Erityiskertomus nro 19/2000

komission hoitamasta palestiinalaisyhteiskunnan avustusohjelman hallinnosta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2001/C 32/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

LYHENNESANASTO

AHLC Tilapäinen yhdyskomitea

CG Neuvoa-antava ryhmä

CSP Maakohtainen strategia-asiakirja

ECRO Euroopan komission edustusto

ECTAO Euroopan komission teknisen avun toimisto

EIP Euroopan investointipankki

EU Euroopan unioni

EY Euroopan yhteisö

IMT Kansainvälinen hallintoryhmä

JLC Yhteinen yhdyskomitea

LACC Paikallinen avun koordinointikomitea

LRDP Paikallinen maaseudun kehittämisohjelma

Meda Välimeri-yhteistyökumppanuus

NIP Alustava kansallinen ohjelma

PA Palestiinan itsehallintoviranomainen

PHC Palestiinan asuntoneuvosto

PLC Palestiinan lakia säätävä neuvosto

PLO Palestiinan vapautusjärjestö

PO Pääosasto

SCR Ulkomaanavun yhteinen toimiala

SWG Alakohtainen työryhmä

TAP Kolmenvälinen toimintasuunnitelma Palestiinan itsehallintoviranomaisen tuloista, menoista ja rahoittajien antamasta rahoituksesta

TFPI Hankkeiden täytäntöönpanoa käsittelevä työryhmä

UNDP Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma

UNRWA Yhdistyneiden kansakuntien avustus- ja työelin

USAID Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto

YK Yhdistyneet kansakunnat

YUTP Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka

YHTEENVETO

1. Syyskuussa 1993 tehtyjen Oslon sopimusten jälkeen Euroopan yhteisö (EY) aloitti erityisohjelman Lähi-idän rauhanprosessin ja palestiinalaisyhteiskunnan kehityksen tukemiseksi sekä lisäsi tuntuvasti tällä alalla jo aiemmin antamaansa taloudellista apua. Vuosina 1994-1999 EY:n maksusitoumukset, jotka rahoitettiin kolmesta tärkeimmästä palestiinalaisyhteiskunnan kehityksen tukemiseen suunnatusta budjettikohdasta, olivat yhteensä 639 miljoonaa euroa ja maksut yhteensä 447 miljoonaa euroa (ks. kaavio 1).

2. Tilintarkastustuomioistuin on toimittanut tarkastuksen arvioidakseen, missä määrin komissio on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että EU:n tukipolitiikka Lähi-idän rauhanprosessille ja palestiinalaisyhteiskunnan kehitykselle toteutetaan parhaalla mahdollisella tavalla. Tarkastuksessa on otettu huomioon monet komission hoitamaan hallintoon vaikuttavat ulkoiset rajoitteet, kuten paikallisen poliittisen tilanteen monimutkaisuus ja tulenarkuus, palestiinalaishallinnon alaisten alueiden sijainti erillään toisistaan, Israelin hallituksen politiikka palestiinalaisyhteiskuntaa kohtaan sekä Palestiinan hallintojärjestelmän heikkous (ks. kohdat 16 - 22). Alueen tilanteelle ovat tyypillisiä myös avustusten suuri kokonaismäärä, Palestiinan hallintoelinten rajallinen kyky hyödyntää apua sekä eräät puutteet rahoittajien toiminnan koordinoinnissa (ks. kohdat 50, 79, 86).

3. Komissio on saavuttanut myönteisiä tuloksia palestiinalaisyhteiskunnan avustusohjelman hallinnossa. Ohjelmalla on tuettu rauhanprosessia poliittisesti, erityisesti rahoittamalla Palestiinan itsehallintoviranomaista (PA), ja sillä on myös edistetty taloudellista ja sosiaalista kehitystä rahoittamalla koulutus- ja infrastruktuurihankkeita (ks. kohdat 23 ja 24).

4. Ohjelman vaikutusta ovat kuitenkin vähentäneet ohjelmointiin ja hallintoon liittyvien komission menettelyjen ja järjestelmien rakenteelliset heikkoudet. Todettiin, että:

a) Päätöksenteko on voimakkaasti keskittynyttä, hidasta ja hankalaa; vastuualueet ovat pirstaleisia ja yksiköiden välistä koordinointia on parannettava (ks. kohdat 38-42). Käytettävissä olevan henkilöstön määrä ja taidot eivät riitä näin suuren ja laaja-alaisen ohjelman tehokkaaseen hallintoon (ks. kohdat 29-37). Lisäksi on puutetta kelvollisista hallinnon tietovälineistä (ks. kohdat 60 ja 61).

b) Käytössä ei ole mittareita, joiden avulla komission suoritusta ohjelman hallinnossa voitaisiin arvioida (ks. kohdat 54 ja 55). Lisäksi ohjelmasta tehdyn ulkoisen arvioinnin tuloksiin ei reagoitu asianmukaisesti, koska komissio ei laatinut tarkkaa aikataulua toteutettavista toimista (ks. kohta 64).

c) Hankkeiden yksilöimisen, valmistelun, hyväksymisen ja käynnistämisen jatkuvuutta ei ole taattu. Vuosittain käytettävissä olevien budjettivarojen suuren määrän sitomiseksi monista hankkeista päätettiin kiireessä ilman riittäviä valmisteluja (ks. kohdat 47-53). Puutteita havaittiin myös eräiden hankkeiden täytäntöönpanossa ja valvonnassa (ks. kohdat 56-59, 66-83).

d) Koordinointi muiden rahoittajien kanssa, jäsenvaltiot mukaan lukien, oli riittämätöntä erityisesti toiminnan tasolla. Komissiolla tulisi olla merkittävä asema rahoittajien koordinoinnissa sen avustusohjelman suhteellisen koon mukaisesti (ks. kohdat 85-87).

JOHDANTO

Euroopan unionin (EU) palestiinalaisyhteiskunnalle antaman avun yhteydet ja tausta

5. EY alkoi antaa apua palestiinalaisyhteiskunnalle vuonna 1971. Alun perin apu rajattiin palestiinalaispakolaisiin ja kanavoitiin UNRWA:n kautta(1). Vuonna 1981 EY alkoi Lähi-idän rauhanprosessille antamansa poliittisen tuen yhteydessä antaa suoraa apua valtioista riippumattomien järjestöjen kautta, ja tätä uutta lähestymistapaa tehostettiin sittemmin Persianlahden kriisin seurauksena vuonna 1991.

6. Syyskuussa 1993 tehtyjen Oslon sopimusten (jotka tunnetaan myös periaatejulistuksena) jälkeen kansainvälinen yhteisö sitoutui rahoittajien kokouksessa Washingtonissa tukemaan Palestiinan talouden kehitystä 2400 miljoonalla Yhdysvaltain dollarilla viiden vuoden aikana (1994-1998) lujittaakseen rauhanprosessia. EY aloitti erityisen avustusohjelman(2), johon se sitoi 500 miljoonaa ecua vuosille 1994-1998. Joka vuosi oli tarkoitus antaa avustuksina 50 miljoonaa ecua, ja Euroopan investointipankki (EIP) tarjoaisi 250 miljoonan ecun arvosta pitkäaikaisia lainoja koko ajanjaksoksi. EU:n sitoumus uudistettiin samoilla summilla vuosiksi 1999-2003 marraskuussa 1998 pidetyssä Washingtonin ministerikokouksessa, jossa rahoittajien edustajat lisäksi sitoutuivat antamaan yli 3000 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria. Kun tarkastellaan avun määrää henkeä kohti, palestiinalaisyhteiskunta kuuluu maailman tärkeimpiin EU:n avustuskohteisiin, ja EU puolestaan on palestiinalaisyhteiskunnan merkittävin rahoittaja(3).

7. Rahoittajilta tulevan avun määrä on huomattava ja keskittyy rajalliselle maantieteelliselle alueelle. Ajanjaksona 1994-1999 maksusitoumusten kokonaismäärä oli 4039 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria ja suoritettujen maksujen kokonaismäärä 2613 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria(4). Rahoittajien määrä ja kirjo ovat myös huomattavat: mukana on yli 50 virallista avustuselintä sekä hyvin kehittynyt valtioista riippumattomien järjestöjen verkosto(5).

Ohjelman lainsäädäntö- ja talousarviokehys

8. Vuodesta 1994 alkaen EU:n tukitoimet palestiinalaisyhteiskunnalle on rahoitettu pääasiassa kolmesta budjettikohdasta(6): B7-4 2 0 0 (Israelin ja PLO:n rauhansopimukseen liittyvät yhteisön toimet), jonka vuotuiset maksusitoumusmäärärahat ovat 50 miljoonaa euroa ja jonka tarkoituksena on noudattaa Washingtonin sitoumusta, B7-4 2 1 0 (apu UNRWA:lle), josta rahoitetaan EY:n ja UNRWA:n väliset yleissopimukset(7), sekä B7-4 1 0 0 (Meda), josta on rahoitettu palestiinalaisyhteiskunnan avustushankkeita kuten muidenkin yhteisön ulkopuolisten Välimeren maiden avustushankkeita. Vuosina 1994-1999 näiden kolmen budjettikohdan palestiinalaisia koskevat maksusitoumukset olivat yhteensä 639,1 miljoonaa euroa ja maksut yhteensä 447 miljoonaa euroa (ks. kaavio 1).

9. Näihin kolmeen budjettikohtaan sovelletaan järjestyksessä seuraavia säädöksiä: neuvoston asetusta (EY) N:o 1734/94 sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksilla (EY) N:o 2824/98(8) ja (EY) N:o 2840/98(9), EY:n ja UNRWA:n välisiä yleissopimuksia sekä neuvoston asetusta (EY) N:o 1488/96(10). Vuonna 1998 allekirjoitettiin kahdenvälinen puitesopimus rahoitusyhteistyön ja teknisen yhteistyön toteutuksesta.

10. EU tuki edelleen valtioista riippumattomien järjestöjen toteuttamia hankkeita ja UNRWA:n toteuttamia erityistoimia; muista toimista päätettiin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) yhteydessä. Edellä mainituista kolmesta tärkeimmästä budjettikohdasta rahoitettujen hankkeiden lisäksi tilintarkastustuomioistuin löysi kahdestatoista muusta talousarvion alaluokkien B7 ja B8 (Ulkoiset toimet) budjettikohdasta yli 66 miljoonan euron arvosta maksusitoumuksia, jotka vuoden 1998 lopussa olivat käytettävissä jatkuviin palestiinalaisyhteiskunnan tukitoimenpiteisiin(11). Näihin kahteentoista budjettikohtaan sovelletaan eri asetuksia. Yksi tarkastuksen yhteydessä tutkittu hanke sai rahoitusta kolmesta eri budjettikohdasta (ks. kohta 80).

11. Vuosina 1995-1999 Euroopan investointipankki (EIP) myönsi 11 hankkeeseen 214 miljoonaa euroa lainoina ja riskipääomana.

Kaavio 1

EU:N APU PALESTIINALAISYHTEISÖLLE 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001032FI.000601.EPS">

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

12. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin toimittanut tarkastuksia EU:n palestiinalaisyhteiskunnalle antaman avun yksittäisistä osa-alueista. Näiden tarkastusten tulokset julkaistiin varainhoitovuoden 1995 vuosikertomuksessa(12) ja erityiskertomuksessa nro 4/96 Palestiinan vaalien tarkkailua koskevan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvan yhteisen toiminnan osana perustetun Euroopan unionin vaaliyksikön tileistä(13).

13. Euroopan parlamentti on aina ollut hyvin kiinnostunut palestiinalaisyhteiskunnan avustusohjelman täytäntöönpanosta ja komission hoitamasta ohjelman hallinnosta. Vuoden 1997 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä käsiteltiin kyseistä asiaa, erityisesti Gazan eurooppalaista sairaalaa, Palestiinan asuntoneuvostoa (PHC) ja Palestiinan lakia säätävää neuvostoa (PLC). Euroopan parlamentti totesi maaliskuussa 1999 antamassaan päätöslauselmassa Euroopan unionin roolista rauhankehityksessä ja sen tulevasta avusta Lähi-itään, että parlamentti odotti kiinnostuneena EU:n taloudellisen avun tehokkuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan tilintarkastustuomioistuimen työn tuloksia(14).

14. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa keskityttiin pääosin kohdassa 8 mainittuihin kolmeen tärkeimpään budjettikohtaan. Tarkastukseen sisältyi komission keskusyksiköissä Brysselissä tehtyjä tarkastuksia sekä marraskuussa 1999 tehty tarkastus paikan päällä Gazan alueella ja Länsirannalla sekä Euroopan komission edustustossa (ECRO) Jerusalemissa. Tutkittavaksi valittiin 18 hanketta, jotka edustivat kaikkia tuen pääkohdealoja (terveydenhoitoa, asuntoja, infrastruktuureita, yksityisen sektorin tukea, koulutusta, institutionaalisten valmiuksien parantamista ja hallintomenoja), sekä yhdeksäs ja kymmenes EY:n ja UNRWA:n välinen yleissopimus. Nämä hankkeet pantiin täytäntöön vuosina 1995-1999, lukuun ottamatta Palestiinan asuntoneuvostoa ja Gazan eurooppalaista sairaalaa, joita koskevien hankkeiden täytäntöönpano aloitettiin 1990-luvun alussa. Näihin hankkeisiin ja yleissopimuksiin liittyvien maksusitoumuksien arvo on yhteensä 527 miljoonaa euroa.

15. Tarkastuksen tavoitteena oli Palestiinan tilanteeseen vaikuttavat eri ulkoiset rajoitteet huomioon ottaen (ks. kohdat 16-22) arvioida, missä määrin komissio on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että EU:n tukipolitiikka Lähi-idän rauhanprosessille ja palestiinalaisyhteiskunnan kehitykselle toteutetaan parhaalla mahdollisella tavalla. Joissakin tapauksissa nämä ulkoiset rajoitteet voivat muodostaa esteen suunnitelman mukaiselle täytäntöönpanolle tai jopa estää täytäntöönpanon kokonaan. Tutkiessaan, onko komissio toiminut tehokkaasti täytäntöönpanosta vastaavana organisaationa, tilintarkastustuomioistuin on pyrkinyt erottelemaan toisistaan asiat, joihin komissio voi vaikuttaa, ja asiat, joiden katsotaan ulkoisten rajoitteiden vuoksi jäävän olennaisesti komission hallinnan ulkopuolelle. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, onko komissio valinnut suoritusindikaattoreita ja soveltanut niitä arvioidakseen hallintonsa tehokkuutta koko ohjelman ja sen tärkeimpien osatekijöiden tasoilla(15). Tarkastusta toimitettaessa ohjelman äskettäin valmistunut arviointi(16) sekä yksittäisiä hankkeita ja toimia koskevat muut arvioinnit ja tarkastuskertomukset otettiin huomioon.

