioidessaan edellä mainittuja toimenpiteitä komissio otti huomioon kyseisen väitteen. Vuonna 1996 tehdyssä päätöksessä perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn laajentamisesta (asia C-27/93) komissio oli jo ilmoittanut Italian hallitukselle, että rikkomisesta johtuvan menettelyn kohteena olevat kilpailunäkökohdat olivat tiiviissä yhteydessä valtiontukiin. SATAMATYÖNTEKIJÖIDEN SAIRASVAKUUTUKSEN JA SOSIAALITURVAN SUOJAAMISEKSI TARKOITETUT TOIMENPITEET (62) Satamatyöntekijöiden sairausvakuutuksen ja sosiaaliturvan suojaamiseksi toteutettujen toimenpiteiden osalta komissio katsoo(40), että sosiaalimaksujen selektiiviset alennukset, jotka suosivat määrättyjä yrityksiä tietyssä jäsenvaltiossa riippumatta siitä, toteutuuko selektiivisyys yksilöllisellä, alueellisella tai alakohtaisella tasolla, muodostavat alennuksen eriytyneen osan osalta perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdanmukaisen valtiontuen, toisin sanoen tuen, joka vääristää kilpailua ja joka on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (63) Perustamissopimuksen 82 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen aikoihin oli vahvoja olettamuksia siitä, että laeilla N:o 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 ja 30/98 satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille myönnetty täysimääräinen vapautus sosiaaliturvamaksuista muodostaa erityisen muodon valtiontuesta, joka perustamissopimuksessa yleisesti ottaen kielletään. Komissio katsoo yleisesti, että yritysten on kannettava yksin kaikki kustannukset, jotka johtuvat lakien säännöksistä ja/tai sellaisista sopimuksista jotka yritykset ovat itse tehneet omien palkansaajiensa kanssa, riippumatta siitä, koskevatko kyseiset säännökset tai sopimukset yrityksen rakenneuudistusta tai muita näkökohtia, jotka merkitsevät ylimääräisiä sosiaaliturvamaksuja. (64) Lisäksi kyseinen vapautus osoittautui selektiiviseksi, koska sitä ei myönnetty muilla aloilla toimiville yrityksille. Kyseistä päätelmää vahvisti vielä myöhemmin se, että sen jälkeenkin tukitoimenpiteitä toteutettiin ilmoittamatta niistä ennakkoon komissiolle, ja Italian viranomaisten satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden rakenneuudistuksesta esittämät tiedot osoittautuivat epäjohdonmukaisiksi ja hajanaisiksi. (65) Vasta 12 päivänä heinäkuuta 2000 tehdyn tietojen antamista koskevan välipäätöksen (ks. johdanto-osan 14 kappale) johdosta komissio pystyi määrittämään maksettujen tukien täsmällisen kokonaismäärän, varmistamaan niiden saajat ja erityisesti valottamaan satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille sekä satamatyöntekijöille myönnettyjen tukien ominaispiirteitä. Komission on edellä mainitun välipäätöksen johdosta esitettyjen tietojen perusteella täytynyt tarkistaa alunperin omaksuttua kantaa(41) satamatyöntekijöiden sairausvakuutus- ja sosiaaliturvajärjestelmän turvaamiseksi toteutettujen toimenpiteiden osalta jäljempänä johdanto-osan 66-75 kappaleessa esitetyistä syistä. (66) Ensiksikin kyseisiä toimenpiteitä ei toteutettu suosimaan satamayrityksiä, -yhtiöitä eikä -konsortioita sinänsä (satamayhtiöt ja -konsortiot lakkautettiin vuonna 1994), vaan pelastamaan satamatyöntekijöiden sairausvakuutus- ja sosiaaliturvapalvelut. Aiemmassa järjestelmässä satamatyöntekijät eivät kuuluneet palkansaajien yleiseen sosiaaliturvajärjestelmään (INUS), vaan heillä oli oma sosiaaliturvajärjestelmä, joka oli luonteeltaan keskinäinen yhtiö(42), joka oli yhteydessä satamatyöntekijöiden nauttimiin yksinoikeuksiin. Kyseisellä järjestelmällä oli erityisiä piirteitä, jotka erottivat sen yleisestä INPS-järjestelmästä, ja sen hallinto oli täysin erillään INPS:n hallinnosta. (67) Vuonna 1992 lakkautettiin rahasto, joka oli hallinnoinut satamayhtiöiden työntekijöiden sosiaaliturvajärjestelmää. Alan rakenneuudistukseen liittyvät ongelmat ja erityisesti asianomaisten työntekijöiden suuri määrä (yli 21000 satamatyöntekijää, joista noin 7500 toimi työtehtävissä - ks. johdanto-osan 78 kappale, taulukko 4) - sekä kyseisten työntekijöiden siirtymistä INPS-järjestelmään koskevat hallinnolliset velvoitteet johtivat tilanteeseen, jossa Italian viranomaiset eivät pystyneet hoitamaan välittömästi siirtoa palkansaajien yleiseen sosiaaliturvajärjestelmään. Kyseistä siirtoa viivästytti ja monimutkaisti satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden valtiota vastaan vireillepanema oikeudenkäynti. (68) Toiseksi Italian viranomaiset vahvistivat myös, että koska satamayritykset muutettiin kaupallisiksi yrityksiksi, niihin sovelletaan tavanomaista sosiaalilainsäädäntöä niiden maksujen osalta, joita yritysten on maksettava Italiassa INPS-järjestelmän rahoittamiseksi. (69) Kolmanneksi, edellä mainittujen lakien nojalla toteutettujen toimenpiteiden tarkoituksena oli taata sairausvakuutus ja sosiaaliturva suurimmalle osalle työntekijöitä, jotka vuoteen 1994 asti olivat satamayhtiöiden ja -konsortioiden jäseniä ja jotka toimivat edelleen satama-alan tehtävissä työntekijöinä ilman yhdistymisvelvoitetta. Kyseiset toimenpiteet eivät ole vähentäneet uusien satamayritysten maksuvelvoitteita eikä niiden maksujen