2002/937/EY: Komission päätös, tehty 10 päivänä heinäkuuta 2002, tukiohjelmasta, jonka Suomi on toteuttanut Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden tukemiseksi (tiedoksiannettu numerolla K(2002) 2410) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)



Virallinen lehti nro L 329 , 05/12/2002 s. 0022 - 0029



Komission päätös, tehty 10 päivänä heinäkuuta 2002, tukiohjelmasta, jonka Suomi on toteuttanut Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden tukemiseksi (tiedoksiannettu numerolla K(2002) 2410) (Ainoastaan suomen- ja ruotsinkieliset tekstit ovat todistusvoimaiset) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (2002/937/EY) EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan, ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan, on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1), sekä katsoo seuraavaa: I MENETTELY (1) Suomen viranomaiset ilmoittivat komissiolle 15 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä EUEC020-284 (kirjattu numerolla SG A/38 452) ohjelmasta Ahvenanmaalla toimivien niin sanottujen captive-vakuutusyhtiöiden tukemiseksi. Suomi ilmoitti asiasta myöhässä, sillä toimenpide oli ollut voimassa vuodesta 1993, joten ilmoituksen ei voitu katsoa olevan EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukainen. Suomi toimitti komissiolle lisätietoja 15 päivänä lokakuuta 1998, 5 päivänä helmikuuta 1999 ja 2 päivänä kesäkuuta 1999 päivätyillä kirjeillä. Komissio lähetti 13 päivänä heinäkuuta 2000 Suomen viranomaisille uuden kirjeen (D/53 912), jossa pyydettiin vahvistamaan, ettei kyseistä valtiontukitoimenpidettä ollut koskaan sovellettu. Suomen viranomaiset vastasivat 25 päivänä elokuuta 2000 päivätyllä kirjeellä EUEC096-217 (A/37 109), jossa ne vahvistivat, ettei kyseistä valtiontukitoimenpidettä ole sovellettu sen tultua voimaan. (2) Komissio ilmoitti Suomelle 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (SG 2001 D/289 763), että se oli päättänyt aloittaa tuen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. Suomi lähetti huomautuksensa 9 päivänä elokuuta 2001 päivätyllä kirjeellä EUEC206-94. (3) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä. (4) Komissio ei ole saanut huomautuksia asianomaisilta. II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA 1. Toimenpiteen tausta (5) Kyseisen toimenpiteen otti Suomessa käyttöön Ahvenanmaan maakunta soveltaakseen sitä omalla alueellaan. Ahvenanmaalla tuli voimaan 9 päivänä joulukuuta 1993 Ahvenanmaan maakunnan kunnallisverolain (Kommunalskattelag för landskapet Åland) muutos (ÅFS 109/93). Muutoksen nojalla captive-vakuutusyhtiöille, jotka täyttävät tietyt edellytykset, myönnetään huojennus maakunnassa tavanomaisesti sovellettavasta yhteisöverosta. Muutoksen hyväksymishetkellä veroetu vastasi 10:tä prosenttiyksikköä. Captive-vakuutusyhtiöt maksoivat alhaisempaa yhteisöveroa tuolloin voimassa olleen tavanomaisen 25 prosentin veron sijaan. (6) Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden nauttima nettoetu on muuttunut vuosina 1995, 1996 ja 1998 tavalla, joka vastaa toimivaltaisten viranomaisten tavanomaisen yhteisöveron suuruuteen tekemiä muutoksia. (7) Tämän päätöksen kohteena on kyseinen Ahvenanmaan maakunnan kunnallisverolain muutos ja sitä seuranneet muutokset. 2. Edellytykset (8) Alun perin, 9 päivänä joulukuuta 1993 tehdyn lain muutoksen mukaisesti Ahvenanmaalla toimivat captive-vakuutusyhtiöt voivat saada veroedun ainoastaan, jos seuraavat ehdot täyttyivät: a) kaikki yhtiön osakkeet tai osuudet ovat saman ulkomaisen omistajan omistuksessa; b) vakuutuksenottajana yhtiössä voi olla ainoastaan yhtiön omistaja tai sen tytäryhtiö; ja c) yhtiön päivittäisestä toiminnasta vastaa osakeyhtiö, joka harjoittaa elinkeinoilmoitusta tai toimilupaa edellyttävää liiketoimintaa Ahvenanmaan maakunnassa. 