OHJELMAAN VAIKUTTAVAT ULKOISET RAJOITTEET

Poliittisen tilanteen monimutkaisuus

16. Oslon sopimukset käynnistivät prosessin, johon sisältyi Israelin vetäytyminen joiltakin sen vuonna 1967 miehittämiltä alueilta ja Palestiinan itsehallinnon perustaminen näille alueille; tämä prosessi jatkuu yhä. Yli 30 vuotta kestäneen miehityksen seurauksista johtuu, että maarekisteri on epätäydellinen ja paikoin epäselvä. Lisäksi tilanne voi muuttua nopeasti rauhanprosessissa tapahtuvien poliittisten edistysaskelten tai takaiskujen johdosta. Kaikki nämä tekijät on otettava huomioon päätettäessä jonkin hankkeen sijainnista, tavoitteista ja osatekijöistä sekä myöhemmin pantaessa hanketta täytäntöön.

17. Palestiinan hallintoon kuuluvat Gazan ja Länsirannan alueet ovat maantieteellisesti erillisiä, mikä paikallisissa poliittisissa oloissa tekee ihmisten ja tavaroiden liikkumisesta monimutkaista ja ajoittain epävarmaa tai jopa mahdotonta. Gazan alueella asuvat palestiinalaiset saavat matkustaa Länsirannalle ja Länsirannan palestiinalaiset Gazan alueelle vain, jos heillä on Israelin viranomaisten myöntämät erityisluvat. Rajoilla tehtävät turvatarkastukset vievät aikaa jopa suhteellisen rauhallisina aikoina.

18. Kireinä aikoina Israel on ottanut politiikakseen sulkea Länsirannan ja Gazan alueen, mikä on vaikuttanut huomattavan kielteisesti Palestiinan talouteen lisäämällä työttömyyttä(17), haittaamalla kauppaa, kasvattamalla kustannuksia ja hidastamalla kehityshankkeiden täytäntöönpanoa.

19. Kaiken Palestiinan muun maailman kanssa käymän kaupan on kuljettava Israelin tai sen valvomien rajanylityspaikkojen kautta. Israelin tulli tarkastaa fyysisesti kaikki kolmansista maista Palestiinan itsehallintoalueille tuodut tavarat, ja ne voidaan pysäyttää turvallisuussyistä. Israelin viranomaiset kohtelevat Palestiinan vientiä samalla tavoin(18).

20. Palestiinan itsehallintoviranomainen (PA) on toimintatalousarviossaan edelleen suurelta osin riippuvainen Israelin tekemistä varojen siirroista(19). Vuonna 1997 Israel pysäytti kaikki tällaiset siirrot ja aiheutti siten rahoituskriisin, joka sai EU:n tulemaan Palestiinan itsehallintoviranomaisen avuksi perustamalla erityisen kassavaroja koskevan järjestelyn.

Palestiinan hallintojärjestelmän heikkous

21. Vuonna 1999 Palestiinan itsehallintoviranomaisen hallintorakenteesta ja valmiuksista esitettiin kattava ja järjestelmällinen arvio kertomuksessa "Strengthening Palestinian Public Institutions"(20), jonka laati riippumaton työryhmä(21) EU:n ja muiden rahoittajien tuella. Kertomuksen mukaan Palestiinan itsehallintoviranomainen on perustamisensa jälkeisenä lyhyenä aikana onnistunut hankalissa oloissa ja rajoittuneella alueellisella toimivallalla saavuttamaan joukon merkittäviä tavoitteita(22).

22. Tärkeitä uudistuksia on silti vielä toteutettava perustuslaillisen hallinnon, poliittisen vastuun, lainkäytön ja avoimen julkisten varojen hoidon varmistamiseksi. Palestiinan itsehallintoviranomaisen kansallisten tulojen ja menojen kirjanpito ei ole avointa ja kattavaa. Palestiinan kansallinen tarkastuselin oli jo havainnut joissakin tapauksissa varojen tuhlausta ja huonoa hallintoa(23).

OHJELMAN MYÖNTEISET TULOKSET

23. Tarkastus toi esiin joukon ohjelmassa saavutettuja myönteisiä tuloksia. Avustuksista, joihin oli sitouduttu, on tosiasiallisesti tehty maksusitoumuksia, ja ohjelma on tuonut tärkeää poliittista tukea rauhanprosessille. Komissio on ollut erityisen tärkeässä asemassa aroissa ja kiireellisissä poliittisissa tilanteissa, joissa se on osoittanut kykyä nopeaan toimintaan. Esimerkkeinä voidaan mainita päätökset merkittävästä talousarviotuesta, jota Palestiinan itsehallintoviranomaiselle annettiin sen perustamisen jälkeen rahoittamalla toistuvia koulutuskustannuksia sekä vuonna 1997 erityisen kassavaroja koskevan järjestelyn kautta (ks. kohta 20). Vuonna 1999 komissio johti myös työtä Palestiinan itsehallintoviranomaisen tuloja, menoja ja rahoittajien antamaa rahoitusta koskevan kolmenvälisen toimintasuunnitelman (TAP) ajan tasalle saattamiseksi(24).

24. Lisäksi ohjelman täytäntöönpanossa on merkittävä osuus paikallisilla urakoilla, joten ohjelmalla tuetaan paikallista taloutta. Näin rahoitetaan myös sellaisia aloja, jotka ovat tärkeitä väestön sosiaalisen kehityksen kannalta, kuten korkeakoulutus. Infrastruktuurihankkeilla (esimerkiksi tiet, vedensaanti, viemäröinti ja sadevedenpoistoverkostot, koulujen rakentaminen) on myös parannettu palestiinalaisten elämänlaatua.

KOMISSION HOITAMA OHJELMAN MUOTOILU JA HALLINTO

25. Tarkastuksessa on kuitenkin noussut esiin myös joukko merkittäviä rakenteellisia heikkouksia ja epäonnistumisia komission ohjelmatyö- ja hallintomenettelyissä ja -järjestelmissä. Ne ovat vähentäneet ohjelman vaikutusta, ja niistä esitetään yhteenveto tässä kertomuksessa. Vaikka ulkoiset rajoitteet ovat huomattavasti haitanneet ohjelman tehokasta täytäntöönpanoa, myös asiat, joista komissio on vastuussa ja joiden pitäisi olla sen hallinnassa, ovat tärkeitä selitettäessä epätyydyttäviä suorituksia.

Talousarvion toteuttaminen

26. Tilintarkastustuomioistuin on laatinut analyysin niille hankkeille ja toimille myönnettyjen talousarviovarojen täytäntöönpanosta, jotka koskivat palestiinalaisia ja jotka rahoitettiin kolmesta tärkeimmästä budjettikohdasta B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 ja 4 2 1 0 vuosina 1994-1999, komission kirjanpitojärjestelmään sisältyvien tietojen perusteella (ks. kaavio 1). Annetun avun määrän kehitykseen on vaikuttanut Palestiinan itsehallintoviranomaisen hallintomenojen rahoitus ja erityinen kassavaroja koskeva järjestely. Vuosina 1995 ja 1996 hallintomenojen rahoitus kattoi 30 % maksusitoumusten yhteismäärästä, mutta se poistettiin vaiheittain seuraavina vuosina. Vuonna 1997 avun määrään vaikutti erityinen kassavaroja koskevia järjestely, joka yksinään kattoi 20 % maksusitoumuksista ja 28 % maksuista. Vuosina 1998 ja 1999 sitä vastoin lähes varojen koko määrä sidottiin luonteeltaan monimutkaisempiin hankkeisiin, joissa maksut suoritetaan yleensä hitaammassa tahdissa.

27. Budjettikohdan B7-4 2 0 0 osalta varainhoitovuodelle 1999 siirrettiin maksumäärärahoja 14 miljoonan euron arvosta. Näin ollen varainhoitovuoden 1999 alussa tähän budjettikohtaan oli käytettävissä maksumäärärahoja yhteensä 64 miljoonaa euroa. Varainhoitoasetuksen(25) mukaan maksumäärärahoja voidaan siirtää, kun seuraavan varainhoitovuoden talousarviossa kyseiselle kohdalle varatut määrärahat eivät kata sitoumuksia. Kuitenkin tästä budjettikohdasta maksettiin vuonna 1999 vain 16 miljoonaa euroa. Maksujen suoritusten vähäisyyden vuoksi tästä budjettikohdasta siirrettiin vuoden 1999 aikana yhteensä 40 miljoonaa euroa maksumäärärahoja muihin talousarvion lukuihin.

28. Komission ohjelmatyö ja hallintomenettelyjen ja -järjestelmien rakenteelliset heikkoudet ja puutteet ovat osaltaan hidastaneet hankkeiden täytäntöönpanoa ja siten alentaneet maksujen suoritusastetta. Erityisesti kymmenessä tärkeässä hankkeessa, joihin oli vuosina 1996-1998 sidottu yhteensä 49,5 miljoonaa euroa budjettikohdassa B7-4 2 0 0, ei ollut suoritettu maksuja vuoden 1999 loppuun mennessä. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin kuusi näistä hankkeista, jotka yhtä lukuun ottamatta vastasivat vanhimpia maksusitoumuksia(26) (ks. kohdat 38, 51, 57-59, 66-68, 76-79).

Henkilöstö

Henkilöstön määrä

Komission keskusyksiköt

29. Komission keskusyksiköissä Brysselissä budjettikohdista B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 ja B7-4 2 1 0 rahoitettujen hankkeiden ja toimien hallinnosta vastaavat pääosin ulkosuhteiden pääosaston (aiemmin PO I B) alueellinen yksikkö ja ulkomaanavun yhteisen toimialan (SCR) tekninen yksikkö yhdessä. Tehtävään osoitetun komission henkilöstön määrä ei kummassakaan yksikössä kuitenkaan vastaa EU:n ohjelmalle antamaa rahoituksellista ja poliittista painoarvoa. Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt tavanomaisten hallintoprosessien yhteydessä toteutettuja analyysejä tai arvioita siitä, paljonko ja minkä tyyppistä henkilöstöä hallinnosta vastaavat komission yksiköt katsoivat tarvittavan keskustasolla itse ohjelman täytäntöönpanoon ja kaikkiin muihin Länsirannan ja Gazan alueesta vastaavan yksikön tehtäviin(27). Ulkosuhteiden pääosastossa ohjelmaa hoitaa kokopäivätoimisesti kaksi ihmistä: alueellisen yksikön vastuuhenkilö ja avustaja. SCR:n teknisessä yksikössä useimmat hankkeet kuuluvat yhdelle virkamiehelle, joka hoitaa myös muita Palestiinan ulkopuolisia hankkeita.

30. Huolimatta alueellisen yksikön äskettäisestä vahvistamisesta ja siitä, että muidenkin yksiköiden henkilöstö osallistuu työhön(28), käytettävissä olevan henkilöstön kokonaismäärä ei riitä näin mittavan ja laaja-alaisen ohjelman tehokkaaseen hallintoon.

Paikallinen toimisto

31. Eurooppa-neuvoston vuoden 1990 Dublinin kokouksen pyynnöstä komissio nimitti vuonna 1991 miehitysalueille edustajansa, joka aluksi työskenteli Brysselissä. Helmikuussa 1994 edustaja siirtyi Jerusalemiin kolmen teknisen avustajan kera. Israelin viranomaiset eivät antaneet komission edustajan avata ja hoitaa toimistoa siinä ominaisuudessa. Tästä syystä perustettiin paikallinen Euroopan komission teknisen avun toimisto (ECTAO) hoitamaan avustusohjelmaa. ECTAOn työn edellytykset määriteltiin vuonna 1994 komission ja Israelin viranomaisten välisen kirjeenvaihdon perusteella. Tämän sopimuksen mukaan toimiston henkilöstönä olisi enintään kuusi ihmistä, joille myönnettäisiin samat etuoikeudet ja vapaudet kuin Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) virkamiehillä(29) on Israelissa ja Israelin hallitsemilla alueilla, sekä jonkin verran paikallista henkilöstöä. Tämä sopimus, joka asettaa henkilöstön määrälle ulkoisen rajoitteen, on edelleen voimassa.

32. Vuonna 1998 ECTAOn tehtävät siirtyivät Euroopan komission edustustolle (ECRO), jossa vuoden 1999 lopussa työskenteli komission edustajan lisäksi kolme virkamiestä ja kaksi eurooppalaista asiantuntijaa kahden vuoden sopimuksilla. Komission edustajalla on ollut diplomaatin asema vuodesta 1992 lähtien, kun taas kyseiset kolme virkamiestä ja kaksi eurooppalaista asiantuntijaa kuuluivat Israelin viranomaisten kanssa tehdyn sopimuksen piiriin. Lisäksi edustustossa työskenteli yhdeksän hengen paikallinen henkilöstö. Teknistä asiantuntemusta tarjosi uusi teknisen avun toimisto, Meda-ryhmä, joka koostui kuudesta asiantuntijasta sekä hallintohenkilöstöstä (ks. myös kohdat 35 ja 36).

33. Näin ollen ECROn virkamiesten ja asiantuntijoiden määrä vuoden 1999 lopussa jäi alle ylärajan, joka oli vahvistettu Israelin viranomaisten kanssa tehdyllä sopimuksella. Vuonna 1996 tehdyn tarkastuksen jälkeen edustustojen tarkastus suositteli, että ECROa vahvistettaisiin perustamalla kaksi A-virkaa ja yksi C-virka. Komissio ei talousarviovarojen puutteessa myöntänyt toista pysyvää johtotason virkaa, vaikka se oli myönnetty edellä mainitussa sopimuksessa. Tämä virka olisi voitu osoittaa kokonaan kehitysasiain hallintoon.

34. Vuosina 1999-2000 komissiolta kesti viisi kuukautta nimittää uusi edustaja. Sinä aikana ja nimitystä seuranneen akkreditointimenettelyn aikana kaikkia toimintoja hoiti vain yksi virkamies. Tämän poliittisesti herkän ohjelman kokoon ja korkeaan profiiliin nähden tämä ei riittänyt tehtävän suorittamiseen.

Meda-ryhmä

35. ECRO oli perustamisestaan lähtien riippuvainen teknisten avustajien tuesta avustustoimien hallinnossa. Vuodesta 1998 alkaen tätä tukea antoivat teknisen avun toimistot, niin sanotut Meda-ryhmät. Meda-ryhmien antama tekninen panos on tärkeä, mutta sopimusten rajoitetun keston vuoksi niitä voidaan pitää vain lyhyen ajan ratkaisuna. Niiden toiminta-ala on myös rajallinen, koska ne eivät voi hoitaa viranomaistehtäviä. Lisärajoitteena Palestiinassa toimivan Meda-ryhmän tehokkuudelle on ollut henkilöstön suuri vaihtuvuus: vuoden 1999 lopussa, noin puolitoista vuotta sopimuksen allekirjoittamisesta, vain yksi alkuperäisen kuuden hengen ryhmän jäsen oli edelleen toimessaan. Yhtenä syynä runsaaseen vaihtuvuuteen on se, että sopimus on uusittava vuosittain, mikä saa monet asiantuntijat etsimään pitkäaikaisempia toimeksiantoja.