kokonaismäärää, jotka kyseisten yritysten on maksettava INPS:ään(43). (70) Italian viranomaiset vahvistivat myös, että kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli kattaa satamatyöntekijöiden suora sosiaaliturva ja muut lisäpalvelut, mukaan lukien sairausvakuutus, tapaturmavakuutus, vakuutus ammattitauteja ja työttömyyttä vastaan, sekä säilyttää eläkkeelle siirtyneiden työntekijöiden oikeudet. Edellä mainittujen lakien nojalla maksettujen summien kokonaismäärä määritettiin satamatyöntekijöiden edellisen järjestelmän nojalla saamien pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän oikeuksien ja velvoitteiden perusteella (ks. johdanto-osan 19 kappale). Kyseisillä toimenpiteillä katettiin ajanjakso, joka oli satamatyöntekijöiden sosiaaliturvan taanneen järjestelmän poistamisen ja kyseisten työntekijöiden yhdentämisen INPS-järjestelmään välissä, riippumatta työsuhteista satamayrityksiin (ks. johdanto-osan 69 kappaleen loppu). (71) Tilapäisessä sosiaaliturvajärjestelmässä sosiaalipalvelut maksettiin satamatyöntekijöille joissakin tapauksissa suoraan INPS:stä ja muissa tapauksissa satamayritysten (ennen niiden vuonna 1995 toteutettua rakenneuudistusta) sekä satamayhtiöiden ja -konsortioiden (jotka lakkautettiin vuonna 1994) kautta, jotka maksoivat tuensaajina oleville työntekijöille avustukset INPS:n puolesta ja jotka myöhemmin saivat korvauksen samasta INPS:stä(44). (72) Satamatyöntekijöiden sairausvakuutuksen ja sosiaaliturvan takaamiseksi toteutetut toimenpiteet olivat keskeisiä satamayritysten ja -yhtiöiden aseman ja toimintatavan uudistamisessa sekä myös kilpailumarkkinoiden asteittaisen avaamisen mahdollistamiseksi. Kyseiset toimenpiteet olivat tarpeen, koska yleinen sosiaaliturvajärjestelmä ei koskenut satamatyöntekijöitä. Aiemman alaa koskevan sosiaalilainsäädännön kumoamisen jälkeen kyseisillä toimenpiteillä taattiin satamatyöntekijöille sama sosiaaliturva kuin kaikille palkansaajille muilla talouden aloilla. (73) On muistettava, että jäsenvaltioiden työlainsäädännössä voidaan säätää yleisistä sosiaaliturvajärjestelmistä, joita ei pidetä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisina valtiontukina edellyttäen, että valtiolla on suorat suhteet työntekijöihin eikä yritys ole järjestelmässä suoraan osallisena(45). Kyseinen päätelmä ei muutu silloinkaan, kun muu kuin kansallinen sosiaaliturvalaitos ottaa vastatakseen työntekijöiden oikeuksista ja toimista(46). (74) Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että: - satamatyöntekijöiden siirtymävaiheen sosiaaliturvajärjestelmän rahoittamiseksi (ansioturvakassa ja työkyvyttömille satamatyöntekijöille maksettava eroraha) maksetuilla 231920 miljoonalla liiralla, ja - muihin sosiaalisluonteisiin menoihin (kuten työntekijöiden käyttöön tarkoitettuun Dovadolan lomakotiin) maksetuilla 1254 miljoonalla liiralla ei ole annettu välitöntä etua satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille ja etteivät niiden vaikutukset ole vääristäneet eivätkä uhanneet vääristää kilpailua perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. (75) Kyseinen kanta on komission johdonmukaisesti kyseisten toimenpiteiden osalta omaksuman linjan(47) mukainen. Lisäksi Italian viranomaiset ovat vahvistaneet - kuten komissio pyysi menettelyn aloittaessaan -, että satamatyöntekijöille perustettu sosiaaliturvajärjestelmä on nyttemmin lopullisesti yhdennetty palkansaajien kansalliseen sosiaaliturvajärjestelmään. TYÖNTEKIJÖIDEN MÄÄRÄN VÄHENTÄMISEKSI SATAMA-ALALLA TOTEUTETUT TOIMENPITEET (76) Vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteen uudistamiseksi annettavia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen(48) mukaan asianomaisessa jäsenvaltioiden työlainsäädännössä voidaan säätää yleisistä sosiaaliturvajärjestelmistä, joissa irtisanomisesta tai lomautuksista johtuvat korvaukset ja varhennettua eläkkeellesiirtymistä koskevissa järjestelyissä maksetut eläkkeet maksetaan suoraan irtisanotuille, lomautetuille tai eläkkeelle siirtyneille työntekijöille. Kyseisissä suuntaviivoissa todetaan, että kun tällaisia järjestelmiä sovelletaan yleisesti ilman alakohtaisia rajoituksia kaikkiin asetetut edellytykset täyttäviin työntekijöihin ja kun etuudet myönnetään automaattisesti, niihin ei katsota sisältyvän perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea rakenneuudistusta toteuttaville yrityksille. Jos järjestelmiä kuitenkin käytetään rakenneuudistuksen edistämiseen tietyillä aloilla, niiden voidaan valikoivuutensa takia katsoa sisältävän tukea (kohta 3.2.5). (77) Asianomaisten lakien nojalla annetut tuet ovat muodostuneet siten, että Italian viranomaiset ovat maksaneet huomattavia summia satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille, jotta ne vähentäisivät jäseninään olevien työtehtävissä toimivien satamatyöntekijöiden määrää. (78) Italian viranomaiset perustelevat myönnettyä tukea vetoamalla siihen, että satama-alan uudistus on merkinnyt satamatyöntekijöiden määrän erittäin tuntuvaa vähentämistä. Uudistuksen alkamisvuonna 1983 työtehtävissä toimivien satamatyöntekijöiden määrä oli yli 21000, mutta vuonna 1999 se oli enää alle 4000. Taulukko 