Erityiskertomus nro 2/2000

Euroopan unionin Bosnialle ja Hertsegovinalle rauhan ja oikeusvaltion palauttamiseksi myöntämästä tuesta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2000/C 85/02)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

Johdanto

1. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 5/98(1) keskityttiin EU:n entisessä Jugoslaviassa vuosina 1996 ja 1997 toteuttamiin jälleenrakennustoimiin. Muut yleisen talousarvion määrärahoista mainittuna aikana Bosniassa ja Hertsegovinassa rahoitetut toimet jätettiin kyseisen kertomuksen ulkopuolelle. EU asetti kuitenkin käyttöön huomattavan määrän varoja heti, kun rauhansopimukset oli tehty joulukuussa 1995, sekä jälleenrakentamiseen että korkean tason edustajan toimiston(2) tukemiseen ja toimiin demokratian palauttamiseksi Bosniaan ja Hertsegovinaan. Kyseiset toimet koskivat ihmisoikeuksia, tiedotusvälineitä ja tukea vaaliprosessille. Komissio rahoitti ihmisoikeuksiin ja tiedotusvälineisiin liittyvät toimet useimmiten suoraan, kun taas tuki korkean tason edustajan toimistolle ja vaaliprosessille myönnettiin osallistumalla yhteisrahoitukseen muiden rahoittajien kanssa. Tässä kertomuksessa käsitellään havaintoja, jotka tehtiin tarkasteltaessa näitä eri aloja vuosina 1998 ja 1999.

2. Havaintoja on tarkasteltava ottaen huomioon toimet, jotka EU:n on 3. ja 4. kesäkuuta 1999 järjestetyn Kölnin huippukokouksen päätösten perusteella toteutettava Kosovon jälleenrakentamiseksi. Oikeusvaltion palauttaminen Kosovon alueelle johtaa todennäköisesti Bosniassa toteutettujen kaltaisiin toimiin. Näin ollen on tärkeää ottaa oppia Bosniassa saaduista kokemuksista erityisesti uusille paikallisille tai kansainvälisille hallintorakenteille myönnettävän tuen sekä muiden toimijoiden, etenkin ETYJ:n(3), kanssa toteutettavan yhteisrahoituksen osalta.

Yhteenveto pääasiallisista havainnoista

3. Komission Bosniassa ja Hertsegovinassa sijaitsevan edustuston henkilöstöä lisättiin vuonna 1998 ja toimien rahoituksen hallinnointi oli tarkoitus siirtää sinne vuoden lopussa. Vuoden 1999 alussa komissiolla oli edelleen vaikeuksia täyttää kaikki budjettivallan käyttäjän pyynnöstä perustetut uudet toimet (ks. kohta 11).

4. Komissio maksaa yli puolet korkean tason edustajan toimiston menoista, mutta se ei ole vuoden 1996 jälkeen toteuttanut kaikilta osin seurantaa, jota moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattaminen olisi edellyttänyt. Komission olisi täytynyt kiinnittää enemmän huomiota korkean tason edustajan toimiston taloudellisen päätöksenteon valvontaan vahvistamalla tarkat säännöt (ks. kohta 16) sekä varmistautua siitä, että sisäisen valvonnan perusperiaatteita sovellettiin toimiston hallintojärjestelyihin (ks. kohdat 17 - 20). Säännökset, jotka liittyvät korkean tason edustajan toimiston tilinpäätöksen esittämiseen sekä vastuuvapauden myöntämiseen korkean tason edustajalle, olivat yhä epäselvät (ks. kohta 22). Vuoden 1999 puolivälissä korkean tason edustaja katsoi toteuttaneensa sisäisen valvonnan puutteiden korjaamiseksi tarvittavat järjestelyt (ks. kohta 23).

5. Taloudellisen tuen myöntäminen ihmisoikeuksia puolustaville julkisille elimille Bosniassa tapahtui hankkeiden kautta, mikä ei soveltunut niihin olosuhteisiin, joissa kyseiset elimet toimivat, ja aiheutti viivästyksiä varojen käyttöön asettamisessa. Hallintoelimissä olisi tiedostettu paremmin julkisten varojen moitteettomaan hoitoon liittyvät käytännöt, jos varat olisi myönnetty rahoitusosuutena talousarvioon ja olisi otettu käyttöön tiukat talousarviomenettelyt (ks. kohdat 26 - 28).

6. Koska käytettyjä budjettikohtia oli useita ja koska ennen vuotta 1997 ei ollut luotu selkeää strategiaa tavoitteiden saavuttamiseksi, kansalaisyhteiskunnan kehittämiseen myönnettyä tukea käytettiin usein kattamaan sellaisten organisaatioiden hallintomenoja, joiden toiminnan jatkuvuudesta ei ollut takeita ja joiden saavuttamia tuloksia ei arvioitu. Tämä koskee suurinta osaa Euroopan neuvoston kautta kanavoidusta tuesta, kun taas sosiaalialoille myönnetyn tuen sivuvaikutuksena valtio luopui perusvelvoitteistaan. Tätä vakuuttavammaksi menettelyksi osoittautui tuen myöntäminen järjestöille, joiden tarkoituksena on saada yleinen mielipide kiinnittämään huomiota demokraattisiin arvoihin, sillä edunsaajajärjestöissä työskentelevät ovat henkilökohtaisesti sitoutuneita asiaansa, mikä voi kompensoida varojen puutetta (ks. kohdat 29 - 34).

7. Tärkeimmän tiedotusvälineitä koskevan toimenpiteensä osalta komissio joutui tyytymään tapahtuneisiin tosiasioihin, koska se ei tuntenut asiaan liittyviä teknisiä näkökohtia. Näin ollen komissio myönsi 2 miljoonan ecun rahoituksen laitteille, jotka eivät olleet tukikelpoisia, sekä tuki erään elimen toimintaa ilman, että tätä olisi valvottu asianmukaisesti (ks. kohdat 36 - 40).

8. Komission toteuttama seuranta jättää ihmisoikeuksien ja demokratian aloille Bosniassa ja Hertsegovinassa myönnetyn rahoituksen osalta varsin paljon toivomisen varaa, kun ajatellaan moitteettoman varainhoidon periaatteiden soveltamisedellytyksiä. Vakava ryhdistäytyminen tältä osin näyttää olevan tarpeen (ks. kohta 42 - 44).

9. ETYJ:n kanssa tehtävään yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa(4) koskevaan yhteistyöhön liittyy vaaliprosessin tukemisen osalta useita varainhoidon valvonnan ongelmia. Varat ovat perusteetta käyttämättöminä pitkiä aikoja, komission yksiköt eivät valvo menojen tukikelpoisuutta riittävässä määrin ja komission ja ETYJ:n välisessä taloudellisessa yhteistyössä sovellettava lainsäädäntö olisi uudistettava perusteellisesti ottaen huomioon komission ulkosuhteista vastaavan yhteisen yksikön uudet valtuudet (ks. kohdat 49 - 53).

10. Kun toteutettuihin toimiin liittyviä määriä olisi perittävä takaisin, tulojen ja menojen hyväksymisestä vastaavat komission yksiköt eivät ryhdy tarpeeksi nopeasti asianmukaisiin toimenpiteisiin kolmansien osapuolten hallinnassa olevien yhteisön varojen perimiseksi takaisin (ks. kohdat 57 - 59).

Komission edustusto Bosniassa

11. Tilintarkastustuomioistuin totesi aiempien tarkastustensa yhteydessä, että monet Bosnian ja Hertsegovinan jälleenrakentamiseen myönnetyn tuen täytäntöönpanon kohdalla ilmenneet ongelmat aiheutuivat ohjelman (Brysseliin) keskitetystä hallinnoinnista sekä siitä, että paikan päällä olevan komission edustuston käytettävissä olevat keinot ovat hyvin riittämättömät. Komission Bosniassa sijaitsevan edustuston henkilöstön määrää on lisätty erityiskertomuksen nro 5/98 julkaisemisen jälkeen. Niin ollen Sarajevossa sijaitsevalla edustustolla on nyt apunaan kaksi paikallista toimistoa, yksi Mostarissa(5) ja toinen Banja Lukassa(6). Kummassakin toimistossa on neljä tointa, joista molemmat ALAT-toimet(7) ja yksi paikallisen toimihenkilön(8) toimi olivat vielä täyttämättä helmikuun 1999 lopussa. Sarajevossa sijaitseva edustusto puolestaan koostui kuudesta ura-alueen A, kolmesta ura-alueen B ja kolmesta ura-alueen C toimesta sekä seitsemästä ALAT-toimesta ja 21:stä paikallisen toimihenkilön toimesta. Useat toimista olivat vielä täyttämättä (yksi ura-alueen A ja yksi ura-alueen B toimi sekä yksi ALAT-toimi ja viisi paikallisen toimihenkilön tointa). Lisäksi paikalla olevista ura-alueen A virkamiehistä kaksi oli lähdössä. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo useaan otteeseen huomauttanut (ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1997, kohta 5.30(9)), komission olisi välittömästi osoitettava riittävästi resursseja, jotta EU:n ulkopuolella olevat toimet täytettäisiin - kuten jäsenvaltioissa - viipymättä muulla tavoin kuin rekrytoimalla vapaaehtoisia.

EU:n osallistuminen korkean tason edustajan toimiston hallintomenoihin Bosniassa ja Hertsegovinassa

Johdanto

12. Korkean tason edustajan tehtävänä on valvoa Daytonissa 21. marraskuuta 1995 parafoidun ja Pariisissa 14. joulukuuta 1995 allekirjoitetun Bosnian ja Hertsegovinan rauhansopimuksen siviilinäkökohtien täytäntöönpanoa. Hänen valtuutensa vahvistettiin Lontoossa 8. ja 9. joulukuuta 1995 järjestetyssä rauhansopimuksen täytäntöönpanoa koskevassa konferenssissa sekä Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston 15. joulukuuta 1995 antamalla päätöslauselmalla nro 1031. Lontoon konferenssin tarkoituksena oli saada kansainväliseltä yhteisöltä tukea rauhansopimusten täytäntöönpanoa, etenkin korkean tason edustajan tukemista, varten. Tässä yhteydessä perustettiin rauhan täytäntöönpanoneuvosto(10), jonka johtoryhmässä ovat edustettuina Italia, Japani, Kanada, Ranska, Saksa, Venäjä, Yhdistynyt kuningaskunta, Yhdysvallat, Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajavaltio, Euroopan komissio sekä islamilaisten maiden muodostama järjestö Organisation de la conférence islamique. Johtoryhmä vastaa rauhansopimusten täytäntöönpanon poliittisesta suuntaamisesta ja tiedottaa rauhan täytäntöönpanoneuvostolle työnsä etenemisestä.

13. Lontoon konferenssissa sovittiin, että kyseiset valtiot rahoittaisivat korkean tason edustajan toimistoon lähettämänsä henkilöstön palkat ja että johtoryhmä laatisi talousarvioesityksen toimiston muiden hallintokustannusten kattamiseksi. Rauhan täytäntöönpanoneuvosto sitoutui myöhemmin toimittamaan tarvittavat varat entisen Jugoslavian jälleenrakentamista käsittelevässä kansainvälisessä konferenssissa käytetystä jakoperusteesta johdetulla tavalla. Perusteesta oli tarkoitus päättää yksimielisesti, koska EU oli jo ottanut vastuulleen tiettyjä korkean tason edustajan toimiston perustamiskustannuksia ja valmistautui suorittamaan rahoitusosuutensa (ks. kohta 16).

Hallinto ja varainhoito

14. Korkean tason edustajan toimiston hallinnollisen talousarvion loppusummaksi vahvistettiin 8,4 miljoonaa ecua vuonna 1996, ja sitä korotettiin 16,5 miljoonaan ecuun vuonna 1997 ja 22 miljoonaan ecuun vuonna 1998. Samana aikana toimiston henkilöstömäärä seitsenkertaistui ja oli 719 toimihenkilöä helmikuussa 1999. EU on alusta saakka kattanut 50,6 prosenttia toimiston hallintomenojen rahoituksesta.

