Erityiskertomus N:o 12/98 maaseudun kehittämiseen liittyvien toimenpideohjelmien toteuttamisesta tavoitteeseen 5b kuuluvilla vyöhykkeillä, sekä komission vastaukset (annettu Europan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)



Virallinen lehti nro C 356 , 20/11/1998 s. 0018 - 0038



ERITYISKERTOMUS NRO 12/98 maaseudun kehittämiseen liittyvien toimenpideohjelmien toteuttamisesta tavoitteeseen 5b kuuluvilla vyöhykkeillä, sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 356/02) 1 TUTKIMUKSEN TAVOITTEET JA LAAJUUS 1.1 Tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksen kohteena oli toimenpideohjelmien päättäminen ensimmäiseltä ohjelmakaudelta (1989-1993), joka liittyy vuonna 1988 vahvistettuun rakennerahastojen uudistukseen (1). Tutkimus rajoittui maaseudun kehittämistä koskevan tavoitteen 5 b vyöhykkeisiin, ja siinä tarkastettiin erityisesti EMOTR:n ohjausosastosta kyseisten ohjelmien toteuttamista varten myönnettyjen yhteisön määrärahojen hallinnointi laillisuuden ja asianmukaisuuden sekä moitteettoman varainhoidon kannalta. 1.2 Tarkastuksessa käytiin läpi seuraavat osatekijät: a) tilanne toimenpideohjelmien päättämisen osalta b) menoja koskevien varmennusten sekä täytäntöönpanokertomusten luotettavuus c) toimenpideohjelmien hallinnointia ja seurantaa varten perustettujen järjestelmien laatu d) siirtyminen kohti toista ohjelmakautta (1994-1999). 1.3 Tutkimus toteutettiin komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaisissa yksiköissä. Kohteena oli erityisesti 12 - päätettyä tai päättämättä olevaa - toimenpideohjelmaa sisältävä otos, jonka osuus oli 388,3 miljoonaa ecua eli 36 prosenttia kokonaistuesta, joka myönnettiin EMOTR:n ohjausosastosta tavoitetta 5 b varten. Tarkastuskäyntejä tehtiin Saksaan, Espanjaan, Ranskaan, Italiaan ja Alankomaihin, ja niiden yhteydessä käytiin läpi 60 toimenpidettä ja 272 hanketta, joista 101 tarkastettiin lopullisten edunsaajien luona. 1.4 Liitteessä 1 on yhteenveto, jossa esitetään uudistuksen perusperiaatteet ja tavoitteet sekä uudistuksen täytäntöönpanoon liittyvät tärkeimmät näkökohdat. 2 YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA 2.1 Tavoitteeseen 5 b kuuluvista 58 toimenpideohjelmasta, jotka rahoitettiin EMOTR:n ohjausosastosta, ainoastaan 12 oli päätetty alkuperäisten määräaikojen mukaisesti. Loput 32 olivat vuoden 1997 lopussa yhä päättämättä (ks. kohdat 3.1-3.9). 2.2 Otokseen valittiin kaksitoista toimenpideohjelmaa, joissa seitsemässä tapauksessa yhdestätoista oli havaittavissa, että menoja koskevat varmennukset, joita jäsenvaltiot olivat toimittaneet pyytäessään komissiolta loppusuoritusta, eivät vastanneet tosiasiallisia menoja, sillä vastaanotettujen ja käytettyjen EMOTR:n määrärahojen välillä oli määrällisiä eroja, varmennuksiin oli sisällytetty arvioituja menomääriä ja esitettyjä hankeluetteloja oli lisäksi mahdotonta todeta paikkansapitäviksi (ks. kohdat 4.1-4.4). 2.3 Komission on mahdotonta saada toimenpideohjelmien täytäntöönpanokertomusten perusteella tarkkaa kuvaa ohjelmien etenemisestä, sillä toteutusta kuvaavat indikaattorit ovat epätäydellisiä ja taloudelliset tiedot liian yleisluonteisia (ks. kohdat 4.5-4.9). 2.4 Tilanne johtuu toistuvista viivästyksistä, joiden vuoksi toimia kasautui kauden loppuun. Viivästyksiä ilmeni jo toimia koskeneen ohjelmatyön aikana, mutta niiden kielteisiä vaikutuksia ei saatu korjatuksi hallinnointi- ja seurantajärjestelmien avulla. 2.5 Alkuperäisestä ohjelmatyöstä on mainittava, että kyseisten 58 toimenpideohjelman osalta komissio ei vuonna 1989 tehnyt yhtään hyväksymispäätöstä, vuonna 1990 komissio hyväksyi vain viisi toimenpideohjelmaa, vuonna 1991 yhteensä 50 ja vuonna 1992 kaksi. Viimeinen toimenpideohjelma hyväksyttiin vasta vuonna 1993 eli kauden päättymisvuonna (ks. kohdat 5.1-5.4). 2.6 Ratkaistakseen ongelmat, joita aiheutui toimenpideohjelmien toteuttamiskauden lyhenemisen vuoksi, hallinnoinnista vastaavat kansalliset tahot turvautuivat hankkeisiin, jotka eivät sisältyneet alkuperäisiin suunnitelmiin, ja siirsivät kaudelle toimia, jotka oli määrä toteuttaa kaudella 1994-1999 (ks. kohdat 5.5-5.6). 2.7 Lisäksi kauden lopulla komissio joutui melkein systemaattisesti myöntämään määräaikojen pidennyksiä ja hyväksymään muutoksia toimenpideohjelmien sisältöön. Menettely vaikutti ohjelmatyön johdonmukaisuuteen (ks. kohdat 5.7-5.9). 2.8 Maksusitoumuskäsitteen määritelmässä oli eroja, minkä vuoksi tilanne lukkiutui ja suurinta osaa toimenpideohjelmista oli mahdotonta päättää eräässä jäsenvaltiossa (ks. kohdat 5.10-5.11). 2.9 Useita toimia tai edunsaajia oli valittu juuri ennen - jo pidennettyjen - tukikelpoisuusmääräaikojen umpeutumista. Valintoja ei tuolloin perusteltu riittävästi (ks. kohta 5.12). 2.10 Hallinnointi- ja seurantajärjestelmät, joiden avulla olisi pitänyt voida korjata esiintyneet puutteet, osoittautuivat tehottomiksi. Komissio ei ole kiinnittänyt tarpeeksi huomiota kunkin vuotuisen erän loppusuoritusta koskevien maksupyyntöjen tarkastamiseen, joka on supistunut pelkäksi rahoitustekniseksi toimenpiteeksi. Toisaalta oli havaittavissa, että asiantuntija-apuun osoitettuja määrärahoja on käytetty muihin tarkoituksiin (ks. kohdat 5.14-5.25). 2.11 Nämä puutteet ovat korostuneet, sillä komissio ja kansalliset viranomaiset eivät ole toimittaneet tarpeeksi tarkastuksia paikan päällä (ks. kohdat 5.26-5.31). 2.12 Hallinnoinnista huolehtineet tahot eivät myöskään voineet ottaa toiminnassaan huomioon tuloksia, joita oli saatu toimenpideohjelmien toteuttamisen aikana suoritetuista arvioinneista (ks. kohdat 5.32-5.33). 2.13 Koska toimia toteutettiin suurelta osin samaan aikaan kuin toisen kauden ohjelmia käynnistettiin, aiheutui kausien välisiä sekaannuksia sekä viivästyksiä toisen kauden osalta (ks. kohdat 5.34-5.37). 3 TILANNE TOIMENPIDEOHJELMIEN PÄÄTTÄMISEN OSALTA 3.1 Ohjelmat hallinnoidaan osin komissiossa, osin jäsenvaltioissa. Komissiossa hallinnoinnista vastaa kaksi yksikköä: pääosaston VI linjan FI yksikkö 3, joka huolehtii kaikista operatiivisista kysymyksistä, ja pääosaston VI linjan G yksikkö 3, jonka pääasiallisena tehtävänä on huolehtia vastaavista talousarvioasioista ja tarkastaa jäsenvaltioiden menoilmoitukset sekä maksusitoumuksia ja maksuja koskevat pyynnöt. Jäsenvaltioissa puolestaan nämä tehtävät kuuluvat ohjelmissa määrätyille yksiköille. 3.2 Ensimmäisen kauden osalta komissio teki päätöksiä, jotka koskivat yhteisön tukikehysten ja vastaavien toimenpideohjelmien hyväksymistä. Tukikehykset ja ohjelmat on lueteltu taulukossa 1. Päätöksissä hyväksyttiin 44 yhteisön tukikehystä, joita varten myönnettiin rakennerahastoista yhteensä 2 606,7 miljoonan ecun verran yhteisön määrärahoja; tähän määrään sisältyi 1 068,6 miljoonaa ecua (41 prosenttia) EMOTR:n ohjausosaston määrärahoja. Tukikehyksiin perustuvien - yhdestä tai useasta lähteestä rahoitettujen - toimenpideohjelmien lukumäärä oli 74. EMOTR:n ohjausosasto osallistui 58 toimenpideohjelman rahoitukseen. >TAULUKON PAIKKA> 3.3 Ensimmäisen kauden toimenpideohjelmiin liittyvien yhteisön maksusitoumusten määräajaksi vahvistettiin 31. joulukuuta 1993. Kansalliset maksut oli määrä suorittaa viimeistään kaksi vuotta myöhemmin ja komission kuului maksaa loppusuoritukset ennen 31. elokuuta 1996. Maksusitoumuksille vahvistettua määräaikaa noudatettiin, mutta yhteisön maksuille asetetun määräajan kohdalla tapahtui ylityksiä. 3.4 Kun määräaika kului umpeen 31. joulukuuta 1993, EMOTR:n ohjausosastosta oli tehty toimenpideohjelmia varten maksusitoumuksia 1 084,96 miljoonan ecun arvosta (ks. taulukko 2). Yhteensä 80 prosenttia määrärahojen kokonaissummasta sidottiin ohjelmakauden kahden viimeisen vuoden aikana, vaikka määrärahat olisi pitänyt porrastaa koko viiden vuoden jaksolle. Jos otetaan huomioon vapautukset, jotka kirjattiin 31. joulukuuta 1997, maksusitoumusten kokonaismäärä oli todellisuudessa 1 072,64 miljoonaa ecua. Maksujen määrä oli 988,79 miljoonaa ecua. >TAULUKON PAIKKA> 3.5 Toimenpideohjelmista oli 31. joulukuuta 1997 mennessä päätetty yhteensä 26 eli alle puolet. Ainoastaan 12 päätetyn toimenpideohjelman kohdalla oli noudatettu määräaikoja, jotka oli vahvistettu ohjelmia koskevissa hyväksymispäätöksissä. 3.6 Varainhoitovuoden 1997 lopussa vielä päättämättä olleet 32 toimenpideohjelmaa jakautuivat seuraavasti: - Ranska 22 (yhteensä 28:sta) - Italia 4 (yhteensä 8:sta) - Saksa 3 (yhteensä 8:sta) - Espanja 2 (yhteensä 8:sta) - Tanska 1 (yhteensä 1:stä). 3.7 Ranska oli saanut komissiolta - 10. joulukuuta 1993 päivätyssä kirjeessä - kuuden kuukauden pidennyksen määräaikoihin, jotka oli vahvistettu maksusitoumusten ja maksujen päättämistä varten. (2) Uusia määräaikoja ei noudatettu 22 toimenpideohjelman kohdalla, sillä Ranskan piti vielä toimittaa lisätietoja varmennetuista menoista. 