4 Työtehtävissä toimivien satamatyöntekijöiden määrän kehittyminen Italian satamissa >TAULUKON PAIKKA> (79) Satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot eivät olisi koskaan voineet toteuttaa liikatyövoiman tarpeellista vähentämistä. Satamayritykset ja -yhtiöt vastustivat jyrkästi Italian hallituksen yrityksiä vähentää työntekijöiden määrää, ja ne kääntyivät oikeusviranomaisten puoleen kyseisten toimenpiteiden estämiseksi. (80) Kyseisentyyppinen uudistus noudattaa yhteisön satamapolitiikan suuntaviivoja, joiden perustana on satamia ja meriliikenteen infrastruktuuria koskeva vihreä kirja(49) ja satamapalveluita koskeva direktiiviluonnos(50). Suuntauksena on ollut siirtää tavarankuljetusta koskevien kaupallisten palveluiden tarjoaminen julkisilta toimijoilta yksityisille toimijoille erityisesti tehokkuuden lisäämiseksi. Tässä tarkoituksessa useissa jäsenvaltiossa toteutettiin uudistuksia satamarakenteiden mukauttamiseksi teknologisen kehityksen ja alan kovemman kilpailun asettamiin uusiin vaatimuksiin. (81) Työsuhteen päättymisestä maksettavasta korvauksesta (trattamento di fine servizio, TFS) Italian viranomaiset ovat selittäneet, että kyseiset maksut vastaavat vuosina 1984-1989 sovelletun eläkkeelle siirtyneitä satamatyöntekijöitä koskevan sopimuksen täytäntöönpanemiseksi tarvittavia määriä. Kyseiset summat oli määrä ministeriön ryhmäkirjeen mukaan maksaa hallintorahaston varoista varhennettuihin eläkkeellesiirtymisiin liittyvien rahoitussitoumusten kattamiseksi. Rahaston selvitystilaan asettaminen johti pitkään kestäneeseen oikeudenkäyntiin, jossa satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot nostivat kanteen rahaston selvitysmiehiä ja Italian hallitusta vastaan. Erään kansallisen tuomistuimen antaman tuomion johdosta Italian hallituksen oli annettava laki N:o 647/96, jolla sidotaan määrärahat eläkkeelle siirtyneille satamatyöntekijöille maksettaviin korvauksiin. Kyseisellä lailla ulotetaan koskemaan satamatyöntekijöitä oikeus, joka on Italian siviilioikeuden koodeksin 2120 artiklalla (työsuhteen päättymisestä maksettava korvaus) myönnetty kaikkien muiden alojen työntekijöille. (82) Kuten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteen uudistamiseksi annettavia valtiontukia koskevissa yhteisön suuntaviivoissa vahvistetaan, sen rinnalla, että työttömyyskorvauksia maksetaan suoraan työntekijöille ja varhennettua eläkkeellesiirtymistä koskeviin ohjelmiin, on olemassa myös yleisiä sosiaaliturvajärjestelmiä, joissa valtio ottaa kantaakseen yrityksen irtisanotuille tai lomautetuille työntekijöille maksamat korvaukset, jotka ylittävät yrityksen lailliset velvoitteet tai sopimusvelvoitteet. Kuten edellä johdanto-osan 76 kappaleessa palautetaan mieleen, kun tällaisia järjestelmiä sovelletaan yleisesti ilman alakohtaisia rajoituksia kaikkiin asetetut edellytykset täyttäviin työntekijöihin ja kun etuudet myönnetään automaattisesti, niihin ei katsota sisältyvän perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea rakenneuudistusta toteuttaville yrityksille(51). (83) Italian viranomaisten esittämistä tiedoista käy kuitenkin ilmi, että satamatyöntekijöiden määrän vähentämiseksi tarkoitetun tuen saajina olivat satamayhtiöt ja -konsortiot, joiden jäseniä satamatyöntekijät olivat vuoteen 1994 saakka, ja vuoden 1994 jälkeen itse satamatyöntekijät. Kuten jo johdanto-osan 58 kappaleessa todetaan, satamatyöntekijät eivät muodosta yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitettua "yritystä". Tukia ei ollut tarkoitettu satamayrityksille, joilla ei TFS-sopimusten tekemisajankohtana ollut työsuhdetta satamatyöntekijöiden kanssa. (84) Lisäksi kyseiset toimenpiteet otettiin käyttöön poikkeuksellisessa tilanteessa, koska Italian sosiaaliturvajärjestelmä ei koskenut satama-alaa. Kyseiset toimenpiteet olivat tarpeen erityisen satama-alaa koskeneen sosiaalilainsäädännön kumoamisesta aiheutuneesta sääntelytyhjiössä(52). Vaikka toimenpiteet toteutettiin sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella, niiden tarkoituksena oli suojata sellaista osaa työntekijöitä, joille oli aiheutunut vahinkoa kokonaisen taloudenalan rakenneuudistuksesta. (85) Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että Italian lakien N:o 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 ja 30/98 mukaisia satama-alan rakenneuudistuksen yhteydessä tarpeen olleita tukia satamatyöntekijöiden eläkkeellesiirtymiseen liittyvien sosiaalikustannusten kattamiseksi ei voida pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisina valtiontukina. TUET SATAMAYRITYSTEN, YHTIÖIDEN JA -KONSORTIOIDEN VELKOJEN MAKSAMISEKSI JA TAPPIOIDEN KATTAMISEKSI (86) Satamayritysten velkojen maksamiseksi ja niiden kaupallisessa toiminnassa kirjattujen tappioiden kattamiseksi maksetut tuet muodostavat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvia valtiontukia. (87) Kyseisillä toimintatueilla suosittiin satamayrityksiä, koska niillä alennettiin kustannuksia, jotka yritysten on tavanomaisessa toiminnassaan kannettava. Edellä esitetyistä syistä kyseiset tukitoimenpiteet myös uhkaavat vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Sääntöjenvastaisesti myönnetyt valtiontuet (88) Koska Italian hallitus ei ilmoittanut satamayritysten hyväksi toteutetuista toimenpiteistä, se rikkoi lisäksi perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Komissio ei pystynyt esittämään omia huomautuksiaan kyseisistä toimenpiteistä ennen niiden soveltamista eli vuodesta 1992 alkaen. B. TUKITOIMENPITEIDEN SOVELTUVUUS YHTEISMARKKINOILLE (89) Kun on vahvistettu, että satamayritysten kirjaamien tappioiden korvaamiseksi tarkoitetut toimenpiteet muodostavat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia, komission on varmistettava, voidaanko niitä pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvina. