ES Diario Oficial de la Unión Europea L 292/12

DECISIÓN DEL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC

N.o 179/15/COL

de 7 de mayo de 2015

sobre ayudas al transporte público por autobús en el condado de Aust-Agder (Noruega) [2016/1890]

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC (EL «ÓRGANO»)

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (el «Acuerdo EEE»), y en particular sus artículos 49, 61 a 63 y su Protocolo 26,

Visto el Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, y en particular su artículo 24,

Visto el Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (el «Protocolo 3»), y en particular el artículo 1, apartados 1, 2 y 3, de la parte I, y el artículo 7, apartado 5, y el artículo 14, de la parte II,

Considerando lo siguiente:

I. HECHOS

1. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta de 23 de marzo de 2011, el Órgano recibió una primera denuncia de la empresa de autobuses noruega Konkurrenten.no, una empresa de autobuses de propiedad privada, alegando que existía ayuda estatal ilegal en los contratos adjudicados por el condado de Aust-Agder, Noruega («Aust-Agder» o el «condado»), a varios operadores de autobuses para la prestación de servicios de transporte local en autobús en Aust-Agder.

(2) Por carta de 10 de noviembre de 2011, el Órgano reenvió la denuncia a las autoridades noruegas y solicitó información adicional.

(3) Mediante Decisión n.o 60/13/COL, de 6 de febrero de 2013, el Órgano incoó el procedimiento de investigación formal sobre las ayudas estatales potencialmente ilegales incluidas en la adjudicación de los contratos de servicios de transporte local en autobús de Aust-Agder (la «Decisión de incoación»). La Decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el correspondiente Suplemento del EEE (1). Las autoridades noruegas, el denunciante y otros dos terceros, Nettbuss Sør AS y Setesdal Bilruter L/L, presentaron sus comentarios a la Decisión de incoación. Las autoridades noruegas también comentaron las observaciones remitidas por el denunciante y los demás terceros interesados.

(4) Por carta de 17 de diciembre de 2013, el Órgano pidió información adicional a las autoridades noruegas.

(5) Las autoridades noruegas enviaron información adicional por carta de 30 de enero de 2014 y NettBuss Sør AS, por carta de 20 de febrero de 2014.

(6) Por carta de 8 de julio de 2014, las autoridades noruegas presentaron más información sobre la producción de NettBuss Sør AS. A la luz de esta información, el Órgano solicitó aclaraciones e información complementaria por carta de 14 de agosto de 2014.

(7) Las autoridades noruegas respondieron por cartas de 15 de octubre de 2014 y 19 de diciembre de 2014, mientras que NettBuss Sør AS respondió por carta de 6 de noviembre de 2014. Asimismo, tuvo lugar una reunión el 25 de noviembre de 2014 con representantes de Nettbuss Sør AS y Aust-Agder.

(8) Por otra parte, el 9 de diciembre de 2013, el Órgano recibió una segunda denuncia de la empresa Agder Flyekspress, que gestiona un servicio de autobús del aeropuerto que compite con el gestionado por NettBuss Sør AS. Según el denunciante, NettBuss Sør AS lleva recibiendo, como mínimo desde 2013, una ayuda estatal ilegal a través de subvenciones cruzadas de sus actividades comerciales.

(9) Por carta de 18 de marzo de 2014, el Órgano reenvió la denuncia a las autoridades noruegas y solicitó información adicional.

(10) Las autoridades noruegas presentaron la información solicitada por carta de 22 de abril de 2014. Nettbuss Sør AS también respondió por correo electrónico de 9 de abril de 2014.

(11) Por carta de 10 de octubre de 2014, el Órgano archivó la segunda denuncia e informó al denunciante de que, a la vista de la información facilitada y teniendo en cuenta que ambas denuncias se refieren a los contratos públicos adjudicados en Aust-Agder y a cuestiones incluidas en el ámbito de la Decisión de incoación, el Órgano ha decidido tratar las cuestiones planteadas en la presente Decisión. El denunciante no formuló objeciones a esto, ni presentó ninguna otra información.

2. ANTECEDENTES-LEGISLACIÓN SOBRE EL TRANSPORTE LOCAL REGULAR Y EL TRANSPORTE ESCOLAR EN AUTOBÚS

2.1. Transporte local regular en autobús (2)

2.1.1. Responsabilidad estatal centralizada

(12) En el momento de la entrada en vigor de la Ley de Transporte de 1976 (3), el Estado noruego (Ministerio de Transportes) era responsable de los servicios de transporte local regular. Los organismos de transporte estatales gestionaban el transporte local regular en cada condado.

2.1.2. Proceso de descentralización

2.1.2.1. Introducción

(13) Poco después de la entrada en vigor de la Ley de Transporte de 1976, se inició un proceso de descentralización. A partir del 1 de enero de 1979, las competencias del Ministerio de Transportes pudieron delegarse en el condado. Al mismo tiempo, las agencias estatales de transporte se transformaron en organismos administrativos del condado.

(14) En 1981, con la introducción del artículo 24 bis en la Ley de Transporte de 1976, al facilitar financiación a los condados, el Estado pudo conferirles la responsabilidad de la financiación del transporte local regular (4).

2.1.2.2. El Reglamento de 1980

(15) Otro elemento importante del proceso de descentralización fue el Reglamento de 19 de diciembre de 1980 sobre la compensación por la prestación de servicios de transporte local regular (el «Reglamento de 1980»). Su artículo 1 indica que el condado tiene la responsabilidad de la financiación del transporte local regular. De conformidad con el artículo 3, el importe de la compensación se decidirá anualmente, en función de la diferencia entre los ingresos estimados según las tarifas y los descuentos decididos, y unos costes razonables.

(16) El Reglamento de 1980 contiene también normas relativas al control y acceso a la información y aclara las funciones de, por una parte, el Ministerio de Transportes y, por otra, los condados. El artículo 7 establece la base jurídica para que el Ministerio pueda emitir nuevas normas y directrices para la compensación por la prestación de servicios de transporte local regular.

2.1.2.3. El Reglamento de 1982 y el acuerdo principal estándar de la KS y la ANEA

(17) El 1 de enero de 1983, el Reglamento de 1980 fue sustituido por el Reglamento de 2 de diciembre de 1982 sobre la compensación por la prestación de servicios de transporte local regular (el «Reglamento de 1982»). El artículo 4 del Reglamento de 1982 obliga a los condados a celebrar acuerdos con los concesionarios relativos a la compensación por la prestación de servicios de transporte público regular. Sobre esta base, la organización KS (la Asociación noruega de autoridades locales y regionales) y la Asociación Noruega de Empresas de Autobuses («ANEA») (5), celebraron un acuerdo principal estándar («acuerdo principal estándar de KS y ANEA») y un acuerdo sobre compensación anual estándar para ser utilizados en cada condado al celebrar acuerdos de prestación de servicios de transporte regular en autobús. Por lo que se refiere al cálculo de la compensación, el acuerdo estándar se basaba en los mismos principios que el artículo 3 del Reglamento de 1980. El acuerdo principal estándar preveía también una separación de costes entre los servicios de transporte local en autobús y otros servicios comerciales.

2.1.2.4. El Reglamento de 1985

(18) Con la adopción de un nuevo sistema de ingresos para los condados, en 1985 se adoptó un nuevo Reglamento sobre compensación por la prestación de servicios de transporte local (el «Reglamento de 1985»). El nuevo sistema de ingresos para los condados (y municipios) suponía que la contribución central al transporte local consistiría en una cantidad fija única. El principal objetivo del Reglamento de 1985 era la relación entre el Ministerio de Transportes y los condados. El Reglamento de 1985 fue derogado el 1 de enero de 1987 por un nuevo Reglamento (6) que permaneció en vigor hasta el 30 de abril de 2003, fecha en la que, a su vez, fue sustituido por el Reglamento de Transporte Comercial (véase más adelante).

2.1.3. Ley de Transporte Comercial de 2002 y Reglamento de Transporte Comercial de 2003

(19) En la actualidad, el sector del transporte local regular en autobús está regulado por la Ley de Transporte Comercial de 2002 («LTC») (7) y por el Reglamento de Transporte Comercial de 2003 («RTC») (8). La LTC derogó y sustituyó a la Ley de Transporte de 1976 (9). El RTC derogó y sustituyó a dos Reglamentos (10).