Taulukko 1

EU:n osallistuminen korkean tason edustajan toimiston hallintomenoihin

>TAULUKON PAIKKA>

15. Helmikuusta 1996 lähtien komissio on todennut puutteita korkean tason edustajan toimiston hallinnossa ja varainhoidossa. Komission edustusto Sarajevossa oli huolestunut hallintoa ja kirjanpitoa koskevien säännösten ja menettelyjen puuttumisesta sekä allekirjoitusoikeuksiin, kirjanpitoon, pankkitilien käyttöön, henkilöstöhallintoon ja sopimusten tekemiseen liittyvistä lukuisista vaikeuksista.

16. Komissio ei seurannut riittävästi, millä tavoin korkean tason edustajan toimisto hallinnoi komission sille myöntämiä varoja. Komissio auttoi toimistoa vasta vuoden 1998 lopusta lähtien luomaan yhteisön talousarviosäännösten mukaisia menettelyjä ja sääntöjä. Koska EU on toimiston ehdottomasti suurin rahoittaja, olisi komission, joka on mukana rauhan täytäntöönpanoneuvoston johtoryhmässä, pitänyt vaatia vuodesta 1996 alkaen, että kaikkien toimiston käyttöön asetettujen varojen osalta hyväksytään toimiva hallinnointi- ja valvontajärjestelmä.

17. Korkean tason edustajan toimiston varainhoito ei vuonna 1998 perustunut järjestelmään, jossa tehtävät olisi erotettu toisistaan niin, että olisi voitu saavuttaa sisäisen valvonnan vähimmäistaso. Esimerkiksi talouspäällikkö laskutti toimistoa palveluistaan sellaisen sopimuksen yhteydessä, joka oli tehty hänen johtamansa yrityksen kanssa. Hän tarkasti laatimansa laskut ja huolehti tämän jälkeen niiden maksattamisesta. Koska hän neuvotteli ulkoisten tarkastajien kanssa tehtävistä sopimuksista ja määritteli sekä tarkastustavan että tarkastuksen sisällön, hän päätti myös siitä, miten hänen omalla vastuullaan olevaa varainhoitoa valvotaan. Tarkastuksista päättäminen olisi kuulunut rauhan täytäntöönpanoneuvoston johtoryhmälle tai ainakin neuvoston talousalan asiantuntijaryhmälle, jossa on mukana EU:n edustajia.

18. Talousarvion hallinnoinnin osalta voidaan todeta, että varainhoitovuosien 1997, 1998 ja 1999 talousarvioita ei ollut laadittu riittävän yksityiskohtaisiksi niin, että johtoryhmä olisi voinut asianmukaisesti varmistua talousarvioiden toteuttamisen seurannasta. Niiden tukena ei ollut analyysejä korkean tason edustajan toimiston eri osastojen todellisista tarpeista. Kirjanpidon osalta havaittiin, että pankkitileihin liittyvät allekirjoitusoikeudet eivät olleet enää tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisen aikaan vuonna 1998 olleet voimassa yli vuoteen. Myöskään omaisuusluetteloa ei ollut tehty vielä vuoden 1999 alkuun mennessä, vaikka komissio oli vaatinut sellaista helmikuussa 1996. Omaisuusluettelon puuttuminen on hyvin huolestuttavaa etenkin siksi, että monet toimistossa käytetyistä laitteista ja kalusteista ovat helposti kuljetettavia. Julkisia hankintoja koskevia tarjouskilpailuja järjestettiin harvoin ja maksuja suoritettiin pelkkien laskujen perusteella ilman sopimuksia. Saatavien seuranta lyötiin yleisesti ottaen laimin. Yksiköiden Sarajevoon ja Brysseliin jakautumisen vuoksi palkkojen laskemisessa ja maksamisessa ilmeni virheitä, mikä johtui erityisesti talous- ja henkilöstöosaston välisen koordinaation puutteesta.

19. Hallinnossa havaittiin lisäksi toistuvia puutteita. Henkilöstön palkkaamisessa, palkkaluokkiin osoittamisessa ja hallinnoinnissa ei aina noudatettu objektiivisia ja johdonmukaisia perusteita. Joidenkin henkilöstöön kuuluvien vuokran tai asumiskorvausten maksaminen hyväksyttiin harkinnanvaraisesti. Tiettyjen muualta siirrettyjen tai toimiston kanssa sopimuksen tehneiden toimihenkilöiden eräitä menoja ei olisi lainkaan pitänyt hyväksyä. Tehtäviä, jotka liittyvät henkilöstön määrää kuvaaviin taulukoihin merkittyihin toimiin, ei ollut määritelty vielä vuonna 1998, ja muutamat henkilöstöön kuuluvat eivät olleet selvillä tehtäviensä ja vastuualueidensa tarkasta laajuudesta. Toimisto teki toukokuussa 1998 yksipuolisen päätöksen ulkomailla työskentelevän sopimushenkilöstönsä palkkojen korottamisesta 6,5 prosenttia kuulematta muodollisesti johtoryhmäänsä. Lisäksi virkamatkojen tarkoituksesta annettu kuvaus oli usein summittainen, ja virkamatka- ja edustuskuluja koskevissa ilmoituksissa todettiin puutteita.

20. Korkean tason edustajalla, joka on ollut toimessaan vuodesta 1997 asti, ei ollut työsopimusta, mikä vaikeutti hänen palkkansa vahvistamista ja korvausten laskemista. Toimiston hallinto pyysi syyskuussa 1997 komissiolta lausuntoa asiasta, mutta pyyntöön ei vastattu, ja vuonna 1999 komissio asetti kyseenalaiseksi toimiston valitseman lähestymistavan sillä perusteella, ettei komissio ollut hyväksynyt sitä asianmukaisesti.

Toimielinten vastuualueet

21. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 18 artiklan 2 kohdassa (entinen J.5 artikla)(11) täsmennetään, että puheenjohtajavaltion, joka vastaa yhteisten toimien toteuttamisesta, on kuultava parlamenttia yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisistä näkökohdista ja perusvalinnoista ja huolehdittava siitä, että parlamentin näkemykset otetaan aiheellisella tavalla huomioon (21 artikla, entinen J.7 artikla). Jokainen jäsenvaltio tai komissio voi lisäksi saattaa neuvoston käsiteltäväksi minkä tahansa yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvän kysymyksen sekä tehdä ehdotuksia neuvostolle (22 artiklan 1 kohta, entinen J.8 artiklan 3 kohta). Komissio osallistuu täysimääräisesti työhön yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla (27 artikla, entinen J.9 artikla), ja kun toimien täytäntöönpanosta aiheutuvat menot otetaan yhteisön talousarvioon, komissio vastaa talousarvion toteuttamisesta (28 artiklan 2 kohta, entinen J.11 artikla).

22. Avunantajat ovat jatkuvasti korostaneet korkean tason edustajan toimistolle tarkoittamaansa roolia, mutta eivät ole vaatineet, että toimisto osoittaisi hallintonsa olevan asianmukainen. Varojen hallinnointia on laiminlyöty, koska toimiston rahoitusta koskeviin päätöksiin on osallistunut yhteisön eri viranomaisia, koska eri osapuolten vastuualueita ei ole jaettu selkeästi ja etenkin koska yhteisön toimielinten strategiat ovat keskenään epäjohdonmukaisia. Kevääseen 1999 mennessä ei myöskään ollut tehty neuvoston, jäsenvaltioiden ja komission välistä sopimusta EU:n rahoitusosuuden täsmentämisestä; eräät muut avunantajat ovat asettaneet sen tason kyseenalaiseksi.

Päätelmät

23. Komissio pyrki vuonna 1996 tukemaan korkean tason edustajan toimistoa hallinnollisten ja taloudellisten kysymysten osalta, mutta piti ilmeisesti myöhemmin parempana olla puuttumatta toimiston hallinnointiin sen toiminnan poliittisten vaikutusten vuoksi. Koska korkean tason edustaja vaihtui vuonna 1997 ja koska toimiston tehtävät ja voimavarat lisääntyivät, komission olisi kuitenkin pitänyt neuvostoa kuultuaan vaatia, että toimiston talousarvion valmistelun ja toteuttamisen avoimuutta lisätään, ja kehottaa ottamaan käyttöön sellaiset säännöt ja menettelyt, jotka takaavat talousarvion vastuullisen hallinnoinnin ja tiukan valvonnan. Korkean tason edustaja katsoi kesäkuussa 1999 toteuttaneensa suurimman osan toimenpiteistä, jotka olivat tarpeen tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomien puutteiden korjaamiseksi. Toimenpiteitä ei ollut vielä arvioitu, eikä rauhan täytäntöönpanoneuvoston johtoryhmä ollut vielä vahvistanut uusia sisäisiä sääntöjä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 274 artiklan mukaisesti edellytettävä, että elin, jonka talousarviosta se rahoittaa yli 50 prosenttia, hyväksyy sellaiset säännöt ja soveltaa sellaisia menettelyjä, joilla voidaan taata vastuullinen hallinnointi ja asianmukainen sisäinen valvonta, tai ainakin komission olisi harkittava tällaisen vaatimuksen esittämistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta toimiston hallinnointielimille kuuluvien velvoitteiden noudattamista.

Ihmisoikeuksien ja tiedotusvälineiden tukeminen

24. Neuvoston Kaakkois-Euroopan maista 29. huhtikuuta 1997 tekemissä päätelmissä valittiin EU:lle useita ensisijaisia toiminta-aloja. Näistä hallintorakenteiden ja kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen liittyy erityisesti Bosniaan ja Hertsegovinaan. Näin ollen komissio on vihamielisyyksien loppumisesta alkaen antanut suoraa apua:

a) tukeakseen rauhansopimusten mukaisesti perustettuja elimiä, joiden tehtävänä on perusoikeuksien puolustaminen Bosniassa;

b) tukeakseen valtioista riippumattomia järjestöjä, jotka toimivat rauhanomaisten suhteiden luomiseksi eri yhteisöjen välille ja yksilöiden kärsimysten vähentämiseksi;

c) varmistaakseen kansallismielisistä poliittisista puolueista riippumattomien tiedotusvälineiden kehittymisen.

25. Nämä toimet rahoitettiin osin EU:n yleisen talousarvion osastoon B7 - 7 (kansanvalta) kuuluvista budjettikohdista, osin nimenomaisesti tukea entiselle Jugoslavialle koskevien budjettikohtien määrärahoista (B7 - 5201, B7 - 541 ja B7 - 543) ja osin Phare-ohjelman (B7 - 5000) määrärahoista, kuten taulukosta 2 ilmenee. Vuoden 1998 lopussa tutkittiin toimenpiteistä poimittu laaja otos, mikä johti seuraavassa esitettyihin huomautuksiin.

Taulukko 2

Bosniaa ja Hertsegovinaa koskevat EU:n maksusitoumukset ihmisoikeuksien ja demokratian alalla vuosina 1995 - 1998

>TAULUKON PAIKKA>

Perusoikeuksia puolustavat elimet

26. Bosniassa ja Hertsegovinassa oikeusasiamiehen toimistot toimivat kahdella tasolla. Toinen perustettiin Washingtonin sopimuksilla vuonna 1994 (kroaattien ja muslimien muodostaman) Bosnian liittovaltion tasolle. Toinen, ihmisoikeuskomission(12) yhteydessä oleva oikeusasiamiehen toimisto, perustettiin Daytonin sopimuksilla vuonna 1995 valtion tasolle, ja sen toiminta kattaa sekä liittovaltion että Bosnian serbitasavallan alueet.

27. Nämä kaksi oikeusasiamiehen toimistoa ovat osoittautuneet erityisen hyödyllisiksi ratkaistaessa lukuisia kiinteään omaisuuteen liittyviä riita-asioita, joissa ovat vastakkain yksittäiset henkilöt ja paikalliset viranomaiset, ja etenkin silloin, kun päätöstä hakevat vähemmistöihin kuuluvat henkilöt. Liittovaltion oikeusasiamiehen toimisto on hyvin edustettuna kentällä, ja sen toiminta vaikuttaa konkreettisemmalta kuin kansallisen oikeusasiamiehen toimiston, jonka tosiasiallista perustamista hidastivat voimavarojen puute ja kanteiden käsittelyn edellyttämien menettelyjen laatimiseen tarvittava aika.