3. Alkuperäiseen toimenpiteeseen tehdyt muutokset, jotka ovat tämän valtiontukimenettelyn kannalta merkityksellisiä (9) Toimenpiteeseen tehtiin ensimmäinen muutos vuonna 1995 (ÅFS 82/95), kun sen soveltamisalaan lisättiin kotimaisten omistajien omistuksessa olevat captive-vakuutusyhtiöt, jotka eivät aikaisemmin kuuluneet toimenpiteen piiriin. (10) Suomen yhteisövero nousi 28 prosenttiin vuonna 1996. Tuolloin captive-vakuutusyhtiöille myönnettävän edun suuruutta korotettiin (toinen muutos) 10 prosentista 11,2 prosenttiin (ÅFS 40/96). (11) Vuonna 1998 järjestelmään tehtiin kolmas muutos (ÅFS 17/98), jonka mukaan edun suuruus pienennettiin 10 prosenttiyksikköön (kolmas muutos). Tällä muutoksella Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden maksaman yhteisöveron suuruudeksi tuli 18 prosenttia. Tämän jälkeen toimenpidettä ei ole muutettu. III EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 88 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISEN MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT (12) Tarkastellessaan Suomen esittämiä tietoja vuosina 1995, 1996 ja 1998 tehdyistä muutoksista EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(3) 6 artiklassa säädetyn alustavan arvion yhteydessä komissio katsoi, että toimenpide saattaa olla ilmoittamatta jätettyä valtiontukea. Epäilykset johtuivat ennen kaikkea siitä, että sen jälkeen, kun Suomi liittyi Euroopan unioniin, toimenpiteeseen tehdyt muutokset ovat EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja ilmoitettavia tapahtumia. (13) Koska toimenpide näytti olevan toimintatukea, komissio esitti epäilyjä sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Komission vakiintuneen käytännön mukaan tällaisen tuen ei voida katsoa helpottavan tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä. (14) Näillä perusteilla komissio aloitti EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn. IV SUOMELTA SAADUT HUOMAUTUKSET 1. Tausta (15) Komissio sai Suomen esittämät huomautukset 9 päivänä elokuuta 2001 päivätyllä kirjeellä EUEC206-94 (kirjattu komissiossa 13 päivänä elokuuta 2001 numerolla SG (2001) A/9179). (16) Suomi korosti, että Ahvenanmaan itsehallintoasemasta säädetään perustuslain tasolla ja että se on laajasti tunnustettu kansainvälisen oikeuden piirissä, minkä osoituksena on myös liittymissopimukseen sisällytetty pöytäkirja N:o 2 Ahvenanmaasta. (17) Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 5 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnalle tulosta perittävää lisäveroa ja tilapäistä ylimääräistä tuloveroa sekä elinkeino- ja huviveroja, maakunnalle perittävien maksujen perusteita sekä kunnalle tulevaa veroa. (18) Ahvenanmaata koskeva verotoimenpide hyväksyttiin kunnallisverotuksen puitteissa ja sisällytettiin Ahvenanmaan maakunnan kunnallisverolain (ÅFS 37/93) 4a §:ään. (19) Suomen viranomaisten mukaan Ahvenanmaan talous perustuu melko suppeaan joukkoon elinkeinoelämän aloja. Maakunnan saariasema aiheuttaa rakenteellisia ongelmia, jotka helposti heikentävät Ahvenanmaan yritysten kilpailukykyä. Vakuutus- ja rahoituspalvelut sopivat hyvin Ahvenanmaalle, sillä näihin aloihin ei saariasema vaikuta samassa määrin kielteisesti. (20) Suomen viranomaiset korostivat, että toimenpiteen tullessa voimaan vuonna 1993 Ahvenanmaan taloudessa vallitsi lama ja työttömyys oli korkealla. (21) Suomen viranomaisten mukaan vuonna 1995 tehty muutos, jolla toimenpiteen soveltamisalaa laajennettiin koskemaan myös muita kuin ulkomaisia omistajia, oli vähäpätöinen, sillä oli seurauksia ainoastaan kansallisella tasolla eikä se merkitse, että kyseisen verotoimenpiteen asema voimassa olevana tukena olisi muuttunut (siinä tapauksessa, että komissio katsoo toimenpiteen olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea). (22) Lisäksi Suomen viranomaiset kuvailivat yksityiskohtaisesti alkuperäiseen muutokseen vuonna 1996 tehtyjä muutoksia, joilla veronalennuksen määrä nostettiin 11,2 prosenttiyksikköön sekä vuoden 1998 muutosta, jolla veronalennus palautettiin 10 prosenttiyksiköksi. (23) Vuoden 1998 jälkeen käyttöönotetut tavanomaisen yhteisöveron muutokset ovat välillisesti merkinneet muutoksia myös captive-vakuutusyhtiöiden maksamaan veroon. Kyseessä olevan verotoimenpiteen perusteella tällainen yhtiö on verovuonna 2001 velvollinen maksamaan 19,3975 prosenttia yhteisöveroa. 