97/568/EY: Komission päätös, tehty 14 päivänä toukokuuta 1997, lisäajan myöntämisestä Luxemburgille komission direktiivin 90/388/ETY täytäntöönpanemiseksi täydellisen kilpailun osalta televiestintämarkkinoilla (Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)



Virallinen lehti nro L 234 , 26/08/1997 s. 0007 - 0015



KOMISSION PÄÄTÖS, tehty 14 päivänä toukokuuta 1997, lisäajan myöntämisestä Luxemburgille komission direktiivin 90/388/ETY täytäntöönpanemiseksi täydellisen kilpailun osalta televiestintämarkkinoilla (Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/568/EY) EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, ottaa huomioon kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 96/19/EY (2), ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdan, on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään asiaa koskevat huomautuksensa (3) direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti, sekä katsoo seuraavaa: I. ASIASELOSTUS JA OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT A. Luxemburgin pyyntö 1) Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti Luxemburgin viranomaiset pyysivät kirjeellä 28 päivältä kesäkuuta 1996 seuraavia täytäntöönpanoaikoja: - 1 päivään tammikuuta 2000 Luxemburgin posti- ja telepalvelujen tarjoajan Entreprise des Postes et Télécommunications -yrityksen, jäljempänä `EPT`, puhelintoimintaan ja siihen liittyviin verkkoinfrastruktuureihin myönnettyjen tämänhetkisten yksinoikeuksien osalta. Tämä säännös on direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan pantava täytäntöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998. - 1 päivään heinäkuuta 1998 seuraavien jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten osalta: a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot; b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit ja c) jaetut verkot, muut toiminteet ja laitokset. Nämä säännökset oli komission direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan pantava täytäntöön ennen 1 päivää heinäkuuta 1996. Nämä säännökset eivät koske kaapelitelevision infrastruktuureita, niitä sääntelee mainitun direktiivin 4 artikla. 2) Luxemburgin viranomaiset katsovat, että lisäaika täytäntöönpanoa varten on tarpeen seuraavista syistä: - Luxemburg joutuisi kohtaamaan sääntelemättömien markkinoiden vaaroja, jos televiestintämarkkinat vapautettaisiin (direktiivin välittömän täytäntöönpanon seurauksena) ennen sopivan lainsäädännön täytäntöönpanoa ja ennen tarpeellisten rakenneuudistusten toteuttamista. Pyydetty poikkeus ei estä kilpailun kehittymistä muilla televiestinnän aloilla Luxemburgissa. Uuden televiestintälain, jäljempänä `telelaki`, tultua voimaan, vapauttaminen voidaan toteuttaa asianmukaisella tavalla. Yrityksiä esimerkiksi pyydetään antamaan tarjouksensa toisen kansallisen GSM-verkon toimiluvasta. Valintamenettely on avoin ja objektiivinen, ja lupa myönnetään yritykselle, joka parhaiten täyttää julkaistavat laadulliset edellytykset. - EPT laskuttaa tällä hetkellä asiakkailtaan yhdenmukaisia, kiinteitä hintoja, mutta se suunnittelee tariffirakenteen uudistusta. Tällä hetkellä arvioitujen kustannusten sekä nykyisten hintojen välillä oleva huomattava epätasapaino on merkittävä vapauttamista estävä tekijä Luxemburgissa. Parhaillaan perustettava riippumaton valvontaelin Institut luxembourgeois des télécommunications, jäljempänä `ILT`, valvoo käynnissä olevaa hintojen mukauttamista Luxemburgissa; ILT vastaa myös EPT:tä koskevien kirjanpitosääntöjen ja kustannusperusteisen hinnoittelun sääntöjen laadinnasta. - Vapauttamiskehitys vaatii Luxemburgissa suhteettomia panostuksia, erityisesti henkilöstöltä, toimivaltaiselta ministeriöltä, ILT:ltä ja EPT:ltä. - Vuonna 1995 ulkomaanpuhelut muodostivat 71 prosenttia puhelintoiminnan 6 346 miljoonan Luxemburgin frangin kokonaisliikevaihdosta. Luxemburgin kaupungissa sijaitsevat 960 yritysasiakasta vastasivat yli 50 prosentista näistä puheluista. Luxemburgista ulkomaille soitettavien puhelujen osuus oli 62 prosenttia kaikista ulkomaanpuheluista. Luxemburgin markkinoiden avaaminen ennen sopivan lainsäädännön täytäntöönpanoa ja ennen tarpeellisia rakenneuudistuksia sallisi muissa maissa sijaitsevien teleyritysten tarjota vapaasti ulkomaanpuhelupalveluja luxemburgilaisille yrityksille ja houkutella liiketoimintaa pois EPT:n verkosta. Tämä voisi uhata vakavasti kansallisen operaattorin infrastruktuurin elinkelpoisuutta, sen kykyä toteuttaa tarvittavat rakenteelliset mukautukset sekä tulevaa kehitystä kilpailumarkkinoilla. Tämän uhan torjumiseksi tarvittavaa lainsäädäntöä ollaan hyväksymässä, ja pyydetty täytäntöönpanoaika mahdollistaisi sen toteuttamisen. - Luxemburg on äskettäin muuttanut posti- ja televiestintähallintoaan toimimaan kaupalliselta pohjalta. EPT käyttää vuosittain 32 miljoonaa Luxemburgin frangia henkilöstönsä kouluttamiseen, jotta se saisi kaupallisessa ympäristössä työskentelyssä tarvittavia taitoja. Vuoden 1995 alussa EPT palkkasi riippumattoman konsulttiyrityksen suorittamaan perusteellisen arvion organisaatiorakenteestaan. Rakenneuudistusta, jonka myötä otetaan käyttöön liiketaloudelliset kirjanpitojärjestelmät sekä mukautetaan tariffirakennetta, ei pystytä saattamaan loppuun ajoissa ennen televiestintämarkkinoiden vapauttamista 1 päivänä tammikuuta 1998. 