(20) Las autoridades noruegas han explicado que las disposiciones pertinentes no se han modificado sensiblemente desde la entrada en vigor del Acuerdo EEE en 1994.

2.1.4. Cofinanciación de los servicios de transporte local por el Estado y los condados

(21) Los condados financian en parte los servicios de transporte local con ingresos fiscales. Además, con arreglo fijas bloque anuales (11). El importe de las subvenciones se determina en función de la medida en que los condados necesitan contribuciones del Estado. Por tanto, los condados tienen que proporcionar el Ministerio de Transportes presupuestos, cuentas y otra información pertinente necesaria para evaluar la necesidad de las contribuciones (12).

2.1.5. Concesiones

2.1.5.1. Introducción

(22) En virtud de la LTC, se precisan concesiones para prestar servicios de transporte regular de pasajeros en autobús a cambio de una remuneración (es decir, mediante pago por los usuarios —pasajeros— de los servicios de transporte) (13).

(23) Los operadores de servicios de transporte regular de pasajeros en autobús a cambio de una remuneración necesitan tanto una concesión general como una concesión especial.

2.1.5.2. Concesión general para el transporte de pasajeros

(24) Las empresas que prestan servicios de transporte de pasajeros a cambio de una remuneración deben tener una concesión general (14). Para obtenerla, el solicitante debe: i) presentar un certificado de buena conducta, ii) contar con medios financieros y capacidades satisfactorias, y iii) contar con cualificaciones profesionales adecuadas (15). Las concesiones generales no están limitadas en el tiempo (16).

2.1.5.3. Concesiones especiales para el transporte regular de pasajeros

(25) Además de la concesión general, las empresas que deseen prestar servicios de transporte regular de pasajeros a cambio de una remuneración deben tener una concesión especial (17). Existen dos tipos de concesiones especiales: i) concesiones de zona, y ii) concesiones específicas de ruta. La concesión de zona es de carácter residual, ya que permite a su titular prestar servicios de transporte en autobús en toda la zona cubierta, en la medida en que no se hayan concedido otras concesiones específicas de ruta en la zona. El titular de una concesión específica de ruta es la única entidad habilitada para prestar servicios de transporte regular en autobús en dicha ruta.

(26) La concesión especial confiere al concesionario tanto el derecho como el deber de prestar el servicio de transporte tal como figura en la concesión (18). Al solicitar una concesión especial, deberán presentarse una propuesta de horarios y tarifas de transporte (19). Los horarios y tarifas están sujetos al control de los condados (20). Estos pueden ordenar cambios en los mismos (21).

(27) Las concesiones especiales pueden ser adjudicadas: i) por medio de procedimientos de licitación (para el período determinado en el procedimiento de licitación (22), que en ningún caso será superior a 10 años (23)), o ii) directamente, sin recurrir a una licitación (para un período de 10 años) (24).

2.1.5.4. Contratos

(28) Para complementar las concesiones, los condados pueden celebrar contratos con los concesionarios sobre la prestación del servicio público. Los condados son libres para determinar la forma de estos contratos (25).

2.1.5.5. Compensaciones

(29) Los condados son responsables de compensar a los concesionarios (26). Estos pueden escoger libremente entre utilizar contratos brutos o netos. En los contratos brutos, los concesionarios obtienen del condado una compensación por el coste de la prestación del servicio, y no de los ingresos obtenidos por la venta de billetes a los viajeros. En los contratos netos, los concesionarios reciben del condado los ingresos procedentes de la venta de billetes y compensaciones, en la medida en que los ingresos procedentes de la venta de billetes no sean suficientes para cubrir el coste del servicio más un beneficio razonable.

(30) En virtud del artículo 22 de la LTC, los condados tienen que compensar a los operadores por la prestación de servicios de transporte en rutas no rentables que los condados desean establecer o mantener en su territorio (27).

(31) Los condados son libres de decidir la forma en que se compensará a los concesionarios; la LTC y el RTC no tienen disposiciones específicas sobre la forma de compensación.

(32) El Órgano entiende que el artículo 22 de la LTC permite otorgar una compensación destinada a cubrir el coste del servicio público (menos los ingresos obtenidos por la venta de billetes en los contratos netos), incluido un beneficio razonable.

2.2. Transporte escolar

(33) Desde antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE en Noruega el 1 de enero de 1994, los condados noruegos eran responsables de la prestación de servicios de transporte escolar para niños de enseñanza primaria y secundaria o superior residentes a una cierta distancia del centro de enseñanza (normalmente cuatro kilómetros). En la actualidad, esta responsabilidad se establece en la Ley de Educación de 1998 (la «Ley de Educación») (28). Esta Ley fue precedida de la Ley sobre centros de enseñanza primaria de 1969 (29) y la Ley sobre centros de enseñanza secundaria de 1974 (30). A mediados de la década de 1980, sobre la base de una ley que modifica la Ley sobre centros de enseñanza primaria y la Ley sobre centros de enseñanza secundaria (31), los condados pasaron a ser responsables de la prestación de transporte escolar. En aras de la claridad, en la presente Decisión se utilizará la expresión «Ley de Educación» a lo largo de todo el texto para hacer referencia también a las disposiciones legales pertinentes en vigor antes de la entrada en vigor de la Ley de Educación.

(34) Con arreglo a la Ley de Educación, para el transporte a la escuela primaria los municipios están obligados a pagar una tarifa al condado. El condado, posteriormente, paga al operador de autobuses para prestar el servicio. Para el transporte a la escuela secundaria o superior, los condados pagan mensualmente billetes a los estudiantes, en virtud de los contratos celebrados con los operadores de autobuses.

3. BENEFICIARIOS DE LA SUPUESTA AYUDA

(35) Desde la entrada en vigor del Acuerdo EEE en Noruega, Aust-Agder ha adjudicado concesiones especiales, y celebrado contratos de transporte local regular y de transporte escolar en autobús, con las siete empresas siguientes: 1. Birkeland Busser AS, propiedad de Setesdal Bilruter L/L; 2. Frolandsruta Frode Oland, propiedad de Frode Stoltenberg Oland; 3. Høyvågruta AS, hasta su fusión con NettBuss Sør AS en 2009; 4. NettBuss Sør AS, que forma parte del grupo Nettbuss y es propiedad de la empresa de transporte en autobús NettBuss AS, que es propiedad de Norges Statsbaner AS (32); 5. Risør y Tvedestrand Bilruter AS («RTB»), hasta su fusión con NettBuss Sør AS en 2008; 6. L/L Setesdal Bilruter, cuyos tres principales accionistas son Sigmund Aune, Brøvig Holding AS y el municipio de Bykle. Además, son accionistas varios otros municipios de Aust-Agder y algunos de Vest-Agder; y 7. Telemark Bilruter, cuyos accionistas principales son el municipio de Vinje, el municipio de Seljord y Seljord Sparebank; además, varios municipios del condado de Telemark tienen participación en la empresa.

(36) Estas empresas han estado prestando servicios de transporte local regular en autobús y transporte escolar en Aust-Agder desde antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE en Noruega el 1 de enero de 1994. A partir de 2009, y a raíz de las fusiones de NettBuss Sør AS con Høyvågruta AS y RTB, quedaron cinco operadores para prestar servicios de transporte en virtud de los contratos de Aust-Agder (33). Tras la expiración del contrato de concesión con NettBuss Sør AS el 31 de diciembre de 2014, solo quedan cuatro operadores de transporte que prestan actualmente los servicios en cuestión con arreglo al marco jurídico existente.

(37) El derecho y la obligación de ofrecer transporte local regular y transporte en autobús escolar se ha adjudicado mediante concesiones, y, en una fase posterior, en combinación con la adjudicación de contratos independientes a las empresas de transporte en autobús. Las dos últimas adjudicaciones de concesiones cubrieron períodos de aproximadamente 10 años (1993-2003 y 2004-2012). La adjudicación de concesiones y contratos se ha realizado sistemáticamente a las mismas empresas de transporte en autobús durante los dos períodos de concesión.