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei voida katsoa, että Italian satamayrityksille ja/tai -yhtiöille olisi uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden hallinto kyseisessä määräyksessä tarkoitetussa merkityksessä(53). (90) Tuki ei täytä 87 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, jossa viitataan yksittäisille kuluttajille myönnettävään sosiaaliseen tukeen, eikä myöskään c alakohdassa asetettuja edellytyksiä. (91) Tukeen ei voida soveltaa myöskään 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua poikkeusta, koska taloudenalan rakenneuudistusta, joka oli toteutettava muun muassa siitä syystä, että eräät kansallisen lainsäädännön säännökset olivat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, ei voida pitää kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna poikkeuksellisena tapahtumana. (92) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa luetellaan muita tukimuotoja, joita voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. Soveltuvuutta on kuitenkin arvioitava koko yhteisön näkökulmasta eikä pelkästään kansallisessa yhteydessä. Yhteismarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi ja ottaen huomioon perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohdassa määrätyn periaatteen 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia on tulkittava rajoittavasti. (93) Viitaten 87 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa määrättyihin poikkeuksiin vaikuttaa ilmeiseltä, että kyseisiä tukia ei tarkoitettu Euroopan yhteistä etua koskevaan hankkeeseen eikä edistämään kulttuuria ja kulttuuriperintöä. Italian viranomaiset eivät myöskään ole yrittäneet perustella tukea vetoamalla siihen, että se myönnettiin Italian taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. (94) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen osalta todettakoon, että Italian viranomaiset eivät ole perustelleet kyseisiä tukitoimenpiteitä vetoamalla niiden aluekehitystä edistävään vaikutukseen, eivätkä ne ole maininneet alueellisia haittoja, joita satama-alalle annetuilla tuilla oli tarkoitus poistaa. Tämän johdosta vaatimukset, jotka asetetaan tarkasteltavana olevassa tapauksessa 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille alueille suunnatun tukitoimenpiteen hyväksymiselle, eivät täyty alueellisia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen(54) mukaisesti. (95) Ainoa poikkeus, joka saattaisi tulla kysymykseen, kuten muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä todettiin, on 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu poikkeus, joka koskee "tukea tietyn taloudellisen toiminnan [...] edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteiden edun kanssa ristiriitaisella tavalla". (96) Satamayritysten velkojen maksamiseen ja tappioiden kattamiseen tarkoitettua tukea pidettiin tarpeellisena satamayritysten rakenneuudistuksen turvaamiseksi ja sen mahdollistamiseksi, että ne pystyvät kilpailemaan satamalainsäädännön uudistamisesta johtuvissa uusissa markkinaolosuhteissa. Kyseisiä rakenneuudistustukia voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina, mikäli ne täyttävät asetetut edellytykset. Kyseiset edellytykset on lueteltu vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteen uudistamiseksi annettavia valtiontukia koskevissa yhteisön suuntaviivoissa, joita on sovellettu vuodesta 1994, sekä aiemman ajanjakson osalta kahdeksannessa kilpailupolitiikkaa koskevassa komission kertomuksessa(55). Kyseisten kahden sääntöryhmän mukaan yritysten pelastamiseksi tarkoitettuja tukia voidaan myöntää ainoastaan tarpeellisen ja toteutuskelpoisen toiminnan uudelleenkäynnistyssuunnitelman laatimiseen tarvittavaksi ajaksi (yleensä enintään kuudeksi kuukaudeksi); rakenneuudistustukia voidaan myöntää ainoastaan asianmukaisen rakenneuudistussuunnitelman perusteella. (97) Vaikka Italian viranomaiset vetosivat jatkuvasti satamayritysten vaikeaan tilanteeseen satamalainsäädännön uudistuksen johdosta (esim. satamayhtiöiden ja -konsortioiden lakkauttaminen, liikatyövoimasta aiheutunut voimakas velkaantuminen), ne eivät komission niille osoittamista useista kirjeistä ja tietopyynnöistä huolimatta koskaan esittäneet komissiolle edellä mainittujen yhteisön suuntaviivojen mukaista todellista rakenneuudistusohjelmaa. (98) Komissio tarkasteli kuitenkin Italian viranomaisten esittämiä tietoja varmistaakseen, täyttyvätkö sen rakenneuudistustukien hyväksymiselle yleensä asettamat