28. Komission taloudellisen tuen käyttöön asettaminen oli kummassakin tapauksessa hidasta. Se tapahtui hankkeiden avulla, mikä ei soveltunut niihin talousarvioiden hallinnointiin liittyviin olosuhteisiin, joissa edunsaajat toimivat. Koska kyse on julkisista elimistä, asteittain alenevien rahoitusosuuksien suorittaminen suoraan niiden talousarvioihin olisi nykyistä parempi ratkaisu sillä edellytyksellä, että talousarvioihin liittyvät äänestys-, toteuttamis- ja sääntelymenettelyt ovat tiukat, demokraattiset ja avoimet niin, että taataan varainhoidon moitteettomuus. Tätä varten on ratkaisevan tärkeää tehdä läheistä yhteistyötä muiden avunantajien kanssa. Tällainen lähestymistapa edistäisi lisäksi edunsaajien hallintoelinjärjestelmän vahvistamista, sillä avunantajat ja erityisesti korkean tason edustajan toimisto voisivat näin olla tukena paikallisille viranomaisille koko talousarviomenettelyn ajan.

Tuki kansalaisyhteiskunnalle

29. Täsmentääkseen kansalaisyhteiskunnan(13) kehittämistä Bosniassa ja Hertsegovinassa koskevaa strategiaansa komissio teki vuoden 1996 huhtikuussa 0,3 miljoonan ecun sopimuksen erään valtioista riippumattoman järjestön kanssa. Tutkimuksen tuloksissa todettiin, että komission toimien organisoimiseksi entistä paremmin on tarpeen perustaa demokratian edistämissäätiö, mitä ei kuitenkaan ollut tehty vielä vuoden 1998 loppuun mennessä.

30. Komission kansalaisyhteiskunnalle myöntämä tuki jakautui kahteen pääasialliseen toimenpideryhmään: toisaalta demokratiaa edistävien klubien kannustamiseen ja toisaalta yksittäisiin tukitoimenpiteisiin sellaisten hankkeiden hyväksi, joita valtioista riippumattomat järjestöt toteuttavat yleisen mielipiteen tekemiseksi nykyistä tietoisemmaksi demokraattisista arvoista, kansallismielisten ilmausten vastustamiseksi ja yksittäisten ihmisten kärsimysten lieventämiseksi.

31. Euroopan neuvoston suojeluksessa luoduille tai järjestöjen perustamille klubeille (lähetystöt demokratian puolesta sekä euroklubit) myönnettiin toimintatukea kiinnittämättä riittävästi huomiota niiden toiminnan sisältöön ja laajuuteen. Vaikka käyttöön asetetut rahamäärät olivat huomattavia(14), klubien tuloksia ei arvioitu myöhemmin, joten toimien vaikuttavuutta ei voida tarkastella asianmukaisesti. Sarajevon euroklubin toiminnan lakkaaminen lokakuussa 1997 kuvastaa tällaisten aloitteiden haurautta.

32. Erilaisia tukia myönnettiin valtioista riippumattomille järjestöille, joiden tarkoituksena on muodostaa julkisen vallan demokraattisuutta lisäämään pyrkiviä painostusryhmiä. Tuet koskivat yleensä konkreettisia, helposti yksilöitävissä olevia toimia, joiden oletetaan ainakin pitkällä aikavälillä vaikuttavan asenteisiin. Valtioista riippumattomien järjestöjen verkottuminen antaa niille mahdollisuuden vaikuttaa mielipiteenmuokkaajiin, ja järjestöjen toimet sopivat hyvin demokratiaa koskevan ohjelman tavoitteisiin.

33. Muuta tukea osoitettiin toimiin, joilla pyrittiin korjaamaan valtion sosiaalipalvelujen vajavaisuuksia(15). Tällaisella tuella, jonka ensisijaisena tarkoituksena on lievittää ihmisten kärsimyksiä, on lähes välittömiä myönteisiä vaikutuksia. Pitkällä aikavälillä sillä voi kuitenkin olla kielteisiä vaikutuksia, jos se vapauttaa valtion sille kuuluvista velvoitteista. Ulkopuolisella tuella rahoitettuja sosiaalipalveluja ei tulisi luoda rinnakkaisiksi valtion palvelujen kanssa, koska tämä ei vastaa EU:n Phare-ohjelmassa asettamia hallintorakenteiden vahvistamisen tavoitteita. Näin kehittyvä ammatillinen asiantuntemus pitäisi päinvastoin saattaa asteittain uudelleen tällaisista palveluista vastaavien julkisten instituutioiden piiriin.

34. Huomattava määrä tukea myönnettiin myös Sarajevon yliopiston opetushenkilöstölle, jonka palkkoja täydennettiin demokratiaa koskevan ohjelman ansiosta. Tuen antamista jatkettiin myöhemmin Eurooppa Sarajevon puolesta -ohjelman (B7 - 545) yhteydessä. Kyseinen tuki vastaa pikemminkin Itä-Euroopan maiden kanssa toteutettaviin yliopistojen vaihto-ohjelmiin liittyvän Tempus-ohjelman kuin demokratiaa koskevan ohjelman tavoitteita.

35. Ponnistelujen todettiin siis olevan hajanaisia, mikä johtui siitä, että käytettyjä budjettikohtia oli useita, ja vuoteen 1997 asti myös siitä, että olemassa ei ollut nimenomaista asiakirjaa kansalaisyhteiskunnalle Bosniassa myönnettävää tukea koskevasta strategiasta. Hajanaisuutta lisää menettely, jota komissio noudattaa vastatessaan kolmansien osapuolten esittämiin hanke-ehdotuksiin. EU:n toimien johdonmukaisuutta lisäisi komission omaksuma aiempaa aktiivisempi lähestymistapa, joka keskitettäisiin uudelleen strategisesti tärkeisiin tavoitteisiin myöntämällä tukea yhteiskunnallisia kysymyksiä koskeviin asenteisiin vaikuttamiseksi.

Tuki tiedotusvälineille

36. Komission ensimmäinen merkittävä toimi tiedotusvälineiden alalla Bosniassa oli 2 miljoonan ecun myöntäminen ensisijaista tukea koskevan ohjelman määrärahoista (B7 - 500) vastauksena korkean tason edustajan hieman ennen vuoden 1996 yleisiä vaaleja esittämään pyyntöön perustaa televisioasema, joka ei olisi kansallismielisten puolueiden valvonnassa. Komissio jatkoi tuen myöntämistä avoimelle OBN-televiestintäverkolle(16) ottaen tarvittavat määrät budjettikohdista B7 - 543 (1,7 miljoonaa ecua vuonna 1997) ja B7 - 541 (1 miljoona ecua vuonna 1998).

37. Asiantuntijaryhmä, johon kuului amerikkalaisen lähetystoiminnassa käytettävien laitteiden valmistajan edustaja, oli vuoden 1996 alusta lähtien USAIDin(17) ja G. Soros -säätiön suojeluksessa tutkinut riippumattoman televisioverkon luomista. Asiantuntijaryhmän annettua kertomuksensa hankkeesta vastaava tekninen asiantuntija tilasi tarvittavat laitteet maaliskuussa 1996 amerikkalaiselta valmistajalta, joka oli osallistunut tutkimuksen tekemiseen. Komissio, joka ei ollut tietoinen siitä, että tilaus oli jo tehty, sitoutui myöhemmin heinäkuussa 1996 rahoittamaan laitteet, jotka toimitettaisiin elokuun loppuun mennessä. Komissio aloitti Euroopan markkinoita koskevat tutkimukset myöhäisessä vaiheessa, joten ne jäivät tuloksettomiksi, ja ainoastaan amerikkalaisen valmistajan todettiin voivan panna sopimus täytäntöön. Komissio valitsi siis sen tekemän tarjouksen. Komissio tuli johdetuksi harhaan, koska sen tiedot asiaan liittyvistä teknisistä näkökohdista olivat näissä olosuhteissa vajavaiset. Komissio joutui tyytymään tapahtuneeseen, mikä johti poikkeamiseen sopimuksiin sovellettavista alkuperäsäännöistä. Koska komissio oli tietoinen siitä, että se toimi myöhään, sen olisi pitänyt vaatia, että kyseiset 2 miljoonaa osoitetaan hankkeen muihin osiin. Vuonna 1997 verkosta irtautui kaksi laitteita vastaanottanutta edunsaajaa, joista toinen maksoi asianomaiset varat takaisin OBN:lle, kun taas toinen piti lähetystoiminnassa käytettävät laitteet maksamatta niiden hintaa takaisin.

38. Seuraava tuki käytettiin OBN:n juoksevien menojen rahoittamiseen, mutta menoja ei toteutettu tiukan budjettikehyksen mukaisesti. Vuonna 1998 hankkeen johtaja joutui eroamaan epäselvien hallinnointikäytäntöjensä vuoksi.

39. Vaikka OBN:n oikeudellinen asema Bosniassa oli edelleen epäselvä(18) vuoden 1998 lopussa, yrityksen toiminnan jatkuminen oli suurelta osin yhä riippuvaista kansainvälisestä rahoituksesta. Toimintasuunnitelma oli valmisteilla, mutta yrityksen ei katsottu voivan olla taloudellisesti elinkelpoinen ainakaan viiteen vuoteen. Yksityistämistavoitteet olivat ristiriidassa tiedotusvälinealan taloudellisen tilanteen kanssa, mutta rahoittajat eivät kuitenkaan sitoutuneet jatkamaan tukeaan OBN:lle. Näyttää siltä, että tulevaisuudessa korkean tason edustajan toimisto pikemminkin kuin komissio on parhaassa asemassa tukemaan omien varojensa avulla tämän toimenpiteen jatkamista.

40. Vuoden 1999 alussa OBN:n lähetykset kattoivat 80 prosenttia Bosnian alueesta. OBN:n ajankohtaisohjelmia alettiin pitää laadukkaina, vaikka niissä oli pitkään epäilty esitettävän vain Bosnian(19) kantoja. Muiden lähetysten laatua pidettiin yhä kyseenalaisena, minkä vuoksi katsojamäärien kehitys ei näyttänyt hyvältä eivätkä siis myöskään todelliset mahdollisuudet taloudelliseen itsenäisyyteen myöhemmin.

41. Komission muut toimet tiedotusvälineiden alalla (ks. taulukko 2) koskivat radio- ja lehdistötoimintaa harjoittavia yrityksiä, joille myönnettiin toimintatukea, mutta myönnettyjen määrien perusteista ei kaikilta osin saatu näyttöä. Komissio vastasi tosiasiassa edunsaajien hakemuksiin ilman, että olisi ensin arvioitu objektiivisten kriteerien avulla, ovatko hakemukset perusteltuja. Toimitettaessa tarkastuksia paikan päällä marraskuussa 1998 oli mahdotonta näyttää toteen, miten suoritetut määrät oli käytetty, sillä eri edunsaajien kirjanpito ei ollut saatavissa.

Toimien hallinnointi

42. Suuressa osassa hankkeina esitellyistä toimista sopimusehdot ovat edelleen epätarkat, eikä niitä voida hyödyntää seurannan välineinä. Komission olisi edellytettävä edunsaajilta toimenpiteittäin eriteltyjä ehdotuksia, joissa tavoitteet sekä keinot tulosten mittaamiseksi ilmaistaan mahdollisimman tarkoin määrällisesti. Suoritetut ennakot selvitetään monien hankkeiden yhteydessä harvoin määräaikojen puitteissa, koska edunsaajat eivät ole toimittaneet kertomuksiaan.

43. Toimintatuen ja hankkeiden rahoittamisen välille olisi tehtävä selkeä ero. Komission pitäisi myöntää toimintatukea vasta varmistuttuaan ensin siitä, että edunsaajajärjestöjen talousarviomenettelyt ovat avoimet ja että menettelyjä valvotaan asianmukaisesti. Toimintatukea ei pitäisi myöntää (lehdistöalan) yksityisille yrityksille, jos yritysten tilejä ei voida tutkia ja jos riippumaton tarkastaja ei ole varmentanut tilien oikeellisuutta.