3) Luxemburgin viranomaiset eivät ole maininneet lopullista ajankohtaa, jolloin Luxemburgin parlamentti aikoo hyväksyä telelain, mutta vaikuttaisi siltä, että se hyväksytään vuoden 1997 ensimmäisen puoliskon aikana. Luxemburgin viranomaiset ovat todenneet, että ne eivät voi vaikuttaa vauhtiin, jolla parlamentti hyväksyy telelain. Kun telelaki on hyväksytty, yhteisön säännökset, jotka koskevat avoimen verkon tarjoamisen soveltamista yhteenliittämiseen, saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä (tällä välin Luxemburgin hallitus on ilmoittanut komissiolle, että kyseinen laki on hyväksytty 19 päivänä maaliskuuta 1997 ja se on tullut voimaan 1 päivänä huhtikuuta 1997). Muut Luxemburgin viranomaisten aikatauluehdotuksen päivämäärät perustuvat EPT:lle ja Luxemburgin viranomaisille neuvoja antavien riippumattomien konsulttien ohjeisiin. Asiassa pyritään noudattamaan seuraavaa aikataulua: - vuoden 1997 ensimmäinen puolisko: telelain hyväksyminen, - maaliskuu 1997: uuden asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmän käyttöönotto, - viisi kuukautta telelain hyväksymisen jälkeen: ILT on perustettu ja toiminnassa, - kuusi kuukautta telelain hyväksymisen jälkeen: yleispalvelun velvoitteen rahoitusperiaatteet on määritelty, - kuusi kuukautta telelain hyväksymisen jälkeen: toisen GSM-toimiluvan myöntäminen, - vuoden 1997 toinen puolisko: ILT:n valvoma sääntelyjärjestelmä on toiminnassa, - 1 päivänä tammikuuta 1998: EPT:n uusi kustannusluokkiin perustuva kirjanpitojärjestelmä otetaan käyttöön, - maaliskuu 1998: uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on kokonaisuudessaan valmis, - heinäkuu 1998: uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on täysin toiminnassa ja tarvittavat sisäisten menettelytapojen uudistukset ja henkilöstön koulutus on toteutettu lähes kokonaan, - 1 päivänä tammikuuta 2000: EPT:n uusi kustannusluokkiin perustuva kirjanpitojärjestelmä on täysin käytössä. Komissio vastaanotti pyynnön 28 päivänä kesäkuuta 1996. B. Saadut huomautukset 4) Kaksi yritystä toimitti huomautuksensa Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (4) julkaistun ilmoituksen jälkeen. 5) Näiden huomautusten mukaan: - televiestintämarkkinat toimivat Luxemburgissa erityisen terveellä pohjalla. EPT:n liittymä- ja työntekijäkohtaiset tulot ovat erittäin korkeat yhteisön keskiarvoon verrattuna. Luxemburgin puhelintiheys on huomattavasti unionin keskiarvoa korkeampi; - EPT:n ulkomaanpuhelujen hinnat ovat jo nyt kilpailukykyiset ja tariffien tasapainottamiselle on vain vähän tarvetta; - Luxemburg ei ole pannut yhteisön lainsäädäntöä täytäntöön, mikä on ollut esteenä kilpailulle. EPT ei ole ottanut käyttöön kustannuslaskentajärjestelmää, minkä olisi pitänyt tapahtua 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä neuvoston direktiivin 92/44/ETY (5) 10 artiklan 1 kohdan nojalla sekä 31 päivään joulukuuta 1996 mennessä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/62/EY (6) 13 artiklan 1 kohdan nojalla. Esimerkiksi toista GSM-toimilupaa ei myöskään ole vielä myönnetty. Huomautuksen mukaan EPT:llä on siis yleisen puhelintoiminnan, infrastruktuurin ja matkapuhelintoiminnan monopoli; - Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että yhteisöjen lainsäädännön täytäntöönpanon viivästymistä ei voida perustella jäsenvaltion hallinnollisilla tai käytännöllisillä vaikeuksilla. Ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa ei siis voida perustella riittämättömillä julkisilla voimavaroilla. Luxemburg pyytää direktiivin 96/19/EY nojalla ylimääräisiä täytäntöönpanoaikoja vedoten verkkonsa erittäin pieneen kokoon. Tarvittaisiin kuitenkin perusteluja siitä, miksi verkon pieni koko oikeuttaisi ylimääräiseen täytäntöönpanoaikaan; - poikkeuksilla on haitallista vaikutusta kauppaan. EPT on ainoa kiinteiden johtojen tarjoaja sekä ainoa operaattori, joka tarjoaa yhdysliikennettä muihin vapautettujen palvelujen mahdollisiin toimittajiin Luxemburgissa. Tämä on tärkeä kilpailijoiden kustannuksiin vaikuttava tekijä, ja tieto kustannuksista vaikuttaa kauppaan. Lisäksi Luxemburg on tärkeä raha-asiain keskus yhteisössä ja sekä rahoituspalvelut että kauppa perustuvat laajalti televiestintään. Poikkeus vaikuttaisi myös rahoituspalvelumarkkinoihin; - Luxemburg ei ole antanut erityisiä syitä sille, miksi olisi poikettava vaatimuksesta poistaa jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevat rajoitukset 1 päivään heinäkuuta 1996 mennessä; - yleisesti voidaan