(38) Todos los operadores realizan actividades comerciales ajenas a la misión de servicio público. Estas actividades consisten en transporte de mercancías, autobuses turísticos, servicios de taxi y rutas de autobuses exprés.

(39) NettBuss Sør AS, en particular, ha estado funcionando desde la década de 1960, y a partir de 2014 a través de su filial directa NettBuss Ekspress AS, una línea de autobús directa al aeropuerto en la zona. Esta se considera una ruta comercial sin derecho a compensación por servicio público por parte de Aust-Agder. También opera, a través de su filial Sørlandsekspressen, rutas de autobuses exprés fuera de la misión de servicio público, así como rutas de autobuses nocturnas fuera de la misión de servicio público (nattbuss).

(40) Las autoridades noruegas han declarado que Telemark Bilruter AS ha iniciado la práctica de mantener cuentas separadas a partir de 2012.

(41) Frolandsruta Frode Oland no lleva una contabilidad separada.

(42) Birkeland Busser AS, NettBuss Sør AS y Setesdal Bilruter L/L introdujeron la separación de cuentas en 2009.

(43) En cuanto a RTB y Høyvågruta AS, las autoridades noruegas no han podido aportar información acerca de si las empresas han mantenido una contabilidad separada. A partir de su fusión con NettBuss Sør AS en 2008 y 2009, respectivamente, sus cuentas se han incorporado a las de NettBuss Sør AS.

4. ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS

4.1. Adjudicación de contratos de 1988 a 2003

(44) Desde 1988 hasta finales de 2003, Aust-Agder celebró acuerdos con cada operador de autobuses titular de una concesión especial. La duración de dichos acuerdos era de un año con posibilidad de prórroga automática por un período de un año cada vez.

(45) Estos acuerdos no facilitaban una fórmula sobre la forma de cálculo de la compensación por servicio público. La compensación se basaba en negociaciones. No obstante, los contratos incluían la obligación de cada empresa de autobuses titular de una concesión especial de elaborar un plan de producción y una propuesta de presupuesto indicando sus ingresos y costes previstos. Esta propuesta debía, en la medida de lo posible, basarse en la contabilidad, estadísticas y también en las previsiones de ingresos y costes y la evolución del tráfico. Asimismo, la propuesta de costes de producción debía corresponder a los costes de un operador normal y bien gestionado. Esto constituía la base para las negociaciones.

4.2. Adjudicación de contratos de 2004 a 2008 — introducción del método ALFA

(46) A raíz de una decisión de su consejo del condado de diciembre de 2002, Aust-Agder celebró nuevos contratos individuales. Según las autoridades noruegas, la introducción de estos contratos no implicaba ningún cambio fundamental en relación con el sistema anterior. Todos los contratos siguieron siendo adjudicados directamente a los operadores existentes.

(47) A partir de 2004, el nivel de compensación siguió fijándose sobre la base de negociaciones entre las empresas de autobuses y Aust-Agder, pero la base para las negociaciones cambió con la introducción de un nuevo sistema para calcular la compensación, el llamado «método ALFA» (34).

(48) Según las autoridades noruegas, el método ALFA se desarrolló como un modelo de cálculo objetivo y transparente de los costes vinculados al transporte en autobús. Un principio fundamental es que la compensación de las empresas de transporte no se calculará sobre la base de sus costes reales, sino según unas hipótesis representativas de su tipo de empresa. Este método simula los costes de una empresa bien gestionada. El cálculo del coste normalizado de los servicios de autobuses según el método ALFA incluye los siguientes elementos fundamentales: a) cálculo de la producción: número de kilómetros por período de producción por vehículo; cada línea regular es registrada por distancia recorrida, tiempo consumido, número de días por período y tipo de autobús utilizado. Se incluye el cálculo del número de kilómetros por vehículo y horas de tráfico, así como la velocidad media por período; b) cálculo de los costes: costes unitarios multiplicados por el número de kilómetros por vehículo; el método ALFA tiene en cuenta costes tales como combustible, neumáticos, piezas de recambio, servicio, mantenimiento, lavado, costes de vehículos, costes de personal (conductores), costes presupuestarios (gastos de tráfico como transbordadores, peaje, etc.), costes administrativos y otros costes compartidos. El coste de cada partida se calcula parcialmente sobre la base de los precios de los factores de producción, multiplicados por su consumo por kilómetro, lo que da la cifra normalizada por kilómetro; c) ingresos procedentes de las operaciones de tráfico en el período de producción; d) cálculo de la necesidad de subvenciones. El cálculo de las subvenciones se basa en los cálculos normalizados más los costes presupuestarios menos los ingresos de tráfico.

(49) El cálculo se ha basado en la producción de servicios de transporte (es decir, el número de kilómetros recorridos por los vehículos en los distintos grupos de vehículos y grupos de servicios regulares) por cada una de las empresas; posteriormente en los costes medios del método ALFA para los diversos elementos de costes; y por último, en algunos ajustes basados en los costes, específicos de cada empresa debido a las condiciones topográficas y geográficas, las condiciones del tráfico y la legislación, así como condiciones de tarifas.

(50) Los nuevos contratos individuales estuvieron inicialmente en vigor desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2006 y se prorrogaron por dos años, hasta el 31 de diciembre de 2008.

4.3. Adjudicación de contratos desde 2009 — indexación

(51) El 12 de junio de 2007, el Consejo del condado de Aust-Agder decidió adjudicar nuevos contratos directamente a empresas de autobuses existentes para el siguiente período, 2009-2012. Tras las negociaciones con las empresas de transporte en autobús, el Consejo del condado aprobó el nuevo contrato el 9 de diciembre de 2008.

(52) Los contratos anteriores se mantuvieron prácticamente sin cambios. Sin embargo, el método ALFA se completó con un nuevo sistema de indexación vinculado a determinados factores de producción de conformidad con la siguiente fórmula: 0,55 × L + 0,30 × K + 0,15 × D L = cambio en los costes salariales (Oficina Estadística de Noruega, estadísticas de salarios en el sector del transporte) K = cambio en el índice de precios al consumo (Oficina Estadística de Noruega) D = cambio en el coste del combustible (índice Platts Oilgram).

(53) La compensación concedida para los nuevos contratos a partir de 2009 ya no estaba sometida a negociaciones.

(54) Inicialmente, los nuevos contratos estaban vigentes desde el 1 de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2012, y se prorrogaron hasta finales de 2016, salvo el contrato con NettBuss Sør AS, que solo se prorrogó por dos años hasta el 31 de diciembre de 2014.

(55) El condado de Aust-Agder ya ha iniciado la licitación de nuevos contratos para el período a partir de enero de 2015.

5. EL PROYECTO ATP Y EL SERVICIO DE TRANSPORTE EN AUTOBÚS DEL AEROPUERTO

(56) El denunciante alega que Aust-Agder ha asignado a los operadores de autobuses 1 millón NOK al año para «investigación y medidas medioambientales».

(57) Según la información facilitada por las autoridades noruegas, los municipios de Kristiansand, Songdalen, Søgne, Vennesla, Lillesand, Birkenes e Iveland y los condados de Vest-Agder y Aust-Agder han establecido un proyecto de cooperación denominado proyecto ATP.

(58) Sobre la base del proyecto ATP, a partir de 2004 solo se concedió directamente a NettBuss Sør AS un importe anual de 800 000 NOK para aumentar la frecuencia de la ruta Lillesand-Kristiansand, básicamente de un autobús cada hora a dos autobuses cada hora. Este pago se hizo a través del condado de Vest-Agder en 2005, 2006 y 2007, y a través de Agder Kollektivtrafikk AS («AKT»), una sociedad anónima, en 2008 y 2009. A partir de 2010, dicho importe se incrementó a 2 millones NOK y lo concedió directamente Aust-Agder a NettBuss Sør AS en el marco de su contrato de transporte local regular y transporte escolar, con el fin de mantener mejores conexiones por autobús a Aust-Agder, así como para mejorar los servicios de transporte en autobús de la ruta Kristiansand-Arendal (línea 5). La orden de aumento de la frecuencia la hizo Aust-Agder, y el pago se realizó desde el condado de Vest-Agder a través de AKT al condado de Aust-Agder, que efectuó el pago a NettBuss Sør AS. El importe se redujo a 1,5 millones NOK a partir de 2011.