44. Ihmisoikeus- ja tiedotusvälinealasta vastaavien komission keskusyksiköiden toteuttama sopimusten täytäntöönpanon seuranta on jäänyt Bosnian ja Hertsegovinan osalta huomattavasti jälkeen siitä, mitä moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattaminen edellyttäisi. Useaan otteeseen havaittiin seuraavaa: edunsaajat eivät olleet toimittaneet täytäntöönpanokertomuksia; oli maksettu ennakko mutta ei myöhemmin sopimusten mukaista loppusummaa, ja maksamatta jättämisen perusteet eivät käyneet ilmi asiakirjoista; tietyiltä edunsaajilta olisi pitänyt vaatia liikaa maksettujen määrien palauttamista; käytetty sopimusmuoto soveltui huonosti rahoitettuihin toimiin.

45. Näiden puutteiden korjaamiseksi komission olisi otettava Bosniassa (kuten Phare-ohjelman yhteydessä) käyttöön ihmisoikeuksia, demokratiaa ja tiedotusvälineitä koskevan rahoituksen hajautettu seurantajärjestelmä. Lisäksi tuloksista olisi laadittava järjestelmällinen arviointi, ensin hankevastaavien (task managers) tasolla ja sitten ulkosuhteista vastaavan yhteisen yksikön(20) itsenäisesti toimittaman arviointityön osana.

Tuki vaaliprosessille

46. Daytonin sopimusten liitteessä 3 olevassa II-1 artiklassa annettiin ETYJ:n tehtäväksi järjestää Bosnian ja Hertsegovinan ensimmäiset vaalit. Rauhan täytäntöönpanoneuvosto pyysi joulukuussa 1997 Bonnissa ETYJ:ä jälleen valvomaan vuoden 1998 yleisten vaalien järjestämistä (ks. taulukko 3).

Taulukko 3

Tilanne kirjanpidon mukaan (Sincom - ETYJ:ä koskevat sitoumukset 31. joulukuuta 1998)

>TAULUKON PAIKKA>

47. Syyskuun 1996 ja syyskuun 1998 välisenä aikana järjestettiin neljät vaalit, ja EU myönsi kaikkia niitä varten varoja ETYJ:n perustamiin "vapaaehtoisiin rahastoihin". Yhteisön määrärahat asetettiin käyttöön demokratian ja ihmisoikeuksien tukemiseen tarkoitetun budjettikohdan (B7 - 7001) tai yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyviin toimiin tarkoitetun budjettikohdan (B8 - 013 tai B8 - 010) kautta.

48. Taulukossa 3 on komission tileihin kirjattuja tietoja koskeva katsaus.

49. Kolme neuvoston yhteistä toimea johti 16 miljoonan ecun sitomiseen varainhoitovuosien 1996, 1997 ja 1998 talousarvioissa (kun lukuun ei oteta vuonna 1998 vapautettua 1,1:tä miljoonaa ecua). Kaikissa kolmessa tapauksessa komissio esitteli valmisteluasiakirjat. Näiden yhteisten toimien suurin ongelma on se, että ETYJ:lle myönnetyn tuen laatu ja kesto jää epäselväksi(21). Yhteisiä toimia varten vahvistetaan yleensä EU:n rahoitusosuuden enimmäismäärä, mistä voidaan päätellä, että kyse on osallistumisesta todellisten kulujen maksamiseen. Koska toimien yhteydessä kuitenkin vain viitataan tukikelpoisten menojen luonteeseen eikä aina täsmennetä niiden suuruutta, ETYJ pitää asetettua enimmäismäärää lähes kiinteämääräisenä tukena. Tulkinta perustuu siihen, että suurin osa muista "vapaaehtoisiin rahastoihin" osallistuvista rahoittajista ei osoita rahoitusosuuksiaan tiettyyn tarkoitukseen.

50. Yhteisten toimien voimaantulopäivä ilmaistaan selkeästi, mutta päättymispäivää ei. Vaikka päätöksissä edellytetään toimia koskevan selvityksen antamista, komissio(22) ei ole laatinut asiasta virallisia asiakirjoja eikä neuvosto ole tätä siltä pyytänyt jokaisen toimen osalta tilintekovelvollisuuden nimissä(23). Tällä tavoin ETYJ on säilyttänyt aiempien toimien yhteydessä käyttämättä jääneet varat tulevia toimia varten.

51. Komission rahoituksen pitäisi perustua mahdollisimman luotettaviin talousarvioennusteisiin. Näin ei kuitenkaan ole koskaan ollut ETYJ:n esittämien talousarvioiden kohdalla, vaan ne ovat aina osoittautuneet hyvin epärealistisiksi. Komission olisi tulevaisuudessa varmistettava ETYJ:n esittämien ennusteiden luotettavuus.

52. On osoittautunut, että komission ja ETYJ:n väliset sopimukset soveltuvat huonosti näiden kahden elimen erityislaatuisten suhteiden hoitoon sekä moitteettoman varainhoidon vaatimusten noudattamiseen. Näin ollen:

a) Talousarviot ovat luonteeltaan ainoastaan suuntaa-antavia, mikä ei vastaa ajatusta osallistumisesta tietyillä summilla tiettyihin menoihin.

b) Muita kolmansilta osapuolilta peräisin olevia varoja, jotka osoitetaan myös EU:n tukemiin toimiin, ei ilmoiteta, vaikka päällekkäisen rahoituksen vaara on olemassa.

c) Parhaillaan toteutettavien talousarvioiden alamomenttien mukauttamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ei aina täsmennetä, kuten ei ennakoimattomia menoja varten tehtävien varausten käyttöä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjäkään.

d) ETYJ:n tavanomaisista säännöistä poikkeavia asteikoita ja tarkkailijoiden kulukorvausten maksamista ei ole määritelty selkeästi, mistä johtuva "joustavuus" on omiaan aiheuttamaan epäselvyyksiä.

e) Valuuttojen vaihtokursseja ei ole täsmennetty; komissio vaatii saada suorittaa maksunsa ecuina, ja ETYJ, joka suorittaa osan maksuistaan Yhdysvaltain dollareina, kirjaa määrät Itävallan sillinkeinä (ATS).

f) Suoritettujen ennakoiden taso (80 prosenttia varainhoitovuoden 1996 määrärahojen perusteella sidottujen toimien osalta ja 60 prosenttia varainhoitovuoden 1998 määrärahojen perusteella sidottujen toimien osalta) oli liian korkea, mikä sai aikaan ETYJ:n käteisvarojen lisääntymisen ja komission käteisvarojen vähenemisen. Koska ETYJ:n varainhoitoasetuksessa ei anneta sille mahdollisuutta saada korkoa vastineeksi huomattavien rahamäärien tallettamisesta, ennakoiden tasoa olisi laskettava huomattavasti.

g) ETYJ:n ei edellytetä esittävän selvitystä, josta kävisivät jokaisen toimen osalta ilmi kaikki käyttöön asetetut rahoitusosuudet ja jossa verrattaisiin ennakkoarvioita toteutuneisiin menoihin.

53. Koska komissio jatkaa taloudellista yhteistyötä ETYJ:n kanssa, olisi suotavaa, että otettaisiin käyttöön sopimusjärjestely, jossa otetaan nykyistä paremmin huomioon kummankin osapuolen vaatimukset ja velvollisuudet(24). On erityisesti täsmennettävä rahoitussopimuksiin liitettyjen talousarvioiden merkitys sekä komission toivomukset ETYJ:n kirjanpidon ja menotositteiden saatavuuden osalta.

54. ETYJ:n syyskuun 1996 ja syyskuun 1997 vaalien osalta esittämät alustavat talousarviot olivat huomattavasti todellisia menoja suuremmat, ja ylijäämät osoitettiin seuraavien vaalien järjestämiseen. Marraskuun 1997 vaalien (jotka rahoitettiin yksinomaan ylijäämistä) jälkeen komission vapauttamia määrärahoja oli yhä 1,1 miljoonaa ecua (ks. taulukko 3). Syyskuun 1998 vaalien jälkeen todennäköisesti vapautettavia määrärahoja on ilmeisesti ainakin 1,6 miljoonaa ecua.

55. ETYJ:n toimittamissa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan rahoittamiseen liittyvissä täytäntöönpanokertomuksissa annetaan ainoastaan summittainen - joskus jopa hyvin lyhytsanainen - kuvaus toteutetuista toimista ja kirjatuista tuloksista. Tältä osin vuoden 1998 vaaleista laaditussa kertomuksessa on tarkempia tietoja kuin aiempiin toimiin liittyvissä kertomuksissa, mutta siinäkään ei täsmennetä saatuja kokemuksia. ETYJ:n kirjanpitäjän varmentamat rahoitusta koskevat selvitykset ovat liian niukkoja perusteellisen tarkastuksen toteuttamiseksi. ETYJ olisi rahoitussopimuksissa velvoitettava toimittamaan kopiot kirjanpidostaan niin, että komissiolla olisi käytettävissään asianmukainen perusta tarkastuksia varten. Kun otetaan huomioon havaitut virheet, riippumattoman tarkastajan olisi ETYJ:n kirjanpitäjän sijasta varmennettava ETYJ:n antamat selvitykset ja todettava menojen tukikelpoisuus.

56. Huolimatta komission toistuvista pyynnöistä EU:n tuen näkyvyys on ollut vähäistä, sillä EU:n lähettämät ryhmät on liitetty ETYJ:n henkilöstön joukkoon ilman erityisiä tunnuksia(25). Komission asiakirjoista ei myöskään ilmene, että komissio olisi erityisesti ponnistellut asian hyväksi, ja ETYJ:lle on ilmeisesti ollut tärkeintä omasta näkyvyydestään huolehtiminen.

57. Komissio on myös suurelta osin jättänyt huomiotta ihmisoikeuksien ja demokratian (B7 - 7) hyväksi myönnetyistä määrärahoista rahoitettujen toimien osalta saavutetut tulokset ja maksetut ennakot (ks. kohta 44). Heinäkuussa 1997 tehtyjä sopimuksia tarkistettiin syyskuussa 1997 pidettyjen kunnallisvaalien menojen kattamiseksi, mutta vuoden 1996 sopimuksiin liittynyttä jäljellä olevaa määrää, joka oli 500000 ecua, ei koskaan maksatettu. Kaksi kolmesta sopimuksissa edellytetystä toimesta oli sellaisia, joiden osalta täytäntöönpanokertomusta ei liitetty asianomaisiin asiakirjoihin eikä menojen tukikelpoisuutta tarkistettu.

58. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että komission käyttöön ottama valvontajärjestely ei täytä moitteettoman varainhoidon edellytyksiä. Demokratian ja ihmisoikeuksien tukitoimiin tarkoitettujen budjettikohtien nojalla käyttöön asetettujen määrärahojen osalta valvonta on jopa osoittautunut olemattomaksi.

59. Vapautettava määrä, joka koskee Euroopan unionin ETYJ:lle yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä demokratiaa koskevan ohjelman yhteydessä Bosnian ja Hertsegovinan vaaleja varten myöntämiä rahoitusosuuksia, oli 31. joulukuuta 1998 edelleen noin 2 miljoonaa ecua, kun taas ETYJ: ltä takaisin perittävä määrä voidaan arvioida lopullisesti vasta menojen tukikelpoisuutta koskevan paikan päällä toimitetun perusteellisen tarkastuksen jälkeen (ks. kohta 55).

60. Komission ja ETYJ:n taloudellisen yhteistyön luonnetta olisi tarkasteltava perusteellisesti uudelleen (ks. kohta 53).

Päätelmät

61. Tarkasteltaessa Bosnialle oikeusvaltion palauttamisen edistämiseksi myönnettyä tukea todettiin, että toimet muodostivat kaksi suurta kokonaisuutta: tuki hallintorakenteiden tai yritysten toimintaan sekä tuki hankkeiden muodossa toteutettuihin yksittäisiin toimiin.