36. Vuoden 1999 alusta kesti yli vuoden, ennen kuin komissio kykeni päättämään Palestiinan Meda-ryhmän yksityisen sektorin asiantuntijan korvaamisesta. Alun perin tämä johtui menettelytapasyistä ja myöhemmin siitä, että asiaa hoitavat yksiköt eivät päässeet yksimielisyyteen ehdokkaan valinnasta. Asiantuntijan puuttuessa suunnittelua ja valvontaa ei ole voitu toteuttaa asianmukaisesti tällä ohjelman keskeisellä osa-alueella.

Henkilöstön taidot

37. Palestiinalaisyhteiskunnan tukiohjelman kaltaisen laajan ja monitahoisen ohjelman hallinto olisi parasta uskoa henkilöstölle, jolla on kokemusta vastaavista ohjelmista. Näin ei kuitenkaan ole tehty. Sen lisäksi, että ECROn ja keskusyksiköiden henkilöstön määrä on riittämätön, henkilöstön koulutus ja kokemus eivät aina vastaa hoidettavia tehtäviä. Tästä seuraa, että keskeiset henkilöstön jäsenet ovat joutuneet opettelemaan työn sitä tehdessään. Lisäksi henkilöstö voi niukkojen voimavarojen ja raskaan työtaakan vuoksi käyttää ammatilliseen koulutukseen vain rajallisen ajan. Tämä ei saisi kuitenkaan viedä huomiota siitä, että ohjelman henkilöstö on osoittanut sitoutumista ja uutteruutta työssään. Palestiinalaisviranomaiset ja muiden elinten yhteyshenkilöt arvostavat suuresti henkilöstön työpanosta.

Organisaatio

38. Ulkosuhteiden pääosaston alueellisen yksikön ja SCR:n teknisen yksikön lisäksi ohjelman hallintoon ja valvontaan osallistuu monta muuta SCR:n yksikköä, kuten oikeudellisista asioista, julkisista hankinnoista, varainhoidosta ja tarkastuksista vastaavat yksiköt, sekä varainhoidon valvoja. Kussakin yksikössä päätöksentekoprosessiin kuuluu useita tasoja. Näin ollen päätöksenteko on hidasta, työlästä ja ajoittain epäselvääkin. Tämä aiheutti täytäntöönpanoviiveitä ja umpikujia tarkastuksen aikana tutkituissa hankkeissa(30).

39. Lisäksi vastuualueet ovat hajallaan ja siksi yksiköiden välistä koordinointia on tarpeen parantaa. Nykyisellään eri yksiköiden tehtäviä ei ole selkeästi määritelty SCR:n perustamisesta huolimatta. Joidenkin hankkeiden asiakirja-aineistot on siirretty alueellisesta yksiköstä SCR:ään, kun taas toiset ovat pysyneet alueellisessa yksikössä. SCR:n tekninen yksikkö ei myöskään vastaa kaikkien uusien hankkeiden täytäntöönpanosta. Joissakin tapauksissa hankkeiden täytäntöönpanon ja valvonnan vastuualueiden jako on epäselvä, mistä seuraa, että loppujen lopuksi mitään ei tehdä(31).

40. Yksiköiden sisällä taas keskusyksiköistä puuttuu perusteellisia työnkuvauksia, joista kävisivät ilmi suoritettavat tehtävät; ECROn työnkuvaukset laadittiin vasta vuoden 1999 lopussa.

41. Nykyisellään menettelytavat ovat hyvin keskitettyjä: käytännössä ECROn on kysyttävä keskusyksiköiden kantaa kaikissa tärkeissä päätöksissä. Tämä aiheuttaa viipeitä täytäntöönpanossa ja heikentää lisäksi ECROn julkista kuvaa muiden paikalla toimivien tärkeiden rahoittajien kanssa asioitaessa. Yhteistyökumppanit - avunsaajat ja toiset rahoittajat - totesivat, että niiden kannalta oli hyvin turhauttavaa, että paikalla toimivat ECROn työntekijät, joilla oli selvästi edellytykset tehdä päätöksiä, eivät pystyneet niitä tekemään, koska heillä ei ollut asianmukaista toimivaltaa. Tämä poikkeaa esimerkiksi Maailmanpankin paikallistoimiston käytännöstä. Palestiinan erityistilanteen vuoksi paikalla toimiva johtaja on Maailmanpankin ohjelman päällikkö ja hänellä on täysi toimivalta.

42. Jotta komissio voisi toimia nopeasti ja tehokkaasti Palestiinan monimutkaisessa ja nopeasti kehittyvässä tilanteessa, sen olisi siirrettävä huomattavasti toimivaltaa, mukaan lukien taloudellista toimivaltaa, keskusyksiköiltä ECROlle. Siirto voi kuitenkin tapahtua vain vahvistamalla ECROa siten, että sille myönnetään riittävästi henkilöstöä ja hallintovälineitä, kuten yhteys Sincomiin ja tietokantoihin. Tältä osin on suhtauduttava myönteisesti komission kokeiluun, jossa vastuuta siirrettiin paikallisille toimistoille ensinnäkin Sarajevon erityistapauksessa ja sittemmin Etelä-Afrikassa, Marokossa, Egyptissä, Jordaniassa ja pyörremyrsky Mitchin jälkeisessä jälleenrakennusohjelmassa Keski-Amerikassa. On toivottava, että komissio voi tämän kokeilun perusteella laajentaa prosessia, jossa toimivaltaa ja vastuuta siirretään edustustoille.

Strategia ja suunnittelu

43. Komission palestiinalaisyhteiskunnalle annettavan avun strategia esitetään:

a) maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa (CSP), joissa esitetään yleinen pitkän ajan strategia;

b) kolmivuotisissa alustavissa kansallisissa ohjelmissa (NIP), joissa muotoillaan keskipitkän ajan alakohtaiset strategiat;

c) vuosittaisissa rahoitussuunnitelmissa, joissa yksilöidään rahoitettavat hankkeet.

Tämä strategia on kehitetty Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden ja Palestiinan kehityssuunnitelman yhteydessä, ja sen on laatinut Palestiinan itsehallintoviranomainen Maailmanpankin avustuksella. Se toimii perustana rahoittajien kansainvälisen yhteisön strategialle.

44. Vuosien 1996-1998 NIP:ssä ei määritelty suoritusmittareita tai määrällisiä tavoitteita sen arvioimiseksi, missä määrin EU:n palestiinalaisyhteiskuntaa koskevan yhteistyöpolitiikan toteutuksessa edistyttiin. Vaikka aiempaa apua kuvailtiin, sekä NIP:stä että sen päivityksestä vuosille 1997-1999 puuttui arvio aiempien kokemusten opetuksista, jotka pitäisi ottaa huomioon suunnitelluissa toimissa. Myöskään kysymystä koordinoinnista muiden rahoittajien strategioiden kanssa ei käsitelty(32).

45. Vuoden 1999 lopussa vuosien 2000-2006 maakohtainen strategia-asiakirja oli valmistumassa ja vuosien 2000-2002 alustavia kansallisia ohjelmia valmisteltiin parhaillaan. Näissä asiakirjoissa jäsenvaltioiden kuulemismenettely, joka toteutetaan etenkin MED-komitean tasolla, on määritelty aiempaa yksityiskohtaisemmin, jotta niiden huomautukset voitaisiin paremmin ottaa huomioon.

46. Palestiinan itsehallintoviranomaisten institutionaalisten valmiuksien parantaminen on yksi ohjelman keskeisistä painopisteistä. Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa komission äskettäin antaman tuen edellä mainitun "Strengthening Palestinian Public Institutions" -kertomuksen laadinnalle, mutta toteaa, että tähän mennessä komissio on tosin käynnistänyt hankkeita tällä alalla, mutta saavuttanut vain vähän konkreettisia tuloksia. Enimmäkseen tuloksena on ollut tarvikkeiden toimituksia Palestiinan hallintoelimille, kun taas tärkeämmässä asiassa, Palestiinan hallintoelinten rakenteiden, järjestelmien ja hallintovalmiuksien parannuksissa, edistys on ollut vähäistä. Tältä osin oli erityisen vakavaa, ettei hankkeen OT/96/03 kautta tarjottu teknistä apua Palestiinan lakia säätävälle neuvostolle (PLC) (ks. kohdat 77-79).

47. Komissio ei vielä ole pystynyt takaamaan hankkeiden jatkuvuutta siten, että hankkeita yksilöitäisiin, valmisteltaisiin, hyväksyttäisiin ja käynnistettäisiin jatkuvana prosessina. Sen sijaan monia hankkeita valmistellaan ja niistä päätetään kiireessä, jotta vuosittain käytettävissä olevien budjettivarojen suuri määrä saataisiin sidotuksi. Useimmat hankkeita koskevat päätökset ja maksusitoumukset tehdäänkin varainhoitovuoden lopulla. Huomiota ei juurikaan kiinnitetä siihen, miten laajaa hankekokonaisuutta komission yksiköt Brysselissä ja paikan päällä pystyvät hallinnoimaan tehokkaasti, eikä Palestiinan hallintoelinten kykyyn käyttää apua hyödyksi.

Hankkeiden valmistelu: riskien, rajoitteiden ja menettelytapoihin liittyvien näkökohtien ottaminen huomioon

48. Joissakin hankkeissa, joista päätettiin 1990-luvun alussa(33), valmistelu oli riittämätöntä osittain sen vuoksi, että Palestiinan itsehallintoviranomaista ei tuolloin vielä ollut, ECROa ei ollut vielä perustettu ja ohjelmaa oli hallinnoitava Brysselistä käsin. Kuitenkin myös uudemmissa hankkeissa on havaittu valmistelun olleen riittämätöntä(34). Merkittävänä syynä tähän on komissioon kohdistuva paine sitoa kaikki käytettävissä olevat varat vuoden loppuun mennessä (ks. kohta 47).

49. Erityisesti täytäntöönpanoa hoitavan teknisen yksikön tulisi olla tiiviisti mukana hankkeen valmistelussa, mitä ei nykyään usein tapahdu. SCR:n perustaminen ja hankkeiden eri vaiheiden erottaminen toisistaan ovat kärjistäneet tätä epätyydyttävää tilannetta. Vuonna 1999 joitakin rahoitusehdotuksia, jotka kattoivat yhteensä 9,5 miljoonaa euroa EU:n rahoitusta, esitettiin MED-komitealle jäsenvaltioiden edustajien harkittavaksi, ennen kuin kaikki asianomaiset komission yksiköt olivat hyväksyneet ne. Tästä seurasi, että komitean myönteisen kannan jälkeen ehdotukset vaativat vielä lisätyötä ennen komission päätöstä(35). Tämä on erittäin epätyydyttävää: hankkeita ei olisi esitettävä neuvoa-antavalle komitealle ennen kuin niiden täytäntöönpanoa hoitava yksikkö on hyväksynyt ehdotuksen.

50. Hankkeiden täytäntöönpanotasolla koordinointijärjestelmät eivät toimi riittävän tehokkaasti, jotta rahoittajien vilkas toiminta ja varojen valtava määrä otettaisiin huomioon. Tarkastuksessa on todettu tapauksia, joissa komission tiettyyn toimeen lupaama apu ei saapunut niin nopeasti kuin odotettiin, joten palestiinalaisviranomaiset kääntyivät toisten rahoittajien puoleen rahoituksen saamiseksi. Komission valmistelut olivat siis turhia, mikä merkitsee sen voimavarojen tuhlausta (ks. kohdat 77-79, 81, 82).

51. Yleisesti ottaen tutkittuihin rahoitusehdotuksiin liitetyistä loogisen kehyksen analyyseistä puuttuu perusteellinen arvio riskeistä ja rajoitteista. Joissakin tutkituissa hankkeissa(36) ei otettu huomioon erityisiä kentällä vallitsevia menettelytapoihin liittyviä näkökohtia ja rajoitteita, mistä seurasi sittemmin, että täytäntöönpano estyi tai viivästyi. Tämä taas on osaltaan syynä siihen, että maksut ovat vähentyneet.

52. Sekä yhdeksännen että kymmenennen UNRWA:n kanssa tehdyn yleissopimuksen kohdalla komissio sai neuvottelut päätökseen myöhässä, mistä seurasi, että varojen siirrot UNRWA:lle viivästyivät tuntuvasti(37). Kymmenennen yleissopimuksen kohdalla merkittävänä syynä viivästykseen oli komissiossa käyty sisäinen keskustelu siitä, missä määrin EY:n osuus UNRWA:n yleisrahastoon olisi määrättävä käytettäväksi erityisesti tiettyihin kohteisiin. Koska yleisrahastoon maksettavan osuuden määrääminen tiettyihin käyttökohteisiin ei olisi aiheellista eikä helposti toteutettavissakaan, keskustelu oli puhtaasti akateemista ja aikaa vievää. Vaikka lopullisessa päätöksessä varoille ei määrätty tiettyjä kohteita, yleissopimuksen tekstissä tämä sitä vastoin sallitaan erinäisissä artikloissa, erityisesti komission kertomuksia koskevien vaatimusten yhteydessä. UNRWA raportoi tietyistä osista ohjelmistaan, jotka sattumalta vastaavat määrältään komission rahoitusosuutta. Asiasta raportoimisen merkitys on kuitenkin täysin teoreettinen, koska komission varat yhdistetään kaikkien muiden rahoittajien varojen kanssa yleisrahastoon(38).

53. Paikallisen maaseudun kehittämisohjelman (LRDP) kohdalla komissio vaati, että ohjelman täytäntöönpanoa hoitava UNDP antaisi erillisiä kertomuksia. Tämä vaatii UNDP:ltä erityisten hallinnon tieto- ja kirjanpitojärjestelmien luomista. Vuoden 1999 lopussa UNDP:n Jerusalemin toimistossa esiintyi yhä epävarmuutta siitä, missä muodossa nämä tiedot olisi esitettävä. Koska EU:n rahoitusosuus on suurin hankkeen rahoituksesta, olisi parempi, jos komissio olisi yhdessä UNDP:n kanssa määritellyt yhden ainoan hallintoa koskevan kertomus-, valvonta- ja tarkastusjärjestelyn koko ohjelmalle.

Suoritusmittarit

54. Suoritusmittareita tarvitaan, jotta voitaisiin arvioida, saavutetaanko ohjelmien tavoitteet, syntyykö tuloksia ja toimivatko komission yksiköt riittävän hyvin. Sellaisessa ohjelmassa, jossa edellä kuvatun kaltaiset ulkoiset rajoitteet voivat merkittävästi häiritä ohjelman täytäntöönpanoa, on tärkeää, että komissio nimeää joitakin mittareita niille ohjelman osille, joista se on suoraan vastuussa. Vain tällä tavoin komissio voi erottaa oman osuutensa suorituksesta ja määrittää, onko se toiminut riittävän hyvin, riippumatta siitä mitä tapahtuu niillä osa-alueilla, jotka eivät ole komission välittömässä hallinnassa.