edellytykset. Italian viranomaisten esittämistä asiakirjoista käy ilmi, että satamayrityksissä toteutetut muutokset koostuivat pääasiassa toimien rakenteellisesta hajauttamisesta. Italian hallituksen esittämissä asiakirjoissa (ks. johdanto-osan 40 kappale) mainitun kunkin viiden sataman (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste ja Venetsia) satamayritykset eriytettiin kahdesta neljään yritykseen, joille annettiin tehtäväksi lakkautetuille yhtiöille kuuluneen omaisuuden hoito tai työvoiman hankinta tai satamatoimien toteuttaminen. Genovan satamassa kyseistä eriyttämistä ei toteutettu. Jokaisen kyseisissä viidessä satamassa sijaitsevan yrityksen tiedot tarkasteltiin erikseen. On kuitenkin pantava merkille, että lastausta, purkausta, jälleenlaivausta, varastointia ja yleensä tavaroiden käsittelyä koskevien toimien toteuttamiseen tarvitaan kaikkien niiden yritysten osallistumista, jotka on perustettu seurauksena satamayhtiöiden ja -konsortioiden muuttamisesta liikeyrityksiksi, ja tässä suhteessa niitä on pidettävä yhtenä yrityksenä. Kyseistä päätelmää vahvistaa myös se, että hajautuksen seurauksena perustettuja yhtiöitä valvoo sama osakasenemmistö, ja se, että komission saamien tietojen mukaan nykyisten yritysten väliset sopimussuhteet eivät selvästikään vastaa tavanomaisia liikesuhteita. (99) Perustellessaan satamayrityksille myönnettyjä toimintatukia Italian viranomaiset tekevät Italian kuutta suurinta satamaa koskevien tietojen perusteella eron kahden ajanjakson välillä: - Vuosina 1993 ja 1994, toisin sanoen ennen alan uudistamista, satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot olivat vielä julkisia yrityksiä, jotka sijoittivat työntekijöitä työtehtäviin silloin voimassa olleelle järjestelmälle ominaisten edellytysten ja menetelmien mukaisesti. Kyseisinä vuosina satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden kannattavuus oli selvästi negatiivinen ja nettotappiot yli 30000 miljoonaa liiraa. Italian viranomaiset perustelevat tappioiden kattamista ennen vuotta 1995 vetoamalla siihen, että toimi oli tarpeen, jotta satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot saivat - niiden toiminnan päätyttyä - tarpeeksi tasapainoisen rakenteen varojen ja velkojen välisen suhteen osalta, minkä ansiosta ne pystyivät aloittamaan uusia liiketoimia, - Vuosina 1995-1998, jolloin satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot toimivat uuden järjestelmän mukaisesti yksityisoikeudellisina yhtiöinä, (edelleen Italian viranomaisten mukaan) tuottavuusmarginaalit ja toimintatulokset paranivat asteittain, mikä osoittaisi satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden talouden todennäköistä elpymistä muutamassa vuodessa(56). Tosiasiat ovat kuitenkin osoittaneet, että satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot ovat edelleen kirjanneet tappioita siinä määrin, että Italian viranomaisten on ollut myönnettävä vuonna 1998 toimintatukina yhteensä 100000 miljoonaa liiraa. (100) Italian viranomaisten esittämien vuosia 1993-1998 koskevien tietojen perusteella komissio voi tehdä seuraavat päätelmät tarkasteltuaan kaikkia kuutta satamaa yksityiskohtaisemmin: - kaiken kaikkiaan satamayhtiöiden ja -konsortioiden rakenneuudistuksen seurauksena perustettujen yhtiöiden toimintatulos on selvästi negatiivinen ja ne pystyivät jatkamaan toimintaansa ainoastaan merkittävien julkisten tukien myöntämisen ansiosta. Lisäksi tappiot tuntuvat vahvasti aliarvioiduilta, kun rahoituskustannusten alhaista tasoa ja jopa jatkuvaa vähentymistä (esim. lainojen korot) tarkastellaan suhteessa muun muassa kumuloituneista tappiosta aiheutuneeseen lisääntyneeseen velkaantumiseen, - senkin jälkeen, kun satamayritykset, -yhtiöt ja -konsortiot oli muutettu kaupallisiksi liikeyrityksi, ne jatkoivat työvoimavaltaista politiikkaa. Yritysten jatkuvasti vuodesta 1995 alkaen kirjaamat negatiiviset tulokset johtuvat pääasiassa työvoimakustannuksista ja sosiaalimenoista, - tämän johdosta kaikkien tarkasteltavina olevien kuuden sataman tuottavuudessa, joka mitataan laitteistoista ja koneista aiheutuvien menojen ja niiden tuottaman tulon erotuksena, on havaittavissa yleensä negatiivinen suuntaus. Huomio kiinnittyy kuitenkin laitteistojen ja koneiden (jotka hankittiin suurimmaksi osaksi valtiontuen turvin) määrän huomattavaan kasvuun, jota ei ole tasapainoitettu lisääntyneellä tuotolla, - suurin osa tarkasteltavina olevista yrityksistä toimii taloudellisesti epävarmassa tilanteessa, joka rajoittaa niiden mahdollisuutta selviytyä niiden nykyisistä veloista nopeasti käytettävissä olevilla varoilla. Edellä mainittuihin asiakirjoihin sisältyvien positiivisten tulevaisuudennäkymien osalta on todettava, että kyseinen olettamus perustuu suurimmaksi osalta aivan liian optimistisiin arvioihin liikenteen (kysyntä) lisääntymisestä tulevaisuudessa, siis ulkoisista tekijöistä, joihin yhtiöt eivät olennaisesti pysty vaikuttamaan. Muista riippumattomista lähteistä ei vahvisteta ennusteita liikenteen kehittymisestä. (101) Kyseiset olosuhteet huomioon ottaen useimpien niiden yritysten, joiden osalta saatiin tietoja, taloudelliseen kannattavuuteen