3.8 Kahdeksan toimenpideohjelman tapauksessa jäsenvaltiot jättivät noudattamatta määräaikoja lähettäessään komissiolle loppusuoritusta koskevia pyyntöjä. Kahden ohjelman osalta pyyntöjä ei ollut vielä toimitettu vuoden 1997 loppuun mennessä. 3.9 Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että loppusuoritusten maksussa tapahtui lisäksi viivästyksiä sekä EAKR:n että ESR:n rahoitusosuuksien kohdalla. Tästä syystä 31. lokakuuta 1997 mennessä oli päätetty ainoastaan kahdeksan tavoitteeseen 5 b sisältyvistä 74 toimenpideohjelmasta, jotka kuuluivat yhteisön yhteisrahoituksen piiriin. 4 MENOJEN VARMENTAMINEN JA TÄYTÄNTÖÖNPANOKERTOMUKSET 4.1 Yhteisön maksut suoritetaan vastaavan kansallisen viranomaisen laatiman ja allekirjoittaman maksupyynnön perusteella (3). Jokaisen vuotuisen erän loppusuorituksen maksamista varten edellytetään lisäksi, että jäsenvaltio toimittaa kertomuksen rahaston tuen täytäntöönpanon edistymisestä sekä todistuksen esitettyjen tietojen oikeellisuudesta. Menoja koskevien varmennusten luotettavuus 4.2 Edellä selostettujen edellytysten lisäksi säännöksiin ei sisälly muita vaatimuksia ohjelman päättämisen osalta. Käytännössä ohjelma katsotaan päätetyksi, kun ohjelman kaikkien erien loppusuoritukset on maksettu. Viimeistä erää koskevat varmennukset ja todistukset eivät poikkea aiempien erien vastaavista asiakirjoista. 4.3 Varmennusten perusteella komission olisi saatava ehdoton varmuus siitä, että ilmoitetut menot ovat tosiasialliset ja tukikelpoiset. Useiden jäsenvaltioiden varmennuksia tarkastettaessa kävi ilmi, että a) menomääriä oli varmennettu, vaikka niiden tosiasiallisuudesta ei ollut tositteita ja vaikka paikalla toimitetuissa tarkastuksissa ei pystytty osoittamaan, miten varmennettuihin määriin oli päädytty b) jotkin määrät eivät vastanneet todellisia menoja c) varmennetut menot olivat tukikelvottomia seuraavista syistä: - toimia oli sisällytetty yhteisön tuen piiriin, vaikka ne oli toteutettu ennen tukikelpoisuusaikaa tai sen jälkeen - tietyt toimet ja menot eivät luonteeltaan vastanneet säännöksiä, jotka sisältyvät rahastoa tai ohjelmia koskevaan asetukseen - oli otettu huomioon hallintomenoja, jotka liittyivät hallinto- ja henkilöstökustannuksiin; havaituissa tapauksissa oli muun muassa tehty vähennyksiä edunsaajille maksetuista summista. Menoissa todettiin lisäksi puutteita, jotka johtuivat hintakilpailua ja julkisia hankintoja koskevien menettelyjen laiminlyönnistä: havaittiin esimerkiksi tapauksia, joissa sopimusten tekoon liittyvät tekniset ja hallinnolliset asiakirjat olivat epätäydelliset. 4.4 Kohdan 4.3 alakohtaan a liittyvistä tapauksista on tuotava esille Baijerin osavaltio, joka on tavoitteen 5 b kohdalla rakennerahastojen suurin edunsaaja; sen osuus rahastojen tuesta on yli 10 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin joutui järjestämään osavaltioon ylimääräisen tarkastuskäynnin saadakseen tositteet, joita ei ollut voitu toimittaa ensimmäisen tarkastuksen aikana. Tositteet, jotka tilintarkastustuomioistuimelle esitettiin ylimääräisen tarkastuksen aikana, eivät kuitenkaan olleet kovin vakuuttavia. Täytäntöönpanokertomukset 4.5 Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 (4) 25 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle vuotuisten erien täytäntöönpanokertomukset sekä loppukertomus ohjelman päättymistä seuraavien kuuden kuukauden kuluessa. Kertomuksissa on tehtävä selkoa toteutuneesta edistyksestä käyttämällä apuna ennalta määriteltyjä, toteutusta ja varainkäyttöä kuvaavia indikaattoreita. 4.6 Usein kertomuksissa kuitenkin esitetään taloudellisia yhteenvetotietoja, jotka on pyydetty antamaan yhteenlaskettuina lukuina, mutta joiden perusteella on mahdotonta todeta - mitkä ovat hankkeiden kokonaiskustannukset - mitkä ovat tukikelpoisia kustannuksia - mikä osuus vastaa julkisia menoja - mikä on EMOTR:n ja/tai muiden rahastojen osuus. 4.7 Lisäksi ohjelmien eriä koskevien täytäntöönpanokertomusten tietoja on vaikea täsmäyttää menoja koskevien varmennusten kanssa, sillä kertomukset ja varmennukset laaditaan eri aikoihin. 4.8 Tietojen käyttöarvoa heikentää paljolti se, että tiedot eivät ole tarpeeksi yksityiskohtaisia eikä niitä ole mahdollista täsmäyttää varmennusten kanssa. Käytännössä komissio maksaa erien loppusuoritukset varmennusten perusteella ja käytyään kertomukset läpi hyvin pintapuolisesti. 4.9 Kertomuksiin ei useinkaan sisälly toteutusta kuvaavia indikaattoreita, minkä vuoksi hallinnoinnista huolehtivat komission työntekijät eivät saa kertomuksissa esitettyjen tietojen perusteella riittävää käsitystä toiminnasta. Vuotuisten erien ja toimenpideohjelmien päättämisen avulla ei näin ollen voida varmistua siitä, että toimenpideohjelmille vahvistetut tavoitteet on saavutettu, vaan päättämistä voidaan pitää puhtaasti muodollisena taloushallinnon toimenpiteenä. 5 HALLINNOINTI- JA SEURANTAJÄRJESTELMÄ Toimenpideohjelmien täytäntöönpano 5.1 Ohjelmatyön alusta lähtien esiintyi toistuvasti viivästyksiä (ks. kohdat 5.3-5.4), minkä vuoksi toimet painottuivat väistämättä kauden loppuun. Rakennerahastojen uudistuksen myötä olisi kuitenkin periaatteessa pitänyt ottaa käyttöön johdonmukainen ohjelmamenettely, entistä parempi rahastojen hallinnointi, jatkuva seuranta sekä toimien arviointi. Ohjelmatyö 5.2 Ohjelmatyön painopisteinä ovat - yhteisön tukikehykset, joissa esitetään tavoitteet ja määritetään strategia, jonka avulla tavoitteet on määrä saavuttaa kyseisen kauden aikana - toimenpideohjelmat, joissa vahvistetaan eri tukimuodot tukikehyksissä asetettujen suuntaviivojen käytännön toteutusta varten. 5.3 Yhteisön tukikehyksien tavoitteet on mahdollista toteuttaa asetettujen määräaikojen rajoissa ainoastaan mikäli yhteisön tukikehykset ja toimenpideohjelmat hyväksytään riittävän aikaisin. Yhteisön tukikehykset hyväksyttiin kuitenkin vasta vuoden 1990 puolessavälissä, ja toimenpideohjelmien pitkät käsittelyajat ylittivät usein asetuksessa (ETY) N:o 4253/88 säädetyn kuuden kuukauden määräajan. Yhteensä 58 toimenpideohjelman käsittelyaikoja tarkasteltaessa todettiin, että 40 ohjelmassa käsittelyaika ylitti asetuksen mukaisen kuuden kuukauden määräajan: keskimääräinen käsittelyaika oli kahdeksan kuukautta, ja kahdessa tapauksessa käsittely oli kestänyt 22 kuukautta. 5.4 Näin ollen vuonna 1989, jolloin ohjelmakausi alkoi, ei hyväksytty yhtään toimenpideohjelmaa. Toimenpideohjelmista viisi hyväksyttiin vuonna 1990, 50 vasta vuonna 1991, kaksi vuonna 1992 eli vuosi ennen alkuperäistä päättymisajankohtaa. Viimeinen ohjelma hyväksyttiin vasta vuonna 1993. 5.5 Alkuperäisen ohjelmatyön seurauksena täytäntöönpanokausi lyheni, minkä vuoksi Ranskan alueet joutuivat valitsemaan toimia, jotka oli jo toteutettu (5). Läpikäytyjen Basse-Normandien osatoimenpiteiden kohdalla yli 32 prosenttia hankkeiden julkisista menoista perustui tähän menettelyyn, ja tarkastuksessa kävi ilmi, että kyseiset hankkeet oli sisällytetty toimenpideohjelmaan jälkeenpäin. Vaikka nämä menot voidaan katsoa säännösten mukaisiksi, kun otetaan huomioon tukikelpoisuusaikana suoritetut maksut, ohjelmatyö on silti vääristynyt, sillä menettely on ollut luonteeltaan takautuvaa ja ohjelmaan kuuluvat toimet on jaettu mielivaltaisesti eri ryhmiin, joihin ei ole sovellettu samoja sääntöjä. 5.6 Jotta vältyttäisiin yhteisön määrärahojen mahdolliselta käyttämättä jäämiseltä, on sovellettu erilaisia toimien mukauttamistapoja. Esimerkiksi Limousinissa toimenpideohjelmaan siirrettiin uuteen yhtenäiseen ohjelma-asiakirjaan kuuluvia toimia ja lisäksi korvattiin peruutettuja toimia. Näiden tukikelpoisuussääntöjen vastaisesti tehtyjen siirtojen osuus oli arviolta lähes kaksi prosenttia ilmoitettujen julkisten menojen määrästä. Uudelleensuunnittelu 5.7 Uudistuksessa on haluttu tehdä toimien toteutus joustavaksi mahdollistamalla alkuperäisten suunnitelmien muuttaminen komission ja jäsenvaltion välisen yhteistyön rajoissa. Tavoitteen 5b täytäntöönpanoa varten hyväksyttyjen yhteisön tukikehysten kohdalla onkin tehty muutospäätös 34 tukikehyksen tapauksessa. Toimenpideohjelmia koskevien päätösten mukaisesti ohjelmien tarkistamisesta voidaan päättää - ohjelmien suuruusluokan mukaan - seurantakomitean yksinkertaisella päätöksellä tai komission muutospäätöksellä. 5.8 Viimeksi mainitun menettelyn mukaisesti muutettujen 51 toimenpideohjelman osalta oli todettavissa, että 45 muutospäätöstä tehtiin marras- ja joulukuussa 1993 eli määräaikaa edeltävien kahden kuukauden aikana. Tällaisessa käytännössä ei ole kyse varsinaisesta uudelleensuunnittelusta, vaan siitä, että komissio hyväksyy tosiasiallisen tilanteen. 