55. Suoritusmittareita voitaisiin määritellä esimerkiksi sille, miten nopeasti sisäiset päätökset tehdään ja resurssit annetaan käyttöön kaikissa täytäntöönpanon vaiheissa, sekä määräajoille, joiden kuluessa riittävät hallinnon voimavarat, menettelyt ja järjestelmät olisi luotava. Komissio ei kuitenkaan ole nimennyt mitään tällaisia mittareita, joiden avulla sen oma suoritus ohjelman hallinnossa voitaisiin arvioida. Näissä oloissa voi liian helposti käydä niin, että niitä ulkoisia rajoitteita, joiden puitteissa komissio joutuu pyrkimään ohjelman täytäntöönpanoon, pidetään tärkeimpinä syinä kaikkiin täytäntöönpanon puutteisiin. Esimerkiksi komission kertomus edistyksen puutteesta ohjelman täytäntöönpanossa(39) tuo esiin joukon rajoittavia seikkoja, jotka vaikuttavat ohjelmaan, mutta siinä mainitaan tuskin lainkaan puutteita komission omassa hallinnossa.

Hankkeiden täytäntöönpano

Toiminnan ja reagoinnin ajoitus

56. Edellä esitetyistä syistä Palestiinan tilanne vaatii nopeaa toimintaa ja kykyä reagoida tehokkaasti vaihtuviin oloihin. Kuten kohdissa 57-59 ja 66-83 mainitaan, hankkeiden täytäntöönpanolle ovat kuitenkin usein olleet tyypillisiä pitkät viipeet, jotka johtuvat työläistä komission sisäisistä menettelyistä, tai hallinnon puutteet. Joissakin tutkituista hankkeista(40) täytäntöönpanoa hoitavat yksiköt ovat toimineet ottamatta asianmukaisesti huomioon päätöstensä käytännön seurauksia. Erimielisyydet menettelytavoista ovat myös olleet täytäntöönpanon esteenä.

Julkiset hankinnat

57. Suurimmassa osassa tutkituista hankkeista on esiintynyt viivästyksiä ja umpikujia eri menettelyissä, jotka liittyvät teknistä apua(41) ja tarvikkeita(42) koskevien tarjouskilpailujen valmisteluun ja täytäntöönpanoon. Tämä vaikutti kielteisesti hankkeiden toimiin ja tuloksiin sekä vähensi osaltaan varojen käyttöön antamista.

58. Komission yksiköt katsovat, että tarjouskilpailumenettelyn pitäisi kestää keskimäärin 6-9 kuukautta. Kuitenkin kuudessa yhdeksästä tilintarkastustuomioistuimen tutkimasta tapauksesta koko hankintamenettelyn toteuttaminen kesti vuodesta yli kolmeen vuoteen. Muissa kolmessa tapauksessa menettelyjä ei ole lainkaan käynnistetty uudelleen tarjouskilpailujen keskeyttämisen tai peruutuksen jälkeen eikä sopimuksia ole tehty, vaikka hankkeita ei muodollisesti ole muutettu. Kahdessa tarkastetussa hankkeessa rahoitussopimuksia jouduttiin pidentämään pelkästään siksi, että menettelyissä esiintyi tarjouskilpailuihin liittyviä viipeitä(43).

59. Viipeiden syinä ovat usein olleet ECROn ja keskusyksiköiden väliset sekä Brysselin eri yksiköiden väliset viestintä- ja koordinointivaikeudet. Eräissä tutkituissa tapauksissa komission yksiköt eivät kuukausiin ryhtyneet toimiin, eikä kyseisissä asiakirja-aineistoissa ollut mitään tietoja syistä(44).

Valvonta ja kertomukset

60. Ulkosuhteiden pääosaston (aiemmin PO I B:n) alueellisen yksikön pitäisi toimia keskipisteenä koordinoinnissa ja ohjelmaa koskevan tiedon kulussa ohjelmaa hoitavien komission eri yksiköiden välillä. Vuoden 1999 lopussa komissiolla ei kuitenkaan ollut tehokasta hallinnon tietojärjestelmää, joka olisi kattanut kaikki budjettikohdat. Se ei ole sen enempää alueellisessa yksikössä kuin ECROssakaan pystynyt esittämään tilintarkastustuomioistuimelle täydellistä luetteloa kaikista palestiinalaisyhteiskunnan tukihankkeista, joita on rahoitettu kaikista budjettikohdista vuosina 1995-1999. Hankkeiden koodaustapa komission Sincom-kirjanpitojärjestelmässä ei myöskään mahdollista kaikkien asianomaisten hankkeiden tunnistamista. Tietojärjestelmien nykytilanteessa voidaan koota täydellinen luettelo ainoastaan tutkimalla kunkin budjettikohdan kirjanpitotiedot manuaalisesti ja poimimalla esiin yksittäiset tapahtumat.

61. Koska ECROlla on luettelo vain niistä hankkeista, joita on rahoitettu kolmesta tärkeimmästä budjettikohdasta, eikä täydellistä luetteloa kaikista budjettikohdista rahoitetuista hankkeista, se ei pysty valvomaan viimeksi mainittuja hankkeita järjestelmällisesti, vaan ainoastaan tapauskohtaisesti. Lisäksi ECROlla ja Meda-ryhmällä ei ole ajantasaista tietoa hankkeiden rahoituksen edistymisestä eikä suoraa yhteyttä Sincomiin.

62. Tutkituista hankkeista kaksi täysin erilaista hanketta sai rahoitusta samasta talousarvioon sisältyvästä maksusitoumuksesta(45). Tästä seuraa, että yksittäisten hankkeiden rahoitusta ei voida valvoa komission Sincom-kirjanpitojärjestelmän tietojen perusteella muuten kuin tutkimalla jokainen yksittäinen maksu.

63. Joissakin tapauksissa kertomuksia koskevat rahoitussopimuksen määräykset olivat riittämättömiä tai epäselviä, mistä seurasi maksujen viivästyksiä, umpikujia ja täytäntöönpanovaiheen tehottomuutta(46).

Arviointi

64. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1734/94 6 artiklan 2 kohdan nojalla komissio toteutti ulkoisen arvioinnin ohjelman päähankkeista. Arvioinnissa keskityttiin yksityisen sektorin tukea, infrastruktuureita, koulutusta sekä institutionaalisten valmiuksien parantamista koskeviin hankkeisiin. Komissio esitti kommenttinsa arvioinnin seurannasta kahdessa asiakirjassa, jotka syys- ja marraskuussa 1999 esitettiin neuvoston työryhmälle. Luettelo toteutettavista toimista ei kuitenkaan ollut riittävän yksityiskohtainen eikä siinä esitetty tarkkaa aikataulua.

65. Edellisessä kohdassa mainitun yleisarvioinnin lisäksi yhden tutkitun hankkeen osalta, joka pantiin täytäntöön kahdessa peräkkäisessä vaiheessa, komissio totesi MED-komiteaan kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien pyynnöstä, että se toteuttaisi arvioinnin hankkeen ensimmäisestä vaiheesta. Toinen vaihe kuitenkin valmisteltiin ja hyväksyttiin ennen kuin kyseinen arviointikertomus oli saatavilla(47).

HUOMIOT TUTKITUISTA HANKKEISTA

Gazan eurooppalainen sairaala

66. Gazan eurooppalainen sairaala on valtava hanke (siihen on sidottu 32,4 miljoonaa euroa), jonka sijaintialueella ja toiminnanalalla apu on erittäin tärkeää ja hyvin näkyvää. Tässä tapauksessa komissio ei hankkeen alkuvuosina ottanut aktiivisesti vastuuta muutoin kuin tarjoamalla varat, kun taas kaikki muu jätettiin UNRWA:lle. Vaikka komissiolla ei ollut edustusta paikalla ennen vuotta 1994, se ei pitänyt tarpeellisena järjestää hankkeelle minkäänlaista riippumatonta asiantuntijavalvontaa.

67. Vuoden 1995 alusta alkaen kysymystä sairaalan toiminnasta ja hallinnosta käsiteltiin hankkeen kolmen osapuolen (Palestiinan itsehallintoviranomaisen, UNRWA:n ja EY:n) kesken. Huhtikuussa 1996 komissio ilmaisi ensimmäistä kertaa, että on tarpeen palkata kansainvälinen hallintokonsultti, mutta konkreettisiin toimiin ei ryhdytty. Kun UNRWA:n rahoitusongelmat nousivat esiin syyskuussa 1996, komissio arveli, että UNRWA oli saattanut menettää hankkeen hallinnan. Komissio päätti toimia (syyskuussa 1996) ja lähetti konsultteja tarkastamaan tilanteen (vuoden 1996 lopussa).

68. Konsulttien kertomusten perusteella komissio ryhtyi ottamaan hanketta hallintaansa (maaliskuussa 1997); se onnistui tässä yhteydessä

a) suostuttelemaan UNRWAn ottamaan vastuun hankkeesta siihen saakka, kunnes Palestiinan itsehallintoviranomainen pystyi huolehtimaan hankkeesta omistajan ominaisuudessa;

b) saamaan Palestiinan viranomaisilta suostumuksen siihen, että nämä ottavat hoitaakseen sairaalan päivittäisen hallinnoinnin ja kantoivat taloudellisen vastuun;

c) saamaan molemmilta osapuolilta suostumuksen siihen, että sairaalan käyttöönotto annetaan kansainvälisen hallintoryhmän tehtäväksi.

Komissio käynnisti kolme eri toimintalinjaa tarjotakseen varoja sairaalan konkreettisiin muutostöihin, lopullisten välineiden ja tarvikkeiden hankintaan sekä kansainväliselle hallintoryhmälle (IMT). Komissio hoiti kuitenkin kyseisiin kolmeen rahoitussopimukseen johtavan hallintoprosessin jokseenkin huonosti(48). Kaikki komission asettamat tai valmistelemat määräajat ja/tai aikataulut olivat ylioptimistisia ja niissä yliarvioitiin järjestelmällisesti komission oma valmius saada tarvittavat hallintotoimet valmisteltua, päätettyä ja pantua täytäntöön. Tämän vuoksi kesti yli kaksi vuotta (maaliskuusta 1997 laskien) ennen kuin komission toiminnan tuloksena tapahtui jotakin kentällä, eli kansainvälinen hallintoryhmä saapui elokuussa 1999. Tuolloin UNRWA ei ollut edelleenkään allekirjoittanut sairaalan uudistustöitä koskevaa rahoitussopimusta.

Palestiinan asuntoneuvosto (PHC)

69. Palestiinalaisyhteiskunnan avustusohjelman alussa vuonna 1991 komissio päätti antaa apua vastaperustetulle Palestiinan asuntoneuvostolle (PHC). Ottaen huomioon asuntojen tuolloisen poliittisen ja sosiaalisen merkityksen palestiinalaisille sekä PHC:n tuntemattomuuden tämä oli kunnianhimoinen teko, josta komissio ansaitsee kiitoksen.

70. Vuosien 1991 ja 1994 rahoitussopimusten mukaan tarkoituksena oli perustaa luottorahoitteinen asunto-ohjelma. Vaikka edunsaajia ei vaadittukaan maksamaan asuntojen taloudellisia kustannuksia kokonaan, takaisinmaksuehdot oli määrä asettaa siten, että voitaisiin perustaa käyttöpääomarahasto tulevaa asuntokehitystä varten. Alkuperäisissä hankeasiakirjoissa puhuttiin pieni- tai keskituloisten perheiden asunnoista, mutta hanketta ei perustettu sosiaaliseksi asuntohankkeeksi. Muita ohjelmalle asetettuja tavoitteita olivat työpaikkojen tarjoaminen palestiinalaisille, jotka olivat menettäneet työpaikkansa Israelissa, Gazan alueen ja Länsirannan sisäisen taloudellisen toiminnan vauhdittaminen, rakentamismenetelmiä ja hallintoa koskevan koulutuksen edistäminen sekä institutionaalisten valmiuksien parantaminen(49).

71. Koska Palestiinan asuntoneuvosto oli uusi organisaatio, rahoitussopimuksissa määrättiin sille tarjottavasta, luonteeltaan teknisestä ja hallinnollisesta asiantuntija-avusta. Myös USAID tuki tuolloin asuntoneuvostoa. Useista syistä, joista osa liittyi suoranaisesti Palestiinan asuntoneuvostoon, pääasiallinen panos sen hallinnon parantamiseen tarkoitetusta teknisestä avusta ei kuitenkaan tullut perille. Komissio toimitti kuitenkin erinäisiä teknisen avun panoksia hankkeen aikana.

72. Vuonna 1998 komission varainhoidon valvoja toi kertomuksessaan esille seuraavat heikkoudet hankkeessa(50):

a) kustannukset olivat kasvaneet merkittävästi, mikä merkitsi, että asunnot eivät enää olleet pieni- ja keskituloisten palestiinalaisten ulottuvilla;

b) osa tästä kustannusten noususta johtui sopimattomasta arkkitehtonisesta suunnittelusta, italialaisen marmorin käytöstä asunnoissa ja asuntokoon kasvusta;

c) myyntiaste oli alhainen (30 %), joten käyttöpääomarahastoa ei perustettu;

d) Palestiinan asuntoneuvosto rikkoi rahoitussopimuksia(51);

e) rahoitussopimusten määräykset olivat puutteellisia etenkin kertomusten ja tärkeimpiä päätöksiä koskevan komission sananvallan osalta.

Toteutuksesta vastaavat yksiköt eivät vastanneet näihin huomautuksiin.

73. Varainhoidon valvojan tarkastusmatkan jälkeen toteutuksesta vastaavat komission yksiköt käynnistivät uuden tarkastuksen Palestiinan asuntoneuvoston hankkeista. Tarkastuksen mukaan kustannusten ylityksiä oli tosin tapahtunut, asuntoneuvosto kärsi erilaisista hallinnon puutteista eikä Gazan asuntojen jako ollut tapahtunut rahoitussopimuksen ehtojen mukaisesti, mutta komissio ei ollut toimittanut asuntoneuvostolle rahoitussopimuksessa määrättyä teknistä apua. Siksi komissiolla ei ollut vahvoja perusteita periä asuntoneuvostolta mitään varoja takaisin. Lisäksi tarkastuksessa esitettiin 6,7 miljoonan euron lopullisen maksuerän osalta (yhteensä 39 miljoonan euron rahoituksesta), että komissio voisi joko päättää pidättää sen tai asettaa sen maksamiselle tietyt tiukat edellytykset. Vuoden 1999 lopussa oli kulunut yli vuosi ilman että tämän tarkastuskertomuksen perusteella oli ryhdytty mihinkään toimiin, eikä mikään komission yksikkö ollut tietoinen tarpeesta toimia millään tavoin - asia oli täysin pysähdyksissä. Vuoden 1999 lopussa PHC:n hallinto toivoi edelleen, että komissio jatkaisi taas tukeaan.