(59) Además, junto con las mencionadas frecuencias incrementadas de NettBuss Sør AS, en 2004 se estableció el correspondiente servicio de transporte en autobús del aeropuerto, que enlaza la ruta 5 del autobús local regular con el aeropuerto de Kristiansand Kjevik, utilizando un único billete válido para ambos autobuses. Este servicio de autobús del aeropuerto no se encomendó como servicio público. Para compensar el autobús local regular por el servicio de transporte en la ruta 5, NettBuss Sør AS adquirió 60 000 plazas anuales al precio de 65 NOK por billete, por un importe total de 3,9 millones NOK. El precio del billete se calculó sobre la base del precio del billete de la línea directa al aeropuerto de NettBuss Sør AS gestionada comercialmente. El importe se utilizó para financiar el aumento de las frecuencias de la ruta 5.

(60) En 2009, debido al reducido número de pasajeros que utilizaban la ruta 5, NettBuss Sør AS y Aust-Agder acordaron que el importe de las compras anuales de plazas debía fijarse en 2,1 millones NOK. Esta reducción de los ingresos fue cubierta por el correspondiente aumento de 2 millones NOK del proyecto ATP, según lo mencionado anteriormente.

(61) En 2013, debido a una mayor reducción del número de pasajeros del aeropuerto y al hecho de que el importe anual abonado por NettBuss Sør AS por las plazas no se consideró comercialmente viable para mantener el servicio de autobús del aeropuerto, se acordó con Aust-Agder reducir la obligación de servicio público de NettBuss Sør AS en dos rutas, a saber, las líneas 39 y 40, para financiar la correspondiente reducción de ingresos del proyecto ATP. En términos económicos, las autoridades noruegas estimaron que esta reducción representaba un ahorro directo de costes de 1 020 000 NOK para NettBuss Sør AS.

(62) Según la información facilitada por las autoridades noruegas, el autobús del aeropuerto dejó de adquirir plazas en la ruta 5 con efecto a partir del 20 de enero de 2014. La ruta del aeropuerto y la ruta 5 ya no se comercializan como una oferta conjunta, y los pasajeros del autobús del aeropuerto que deseen tomar la línea 5 deben comprar sus billetes por separado. Además, desde 2014, el autobús del aeropuerto ya no es gestionado por Nettbus Sør AS, sino por la empresa NettBuss Ekspress AS.

6. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(63) El Órgano expresó dudas sobre si la compensación concedida desde 2004 por las obligaciones de servicios de transporte local regular y autobús escolar en Aust-Agder constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 61 del Acuerdo EEE, y en particular en lo que se refiere a la aplicación de los requisitos de la sentencia Altmark (35), concretamente los requisitos dos a cuatro.

(64) El Órgano tenía dudas sobre si se cumplía el segundo criterio, dado que se celebraron negociaciones para ajustar el importe exacto de la compensación que debía concederse después de que se hubiera aplicado el método ALFA. Además, el Órgano tenía dudas sobre si se cumplía el tercer criterio, dado que las empresas en cuestión no han mantenido contabilidad separada constantemente desde 2004, y ninguna de las empresas ha mantenido una asignación adecuada de los costes comunes para demostrar que la compensación final cubría únicamente el coste del servicio público. Por último, el Órgano no pudo establecer conclusiones sobre la aplicabilidad del cuarto requisito Altmark y el ejercicio de evaluación comparativa, y expresó dudas en cuanto a si el método ALFA y las negociaciones utilizadas para determinar la compensación final garantizaban que la compensación se limitaba a cubrir los costes de un operador bien gestionado y adecuadamente equipado.

(65) En relación con el proyecto ATP, el Órgano expresó dudas, debido a la falta de información adecuada, sobre si los importes concedidos a NettBuss Sør AS están relacionados con la concesión de una compensación por Aust-Agder, o si constituyen, o forman parte, de un régimen distinto.

(66) Además, el Órgano no pudo establecer conclusiones en cuanto a si las modificaciones introducidas en el régimen de ayudas existente (que se estableció en Aust-Agder en virtud de la LTC, el RTC, la Ley de Educación y la práctica administrativa) con el método ALFA a partir del 1 de enero de 2004 y su indexación a partir de 2009 modificaron sustancialmente ese régimen, convirtiéndolo en nueva ayuda. Aunque la introducción de este nuevo método no parece haber cambiado la base jurídica y la finalidad para la concesión de la compensación, o los beneficiarios, el Órgano expresó dudas en cuanto a si la esencia del régimen no se vio alterada, dado que las características fundamentales sobre la manera de calcular la compensación podrían haberse modificado considerablemente.

(67) Tras llegar a la conclusión de que en Aust-Agder ha habido un régimen de ayudas al menos hasta finales de 2003, sin embargo el Órgano puso en duda, dada la falta de una contabilidad separada y de una asignación adecuada de costes comunes entre el servicio público y las actividades comerciales de los beneficiarios afectados, que se hubiesen concedido los importes de compensación sobre la base de dicho régimen. De conformidad con la jurisprudencia reciente del Tribunal de la AELC, el Órgano opina que los pagos no efectuados sobre la base de las disposiciones que establecen el régimen no pueden estar amparados por el carácter existente de dicho régimen (36). Asimismo, el Órgano señaló en la Decisión de incoación que, de conformidad con la citada sentencia, cualquier ayuda que no se conceda sobre la base de un régimen de ayudas existente debe considerarse como una ayuda nueva.

(68) Por lo que se refiere a la compatibilidad de las medidas en cuestión, el Órgano señaló que cualquier posible compensación excesiva concedida fuera del régimen de ayudas existente no sería compatible con el Acuerdo EEE. Del mismo modo, en relación con la posible nueva ayuda concedida después de 2004 con la introducción del método ALFA, el Órgano no pudo establecer conclusiones sobre si la compensación concedida es conforme con el Acuerdo EEE, habida cuenta de las dudas expresadas sobre los parámetros para el cálculo del pago de la compensación, así como las disposiciones para la asignación de los costes a fin de evitar una compensación excesiva.

(69) Por último, en relación con el proyecto ATP, a falta de información suficiente, el Órgano no pudo apreciar la compatibilidad de dicha medida con el Acuerdo EEE.

7. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES NORUEGAS

(70) Las autoridades noruegas presentaron sus comentarios sobre la Decisión de incoación, así como posteriormente, adoptando inicialmente un enfoque común en lo que respecta a la evaluación de la ayuda estatal para todos los operadores de transporte a que se refiere la presente Decisión.

(71) No obstante, posteriormente, las autoridades noruegas identificaron y comunicaron al Órgano, por cartas de 8 de julio, 15 de octubre y 19 de diciembre de 2014, información adicional sobre la frecuencia de NettBuss Sør AS. Sobre la base de esta nueva información, parece que la opinión de las autoridades noruegas sobre la compensación concedida a NettBuss Sør AS y la correspondiente evaluación de compatibilidad, ha cambiado considerablemente (véase la sección 7.1.6).

7.1. Compensación por transporte en autobús en Aust-Agder

7.1.1. Ayuda nueva o existente

(72) Las autoridades noruegas sostienen que la introducción del método ALFA no ha causado ningún cambio sustancial en el sistema de compensación existente en Aust-Agder. El objetivo, base y principios para compensar a las empresas de transporte en autobús han sido los mismos tanto antes como después de 2004.

(73) Según las autoridades noruegas, también es importante, y debería ser suficiente, que la normativa (es decir, la LTC, el RTC y la Ley de Educación) ha permanecido inalterada a lo largo de todo el período pertinente. Las autoridades noruegas sostienen además que la práctica administrativa de Aust-Agder no ha cambiado con los años y que, a lo largo de todo el período, la compensación ha constado de los mismos elementos (es decir, compensación por servicios de autobuses, pago por el transporte escolar y compensación por costes del subcontratista).

(74) El importe de la compensación ha sido siempre la diferencia entre los costes estimados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, menos los ingresos estimados. Se determinó en función de determinados factores que no variaron durante el período pertinente (es decir, costes de funcionamiento de los autobuses, costes de los subcontratistas, ingresos de la escuela primaria, ingresos de la escuela secundaria, otros ingresos, ingresos por venta de billetes y descuentos y producción de la ruta). El importe final se acordó mediante negociaciones y se fijó antes de que se realizaran las obligaciones de servicio público de transporte.