on suhtauduttava vähintäänkin epäilevästi. Ei ole olemassa päteviä perusteita väittää, että kyseisille yhtiöille maksetut toimintatuet olisivat auttaneet palauttamaan satamayritysten taloudellisen kannattavuuden pitkällä aikavälillä. (102) Ei ole myöskään osoitettu, että muut vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteen uudistamiseksi annettavia valtiontukia koskevissa yhteisön suuntaviivoissa esitetyt edellytykset olisivat täyttyneet, varsinkaan ne, jotka koskevat vaatimusta välttää kilpailun turha vääristyminen sekä tuen tarpeellisuutta. Velkojen maksamiseen ja tappioiden kattamiseen tarkoitettua tukea käytettiin yksinkertaisesti satamayritysten vallitsevan tilan säilyttämiseen. Tämä on todennäköisesti vaikuttanut Italian satamaan sijoittautumaan pyrkineiden muiden satamatoimijoiden kilpailutilanteeseen. Lisäksi tuensaajat eivät ole merkittävästi ponnistelleet mahdollisen rakenneuudistussuunnitelman rahoittamiseksi omilla varoilla tai käyttämällä ulkoisia rahoituslähteitä. (103) Näistä syistä komissio katsoo, että vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteen uudistamiseksi annettavia valtiontukia koskevissa yhteisön suuntaviivoissa esitetyt perusteet eivät täyty. Tämän johdosta toimintatuet, jotka on myönnetty satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille seuraavien säännösten nojalla ja seuraavina määrinä: - lain N:o 428/92 1 artiklan 2 kohdan nojalla yhteensä 53028 miljoonaa liiraa, - lain N:o 343/95 1 artiklan 3 kohdan nojalla yhteensä 100000 miljoonaa liiraa, - lain N:o 30/98 9 artiklan 4 kohdan nojalla yhteensä 100000 miljoonaa liiraa, eivät sovellu yhteismarkkinoille, koska ne eivät täytä edellytyksiä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamiseksi. V TUEN TAKAISINMAKSU (104) Sen olettamuksen osalta, että tosiasiallinen kilpailu on palautettava silloin, kun tukitoimenpiteet osoittautuvat sääntöjenvastaisiksi ja yhteismarkkinoille soveltumattomiksi, neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta". Tämän johdosta komissio on päättänyt tämän erityistapauksen osalta, että Italian on perittävä tuki tuensaajalta takaisin. (105) Riippumatta siitä, että tuensaajan oikeudellinen asema on muuttunut vuodesta 1995, ja komission omaksuman käytännön ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti tuki on perittävä takaisin yrityksiltä, jotka ovat sen tosiasiallisesti saaneet. Millään kansallisen lainsäädännön oikeusnormilla ei voida estää yhteisön oikeuden täysimääräistä soveltamista(57). (106) Komissio tarkastelee Italian hallituksen kanssa tuen takaisinmaksua koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. VI PÄÄTELMÄT (107) Laeissa N:o 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 ja 30/98 säädetyt toimenpiteet, jotka toteutettiin satamatyöntekijöiden sairausvakuutuksen ja sosiaaliturvan takaamiseksi aiemmin voimassa olleen sosiaaliturvajärjestelmän poistamisen johdosta, eivät ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Mainittujen lakien nojalla maksettujen varojen määrä on 233174 miljoonaa liiraa. Italia on varmistanut, että satamatyöntekijöiden sosiaaliturvajärjestelmä vastaa nykyisin kaikkia palkansaajia koskevaa pakollista sosiaaliturvajärjestelmää. (108) Lakien N:o 343/95, 647/96 ja 30/98 nojalla myönnetyt tuet, jotka toteutettiin satamatyöntekijöiden eläkkeellesiirtymisen mahdollistamiseksi vuosina 1992-1998 osana satama-alan rakenneuudistusta, eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Mainittujen lakien nojalla maksettujen varojen määrä on 863846 miljoonaa liiraa. (109) Komissio toteaa, että Italia on myöntänyt sääntöjenvastaisesti tukia satamayhtiöiden ja -konsortioiden rakenneuudistuksesta aiheutuneiden satamayhtiöiden velkojen maksamiseen ja toimintatappioiden kattamiseen ja rikkonut siten perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. (110) Laeissa N:o 428/92, 343/95 ja 30/98 säädetty toimintatuki satamayritysten, -yhtiöiden ja -konsortioiden velkojen maksamiseksi ja niiden tappioiden kattamiseksi ei sovellu yhteismarkkinoille. Tiukkaa kantaa tietyn alan rakenneuudistukseen toistuvasti myönnettyyn merkittävään tukeen ovat puoltaneet myös Saksa ja Saksan satamayritysten liitto (ZDS), joiden huomautukset on esitetty tämän päätöksen johdanto-osan 47, 48 ja 49 kappaleessa. Kyseisten lakien mukaisesti maksettujen varojen määrä on 253028 miljoonaa liiraa. (111) Vahvistaessaan, että sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki on yhteismarkkinoille soveltumaton, komissio velvoittaa asianomaisen jäsenvaltion perimään sen takaisin tuensaajilta(58) ennen tuen myöntämistä vallinneen tilanteen palauttamiseksi. Tätä määräystä sovelletaan tukeen, jonka tässä päätöksessä todetaan olevan yhteismarkkinoille soveltumaton ja jonka määrä on perittävä takaisin tuensaajilta, ON TEHNYT SEURAAVAN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Valtiontuki, jonka Italia on lain N:o 428/92 1 artiklan 2 kohdan, lain N:o 343/95 1 artiklan 2 kohdan c alakohdan sekä lain N:o 30/98 9 artiklan 4 kohdan nojalla myöntänyt satamayrityksille, -yhtiöille ja -konsortioille suorina avustuksina asianomaisten yritysten, yhtiöiden ja konsortioiden velkojen takaisinmaksamiseksi ja tappioiden kattamiseksi ja jonka määrä on 230028 miljoonaa Italian liiraa, ei sovellu yhteismarkkinoille. 