74. Joissakin suhteissa PHC-hanketta voidaan pitää onnistuneena. Yhdeksälletoista paikalle rakennettiin 1100 kohtuullisen hyvätasoista asuntoa(52). Rakennustyöläisten lisäksi työllistettiin koulutettuja palestiinalaisia (arkkitehtejä ym.), jotka oli karkotettu Persianlahdelta. Italialaisen marmorin käyttöä koskevien väitteiden tueksi ei ole mitään objektiivisia todisteita, ja on yllättävää, etteivät toteutuksesta vastaavat komission yksiköt kumonneet väitteitä painokkaasti. Vaikka onkin totta, että asuntokohtaiset kustannukset kasvoivat PHC:n taloussuunnittelun puutteen ja huonon kustannushallinnan vuoksi, mukaan lukien asuntokoon väljentäminen, ainakin osa kustannusten kasvusta(53) johtui rajojen sulkemisten ja lakkojen vaikutuksista rakennusmateriaalikustannuksiin. Vaikka PHC ei aluksi estänyt Gazan johtajaansa myöntämästä asuntoja määräysten mukaisten takaisinmaksuehtojen vastaisesti, mikä sittemmin johti takaisinmaksujen vähenemiseen Länsirannan asunnoissa(54), vuoden 1999 lopussa oli joitakin merkkejä siitä, että PHC oli ryhtynyt korjaamaan asiaa.

75. Rahoitussopimus oli epätäydellinen siltä osin, että siinä ei määrätty komission osallistumisesta keskeisiin täytäntöönpanoa koskeviin päätöksiin. Kertomuksia koskevat määräykset olivat heikkoja. Ensimmäisessä rahoitussopimuksessa ei määrätty riittävässä määrin hallinnollisesta asiantuntija-avusta, vaikka hankkeeseen sisältyi tärkeä hallinnollisen järjestelmän kehittämistä koskeva osuus. Vaikka komissio seurasi hanketta tiiviisti ECTAOn henkilöstön ja teknisten avustajien välityksellä, kokouspöytäkirjoista ilmenee ajoittain huomattavaa jännitettä ja jopa viestintäkatkoksia PHC:n ja komission välillä. Vaikka tärkeimmän teknisen avun urakan epäonnistumisen välitön syy voidaan lukea PHC:n tiliin, on silti totta, että komissio ei jostakin syystä toimittanut PHC-hankkeen keskeistä osaa, mikä heikensi PHC:n kykyä hallinnoida hanketta komission vaatimalla tavalla.

Palestiinan lakia säätävän neuvoston (PLC) tukihankkeet

Palestiinan lakia säätävän neuvoston väliaikaisten toimitilojen rakentaminen

76. Vuonna 1997 komissio sitoi 5 miljoonaa euroa Palestiinan lakia säätävän neuvoston väliaikaisiksi toimitiloiksi tarkoitetun rakennuksen rakentamiseen Ramallahiin. Rahoitussopimuksen hyväksymisen viivästyminen johtui osaltaan siitä, että Palestiinan itsehallintoviranomainen muutti rakennuksen sijaintipaikkaa. Rahoitussopimuksen mukaan hankkeen täytäntöönpanojakso on kaksi vuotta, eli elokuusta 1999 elokuuhun 2001 saakka. Vuoden 1999 lopussa, palestiinalaisviranomaisten kiistettyä asian useita kertoja, kuitenkin havaittiin, että palestiinalaisviranomaiset olivat jo alkaneet rakentaa toiseen paikkaan rakennusta Palestiinan lakia säätävälle neuvostolle osana toista hanketta, jota EU ei rahoittanut. Tämä tekee EU:n hankkeesta tarpeettoman.

Teknisen avun ja tarvikkeiden tarjoaminen Palestiinan lakia säätävälle neuvostolle

77. Toinen korkean profiilin hanke, jossa on kyse teknisen avun ja tarvikkeiden tarjoamisesta PLC:lle ja johon sidottiin 3 miljoonaa euroa, on kärsinyt erityisen pahasti siitä, miten komissio on hoitanut hankintamenettelyjä. Hankkeen täytäntöönpanosta vastaava komission yksikkö osoitti teknisen avun tarjoamista koskevan tarjouspyyntönsä muiden muassa samalle yritykselle, joka oli saman hankkeen valmisteluvaiheessa laatinut tarjouspyynnön sopimusehdot ja hankkeen määrittelykertomuksen lyhytaikaisella teknisen avun sopimuksella; nämä asiakirjat olivat tarjouspyynnön asiakirja-aineiston liitteenä. Niistä viidestä yrityksestä, joille tarjouspyyntö oli osoitettu, tämä oli ainoa joka antoi tarjouksen. Näin ollen tarjouspyyntö peruutettiin.

78. Edellä mainitun konsultin kanssa suoraan tehtyä lyhytaikaista teknisen avun sopimusta jatkettiin tammikuuhun 1997 asti. Sen jälkeen konsultille myönnettiin toukokuusta syyskuuhun 1997 uusi sopimus, joka jälleen tehtiin suoraan(55). Vaikka toteutetut toimet olivat sopimusehtojen mukaisia, kuten konsultti lopullisessa kertomuksessaan totesi, tarkastajien paikan päällä tapaamat PLC:n edustajat ilmoittivat olevansa tyytymättömiä lähinnä siksi, että PLC:tä ei ollut kuultu asiassa.

79. Toinen tarjouspyyntö keskeytettiin helmikuussa 1998 komission varainhoidon valvojan pyydettyä yksiköiltä selvennyksiä, eikä sitä sittemmin koskaan ratkaistu eikä käynnistetty uudelleen. Tarvikkeita koskevaa tarjouspyyntöä ei ole lainkaan käynnistetty. Koska vuoden 1997 jälkeen ei ole tapahtunut edistystä, muut rahoittajat ryhtyivät rahoittamaan toimia, joita alun perin oli suunniteltu tähän EU:n keskeiseen hankkeeseen. Tarkastusajankohtaan, vuoden 1999 loppuun mennessä komissio ei kuitenkaan ollut muotoillut hanketta uudelleen eikä peruuttanut sitä.

Muut hankkeet

80. Palestiinan itsehallintoviranomaiselle terrorismin torjuntaan annettavaa apua koskevan hankkeen(56) täytäntöönpano on ollut monimutkaista ja viivästynyt siksi, että varat tulivat kolmesta eri budjettikohdasta erillisine menettelyineen ja rahoituspäätöksineen.

81. Koska apua saapui hyvin runsaasti ja rahoittajien keskinäinen koordinointi kentällä oli riittämätöntä, täytäntöönpanon käynnistyksen viipeet merkitsivät, että erittäin pienimuotoiset hankkeet, joiden piti saada rahoitusta EU:lta, olivat jo saaneet rahoitusta muilta rahoittajilta tai eivät olleet enää ensisijaisia olosuhteiden muututtua. Tästä seurasi, että hankkeiden yksilöiminen oli tehtävä kahdesti, mikä aiheutti uusia viipeitä ja teknisen avun rahoitusvarojen haaskausta(57). Lisäksi ne voimakkaasti keskitetyt menettelyt, joita nykyään käytetään päätettäessä hankkeiden yksilöimisestä, eivät sovi tällaiseen pienimuotoisia hankkeita sisältävään ohjelmaan(58). Vastuu erittäin pienimuotoisten hankkeiden valintapäätöksestä olisi siirrettävä ECROlle, jotta täytäntöönpano nopeutuisi ja helpottuisi komission valvonnan ja hallinnan kärsimättä.

82. Laajan perusterveydenhoito-ohjelman kohdalla riittämätön valmistelu ja rahoittajien koordinointi johti siihen, että hanke oli jo ennen täytäntöönpanon alkamista jäänyt ajastaan jälkeen ja oli perusteellisen uudelleenmuotoilun tarpeessa.

83. Toisessa hankkeessa komission oli määrä siirtää varoja paikalliselle tilille edellyttäen, että täytäntöönpanoa hoitava palestiinalaiselin esitti tositteet vähintään 80 prosentille edellisen maksuerän käytöstä. Koska kuitenkin maksupyyntöjen käsittely komissiossa vei aikaa (jopa kolme kuukautta), tämä määräys merkitsi, että ennakkovarat oli käytetty loppuun ennen kuin seuraavat maksut saapuivat, joten täytäntöönpanoa hoitava palestiinalaiselin joutui rahoittamaan hanketta ennakolta omista varoistaan yli yhdellä miljoonalla eurolla(59).

KOORDINOINTI MUIDEN RAHOITTAJIEN JA PALESTIINAN ITSEHALLINTOVIRANOMAISEN KANSSA

84. Rahoittajien keskinäisen koordinoinnin rakenteet ja järjestelyt ovat hyvin kehittyneet. Avun koordinointirakenteisiin kuuluvat tilapäinen yhdyskomitea (AHLC), johon kuuluu tärkeimpien rahoittajien johtotason edustajia, ja neuvoa-antava ryhmä (CG), jossa on kaikkien rahoittajien ja YK:n elinten johtotason asiantuntijaedustajia. Paikallistasolla tilapäistä yhdyskomiteaa vastaa yhteinen yhdyskomitea (JLC) ja neuvoa-antavaa ryhmää vastaa paikallinen avun koordinointikomitea (LACC). Lisäksi alakohtaiset työryhmät (SWG) toimivat Palestiinan itsehallintoviranomaisen ja rahoittajien yhteisinä alakohtaisten politiikkojen ja ohjelmien käsittelyfoorumeina, kun taas hankkeiden täytäntöönpanoa käsittelevä työryhmä (TFPI) keskittyy erityisesti täytäntöönpanon rajoitteisiin.

85. Tilapäisessä yhdyskomiteassa komissio otti vuonna 1999 johtavan aseman Palestiinan itsehallintoviranomaisen tuloja, menoja ja rahoittajien antamaa rahoitusta koskevan kolmenvälisen toimintasuunnitelman (TAP) saattamisessa ajan tasalle. Yleisesti ottaen komissio ei kuitenkaan Palestiinassa ole ECROn henkilöstön ponnistuksista huolimatta pystynyt koordinoimaan toimintaa siinä mitassa kuin sen avustusohjelman laajuus edellyttäisi. Vuonna 1999 komissio ei toiminut minkään SWG:n koordinaattorina ("Shepherd")(60). Tämä johtui pääosin edellä kuvatuista organisaation ja hallinnon heikkouksista, erityisesti auktoriteetin puutteesta paikallistasolla ja voimavarapulasta.

86. Komissio on äskettäin parantanut koordinointiaan jäsenvaltioiden kanssa erityisesti maakohtaisten strategia-asiakirjojen ja kansallisten tavoiteohjelmien hyväksymisen osalta. Toiminnallisella tasolla koordinointia jäsenvaltioiden kanssa pitäisi kuitenkin edelleen parantaa ja kehittää esimerkiksi siltä osin kuin on kyse hankkeiden yksilöimistä ja valmistelua sekä täytäntöönpanoon liittyviä erityiskysymyksiä koskevasta molemminpuolisesta tietojenvaihdosta. Tässä suhteessa paikan päällä järjestettävät kokoukset, joissa keskustellaan hankkeista ennen kuin ne esitellään MED-komitealle, ovat toki hyödyllisiä, mutta eivät sinänsä riitä.

87. Koska kokouksissa on puutetta johtavan tason edustajista, komissio ei ole UNRWA:n uudistusprosessissa toiminut laajan rahoitusosuutensa mukaisessa aktiivisessa ja näkyvässä roolissa toisin kuin muut rahoittajat, esimerkiksi EU:n jäsenvaltiot ja Sveitsi.

88. Palestiinan itsehallintoviranomainen arvostaa komission osallistumista sen kehittämiseen. Kuitenkaan koordinointia ei paikalla saatujen tietojen mukaan pidetä vielä yhtä tehokkaana kuin se on muilla rahoittajilla, vaikka koordinointijärjestelmiä parhaillaan parannetaankin ja niihin liittyviä toimia tehostetaan. Tehottomuuden syynä ovat edellä mainitut heikkoudet komission suunnittelussa.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

89. Komission hoitamalla palestiinalaisyhteiskunnan avustusohjelman hallinnolla on ollut myönteiset puolensa ja tuloksensa (ks. kohdat 23 ja 24), ja siihen on kohdistunut huomattavia ulkoisia rajoitteita (ks. kohdat 16-22). Paikallisten olojen erityislaadun ja dynaamisuuden vuoksi täällä vaaditaan vielä enemmän kuin muissa kehitysmaissa riittäviä voimavaroja, hyvää yksiköiden välistä koordinointia, auktoriteetin läsnäoloa kentällä, selkeitä tavoitteita, oikea-aikaisia päätöksiä, tehokkaita järjestelmiä ja toimintamenettelyjä sekä tiivistä valvontaa ja seurantaa. Tässä suhteessa ohjelman vaikutusta ovat kuitenkin vähentäneet rakenteelliset heikkoudet ja puutteet komission ohjelmointi- ja hallintomenettelyissä ja -järjestelmissä, jotka kuuluvat komission vastuualueeseen eivätkä riipu paikallisista rajoitteista (ks. kohdat 28-83). Näitä puutteita ei esiinny ainoastaan Palestiinan avustusohjelmassa, vaan ne haittaavat EU:n yhteistyöpolitiikkaa yleisesti. Ratkaisuja olisi sen vuoksi tarkasteltava yleisemmin komission tämän alan rakenteiden ja menettelyjen uudistamisen näkökulmasta.

90. Komission hoitamassa hallinnossa on toisinaan keskitytty menettelyihin liittyviin yksityiskohtiin, minkä vuoksi rahoitetuista toimista odotettuihin tuloksiin ei ole kiinnitetty tarpeeksi huomiota. Hyvin näkyvien hankkeiden (kuten Gazan eurooppalaisen sairaalan ja Palestiinan lakia säätävälle neuvostolle annettavan teknisen avun) täytäntöönpanossa koetut takaiskut, jotka johtuivat osaksi komission vallassa olevista tekijöistä, ovat vaikuttaneet haitallisesti EU:n kuvaan hyvin tarpeellisen avun hallinnoijana.

91. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee erityisesti seuraavaa:

a) Komission olisi arvioitava painopisteensä uudelleen: joko tällaiseen kunnianhimoiseen ohjelmaan myönnetään riittävät voimavarat (ennen kaikkea riittävästi henkilökuntaa ja tehokkaat hallinnon tietojärjestelmät) tai ohjelma supistetaan hallittavaan laajuuteen, jos käytettävissä olevat voimavarat ovat rajalliset.

b) Nykyisessä ohjelmassa ECROa olisi lujitettava huomattavasti ja sille olisi annettava tuntuvaa toimivaltaa, mukaan lukien rahoitusta koskeva toimivalta. Laajemman toimivallan siirto paikallisille toimistoille on yleisesti tarpeen EU:n yhteistyöpolitiikan tehostamiseksi. Virheellisen hallinnon ehkäisyä ja tarvittaessa paljastamista voitaisiin myös edelleen parantaa lujittamalla varainhoidon valvontaa ECROssa. Nykyisellään se on heikkoa henkilöstön ja teknisten voimavarojen, kuten tietokantojen, puutteen vuoksi. Komission olisi arvioitava henkilöstötarpeensa Palestiinassa ja tarvittaessa aloitettava Israelin kanssa neuvottelut henkilöstömäärän lisäämisestä, kuten ECRO itsekin oli ehdottanut jo vuonna 1996.

c) Hallintojärjestelmissä ja -menettelyissä tarvitaan kiireellisesti järkeistämistä, yksinkertaistamista ja selkeyttämistä, jossa olisi keskityttävä tuloksiin.

d) Kuten muillakin EU:n yhteistyöpolitiikan aloilla, hankkeiden eri vaiheiden nykyinen erillisyys olisi korjattava. Eri yksiköiden välistä koordinointia ja yhteistyötä on parannettava tuntuvasti, jotta voitaisiin yhdistää vastuualueita ja asiantuntemusta, yksinkertaistaa ja nopeuttaa päätöksentekoprosessia sekä reagoida muuttuviin oloihin nopeasti.

e) Hankkeiden valmistelua olisi parannettava tuntuvasti ja hankkeiden jatkuvuus olisi taattava. Nykytilanne, jossa hankkeiden valmistelu on usein liian nopeaa ja pinnallista ja täytäntöönpano näin ollen viivästyy usein, olisi korjattava.

f) Olisi otettava käyttöön mittareita, joiden avulla komissio voisi arvioida omia suorituksiaan asettamiensa tavoitteiden saavuttamisessa.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. ja 12. lokakuuta 2000 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Jan O. Karlsson

presidentti

(1) Yhdistyneiden kansakuntien avustus- ja työelin, joka huolehtii palestiinalaispakolaisista Länsirannalla, Gazan alueella, Jordaniassa, Libanonissa ja Syyriassa.

(2) Neuvoston asetus (EY) N:o 1734/94, annettu 11 päivänä heinäkuuta 1994, rahoitus- ja teknisestä yhteistyöstä miehitettyjen alueiden kanssa (EYVL L 182, 16.7.1994, s. 4).

(3) Vuonna 1998 julkaistussa asiakirjassa komissio laski, että talousarvioon sisältyvä apu henkeä kohti vuosina 1991-1995 oli 258 ecua palestiinalaisille, 23 ecua AKT-maille ja 11 ecua muille Välimeren maille (KOM(97) 715 lopullinen).

(4) Palestiinan itsehallintoviranomaisen suunnittelua ja kansainvälistä yhteistyötä hoitava ministeriö (MOPIC): 1999 Third Quarterly Monitoring Report on Donors' Assistance.

(5) AHLC:n sihteeristö: "Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza", 30.9.1999.

(6) Kertomuksen viittauksissa budjettikohtiin noudatetaan vuoden 1999 talousarviota.

(7) Yhdeksännessä EY:n ja UNRWA:n välisessä yleissopimuksessa (EYVL L 282, 1.11.1996, s. 68) määrättiin 105,9 miljoonasta eurosta vuosille 1996-1998 ja kymmenennessä EY:n ja UNRWA:n välisessä yleissopimuksessa (EYVL L 261, 7.10.1999, s. 36) määrättiin 120,8 miljoonasta eurosta vuosille 1999-2001.

(8) EYVL L 351, 29.12.1998, s. 13.

(9) EYVL L 354, 30.12.1998, s. 14.

(10) Neuvoston asetus (EY) N:o 1488/96, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1996, rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (Meda) taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa (EYVL L 189, 30.7.1996, s. 1).

(11) Nämä kaksitoista budjettikohtaa koskevat ruoka-apua, humanitaarista apua, pakolaisapua, valtioista riippumattomien järjestöjen tukitoimenpiteitä, ympäristöä, apua väestöpolitiikalle ja -ohjelmille, kuntoutusta, ihmisoikeuksia ja demokratiaa, konfliktien ehkäisyä ja tukea rauhanprosesseille.

(12) EYVL C 340, 12.11.1996.

(13) EYVL C 57, 24.2.1997.

(14) Päätöslauselman kohta 21 (EYVL C 175, 21.6.1999, s. 282).

(15) Tehtävässä oli pääosin kyse sen arvioinnista, onko komissio määritellyt välineet oman suorituksensa tyydyttävyyden arvioimiseksi.

(16) CEPT II: "Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Gaza Strip - Final report and annexes", tammikuu 1999, sisältyy komission yksiköiden laatimaan valmisteluasiakirjaan (SEC(1999) 408.

(17) Israelissa päivittäin työskentelevien palestiinalaisten määrän keskiarvo laski 116000:sta noin 30000:een vuosina 1993-1996 (lähde: Maailmanpankki, siteerattu julkaisussa The Economist Intelligence Unit: "Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999-2000").

(18) SEC(98) 1769.

(19) Vuonna 1998 Israelin Palestiinan itsehallintoviranomaisen puolesta perimät ja tälle siirtämät verot ja maksut olivat osuudeltaan 40 % Palestiinan itsehallintoviranomaisen kotimaan tuloista (riippumattoman työryhmän, jonka puheenjohtajana toimi M. Rocard ja johtajana H. Siegman, ulkosuhteiden neuvoston tuella laatima kertomus: "Strengthening Palestinian Public Institutions", 1999).

(20) Vuonna 1998 Israelin Palestiinan itsehallintoviranomaisen puolesta perimät ja tälle siirtämät verot ja maksut olivat osuudeltaan 40 % Palestiinan itsehallintoviranomaisen kotimaan tuloista (riippumattoman työryhmän, jonka puheenjohtajana toimi M. Rocard ja johtajana H. Siegman, ulkosuhteiden neuvoston tuella laatima kertomus: "Strengthening Palestinian Public Institutions", 1999).

(21) Riippumaton työryhmä perustettiin auttamaan Palestiinan itsehallintoviranomaista ja rahoittajayhteisöä uusien palestiinalaisten itsehallintoelinten tehokkuuden ja uskottavuuden parantamisessa.

(22) Erityisesti presidentin ja lakia säätävän neuvoston valinta, hallituksen kokoaminen, julkishallinnon perustaminen ja yleisen järjestyksen ylläpito.

(23) Palestinian General Control Institution, ensimmäinen vuosikertomus, 1996.

(24) Vuonna 1995 sovitussa TAP:ssä määritellään erikseen Palestiinan itsehallintoviranomaisen, Israelin ja rahoittajayhteisön sitoumukset, jotta Länsirannan ja Gazan alueen kehityksen nykyiset rajoitteet voitettaisiin.

(25) 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 7 artikla (EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 2673/1999, 13.12.1999 (EYVL L 326, 18.12.1999, s. 1).

(26) Tekninen apu ja PLC:n väliaikaisten toimitilojen rakentaminen; lopullinen välineistö Gazan eurooppalaiselle sairaalalle; Ramallahin radioasema; MSP III; PDF (PLE/98/06).

(27) DECODE-toiminnan yhteydessä tarpeita on arvioitu yleisellä tasolla, mutta kyseessä oli erityinen toimi, jolla valmisteltiin "huomisen komissiota". Tämä ei vastaa sitä, että hallinnosta vastaavat yksiköt tekisivät säännöllisesti tarvearvioita lisähenkilöstöä koskevien pyyntöjen tueksi osana tavanomaista talousarviomenettelyä.

(28) Esimerkiksi SCR:n varainhoito-, tarjouspyyntö- ja sopimusyksiköt.

(29) Komission edustajalle oli jo myönnetty diplomaattiasema vuonna 1992.

(30) Palestiinan kehitysrahasto (PDF), Yksityisyritysten kehittämiskeskus (CPED).

(31) PHC, tekninen apu tullihallinnolle (PLE/97/11).

(32) Vuonna 1996 komissio tunnusti tarpeen arvioida aiempia kokemuksia ja käsitellä rahoittajien välistä koordinointia näissä asiakirjoissa (muistiinpano nro 11771, 24.7.1996, laatinut PO I B:n vt. pääjohtaja Prat).

(33) Gazan eurooppalainen sairaala, PHC.

(34) Rahdinkäsittelylaitteisto (PLE/99/0217), palestiinalaisten entisten vankien sosiaalinen kuntoutusohjelma (PLE/99/02).

(35) Gazan kiinteän jätteen kiinteytys (PLE/99/01), perusterveydenhoito (PLE/99/0215), palestiinalaisten entisten vankien sosiaalinen kuntoutusohjelma (PLE/99/02).

(36) CPED, MSP I - II, apu Palestiinan itsehallintoviranomaiselle terrorismin torjuntaan.

(37) Esimerkiksi vuosien 1999-2001 yleissopimuksen osalta ensimmäinen vuotta 1999 koskeva siirto tehtiin vasta lokakuun lopussa 1999. Koska komissio on merkittävä UNRWA:n rahoittaja ja koska UNRWA kärsii kroonista pulaa varoista, tällaiset viivytykset aiheuttavat UNRWA:lle hankaluuksia.

(38) Korvamerkitsemiseen liittyvistä kysymyksistä ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukset nro 2/97 humanitaarisesta avusta (EYVL C 143, 12.5.1997, s. 1) ja nro 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (EYVL C 241, 31.7.1998, s. 1).

(39) Perustelut määrärahan nro 53A/99 siirrolle (1999 Notenboom-menettely), SEC(1999) 1608 lopullinen, s. 26.

(40) Gazan eurooppalainen sairaala, CPED, tekninen apu PLC:lle, institutionaalisten valmiuksien parantaminen, apu Palestiinan itsehallintoviranomaiselle terrorismin torjuntaan.

(41) Koulujen rakentaminen, MSP III, tekninen apu PLC:lle, PHC, Gazan eurooppalainen sairaala.

(42) MSP I - II, yliopistotarvikkeet, institutionaalisten valmiuksien parantaminen, koulujen rakentaminen.

(43) MSP I - II, yliopistotarvikkeet.

(44) MSP I - II, MSP III, koulujen rakentaminen, tekninen apu PLC:lle, institutionaalisten valmiuksien parantaminen, PHC.

(45) Yliopistotarvikkeet, OT/96/02a, ja koulujen rakentaminen, OT/96/02b.

(46) Gazan eurooppalainen sairaala, PHC, institutionaalisten valmiuksien parantaminen, perhesuunnittelu.

(47) Koulujen rakentaminen, vaihe II.

(48) Tässä viitataan seuraaviin seikkoihin: yhden rahoitussopimusluonnoksen luonteen muuttaminen rakennuksen viimeistelystä muutostyöksi sekä kysymys siitä, tulisiko tämän rahoitussopimuksen allekirjoittajana olla UNRWA vai Palestiinan itsehallintoviranomainen; erinäisiä muita teknisen avun tehtäviä koskevan yleiskattavan maksusitoumuksen muuttaminen, jotta mukaan saataisiin tekninen apu sairaalan hallinnolle, jolloin sopimus jouduttiin viime hetkellä esittämään uudelleen MED-komitealle; kannan vaihtaminen siitä, pitäisikö sopimuksen tekijänä hallintoryhmän kanssa olla UNRWA vai EU. Tämä kaikki aiheutti lisäviipeitä hallintosopimuksen allekirjoittamiseen.

(49) Voidaan väittää, että hankkeella oli liian monia ja liian kunnianhimoisia tavoitteita.

(50) Kaikki nämä arvostelut perustuivat ECROssa oleviin asiakirjoihin ja keskusteluihin ECTAOn henkilökunnan kanssa.

(51) ECRO oli huomauttanut tästä virallisesti PHC:n hallinnolle maaliskuussa 1996.

(52) Euroopan parlamentin esittelijä huomautti, että USAIDin asuntojen viimeistelytaso oli korkeampi ja kalliimpi kuin komission rahoittamien asuntojen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien näkemät asunnot eivät olleet alueen mittapuun mukaan ylellisiä.

(53) Voidaan perustellusti arvostella sitä, että kertomuksia koskevat määräykset ja komission hoitama hankkeen valvonta eivät mahdollistaneet kustannusvaihteluiden normaalia tunnistamista ja selittämistä.

(54) Nämä asunnot oli myönnetty sovittujen ehtojen ja edellytysten mukaisesti, ja niiden saajat olivat aloittaneet lainojen takaisinmaksun asianmukaisesti.

(55) Näiden sopimusten yhteismäärä on 595009 euroa.

(56) Yhteinen toiminta 97/289/YUTP ja PLE/97/10.

(57) MSP I - II; vuoden 1999 lopussa sama ongelma oli jo nähtävissä myös MSP III:ssa, ennen kuin sen täytäntöönpano oli alkanutkaan.

(58) Tämä koskee myös LRDP:n täytäntöönpanoa, joka ei vuoden 1999 lopussa ollut vielä alkanut.

(59) MSP I - II.

(60) "Shepherd" on rahoittaja, joka toimii kyseisen SWG:n keskeisenä koordinoijana.

Komission vastaukset

YHTEENVETO

1 - 3. Palestiinalaisille annettava apu on ollut ja on edelleen yksi EU:n politiikan painopisteistä.

Siitä lähtien, kun yhteisön apua alettiin myöntää vuonna 1971, ja erityisesti palestiinalaisten kansannousun aikana vuosina 1988-1993, sitä on annettu erittäin epävakaissa ja vaikeissa oloissa.

Alueen vaikeat olot haittasivat yhteisön avustusohjelman toteuttamista.

Poikkeuksellisissa oloissa ohjelmaa oli mukautettava jatkuvasti, ja varoja oli käytettävissä vähän. Avun lisääntyminen ja muutokset ohjelman kohdentamisessa sekä niukat henkilöresurssit johtivat siihen, että neuvoston ja Euroopan parlamentin määrittelemiin tarpeisiin oli vaikea vastata ja niiden vahvistamia periaatteita vaikea noudattaa.

4. Komissio katsoo, että merkittävin tekijä, joka on vähentänyt ohjelman vaikutusta, on ollut henkilöstön puute. Komissio myöntää, että hallinnossa on ollut heikkouksia, jotka johtuvat pääasiassa juuri henkilöstön puutteesta. Komission rakenteita ja järjestelmiä aiotaan muuttaa seuraavasti:

a) Komissio on aloittanut ulkomaanavun ohjelman tarkistamisen osana laajaa komission uudistusta.

b) Komission toimia suoritusmittarien käytön edistämiseksi uudistetaan.

c) Hankkeiden laadintaan ja valmisteluun liittyviä kysymyksiä käsitellään osana kokonaisvaltaista uudistusprosessia.

d) Koordinointia muiden avunantajien ja jäsenvaltioiden kanssa valvotaan edelleen.