(75) Los factores, tal y como se ha mencionado anteriormente, para determinar la compensación se tuvieron en cuenta con independencia del tipo de acuerdo aplicado para determinar la compensación. Por tanto, según las autoridades noruegas, el método ALFA solo se introdujo como instrumento para calibrar uno de los factores (a saber, el coste de funcionamiento de los autobuses) con mayor precisión. Por tanto, no modificó el sistema de compensación como tal, ni tampoco introdujo una medida de ayuda nueva disociable.

(76) Como consecuencia de ello, las autoridades noruegas afirman que el régimen de ayudas establecido en Aust-Agder sigue siendo de naturaleza existente y, por consiguiente, el Órgano debe concluir el procedimiento de investigación formal, ya que cualquier posible ayuda tendría que abordarse siguiendo el procedimiento para ayudas existentes establecido en los artículos 17 a 19 de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción.

7.1.2. Método ALFA y requisitos de la sentencia Altmark

(77) En la medida en que el método ALFA se considera una nueva medida, las autoridades noruegas reiteran su opinión de que el presente régimen de compensación en Aust-Agder a partir de 2004, con la excepción de las ayudas concedidas a NettBuss Sør AS, no implica ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, ya que cumple los requisitos establecidos en la sentencia Altmark.

(78) Las autoridades noruegas sostienen que la introducción del método ALFA a partir de 2004 cumple el primer requisito enunciado en la sentencia Altmark (37). Los operadores de autobuses prestan servicios de transporte local regular y transporte escolar en autobús de acuerdo con las concesiones, los contratos y las leyes y reglamentos pertinentes.

(79) Por lo que se refiere al segundo requisito de la sentencia Altmark, las autoridades noruegas afirman que los costes, los ingresos y la compensación de Aust-Agder se determinan de antemano de forma objetiva y transparente indicando todos los diferentes elementos de la fórmula que son pertinentes para el cálculo. El cálculo se ha basado en la producción de servicios de transporte (es decir, el número de kilómetros recorridos por los vehículos realizados en los distintos grupos de vehículos y grupos de servicios regulares) por cada una de las empresas; a continuación en los costes medios del método ALFA para los diversos elementos de costes; y, por último, en algunos ajustes basados en los costes específicos de cada empresa debido a las condiciones topográficas y geográficas, las condiciones del tráfico y la legislación, así como condiciones relativas a las tarifas.

(80) Por lo que se refiere al tercer requisito de la sentencia Altmark, las autoridades noruegas alegan que el cálculo de la compensación con arreglo al método ALFA y su indexación no excede de lo necesario para cubrir los costes ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable. Señalan que la compensación en este caso se calcula para cubrir la diferencia entre los ingresos estimados y los costes estimados de la empresa, aplicada de forma objetiva y transparente. El beneficio de explotación también es relativamente bajo y limitado para la mayoría de las empresas. Según las autoridades noruegas, basándose en la información disponible, el beneficio normal en el sector del transporte público en autobús parece ser en torno al 3-5 %.

(81) Las autoridades noruegas han presentado cifras por empresa para mostrar que la compensación concedida desde 2004 hasta 2011 no ha excedido de los costes estimados más un beneficio razonable. Dado que las estimaciones de costes, y, por ende, la compensación, se basan en métodos objetivos, las autoridades noruegas sostienen que no hay ninguna razón para creer que las empresas de autobuses han recibido una compensación excesiva en el marco de los contratos.

(82) Además, según las autoridades noruegas, el hecho de que no se hayan mantenido cuentas separadas para todas las empresas durante los períodos pertinentes no significa que haya habido compensación excesiva. Afirman que si el método para compensar a los proveedores de servicio público garantiza que no se produzca una compensación excesiva, no existe ninguna obligación añadida con arreglo a la presente jurisprudencia en relación con los requisitos Altmark de que, además, las empresas beneficiarias deban llevar una contabilidad separada.

(83) También se aduce que las negociaciones, sobre cuya base se fija el importe final de la compensación para cada año de 2004 a 2008, tuvieron un impacto muy limitado en el importe de la compensación pagada por Aust-Agder a las empresas de autobuses. También se han registrado algunos ligeros aumentos en el nivel de compensación después de las negociaciones. Las autoridades noruegas alegan que, no obstante, el panorama general pone de manifiesto que el nivel de compensación después de las negociaciones ha sido el mismo o inferior, y que las negociaciones parecen haber funcionado como una especie de válvula de seguridad en favor de Aust-Agder.

(84) En relación con el cuarto requisito de la sentencia Altmark, las autoridades noruegas sostienen que el método ALFA y el posterior sistema de indexación a partir de 2009 se basan en una evaluación comparativa. La compensación se calcula sobre la base de los costes e ingresos de una empresa bien gestionada y no solo utilizando la media del sector en cuestión.

(85) Dicho esto, el método ALFA proporciona una base para suponer que los costes se ajustarán a un umbral más bajo. Por ejemplo, el consumo normalizado de carburante para un determinado número de operaciones corresponderá a un nivel que implica que el 33 % de los valores medidos se encuentra por debajo de la norma y el 67 %, por encima de ella. Esto significa que el sistema no se basa en el coste medio, sino en el coste del 33 % de empresas mejor gestionadas.

7.1.3. Compensación al margen del régimen

(86) Las autoridades noruegas han comentado asimismo lo que se ha hecho para garantizar que, con excepción de las ayudas concedidas a NettBuss Sør AS, no se haya concedido compensación por servicios de transporte local regular en autobús y transporte escolar en Aust-Agder por encima de lo permitido en virtud del régimen.

(87) Alegan que la introducción del método ALFA no causó ningún cambio sustancial en el sistema de compensación. Como consecuencia de ello, el sistema de compensación (tanto antes como después de 2004) consistió en los mismos elementos, basando la compensación en el coste real de las empresas. En opinión de las autoridades noruegas, esta práctica ha garantizado que no se haya producido una compensación excesiva y que la compensación por servicio público se calcule únicamente para aquellos costes vinculados a las obligaciones de servicio público.

(88) Dicho esto, según las autoridades noruegas, con excepción de NettBuss Sør AS, todos los demás operadores de transporte declaran únicamente la producción y los ingresos relacionados con la ejecución de obligaciones de servicio público en las hojas de cálculo para recibir compensación con arreglo al método ALFA. En consecuencia, no hay motivo para creer que estos operadores hayan sido compensados por otra cosa que el servicio de transporte público.

7.1.4. Compatibilidad

(89) Las autoridades noruegas también señalan que, con excepción de las ayudas concedidas a NettBuss Sør AS, el régimen de compensaciones por servicio público de transporte en autobús, en caso de que los cambios de 2004 o a partir de 2009 deban considerarse como una modificación de la clasificación del régimen a ayuda nueva, en cualquier caso cumple los requisitos del Reglamento (CEE) n.o 1191/69 del Consejo (38). El Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (39) (denominados conjuntamente los «Reglamentos sobre transporte»), a su entender, no es aplicable, ya que este último Reglamento no había entrado aún en vigor en el EEE cuando se introdujeron estas modificaciones. Las autoridades noruegas hacen referencia a la sentencia en el asunto Andersen/Comisión, en la que el Tribunal General declaró que no puede considerarse que el Reglamento tenga efecto retroactivo (40).

(90) En particular, las autoridades noruegas sostienen que no hay violación de las disposiciones del Reglamento (CEE) n.o 1191/69. Esto está respaldado por los hechos, dado que los parámetros de compensación se determinaron por anticipado para el período desde 2004 hasta el día de hoy, y después de 2009 no pudo realizarse ninguna negociación para ajustar el nivel de la compensación. Por tanto, ninguna empresa, salvo NettBuss Sør AS, ha recibido una compensación excesiva desde 2004 hasta la actualidad.