myöntää, että EPT:n tulojen keskittyminen 960 yritysasiakkaaseen on erikoinen tilanne yhteisössä. Se ei kuitenkaan välttämättä ole heikkous. Läheinen suhde vähäiseen määrään on tehokas markkinointiväline, joka voi mahdollistaa hyvän asiakashallinnon. Direktiivin 90/388/ETY voimaantulosta 28 päivänä heinäkuuta 1990 alkaen ETP:n kilpailijoiden on sallittu tarjota yksityisiä ulkomaanpuhelupalveluja asiakkaille, joilla on suora kiinteä liittymä. EPT on siis tosiasiassa jo toiminut kilpailuympäristössä yli viisi vuotta kannattavimmalla markkinasegmentillään. Puhelintoiminnan monopolin jatkaminen 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen ei ole oikeutettua ilman Luxemburgin erityiseen maantieteelliseen ja taloudelliseen rakenteeseen (sekä EPT:n verkon konfiguraatioon) perustuvia selkeitä kustannus- ja tulostilastoja, jotka osoittavat, että perustavanlaatuisia rakenteellisia mukautuksia tarvitaan säilyttämään EPT:n elinkelpoisuus vielä silloin, kun yksityisasiakkaille tarjottava puhjelinpalvelu vapautetaan. Samankaltainen analyysi olisi tehtävä taustalla olevan infrastruktuurin perustamisen ja tarjoamisen osalta. 6) Komissio toimitti 18 päivänä lokakuuta 1996 telekopiolla, joka vahvistettiin myöhemmin kirjeellä 6 päivältä joulukuuta 1996, Luxemburgin viranomaisille saamansa huomautukset. C. Luxemburgin vastaus Vastauksena edellä mainittuihin huomautuksiin Luxemburgin viranomaiset totesivat 19 päivänä joulukuuta 1996 päivätyssä kirjeessään muun muassa, että - EPT oli ainoa puhelinoperaattori Euroopassa, joka kärsi tulojen laskusta vuosina 1995 ja 1996. ETP:n voitot (2,3 miljardia Luxemburgin frangia vuonna 1995) ovat pienentyneet 11,2 prosenttia verrattuna muihin operaattoreihin Euroopassa; - Luxemburgin suuren puhelintiheyden vuoksi, jonka EPT on saavuttanut keskittymällä teknisesti korkealaatuisen palvelun tarjoamiseen, kuluttajat eivät kärsisi teknisellä tasolla siitä, että kilpailu televiestintämarkkinoilla alkaa myöhemmin; - EPT:tä ei kannata verrata British Telecomiin tai johonkin muuhun suureen teleorganisaatioon, koska kyseisen kaltaiset teleorganisaatiot hyötyvät mittakaavaeduista, jotka eivät koske EPT:tä. Yleispalvelun tarjoaminen on kalliimpaa Luxemburgissa kuin useimmissa muissa jäsenvaltioissa juuri siksi, että EPT ei voi hyötyä mittakaavaeduista; - vaikka työntekijää kohden lasketut voitot ovat tällä hetkellä korkeat Luxemburgissa, laskelmassa ei oteta huomioon EPT:n tämänhetkistä rakennetta. EPT:n on muutettava henkilöstönsä rakennetta perustamalla esimerkiksi markkinointiosasto, mikä vähentää työntekijää kohden laskettuja voittoja; - analogisten matkapuhelinpalvelujen käyttäjiä on alle 100, joten tästä palvelusta saadut käyttäjää kohden korkeammat keskimääräiset tulot ovat melko merkityksettömiä kokonaistuloihin verrattuna. GSM-matkapuhelinpalvelusta saatavat tulot laskevat, kun toiselle operaattorille myönnetään toimilupa; - EPT:n asema markkinoilla on erittäin haavoittuva, koska se saa suurimman osan tuloistaan ainoastaan 960 yritysasiakkaalta; - tarvittava tariffien tasapainottaminen korottaa liittymämaksuja huomattavasti, mutta ulkomaantariffit todennäköisesti laskevat; - Luxemburg ei ole myöhässä direktiivin 96/19/EY täytäntöönpanossa, koska se on käyttänyt oikeuttaan pyytää poikkeusta; - Luxemburgin työttömyysaste on erittäin alhainen ja EPT:n vaatimukset täyttävää uutta henkilöstöä on erittäin vaikea löytää; - uudet markkinoille tulijat yrittävät todennäköisesti kilpailla Luxemburgin markkinoilla tekemättä investointeja kiinteään infrastruktuuriin. Muihin jäsenvaltioihin verrattuna kilpailijoiden on helppo tulla nopeasti Luxemburgin markkinoille. Luxemburgin viranomaiset korostivat samassa kirjeessään lisäajan tarvetta täytäntöönpanoon EPT:n rakenteellisten muutosten toteuttamiseksi, jotta EPT pystyisi toimimaan täysin kaupalliselta pohjalta. Luxemburgin viranomaiset toimittivat komissiolle lisätietoja Brysselissä 18 päivänä helmikuuta 1997 järjestetyssä kahdenvälisessä kokouksessa sekä 6 päivänä maaliskuuta 1997 lähetetyllä telekopiolla. Luxemburgin viranomaiset vahvistivat, että uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on tarkoitus asentaa maaliskuussa 1997, jonka jälkeen alkaa kahdentoista kuukauden pituinen koeaika ennen kuin järjestelmä otetaan virallisesti käyttöön. Uuden asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmän pitäisi olla täysin toiminnassa heinäkuuhun 1998 mennessä, jolloin myös tarvittavat sisäisten menettelytapojen uudistukset ja henkilöstön koulutus on toteutettu lähes kokonaan. D. Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohta 7) Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan soveltamista televiestintäalalle on tarkennettu direktiivissä 90/388/ETY, jossa säädetään täyden kilpailun avaamisesta televiestintämarkkinoille viimeistään 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä. Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan nojalla komissio myöntää kuitenkin pyynnöstä eräille jäsenvaltioille täytäntöönpanon lisäaikaa, johon sisältyy oikeus (i) poiketa direktiivissä 90/388/ETY esitetyistä päivämääristä ja (ii) säilyttää ylimääräisen ajanjakson niille yrityksille myönnetyt yksinoikeudet, jotka hoitavat yleistä televerkkoa ja tarjoavat telepalveluja. Näin sallitaan niiden toimenpiteiden täytäntöönpano, jotka ovat perusteltuja rakenteellisten mukautusten toteuttamiseksi, mutta ainoastaan näiden mukautusten vaatimassa laajuudessa. 8) Yleisten telepalvelujen ja verkkojen tarjoamisen osalta näyttää siltä, että EPT on direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa tarkoitettu teleorganisaatio ja se tarjoaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja Luxemburgin lain mukaisesti. 9) Direktiivin perusteella on siten selvitettävä, onko pyydetty määräaikainen kilpailun kieltäminen muilta taloudellisilta toimijoilta perusteltua rakenteellisilla mukautuksilla ja ehdottomasti ainoastaan näiden mukautusten vaatimin laajuuksin. 10) Tämän tarkastelun lähtökohtana on se, että yrityksen, jolle on uskottu yleiseen taloudelliseen etuun liittyviä tehtäviä, talouden on oltava tasapainossa, ja sen on voitava korvata heikommin kannattavat alat kannattavimmilla aloilla. Tämä oikeuttaisi yksittäisten yritysten kilpailun rajoittamisen taloudellisesti kannattavilla aloilla. Mikäli yksittäisten yritysten sallitaan kilpailla valitsemillaan aloilla yksinoikeuden omaavien yritysten kanssa, ne voisivat keskittyä taloudellisesti kannattaviin toimintoihin ja tarjota edullisempia tariffeja kuin yksinoikeudella toimivat, koska niiden ei tarvitse tasoittaa kannattamattomien alojen menetyksiä kannattavampien alojen voitoista. 11) Direktiivillä 90/388/ETY myönnettiin perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan mukainen tilapäinen poikkeus puhelintoiminnan harjoittamisen erityis- ja yksinoikeuksien osalta. Syynä tähän oli, että yleisen televerkon kehittämistä ja yleispalvelun ylläpitämistä varten tarvittavat varat saadaan edelleenkin pääasiassa puhelinpalvelusta. Puhelintoimintamarkkinoiden vapauttaminen voisi tuolloin estää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamista ja verkon kehittämistä, jotka on annettu teleorganisaatioiden tehtäväksi. Kilpailun rajoittaminen on oikeutettua vain sellaisten palvelujen kohdalla, jotka niiden luonteen ja tarjontaedellytykset huomioon ottaen vaarantaisivat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen taloudellisen tasapainon tai vaikuttaisivat siihen jollakin muulla tavalla. Tämän vuoksi näiden palvelujen tarjoamista voidaan rajoitaa vain, jos tällaisesta vaikutuksesta voidaan esittää selviä todisteita. 12) Käytännössä uudet markkinoille tulijat voivat pitkällä aikavälillä osallistua myös yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien tehtävien hoitamiseen. Poikkeuksella halutaan suojella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien tehtävien suorittamista eikä tiettyjä yrityksiä. EPT on kuitenkin lyhyellä aikavälillä edelleen ainoa yritys, joka tarjoaa yleispalvelua yksityisasiakkaille harvaanasutuilla alueilla. Luxemburg on lisäksi erityistapaus, koska sen televerkko on erittäin pieni ja se sijaitsee kahden suuren televiestintämarkkinan välissä. Noilla markkinoilla toimivat teleorganisaatiot voisivat helposti kilpailla Luxemburgissa. Monet Luxemburgiin ja sieltä soitetut puhelut kulkevat näiden markkinoiden kautta. Tämän vuoksi komissio on tutkinut kumpaakin pyyntöä täytäntöönpanoa koskevan lisäajan saamiseksi sen selvittämiseksi, onko lisäajan myöntäminen välttämätöntä, jotta EPT voisi hoitaa tätä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää tehtäväänsä taloudellisesti kannattavissa olosuhteissa samalla kun toteutetaan tarvittavia rakenteellisia mukautuksia. II. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI A. Pyyntö saada lisäaikaa puhelintoiminnan ja siihen liittyvän verkkoinfrastruktuurin täytäntöönpanemiseksi Arviointi EPT:n nykyisten yksinoikeuksien lakkauttamisen vaikutuksista 13) Myönnettyjen lisäaikojen täytäntöönpanoa varten on oltava yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti oikeassa suhteessa siihen, mikä Luxemburgin viranomaisten mukaan on tarpeen sellaisten rakenteellisten mukautusten toteuttamiseksi, joilla tähdätään täyden kilpailun saavuttamiseen, ja siinä laajuudessa kuin nämä mukautukset kuuluvat direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Vaadittavaa rakenteellista mukautusta on tarkasteltava näiden seikkojen valossa. a) Tariffien tasapainottaminen 14) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että liittymäkustannukset nousevat Luxemburgissa huomattavasti (7), jos niillä halutaan kattaa EPT:n verkkokustannukset. Luxemburgin viranomaiset toteavat, että tariffit ovat Luxemburgissa alhaisemmat kuin Euroopassa keskimäärin, ja että ne todennäköisesti laskevat edelleen. 