2 artikla Valtiontuki, jonka Italia on myöntänyt lakien N:o 343/95, 647/96 ja 30/98 nojalla satamayhtiöiden ja -konsortioiden jäseninä oleville satamatyöntekijöille korvauksena työsuhteen päättymisestä ja heidän varhennettua eläkkeellesiirtymistään koskevista maksuista, ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua tukea. 3 artikla Toimenpiteet, jotka koskevat ansioturvakassaa, työkyvyttömille työntekijöille kertakorvauksena maksettavaa erorahaa sekä Dovadolan lomakotia ja jotka Italia on toteuttanut lakien N:o 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 ja 30/98 nojalla satamatyöntekijöiden sairausvakuutuksen ja sosiaaliturvan suojaamiseksi, eivät ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua tukea. 4 artikla Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun ja tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksetun tuen perimiseksi takaisin. Tuki on maksettava takaisin Italian oikeuden mukaisten menettelyjen mukaisesti. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon. 5 artikla Italian on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet. 6 artikla Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle. Tehty Brysselissä 18 päivänä heinäkuuta 2001. Komission puolesta Loyola De Palacio Varapuheenjohtaja (1) EYVL L 83, 27.3.1999, s. 1. (2) EYVL C 281, 19.10.1993, s. 10 ja EYVL C 339, 12.11.1996, s. 6 asian C 27/93 osalta ja EYVL C 108, 17.4.1999, s. 2, asian C 81/98 osalta. (3) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, annettu 10 päivänä joulukuuta 1991, asiassa C-179/90, Merci convenzionali Porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA, Kok. 1991, s. 1-5889. (4) Komission päätös 97/744/EY, tehty 21 päivänä lokakuuta 1997, perustamissopimuksen 90 artiklan 3 kohdan mukaisesti Italian satamalainsäädännön työoikeudellisista säännöksistä (EYVL L 301, 5.11.1997, s. 17). (5) Asetus N:o 370, annettu 7 päivänä syyskuuta 1992, työlainsäädännössä säädettyjen kiireellisten määräaikojen lykkäämisestä. (6) Lakina annettu asetus N:o 370/92. Ks. alaviite 5. (7) Tarkistettuna ja lakina annettu asetus N:o 148, annettu 20 päivänä toukokuuta 1993, työllisyyden kiireellisistä tukitoimista. (8) Laki satamalainsäädännön uudistamisesta. (9) Muutettuna ja lakina annettu asetus N:o 287, annettu 13 päivänä heinäkuuta 1995, kiireellisistä erityistoimenpiteistä satama-alan sekä laivanrakennusyritysten ja varustamojen hyväksi. (10) Tarkistettuna ja lakina annettu asetus N:o 535, annettu 21 päivänä lokakuuta 1996, satama-, merenkulku-, laivanrakennus- ja varustamoalaa koskevista kiireisistä säännöksistä sekä tukitoimista eräiden lentoyhteyksien varmistamiseksi. (11) Ks. alaviite 2. (12) Ks. alaviite 10. (13) Tarkistettuna ja lakina annettu asetus N:o 457, annettu 30 päivänä joulukuuta 1997, kiireellisistä säännöksistä kuljetus-alan kehittämiseksi ja työllisyyden lisäämiseksi. (14) Ks. alaviite 2. (15) Ks. alaviite 3. (16) Laki N:o 26, annettu 17 päivänä helmikuuta 1981, satamatyöntekijöiden hallintorahaston perustamisesta ja 22 päivänä maaliskuuta 1967 annetun lain N:o 161 kumoamisesta. (17) Kyseinen tilanne johtui Italian satamissa pitkään käytäntönä olleesta työ- ja sosiaalimaksuperinteestä, joka koski muun muassa määräyksiä työajasta, lomista, ammattitaudeista, kokonaispalkasta, vähimmäispalkoista työkyvyttömyysjaksoina, eläkeoikeuksista tai sosiaalimaksujen palautuksista työsuhteen päättyessä. (18) Genovan satamaa koskeva tuomio, ks. alaviite 3, johdanto-osan 19 kappale. (19) Ks. alaviite 4. (20) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen entinen 90 artiklan 3 kohta ja 86 artikla. (21) Satamatoimista ja tilapäisen satamatyövoiman hankkimisesta 28 päivänä tammikuuta 1994 annetun lain N:o 84 muuttamisesta. (22) Asetus N:o 132, annettu 6 päivänä helmikuuta 2001, sitovien perusteiden määräämisestä satamapalveluja koskevalle satama- ja merenkulkuviranomaisten harjoittamalle sääntelylle lain N:o 84/1994 16 artiklan mukaisesti. (23) Ks. alaviite 6. Laissa N:o 428/92 säädettyjen toimenpiteiden toteuttamista koskevat perusteet ja yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin 29 päivänä tammikuuta 1993 annetussa ministeriön asetuksessa. (24) Komission päätös menettelyn aloittamisesta asiassa C 27/93 (ex NN 103/92), ks. alaviite 2. (25) Ks. alaviite 7. (26) Ks. alaviite 8. (27) Menettelyä laajennettaessa ei ollut vielä täsmällisesti määritetty eri säädöksien nojalla maksettujen tukien kokonaismäärää. (28) Ks. alaviite 9. Tukitoimista säädetään 2 artiklan 2 kohdan a-c alakohdissa. Lain 1 artiklan 2 kohdan c alakohdassa - toimintatappioiden kattaminen - säädettyjen tukitoimenpiteiden toteuttamista koskevat perusteet ja yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin 13 päivänä toukokuuta 1996 annetussa ministeriön asetuksessa. (29) Ks. alaviite 10. (30) Ks. alaviite 13. Kyseisen lain 9 artiklassa säädetyt tukitoimenpiteiden toteuttamista koskevat perusteet ja yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin 2 