62. Hallintorakenteiden tai yritysten toimintatuen osalta voidaan todeta, että komissio ei ole kehittänyt tilanteeseen soveltuvaa lähestymistapaa tai käytäntöä sitä varten, vaan on käsitellyt näitä toimia ikään kuin ne olisivat hankkeita. Tästä on seurannut vaikeuksia, joista suurimmat ovat komission maksujen viivästyminen ja edunsaajien tilinpäätöksen esittämisessä noudattaman menettelyn epäselvyys. Jos komissio aikoo osallistua jonkin edunsaajan päivittäisen toiminnan rahoittamiseen, sen olisi sisällytettävä rahoitusosuutensa edunsaajan tavanomaiseen hallinnointijärjestelmään varmistuttuaan ensin siitä, että tällä on tilinpäätöksen esittämistä varten kattava ja tosiasiallisesti käytössä oleva mekanismi. Kun kyse on korkean tason edustajan toimiston tai ETYJ:n kaltaisista elimistä, on tarpeen, että komissio tekee niiden kanssa puitesopimukset, joissa otetaan huomioon niiden hallinnoinnille ominaiset mekanismit ja rajoitukset ja joissa määritellään EU:n yleisestä talousarviosta peräisin olevien rahoitusosuuksien myöntämisen ja valvonnan yksityiskohtaiset säännöt. Myönnettyjä varoja on epäilemättä parasta pitää kohdentamattomina ja katsoa, ettei EU:n myöntämää tukea voida erottaa muusta tuesta; varainhoidon valvonta on siis toteutettava kokonaisvaltaisesti. Tätä varten on tukeuduttava olemassa oleviin valvontamekanismeihin ja tarvittaessa edellytettävä niiden lujittamista tai osallistuttava niiden lujittamiseen.

63. Hankkeiden yhteydessä myönnetyn tuen osalta voidaan todeta seuraavaa: jotta hankkeiden talousarvioista tulisi todellisia seurannan välineitä ja jotta menojen tukikelpoisuutta ei voida kiistää, tuen kohdalla on pidettävä huolta siitä, että sopimusehdoista käy tarkasti ja myös määrällisesti ilmaistuna ilmi, mitkä toimet on toteutettava. Tässä suhteessa OBN:lle myönnetty tuki on erityisen ikävä esimerkki.

64. Kansalaisyhteiskunnan kehittymisen edistämiseksi olisi suotavaa, että komissio hyväksyy suuntaviivat, jotka on kohdennettu entistä tarkemmin komission Balkanin alueen osalta asettamiin ensisijaisiin tavoitteisiin, kuten demokratian periaatteiden soveltamiseen, oikeusvaltion palauttamiseen sekä vähemmistöjen kunnioittamiseen ja suojeluun. Komissio on liian usein tyytynyt valitsemaan ne rahoituspyynnöt, jotka näyttävät siitä vakuuttavimmilta. Tämän vuoksi tuki on ollut hajanaista, ja etusijalle on usein asetettu muita kuin ensisijaisia toimia, jotka varmaankin ovat hyödyllisiä, mutta jotka eivät todennäköisesti vaikuta suorimmin valtion hallinnon demokraattiseen toimintaan. Mainituilla eri aloilla olisi syytä ottaa käyttöön oma, paikallisella tasolla toteutettava hankkeiden seurantajärjestelmä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. tammikuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Erityiskertomus nro 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (EYVL C 241, 31.7.1998).

(2) Korkean tason edustajan toimisto (Office of the High Representative, OHR) vastaa Daytonin sopimusten siviilinäkökohtien toteuttamisesta.

(3) Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö.

(4) YUTP.

(5) Bosnian ja Hertsegovinan liittovaltiossa.

(6) Bosnian serbitasavallassa.

(7) Agent Local d'Assistance Technique, ALAT. Teknisestä tuesta vastaava paikallisen henkilöstön jäsen (jolla yleensä on jonkin EU:n jäsenvaltion kansalaisuus).

(8) Agent Local, AL.

(9) EYVL C 349, 17.11.1998.

(10) Peace Implementation Council, PIC.

(11) Suluissa mainitut artiklat sisältyvät Maastrichtin sopimukseen (7.2.1992).

(12) Ihmisoikeuskomissioon kuuluvat ihmisoikeusasioita käsittelevä osasto ja oikeusasiamiehen toimisto.

(13) Kansalaisyhteiskunnalla tarkoitetaan tässä yhteydessä kaikkia tietyn maan ammatillisia tai muita ryhmittymiä ja järjestöjä, joiden tarkoituksena on tehdä kansan ja sen edustajien keskuudessa sekä valtiovallan tasolla tunnetuksi asioita, joiden ne katsovat olevan keskeisiä maan yhteiskunnallisen elämän kannalta.

(14) Euroklubeille 1,2 miljoonaa ecua ja lähetystöille demokratian puolesta 0,2 miljoonaa ecua.

(15) Näihin kuuluvat muun muassa hankkeet heikossa asemassa olevien (lasten ja vanhusten) hyväksi sekä terveydenhuoltopalvelujen ja mielenterveyshoidon tarjontaan liittyvät hankkeet.

(16) Open Broadcasting Network.

(17) Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto.

(18) Marraskuussa 1998 OBN oli Yhdistyneessä kuningaskunnassa rekisteröity trusti.

(19) Muslimiyhteisön, ei kroaatti- ja serbiyhteisöjen.

(20) Service Commun Relations Extérieures, SCR.

(21) Ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/97 yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alan menojen toteutumista koskevista edellytyksistä, kohta 30.

(22) Esimerkiksi tiedonantona neuvostolle ja Euroopan parlamentille (KOM-asiakirjana).

(23) Ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/97, kohta 31.

(24) Ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/97, kohdat 40 ja 49.

(25) Ks. erityisesti pyrkimykset lisätä EU:n esilläoloa; yhteinen toiminta YUTP 98/302, 30 päivältä huhtikuuta 1998, 3 artiklan 3 kohta, EYVL L 138, 9.5.1998, s. 1.

Komission vastaukset

Johdanto

1. Tämä kertomus kattaa vuodet 1996 - 1998. Edellinen kertomus, nro 5/98, kattoi jälleenrakennustoimien osalta vuodet 1996 - 1997.

On syytä muistuttaa, että komissio joutui toimimaan erityisen hankalissa olosuhteissa, joille oli ominaista alueen epävakaa poliittinen tilanne sekä joidenkin osapuolten halu jarruttaa rauhansopimusten soveltamista. Myönnetyissä tuissa oli kyse pikemminkin rauhanprosessin tukemisesta ja perushallintorakenteiden luomisesta kuin tyypillisistä avustushankkeista. Eron tekeminen näiden välillä on tärkeää, jotta tarkasteltuja toimia voitaisiin arvioida oikein.

2. Kun ajatellaan toimia Kosovossa, Bosniassa ja Hertsegovinassa saatujen kokemusten perusteella, on opittu, että välitön läsnäolo alueella on tärkeää, jotta voitaisiin taata hankkeiden, sopimusten ja rahoituksen hallinnointi. Tämä on toteutunut heinäkuusta lähtien Kosovossa, jonne on jälleenrakennusviraston perustamista odotettaessa muodostettu asiantuntijoiden ja paikallisten toimihenkilöiden tukema virkamiestyöryhmä.

Yhteenveto pääasiallisista havainnoista

3. Hallinnon hajauttaminen Bosnian ja Hertsegovinan edustustossa merkitsee huomattavaa suunnanmuutosta aiempaan verrattuna. Hajauttaminen sai todellista merkitystä vuoden 1999 alussa, kun edustusto alkoi ensimmäisenä kaikista komission edustustoista käyttää Sincomia (komission kirjanpitojärjestelmä). Aikaisemmin edustuston henkilöstömäärää oli lisätty ja sen rakennetta sopeutettu sekä hankkeiden että rahoituksen hallinnoinnin varmistamiseksi paikan päällä. Vuoden 1999 alusta komissio on asteittain täyttänyt suurimman osan avoinna olevista toimista mahdollistaen näin tämän hajauttamista koskevan kokeiluhankkeen vastuullisen hallinnoinnin.

4. Komissio katsoo, että pääasiallinen vastuu korkean tason edustajan toimiston hallinnosta ja siinä ilmenevistä puutteista on korkean tason edustajan toimiston valvontaviranomaisilla. Koska näitä päätöksentekorakenteita ja -mekanismeja on kuitenkin noudatettava, komissio on alusta asti ja taukoamatta pyrkinyt lisäämään tarkkuutta rahoituksen, sopimusten, kirjanpidon ja menettelytapojen hallinnoinnin tasolla. Korkean tason edustajan toimisto toteuttikin vuonna 1999 huomattavia parannuksia hallinnollisiin ja taloudellisiin säädöksiin. Komissio aikoo varmistaa uuden tarkastuskäynnin yhteydessä, että niitä myös sovelletaan tehokkaasti.

5. Komissio on tähän asti arvioinut, että myöntämällä rahoitusta hankkeiden kautta voidaan paremmin taata yhteisön varojen moitteeton käyttö kuin myöntämällä varoja rahoitusosuutena talousarvioon.

6. Strategian tarkoituksena oli ensimmäisessä vaiheessa kohdistua sekä välittömiä ongelmia ja kärsimyksiä lievittäviin hankkeisiin että hallintorakenteita koskeviin hankkeisiin.

7. Tiedotusvälineitä koskevan pääasiallisen toimenpiteensä osalta komissio piti tärkeämpänä toiminnan sisältöä - riippumattoman lehdistön luomista hyvissä ajoin ennen ensimmäisiä vaaleja - kuin menettelytapoihin liittyviä näkökohtia. Korkean tason edustajan toimisto pitää kyseistä hanketta edelleenkin olennaisena osana strategiaa riippumattoman tiedonvälityksen luomiseksi Bosniaan ja Hertsegovinaan.

8. On erittäin vaikeaa tukea aloitteita, jotka tähtäävät riippumattoman tiedonvälityksen luomiseen ja kansalaisyhteiskunnan tukemiseen konfliktinjälkeisessä ilmapiirissä. Aloitteita tekevät osapuolet ovat pakostakin usein epävarmoja eivätkä kykene tuottamaan kertomuksia komission vaatimassa aikataulussa ja muodossa. Komission seurantamahdollisuudet puolestaan ovat hyvin rajalliset jatkuvan henkilöstöpulan vuoksi, etenkin kun kyseessä on lukuisia pieniä sopimuksia sisältävän ohjelman hallinnointi.

9 ja 10. On totta, että yhteistyö ETYJ:n kanssa on aiheuttanut jonkin verran ongelmia sisäisen raportoinnin ja varainhoidon valvonnan osalta. Vaalien valvonnan tukeminen reaaliajassa oli melko uusi alue, samoin kuin YUTP:aan liittyvät yhteiset toimet, joita varten neuvoston päätöksenteko ja komission vastuulla olevat toimeenpano- ja taloudelliset velvollisuudet oli saatava tasapainoon. Varoja on ollut käyttämättöminä, ja edellisten vaalien talousarvioiden ylijäämät on siirretty seuraavien vaalien järjestämiseen. Nämä varat olivat kansainvälisen järjestön, ETYJ:n, tileillä. Vuoden 1999 lopulla aloitettiin ETYJ:ssä tilintarkastus kyseessä olevien toimien tilinpäätöstä varten tarvittavien tietojen keräämiseksi.

Tuomioistuimen huomautukset nostavat esiin aiheellisia kysymyksiä, jotka liittyvät siihen, voiko komissio käyttää tulevaisuudessa poliittisesti sopivimpia toimeenpanoväyliä, kuten näissä tapauksissa korkean tason edustajan toimistoa ja ETYJ:ä, joiden hallintosäädökset ja -koneisto eivät kuitenkaan välttämättä sovellu yhteisön käytäntöön. Komission mielestä on välttämätöntä, että budjettivallan käyttäjä lausuu mielipiteensä asiasta.

Komission edustusto Bosniassa

11. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat kaksi ura-alueen A virkamiestä on korvattu; toinen välittömästi, toinen muutaman kuukauden viiveellä, mikä on tavallista henkilöstön kierrätyksen yhteydessä.