2. Suomen viranomaisten arviointi toimenpiteen tukiluonteesta (24) Suomi korostaa sitä, että Ahvenanmaata on tarkasteltava erillisenä lainkäyttöalueena, sillä Ahvenanmaan maakuntapäivillä on asianomaisilla aloilla yksinomainen lainsäädäntövalta. (25) Ensiksi Suomi väittää, että captive-vakuutusyhtiöiden tavanomaista alhaisempi verokanta ei vääristä eikä vaaranna kilpailua suosimalla mitään yritystä tai tuotannonalaa eikä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Toimenpide ei vaikuta vakuutusyhtiöiden väliseen kilpailuun, sillä veroedusta hyötyvät yritykset voivat vakuuttaa ainoastaan omat omistajansa tai tytäryhtiönsä. Suomen viranomaisten mukaan asialla ei ole vaikutusta kilpailuun vakuutusmarkkinoilla, sillä captive-vakuutusyhtiö yleensä jälleenvakuuttaa itsensä kyseisillä markkinoilla. (26) Suomen viranomaisten mukaan veronalennus voidaan myöntää toimialasta riippumatta mille tahansa luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jos se omistaa captive-vakuutusyhtiön, jonka kautta se vakuuttaa riskinsä. Alennettua verokantaa sovelletaan ainoastaan, jos captive-vakuutusyhtiö vakuuttaa omistajansa tai tytäryhtiönsä yhtiöihin sovellettavien säännösten mukaisesti. Tällaisiin yhtiöihin sovellettava toimenpide muodostaa näin ollen pelkästään yritysten verotusta koskevan toimenpiteen. (27) Jotta captive-vakuutusyhtiölle voidaan myöntää kyseinen veroetu, sillä ja sen omistajilla on oltava läheinen yhteys, ja niitä on sen vuoksi tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena. Suomi väittää, että koska taloudellinen etu kyseisestä verotustoimenpiteestä koituu captive-vakuutusyhtiön omistajien hyväksi ja ne voivat toimia millä tahansa toimialalla, verotoimenpidettä on pidettävä luonteeltaan yleisenä eikä sen voida katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (28) Suomen mukaan Ahvenanmaalla sovellettavaa toimenpidettä ei voida pitää valikoivana, sillä siinä ei määritellä mitään omistajien toimialaa koskevia vaatimuksia. (29) Lisäksi Suomi väittää, että toimenpide ei ole valikoiva alueellisesta näkökulmasta, sillä Ahvenanmaa on itsehallintoalue ja muodostaa muusta Suomesta erillisen lainkäyttöalueen. 3. Suomen viranomaisten arvio toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (30) Siinä tapauksessa, että komissio määrittelee toimenpiteen valtiontueksi, Suomi katsoo, että ainakin niiden captive-vakuutusyhtiöiden osalta, joiden toimipaikka ei ole Maarianhaminassa, jolle 1 päivästä tammikuuta 1998 lähtien ei ole voitu myöntää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua aluetukea koskevaa poikkeusta, mainitun artiklan poikkeusmääräykset sulkevat pois mahdollisuuden, että kyseessä oleva verotoimenpide olisi yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Suomen mukaan komission on pidettävä mielessä, että Ahvenanmaa on saariryhmä ja sen täytyy monipuolistaa elinkeinoelämäänsä. (31) Edelleen Suomi katsoo, että huomioon on otettava EY:n perustamissopimuksen 158 artikla, jossa korostetaan yhteisön tarvetta vähentää alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä. Sama koskee Amsterdamin sopimukseen liitettyä julistusta saaristoalueista. On tarpeen ottaa huomioon myös yritysverotukseen sovellettavista menettelysäännöistä 1 päivänä joulukuuta 1997 annetun neuvoston päätöslauselman(4) G kohta, jonka mukaan on kiinnitettävä erityistä huomiota syrjäisimpien seutujen ja pienikokoisten saarien erityispiirteisiin ja -rajoituksiin. Ahvenanmaa koostuu lukemattomista pienistä saarista, joilla yritystoiminta ei ole tasapainoista seudun saaristoluonteen vuoksi. Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden tavanomaista alhaisempi verokanta edistää maakunnan yritysten kehitystä. (32) Edellä esitettyjen perustelujen pohjalta Suomi katsoo, että Ahvenanmaalla toimiviin captive-vakuutusyhtiöihin sovellettava verotoimenpide ei ole valtiontukea ja jos sitä pidetään valtiontukena, se ei ole yhteismarkkinoille soveltumatonta. (33) Lopuksi Suomi huomautti, että vaikka komissio päättäisi toimenpiteen olevan yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, kysymys takaisinperinnästä ei ole ajankohtainen, koska verotoimenpidettä ei ole vielä sovellettu yhteenkään todelliseen tapaukseen. V TUEN ARVIOINTI 1. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan sovellettavuus (34) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. (35) Jotta toimenpidettä voitaisiin pitää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisena kiellettynä tukena, sen on täytettävä seuraavat neljä ehtoa. a) Toimenpiteen on merkittävä tuensaajille etua, joka vähentää niille liiketoiminnasta tavallisesti aiheutuvia kustannuksia. b) Tuen on oltava valtion varoista myönnettyä. c) Toimenpiteen on vaikutettava kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. d) Toimenpiteen on oltava erityinen tai valikoiva siinä suhteessa, että se suosii "jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Komissio on näin ollen tutkinut toimenpiteen EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrättyjen ehtojen mukaan seuraavasti. (36) Ensiksi määräys, jonka mukaan "toimenpiteen on merkittävä tuensaajille etua": alhaisempi verokanta merkitsee etua yhtiölle, sillä se voi pitää suuremman osuuden voitostaan itsellään joko jäsenilleen tai osakkeenomistajilleen jaettavaksi tai uudelleensijoittamista varten ja sen vuoksi alhaisempi verokanta tuottaa etua tukikelpoisille yhtiöille. (37) Valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen annetun komission tiedonannon(5) 9 kohdan mukaan veroetu voi koostua yrityksen verotuksen keventämisestä eri tavoilla esimerkiksi vähentämällä veron määrää. (38) Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden kohdalla vapautus velvoitteesta maksaa täysimääräistä yhteisöveroa täyttää tämän edellytyksen, sekä itse captive-vakuutusyhtiöiden osalta että niiden konsernien osalta, joihin ne kuuluvat. (39) Toiseksi määräys "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki": Veronalennuksen myöntäminen johtaa verotulojen vähenemiseen, mikä valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen annetun komission tiedonannon 10 kohdan mukaan vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää(6). Kuten yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, tätä periaatetta sovelletaan myös jäsenvaltioiden alueellisten tai paikallisten viranomaisten myöntämään tukeen(7). (40) Tässä asiassa veronhuojennuksen ovat myöntäneet Ahvenanmaan viranomaiset. Valtion varoja koskevan arviointiperusteen voidaan siten katsoa täyttyvän. (41) Kolmanneksi määräys, jonka mukaan tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan: yhteisöjen tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, että vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan toteutuu siitä hetkestä alkaen, kun tuensaajayritys harjoittaa taloudellista toimintaa, johon sisältyy jäsenvaltioiden välistä kauppaa. (42) Suomen viranomaiset väittävät, että Ahvenanmaalla toimiviin captive-vakuutusyhtiöihin sovellettava alhaisempi verokanta ei vääristä kilpailua, koska tuensaajayritykset vakuuttavat omistajansa tai tytäryhtiönsä eivätkä sen vuoksi ole kilpailuasemassa toisiinsa nähden. Lisäksi Suomi väittää, että koska captive-vakuutusyhtiöt tulevat jälleenvakuutusmarkkinoille, kaupan vääristymistä ei tapahdu. (43) Tässä yhteydessä komissio katsoo, että tuen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei riipu tarkoituksesta, johon tuki on myönnetty(8). (44) Suomen viranomaisten mukaan asialla ei ole vaikutusta kilpailuun vakuutusmarkkinoilla, sillä captive-vakuutusyhtiö yleensä