päivänä huhtikuuta 1998, 23 päivänä syyskuuta 1998, 19 päivänä lokakuuta 1998, 21 päivänä huhtikuuta 1999, 14 päivänä joulukuuta 1999 ja 5 päivänä lokakuuta 2000 annetuissa ministeriön asetuksissa. (31) Selvityksen oli tilannut konsulttitoimisto METIS:ltä ANCIP (Associazione Nazionale imprese portuali, satamayritysten kansallinen järjestö), joka edustaa edellä mainittua viittä satamaa. (32) Italiassa on 140 kauppasatamaa, joista 37 käsittelee 80 prosenttia kaikesta Italian liikenteestä (lähde: Report of an Inquiry into the Current Situation in the Major Community Sea Ports by the European Sea Ports Organisation ESPO, marraskuu 1996). (33) Kuten jo päätöksen 97/744/EY (ks. alaviite 4) johdanto-osan 22 kappaleessa on todettu. (34) Genovan satamaa koskeva tuomio, (ks. alaviite 3), perustelujen 22 kohta. (35) Genovan satamaa koskeva tuomio, perustelujen 14 kohta ja sitä seuraavat kohdat. (36) Genovan satamaa koskeva tuomio, perustelujen 27 ja 28 kohta. (37) Genovan satamaa koskeva tuomio, perustelujen 13 kohta. (38) Entinen 48 artikla. (39) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, annettu 16 päivänä syyskuuta 1999, asiassa C-22/98 Jean-Claude Becu et al, Kok. 1999, s. I-5665, perustelujen 26 kohta. (40) Ks. päätös 2000/394/EY, tehty 25 päivänä marraskuuta 1999, sosiaaliturvamaksujen alentamista koskevien lakien nro 30/1997 ja nro 206/1995 mukaisista Venetsian ja Chioggian alueella sijaitseviin yrityksiin kohdistuvista tukitoimenpiteistä (EYVL L 150, 23.6.2000, s. 50). (41) Komission alkuperäinen kanta sisältyy menettelyn C 27/93 aloittamisesta tehtyyn päätökseen (ks. alaviite 2). Silloin komissio katsoi, että sosiaaliturvamaksujen maksaminen merkitsi yhteismarkkinoille soveltuvaa valtiontukea. (42) Satamatyöntekijöiden sosiaaliavustusrahasto (Fondo assistenza sociale lavoratori portuali) nimettiin uudelleen 17 päivänä helmikuuta 1981 annetussa laissa N:o 23 satamatyöntekijöiden hallintorahastoksi (Fondo gestione istituti contrattuali lavoratori portuali). (43) Uudet satamayritykset (rakenneuudistuksen jälkeen) työllistävät satamatyöntekijöitä työn asettamien vaatimusten ja työtaakan mukaan (toisin sanoen työntekijöiden ja työpäivien määrä määräytyy satamien sisäisen ja välisen liikenteen perusteella). (44) Osa kyseisestä tuesta (160000 miljoonaa liiraa) koostuu INPS:n suorittamista sosiaaliturvamaksujen korvauksista aluetukia saaville Etelä-Italian alueille sijoittautuneille satamayrityksille ja -yhtiöille Italian perustuslakituomioistuimen antaman tuomion mukaisesti (vuonna 1991 annettu perustuslakituomioistuimen tuomio N:o 261). (45) Vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteen uudistamiseksi annettavia valtiontukia koskevat yhteisön suuntaviivat, kohdan 3.2.5 toinen alakohta, (EYVL C 368, 23.12.1994, s. 12). (46) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1999, asiassa C-342/96, Espanjan kuningaskunta v. Euroopan yhteisöjen komissio, ns. FOGASA, Kok. 1999, s. I-2459. (47) Ks. esim. seuraavat kaksi merenkulku- ja satama-alaa koskevaa komission päätöstä: komission päätös, tehty 21 päivänä tammikuuta 1998, asiassa NN 98/97 Belgia, ja komission päätös, tehty 2 päivänä lokakuuta 1996, asiassa C 18/96 Ranska (EYVL C 357, 26.11.1996, s. 5). Ensimmäisessä tapauksessa komissio päätti, ettei se vastusta satamatyöntekijöiden sosiaaliturvan suojaamiseksi perustettua erityisrahastoa. Toisessa tapauksessa työajan uudelleenjärjestelyyn liittyneitä alennettuja sosiaalimaksuja ei pidetty valtiontukina. (48) Ks. alaviite 45. (49) KOM(97) 678 lopullinen, 10.12.1997, 81 ja 82 kohta. (50) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi satamapalvelujen markkinoille pääsystä, KOM(2001) 35 lopullinen (EYVL C 154 E, 29.5.2001, s. 290). (51) Ks. alaviite 45. (52) Ks. komission päätös 97/21/EHTY, tehty 30 päivänä heinäkuuta 1996, Llodiossa (Álava) sijaitsevalle Compañía Española de Tubos por Extrusión SA:lle myönnetystä valtion tuesta (EYVL L 8/97, s. 14). Kyseisessä tapauksessa komissio katsoi, että palkkatakuu- ja sosiaaliturvarahaston (FOGASA) rahoituksessa ei ollut valtiontuen piirteitä. Kyseinen kanta vahvistettiin asiassa C-342/96 Espanjan kuningaskunta v. Euroopan yhteisöjen komissio 29 päivänä huhtikuuta 1999 annetussa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa, Kok. 1999 s. I-2459. (53) Genovan satamaa koskeva tuomio, ks. alaviite 3, perustelujen 28 kohta. (54) Alueellisia valtiontukia koskevat yhteisön suuntaviivat (EYVL C 74, 10.3.1998, s. 9). Kuten kyseisten suuntaviivojen kohdassa 6.1 todetaan, komissio arvioi aluetukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille niiden myöntämishetkellä voimassa olleiden perusteiden mukaisesti. (55) Ks. 177, 227 ja 228 kohta. (56) Komission lukuisista yrityksistä huolimatta ei ole pystytty määrittämään ajanjaksoa, jonka aikana yritysten olisi lopullisesti pitänyt saavuttaa taloudellinen kannattavuus. (57) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, annettu 21 päivänä maaliskuuta 1991, asiassa C-303/88 Italia v. Euroopan yhteisöjen komissio, Kok. 1991, s. I-1433, perustelujen 60 kohta. (58) Ks. komission tiedonanto, EYVL C 318, 24.11.1983, s. 3.