Ulkomaanedustustojen toimien täyttämisestä komissio on tehnyt 8.4.1997 päätöksen(1), jonka mukaan pääosastojen ulkosuhteiden osaston ura-alueen A henkilöstöllä on velvollisuus palvella ulkomaanedustustoissa vuodesta 2000 lähtien. Komissio on tähän asti yleensä täyttänyt virkamiesten toimet olemassa olevan henkilöstön kierrätysjärjestelmän avulla.

EU:n osallistuminen korkean tason edustajan toimiston hallintomenoihin Bosniassa ja Hertsegovinassa

Hallinto ja varainhoito

14. Energianeuvostossa 11.5.1999 hyväksytyn neuvoston päätöksen mukaan EU:n rahoitusosuus nostettiin 53 prosenttiin vuoden 1999 talousarviosta lähtien seuraavin ehdoin:

a) EU:n rahoitusosuuden nettomäärä pysyy ennallaan vuonna 1999;

b) korkean tason edustajan toimiston talousarvion nettovähennys vuodelle 2000;

c) ei taannehtivia maksuja.

15 ja 16. Komissio on vuodesta 1995 toteuttanut toimenpiteitä osana korkean tason edustajan toimiston hallinnon seurantaa, ja ne on asteittain mukautettu tilanteeseen. Näistä toimenpiteistä on erityisesti muistettava:

a) komission laatima erityinen sopimussäädös sellaisia tilanteita varten, joissa korkean tason edustajan toimisto ei ole oikeushenkilö; säädöksessä viitataan nimenomaisesti varainhoitoasetukseen (kirjeenvaihto vuosina 1995, 1996, 1997 ja 1998);

b) komission Belgian viranomaisille osoittamat poliittiset tukitoimenpiteet korkean tason edustajan toimiston aseman määräämiseksi Belgiassa (maaliskuu 1997);

c) tarkastusmatkan järjestäminen huhtikuussa 1996 komission varainhoidon valvojan läsnäollessa;

d) lukuisien kokousten järjestäminen (yksi tuomioistuimen läsnäollessa maaliskuussa 1995) korkean tason edustajan toimiston avustamiseksi talousarvio- ja rahoituskysymyksissä sekä erityisesti sopivan yhteisrahoitusjärjestelmän aikaansaamiseksi ja sääntöjen soveltamiseksi sopimusten tekemisessä;

e) yksityiskohtaisen muistion luovuttaminen korkean tason edustajan toimistolle YUTP:n rahoitusosuuden toteuttamiseksi (päivitetty viimeksi tammikuussa 1999).

17. Korkean tason edustajan toimiston talouspäällikkö on vaihtunut vuodesta 1999 alkaen. Komission tammikuussa 1999 järjestämän tarkastusmatkan jälkeen korkean tason edustajan toimistoa on lisäksi pyydetty järjestämään tarjouspyyntö uusien tilintarkastajien valitsemiseksi.

18. Komissio katsoo, että korkean tason edustajan toimisto on edistynyt hyvin tehtävässään esittää taloudellisille asiantuntijoille yksityiskohtaisia talousarvioita ja vastata heidän pyyntöihinsä. Taloudellisten asiantuntijoiden pyynnöstä korkean tason edustajan toimisto on niin ikään esittänyt yksityiskohtaisia tietoja eräistä kysymyksistä (esim. henkilöstön palkkaamista koskevat kysymykset). Toimisto aloitti vuonna 1999 omaisuusluettelon ajanmukaistamisen ja varojen käytön tehostamiseen tähtäävän työn (esim. kuljetuspolitiikka). Brysselissä sijaitsevat yksiköt siirretään Sarajevoon vaiheittain, koska eräitä tehtäviä on hiljattain voinut alkaa suorittaa paikan päällä (esim. matkatoimisto). Korkean tason edustajan toimiston tarkoituksena on säilyttää Brysselissä ainoastaan suppea edustus.

19. Vuoden 1999 alusta korkean tason edustajan toimisto on kiinnittänyt yhä enemmän huomiota tiukkojen sääntöjen luomiseen organisaation eri yksiköille: henkilöstö, kuljetukset, matkat, sopimusten tekeminen, rahoitusta koskevat säädökset. Syksyllä 1998, vuoden 1999 talousarviota valmisteltaessa komissio vaati henkilöstön palkkaamisen parempaa valvontaa ja sai muut lahjoittajat vakuuttuneiksi tarpeesta aloittaa seuraava menettely henkilöstön palkkaamiseksi: korkean tason edustajan toimiston on ensisijaisesti turvauduttava henkilöstön siirtämiseen tilapäisesti toisiin tehtäviin, sitten paikallisen henkilöstön palkkaamiseen ja lopulta, ellei muuta keinoa ole, voidaan ajatella turvautumista ulkomailla työskentelevään sopimushenkilöstöön. Henkilöstön palkkaus on siten syksystä 1998 asti ollut taloudellisten asiantuntijoiden tiukennetussa valvonnassa, jotta vältyttäisiin palkkamenojen kasvulta. Vuoden 1999 talousarviossa palkkakulut vähenevät 6 %, ja komissio on vaatinut, että tätä jatketaan edelleen korkean tason edustajan toimiston vuoden 2000 talousarvion esittelyssä. Taloudelliset asiantuntijat ovat selvittäneet asumiskorvausten maksamisen ja vaatineet tilapäisesti toisiin tehtäviin siirretyn henkilöstön omalta hallinnolta Lancaster Housen sopimuksen (8. - 9. joulukuuta 1995) tarkkaa soveltamista.

Nämä välttämättömät toimenpiteet ilmaistaan ja vahvistetaan vuoden 2000 talousarviossa, jonka johtoryhmä hyväksyi virallisesti 29. lokakuuta 1999.

20. Komissio vaikutti merkittävästi korkean tason edustajan palkan määrittelyyn vuonna 1995 ja lopulliseen päätökseen, jonka mukaan se vastaa sellaisen komission jäsenen palkkaa, jolla on samanlaiset perhesuhteet. Tuolloin arvioitiin, että palkan määrittelyssä on otettava huomioon suoritettavien tehtävien laatu sekä vastuun ja aikaisemmin hankitun työkokemuksen määrä.

Vuonna 1997 poliittinen tilanne edellytti erittäin kiireellistä toimintaa, mikä johti joihinkin hätiköityihin päätöksiin, joita komissio ei asian poliittisen arkaluontoisuuden sekä asianosaisten henkilöiden aseman vuoksi voinut kiistää. Koska korkean tason edustajan toimisto ei alkuvaiheessa ollut oikeushenkilö ja koska oli toimittava kiireellisesti korkean tason edustajan toimiston perustamiseksi erittäin vaikeissa paikallisissa olosuhteissa, sopimussuhteet komission ja korkean tason edustajan välillä perustuivat kirjeenvaihtoon.

Komissio katsoi kuitenkin, että kolmannen korkean tason edustajan nimittäminen vuoden 1999 puolivälissä tarjosi tilaisuuden tarkastella kysymystä uudelleen ja päätyä harkitumpiin, oikeudenmukaisempiin ja selkeämpiin ratkaisuihin korkean tason edustajan toimiston osalta (kohdissa 18 ja 19 mainitut ratkaisut).

Toimielinten vastuualueet

22. Avunantajat valvovat yhä tarkemmin korkean tason edustajan toimiston hallintoa sille uskottujen tehtävien tärkeyden sekä niistä aiheutuvien kulujen takia. Korkean tason edustajan toimiston eri yksiköille on nyt laadittu omat politiikat (vrt. kohta 19). Avunantajat aikovat valvoa niiden toteuttamista uuden korkean tason edustajan aloittaessa työnsä. (EU:n rahoitusosuuden määrä, ks. kohta 14.) Johtoryhmän Sarajevossa 29. lokakuuta 1999 virallisesti hyväksymää vuoden 2000 talousarviota valmisteltaessa on toimintaa järkeistetty huomattavasti.

Päätelmät

23. Komissio muistuttaa, että korkean tason edustajan toimisto toimii rauhan täytäntöönpanoneuvoston ja sen johtoryhmän alaisuudessa. Yhteisön talousarvion rahoitusosuus on 50 - 53 prosenttia korkean tason edustajan toimiston talousarviosta. Tuki myönnetään neuvoston hyväksymien YUTP:aan liittyvien yhteisten toimien yhteydessä. Tällä tavoin komissio on asteittain onnistunut lisäämään korkean tason edustajan toimiston hallinnon avoimuutta ja tiukkuutta. Toimisto on vastannut tyydyttävästi tammikuussa 1999 paikan päällä suoritetun tarkastuksen jälkeen suosituksiin, joita komissio esitti erityisesti. Uutta tarkastusta näiden suositusten moitteettomasta soveltamisesta oli suunniteltu loppuvuodelle 1999. Korkean edustajan toimistosta johtuvista syistä tarkastus on kuitenkin siirrettävä vuoden 2000 maaliskuulle.

Korkean tason edustajan toimiston teknisten toimenpiteiden ja sisäisten toimintojen osalta komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuin odottaa komission ottavan kantaakseen osan vastuusta, joka kuuluu toimiston hallintoelimille.

Ihmisoikeuksien ja tiedotusvälineiden tukeminen

Perusoikeuksia puolustavat elimet

27. Daytonin sopimuksella perustetulle oikeusasiamiehen toimistolle on maksettu tukea Phare- ja Obnova-ohjelmien varoista vuodesta 1996. Komissio on erityisesti Sarajevon toimiston välityksellä kehittänyt läheiset työsuhteet tähän toimielimeen, kuten myös korkean tason edustajan toimistoon, joka on ratkaisevassa asemassa koordinoitaessa tukea niin sanotuille Daytonin sopimuksen toimielimille.

28. EU:n tukea myönnetäänkin hanke-ehdotuksen perusteella, johon sisältyy laaja hinta-analyysi ja jossa tukea maksetaan edistymisen mukaan. Komissio on tietoinen toimielinten, kuten oikeusasiamiehen toimiston, varainhoidossa kohtaamista vaikeuksista. Komission tekemän ratkaisun tarkoituksena on kuitenkin varmistaa Phare- ja Obnova-tukien suurin mahdollinen avoimuus ja vastuullisuus. Komissio on yhtä mieltä tuomioistuimen kanssa siitä, että paikallisia viranomaisia on tuettava, jotta toimielimet voisivat tulla toimeen itsenäisesti, mutta se haluaa samalla korostaa korkean tason edustajan toimiston asemaa tässä suhteessa. Tuomioistuin ehdottaa rahoitusosuuksien suorittamista suoraan alueen julkisten elinten talousarvioihin. Tämä ehdotus on vastoin komission tähän asti noudattamaa lähestymistapaa, jossa etusijalla on ollut erityistoimien tukeminen ja joka poikkeustapauksia lukuun ottamatta sulkee pois yleisen tuen edunsaajien talousarvioon. Komission valitsema ratkaisu perustuu sen haluun varmistaa hallinnon ja valvonnan moitteettomuus.

Tuki kansalaisyhteiskunnalle

29. Komission yksiköt ovat tutkineet laajasti hanketta demokratian edistämissäätiön luomiseksi Bosniaan ja Hertsegovinaan.

Kansainvälinen yhteisö ja erityisesti komissio tukevat laajalti hankkeen päämääriä.

Tukiessaan tämän hankkeen kehitystä yhdessä erään hallitusten välisen järjestön kanssa komissio on vastannut Euroopan parlamentin aloitteeseen.

Komissio pyysi nyt laillisesti perustettua säätiötä (rekisteröity Alankomaissa yhdistyksiä ja säätiöitä koskevan lain puuttuessa Bosniasta ja Hertsegovinasta) tarkistamaan joitakin rahoitusehdotuksensa kohtia.

Säätiö on tarkistanut hankkeen, ja komissio arvioi uutta hanketta tarkoituksenaan hankkeen rahoittamiseksi vaadittavien sisäisten menettelyjen uudelleen käynnistäminen.