5.9 Seurantakomiteoiden tekemät muutokset kohdistuivat etenkin ohjelmien rahoitussuunnitelmiin sekä toimenpiteiden sisältöön. Kauden lopulla tehdyt mukautukset ovat osoituksia siitä, että ohjelmatyötä ei ole alun perin tehty riittävän tarkasti. Peruskäsitteiden soveltaminen 5.10 Ranskan viranomaiset katsovat, että lopullisen edunsaajan päätös toimenpideohjelman toteutukseen osallistumisesta muodostaa oikeudellisen sitoumuksen, joka oikeuttaa yhteisön rahoitukseen siitä riippumatta, millaisen päätöksen toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tekevät rahoitusosuuden myöntämisestä. Tämä ongelma, joka liittyy yhteisön säännösten ja rahaston tukiosuutta koskevan päätöksen soveltamiseen, oli vielä vuoden 1997 lopulla ratkaisematta, ja tilanteen vuoksi loppusuoritusten maksaminen keskeytettiin 22 toimenpideohjelman kohdalla. 5.11 Tilanteen myöhäisen ilmenemisen vuoksi voidaankin kysyä, ovatko komissio ja asianomainen jäsenvaltio, joka on tavoitteen 5b suurin edunsaaja, tehneet tehokasta yhteistyötä ohjelmien hallinnoinnin ja seurannan alalla. Toimien ja edunsaajien valinta 5.12 Menettelyt, joita kansalliset hallinnoinnista vastaavat tahot soveltavat valitessaan toimia ja edunsaajia, ovat osin vailla määriteltyjä perusteita. Näiden puutteiden lisäksi todettiin, että a) toimenpideohjelmiin liittyvää yhteisön tukea myönnettiin toimia varten edellytyksin, jotka eivät olleet yhtä tiukat kuin asianomaisissa asetuksissa säädetyt edellytykset b) hankkeiden hyödyllisyyteen ja elinkelpoisuuteen liittyviä näkökohtia ei otettu riittävässä määrin huomioon c) samaan toimenpidekokonaisuuteen sisältyvien samankaltaisten toimien kohdalla sovellettiin eri tukiosuuksia (17-75 prosenttia). Seurantajärjestelyt 5.13 Seuranta on järjestetty siten, että hallinnoinnista vastaavat yhteisön ja kansalliset tahot osallistuvat ohjelmien seurantakomitean kokouksiin. Seurantakomitean päätehtävänä on valvoa, että toimet vastaavat asetusten säännöksiä ja ovat ohjelmien mukaisia. Seuranta on suoritettava toteutusta ja varainkäyttöä kuvaavien indikaattoreiden perusteella. Seurannan vaikuttavuus riippuu indikaattoreiden laadusta ja varainhoidon avoimuudesta. Taloudellinen seuranta 5.14 Asetuksen (ETY) N:o 4253/88 21 artiklan mukaan jokainen ennakkomaksu olisi kirjattava vastaavan erän maksusitoumukseen. EMOTR soveltaa maksusitoumusten ja maksujen kirjanpidossa yksinkertaistamisen vuoksi menettelyä, jossa kohdistaminen tehdään järjestelmällisesti vanhimpiin maksusitoumuksiin (6). Menettely ei ole kuitenkaan rahastoja koskevien säännösten eikä varainhoitoasetuksen mukainen. Erien vuotuisuutta koskeva periaate vääristyy menettelyn vuoksi, ja lisäksi ohjelman aikana on mahdotonta suorittaa taloudellisia analyysejä. 5.15 Sovelletussa rahoitusjärjestelmässä maksetaan toimenpideohjelmien kunkin vuotuisen erän osalta ensimmäinen ennakko kyseiselle jäsenvaltiolle. Toinen ennakko suoritetaan, kun on saatu varmennus siitä, että toteutuneet menot ovat 50 prosenttia ensimmäisestä ennakosta. Viimeisen varmennuksen perusteella komissio maksaa loppusuorituksen kyseisestä vuotuisesta erästä. Komission suoritukset ovat ennakkomaksuja, kunnes jäsenvaltioilta saadaan lopullinen varmennus erän osalta toteutuneista menoista, ja varainhoitoasetuksen 71 artiklan mukaisesti suoritukset olisikin pitänyt kirjata väliaikais- ja siirtosaamistilille. Komissio kirjaa ennakot kuitenkin lopullisina menoina, joten ohjelmien tosiasiallinen toteutumisaste ei käy ilmi yhteisön tilinpäätöksestä. 5.16 Erien loppusuoritusten maksuun ei kiinnitetä erityistä huomiota ennen viimeistä erää. Käytännössä komissio käsittelee kyseiset maksut ennakkoina, ja pitää varsinaisena loppusuorituksena ainoastaan viimeisen erän jäännössummaa (7). Tarkkuuden puutteen takia ja etenkin niiden puutteiden vuoksi, joita on havaittu toimenpideohjelmien taloudellisen toteutuksen seurannassa ja erityisesti kunkin vuotuisen erän päättämisessä, lopullisen päättämisen yhteydessä esiintyy ongelmia, jotka olisi voitu ratkaista jo aiemmin, jos vuotuisia eriä päätettäessä olisi tehty asianmukaiset tarkastukset. 5.17 Kansallisella tasolla esiintyi käynnistysvaiheen ongelmien lisäksi muita vaikeuksia, jotka johtuivat etenkin seuraavista syistä: a) ei ole olemassa asiakirjaa, jossa kuvattaisiin kaikki menettelyt hankkeen esittämisestä menoilmoituksen lopulliseen tarkastamiseen asti; b) manuaalinen seuranta oli puutteellista eikä sen avulla pystytty varsinaisten virheiden lisäksi havaitsemaan periaatetason poikkeamia, jotka asettavat kyseenalaiseksi esitettyjen tietojen laadun ja luotettavuuden sekä näin ollen myös menoilmoitusten paikkansapitävyyden; c) tietojen atk-käsittelyssä oli puutteita, jotka aiheuttivat vaikeuksia loppusuorituksia koskeviin pyyntöihin ja lopulliseen kertomukseen tarvittavien asiakirjojen valmistelussa; d) tuen hallinnoinnissa oli lukuisia välitasoja, minkä vuoksi lopullisille edunsaajille osoitettujen suoritusten maksuajat pitenivät ja maksujen seuranta vaikeutui. 5.18 Välimeren alueen yhdentymisohjelmia koskevaan erityiskertomukseen nro 4/90 (8) antamassaan vastauksessa komissio toi esille, että kansallisten viranomaisten asennoituminen on vastahakoista, kun olisi toimitettava luotettavia indikaattoreita tai otettava käyttöön järjestelmä, jonka avulla voidaan taata määrärahojen hallinnoinnin avoimuus. Tavoitteen 5 b täytäntöönpanoon liittyvät tarkastukset osoittivat, että tilanteessa on tapahtunut vain vähän kehitystä. Operatiivisen toteutuksen seuranta 5.19 Toimien toteuttamisen seuranta on välttämätöntä, jotta yhteistyökumppanit olisivat selvillä todellisesta tilanteesta ja voisivat korjata ajoissa mahdolliset poikkeamat. Seuranta oli kuitenkin riittämätöntä ensimmäisenä kautena toteutettujen toimien osalta. Toimien päättyessä tehtyjen kertomusten paikoin heikohko taso on osoitus riittämättömästä seurannasta. 5.20 Toimitetuissa tarkastuksissa havaittiin muun muassa tapauksia, joissa - toimien toteuttamista koskevat asiakirjat eivät olleet ajan tasalla - suunniteltuja toimia oli jätetty toteuttamatta - ei ollut vakiintunutta menettelyä, jossa olisi selvitetty syyt toimien toteuttamatta jättämiseen - toimia oli myös korvattu ilman virallista menettelyä. 5.21 Paikalle tehtyjen tarkastuskäyntien aikana ei ollut aina mahdollista todeta kertomuksissa esitettyjen taloudellisten tietojen ja tosiasiallisen tilanteen välistä yhteyttä. Tähän on eri syitä: kertomuksissa on otettu huomioon rahoituseriä, joiden vastaavuutta todellisen tilanteen kanssa on mahdotonta todeta, sekä väliaikaisia laskelmia, jotka poikkeavat toteutuksesta; toimintaa ei ole ollut aikana, jota menot koskevat; urakka-asiakirjoja ei ole noudatettu; hankkeen hyväksymisvaiheessa vahvistettuja tavoitteita on muutettu. Lisäksi joissakin tapauksissa menojen laskennan perustana on käytetty järjestelmällisesti kiinteämääräisiä hintoja, minkä vuoksi toteutuskustannuksia on tosiasiassa mahdotonta selvittää. Asiantuntija-apu 5.22 Toimenpideohjelmiin osoitetaan määrärahoja, joilla rahoitetaan asiantuntija-apua hallinnoinnin, seurannan ja arvioinnin alalla erityistoimenpiteiden yhteydessä, jotta voitaisiin muun muassa ottaa käyttöön tietojen keruu-, konsolidointi- ja analysointijärjestelmät. 5.23 Jäsenvaltiot ovat usein kattaneet näillä määrärahoilla kustannuksia, jotka eivät kuulu asiantuntija-avun tavoitteiden piiriin. Määrärahoilla oli muun muassa maksettu a) hallinnoinnista vastaavien kansallisten elinten hallintomenoja virkamiesten palkat mukaan luettuna b) julkisyhteisöjen operatiivista toimintaa, joka ei liittynyt toimenpideohjelmissa vahvistettuihin toimenpiteisiin. 5.24 Asiantuntija-avun todelliset kustannukset ylittivät ohjelmissa määritetyt summat, sillä asiantuntija-avun kaltaisiin toimiin käytettiin toimintamäärärahoja. Tarkastuksessa tuli esimerkiksi ilmi kaksi tapausta, joissa yli 15 prosenttia operatiivisiin toimenpiteisiin tarkoitetuista määrärahoista oli käytetty hallinnointi- ja kannustetoimiin. Määrärahat oli tarkoitettu ohjelman täytäntöönpanoon, mutta ne käytettiin asiantuntija-apuun. Operatiivisten toimenpiteiden teho pienentyi tämän menettelyn vuoksi. 5.25 Menettelyä voidaan arvostella myös siinä mielessä, että se on määrärahoja koskevan määriteltävyysperiaatteen vastainen, vaikeuttaa huomattavasti asiantuntija-avusta aiheutuvien todellisten kustannusten arviointia ja johtaa siihen, että yhteisön yleisestä talousarviosta rahoitetaan kansallisten hallintoelinten hallintomenoja, jotka on jo katettu vastaavista valtioiden budjeteista. Tarkastukset 5.26 Komission yksiköt tekivät vuosina 1992-1997 kaikkiaan 21 tarkastuskäyntiä, joiden kohteena oli 23 tavoitteen 5b yhteensä 58 toimenpideohjelmasta. Tarkastuksista laadituissa kertomuksissa esitetään lukuisia epäkohtia ja puutteita, joita todettiin toimenpideohjelmien täytäntöönpanossa. 