15) Jäljempänä esitetyssä komission tietoihin perustuvassa (8) taulukossa verrataan eräitä EPT:n perimiä puhelintariffeja kahteen tariffinsa jo tasapainottaneeseen operaattoriin (British Telecom ja TeleDanmark) sekä yhteen operaattoriin, joka ei vielä ole tasapainottanut tariffejaan (Deutsche Telekom) (9). Vertailu on tehty seuraavalta pohjalta. Vertailu British Telecomiin tehtiin myös Irlantia koskevassa komission päätöksessä 97/114/EY (10) sekä Portugalia koskevassa komission päätöksessä 97/310/EY (11). TeleDanmarkin valinnan myötä mahdollistuu vertailu verrattain samankaltaiseen pieneen teleorganisaatioon, joka tarjoaa palvelujaan samankaltaisissa oloissa toisessa jäsenvaltiossa. Deutsche Telekom on valittu vertailuun naapurimaassa sijaitsevana teleorganisaationa. Se voisi helposti hyötyä Luxemburgin televiestintämarkkinoiden vapautumisesta. Taulukko osoittaa, että tasapainottamiseen on tarvetta: >TAULUKON PAIKKA> 16) Koska verkon teknisen kehityksen ansiosta kustannukset ovat yhä vähemmän riippuvaisia etäisyydestä, tariffien suhteuttaminen kustannuksiin tarkoittaa yleensä hintojen mukauttamista siten, että tulot tasapainotetaan kustannusten kanssa. Tämä merkitsee sitä, että liittymä- ja vuokratulojen on katettava kiinteät kustannukset (sekä vakiovaihteluväli) ja puhelutulojen on katettava puhelukustannukset (sekä vakiovaihteluväli). 17) Tämän vuoksi teleorganisaatioiden on täytynyt korottaa kahden kuukauden puhelinvuokraa sekä paikallispuhelujen hintaa (tai vähintään olla laskematta näitä hintoja) sekä laskea kaukopuhelujen hintoja. Tasapainottamista on selvästikin vielä jatkettava ja komissio myöntää, että se on EPT:lle vaikeampaa kuin useimmille teleorganisaatioille, koska se on riippuvainen 960 yritysasiakkaastaan, joiden ulkomaanpuheluista se saa suurimman osan tuloistaan, ja koska EPT ei hyödy mittakaavaeduista. Deutsche Telekomin luvut osoittavat kuitenkin, että joissakin tapauksissa muut teleorganisaatiot tarvitsevat tasapainottamista enemmän kuin EPT. Lisäksi tulevaisuudessa sovelletaan yhä enenevässä määrin joustavia tariffirakenteita, kuten tällä hetkellä GSM-puhelintoiminnassa, jossa käyttäjä valitsee omiin tarpeisiinsa parhaiten sopivan hintapaketin. Näin tarve laskea ulkomaanpuhelujen tariffeja pienenee, koska suuret käyttäjät voivat valita sellaisen tariffipaketin, jossa kuukausittainen vuokra on korkeampi mutta käyttömaksut alhaisemmat. Komissio kuitenkin myöntää, että koska EPT on riippuvainen 960 yritysasiakkaastaan, sen on keskityttävä erityisesti näiden asiakkaiden erityistarpeiden arvioimiseen, jotta sen tulot säilyisivät riittävän korkeina ja se pystyisi tarjoamaan yleispalvelua lyhyellä aikavälillä. 18) EPT tuottaa kuitenkin voittoa myös tämänhetkisen liittymämaksuin (vuonna 1995 19,2 prosenttia liikevaihdosta verrattuna British Telecomin vain 12,5 prosenttiin samana vuonna). Vaikka liittymämaksuja olisi korotettava merkittävästi, ei ole mitään selvää syytä, miksi liittymämaksuja olisi korotettava niin paljon kuin Luxemburgin viranomaiset ehdottavat, etenkin, koska kiinteät kustannukset eivät näytä olevan Luxemburgissa korkeammat kuin muissa jäsenvaltioissa. Luxemburgin asukastiheys ylittää yhteisön keskiarvon ja on korkeampi kuin Tanskassa. Luxemburgin kaupunkialueilla asuvan väestön osuus on verrattavissa Tanskaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. 19) Luxemburgin viranomaiset ovat ilmoittaneet, että tariffien täysi tasapainottaminen on mahdollista vasta kun EPT:n uusi kustannuslaskentajärjestelmä on täysin toiminnassa. Komissio hyväksyy tämän väitteen, mutta se ei hyväksy väitettä, jonka mukaan järjestelmän käyttöönotto olisi EPT:lle erityisen vaikeaa Luxemburgin verkon pienen koon vuoksi. Kustannusten jakamisenhan pitäisi olla helpompaa EPT:lle kuin muiden jäsenvaltioiden teleorganisaatioille, koska sen puhelut jaetaan vain kahteen luokkaan, paikallis- ja ulkomaanpuheluihin, kun taas muualla otetaan yleensä huomioon myös alueelliset puhelut ja kaukopuhelut. Luxemburgin viranomaisten ilmoittama kustannuslaskentajärjestelmän käyttöönoton aikataulu on liian pitkä muiden jäsenvaltioiden kokemuksiin nähden. Kustannuslaskentajärjestelmä oli otettava käyttöön Luxemburgissa 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä direktiivin 92/44/ETY nojalla ja 31 päivään joulukuuta 1996 mennessä direktiivin 95/62/EY nojalla. Vaikka komissio aikoisi tästä syystä myöntää ylimääräisen täytäntöönpanoajan (mitä se ei kuitenkaan aio tehdä), se ei voi tehdä päätöstä, jolla muutettaisiin neuvoston direktiiviä. 