31. Tilintarkastustuomioistuin arvostelee Euroopan neuvoston suojeluksessa perustetuille klubeille (lähetystöt demokratian puolesta ja euroklubit) myönnettyä tukea ja paheksuu sitä, ettei tuloksia arvioitu. Vaikka on tunnustettava, että tämän tyyppinen tuki ei ole antanut myönteisiä tuloksia kaikissa tapauksissa, on korostettava, että kyse oli solidaarisuuskokeilusta, joka joissain tapauksissa, kuten Tuzlassa, on johtanut myönteisiin tuloksiin.

33. Komissio yhtyy tuomioistuimen lausuntoon välittömistä myönteisistä vaikutuksista. Pitkän aikavälin tavoite on, yhtäpitävästi tuomioistuimen huomautuksen kanssa, vahvistaa sosiaalipalveluja, jotka ovat viranomaisten vastuulla valtion kahden osan tasolla.

34. Sarajevon yliopistolle "Eurooppa Sarajevon puolesta" -ohjelman kautta myönnetyn tuen oli määrä täydentää demokratiaa koskevaan ohjelmaan ja Tempus-ohjelmaan liittyviä aloitteita. World University Servicelle sitouduttiin myöntämään 750000 euroa yliopiston kehityksen välittömäksi tukemiseksi. Lisäksi myönnettiin 3,1 miljoonaa euroa filosofisen, oikeustieteellisen, lääketieteellisen ja matemaattisen tiedekunnan rakennusten kunnostukseen, jota ei voitu rahoittaa demokratiaa koskevan tai Tempus-ohjelman kautta.

35. Komission strategiana on aluksi ollut toteuttaa erilaisia toimenpiteitä sekä toiminta-alueiden että käytettyjen keinojen osalta. Asteittain voidaan keskittyä uudelleen julkisiin laitoksiin.

Tuki tiedotusvälineille

37. Poliittisista syistä silloinen korkean tason edustaja oli toivonut, että OBN-televiestintäverkko (Open Broadcast Network) aloittaisi lähetykset ennen syyskuun 1996 vaaleja. Sen vuoksi tämä riippumaton televisioverkko perustettiin hyvin nopeasti kevään ja kesän 1996 aikana (yleensä televisioaseman perustaminen kestää vähintään 1 - 1,5 vuotta). On totta, että päätettyään tukea OBN:a hankkeen poliittisen merkityksen takia komissio oli tilanteessa, jossa sen ei ollut aikapulan vuoksi mahdollista sitoa yhteisön tukea normaalisti voimassa oleviin Phare-ohjelman alkuperäissääntöihin. Kiireellisyyden vuoksi komissio piti tärkeämpänä toimien sisältöä - riippumattoman lehdistön perustamisen tukemista hyvissä ajoin ennen vaaleja - kuin menettelytapoihin liittyviä näkökohtia, kuten alkuperäissääntöjä.

38 - 40. Tämä hanke on alusta lähtien ollut erilainen kuin komission tukemat hankkeet yleensä: poliittisista syistä luotu ja julkisista varoista rahoitettu kansainvälisen yhteisön aloite, josta sittemmin on ollut tarkoitus tehdä yksityinen bosnialainen televisio.

Lisäksi OBN:n on määrä muuttua kannattavaksi, vaikka Bosnian talousnäkymät - ja siten myös tiedotusvälineiden markkinat (yksityisiltä ilmoittajilta tulevat varat) - ovat herkästi haavoittuvat. OBN:n kulloinenkin johtoryhmä on esittänyt komissiolle sarjan liiketoimintasuunnitelmia. OBN ei varmastikaan tule tuottamaan voittoa kovin lyhyellä aikavälillä, varsinkin kun se on perustettu erityisen vaikeissa olosuhteissa ja taloudellisesti epävarmassa tilanteessa.

Kannattamattomuus lyhyellä aikavälillä ei kuitenkaan aseta kyseenalaiseksi tälle asemalle annetun poliittisen tuen merkitystä. Pitkällä aikavälillä sen tulisi varmistaa kaupallinen elinkelpoisuutensa yksityisten (paikallisten, alueellisten tai kansainvälisten) ilmoittajien avulla eikä niinkään lisätä taloudellista riippuvuuttaan korkean tason edustajan toimistosta tai kansainvälisistä lahjoittajista. Poliittisesti korkean tason edustajan toimiston suora ja yksinomainen rahoitus saattaisi vahvistaa Bosniassa yleistä mielipidettä, jonka mukaan OBN on kansainvälisen yhteisön alaisuudessa toimiva televisio. Korkean tason edustajan toimisto esitteli kyseisen hankkeen olennaisena osana kansainvälisen yhteisön strategiaa Bosniassa ja Hertsegovinassa ja pitää sitä edelleenkin sellaisena. Lisäksi tämä korkean tason edustajan toimiston strategia on saanut siinä määrin koko kansainvälisen yhteisön tuen, että tämän Bosnian ja Hertsegovinan televisioverkoston poliittisen ja taloudellisen tuen tarve on erityisesti mainittu kaikissa rauhan täytäntöönpanokokousten(2) päätelmissä aina Lontoon joulukuun 1996(3) neuvotteluista alkaen. Hankkeen poliittisesta merkityksestä todistaa se, että korkean tason edustajan toimiston Internet-sivuilta pääsee suoraan OBN:n tietoihin.

41. Jo vuonna 1994 (kun sota Bosniassa ei vielä ollut päättynyt) komissio oli päättänyt tukea riippumattomia tiedotusvälineitä Bosniassa ja Hertsegovinassa. Hankkeet valittiin, erityisesti sodan aikana, ensin ammatillisin ja poliittisin perustein. Jatkossa eräiden sopimusten seuranta aiheuttikin ongelmia: käytännössä hyvät toimittajat tai päätoimittajat (jotka asettavat henkensä alttiiksi Bosniassa ja Hertsegovinassa vallitsevassa tilanteessa) eivät välttämättä ole hyviä taloushallinnossa. Eräs vuoden 1994 sopimus, jonka tarkoituksena oli tukea sarajevolaista Dani-viikkolehteä, saatiin lopputilitykseen vasta äskettäin, koska rahoituskertomusta oli vaikea saada. Danilla on edelleen tärkeä asema Bosnian ja Hertsegovinan riippumattomassa lehdistössä.

Toimien hallinnointi

42. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa, joka huomauttaa perustellusti, että sopimusehtoja ei yleensä ole voitu käyttää seurannan välineinä. Komissio ryhtyy korjaamaan tilannetta laatimalla tarpeen vaatiessa asianmukaiset perintämääräykset.

43. Komissio haluaa muistuttaa, että joissain tapauksissa, varsinkin kun on kyse rauhan- tai vakiinnuttamisprosessista, työskentelyolosuhteisiin liittyy väistämättä vaikeuksia ja riskejä.

Erityisesti lehdistöalan yrityksille myönnetyn tuen yhteydessä valintatilanne, jota selitetään kohdan 41 vastauksessa, ei antanut mahdollisuutta tilien oikeellisuuden varmentamiseen.

44. Komissio valittaa, että tuolloin joitakin asioita ei voitu seurata perusteellisesti sen Brysselin keskusyksiköistä käsin. Kuten tuomioistuin huomauttaa, ensimmäinen ongelma oli tuensaajien täytäntöönpanokertomusten toimituksen viivästyminen. Suurin osa tuensaajista, jotka ovat pieniä kansalaisjärjestöjä tai paikallislehdistön järjestöjä, ei voinut saada ketään neuvomaan niitä hankkeiden seurannassa.

45. Edustustojen kautta tapahtuvan hajautetun hallinnon tulisi nyttemmin taata kaikkien hankkeiden parempi seuranta. Hallinto päätoimipaikasta käsin kärsi henkilöstöpulasta, jonka vaikutus tuntuu etenkin, kun on kyse lukuisia pieniä sopimuksia sisältävän ohjelman hallinnoinnista.

Tuki vaaliprosessille

46 - 49. Komissio huomauttaa, että valmisteluasiakirjoja olivat valvontahankkeen asiakirjat ja sisälsivät ETYJ:n vaalibudjetista peräisin olevan kustannuslaskelman. EU:n jäsenvaltiot olivat jo hyväksyneet tämän aineiston Wienissä ETYJ:öön osallistuvina valtioina. Neuvoston mielestä ETYJ-aineisto toimi hyvänä pohjana yhteisten toimien suunnittelulle.

Tuen järjestäminen Bosnian ja Hertsegovinan vaaleille ei ollut tyypillinen taloudellinen ja tekninen yhteistyöhanke ja -sopimus. Yhteiset toimet oli suunniteltu helpottamaan EU:n osallistumista ETYJ:n toimintaan kehittyvän sodanjälkeisen tilanteen aikana. Niitä ei ollut suunniteltu talousarviosta maksettavaksi tueksi ETYJ:lle.

Jotta EU:n suunnittelema tuki Daytonin rauhanprosessille olisi ollut tehokasta (ETYJ:n kautta työskentely oli ainoa mahdollisuus), sen oli oltava luonteeltaan ja kestoltaan joustavaa seuraavista syistä:

i) Bosnian ja Hertsegovinan hankkeen laatu: reaaliaikainen konfliktinratkaisu

Vaalien valvontatehtävä oli oleellinen osa dynaamista konfliktinratkaisuprosessia. Useita prosessin tärkeimpiä tekijöitä oli suunniteltava ja niistä oli neuvoteltava ja sovittava Daytonin osapuolten kanssa reaaliajassa ennen vaaleja. Sama koski melkein koko vaaliprosessin rakennetta ja joidenkin sen pääasiallisten osatekijöiden ajoitusta. Väliaikaisen vaalilautakunnan ETYJ-puheenjohtajan oli käytettävä erityispäätäntävaltaansa, kun muut keinot pettivät usein aivan viime hetkellä. Reaaliaikainen ongelmanratkaisu ja päätöksenteko olivat olennainen osa vaaliprosessia.

ii) Jäsenvaltioiden hankkimat valvojat

EU:n vaalitarkkailijoiden toimittaminen oli yksinomaan niiden jäsenvaltioiden käsissä, jotka tähtäsivät kokonaisosuuteen ETYJ:n koko valvontaryhmästä. Talousarvion joustavuus oli tarpeen, jotta voitiin selviytyä valvojien määrässä ja heidän kentällä viipymisajassaan esiintyvistä vaihteluista. Samoin vaalitarkkailijoiden lopullinen kansallisuuskokoonpano vaikutti kuljetusten kokonaiskustannuksiin. Jos tarkkailijoita olisi esimerkiksi suhteellisesti enemmän Skandinaviasta kuin Italiasta, se lisäisi kuljetusten kokonaiskustannuksia.

iii) ETYJ:n valvontatukipalveluiden hankkiminen ja kustannuslaskenta

Komissiolla ei ollut mitään riippumatonta tietolähdettä vaalitarkkailijoille kentälle toimitetun tuen aiheuttamista kuluista. Oli luotettava jäsenvaltioiden Wienin ETYJ-kokouksessa jo hyväksymiin ETYJ:n arvioihin. Varovaisuus antoi aihetta joustavuuteen EU:n talousarvion suunnittelussa, koska tuen aiheuttamat kulut perustuivat arvioihin. ETYJ:n järjestämiksi aiottujen tukitoimien kulut arvioitiin Itävallan sillinkeinä, mutta suuri osa varsinaisista kuluista suoritettiin Yhdysvaltain dollareina. Valuuttojen vaihtokurssien epävarmuus korosti joustavuuden tarvetta.

EU-maksuille asetettiin enimmäismäärä selkeän katon vakiinnuttamiseksi EU:n yhteisen toiminnan perusteella palkattujen vaalitarkkailijoiden tehokkaiden kenttätoimien edellyttämälle taloudelliselle joustavuudelle.

iv) ETYJ:n havainnot

Komissio teki selväksi kaikissa yhteydenotoissaan ETYJ:öön, että EU-rahoitus ei ollut kertamaksuluonteinen summa, vaan että se oli varattu erityisesti EU:n yhteisen toiminnan perusteella palkattujen vaalitarkkailijoiden tukemisesta aiheutuviin kuluihin.