5.27 Näiden tulosten perusteella sekä kunkin toimenpideohjelman monimutkaisuuden vuoksi olisi aiheellista, että komissio lisäisi tarkastuksiaan. On hämmästyttävää, että Baijerin toimenpideohjelman osalta ei tehty tarkastuksia paikan päällä, vaikka ohjelma on taloudellisesti merkittävä (ks. kohta 4.4). 5.28 Kansalliset yksiköt toimittivat vain vähän tarkastuksia, jotka kohdistuivat suppeisiin aloihin. Esimerkiksi tarkastuksia, joita toimivaltaiset viranomaiset ilmoittivat suorittaneensa paikan päällä Hessenin osavaltiota koskeneen toimenpiteen osalta, ei ollut dokumentoitu kaikilta osin. Eräässä tapauksessa kirjanpidossa oli päätetty 2,7 miljoonan ecun hanke, vaikka pakollinen tekninen tarkastus oli tekemättä. Tarkastusten perusteella ei ole järjestelmällisesti laadittu kertomuksia. 5.29 Kahdessa tapauksessa tarkastukset oli toimittanut sisäisen tarkastuksen yksikkö. Hallinnoinnista vastaaville kansallisille tahoille annetut suositukset eivät kuitenkaan aina johtaneet jatkotoimiin, eikä komissiolle tiedotettu asiasta. 5.30 Baijerin toimenpideohjelman osalta tehtiin vuonna 1994 tarkastus, jonka toimitti osavaltion tilintarkastustuomioistuin. Sen kertomus sisältää merkittäviä tarkastushavaintoja. 5.31 Joskus tarkastukset annettiin tapausten käsittelystä huolehtineiden yksiköiden tehtäväksi. Käytäntö on vastoin periaatetta, jonka mukaan hallinnointi- ja tarkastusyksiköiden tehtävät on pidettävä erillään. Arviointi 5.32 Komissio teetti vuonna 1994 jälkiarvioinnin asetuksen (ETY) N:o 4253/88 26 artiklan mukaisesti. Arviointi kattoi 21 toimenpideohjelmaa. Tosiasiassa ei voida puhua jälkiarvioinnista, sillä teetetty arviointi koski toimenpideohjelmia, joiden täytäntöönpano oli meneillään. Lisäksi koordinointi alueviranomaisten kanssa puuttui, eikä arvioinnin tuloksia myöskään aina analysoitu viranomaisten kanssa. 5.33 Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastamiensa 12 ohjelman kohdalla, että ainoastaan yhdessä oli tehty jälkiarviointi kansallisten viranomaisten aloitteesta. Muiden ohjelmien kohdalla arvioinnissa oli useimmiten kyse pelkästään yleisistä analyyseistä, jotka olivat valmisteluja toisen kauden yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa varten. Siirtyminen kohti toista kautta 5.34 Uutta kautta koskevissa yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa on todettavissa, että tavoitteen 5b vyöhykejakoon sovellettavia perusteita on lievennetty ja pieniä vyöhykkeitä on lisätty, mikä on vastoin uudistuksessa kaavailtua keskittämissuuntausta. Tavoitteen 5b tukeen oikeuttavia vyöhykkeitä rajataan jatkossakin niin, että ne eivät vastaa hallinto- ja talousalueiden rajoja, joihin perustuvia tilastotietoja on saatavissa. Menojen seuranta on edelleen monimutkaista, ja tiettyjen toimenpiteiden vaikutuksista laadittuja selvityksiä on mahdotonta arvioida. 5.35 Hyväksyttyjen 84 yhtenäisen ohjelma-asiakirjan rahoitussuunnitelmissa osoitettiin 1 791,4 miljoonaa ecua maksusitoumusmäärärahoja neljää ensimmäistä täytäntöönpanovuotta (1994-1997) varten. Ohjelmien toteutus on jo kuitenkin myöhässä, ja ainoastaan 1 440,2 miljoonaa ecua on sidottu kyseisen kauden osalta. 5.36 Ensimmäisen vuoden arviot toteutuivat helposti ensimmäisen erän automaattisen sitomisen ansiosta. Vuoden 1995 arviot eivät sitä vastoin toteutuneet lähimainkaan: maksusitoumuksia tehtiin 249,5 miljoonaa ecua, kun arvio oli ollut 441,9 miljoonaa ecua, eli toteutusaste oli 56 prosenttia. 5.37 Toimenpideohjelmia toteutettiin usein samaan aikaan kun yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja käynnistettiin, ja näin ollen jotkin toimet jakautuivat kahdelle ohjelmakaudelle. Tällainen käytäntö on poikkeusluonteinen, ja lisäksi tarkastuksissa ilmeni, että aina ei pystytty osoittamaan hankkeiden molempien vaiheiden todellista operatiivista ja taloudellista tilannetta eikä näin ollen pystytty perustelemaan, miksi ne oli kytketty eri ohjelmakausiin. 6 LOPPUPÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 6.1 Toimenpideohjelmien päättämisessä tapahtunut merkittävä viivästyminen antanee komissiolle ja jäsenvaltioille aiheen käydä ohjelma- ja seurantamenettelyt läpi perusteellisesti. Mitä tulee varsinaiseen täytäntöönpanoon, jäsenvaltiot soveltavat toimenpideohjelmien toteutuksessa tapahtuneiden viivästysten kiinnikuromiseksi käytäntöjä, joissa esimerkiksi noudatetaan väljempiä valintaperusteita, tehdään ohjelmatyötä "takautuvasti" ottamalla mukaan jo toteutuneita menoja tai suunnitellaan toimia uudelleen uusien menojen mahdollistamiseksi. Nämä käytännöt eivät ole avoimia, ja niitä pitäisikin tarkastella uudelleen (ks. kohdat 3.1-3.9). 6.2 Varmennusmenettelyssä on todettavissa lukuisia epätarkkuuksia ja säännönvastaisuuksia. On kuitenkin muistettava, että julkisen viranomaisen antama menoja koskeva varmennus on oikeustoimi, joka on takuu varmennuksen saajalle ja jonka perusteella varmennuksen antaja on siitä vastuussa. Varmennusten epäluotettavuuden takia komission olisikin käytävä läpi tarkastusjärjestelmänsä samoin kuin nykyiset järjestelmät, jotka käynnistävät yhteisön maksut (ks. kohdat 4.1-4.9). 6.3 Tarkastuksessa osoittautui, että hallinnointi- ja seurantajärjestelmässä on joukko ohjelmatyöhön ja uudelleensuunnitteluun liittyviä puutteita. Mitä taas tulee peruskäsitteitä koskevien määritelmien soveltamiseen käytännössä, komission olisi huolehdittava, että laaditaan selviä soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, ja varmistettava alusta alkaen, että kaikki jäsenvaltiot hyväksyvät komission tulkinnan (ks. kohdat 5.1-5.11). 6.4 Toimien ja edunsaajien valinnassa sovellettuja menettelyjä varten tarvitaan selvät valintaperusteet, jotta hallinnoinnista vastaavien tahojen päätöksille luotaisiin vankka pohja ja varmistettaisiin, että erityyppisille tukitoimille myönnetyt tukiosuudet ovat johdonmukaisia ja että toimet toteutetaan avoimesti (ks. kohta 5.12). 6.5 Taloudellisen seurannan osalta on todettava, että vuotuisten erien päättämisen yhteydessä esiintyneet ongelmat olisi pitänyt ratkaista asianomaisissa vaiheissa ohjelman aikana. Kunkin erän loppusuorituksen osalta olisi toimitettava tarkastus, sillä siten pystyttäisiin takaamaan jatkuvuus ja vältettäisiin monia ohjelman lopussa ilmaantuvia ongelmia sekä häiriöitä, joita ongelmat aiheuttavat päättämisvaiheessa. Tarkastuksen ansiosta seuranta olisi jatkuvampaa ja vaikuttavampaa, ja näin ollen komissio ja jäsenvaltiot voisivat entistä paremmin valvoa toimenpideohjelmien yhteydessä täytäntöönpantuja toimia (ks. kohdat 5.14-5.18). 6.6 Asiantuntija-apuun osoitettuja määrärahoja, joiden tarkoituksena on parantaa toimenpideohjelmien hallinnointia, seurantaa ja arviointia, on usein käytetty muihin rahoituskohteisiin. Komission olisi valvottava, että määrärahoja käytetään vain suunniteltuihin tarkoituksiin. Kaikki muut käyttötavat ovat itse asiassa määrärahoja koskevan määriteltävyysperiaatteen vastaisia (ks. kohdat 5.22-5.25). 6.7 Toimenpideohjelmien tarkastaminen on puutteellista ja paikoin jopa olematonta, minkä vuoksi komission olisi lisättävä tarkastuksia. Jokainen toimenpideohjelma olisi tarkastettava paikan päällä ainakin yhden kerran. Jokaisesta jäsenvaltion toimittamasta tarkastuksesta olisi laadittava kertomus, ja siinä esitetyt tärkeimmät havainnot olisi ilmoitettava komissiolle. Tarkastusten koordinointia olisi aiheellista parantaa komission ja jäsenvaltioiden välillä (ks. kohdat 5.26-5.31). Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. ja 17. syyskuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti (1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2052/88, annettu 24 päivänä kesäkuuta 1988, rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa (EYVL L 185, 15.7.1988, s. 9). (2) Ranskan Massif Centralia koskevan toimenpideohjelman osalta 19 päivänä joulukuuta 1995 tehdyllä päätöksellä. (3) Poikkeuksena on ensimmäisen erän ensimmäinen ennakkomaksu, joka suoritetaan automaattisesti. (4) EYVL L 374, 31.12.1988, s. 1. (5) Tätä käytäntöä helpotti vaihtoehtoisen rahoituksen menettely, jossa julkiset menot jaetaan yhteisön määrärahojen ja kansallisten varojen välillä. Menettelyn lähtökohtana on se, että yksittäisiä hankkeita varten osoitetaan selkeästi eri rahoituslähteitä. (6) Aiheesta on lisätietoja erityiskertomuksissa, jotka liittyvät varainhoitovuosilta 1995 (kohta 3.26) ja 1996 (kohta 21.4) annettuihin tarkastuslausumiin. (7) Ks. varainhoitovuotta 1995 koskevan DAS-kertomuksen kohtiin 3.34-3.35 annettu vastaus. (8) EYVL C 298, 28.11.1990. LIITE RAKENNERAHASTOJEN UUDISTUKSEN TAVOITE 5B 1. Rakennerahastojen uudistuksen lähtökohtana on neljä perusperiaatetta: keskittäminen, yhteistyö, ohjelmatyö ja täydentävyys. Näitä neljää periaatetta on pidettävä ohjenuorana rakennerahastojen kuutta tavoitetta toteutettaessa. 