jälleenvakuuttaa itsensä kyseisillä markkinoilla. Komissio katsoo vakuutusmarkkinoiden olevan avoimet markkinat, minkä vuoksi vakuutustoiminnassa käydään yhteisön sisäistä kauppaa. (45) Komission näkemyksen mukaan captive-vakuutusyhtiöt tasoittavat vakuutusmarkkinoiden riskejä sisäisellä jälleenvakuutuksella. Tässä mielessä osakkuusyhtiöiden jälleenvakuuttaminen ei muodosta erillisiä vakuutusmarkkinoita, koska yleensä osakkuusyhtiöt voivat ottaa vakuutuksen myös avoimilla markkinoilla toimivilta vakuutusyhtiöiltä. Sillä, että vakuutuksenantaja on captive-vakuutusyhtiö, ei ole merkitystä. (46) Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun, koska sillä suositaan captive-vakuutusyhtiöiden ja konsernien, joihin ne kuuluvat, Ahvenanmaalle sijoittautumista ja nämä konsernit toimivat aloilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. (47) Tässä suhteessa se, että vakuutuksenantaja on captive-vakuutusyhtiö, ei sulje pois vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan yhtiön itsensä tasolla sen paremmin kuin sen konsernin tasollakaan, johon captive-vakuutusyhtiö kuuluu. (48) Neljänneksi määräys, jonka mukaan tuki suosii "jotakin yritystä tai tuotannonalaa": Suomen viranomaiset väittävät, että koska taloudellinen etu kyseisestä verotustoimenpiteestä koituu captive-vakuutusyhtiön omistajien hyväksi eikä toimenpiteeseen sisälly omistajien toimialaa koskevia vaatimuksia, verotoimenpidettä on pidettävä luonteeltaan yleisenä. (49) Kun tarkastellaan kyseessä olevan verotoimenpiteen etuja, toimenpide voi olla valikoiva sen vuoksi, että se myönnetään joko poikkeuksena laissa, asetuksessa tai hallintokäytännössä määriteltyihin yleisiin verojärjestelyihin tai perustuu verohallinnon harkintavaltaan. (50) Tässä asiassa komissio katsoo, että toimenpide on erityinen tai valikoiva siinä suhteessa, että se suosii yksinomaan captive-vakuutusyhtiöitä ensisijaisina verohuojennuksen edunsaajina silloin, kun tarvittavat edellytykset täyttyvät. (51) Toimenpide sulkee pois vakuutusyhtiöt, jotka tavallisesti vakuuttavat muita kuin osakkuusyhtiöitä, toimimasta aivan samoilla markkinoilla ja samoilla ehdoilla kuin captive-vakuutusyhtiöt. Toimenpiteessä asetetaan ehtoja, joita tuskin voivat täyttää muut yhtiöt, joiden toimialana on vakuuttaa kanssaan etuyhteydessä olevia muita kuin osakkuusyhtiöitä. (52) Valikoivuutta koskeva arviointiperuste täyttyy myös sen vuoksi, että toimenpiteen soveltamisehdoissa edellytetään epäsuorasti tiettyä taloudellista vahvuutta, minkä vuoksi ehdon voivat täyttää vain yhtiöt, jotka kuuluvat riittävän suuriin konserneihin. Lisäksi toimenpide näin ollen rajaa veronhuojennuksen ulkopuolelle muut vakuutusyhtiöt (omistajat), jotka toimivat muilla toimialoilla. Itse asiassa captive-vakuutusyhtiön perustaminen edellyttää sitä, että vakuutuksenottajakonserni on tarpeeksi suuri tuottamaan liikevaihdon, jolla voidaan kattaa kiinteät kulut ja saavuttaa voittoa. On esimerkiksi vaikea kuvitella, että kolmesta kymmenen työntekijän yhtiöstä koostuvalla tekstiilialan konsernilla olisi varaa perustaa captive-vakuutusyhtiö. Lienee selvää, etteivät konsernin kolmen yhtiön vakuutusmaksut riittäisi kattamaan kiinteitä kustannuksia. Näistä syistä toimenpide on pääasiassa tarkoitettu konserneille, jotka ovat riittävän suuria pystyäkseen perustamaan captive-vakuutusyhtiön. (53) Komissio katsoo, että Ahvenanmaalla toteutettava toimenpide on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua toimintatukea tuensaajille. Tämä vuoksi on tarpeen määrittää, voidaanko kyseistä tukea pitää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjen poikkeusten nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana. 2. Toimenpiteen määrittäminen sääntöjenvastaiseksi tueksi (54) Toimenpide tuli voimaan ensi kertaa vuonna 1993, jolloin Suomi ei vielä ollut Euroopan unionin jäsen. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdan mukaan tällainen ohjelma voidaan luokitella voimassa olevaksi tueksi. Ohjelmaan tehtiin kuitenkin muutos vuosina 1995 ja 1996, kuten edellä on mainittu. (55) Vuonna 1995 tehdyllä ensimmäisellä muutoksella ohjelman tuensaajien joukkoa laajennettiin myös Ahvenanmaalle sijoittautuneisiin yhtiöihin, jotka eivät alun perin kuuluneet ohjelman piiriin. Koska tällä muutoksella laajennettiin voimassa olevaa ohjelmaa, siitä olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle, kuten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa määrätään. Muutos ei kuitenkaan vaikuttanut muualle kuin Ahvenanmaahan sijoittautuneiden yhtiöiden asemaan, joka säilyi muuttumattomana. Näin ollen ensimmäinen muutos oli erillinen tapahtuma, joka ei muuttanut alkuperäistä voimassa olevaa, vain muiden yhtiöihin sovellettavaa ohjelmaa. Vuonna 1995 sääntöjenvastaisena tukena oli siis pidettävä vain ohjelman soveltamista Ahvenanmaalle sijoittautuneisiin yhtiöihin. (56) Toinen muutos toteutettiin vuonna 1996, ja sen myötä yhteisöveron alennusta kasvatettiin sekä Ahvenanmaalle sijoittautuneiden että muiden yhtiöiden osalta 10 prosenttiyksiköstä 11,2 prosenttiyksikköön. Voidaan epäilemättä todeta, että tämä muutos lisäsi ohjelman kautta myönnetyn edun suuruutta ja sen vuoksi se oli EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu tapahtuma, josta on ilmoitettava. Kuten vuoden 1995 muutoksen kohdalla, tässäkin yhteydessä on käsiteltävä muutoksen erillisyyttä. Toisin kuin vuoden 1995 muutos, vuoden 1996 muutos ei koskenut pelkästään osaa tuensaajista, eikä se ollut vapautus mistään muusta verosta, vaan ohjelman kohteena jo olevasta verosta, yhteisöverosta. Komissio katsoo, ettei tällaista muutosta voida irrottaa alkuperäisen, captive-vakuutusyhtiöitä koskevan vuoden 1993 ohjelman yhteydestä. Vuoden 1996 muutoksen tuloksena tuensaajien saama hyöty kasvaa suhteessa, jota ei ole mahdollista määrittää. Veronalennuksen suurentaminen vaikka vain yhdellä prosenttiyksiköllä voi merkitä kerrannaisvaikutusta, jota ei voida eritellä. Tämä kerrannaisvaikutus johtuu siitä, että lisäveronalennus parantaa siitä hyötyvien yhtiöiden kilpailukykyä. Tätä kilpailun lisävääristymistä ei voida ilmaista määrällisesti ja sen vuoksi kyseistä muutosta ei voida erottaa selkeästi muun ohjelman yhteydestä. (57) Edellä esitetyistä syistä vuoden 1996 muutosta ei voida pitää selkeästi muusta ohjelmasta irrallisena, sillä sen myötä ohjelman vaikutukset muuttuivat ja ohjelmasta tuli uusi ohjelma, josta olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle, kuten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa määrätään. (58) Näin ollen captive-vakuutusyhtiöitä koskevasta ohjelmasta tuli tuosta päivästä lukien sääntöjenvastaista tukea. Vaikka ohjelmaa muutettiin uudelleen vuonna 1998 ja tilanne palautettiin vuoden 1993 tasolle (edun suuruus rajoitettiin 10 prosenttiyksikköön), ohjelman asema voimassa olevana tukena ei palaudu. Toisen muutoksen ilmoittamatta jättäminen selvästi teki toimenpiteestä sääntöjenvastaisen, ja sääntöjenvastaisen ohjelman muuttamisella ei voida palauttaa sille voimassa olevan tuen asemaa, vaikka ohjelma muutoksella saatettaisiin vastaamaan aikaisempaa voimassa ollutta ohjelmaa. Se tosiseikka, että tähän mennessä mikään yhtiö ei ole hyötynyt ohjelmasta, ei muuta sitä, että alkuperäiseen, vuoden 1993 ohjelmaan tehdyistä muutoksista olisi pitänyt ilmoittaa kahdesti, vuosina 1995 ja 1996. 