7.1.5. El proyecto ATP

(91) Por lo que se refiere al proyecto ATP, las autoridades noruegas han declarado que el importe pagado anualmente a NettBuss Sør AS era una compensación por un aumento de la producción en las rutas Kristiansand-Lillesand y Kristiansand-Arendal. Teniendo en cuenta 253 días al año, el aumento de la producción fue de aproximadamente 100 000 kilómetros al año. Un precio por hora de 200 NOK supone unos 350 000 NOK de costes adicionales. Así pues, el coste total sería de unos 950 000 NOK. Con unos ingresos estimados de 150 000 NOK, los costes netos se situarían en torno a los 800 000 NOK.

(92) Dado que los fondos asignados procedentes del proyecto ATP se han utilizado para aumentar la producción en el marco de los contratos existentes de Aust-Agder, las autoridades noruegas afirman que esta producción no se diferencia de otros aumentos de producción en virtud del contrato (ya que las rutas estaban en explotación). En consecuencia, el aumento de producción forma parte de un régimen de ayudas existente.

7.1.6. Información adicional sobre la producción de NettBuss Sør AS

(93) Asimismo, las autoridades noruegas han presentado información adicional relativa a la producción de NettBuss Sør AS.

(94) Según las autoridades noruegas, la producción comunicada por NettBuss Sør AS parece desviarse de lo que debería haberse notificado como producción por compensación de servicio público, y existen errores significativos en las hojas de cálculo de la producción, según se analiza a continuación en los considerandos 237 a 246, que podría haber dado lugar a una compensación demasiado elevada para NettBuss Sør AS desde 2004.

(95) En concreto, las autoridades noruegas han identificado en la hoja de cálculo numerosos errores para la producción de NettBuss Sør AS en relación con: autobuses nocturnos (nattbuss), servicios de autobuses escolares (midtskyss) (41), transporte de escolares hacia y desde las clases de natación (badekjøring), cursos escolares y «duplicación de cursos escolares», actividades de autobuses exprés, supresión o reducción de rutas y determinadas rutas específicas que no forman parte del contrato de servicio público.

(96) Las autoridades noruegas han presentado el cuadro siguiente en el que se observa que las desviaciones en kilómetros no cubiertos por el contrato de servicio público con arreglo al régimen para el período 2004-2009 asciende a algo más de 1,7 millones de kilómetros: Cuadro 1 Resumen de las desviaciones Tipo de producción/desviación 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kitron 0 0 0 19 176 0 0 Autobuses exprés 0 0 0 406 19 737 19 737 Autobuses nocturnos 47 561 51 966 52 533 62 833 65 243 65 243 Badekjøring 31 184 29 620 27 027 14 754 29 449 29 449 Midtskyss 82 485 80 311 142 608 54 905 95 272 95 272 Midtskyss o badekjøring (42) 3 213 4 233 0 731 492 492 Karjolen 15 946 15 946 11 669 16 128 12 647 12 647 255 días escolares en lugar de 192 0 0 124 314 73 549 56 574 51 693 Producción anulada a partir del 18 de agosto de 2008 0 0 0 0 51 125 137 210 Suma desviaciones/kilómetros no cubiertos por el contrato 180 389 182 076 358 151 242 480 330 538 411 742

(97) Las autoridades noruegas también afirmaron que dichos errores y desviaciones en las hojas de cálculo de la producción de NettBuss Sør AS tuvieron impactos económicos hasta que el contrato con la empresa expiró el 31 de diciembre de 2014.

8. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

8.1. El denunciante — Konkurrenten.no

(98) El denunciante, Konkurrenten.no, mantiene su tesis de que NettBuss Sør AS ha recibido una importante compensación excesiva por sus servicios y que el condado de Aust-Agder no adjudicó las concesiones sobre la base de un procedimiento competitivo (43). El denunciante alega que todas las ayudas concedidas por el condado en forma de concesiones ilegales, o junto con dichas concesiones, constituye una ayuda estatal con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE que, según el denunciante, es incompatible con el artículo 49 del Acuerdo EEE, en relación con los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CE) n.o 1370/2007.

(99) Por otra parte, el denunciante cuestiona la relación entre la administración del condado de Aust-Agder y NettBuss Sør AS, en comparación con las relaciones de independencia que normalmente existen entre un proveedor y un comprador profesional de grandes contratos de transporte público.

8.2. NettBuss Sør AS

(100) NettBuss Sør AS alega que la introducción en 2004 de un nuevo sistema de financiación a través del método ALFA y su posterior indexación son solo cambios administrativos menores del régimen. En su opinión, el nuevo método de cálculo no modifica la base jurídica en virtud de la cual NettBuss Sør AS recibe una compensación, y, como tal, no constituiría una ayuda nueva.

(101) Por lo que se refiere al proyecto ATP, NettBuss Sør AS alega que esto forma parte del régimen de ayudas existente establecido en Aust-Agder, dado que no se firmaron nuevos contratos, pero que Aust-Agder se ha beneficiado en cambio de las cláusulas del contrato que hacen referencia a modificaciones en la producción durante el período de vigencia del contrato.

(102) Aun cuando el método ALFA y su posterior indexación deben considerarse nuevas medidas de ayuda, NettBuss Sør AS alega, en lo que se refiere a la presencia de ayuda estatal, que la compensación concedida por Aust-Agder solo cubre los gastos, incluido, como máximo, un beneficio marginal.

(103) En relación con el primer y cuarto requisito Altmark, NettBuss Sør AS apoya los comentarios presentados por las autoridades noruegas, según se ha explicado.

(104) Con referencia al segundo requisito Altmark, NettBuss Sør AS hace hincapié en el hecho de que los contratos firmados son contratos «netos», es decir, que cubren el coste de ejecución de las obligaciones de servicio público, una vez deducidos los ingresos derivados de tales obligaciones, teniendo también en cuenta un beneficio marginal.

(105) Además, NettBuss Sør alega que la compensación real que recibió para el período 2004-2008 como resultado de los ajustes a raíz de las negociaciones es menor que lo estimado según los cálculos del método ALFA, y que en cualquier caso, a partir de 2009, el importe definitivo de la compensación no se negoció, sino que se indexó basándose en fuentes accesibles al público.

(106) En cuanto a la aplicación del tercer requisito Altmark, NettBuss Sør AS alega que es difícil evaluar el nivel de compensación necesaria sin tener en cuenta el rendimiento real del prestador de servicios en virtud del contrato, sobre cuya base el margen de beneficio en el período 2009-2011 ha sido negativo o marginal. Además, estima que, a la hora de determinar el beneficio razonable, ha de tenerse en cuenta la distribución de riesgos en los contratos, en particular, en el período 2009-2011, así como los distintos tipos de contratos en cuestión, es decir contratos netos frente a contratos brutos, el tamaño y las distintas actividades de los operadores. NettBuss Sør AS alega que un beneficio del 3-5 %, según lo comunicado por las autoridades noruegas, es bastante bajo y no tiene en cuenta los distintos segmentos de mercado para las operaciones de autobuses. NettBuss Sør AS sostiene que un rendimiento razonable en el segmento de mercado en el que opera la empresa debería acercarse más al [7-13 %].

(107) En cuanto a la compatibilidad del asunto, NettBuss Sør AS sostiene que, en la medida en que el Órgano llega a la conclusión de que a la empresa se le ha conferido, a través de la compensación anual o el proyecto ATP, una ventaja económica con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, esto sería compatible con el artículo 49 del Acuerdo EEE, y el Reglamento (CEE) n.o 1191/69 aplicable. Según NettBuss Sør AS, el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 no puede aplicarse, ya que los cambios introducidos con el método ALFA y la indexación en 2004 y 2009 respectivamente, tuvieron lugar en un momento en el que dicho Reglamento aún no estaba en vigor.

(108) Sobre la base de la información adicional presentada por las autoridades noruegas en lo que se refiere a las desviaciones en la producción de NettBuss Sør AS, la empresa sostiene que los hechos presentados son en cierta medida incorrectos y engañosos, y no tienen en cuenta el hecho de que la compensación final se basó en negociaciones entre la empresa y Aust-Agder, y que el método ALFA solo fue un instrumento para el condado de Aust-Agder.