2. EMOTR:n ohjausosasto on mukana toteutuksessa kolmen tavoitteen kohdalla: a) tavoite 1, jossa pyritään edistämään maaseudun kehittämistä ja kehityksessä jälkeenjääneiden alueiden sopeuttamista; b) tavoite 5, jossa on kaksi osaa: - maatalouden rakenteiden mukauttamisen nopeuttamiseen tähtäävä tavoite 5a, jonka rahoitukseen ei EMOTR:n ohjausosaston lisäksi osallistu muita rakennerahastoja, - maaseudun kehittämisen edistämiseen tähtäävä tavoite 5b, jonka rahoitukseen osallistuvat myös EAKR ja ESR; c) tavoite 6, jossa pyritään kehittämään harvaan asuttuja alueita (tavoite vahvistettiin toista ohjelmakautta varten uusien jäsenvaltioiden liittymisen jälkeen). 3. Maaseutualueilla, joilla on oikeus saada tavoitteen 5b tukea, on tyypillisesti suuri määrä maatalousalan työpaikkoja verrattuna työpaikkojen kokonaismäärään, ja lisäksi alueille on ominaista alhainen talouskehityksen ja maataloustulojen taso. Suunnitellut toimet, joista päätetään kunkin rahaston erityispiirteiden mukaan, tähtäävät maatalousalan mukauttamiseen ja monipuolistamiseen sekä maaseutuympäristöön soveltuvien taloudellisten toimintojen kehittämiseen. Käytännössä toimet toteutetaan osoittamalla tukea maaseudun ja matkailun infrastruktuureita, maaseudun ja ympäristön säilyttämistä sekä metsätalouden kehittämistä varten. Tavoite 5b kattoi ensimmäisen kauden aikana 50 aluetta, 5 prosenttia yhteisön väestöstä sekä 17 prosenttia yhteisön alueesta. Toisen kauden aikana tavoitteen piiriin kuuluu 89 aluetta, 8 prosenttia väestöstä ja 25 prosenttia yhteisön alueesta. Ensimmäinen ohjelmakausi (1989-1993) 4. Ensimmäisen kauden toimet toteutettiin kolmea päävaihetta noudattaen: a) jäsenvaltiot esittävät sosioekonomisen analyysin sisältävän monivuotisen suunnitelman, jossa kuvataan suunniteltu kehitysstrategia, ehdotetaan tukitoimien toimintalinjoja ja arvioidaan rahoitustarpeet; b) komissio vahvistaa yhteisön tukikehyksen, jossa määritetään tukitoimien toimintalinjat sekä esitetään ohjeellinen rahoitussuunnitelma ja yhteenveto täytäntöönpantavista tukimuodoista; c) komissio päättää tukimuodoista, jotka perustuvat jäsenvaltioiden hakemuksiin ja yhteisön tukikehyksiin; tuet ovat muodoltaan toimenpideohjelmia, suurhankkeita, yleiskattavia tukia tai yhteisön tukijärjestelmiin liittyviä osarahoituksia. 5. Tavoitteen 5b osalta komissio päätti toteuttaa yhteisön tukikehykset toimenpideohjelmina ensimmäisen kauden aikana. Määritelmänsä mukaan toimenpideohjelmat ovat monivuotisten toimenpiteiden muodostamia johdonmukaisia kokonaisuuksia, joiden toteuttamiseksi voidaan käyttää yhtä tai useampaa rakennerahastoa. 6. Toimenpideohjelmiin liittyvät yhteisön maksusitoumukset tehdään vuotuisina erinä, jotka perustuvat hyväksyttyihin rahoitussuunnitelmiin ja ohjelmien täytäntöönpanon edistymiseen. Maksut (yleensä ensimmäinen ennakko on 50 prosenttia vastaavasta maksusitoumuksesta, toinen ennakko 30 prosenttia ja loppusuoritus 20 prosenttia) suoritetaan komission vahvistamien, tukikelpoisia menoja koskevien vähimmäismäärien täyttyessä. Toinen ohjelmakausi (1994-1999) 7. Säännöksiä muutettiin toista ohjelmakautta varten, (1) jotta jäsenvaltiot voisivat esittää yhdessä ainoassa ohjelma-asiakirjassa tiedot, joita tarvitaan kutakin monivuotista suunnitelmaa sekä tukihakemuksia varten. Kun jäsenvaltio esittää ohjelma-asiakirjan, komissio tekee sen perusteella yhden ainoan päätöksen, joka koskee samalla kertaa sekä yhteisön tukikehystä että rahastojen tukiosuutta. (1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2082/93, annettu 20 päivänä heinäkuuta 1993, asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen osalta toisaalta keskenään ja toisaalta Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 muuttamisesta (EYVL L 193, 31.7.1993, s. 20). KOMISSION VASTAUKSET 1. YLEISET HUOMAUTUKSET Rakennerahastouudistuksen tavoite 5b koskee maaseudun kehittämistä alueilla, jotka eivät kuulu tavoitteeseen 1. Tavoitteeseen kuuluvien alueiden valintaperusteina on ollut maataloustyövoiman suuri osuus, maataloustulojen alhaisuus sekä alhainen yhteiskuntataloudellinen kehitystaso. Kaikki kolme rakennerahastoa (EMOTR:n ohjausosasto, EAKR ja ESR) ovat kukin oman tehtävänsä mukaisesti osallistuneet näiden alueiden kehittämiseen, yleensä useasta rahastosta rahoitettavien alueellisten ohjelmien puitteissa. Tavoitteeseen 5b kuuluvien toimenpiteiden suunnittelu. Aikataulu ja sisältö Tavoitteen 5b toteuttamisessa on noudatettu aikataulua, joka perustuu uudistusta koskeviin asetuksiin. Niiden mukaan valmistelun on tapahduttava kolmessa vaiheessa (kehityssuunnitelma, yhteisön tukikehys ja toimenpideohjelma), ja lisävaiheena on alueiden valinta tavoitteiden 2 ja 5b osalta. Kun uudistusta koskevat asetukset oli julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä vuoden 1988 lopussa, tavoitteeseen kuuluvien alueiden valinnasta päätettiin toukokuussa 1989, ja jäsenvaltiot esittivät maaseutualueiden kehittämissuunnitelmansa lokakuussa 1989. Komissio päätti taloudellisesta tuestaan kullekin jäsenvaltiolle vuoden 1989 lopussa. Kunkin alueen kehittämisen painopisteitä ja niille osoitettavia varoja koskevien yhteisten neuvottelujen tuloksena komissio otti käyttöön yhteisön tukikehyksen kesäkuussa 1990, jonka jälkeen voitiin aloittaa toimenpiteiden suunnittelu. Vuoden 1990 loppuun mennessä jäsenvaltiot olivat esittäneet 70 prosenttia aiotuista ohjelmista, joten niiden hyväksyminen tapahtui vuonna 1991. Näissä ohjelmissa asian käsittelystä vastaavat viranomaiset yhdistivät alueella jo käytössä olevia perinteisiä kehittämistoimenpiteitä uusiin perusasetuksen 4 artiklan mukaisesti (yhteisön toimenpiteet nähtiin vastaavien kansallisten toimenpiteiden täydennyksenä tai lisänä). Tämä rakennerahastouudistuksen mukanaan tuoma suunnittelumenettely muutti rakennetoimien yhteydessä siihen asti käytettyjä työmenetelmiä. Kukin yksittäinen toimenpide oli sijoitettava tavoitteiden ja ensisijaisten toimintalinjojen mukaan määräytyvään kehitysstrategiaan. Kumppanuus velvoitti maaseudun kehittämisestä vastaavia paikallisia, alueellisia, kansallisia ja yhteisön viranomaisia tekemään yhteistyötä. Useasta rahastosta rahoitettavien ohjelmien, joita tavoitteen 5b ohjelmat suurimmaksi osaksi ovat, uudistusta vahvisti maataloudesta, alueiden kehittämisestä ja henkilöresurssien hyödyntämisestä vastaavien viranomaisten ottaminen mukaan niiden toteuttamiseen. Toteuttaminen Jäsenvaltiot toteuttivat ohjelmat soveltaen kukin omia menettelytapojaan valitessaan edunsaajat tai käsitellessään kutakin hanketta. Ohjelmien alueellinen ja monialainen luonne vaati hajautettua toteuttamista, johon osallistuivat lukuisat maaseudun kehittämistä hoitavat yksiköt. Tämä vaati huomattavaa yhteensovittamista niiden yksiköiden taholta, joilla oli päävastuu asian käsittelystä eri hallinnontasoilla, ja monimutkaisti varainhoitoa, josta jäsenvaltio oli viime kädessä vastuussa komissiolle. Tämä hajauttaminen mahdollisti kuitenkin toteuttamisen lähempänä lopullisia edunsaajia, jolloin ohjelmien vaikutus moninkertaistui. Seuranta Ohjelmien oikean toteuttamisen valvomiseksi perustettiin seurantakomiteoita, joihin osallistui komission lisäksi kansallisia, alueellisia ja paikallisia viranomaisia, joita asia koski. Useimmille näistä viranomaisista tällaisiin komiteoihin osallistuminen oli uutta. Komiteat seurasivat toiminnan taloudellista ja fyysistä edistymistä toteuttamisesta vastaavien tahojen laatimien vuosikertomusten perusteella. Ne ehdottivat myös muutoksia ohjelmiin aina kun se osoittautui tarpeelliseksi. Viranomainen, joka ohjelmassa on nimetty varainhoidon toteuttajaksi, vastaanottaa ja tarkastaa suorittavien tahojen laatimat kuluselvitykset. Näiden tietojen perusteella se esittää komissiolle ennakko- ja määrärahapyynnöt sekä vastaavat menotositteet sitä mukaa kuin menot saavuttavat tietyn kynnysmäärän. Arviointi Komissio on tavoitteen 5b käyttöönotosta lähtien ollut tietoinen niistä vaikeuksista, joita kyseisten ohjelmien arviointimenetelmiin liittyy. Sen vuoksi komissio teetti välittömästi muutamien tyyppiohjelmien perusteella tutkimuksen niiden menetelmien löytämiseksi, joita voidaan käyttää toiminnan arvioinnissa. Tätä tutkimusta jatkettiin yhteistyössä ohjelmien toteuttamisesta vastaavien hallintoelinten kanssa vuosina 1994 1995, jolloin kohteena oli 22 ohjelmaa. Tämä todistaa komission kantavan jatkuvasti huolta tavoitteeseen 5b liittyvän toiminnan arvioinnista. 2. YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA 2.1. Näiden viivästysten taustalla olevia tekijöitä selostetaan yksityiskohtaisesti kohdissa 5.2 5.4. 2.2. Komissio tutkii parhaillaan jäsenvaltioiden vastauksia. 2.3. Täytäntöönpanokertomusten päätarkoitus on antaa komissiolle ja seurantakomitealle tietoja eri toimenpiteiden edistymisestä ja siinä ilmenneistä ongelmista, jotta ne voisivat tehdä asiaankuuluvia päätöksiä. Katsoessaan lisätiedot tarpeellisiksi komissio ei epäröi pyytää niitä ohjelmien toteuttamisesta vastaavilta viranomaisilta. Ks. myös kohta 4.6. 2.4. Toimien kasautuminen ohjelmakauden loppuun oli väistämätöntä ottaen huomioon asetusten antamisaikataulun ja niissä säädettyjen menettelyjen luonteen. Tämä kasautuma oli näinä vuosina samaa suuruusluokkaa kuin käynnissä olevien ohjelmien keskimääräinen vuosittainen taloudellinen toteuttamistaso. 2.5. Syyt tilintarkastustuomioistuimen mainitsemiin seikkoihin selitetään alkuosan yleisissä huomautuksissa. 2.6. Valittujen maaseutualueiden kehitysstrategiaan oli tietenkin sisällytettävä olemassaolevat tukijärjestelmät, jotka myönteisten vaikutustensa vuoksi pidettiin voimassa myös kaudella 1994 99. Jotkut jäsenvaltiot noudattivat sellaista käytäntöä, että ne maksattivat näistä tukijärjestelmistä aiheutuneita maksuja vuosien 1989 1993 ohjelmasta sen voimassaoloaikana. Komissio katsoo, että ohjelma on samansuuntaisten toimenpiteiden muodostama kokonaisuus, jolla on mitattavissa olevat tavoitteet. Toimen tavoitteita parhaiten vastaavien konkreettisten hankkeiden valinta jää toteuttavien viranomaisten tehtäväksi. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen mainitsemaa käytäntöä oikeutettuna, kunhan sen avulla saavutetaan kyseisen toimen toteuttamisen tavoitteet ja tukikelpoisuuden ehtoja noudatetaan. 2.7. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien muutosten yksityiskohtaista luonnetta ja perusteita tarkastellaan kohdissa 5.7 5.9. Komission näkemyksen mukaan nämä muutokset olivat täysin ohjelmien suunnittelutyön mukaisia. 2.8. Tilintarkastustuomioistuimen esille ottaman ongelman luonnetta tarkastellaan lähemmin kohdassa 5.10. 2.9. Hankkeiden valintamenettelyjä koskevia tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia tarkastellaan yksityiskohtaisesti kohdassa 5.12. 2.10 ja 2.11. Näitä näkökohtia käsitellään laajasti kohdissa 5.16 5.18 ja 5.23 5.31. 2.12. Kohdissa 5.32 ja 5.33 kuvataan tavoitteen 5b puitteissa tehtyä arviointityötä, sen uraauurtavaa luonnetta ja tapaa, jolla kansalliset ja alueelliset yhteistyökumppanit kytkettiin mukaan tähän työhön. 2.13. Siirtymistä toiselle kaudelle käsitellään kohdissa 5.34 5.37. 3. TILANNE TOIMENPIDEOHJELMIEN PÄÄTTÄMISEN OSALTA 3.3. Asetuksella 2082/93 muutetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 21 artiklassa säädetään, että komissio suorittaa maksun määräajassa, joka yleensä ei saa ylittää kahta kuukautta perustellun pyynnön vastaanottamisesta. Tapauksissa, joissa kahden kuukauden määräaika ylitettiin, esitetyt maksupyynnöt vaativat lisätietoja, joiden hankinta oli monimutkaista tai sitä hankaloitti komission ja jäsenvaltion käyttämien perusteiden erilaisuus. Näissä tapauksissa komissio halusi tutkia asian perusteellisesti, vaikka annettu määräaika olisikin ylittynyt. 3.4. Koska suurin osa ohjelmista hyväksyttiin vuonna 1991, sitoumusten keskittyminen ohjelmakauden kahdelle viimeiselle vuodelle oli väistämätöntä. 3.5 ja 3.6. Syyt siihen, että toimenpideohjelmia on vielä kesken, ovat eri maissa seuraavat: - Ranska (22 toimenpideohjelmaa 28:sta vielä kesken): Komissio piti Ranskan tulkintaa tiettyjen sitoumusten voimassaolosta sekä EMOTR-tuen käyttöä Limousinin toimenpideohjelmiin hylättävänä. Nämä ongelmat ovat nyt ratkeamassa. - Italia (4 toimenpideohjelmaa 8:sta): Italian ohjelmat saatiin päätökseen vuoden 1998 puolivälissä, lukuun ottamatta Lazion alueen ohjelmaa, jonka tietyille hankkeille myönnettiin lykkäystä, koska ne oli keskeytetty oikeudellisista syistä. Kolmen toimenpideohjelman osalta vielä maksamattomat määrät maksetaan viipymättä. - Saksa (3 toimenpideohjelmaa 8:sta): Rheinland-Pfalzin toimenpideohjelman käyttämättömän määrärahaosuuden (0,681 milj. ecua) vapauttaminen, jota ei ollut suoritettu, koska jäsenvaltio mahdollisesti aikoi asettaa laskentatavan kyseenalaiseksi, suoritetaan viipymättä. Kahta muuta ohjelmaa (Baijeri ja Nordrhein-Westfahlen) ei ole vielä päätetty, ja niitä tutkitaan. Hessenin ohjelma, joka oli jo päätetty, otetaan uudelleen käsiteltäväksi tilintarkastustuomioistuimen huomautusten johdosta. - Espanja (2 toimenpideohjelmaa 8:sta): Komissio totesi paikalla suoritetuissa tarkastuksissa, että jotkut Aragonin ja Katalonian toimenpideohjelmien menot eivät olleet tukeen oikeutettuja; Espanjan kansalliset ja alueelliset viranomaiset esittivät lisätietoja, jotka osittain muuttivat tätä kantaa. Jäljellä olevat määrät on maksettava viipymättä, kun asia on lopullisesti selvitetty. - Tanska (1 toimenpideohjelma 1:stä): Koska Tanskan viranomaisten esittämä jäljellä olevan määrän maksamista koskeva pyyntö on epätäydellinen, komissio odottaa vielä pyydettyjä lisätietoja. 3.7. Kuten edellä kohdissa 3.5 ja 3.6 todettiin, komissio on havainnut Ranskan toimenpideohjelmissa tiettyjä käytänteitä, joita se pitää sääntöjen vastaisina. Komission on varmistuttava siitä, että yhteisön tuen myöntämisen ehtoja noudatetaan, vaikka tämä joskus merkitsisi säännösten mukaisten määräaikojen ylittämistä. 3.8. Komissio pahoittelee asetuksissa säädettyjen määräaikojen ylittämistä, mutta se ei kuitenkaan katso tämän seikan olevan riittävä peruste maksupyynnön hylkäämiselle. 4. MENOJEN VARMENTAMINEN JA TÄYTÄNTÖÖNPANOKERTOMUKSET Menoja koskevien varmennusten luotettavuus 4.2. Ohjelman päättyessä komissiolla on sen toteuttamisesta lisätietoja, jotka se on saanut seurantakomitean kokouksista ja erilaisista vuosikertomuksista. Viimeistä osuutta koskeva kertomus sisältää yleensä yhdistetyt tiedot toimintaohjelman toteuttamisesta sen alusta lähtien. 4.3. Komissio tutkii tapauksia, joissa tilintarkastustuomioistuin on esittänyt huomautuksia menojen varmentamisen luotettavuudesta. Komissio ei halua peitellä sitä, että sekin toisinaan löytää jäsenvaltioiden varmennuksista virheitä, laiminlyöntejä tai epätarkkuuksia, varsinkin sellaisten ohjelmien osalta kuten tavoitteen 5b ohjelmat, jotka sisältävät runsaasti pieniä hankkeita, joiden luonne vaihtelee huomattavasti ja joiden toteuttaminen riippuu monenlaisista hallinnollisista tahoista. Nämä seikat ovat syynä useimpiin niistä loppusuoritusten viivästymisistä, jotka tilintarkastustuomioistuin mainitsee luvussa 3. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että varmennusten olisi oltava varma vakuus siitä, että ilmoitetut menot ovat todellisuuspohjaisia ja tukikelpoisia, ja tässä tarkoituksessa komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 2064/97 (EYVL L 290, 23.10.1997, s. 1). Siinä säädetään muun muassa, että jäsenvaltioilla on velvollisuus esittää viimeistään loppusuoritusta koskevan pyynnön yhteydessä riippumattoman tilintarkastajan laatima lausunto pyynnön perusteltavuudesta ja loppuvarmennuksen oikeellisuudesta sekä menoja aiheuttaneiden toimien laillisuudesta ja säännönmukaisuudesta. 4.4. Saksan viranomaiset ovat vastanneet tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin. Komissio on joulukuusta 1997 lähtien lykännyt tämän ohjelman arviolta 10 milj. ecun suuruisen loppusuorituksen maksamista. Täytäntöönpanokertomukset 4.6. Yhteensovittamisasetuksen 25 artiklan ja täytäntöönpanosäännösten mukaisesti täytäntöönpanokertomukset on laadittu sellaisiksi, että ne esittävät toiminnan fyysisen ja taloudellisen edistymisen ja antavat tietoa hallinnoinnin edistymisestä ja siihen liittyvistä mahdollisista ongelmista. Näiden kertomusten sisältämät taloustiedot ovat viitteellisiä, ja niiden tarkoituksena on osoittaa, miten pitkälle ohjelmat ovat edenneet. 4.7. Täytäntöönpanokertomus ja menoja koskeva varmennus ovat kaksi luonteeltaan ja tarkoitusperältään erilaista asiakirjaa. Niitä säätelevät yhteensovittamisasetuksen kaksi eri artiklaa ja ne on yleensä laadittu eri aikaan ja eri yksiköiden toimesta. Sen vuoksi näiden asiakirjojen sisältämien tietojen yhteensovittamisen vaikeutta ei pidä tulkita niiden väliseksi ristiriidaksi. 4.8. Komission näkemyksen mukaan näissä kertomuksissa ei ole tarkoitus antaa yksityiskohtaisia tilinpidollisia tietoja. Se katsoo, että vuotuiset täytäntöönpanokertomukset sopivat parhaiten eri toimien toteuttamisen seurantaan. 4.9. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen tavoin erittäin tärkeänä sitä, että vuosikertomukset ovat täydellisiä ja kuvaavat saavutettua edistystä ja kohdattuja vaikeuksia. Komissio onkin aina korostanut toiminnasta vastaaville hallintoelimille, että näiden kertomusten asianmukainen laadinta on avaintekijä seurantakomitean kokousten tehokkuuden kannalta. Kertomusten laatu on keskimäärin huomattavasti parantunut nykyisellä kaudella 1994 1999, ja se paranee edelleen sitä mukaa kuin komiteat kartuttavat kokemustaan. (Ks. myös kohdan 5.18 huomautukset.) Vuotuiset osuudet päätetään jäsenvaltion menovarmennusten perusteella sen jälkeen kun on saatu vuosikertomus, jonka todenmukaisuudesta komissio antaa lausunnon. 5. HALLINNOINTI- JA SEURANTAJÄRJESTELMÄ Toimenpideohjelmien toteuttaminen 5.1. Toimien keskittyminen kauden loppuun ei periaatteessa ole ristiriidassa johdonmukaisen suunnittelun, hyvän taloudenpidon, jatkuvan seurannan ja toimien arvioinnin kanssa. Vuotuinen investointivauhti oli kaudella 1991 1993 suunnilleen sama kuin kaudella 1994 1999. Ohjelmatyö 5.2 5.4. Ohjelmien valmistelun, käsittelyn ja hyväksynnän viivästymisen syyt selitetään yleisissä huomautuksissa tämän asiakirjan alussa. Komissio pitää näitä viivästymiä väistämättöminä, koska toteutettu uudistus muutti perusteellisesti rakennetoimiin sovellettavia työmenetelmiä. 5.5. ja 5.6. Tilintarkastustuomioistuin mainitsee toimet, joiden edunsaajat on valittu ennen ohjelmien hyväksymistä, mutta joiden yhteisömäärärahojen maksamisessa noudatetaan tuen myöntämispäätöksen mukaisia tukikelpoisuuspäivämääriä. Sama tilanne oli vuonna 1994, kun siirryttiin suunnitteluvaiheesta toiseen, ja toisessa vaiheessa toteutettaviksi aiotut toimet saivat rahoitusta ensimmäisen vaiheen ohjelmasta korvaten täten muita, peruuntuneita toimia. Komissio pitää tällaista menettelytapaa täysin oikeutettuna, kunhan on osoitettu, että kaikki tukikelpoisuuden edellytykset täyttyvät. Perusasetuksen 2081/93 5 artiklan mukaan ohjelmaa on pidettävä yhtenäisten toimien muodostamana kokonaisuutena, jolle on annettu toteuttamistavoitteet, eikä ennalta määriteltyjen hankkeiden muodostamana kokonaisuutena. Suunnittelun ja asianmukaisen toteuttamisen periaatteiden mukaan on saavutettava fyysiselle ja taloudelliselle toteuttamiselle asetetut tavoitteet ja ennakoitu vaikutus. Ei myöskään pidä unohtaa, että vaikka ohjelmatoiminnan suunnitteluvaihe alkoi myöhään, alueilla oli alettu suunnitella maaseudun kehittämiseen liittyviä toimia heti tavoitteeseen 5b kuuluvien alueiden määrittämisen jälkeen. Yhteensovittamisasetuksen 15 artiklan mukaan hankkeiden ja tukiohjelmien yhteydessä ovat tukikelpoisia tukihakemuksen komissiolle esittämistä edeltävien kuuden kuukauden aikana aiheutuneet menot. Uudelleensuunnittelu 5.7 5.9. Yhteisön tukikehysten ja tavoitteen 5b toimenpideohjelmien muuttaminen johtui monista eri syistä, joista tärkeimmät olivat: - Yhteisön tukikehysten yhteensovittaminen Tällöin vertailtiin määriä, jotka oli käytetty kunkin tukikehyksen kaikkeen toimintaan (toimenpideohjelmat ja edellisiltä vuosilta peräisin olevien rasitteiden tasaamista koskeviin asetuksiin liittyvät toimet) kaudella 1989 1993 vuoden 1989 kiintein hinnoin ilmaistuna, siihen määrään, joka oli päätetty käyttää yhteisön tukikehyksiin, vuoden 1989 kiintein hinnoin ilmaistuna. Tämän vertailun tuloksena saatu erotus, oli se sitten positiivinen tai negatiivinen, oli otettava huomioon nykyisissä tukimuodoissa. - Toimenpideohjelmien tekniset mukautukset, jotka johtuvat siitä, että deflaatiokertoimen käytön ansiosta saadut lisämäärärahat (joita tällä kaudella oli huomattavasti) sekä joissakin tapauksissa myös ohjelmien toteuttamiskauden lopulla esiintyneiden kansallisen rahayksikön ja ecun välisen kurssin erittäin suurten vaihteluiden seuraukset oli otettava huomioon. - Maksusitoumusten ja maksujen määräaikojen lykkääminen Nämä monet muutokset, jotka voidaan tulkita tilintarkastustuomioistuimen mainitsemalla tavalla, toteutettiin sen vuoksi, että haluttiin asettaa käyttöön yhteisön tukikehyksiin sisältyvät määrärahat ja mahdollistaa yhteisön tuen mukauttaminen todellisuuteen, jossa ohjelmat toteutetaan. Peruskäsitteiden soveltaminen 5.10. Ranskan viranomaisten soveltama oikeudellisesti pätevän sitoumuksen käsite ei ollut tukien myöntämispäätöksissä määriteltyjen edellytysten mukainen. Tämän todettuaan ja tutkittuaan ongelmaa perusteellisesti komissio vaati, että sitoumuksen käsitettä on sovellettava oikein, siten kuin päätöksissä on määrätty ja kaikissa jäsenvaltioissa tehdään. Ranskan viranomaiset hyväksyivät tämän vaatimuksen. Komissio maksaa kyseisten ohjelmien jäljellä olevat määrät heti kun se on todennut näitä määräyksiä noudatettavan. 5.11. Komissio ilmaisee tyytyväisyytensä sen johdosta, että tämä ongelma havaittiin, sillä se osoittaa, että valvonta toimii tehokkaasti. Toimien ja edunsaajien valinta 5.12. Komissio tutkii jäsenvaltioiden kanssa tilintarkastustuomioistuimen esittämät huomautukset. Jäsenvaltiot valitsevat edunsaajat noudattaen näiden tukien myöntämistä koskeviin kansallisiin säännöksiin yleensä sisältyviä valintaperusteita, jotka on hyväksytty yhteisön säännösten puitteissa. Yhteisön lainsäädännössä ei täsmennetä, missä tapauksissa elinkelpoisuustutkimukset ovat tarpeen, eikä mikä niiden sisällön pitäisi olla. Tällaisissa tutkimuksissa on komission näkemyksen mukaan otettava huomioon hankkeen laajuus sekä muista vastaavanlaisista hankkeista saadut kokemukset. Useimmat tavoitteeseen 5b kuuluvat hankkeet ovat suppeita ja sisällöltään entisiin kokemuksiin perustuvia, joten ne olisi parasta antaa suoraan alueellisten tai paikallisten viranomaisten arvioitaviksi. Tukitasojen eriyttäminen on edelleenkin viranomaisten pääasiallinen väline, jolla ne voivat asettaa toimet tärkeysjärjestykseen sen mukaan, mikä niistä saatu hyöty on ja missä määrin ne ovat sovellettavan kehityspolitiikan mukaisia. Tämä eriyttäminen on rakennerahastoja koskevien säännösten mukaan sallittua, ja komissio ymmärtää hyvin, että tukitaso vaihtelee alueiden välillä. Seurantajärjestelyt Taloudellinen seuranta 5.14. EMOTR:n ohjausosaston nykyisenä käytäntönä on, että kukin maksu kirjataan kyseisen ohjelman vanhimman vielä voimassa olevan maksusitoumuksen osalle. Tämä käytäntö helpottaa maksujen seurantaa ja ohjelmien hallinnointia, kuten komissio korosti jo vastauksessaan varainhoitovuotta 1996 koskevaan tilintarkastuslausumaan (kertomuksen kohta 21.4). Komissio katsoo, että tällainen menettelytapa ei ole ristiriidassa rakennerahastoja koskevien säännösten kanssa. 5.15. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa tapauksessa komissio on sitä mieltä, että vaikka terminologia ei tässä yhteydessä aina ole kovin selkeää, näitä suorituksia on pidettävä osamaksuina eikä ennakkoina. Ne ovat talousarviosta ennakkoon maksettavia lopullisia mutta osittaisia maksuja, jotka suoritetaan odotettaessa lopullista maksattamista ja jotka siis ovat varainhoitoasetuksen 46 artiklan mukaisia osittaisia maksusuorituksia. Jos nämä maksut kirjattaisiin yleisen kirjanpidon ennakkotileihin, siitä seuraisi toisaalta, että maksumäärärahojen toteutumisaste alenisi huomattavasti, ja toisaalta, että talousarvion edellisiltä vuosilta peräisin olevat rasitteet lisääntyisivät. 5.16. Se, että maksun jäljellä olevan osan maksaminen ei talousarvion toteutumisen kannalta aiheuta määrien vapauttamista, ei suinkaan merkitse sitä, että tätä maksua olisi käsiteltävä ennakon tavoin. Maksun jäljellä oleva osa maksetaan heti kun komissio on vastaanottanut toteuttamista koskevan vuotuisen kertomuksen ja hallinnoinnista vastaavat yksiköt ovat ilmaisseet hyväksyvänsä sen sisällön. 5.17. Rakennetoimien hallinnolliset järjestelyt ovat vaihdelleet jäsenvaltiosta toiseen kunkin jäsenvaltion hallinnollisten säännösten ja talousarvioon liittyvien perinteiden mukaan. Järjestelyt ovat huomattavasti kehittyneet sitten rakennerahastouudistuksen alkuvuosien muun muassa ensimmäisistä ohjelmista saatujen kokemusten ansiosta. a) Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia asiakirjoja ei vaadita missään säädöksissä. Jotkut tavoitteen 5b alueet julkaisivat jo vuonna 1991 mahdollisille edunsaajille osoitettuja esitteitä, joissa kuvattiin menettelyt yhteisön tuen saamiseksi. Tämä tiedotustoiminta yleistyi kaudella 1994 1999. b) ja c) Hallinnoinnin taso on kohonnut huomattavasti tietojenkäsittelytekniikan ansiosta, ei ainoastaan ohjelmien toteuttamisessa, vaan yleensäkin kaikessa viranomaisten ja yritysten toiminnassa. d) On totta, että tavoitetta 5b on toteutettu erittäin hajautetusti, samalla kun on säilytetty jäsenvaltion tehtävä toimia viime kädessä yhdyssiteenä komissioon, varsinkin varainhoidon osalta. Tämä on tehnyt hallinnoinnista raskaan, mutta samalla se on rikastuttanut ohjelmien toteutusta ja lisännyt niiden vaikutusta. 