20) Koska Luxemburgin puhelinlinjojen määrä 100:aa asukasta kohden laskettuna on suuri ja digitalisoinnin taso on korkea (nämä luvut ovat yhteisön korkeimpien joukossa), on selvää, että Luxemburgissa on jo yleispalveluun tarvittava infrastruktuuri, eikä verkon kehittämiseen siis tarvita lisärahoitusta. EPT voi pyrkiä tarjoamaan uusia palveluja, mutta tämä voidaan toteuttaa tehokkaimmin kilpailumarkkinoilla. Komissio ei voi hyväksyä Luxemburgin viranomaisten väitettä, jonka mukaan kuluttajat eivät suuren puhelintiheyden ansiosta kärsi kilpailun myöhäisestä käynnistämisestä. On selvää, että kilpailun käynnistämisen viivästyminen viivästyttää myös hintakilpailun käynnistämistä ja joustavien tariffien käyttöönottoa Luxemburgissa, mikä ei ole kuluttajien edun mukaista. b) Luxemburgin erityisongelmat, jotka liittyvät maan verkon pieneen kokoon 21) Luxemburgille on ominaista, että EPT:n puhelintoiminnan kokonaisliikevaihdosta noin 70 prosenttia on peräisin ulkomaanpuheluista. Luxemburgin kaupungissa sijaitsevan 960 yritysasiakkaan osuus noista puheluista on yli 50 prosenttia. Kun teleyritykset, joiden kotipaikka on jossakin muussa maassa, voivat tarjota vapaasti kansainvälisiä puhelinpalveluja näille asiakkaille, ne voivat viedä huomattavan osan EPT:n asiakkaista, mikä pakottaisi tämän korottamaan yksityisasiakkailta perittäviä hintoja. Tämä voisi lyhyellä aikavälillä haitata yleispalvelun tarjoamista Luxemburgissa ja vaikeuttaa tarvittavien rakenteellisten mukautusten toteuttamista. Tämä uhka torjutaan vain siten, että EPT luo uudenlaiset suhteet tärkeimpiin asiakkaisiinsa. Läheinen suhde asiakkaaseen on edellytys sille, että yritys pystyy vastaamaan asiakkaan tarpeisiin ja tarjoamaan tämän etsimiä ratkaisuja. Pohjaa tällaiselle uudelle lähestymistavalle luodaan parhaillaan. 22) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on asennettu tammikuuhun 1997 mennessä ja se otetaan kokonaisuudessaan käyttöön maaliskuuhun 1998 mennessä. Komissio myöntää, että EPT:n poikkeuksellisen pienen asiakaspohjan sekä sen tämänhetkisen asiakasrakenteen vuoksi tämä uusi laskutusjärjestelmä on tärkeä osa käynnissä olevaa EPT:n työtapojen uudelleenjärjestelyä. Tämän vuoksi olisi harkittava rajallista ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa siihen saakka, kunnes kyseinen laskutus- ja hallintojärjestelmä on otettu käyttöön. Komissio siis harkitsee ylimääräisen täytäntöönpanoajan myöntämistä siihen saakka, kunnes laskutus- ja hallintojärjestelmä on täysin toiminnassa sekä siihen liittyvä tariffien tasapainottaminen on toteutettu. Näin EPT voisi parantaa asiakkaidensa erityistarpeiden tuntemusta, minkä vuoksi se voisi ryhtyä kilpailemaan ilman yksityisasiakkaille tarjotun palvelun hinnan merkittävää kohoamista. Muista väitteistä voidaan todeta, että komission mielestä se, että EPT saa suuren osan tuloistaan 960 yritysasiakkaalta, ei ole välttämättä haitta. Jos EPT:llä on riittävästi markkinointikykyjä, se pystyy luomaan läheisen suhteen asiakkaisiin ja näin vastaamaan niiden tarpeisiin sekä löytämään ratkaisut niiden ongelmiin. Lisäksi EPT:n verraten pieni koko ei estä sitä hyötymästä mittakaavaeduista: se voi tehdä sopimuksia ja yhteenliittymiä muiden palvelujen tarjoajien kanssa varmistaakseen sen, että se pystyy tarjoamaan asiakkaidensa etsimiä yleisratkaisuja. Lisäksi EPT:n pienen koon ja alihankkijoiden käytön vuoksi yrityksen toiminta on erittäin joustavaa. Se voi helpommin muuttaa toimintojaan tekemällä uusia sopimuksia kuin täysin integroitunut suuri yritys, jonka on uudelleenkoulutettava henkilöstöään ja muutettava yritysorganisaatiotaan, mikäli se haluaa vastata asiakkaidensa tarpeisiin. 23) Komissio ei myöskään hyväksy väitettä, jonka mukaan EPT:n on vaikea palkata henkilökuntaa Luxemburgissa. EPT:n pitäisi pystyä hankkimaan henkilökuntaa muista jäsenvaltioista. Kuten Luxemburgin viranomaiset toteavat, muilla teollisuudenaloilla on jo paljon työvoimaa, jotka käyvät päivittäin töissä Luxemburgissa muista jäsenvaltioista. 24) Lain muutoksia ja muita mahdollisia kehityksen viiveitä ei voida pitää direktiivissä 90/388/ETY tarkoitettuina rakenteellisina mukautuksina, jotka oikeuttaisivat poikkeuksen. Direktiivissä tarkoitetaan operaattorin tarvitsemia rakenteellisia mukautuksia siinä määrin kuin niitä tarvitaan suojelemaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (12) oikeuskäytännön mukaan direktiivissä tarkoitetun erityisen oikeutuksen puuttuessa jäsenvaltiot eivät voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, että ne eivät noudata yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi säädettyjä määräaikoja. 25) Luxemburgin viranomaisten toimittaman aikataulun mukaan näyttää siltä, että kaikki lain muutokset, ILT:n perustaminen sekä toisen GSM-toimiluvan myöntäminen tapahtuvat 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä. Tämän vuoksi tärkeimmät lain muutokset ja rakenteelliset uudistukset on toteutettu 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä. Kaupan kehitys 26) Puhelintoiminnan vapauttamisen lykkäämisen tarkoitus on viivästyttää kilpailijoiden pääsyä puhelintoimintamarkkinoille. Kuten eräässä huomautuksessa mainitaan, tällä on lisäksi vaikutusta kauppaan, koska suuria kansainvälisiä toiminnanharjoittajia toimii jo näillä markkinoilla tai ne ovat kiinnostuneita Luxemburgin markkinoista. 