(109) Estas negociaciones también incluyeron los ajustes a lo largo del año en la producción anual efectiva (es decir, el número de kilómetros producidos) en función del presupuesto disponible y la demanda de transporte de Aust-Agder. Dicho esto, Aust-Agder podía anular, reducir o añadir nuevas rutas durante el año de producción que requerían nuevas negociaciones entre las partes acerca del importe de la compensación concedida. También se realizaron modificaciones posteriores de la producción y de los costes, basándose en los resultados de la empresa en virtud del contrato. Por tanto, según NettBuss Sør AS, la producción comunicada al condado con los kilómetros realizados a efectos del cálculo de los costes, puede considerarse como un punto de partida para las negociaciones entre las partes, y no como la base real para la compensación abonada a finales de año (44).

(110) NettBuss Sør AS, además, hace referencia a las transacciones y negociaciones entre la empresa y el condado que dieron lugar a que este último compensara pagos contra la compensación de NettBuss Sør AS por la producción de 2010. En particular, la empresa sostiene que la compensación pagada por la producción de 2010 fue de 3,55 millones NOK menos, dado que este importe se utilizó para compensar a raíz de los cambios en el calendario de producción (nuevo calendario de transporte de RTB) y para tener en cuenta los aumentos de eficiencia derivados de la fusión con RTB.

(111) Por lo que se refiere a los ingresos generados por las actividades comerciales de NettBuss Sør AS y el hecho de que el Órgano ha detectado que parte de esos ingresos se han incluido en los cálculos de los ingresos en el marco del contrato público, NettBuss Sør AS considera que ello no ha supuesto un mayor grado de compensación de lo que habría previsto el método ALFA. Por el contrario, dado que el conjunto de los ingresos (es decir, los ingresos derivados de actividades tanto comerciales como públicas) se deducen al calcular la compensación que debe concederse, el resultado ha dado lugar a una menor compensación para NettBuss Sør AS, con independencia del hecho de que determinadas rutas comerciales se incluyeron como parte de la producción para la compensación por servicio público.

(112) En efecto, NettBuss Sør AS admite que determinada producción (por ejemplo, autobús exprés, transporte de alumnos hasta y desde las clases de natación y la ruta Karjolen) no debería haberse notificado como producción a efectos de la compensación por servicio público. No obstante, al incluirse estas rutas, el condado se ha visto favorecido, ya que ello ha supuesto una compensación inferior a la empresa.

(113) Por último, por lo que se refiere al número de días lectivos, NettBuss Sør AS sostiene que las cifras facilitadas por Aust-Agder en referencia a que la empresa sea compensada por 51 semanas en lugar de 38,4 semanas de un año escolar normal son incorrectas.

8.3. Otros operadores de transporte

(114) Setesdal Bilruter L/L coincide con la opinión de las autoridades noruegas. Considera que la compensación no constituye ayuda estatal, ya que se cumplen los cuatro requisitos Altmark.

(115) En caso de que el Órgano concluyera que la compensación constituye ayuda estatal, la empresa sostiene que se habría concedido en su totalidad sobre la base de un régimen de ayuda existente, y que la ayuda sería compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE sobre la base de su artículo 49 y el Reglamento (CEE) n.o 1191/69.

(116) La empresa hace especial hincapié en que la introducción del método ALFA no causó ningún cambio sustancial en el sistema de compensación. Además, la empresa destaca que no es cierto que la compensación determinada sobre la base de la indexación se basase en negociaciones, dado que cada año hasta 2009 el condado y los operadores de autobuses repasaron los cambios en la producción anual para aportar los datos correctos al método ALFA. Dado que los cambios de año en año fueron marginales, también lo fueron las variaciones de la compensación. Setesdal Bilruter L/L alega que el método ALFA garantiza que no existe una compensación excesiva por la prestación de servicios de transporte en autobús y que los costes de las actividades comerciales no se incluyen en el método ALFA. Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland y Telemark Bilruter AS han manifestado su acuerdo con esta opinión.

9. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES NORUEGAS A LAS OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

(117) Las autoridades noruegas hacen referencia a la alegación de los denunciantes de que «toda nueva ayuda» concedida a NettBuss Sør AS debe considerarse incompatible con el Acuerdo EEE y sujeta a recuperación, e indican que el denunciante no ha abordado la cuestión de ayuda nueva o existente ni ha indicado la manera en que toda ayuda potencial (por ejemplo, la introducción del método ALFA en 2004) debe clasificarse en el presente asunto. Las autoridades noruegas reiteran que la introducción del método ALFA no ha ocasionado ninguna modificación sustancial del régimen de ayudas existente, y que, con la excepción de NettBuss Sør AS, no se ha identificado ninguna compensación excesiva.

(118) En referencia a la observación presentada por NettBuss Sør AS sobre lo que podría constituir un beneficio razonable en el sector del transporte en autobús, las autoridades noruegas subrayan que la referencia a la cifra del 3-5 % como beneficio normal en el sector no implica que un nivel de beneficio más elevado (por ejemplo, un beneficio cercano al [7-13 %] a que hace referencia NettBuss Sør AS) constituiría una compensación excesiva. La referencia a esta cifra públicamente disponible solo sirve para demostrar que no se ha podido identificar una compensación excesiva.

(119) Con referencia a las observaciones presentadas por NettBuss Sør AS en relación con la información adicional presentada por las autoridades noruegas referente a las desviaciones en la producción de NettBuss Sør AS, las autoridades noruegas han afirmado que la función del método ALFA para calcular la compensación no puede menospreciarse por el hecho de que la compensación final se basara en las negociaciones y que posteriormente también se realizaran modificaciones de las producciones y costes. Las estimaciones de costes derivadas del método ALFA eran fundamentales y la compensación concedida no se desvió mucho en comparación con los resultados del método ALFA. Además, las modificaciones introducidas durante el año de producción constituyen una práctica común en el sector de los transportes y dicha posibilidad también ha sido cubierta por las disposiciones de los contratos con los operadores de transporte. En cualquier caso, tales modificaciones habrían dado lugar a un aumento, en caso de producción adicional, o a una disminución, en caso de reducción de la producción, de la compensación concedida. Pero nunca podrían tenerse en cuenta por separado y deducirse de los costes irrelevantes tenidos en cuenta cuando se calculó la compensación según el método ALFA.

(120) Las autoridades noruegas sostienen que la notificación de cifras de producción incorrectas tiene un efecto directo en la exactitud del cálculo de la compensación y, por tanto, el condado inició negociaciones sobre unas premisas erróneas.

(121) También se aduce que, en la medida en que la compensación concedida se basa en la producción del año anterior, cualquier reducción realizada por la empresa después de agosto de 2008 debería haberse visto reflejada en la compensación concedida para 2009, lo que no fue el caso. La misma lógica se aplica también, según las autoridades noruegas, en el caso de que la empresa haya recibido un importe adicional de 550 000 NOK en 2008, dado que la compensación de 2008 se basó en cifras inexactas correspondientes a 2007. Habida cuenta de que el contrato firmado con NettBuss Sør AS es un contrato de concesión de servicios públicos, el riesgo comercial recaerá en la empresa.

(122) Por lo que se refiere a las transacciones y ajustes realizados en relación con los contratos de RTB y NettBuss Sør AS -en vista del proceso de fusión en curso entre ambas empresas- para la realización de un nuevo calendario de transporte gestionado por RTB, las autoridades noruegas consideran que estos son el resultado de una decisión unilateral de NettBuss Sør AS que llevó a presentar información excesiva sobre la producción de kilómetros para recibir una compensación más elevada que la ya calculada y notificada con arreglo al método ALFA. En cambio, los contratos deberían haberse modificado a raíz de los cambios de las empresas, a fin de reflejar todos estos ajustes. En este contexto, las autoridades noruegas no comparten la opinión de que el condado ha concedido una compensación de 3,55 millones NOK menos por las disminuciones de la producción resultantes de las modificaciones en el calendario de transporte durante 2008 y 2009. Por el contrario, esta reducción de la compensación se inscribe en la lógica del método ALFA y su posterior indexación, lo que refleja la producción de un menor número de kilómetros de lo previsto por el condado, como consecuencia de la incorporación por NettBuss Sør AS de un nuevo calendario de transporte para RTB.