3. Tukitoimenpiteen yhteensopivuus EY:n perustamissopimuksen kanssa (59) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvat toimenpiteet eivät yleensä sovellu yhteismarkkinoille, ellei niihin voida soveltaa jotakin 87 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainituista poikkeuksista. Poikkeuksiin voidaan turvautua vain silloin, kun voidaan osoittaa, että ilman tukea markkinavoimat eivät sinänsä saisi tuensaajia ryhtymään sellaisiin toimiin, jotka mahdollistaisivat niiden tavoitteiden saavuttamisen, jotka poikkeuksissa on mainittu. (60) Käsiteltävänä olevassa asiassa voidaan päätellä, että EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeuksia ei voida soveltaa, koska tukea ei ole tarkoitettu kyseisissä määräyksissä lueteltuihin kohteisiin. (61) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan tukea pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana, jos sillä on tarkoitus edistää taloudellista kehitystä alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Komissio katsoo, ettei Ahvenanmaa ole tällainen alue, joten tätä määräystä ei sovelleta. (62) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa määrättyjen poikkeusten osalta on todettava, ettei kyseinen tuki ole tarkoitettu Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen eikä Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen eikä sillä ole tarkoitus tukea kulttuurin tai kulttuuriperinnön edistämistä. (63) Lisäksi on tutkittava, voidaanko tukeen soveltaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta, jonka mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. (64) Suomi katsoo, että ainakin niiden captive-vakuutusyhtiöiden osalta, joiden toimipaikka ei ole Maarianhaminassa, jolle 1 päivästä tammikuuta 1998 lähtien ei ole voitu myöntää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua aluetukea koskevaa poikkeusta, mainitun artiklan poikkeusmääräykset sulkevat pois mahdollisuuden, että kyseessä oleva verotoimenpide olisi yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. (65) Suomi väittää lisäksi, että huomioon on otettava EY:n perustamissopimuksen 158 artikla sekä Amsterdamin sopimukseen liitetty julistus saaristoalueista. (66) EY:n perustamissopimuksen 158 artiklan osalta komissio on samaa mieltä siitä, että edistääkseen koko yhteisön sopusointuista kehitystä yhteisö kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi. (67) Käsiteltävässä asiassa komission näkemys on, että toimenpide rajoittuu koskemaan captive-vakuutusyhtiöitä eivätkä sen ominaisuudet täytä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisedellytyksiä. Tämän poikkeuksen mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea "tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla". (68) Missään tapauksessa EY:n perustamissopimuksen 158 artiklan mukainen arviointi ei sulje pois 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista arviointia, sillä jälkimmäinen määräys on väline, jolla koko yhteisön sopusointuinen kehitys taataan perustamissopimuksen 158 artiklan tarkoituksen mukaisesti. (69) Edelleen Suomen viranomaiset esittävät, että on tarpeen ottaa huomioon myös yritysverotukseen sovellettavista menettelysäännöistä 1 päivänä joulukuuta 1997 annetun neuvoston päätöslauselman(9) G kohta, jonka mukaan on kiinnitettävä erityistä huomiota syrjäisimpien seutujen ja pienikokoisten saarien erityispiirteisiin ja -rajoituksiin. Tässä yhteydessä on pidettävä mielessä, että yritysverotukseen sovellettavissa menettelysäännöissä käytetyt perusteet toimenpiteen vahingollisen luonteen arvioimiseksi eivät itsessään ole ratkaisevia toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille määriteltäessä. (70) Tässä yhteydessä komissio katsoo, että kyseisten tukitoimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille arvioitaessa on tehtävä ero investointituen ja toimintatuen välillä. Ahvenanmaalla toimivia captive-vakuutusyhtiöitä koskevat säännöt eivät liity investointeihin tai työpaikkojen luomiseen ja merkitsevät pysyvää helpotusta maksuihin, joista kyseisten yritysten tavallisesti olisi vastattava osana liiketoimintaansa. (71) Näin ollen komissio katsoo, että käsiteltävänä oleva tukitoimenpide on toimintatukea. (72) Toimintatukien myöntäminen on periaatteessa kielletty. Komissio hyväksyy ne tällä hetkellä vain poikkeustapauksissa ja tietyin edellytyksin, esimerkiksi eräät ympäristönsuojeluun myönnettävät tuet(10), ja kun on kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvista alueista, joita