JOHDANTO

Euroopan unionin (EU) palestiinalaisyhteiskunnalle antaman avun yhteydet ja tausta

5. Vuonna 1987 otettiin käyttöön uusi budjettikohta Länsirantaa ja Gazan aluetta varten.

6. Neuvosto antoi asetuksen (EY) N:o 1734/94 yhteistyötä säänteleväksi oikeusvälineeksi. Asetuksen mukaan yhteisön on tehtävä rahoitusyhteistyötä ja teknistä yhteistyötä Länsirannan ja Gazan alueen kanssa kauden 1994-1998 kattavan viisivuotisohjelman mukaisesti.

Tilintarkastustuomioistuimen alustavien huomautusten 8 kohdan luvuista käy ilmi, että vuodesta 1994 lähtien yhteisö on ylittänyt selvästi lupaamansa avun määrän.

Tuki on keskittynyt kolmelle alalle: perusrakenteiden kunnostukseen, hallintorakenteiden perustamiseen (johon kuuluu jatkuva tuki kustannusten kattamiseksi koulutusalalla) ja yksityissektorin kehittämiseen.

Ohjelman lainsäädäntö- ja talousarviokehys

8. Yhdistyneiden Kansakuntien avustus- ja työelimelle UNRWA:lle annetaan kyseistä apua edelleen. Yhteisön apua UNRWA:n toimintaan terveys- ja koulutusalalla hallinnoidaan EY:n ja UNRWA:n kolmivuotisilla yleissopimuksilla.

EY:n ja UNRWA:n välisen edellisen yleissopimuksen voimassaolo päättyi vuoden 1998 lopussa. Neuvosto antoi marraskuussa 1998 komissiolle neuvotteluohjeet EY:n ja UNRWA:n välisen kymmenennen yleissopimuksen tekemisestä kaudelle 1999-2001. Neuvottelut UNRWA:n kanssa on saatettu päätökseen, joten yleissopimus voitiin allekirjoittaa ja määrärahat voitiin maksaa syksyn 1999 alussa. Sopimukseen perustuvan avun lisäksi komissio tukee joitakin UNRWA:n erityishankkeita, kuten elintarvikeapua (kehitysyhteistyön pääosasto) ja humanitaarista apua (ECHO) koskevia hankkeita.

OHJELMAAN VAIKUTTAVAT ULKOISET RAJOITTEET

Palestiinan hallintojärjestelmän heikkous

22. Komissio ja muut avunantajat ovat painostaneet Palestiinan itsehallintoviranomaista toteuttamaan korjaavia toimenpiteitä. Palestiinan itsehallintoviranomainen on jo ryhtynyt toimiin lisätäkseen talousarvion toteuttamisen avoimuutta.

KOMISSION HOITAMA OHJELMAN MUOTOILU JA HALLINTO

Talousarvion toteuttaminen

26 - 27. Alueen poliittisen tilanteen ja hankkeiden monimutkaisuuden vuoksi on erityisen vaikeaa arvioida, kuinka nopeasti hankkeet voidaan toteuttaa tai allekirjoitetaanko rahoitussopimuksia ylipäänsä. Epävarmuuden takia myös maksujen todellista määrää on vaikeaa arvioida, mutta viime vuoden ennusteet ovat täsmentyneet.

Henkilöstö

Henkilöstön määrä

Komission keskusyksiköt

29. Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että alueellisessa ja teknisessä yksikössä on henkilöstöpulaa. Myös rahoitusasioita käsittelevissä yksiköissä on liian vähän henkilöstöä. Komissio tunnustaa ongelman ja tarkastelee henkilöstön hankkimista yleensä.

30. Komissio myöntää, että ulkomaanavun ohjelmiin myönnetyt hallinnolliset resurssit ovat puutteellisia. Se on ilmoittanut asiasta budjettivallan käyttäjälle useasti, viimeksi 16. toukokuuta 2000 antamassaan uudistusta koskevassa tiedonannossa.

Paikallinen toimisto

31. Toimisto toimi vuoden 1994 helmikuun ja marraskuun välisenä aikana ilman Israelin viranomaisten lupaa.

33. Komissio lisäsi ECROn henkilöstön määrää vuoden 1996 tarkastuskertomuksen suositusten takia senhetkisten mahdollisuuksien mukaan. Tässä yhteydessä perustettiin yksi A-virkamiehen virka (24.8.1997) ja yksi C-virkamiehen virka (7.1.1997).

Myös toinen teknisen avun paikallisen toimihenkilön (ALAT) virka perustettiin helmikuussa 2000.

Meda-ryhmä

35. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista. Meda-ryhmien tarkoituksena oli tarjota teknisen avun toimihenkilöiden tueksi henkilöstöä eikä korvata nykyistä henkilöstöä tai nykyisiä asiantuntijoita.

Komission on noudatettava voimassa olevia teknisen avun toimistoista annettuja sääntöjä, joiden mukaan sopimukset uusitaan vuosittain. Se katsoo, että teknisen avun toimistojen käyttäminen oli ainoa mahdollisuus täydentää puutteellisia henkilöstöresursseja. Ongelma ei koske ainoastaan Meda-ryhmiä, vaan kaikkia ulkomaanavun toimistoja. Komission yksiköt etsivät parhaillaan ratkaisua asiaan, ja henkilöstöpula on keskeinen osa uudistusehdotuksia ulkomaanavun hallinnoinnissa ja laajemminkin.

36. Komissio on samaa mieltä siitä, että vastaavia viipeitä on vältettävä. Korvaavan asiantuntijan löytämiseen kului aikaa, mutta sopiva ehdokas otti viran vastaan 28. elokuuta 2000.

Organisaatio

38. Komissio on noudattanut tarkasti sääntöjä ja määräyksiä, ja vaikka avoimuus onkin näin lisääntynyt, päätöksenteko on myös vastaavasti hidastunut.

39. Komission uudistuksessa pyritään selkeyttämään vastuunjakoa ja parantamaan koordinointia. Uudistustoimet ovat jo käynnissä (katso kohtien 90-92 vastaukset). Hankkeiden eri vaiheet yhdistetään paremmin, minkä uskotaan selkeyttävän vastuunjakoa.

40. Ilmoituksiin avoimista viroista sisältyvät myös työnkuvaukset. Kullekin henkilöstön jäsenelle laaditaan parhaillaan kattavaa työnkuvausta osana komission uudistusta.

41. Tilintarkastustuomioistuimen huomautus otetaan huomioon komission ulkomaanedustuksen uudistamissuunnitelmassa. Hajauttaminen ja vastuun siirtäminen lähetystöille on keskeinen osa tulevaa uudistusta.

42. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että hajauttaminen voi tapahtua ainoastaan, jos käytössä on asianmukaisia välineitä ja ammattitaitoista henkilöstöä. Etuna on se, että hajauttamisen myötä määrärahojen maksua voidaan valvoa tarkemmin.

Komissio laatii parhaillaan asianmukaista tietojenkäsittelyjärjestelmää. Yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua apua hallinnoivan toimialan tietojärjestelmä CRIS (Common Relex Information System) tarjoaa lähetystöille tietoja eri hankkeiden rahoituksesta.

Strategia ja suunnittelu

43. Palestiinan itsehallintoviranomainen on vuodesta 1997 laatinut Maailmanpankin tuella Palestiinan kehityssuunnitelmaa, joka on kansainvälisen rahoittajayhteisön strategian perusta. Suunnitelmaa lujittamalla Palestiinan itsehallintoviranomaisen vastuuta maan kehityksestä voidaan lisätä.

Euro-Välimeri-kumppanuuden perustana ovat kehityssuunnitelma, suunnittelun ja kansainvälisen yhteistyön ministeriön viralliset ja epäviralliset kuulemiset sekä E4-strategia.

Länsirannan ja Gazan alueesta laadittiin vuosiksi 2000-2006 maakohtainen strategia-asiakirja (CSP), jotta yhteisön toimielimille, jäsenvaltioille ja muille avunantajille voitiin antaa yksityiskohtainen selvitys komission pitkän aikavälin kehitysstrategiasta.

Keskipitkällä aikavälillä on laadittava kolmivuotiset kansalliset tavoiteohjelmat (NIP) Meda-asetuksen edellyttämällä tavalla. Kauden 2000-2002 kattava asiakirja on saatu valmiiksi.

Lyhyellä aikavälillä komissio on laatinut vuosittaisen rahoitussuunnitelman uudesta Meda-asetuksesta antamansa ehdotuksen mukaisesti. Suunnitelma on laadittu suunnittelun ja kansainvälisen yhteistyön ministeriön kanssa käytyjen keskustelujen ja kuulemisten perusteella.

44 - 45. On totta, että NIP:eissä ei määritelty suoritusmittareita, vaan mittarit määriteltiin hanke- ja ohjelmakohtaisesti. Ohjelmien ja hankkeiden toteuttamisesta saadut kokemukset otettiin asianmukaisesti huomioon vuosien 2000-2002 NIP:ejä laadittaessa ja uusia hankkeita kehitettäessä.

46. Komissio on samaa mieltä siitä, että hallintorakenteiden perustamisessa saavutettu edistys on ollut tähän mennessä vähäistä. Muun muassa tästä syystä komissio rahoitti "Strengthening Palestinian Public Institutions" -kertomuksen. Kertomuksen tuloksia on vielä liian aikaista arvioida, sillä se saatiin päätökseen vasta vuoden 1999 kesällä.

Komission osallistuminen vaaleihin oli keskeinen edellytys Palestiinan lakia säätävän neuvoston (PLC) perustamiselle. Komission mielestä avun antamisessa PLC:lle onnistuttiin erityisen hyvin.

47. Tarve parantaa hankkeiden suunnittelua ja valmistelua on tunnistettu, ja sitä käsitellään käynnissä olevassa uudistusprosessissa. Hankesuunnitelma on laadittu.

Hankkeiden valmistelu: riskien, rajoitteiden ja menettelytapoihin liittyvien näkökohtien ottaminen huomioon

48. Gazan eurooppalaista sairaalaa ja Palestiinan asuntoneuvostoa koskevat hankkeet käynnistettiin vuosina 1990 ja 1991. ECRO luotiin vasta vuonna 1994, jolloin Palestiinan itsehallintoviranomainen perustettiin, eikä sitä ennen ollut virallista tahoa, joka olisi vastannut kehitysstrategian määrittelemisestä ja rahoittajayhteisön kanssa toteutettavasta koordinoinnista. Komissio toteuttaa toimivaltansa rajoissa toimia ongelman ratkaisemiseksi eli laatii kolmivuotista hankesuunnitelmaa.

49. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset ovat oikeutettuja. Ulkosuhteista vastaavan yksikön käynnissä olevalla uudistamisella nopeutetaan ongelman ratkaisua.

50. Tehokkaan koordinoinnin ja jossain tapauksissa komission voimavarojen tuhlauksen ongelmaa ei ole helppo ratkaista, kun otetaan huomioon avun laajuus ja toimintaan osallistuvien avunantajien suuri määrä sekä Palestiinan itsehallintoviranomaisen institutionaaliset heikkoudet.

51. Komissio toteutti mahdollisuuksien mukaan perusteellisen arvion niiden hankkeiden riskeistä ja rajoitteista, jotka tilintarkastustuomioistuin oli tutkinut.

52 - 53. Varaamalla määrärahoja tiettyyn tarkoitukseen komissio pystyy vastaamaan Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden pyyntöihin antaa yksityiskohtaisia tietoja siitä, kuinka varoja on käytetty. Tällaisia pyyntöjä on esitetty erityisesti sen jälkeen, kun Palestiinan avustusohjelmia käsiteltiin tiedotusvälineissä kielteiseen sävyyn.

Siihen, että neuvottelut UNRWA:n kanssa saatettiin päätökseen myöhässä, on useita syitä, kuten kireä ilmapiiri, joka johtui Libanonin UNRWA:n lokakuussa 1998 tekemistä petossyytöksistä. Määrärahojen varaaminen tiettyyn tarkoitukseen aiheutti sekaannuksia ja viipeitä EY:n ja UNRWA:n välisen kymmenennen yleissopimuksen tekemisessä, mutta kaikki tarvittavat toimet toteutettiin yleissopimuksen selkeyttämiseksi ja sen avoimuuden lisäämiseksi verrattuna edeltäviin yleissopimuksiin muun muassa ottamalla käyttöön maksuaikatauluja ja selkeitä raportointimenetelmiä. Jäsenvaltiot ja UNRWA ovat ilmoittaneet olevansa asiasta samaa mieltä.

53. Paikallisen maaseudun kehittämisohjelman tapauksessa EY:n rahoitukselle tarkoitettu erillinen kirjanpitojärjestelmä mahdollistaa täyden avoimuuden ja vastuullisuuden, ja sen ansiosta komissio voi seurata EY:n varoilla rahoitettuja toimia.

Suoritusmittarit

54. Komissio on samaa mieltä siitä, että suoritusmittareiden käytöllä hankkeiden hallinnointia voitaisiin parantaa. Komissiossa viimeisten kahden vuoden aikana toteutetun uudelleenjärjestelyn vuoksi tämä tehtävä on vaikeutunut. Komissio aikoo kuitenkin toteuttaa uusia toimia asian hyväksi ulkomaanavun hallinnoinnin uudistusta koskevan tiedonannon jälkeen.

Hankkeiden täytäntöönpano

Toiminnan ja reaktioiden ajoitus

56. Ulkomaanavun yhteisen toimialan aloitettua täysipainoisen toimintansa vuoden 1999 puolivälissä tarjouskilpailuihin ja maksuihin kulunut aika on lyhentynyt huomattavasti. Myös hankkeiden täytäntöönpano on kokonaisuudessaan parantunut.

Julkiset hankinnat

57. Jatkossa tehokkuutta lisätään ulkomaanavun tarjouskilpailumenettelyjä koskevan ohjekirjan avulla. Vuoden 2000 puolivälissä ainakaan keskitetyt tarjouskilpailut eivät olleet viivästyneet tarpeettomasti. Viipeitä saattaa kuitenkin ilmetä tarjouskilpailujen käynnistämisvaiheessa ja tarjouskilpailun käynnistämisestä sopimuksen tekemiseen kuluvan ajanjakson aikana, jos resurssit eivät ole riittävät.

Hankintamenettelyt ovat tarkoituksellisesti tiukat, jotta vältetään erimielisyydet, jotka saattavat aiheuttaa viipeitä. Menettelyjä on myös noudatettava asianmukaisesti.

58. Tarjouskilpailumenettelyjen viipeet johtuivat henkilöstöpulasta.

Komission päätös perustaa ulkomaanavun yhteinen toimiala tehtiin osittain näiden ongelmien ratkaisemiseksi. Sen jälkeen, kun ulkomaanavun yhteinen toimiala aloitti täysipainoisen toimintansa vuoden 1999 puolivälissä, tarjouskilpailuihin kulunut aika on lyhentynyt. Monissa hankkeissa tarjouskilpailuun varattua keskimääräistä 6-9 kuukauden määräaikaa on noudatettu, ja tällaisia hankkeita on yhä enemmän.