27) Vaikka poikkeuksen myöntäminen Luxemburgille sulkisi Luxemburgin televiestintämarkkinat, kielteinen vaikutus yhteisön kaupan kehitykseen olisi rajallinen, toisaalta koska Luxemburgin televiestintämarkkinoiden koko on pieni verrattuna yhteisön markkinoihin ja toisaalta koska komission harkitseman poikkeuksen kesto on erittäin rajallinen. 28) Kielteiset vaikutukset vähenevät edelleen, jos oman ja vaihtoehtoisten infrastruktuurien käyttörajoitukset poistetaan täysin 1 päivästä heinäkuuta 1997, kuten jäljempänä on mainittu. Näin mahdolliset uudet markkinoille tulijat voisivat harjoittaa ja tarjota jo vapautettuja telepalveluja kyseisillä verkoilla edellä mainitusta päivämäärästä alkaen valmistautuessaan täyteen kilpailuun, ja erityisesti ne voisivat tarjota äänipalveluja yritysten verkkojen kautta ja/tai suljetuille käyttäjäryhmille kyseisten infrastruktuurien kautta. Päätelmä 29) Komissio myöntää, että tariffeja on tasapainotettava huomattavasti, kuten myös muiden ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa pyytäneiden jäsenvaltioiden kohdalla. Komissio myöntää lisäksi, että verkon pienestä koosta johtuen tarvittavia rakenteellisia mukautuksia voi olla hankalampi toteuttaa Luxemburgissa kuin muissa jäsenvaltioissa. Erityisesti vaara, että EPT menettäisi huomattavan osan tuloistaan, on todellinen yhtiön erityisen asiakasrakenteen seurauksena. Tämä voisi vahingoittaa kyseisen operaattorin taloudellista asemaa lyhyellä aikavälillä ja se voisi olla uhka sekä rakenteellisille mukautuksille, jotka ovat edelleen tarpeellisia, että yleispalvelun tarjoamiselle. Komissio ei kuitenkaan voi täysin hyväksyä Luxemburgin hallituksen väitteitä. Edellä esitetyn arvion perusteella komissio katsoo, että 1 päivään heinäkuuta 1998, eikä 1 päivään tammikuuta 1998, kuten direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, ulottuvan ylimääräisen täytäntöönpanoajan myöntäminen Luxemburgille EPT:n nykyisten puhelintoimintaa ja siihen liittyvää yleistä verkkoinfrastruktuuria koskevien yksinoikeuksien lakkauttamiseksi ei vaikuttaisi kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, jos edellä esitetyt edellytykset täyttyvät. B. Pyyntö lisäajasta täytäntöönpanoon oman ja vaihtoehtoisten infrastruktuurien avulla välitettävien jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten poistamiseksi Rajoitusten välittömän poistamisen vaikutus 30) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että jos vaihtoehtoisten infrastruktuurien käyttörajoitukset poistetaan ennen 1 päivää heinäkuuta 1998, vapautettujen palvelujen tarjoajat voisivat tarjota asiakkaille puhelintoimintaa ja yhdistää näitä puheluja julkiseen verkkoon ja julkisesta verkosta. Luxemburgin erityistilanteen vuoksi, jossa EPT on erittäin riippuvainen 960 asiakkaan tuomista tuloista, kilpailijat keräisivät EPT:n houkuttelevimmat yritysasiakkaat Luxemburgin kaupungin alueella investoimatta suuremmin infrastruktuuriin. 31) Väitettä, että nykyisten rajoitusten poistaminen voi aiheuttaa EPT:lle tulojen menetyksiä, ei voida hyväksyä sellaisenaan. On totta, että verkkoinfrastruktuurin tarjoamisen yksinoikeuden vuoksi EPT saa taattuja tuloja kiinteiden johtojen tarjoamisesta loppukäyttäjille ja vapautettujen telepalvelujen tarjoajille. Direktiivissä 92/44/ETY vaaditaan kuitenkin, että kiinteitä yhteyksiä on pitänyt tarjota kustannuksiin suhteutettuna 31 päivästä joulukuuta 1993. Lisäksi direktiivissä 95/62/EY edellytetään, että kiinteitä julkisia puhelinverkkoja sekä puhelinpalveluja on pitänyt tarjota kustannuksiin suhteutettuna 31 päivästä joulukuuta 1996. Tästä velvoitteesta johtuen, ja koska jäsenvaltioiden on sitä noudatettava, markkinoiden avaamisen yksityisille toimijoille ei odoteta merkittävästi muuttavan televiestintäorganisaatioiden markkinatilannetta tällä alalla. 32) Vaara, että muut mahdolliset infrastruktuurin tarjoajat valitsevat houkuttelevimmat asiakkaat kiinteiden johtojen markkinoilla, on todellinen vain, jos asiaa koskevaa lainsäädäntöä ei ole luotu ja jos riippumaton sääntelyviranomainen ei ole asiaa valvomassa. Direktiivin 90/388/ETY 8 artiklassa myönnetään tällainen vaara ja vaaditaan jäsenvaltioita varmistamaan, että yritykset, joille ne ovat myöntäneet erityis- ja yksinoikeudet myös muilla aloilla kuin televiestinnässä, pitävät erillistä kirjanpitoa toiminnastaan verkkojen tarjoajana. Tämä uhka voi olla suurempi Luxemburgissa kuin muissa jäsenvaltioissa, joiden vaihtoehtoiset televiestintäinfrastruktuurit ovat kehittyneemmät, koska Luxemburgissa harvat erittäin houkuttelevat asiakkaat sijaitsevat pienellä alueella. Tällöin uusi markkinoille tulija pystyisi tarjoamaan kyseisille houkutteleville asiakkaille riittävästi palveluja olematta riippuvainen EPT:n kiinteistä johdoista tai käyttämättä EPT:n