ovat muun muassa erityisen syrjäiset alueet, edellyttäen, että tuet voidaan perustella asianmukaisesti ja että niiden määrä on suhteutettu haittoihin, joiden korjaamiseksi ne myönnetään(11). (73) Kun poikkeus myönnetään alueellisten perusteiden pohjalta, komission on erityisesti varmistettava, että kyseiset toimenpiteet liittyvät todellisiin alueellisiin haittoihin. Komissio katsoo, että todellisia alueellisia haittoja ei ole olemassa sellaisten toimintojen kohdalla, joissa lisäkustannuksilla ei ole juurikaan vaikutusta, kuten kuljetuskustannuksilla vakuutustoiminnassa. (74) Koska toimenpide on toimintatukea, se ei edistä huomattavasti alueellista kehitystä, sillä sen myönteiset vaikutukset lakkaavat heti, kun se lopetetaan ja ovat näin ollen ajallisesti rajoitettuja. Koska toimenpide on tarkoitettu erityisesti captive-vakuutusyhtiöille, komissio ei katso sen tasoittavan mitään todellisia alueellisia haittoja Ahvenanmaalla lisäkustannusten osalta. Lisäksi taloudellisen toiminnan perusluonteen vuoksi ohjelma ei edistä alueen taloudellista kehitystä merkittävässä määrin. (75) Komissio katsoo, että koska käsiteltävänä olevassa asiassa toimintatukeen ei voida soveltaa mitään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a, b tai c alakohdassa määritettyjen edellytysten mukaisia poikkeuksia, tuen on katsottava olevan yhteismarkkinoille soveltumatonta EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. 4. Tuen takaisinperiminen (76) Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen yhteydessä Suomen viranomaisilta ja asianomaisilta pyydettiin kannanottoja erityisesti mahdollisesta perustellun luottamuksen suojasta, joka olisi voinut estää tuen takaisinperinnän, jos tuki olisi katsottu sääntöjenvastaiseksi ja yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Koska mitään yhtiötä ei ole hyväksytty kyseisen tukiohjelman piiriin sen voimaantulon jälkeen, takaisinperintäkysymystä ei tarvitse käsitellä. VI PÄÄTELMÄT (77) Suomen komissiolle toimittamien tietojen sekä EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen kattamien toimenpiteiden osalta komissio katsoo seuraavaa. (78) Suomi on toteuttanut Ahvenanmaalla toimivia captive-vakuutusyhtiöitä koskevan vero-ohjelman siihen vuosina 1995 ja 1996 tehtyjen muutosten osalta sääntöjenvastaisesti ja EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti. (79) Komissio katsoo myös, että Ahvenanmaalla toimivien captive-vakuutusyhtiöiden tukemiseksi toteutettu toimenpide ei täytä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a, b eikä c alakohdassa määriteltyjä arviointiperusteita. Näiden määräysten mukaisesti tuki ei näin ollen sovellu yhteismarkkinoille, ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Suomen toteuttama valtiontuki Ahvenanmaalla toimivien niin sanottujen captive-vakuutusyhtiöiden tukemiseksi (ÅFS 109/93 ja sen myöhemmät muutokset) ei sovellu yhteismarkkinoille. 2 artikla Suomen on kumottava 1 artiklassa tarkoitettu tukiohjelma. 3 artikla Suomen on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet. 4 artikla Tämä päätös on osoitettu Suomen tasavallalle. Tehty Brysselissä 10 päivänä heinäkuuta 2002. Komission puolesta Mario Monti Komission jäsen (1) EYVL L 309, 1.11.2001, s. 4. (2) Ks. alaviite 1. (3) EYVL L 83, 27.3.1999, s. 1. (4) EYVL C 2, 6.1.1998, s 2. (5) EYVL C 384, 10.12.1998, s. 3. (6) "Verotustukiin käytettyjen varojen määrän" käsitteen osalta ks. Tax expenditures. Recent experiences, OECD. Paris, 1996; ks. myös Stanley S. Surrey, Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures, Harvard Law Review, Volume 83, No 4, s. 705-738. (7) Ks. asia 248/84, Saksa v. komissio, Kok. 1987, s. 4013. (8) Ks. asia 173/73, Italia v. komissio, Kok. 1976, s. 709, 13 kohta. (9) Ks. alaviite 4. (10) Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (EYVL C 37, 3.2.2001, s. 3). (11) Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat (EYVL C 74, 10.3.1998, s. 9).