Viipeitä tapahtuu edelleen syistä, joihin komissio ei voi vaikuttaa ja joita ovat esimerkiksi sopimuksen allekirjoittamiseen kuluva aika tai aika, joka Palestiinan itsehallintoviranomaiselta kuluu hyväksymiseen.

59. Ulkomaanavun yhteisen toimialan perustamisella komissio on onnistunut vähentämään viipeitä merkittävästi. Koordinointi ECRO:n ja keskusyksiköiden välillä sekä yksiköiden välillä on parantunut huomattavasti. ECRO on esittänyt tyytyväisyytensä tähän asiaan. Esimerkkinä koordinoinnin parantumisesta on äskettäin perustettu viisumeita käsittelevä yksiköiden välinen ryhmä, jonka ansiosta rahoitusehdotuksen luonnoksen hyväksymisaika on lyhentynyt kahteen viikkoon.

Valvonta ja kertomukset

60. Käyttämällä hyväksi taulukkolaskentaohjelmia on voitu luoda perusseurantaohjelma. Lisäksi on tehty lukuisia uudistuksia, jotta tietoa olisi helpommin saatavilla, sekä laadittu kohdennettu suunnitelma hallintotietojärjestelmien käyttämiseksi.

61. Hankkeista ei ole olemassa yhtä ainoaa luetteloa. Tämä johtuu siitä, että yhteisön rahoitus suoritetaan eri budjettikohdista. Joissakin hankkeissa, erityisesti kansalaisjärjestöjen kanssa yhteisesti rahoitettavissa hankkeissa, komissiota kuullaan hankkeen alussa, ja se saa määräajoin yhteenvetotaulukkoja.

Komissio on samaa mieltä siitä, että hallintotietojärjestelmiä voitaisiin parantaa, ja ongelman ratkaisemiseksi työskennellään parhaillaan.

HUOMIOT TUTKITUISTA HANKKEISTA

Gazan eurooppalainen sairaala

66 - 68. Tässä hankkeessa komission oli tarkoitus osallistua ainoastaan sairaalan rakentamiseen ja laitteistamiseen. UNRWA:n tehtävänä oli vastata muista asioista.

Sairaala saatiin lähestulkoon (97-prosenttisesti) valmiiksi vuonna 1996 komission aktiivisella osallistumisella. Tuolloin ei ollut odotettavissa, että komissio osallistuisi lainkaan sairaalan toimintaan liittyviin järjestelyihin. Tämä tuli ajankohtaiseksi vasta kun kävi ilmi, että asiasta vastaavat viranomaiset eivät pystyneet täyttämään velvollisuuksiaan saattaa sairaala toimintakuntoon ja johtaa sitä.

67. Tilintarkastustuomioistuimen kuvailema tapahtumasarja osoittaa joustavuutta ja mukautumiskykyä.

68. Komissio allekirjoitti rahoitussopimuksen uudistustöitä varten 20. heinäkuuta 1999. UNRWA allekirjoitti sen 11. tammikuuta 2000.

Palestiinan asuntoneuvosto (PHC)

73. Hankesopimuksen voimassaolo on päättynyt ja varat vapautettiin kesäkuussa 2000. Lisärahoitusta koskevia PHC:n ehdotuksia on pidettävä uusina hankkeina, jotka käsitellään tavanomaisia menettelyjä noudattaen.

75. Rahoitussopimusten vakiotekstiä on tarkistettu ja sen laatua on parannettu.

Tarjouskilpailu epäonnistui, koska PHC rikkoi tarjouskilpailumenettelyä. PHC on torjunut komission tämän jälkeen esittämät ratkaisuehdotukset.

Palestiinan lakia säätävän neuvoston (PLC) tukihankkeet

Palestiinan lakia säätävän neuvoston väliaikaisten toimitilojen rakentaminen

Teknisen avun ja laitteiden tarjoaminen Palestiinan lakia säätävälle neuvostolle

76 - 77. Hanke on tästä syystä peruutettu ja varat vapautettu kesäkuussa 2000.

77 - 79. Hanketta ollaan peruuttamassa.

Muut hankkeet

81. Kunnallisen tukiohjelman kolmannen vaiheen (MSP III) tapauksessa rahoitussopimuksessa määritellyt hankkeet olivat ainoastaan suuntaa-antavia. Hankkeen valmisteluvaiheessa ei vielä ole välttämätöntä laatia tarkkaa luetteloa erittäin pienimuotoisista hankkeista, joita rahoitetaan osana kyseistä hanketta.

Konsultit ja Palestiinan kehityksen ja jälleenrakentamisen talousneuvosto (PECDAR) päivittävät näiden hankkeiden luettelon heti konsulttien aloitettua työnsä.

Paikallista maaseudun kehittämisohjelmaa (LRDP) on toteutettu täysipainoisesti helmikuusta 2000.

Paikalliseen maaseudun kehittämisohjelmaan liittyvien erittäin pienimuotoisten hankkeiden hyväksyminen ei kuulu komission päätoimipaikan tehtäviin. Ne hyväksyy hankkeen hallintokomitea, joka toimii rahoituspäätöksistä vastaavana viranomaisena. Hallintokomitean hyväksymät hankkeet sisällytetään työohjelmaan ja kustannusarvioihin, jotka toimitetaan komission päätoimipaikkaan hyväksyttäväksi. Päätoimipaikan edellytetään hyväksyvän pääasiassa toteutusta koskevat tekniset, rahoitukselliset ja hallinnolliset näkökohdat, ei hankkeiden valikoimaa.

82. Päävastuu avunantajien koordinoinnista on Palestiinan terveysministeriöllä. Hanke on nyt peruutettu, ja uudelleenmuotoiltu hanke on valmisteilla.

KOORDINOINTI MUIDEN RAHOITTAJIEN JA PALESTIINAN ITSEHALLINTOVIRANOMAISEN KANSSA

85. Komission pyrkimystä toimia näkyvässä asemassa on vaikeuttanut muun muassa resurssien puute. Muut osapuolet, erityisesti Yhdysvallat, ovat lisäksi vastustaneet komission pyrkimystä päästä johtavaan asemaan kansainvälisen tuen koordinoinnissa.

86. Koordinointia jäsenvaltioiden kanssa voitaisiin vielä parantaa. Ennen hankkeen esittelemistä MED-komitealle Euroopan komission edustusto pitää jäsenvaltioiden kanssa tiedotuskokouksia. Koordinoinnin avulla aikaansaatavat tulokset ovat rajalliset erityisesti silloin, kun pääkaupunkien ja paikallisten edustustojen välillä on mielipide-eroja. Päätökset tehdään määräenemmistöllä, mikä voi johtaa tilanteeseen, jossa yhden tai useamman jäsenvaltion mielipide ei näy lopullisessa hankesuunnitelmassa.

87. UNRWA:n uudistusprosessi liittyy sen sisäisiin toimintoihin ja siihen, miten se reagoi jatkossa avunantajien tarpeisiin. Komission olisi tärkeänä avunantajana osallistuttava aktiivisesti tähän uudistusprosessiin, ja sen on oltava edustettuna asianmukaisella tasolla.

88. Komissio on lujittanut koordinointiaan Palestiinan itsehallintoviranomaisen kanssa, ja se aikoo tehdä näin myös jatkossa. Suunnittelusta ja kansainvälisestä yhteistyöstä vastaavan ministeriön kanssa on aloitettu aktiivisempi ja tiiviimpi koordinointi. Lokakuun 1999 jälkeen Brysselissä on pidetty kaksi koordinointikokousta (4. marraskuuta 1999 ja 24. tammikuuta 2000), joissa käsiteltiin hankkeiden täytäntöönpanoa. Ministeriö on jo esittänyt tyytyväisyytensä näihin toimiin.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

89. Komission näkemyksenä on edelleenkin luoda vapaaseen, pluralistiseen yhteiskuntaan perustuva Palestiinan valtio, jolla on menestyvä talous. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille komission työtä Palestiinassa vaikeuttaneet erityiset ja huomattavat rajoitukset, mutta tekee päätelmän, jonka mukaan rakenteelliset heikkoudet komission sisäisissä järjestelmissä ovat heikentäneet ohjelman vaikutusta. Komission näkemyksen mukaan hankkeiden hallinnon suurimpana ongelmana on henkilöresurssien puute.

Komissio on jo aloittanut ulkomaanavun ohjelmansa hallinnon tarkistamisen osana komission laajempaa uudistamista. Tilintarkastustuomioistuimen esittämät, raporttia koskevat suositukset otetaan kokonaisuudessaan huomioon. Uudistuksen tarkoituksena on edistää monivuotista ohjelmointia, uudistaa komitologiajärjestelyjä sekä yhdistää hankkeiden eri vaiheet määrittelystä täytäntöönpanoon. Yhteisön tuen täytäntöönpanoa hallinnoimaan perustetaan uusi elin, ja tämän myötä hankkeiden eri vaiheiden hallinnointi tapahtuu aiempaa paikallisemmalla tasolla hajauttamisen ansiosta.

90. Komissio haluaa korostaa a) että ulkomaanapuun sovelletut menettelyt ovat jatkuvasti laajentuneet ja monimutkaistuneet ja b) että komissiota on aiemmin arvosteltu siitä, ettei se ole noudattanut näitä menettelyjä huolellisesti. Komission tavoitteena on kuitenkin saavuttaa tulokset, joita rahoitetuilla toimilla on haluttu saada aikaan. Gazan sairaalan hankkeessa esiintyi viipeitä, mutta ne johtuivat silloisista poliittisista oloista. Tilanne alueella on muuttunut huomattavasti vuodesta 1991, jolloin Gazan eurooppalaisen sairaalan rakentaminen aloitettiin, ja se muuttuu jatkuvasti. Komissio piti hankkeen käynnissä. Komissio ei ehkä kuitenkaan ole tuonut riittävästi esille ratkaisevaa asemaansa hankkeen epäonnistumisen estämisessä.

91. a) Keskeisenä aiheena kaikissa komission 16. toukokuuta 2000 julkistetuissa uudistussuunnitelmissa on kohdistaa niukat varat keskeisimpiin toimintoihin. Tulevaisuudessa ulkosuhteiden ja kehitysyhteistyön pääosastojen maalinjat keskittyvät ohjelmointiin, eli varojen alakohtaista jakautumista koskeviin strategisiin päätöksiin, joita tehdään käymällä tiivistä vuoropuhelua edunsaajamaiden kanssa. Jäsenvaltiot panostavat tulevaisuudessa erittäin pienimuotoisten hankkeiden sijaan toimiin ja strategioihin.

b) On ehdotettu sellaisen uuden elimen perustamista, joka vastaisi EY:n avun täytäntöönpanosta. Sen avulla täydennettäisiin erittäin vaikeaa henkilöstövajetta, ja näin komission tehtävien suorittamisessa ei oltaisi riippuvaisia ulkopuolisista konsulteista, kuten nykyään. Euroopan komission edustustoa on vahvistettava merkittävästi.

Mahdolliset keskustelut Israelin kanssa Euroopan komission edustustosta ja erityisesti sen asemasta, henkilöstön määrästä ja sijainnista riippuvat Israelin ja Palestiinan välisestä lopullisesta poliittisesta ratkaisusta. Komissio voi vaikuttaa jonkin verran asioiden huonoon hallinnointiin, ja se voi jopa parantaa ECRO:n valvontamekanismia. On kuitenkin huomattava, että muiden tärkeiden toimijoiden, esimerkiksi Gazan sairaalan tapauksessa Yhdistyneiden Kansakuntien, suorittama hallinnointi tai huono hallinnointi on sen valvonnan ulkopuolella.

c) Lisää toimia toteutetaan järjestelmien ja menettelyjen järkeistämiseksi yleensä. Meda-asetuksia on tarkistettu syyskuussa 2000. Komission ehdotukset, joiden tarkoituksena on yksinkertaistaa menettelyjä, eivät vielä ole saaneet jäsenvaltioilta myönteistä vastaanottoa MED-komiteassa.

Sopimusmenettelyjä koskeva uusi ohjekirja on ollut käytössä vuoden 2000 alusta. Nämä menettelyt ovat pakostakin hiukan monimutkaisia, jotta vältetään perusteettomat valitukset tai oikeudelliset kiistat, jotka saattavat aiheuttaa viipeitä. Muita menettelyjä, kuten maakohtaisten strategioiden, kansallisten tavoiteohjelmien ja vuosittaisten työohjelmien hyväksymistä koskevia menettelyjä on kuitenkin tarkoitus tarkastella niiden yksinkertaistamiseksi. Uudistamalla tämän lisäksi ulkomaanedustustoja tulosten pitäisi parantua.

d) Komissio on jo päättänyt, että hankkeiden eri vaiheita yhdistetään. Useimpia EY:n avustusohjelmia, myös Palestiinaa koskevia ohjelmia, hallinnoi tulevaisuudessa uusi elin, joka vastaa kaikista hankkeen vaiheista määrittelystä täysimääräiseen täytäntöönpanoon. Nykyinen ulkomaanavun yhteinen toimiala muutetaan toimistoksi, joka raportoi ulkosuhteista vastaavien komission jäsenten neuvostolle. Tämän elimen oikeus- ja talousarviokehyksen lopullinen muoto riippuu ulkoistamista koskevista laajemmista keskusteluista, jotka ovat osa komission laajempia uudistustoimia, sekä ensimmäisen vaiheen asianmukaisesta arvioinnista. Uuden yksikön ansiosta komissio voi säilyttää täyden hallinnan ulkomaanavun myöntämisestä.

e) Maalinjoilla ja ulkomaanavun yhteisessä toimialassa otetaan käyttöön uudet työskentelytavat, ja ohjelmoinnin johdonmukaisuutta ja laatua seurataan tiiviisti. Arviointi asetetaan aiempaa huomattavasti tärkeämpään asemaan.

f) Kaikkiin rahoitusehdotuksiin tavallisesti liitettävässä viitekehyksessä määrätään erityisesti objektiivisesti tarkistettavista mittareista. Koska hankkeiden valmistelu- ja suunnitteluvaiheessa ei kuitenkaan ole riittävästi henkilökuntaa ja aikaa yksityiskohtien tutkimiseen, mittarit todellakin ovat joskus puutteellisia. Komission 16. toukokuuta 2000 tekemässä päätöksessä, joka koskee ulkomaanavun ohjelmien uudistamista, säädetään erityisesti sekä menetelmien että koulutusjärjestelmien lujittamisesta edelleen. Viimeisten kahden vuoden aikana komissio on laajentanut huomattavasti hankkeiden valmisteluun liittyvää koulutusta päätoimipaikan ja kentällä toimivien työntekijöiden keskuudessa ja myös kumppanina toimivien hallitusten virkamiesten keskuudessa.