verkkoa sekä tekemättä merkittäviä investointeja. Luxemburgin viranomaisten mukaan tarvittavan lainsäädännön olisi kuitenkin oltava voimassa ja riippumattoman sääntelyviranomaisen toiminnassa vuoden 1997 ensimmäisen puoliskon aikana. Tämän vuoksi ei ole perusteita myöntää 1 päivän heinäkuuta 1997 jälkeen ulottuvaa ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa. Komissio ei voi hyväksyä hakemuksessa annettuun aikatauluun mahdollisesti tulevia viivästyksiä harkitessaan ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa koskevaa pyyntöä, koska kyseinen aikataulu vaikuttaa kohtuulliselta. Lisäksi komissio perustelee kantaansa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiolla, johon edellä on viitattu ja jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, että ne eivät noudata yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi säädettyjä määräaikoja. Kaupan kehitys 33) Oman ja vaihtoehtoisen infrastruktuurin käyttörajoitusten poistamisen lykkäämisellä on vaikutusta kauppaan, koska suuria kansainvälisiä toiminnanharjoittajia toimii jo näillä markkinoilla tai ne ovat kiinnostuneita Luxemburgin markkinoista. 34) Vaikka poikkeuksen myöntäminen Luxemburgille sulkisi Luxemburgin televiestintämarkkinat, kielteinen vaikutus yhteisön kauppaan olisi rajallinen, koska Luxemburgin televiestintämarkkinoiden koko on rajallinen verrattuna yhteisön markkinoihin ja koska komission harkitseman poikkeuksen kesto on erittäin rajallinen. Päätelmä 35) Kun tarvittava lainsäädäntö on voimassa, ei ole vaaraa, että markkinoilta valitaan houkuttelevimmat asiakkaat. Luxemburgin ilmoituksen mukaan tämä lainsäädäntö on voimassa 1 päivänä heinäkuuta 1997. Tuon päivämäärän jälkeen ulottuvan lisäajan täytäntöönpanoa varten myöntäminen ei tämän vuoksi ole perusteltua. 36) Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että vaihtoehtoisten infrastruktuurien vapauttamista koskevan lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten Luxemburgille ei vaikuttaisi kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, jos uusi lainsäädäntö on tullut voimaan ja viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1997. ON TEHNYT SEURAAVAN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Luxemburg saa lykätä 1 päivään heinäkuuta 1998 yksinoikeuksien lakkauttamista, jotka koskevat Entreprise des Postes et Télécommunications'n nykyisten, puhelintoiminnan tarjoamista sekä yleisten televerkkojen perustamista ja tarjoamista, jos seuraavassa esitetyt edellytykset toteutetaan seuraavan aikataulun mukaisesti. a) Viimeistään 11 päivänä heinäkuuta 1997 11 päivän tammikuuta 1997 asemasta: vapaan kilpailun käynnistämiseksi viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1998 tarvittavista lainsäädäntömuutoksista ilmoittaminen komissiolle, mukaan lukien ehdotukset yleispalveluiden rahoituksesta; b) Viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1997 1 päivän tammikuuta 1997 asemasta: ilmoitus komissiolle puhelintoiminnan luvista ja/tai taustalla olevien verkkojen tarjoajista; c) Viimeistään 1 päivänä tammikuuta 1998 1 päivän heinäkuuta 1997 asemasta: kaikkien palvelujen lupaehtojen sekä tarvittaessa yhdysliikennemaksujen julkistaminen asiaa koskevien yhteisön direktiivien mukaisesti; d) Viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1998 1 päivän tammikuuta 1998 asemasta: lupien myöntäminen ja olemassaolevien lupien muuttaminen, jotta mahdollistetaan puhelintoiminnan tarjoaminen kilpailukykyisesti. 2 artikla Luxemburg saa lykätä 1 päivään heinäkuuta 1997 jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten poistamista seuraavilla aloilla: a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot; b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit; ja c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen. Luxemburgin on ilmoitettava komissiolle viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1997 1 päivän heinäkuuta 1996 asemasta kaikista toimenpiteistä, joita on toteutettu kyseisten rajoitusten poistamiseksi. 3 artikla Tämä päätös on osoitettu Luxemburgin suurherttuakunnalle. Tehty Brysselissä 14 päivänä toukokuuta 1997. Komission puolesta Karel VAN MIERT Komission jäsen (1) EYVL N:o L 192, 24.7.1990, s. 10 (2) EYVL N:o L 74, 22.3.1996, s. 13 (3) EYVL N:o C 257, 4.9.1996, s. 5 (4) EYVL N:o C 257, 4.9.1996, s. 5 (5) EYVL N:o L 165, 19.6.1992, s. 27 (6) EYVL N:o L 321, 30.12.1995, s. 6 (7) Tarkkoja lukuja ei ilmoiteta, koska ne ovat luottamuksellisia. (8) Tarifican komission PO XIII:lle laatima tutkimus. (9) EPT:n puhelutariffien vertailu yhteisön keskiarvoon (joka ei ole painotettu keskiarvo) ei ole suotavaa, koska 15 yhteisön teleorganisaation tariffirakenteet ovat edelleen erilaiset ja koska niiden tariffeja tasapainotetaan parhaillaan. (10) EYVL N:o L 41, 12.2.1997, s. 8 (11) EYVL N:o L 133, 24.5.1997, s. 19. (12) Asia 1/86, komissio v. Belgia, Kok. 1987, s. 2797.