5.18. Tavoitteen 5b ohjelmien seurannassa on käytetty eri toimenpiteitä kuvaavia indikaattoreita, vaikka vaadittujen toimenpiteiden moninaisuus, joka tekee ne hyvin soveltuviksi kullekin alueelle, vaikeutti tarkkojen indikaattoreiden löytymistä ja ennen kaikkea vertailua muiden ohjelmien toimenpiteisiin. Tulosten taso on vaihdellut sen mukaan, miten monimutkaisia ohjelmat ovat olleet ja missä määrin seurantaan on panostettu. Vaikka ongelma on tullut esiin monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä, komissio ei tavoitteen 5 b yhteydessä ole havainnut toteuttamisesta vastaavien hallintoelinten keskuudessa erityisempää vastahakoisuutta toimittaa tietoja. Varautunut suhtautuminen toiminnan hyödyllisyyteen on ollut yleisempää, koska hyviä indikaattoreita on vaikea löytää. Tutkittuaan useiden vuosien ajan arvioinnin teoriaa ja käytäntöä alaan erikoistuneet laitokset pitävät edelleenkin indikaattoreiden valintaa yhtenä arvioinnin kriittisistä vaiheista. Operatiivisen toteutuksen seuranta 5.19. Ohjelmien seurantaa on aina mahdollista parantaa edellyttäen, että siihen käytetyt ponnistelut ovat oikeassa suhteessa käytettävissä oleviin varoihin. Komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät parantamaan tätä seikkaa, ja ensimmäisessä vaiheessa saatujen kokemusten perusteella on saavutettu huomattavaa edistystä. 5.20. Useimpiin tavoitteen 5b ohjelmiin sisältyy suuri määrä yksityisten aloitteesta toteutettavia hankkeita. Niiden tehokkuus riippuu ulkoisista, ennalta arvaamattomista tekijöistä, joihin toiminnasta vastaavat viranomaiset eivät voi vaikuttaa. Korvattaessa hankkeita toisilla on siis noudatettava joustavia menettelytapoja. 5.21. Komissio tutkii tapauksia, jotka mainitaan tilintarkastustuomioistuimen alakohtaisissa kirjelmissä. Asiantuntija-apu 5.23. Komissio pitää kansallisten elinten hallintomenoja tukeen oikeuttavina ainoastaan siinä tapauksessa, että ne ovat lisäkustannuksia, eli tulevat tavanomaisten kustannusten lisäksi ja liittyvät säädösten sisältämiin nimenomaisiin lisävaatimuksiin, jotka johtuvat ohjelmien toteuttamisesta. Komissio tutkii kyseisiä tapauksia. 5.24. Toisinaan on mahdotonta ja epätarkoituksenmukaistakin tehdä eroa toimenpiteeseen liittyvien varsinaisten aineellisten investointien ja tiettyjen toteutukselle välttämättömien hallinnointi- ja kannustetoimien välillä. 5.25. Komissio katsoo, että odotettavissa olevien kannustetoimien sisällyttäminen toimintamenoihin on määrärahojen määriteltävyysperiaatteen mukaista. Sitä paitsi ainoastaan suoranaisesti ohjelmien seurannasta aiheutuneet hallinnolliset lisäkustannukset voivat saada yhteisörahoitusta. Tarkastukset 5.26. ja 5.27. Komissio hyödyntää käytettävissään olevia rajoitettuja henkilöstö- ja rahavaroja täyttääkseen mahdollisimman hyvin perustamissopimuksissa sille asetetut velvoitteet. Tavoitteen 5b ohjelmien tarkastustoiminnan vahvistaminen heikentäisi varmasti muuta, yhtä välttämätöntä toimintaa. 5.29. 5.31. Ohjelmien toteuttamisesta vastaavat kansalliset viranomaiset ovat toimivaltaisia päättämään, mihin toimenpiteisiin tilintarkastajien suositusten johdosta on ryhdyttävä. Asetus (EY) N:o 2064/97 lisää tilintarkastajien merkitystä jäsenvaltioissa suoritetussa valvonnassa. Arviointi 5.32. ja 5.33. Komissio katsoo tavoitteen 5b soveltamisen ensi vaiheista lähtien kiinnittäneensä erityistä huomiota näiden ohjelmien vaikutusten arviointiin. Niinpä se pyysi vuonna 1992 konsulttiryhmää suorittamaan väliarvioinnin, joka oli voimakkaan metodologisesti suuntautunut. Arvioinnin kohteena oli 11 tavoitteeseen 5b kuuluvaa ohjelmaa, jotka oli valittu siten, että ne edustivat eri kokoisia ohjelmia ja erilaisia hallinnointitapoja. Tämä arviointialalla täysin uraauurtava työ oli ensimmäinen yhteydenotto tunnettuihin eurooppalaisiin arviointilaitoksiin, ja siitä tuli todellinen koekenttä muiden tavoitteiden ohjelmien arvioinnille. Vuonna 1994 annettiin suoritettavaksi 21 jälkiarviointia, ja työ suoritettiin vuosina 1994 ja 1995. Arvioinnit koskivat ohjelmia, joissa toimien valinnan määräaika oli päättynyt ja joiden kaikki tukikelpoiset toimet siis tunnettiin, vaikka niitä ei olisikaan saatu loppuun suoritettua. Jos olisi odotettu kauemmin, arvioinnit eivät olisi tuoneet esiin ja välittäneet toteutetuista ohjelmista saatuja kokemuksia, eivätkä ne olisi olleet hyödyllisiä vuosien 1994 1999 ohjelmien laadintavaiheessa. Aivan ensiksi kansallisille, alueellisille ja paikallisille viranomaisille tiedotettiin arviointien aloittamisesta ja komission arvioijien valitsemiseksi julistaman tarjouskilpailun tuloksista. Niillä oli mahdollisuus hyödyntää suoritettuja analyysejä, jotka olivat erityisen hyödyllisiä siksi, että niitä laadittaessa oli käännytty suoraan edunsaajien puoleen, mikä on varsin harvinaista arviointityössä ja mikä antoi ensi käden tietoa. Tämän työn tuloksista pidettiin Brysselissä 3.5.1995 seminaari, johon osallistuivat kaikki toteuttamisesta vastaavat hallintoelimet. Siirtyminen kohti toista kautta 5.34. Tavoitteen 5b luonteen vuoksi maaseutualueet on rajattava siten, että ne ovat NUTS III -alueen sisällä, jotta toimet voidaan keskittää niitä eniten tarvitseville alueille. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat hankaluudet, varsinkin vaikutusten analysoinnin osalta, voitetaan siten, että arvioijat käyttävät tarkoitukseen sopivia menetelmiä. 5.35. Komissio toivoo, että tilintarkastustuomioistuimen mainitsema viivästyminen (19,6 prosenttia ennusteisiin verrattuna) saadaan vaikeuksitta poistettua jäljellä olevien kahden vuoden kuluessa. 5.36. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, vuoden 1995 taloudellinen toteutusaste oli huono. Tämä johtuu uusien ohjelmien käynnistysvaikeuksista, jotka liittyivät uusien toimien hallinnolliseen toteuttamiseen (tukiohjelmien hyväksyminen, hankkeiden toteuttamista koskevat tarjouskilpailut), sekä siitä, että mahdollisia edunsaajia ei ollut valistettu. 5.37. Komissiolla ei ole mitään sitä vastaan, että toimi, jota toteutettiin ensimmäisellä ohjelmakaudella, jatkuu myös toisella kaudella, jos yksittäiset hankkeet ja kulut voidaan täysin eritellä. 6. LOPPUPÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 6.1. Ohjelmakauden 1994 1999 valmistelun yhteydessä on jo suoritettu huomattava tarkistustyö. Tuolloin otettiin käyttöön yhtenäiset ohjelma-asiakirjat, joilla yhdistettiin yleinen suunnittelu ja ohjelmien suunnittelu. Kuten kohtien 5.5 ja 5.6 huomautuksissa todetaan, komissio katsoo, että ohjelmien suunnittelun on tapahduttava toimien tasolla, ei jokaisen yksittäisen hankkeen kohdalla. Ei siis voida puhua jälkikäteen tapahtuvasta ohjelmasuunnittelusta tai jo toteutuneiden menojen mukaan ottamisesta, kun konkreettisten hankkeiden valinta ei tapahdu samalla hetkellä kun ohjelmat suunnitellaan. 6.2. Kuten kohdassa 4.3 mainittiin, komission asetuksessa (EY) N:o 2064/97 säädetään välineistä, joilla voidaan parantaa varmennusten luotettavuutta tilintarkastustuomioistuimen mainitsemalla tavalla. 6.3. Komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen kertomuksensa kohdassa 5.10 esiin ottamat ongelmat johtuvat tuen myöntämispäätöksen jonkin artiklan noudattamatta jättämisestä. Kun komissio on todennut tosiasiat, sillä on aina ollut oikeudelliset perusteet vaatia kyseisten säännösten noudattamista. 6.4. Komissio on aina vaatinut, että kunkin toimen sisältämien hankkeiden valinnassa on noudatettava avoimia perusteita. Ei kuitenkaan pidä unohtaa, että yhteisrahoitusjärjestelmässä edunsaajien valinta kuuluu kunkin toimen toteuttamisesta vastaaville viranomaisille, joiden on noudatettava toimintansa perustana olevien hallinnollisten määräysten sisältämiä vaatimuksia ja ensisijaisuusperusteita. 6.5. Komissio maksaa vuosittaiset jäljellä olevat määrät jäsenvaltioiden laatimien menoselvitysten perusteella tutkittuaan vuosikertomukset ja saatuaan ohjelmien seurantaan osallistuvien yksiköidensä suostumuksen. On kuitenkin väistämätöntä, vaikkakaan ei tarkoituksellista, että jäljellä olevaan määrään vaikuttavia seikkoja havaitaan vasta maksun suorittamista valmisteltaessa. 6.6. Komissio katsoo, että asiantuntija-apu voi myös olla suureksi hyödyksi toiminnan organisoinnissa, mahdollisille edunsaajille tiedottamisessa sekä levittämis- ja esittelytoiminnassa, joiden kaikkien tarkoituksena on ohjelman toteuttamisen parantaminen. 6.7. Asetus (EY) N:o 2064/97 on tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukainen, koska siinä velvoitetaan jäsenvaltiot esittämään viimeistään kunkin toimenpiteen loppumaksua koskevan pyynnön yhteydessä ulkopuolisen tilintarkastajan laatima lausunto muun muassa suoritettujen tarkastusten tuloksista.