50. Komission mukaan yhteisen toiminnan selkeän päättymispäivän puuttuminen selittyy jo edellä mainituista syistä johtuvasta joustavuuden tarpeesta. Tilinpäätöstä on eritelty 10. kesäkuuta 1996 (96/406/YUTP) hyväksytyn yhteistä toimintaa käsittelevän tekstin 5 artiklassa: "Neuvosto laatii selvityksen tämän yhteisen toiminnan täytäntöönpanosta". Jäsenvaltioilla oli mahdollisuus tehdä tällainen selvitys ETYJ:n yhteydessä.

51. Tähän komissio huomauttaa, että se käytti ainoita kuluista tuolloin saatavilla olleita tietoja ja että jäsenvaltiot olivat jo hyväksyneet tämän Wienissä ETYJ:öön osallistuvina valtioina. Riippumaton todentaminen olisi ollut vaikeaa käytettävissä olevassa ajassa.

Tällaisten tilanteiden välttämiseksi komissio on pyrkinyt parantamaan yhteisten toimintojen talousarvioesityksiä ja on siitä lähtien laatinut YUTP:lle erityisen rahoitusselvitysmallin, jotta olisi mahdollista määritellä paremmin sekä ennakoitavissa olevat yksittäiset menot että neuvoston hyväksymien yhteisten toimintojen toteuttamisolosuhteet.

52. On tärkeää korostaa, että komission vastuu asiassa ei perustu mihinkään itsemääräämisoikeuteen, ei tuensaajan valinnassa (jonka valitsee neuvosto) eikä talousarvion loppusummassa tai laatimisessa, joka on ETYJ:n määrättävissä, ja että toisaalta komission yksiköillä ei ollut käytettävissään sellaista asiantuntemusta, jonka avulla olisi kyetty arvioimaan talousarvioesityksen pätevyyttä, kun taas ETYJ:ssä oli yksiköitä, joiden toimenkuvaan tällaiset tehtävät nimenomaan kuuluvat.

a) Komissio korostaa, että olosuhteet edellyttivät joustavuutta. Liitteenä olleet talousarviot olivat yhteisen toiminnan hengen mukaisia neuvoston hyväksymien päätösten osalta. Enimmäismäärä oli aina määritelty itse sopimuksissa.

b) Komissio korostaa, että EU:n yhteisen toiminnan perusteella palkatut tarkkailijat olivat yhteiseen toimintaan suunnattujen varojen ainoita edunsaajia, ja heidän toimintansa rahoitettiin kokonaan tästä lähteestä. Komission laatima rahoitusselvitysmalli sisältää taulukon muista rahoitusosuuksista, jotta saataisiin kokonaisnäkemys rahoituksesta, mukaan lukien luontaissuoritukset, jotka on myönnetty jonkin yhteisen toiminnan tai YUTP:aan liittyvän neuvoston päätöksen yhteydessä.

c ja e) Jotta vältettäisiin tällaisen tilanteen toistuminen, tuomioistuimen tekemät havainnot otetaan järjestelmällisesti huomioon komission laatimien uusien sopimusten yhteydessä.

d) Arviot perustuivat yksittäisiin kustannuksiin, jotka komissio on tarkistanut rahoituskertomusten jättämisen yhteydessä.

f) Ensimmäisten vaalien kiireellisyyden ja poliittisen merkityksen sekä ETYJ:n ilmeisen oikeutettujen pyyntöjen vuoksi myönnettiin 80 prosentin ennakko. Prosenttiosuutta laskettiin sitten 60:een, sillä komissio totesi ETYJ:n kahta ensimmäistä rahoitusosuutta koskevista rahoituskertomuksista, että ETYJ:n ennakkoarviot olivat liian suuria suhteessa toteutuneisiin menoihin.

g) Komissio tutkii mahdollisuutta parantaa laskelmia, jotka ETYJ on velvollinen sille toimittamaan. Tuleva tilintarkastus auttaa selventämään asiaa.

53. Komissio ottaa huomioon tuomioistuimen huomautuksen suhteista ETYJ:öön. Se on täysin yhdenmukainen komission pyrkimysten kanssa.

54. Komissio on valinnut riippumattoman tarkastajan tarkastamaan paikan päällä vuoden 1999 lopusta alkaen ETYJ:lle myönnetyt tuet. Tarvittavat määrärahat vapautetaan tämän tarkastuksen tulosten perusteella.

55. Koska ETYJ:n tilintarkastajan tehtävänä ei ole varmentaa ETYJ:n kirjanpitäjän laatimia tilejä, komission valtuuttama riippumaton tarkastaja tutkii ne uudelleen paikan päällä.

56. ETYJ:llä oli kansainvälisen yhteisön myöntämät poliittiset valtuudet valvoa vaaleja. EU:n toivotun poliittisen näkyvyyden toteuttaminen osoittautui vaikeaksi. Komissio on kuitenkin pyrkinyt parhaansa mukaan tiedottamaan eurooppalaisille rahoittajille EU:n Bosniassa ja Hertsegovinassa toteuttamista toimista.

57 ja 58. Ihmisoikeuksien ja demokratian hyväksi vuonna 1996 annetuista määrärahoista rahoitetut toimet on määritelty uudelleen ja niihin on tehty lisäyksiä vuoden 1997 puolivälin alustavissa sopimuksissa, jotta voitaisiin kattaa myös syksyn 1997 kunnallisvaalit.

On totta, että kyseisten sopimusten lopputilitystä ei vieläkään ole voitu tehdä eri syistä: komissio ei edelleenkään ole saanut loppukertomuksia huolimatta useista ETYJ:lle tehdyistä huomautuksista. Lisäksi tiettyjen ETYJ:n väliaikaisten rahoituskertomusten myöhästyminen on aiheuttanut sekaannusta; henkilöstön ja tehtävien uudelleenjärjestelyjä aiheuttanut tehtävärakenteen muutos ulkosuhteiden pääosastojen ja yhteisen ulkosuhteiden toimialan välillä vuoden 1998 puolivälissä lisäsi lopputilitysten viivästymistä ja ulkosuhteista vastaavien yksiköiden yleinen henkilöstöpula esti puuttumisen joihinkin tuolloin ensisijaisen tärkeisiin kysymyksiin.

Komissio valmistelee parhaillaan täydellistä tilintarkastusta yhteisön talousarviosta sekä YUTP:n ja demokratian tukemiseen tarkoitetuista varoista rahoitetuista ETYJ:n toimista. Tarkastuksen suorittaa ETYJ:n Wienin päätoimipaikan riippumaton tarkastaja, ja sen on määrä tapahtua vuoden 1999 lopussa ja vuoden 2000 alussa.

59. On tähdennettävä, että komissio on saanut vuoden 1996 yhteisön tukien käytöstä kertomuksia, joiden pohjalta se on tehnyt muutoksia sopimuksiin vuoden 1997 vaaleja silmällä pitäen; on totta, että komissiolla ei vieläkään ole käytettävissään (muutettujen) sopimusten vuotta 1997 koskevaan osaan liittyviä loppukertomuksia; ETYJ:n kertomukset ovat liian suppeita, jotta niiden perusteella voitaisiin yksilöidä aiheutuneet tukikelpoiset kustannukset ja maksamatta olevat määrät. Tulevan tilintarkastuksen tarkoituksena on nimenomaan saada kattava kuva ETYJ:n sopimusvelvoitteiden täyttämisestä ja maksamatta olevista määristä.

60. Komissio on yhtä mieltä siitä, että ETYJ:n rahoituskertomukset vaativat uudelleentarkastelua, jota tilintarkastus osaltaan edistää.

Tuomioistuimen huomautukset antavat kuitenkin mahdollisuuden tarkastella ongelmaa laajemmin. On pohdittava, voiko komissio käyttää poliittisesti sopivimpia toimintakanavia, kuten tässä tapauksessa korkean tason edustajan toimistoa ja ETYJ:ä, tai muissa yhteyksissä muita erityisen kansainvälisen tehtävän tai valtuutuksen omaavia järjestöjä, joiden säännöt ja hallintomenettelyt eivät kuitenkaan välttämättä sovellu yhteisön käytäntöihin.

Komissio toivoisi budjettivallan käyttäjältä selkeitä suuntaviivoja tässä suhteessa. Komissio ei voi jatkaa tilanteessa, jossa se joutuu ottamaan enemmän vastuuta kuin sen toimivaltaan kuuluu.

Päätelmät

62. Komissio ottaa huomioon tuomioistuimen suosituksen, jonka mukaan osallistuminen toiminnan rahoitukseen on joissain tapauksissa suositeltavampaa kuin lähestymistapa, jossa rahoitus tapahtuu hankkeittain. Komissio toteaa, että tuomioistuin asettaa tällaisen rahoituksen edellytykseksi olemassa olevan tilinpitomekanismin tai että komissiota pyydetään tarvittaessa osallistumaan olemassa olevien valvontamekanismien vahvistamiseen. Komissio hyväksyy täysin tuomioistuimen kannanoton perusajatuksen, mutta haluaa esittää seuraavat huomautukset. Ei ole realistista odottaa, että nämä ehdot olisi helppo täyttää epävakaissa yhteiskunnissa toteutettavien toimien yhteydessä. Lisäksi on selvää, että komissiolle on rajansa sillä, millaisia tehtäviä voidaan määrätä, erityisesti kun on kyse sopivien menettelytapojen toteuttamisesta kansainvälisissä toimielimissä.

63. Komissio on yhtä mieltä periaatteesta, että sopimusehtoihin ja hankkeiden talousarvioihin on kiinnitettävä huomiota, ja se pyrkii parantamaan kyseisiä välineitä, kuten edellisessä vastauksessa jo tuotiin esille (ks. kohta 43).

OBN:lle myönnetystä tuesta komissio toistaa, että kohdatuista vaikeuksista huolimatta OBN on edelleen olennainen osa korkean tason edustajan toimiston strategiaa Bosniassa ja Hertsegovinassa.

64. Kansalaisyhteiskunnan kehittymisprosessin on toteuduttava vaiheittain, erityistilanteet huomioon ottaen; Balkanilla oli sodan jälkeen keskityttävä tukemaan painostusryhmien muodostamista ja niiden aloitteita, kun taas seuraavissa vaiheissa toimet on mahdollista kohdentaa ensisijaisiin tavoitteisiin eri alueilla tapahtuvan kehityksen perusteella.

Tältä kannalta komissio on luvun B7 - 70 perusteella toteutettavia hankkeita koskevassa tarjouspyynnössään määrittänyt budjettikohdan B7 - 700 (johon myös entisestä Jugoslaviasta muodostetut tasavallat kuuluvat) perusteella rahoitettaviin ensisijaisiin hankkeisiin kuuluviksi:

- demokratian, oikeusvaltion, kansalaisyhteiskunnan, rauhan- ja liennytysprosessin sekä etnisten ryhmien välisen vuoropuhelun kehittämisen,

- naisten tasaveroisen osallistumisen päätöksentekoprosessiin,

- vapaan ja riippumattoman tiedonvälityksen ja lehdistönvapauden edistämisen,

- heikossa asemassa olevat ryhmät.

(1) Päätös SEC(97) 605, 8.4.1997.

(2) Rauhan täytäntöönpanokokoukset, joissa ovat edustettuina Ranska, Kanada, Saksa, Italia, Japani, Venäjä, Yhdistynyt kuningaskunta, Yhdysvallat, EU:n puheenjohtajavaltio, Euroopan komissio, Yhdistyneet Kansakunnat, UNHCR, ETYJ ja NATO.

(3) "Neuvosto tunnustaa riippumattomien tiedotusvälineiden tärkeyden ja on yhtä mieltä tarpeesta tukea OBN-televiestintäverkkohankkeen toisen vaiheen rahoitusta sen kaksivuotisessa vakiinnuttamissuunnitelmassa. Neuvosto on tyytyväinen korkean tason edustajan toimiston korostuneeseen rooliin avun koordinoimisessa riippumattomille tiedotusvälineille." Myöhempien rauhan täytäntöönpanokokousten päätelmät, ks. korkean tason edustajan toimiston web-sivu (http://www.ohr.int/pic.htm).