(123) Por lo que respecta a los ingresos procedentes de las actividades comerciales de NettBuss Sør AS, las autoridades noruegas discrepan de las alegaciones de NettBuss Sør AS de que al condado se le han atribuido ingresos que corrigen errores del lado de los costes. Dada la falta de contabilidad separada, NettBuss Sør AS soporta el riesgo y no puede limitarse a alegar que se han deducido ingresos irrelevantes en beneficio del condado, sin una justificación documentada. Además, según las autoridades noruegas, no se ha presentado ninguna justificación documentada por lo que se refiere a la asignación de costes entre las actividades de servicio público y comerciales de la empresa. Dicho esto, es posible que las actividades comerciales se hayan subvencionado de forma cruzada por las actividades de servicio público y no a la inversa.

(124) Por último, las autoridades noruegas sostienen que la incidencia económica de las desviaciones se estima en 80 437 962 NOK para el período 2004-2014, sin incluir los intereses e intereses compuestos, según un estudio que las autoridades noruegas habían encargado a Asplan Viak AS a fin de estimar la compensación excesiva pagada por el condado debido a las desviaciones.

II. EVALUACIÓN

1. ÁMBITO DE LA EVALUACIÓN

(125) En la Decisión de incoación, el Órgano llegó a la conclusión de que existía un régimen de ayudas en Aust-Agder por servicios de transporte local regular y transporte en autobús escolar en el período anterior a 2004.

(126) A la vista de las dudas expresadas en la Decisión de incoación, la presente evaluación examinará los siguientes aspectos: i) el método ALFA y su indexación como parte del régimen de ayudas existente en Aust-Agder o como una nueva medida de ayuda (véase la sección 3); ii) la naturaleza de la supuesta ayuda incluida en el proyecto ATP y si forma parte del mismo régimen de ayudas existente (véase la sección 3); iii) la identificación de toda nueva ayuda que pueda haberse concedido fuera del régimen de ayudas existente (véase la sección 4).

(127) En la Decisión de incoación, el Órgano expresó dudas sobre la naturaleza del método ALFA y su indexación como posible medida no constitutiva de ayuda. En este contexto, las autoridades noruegas y partes interesadas presentaron información sobre la aplicación de los requisitos de la sentencia Altmark.

(128) La Decisión de incoación no obliga al Órgano a examinar, en el contexto de la presente evaluación, la naturaleza de la ayuda en referencia al método ALFA y su indexación. Esto, con excepción de la eventual ayuda incluida en el proyecto ATP, ya se evaluó en el examen preliminar, en el que se concluyó que la compensación pública para los servicios regulares de transporte y transporte en autobús escolar es ayuda existente al menos hasta 2004, y que lo que queda por evaluar es si este régimen de ayudas existente ya establecido se ha modificado sustancialmente.

2. AYUDA ESTATAL EN EL SENTIDO DEL ARTÍCULO 61, APARTADO 1, DEL ACUERDO EEE

(129) El artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE establece lo siguiente: «Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de las CE, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»

2.1. Presencia de recursos estatales

(130) El Órgano señala que la compensación por el transporte local regular y el transporte en autobús escolar se abona con cargo al presupuesto público de Aust-Agder. En el contexto del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, las autoridades locales y regionales se consideran equivalentes al Estado (45). Por tanto, Aust-Agder equivale al Estado a efectos de las normas del EEE sobre ayudas estatales. Sobre esta base, el Órgano concluye que la medida de compensación se financia a través de recursos estatales.

(131) Las mismas consideraciones se aplican también al proyecto ATP, ya que se paga con las subvenciones concedidas con cargo al presupuesto de los municipios y los condados de Aust-Agder y Vest-Agder. Por tanto, el Órgano considera que intervienen fondos estatales.

2.2. Compromiso

(132) Según lo previsto en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, también debe determinarse si la compensación por servicio público abonada a los cinco operadores, así como la financiación del proyecto ATP, conceden una ventaja económica selectiva en favor de determinadas empresas o la producción de determinados bienes.

(133) En el caso de autos, los beneficiarios son operadores de autobuses que realizan actividades económicas, entre otras, transporte regular y transporte escolar en autobús, a cambio de una remuneración (véanse los considerandos 35 a 38). Así pues, todos ellos constituyen empresas en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

2.3. Selectividad

(134) La medida de compensación se limita a empresas de autobuses que prestan servicios en el condado de Aust-Agder. En particular, la compensación por servicio público se ha limitado a las empresas enumeradas en el considerando 35. Por tanto, el Órgano concluye que la concesión de una compensación por servicio público es selectiva.

(135) Por otra parte, la financiación de 1 millón NOK (2 millones NOK en 2010 y 1,5 millones NOK a partir de 2011) del proyecto ATP, así como la reducción en 2013 de los costes asociados a la explotación de las rutas de servicio público 39 y 40 con el fin de financiar el autobús del aeropuerto y la correspondiente reducción de ingresos del proyecto ATP, solo se han concedido a NettBuss Sør AS. Así pues, se trata de una medida selectiva.

2.4. Ventaja — compensación por una obligación de servicio público para transporte en autobús local regular y transporte escolar

2.4.1. Requisito Altmark

(136) Para constituir ayuda estatal, la medida debe conferir una ventaja que alivie a una empresa de cargas que normalmente gravan su presupuesto.

(137) Por lo que se refiere a la concesión de una ventaja económica selectiva, de la sentencia Altmark se desprende que, cuando una medida estatal deba considerarse una compensación por servicios prestados por las empresas beneficiarias para la realización de obligaciones de servicio público, dicha medida no se incluye en el ámbito de aplicación del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE. En la sentencia Altmark, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el «Tribunal») declaró que las compensaciones por obligaciones de servicio público no constituyen ayuda estatal cuando se cumplen cuatro condiciones acumulativas: — «en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas; — en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente; — en tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable; — y en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada habría soportado» (46).

2.4.2. 1994-2003

(138) El Órgano llegó a la conclusión, ya en la Decisión de incoación, de que antes de 2004 no se cumplían todos los requisitos de la sentencia Altmark (47).

(139) Ni las autoridades noruegas ni ninguna de las otras partes que presentaron observaciones durante la investigación formal han rebatido este punto de vista. Por tanto, el Órgano mantiene sus apreciaciones por las razones expuestas en la Decisión de incoación.

2.4.3. Desde 2004

2.4.3.1. Primer requisito Altmark

(140) Se siguió encomendado a los operadores de autobuses en cuestión la realización de obligaciones de servicio público de transporte local regular y transporte escolar en Aust-Agder.

(141) Las obligaciones de servicio público se basan en: 1) la LTC y el RTC, y disposiciones de la Ley de Educación, que establecen que la adjudicación de una concesión implica la obligación de prestar los servicios de transporte que se precisan en dicha concesión; 2) las concesiones otorgadas a los operadores pertinentes, que cubren la prestación de servicios de transporte local regular y autobús escolar en Aust-Agder, y 3) los contratos individuales entre Aust-Agder y los operadores.

(142) Además, en los contratos correspondientes es posible identificar a los prestadores de servicios, la duración del período de servicio, y la naturaleza de las obligaciones de servicio público de transporte colectivo en la red local. Por tanto, el Órgano concluye que se cumple el primer requisito Altmark.

2.4.3.2. Cuarto requisito Altmark

(143) La compensación de los operadores de autobuses no se ha determinado sobre la base de un procedimiento de contratación pública. Según las Directrices del Órgano sobre la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general, a falta de una licitación, una remuneración de mercado generalmente aceptada para los servicios en cuestión constituye la mejor referencia para la compensación (48). Sin embargo, las autoridades noruegas no han alegado que exista tal remuneración por el servicio prestado. Alegan que el régimen de compensación en Aust-Agder se basaba en una evaluación comparativa que garantiza que la compensación concedida cubra el coste de un operador bien gestionado. Por consiguiente, el Órgano debe analizar la segunda alternativa establecida en el cuarto requisito Altmark.

(144) Según la información presentada, las autoridades noruegas compararon las estructuras de costes de todas las empresas del sector de transporte en autobús y aislaron el 33 % de las empresas mejor gestionadas a niveles medios (es decir, costes de combustible, de mantenimiento, de los conductores y administrativos). Aunque esto puede constituir un indicio de buenos resultados en comparación con las demás empresas, no puede tomarse como base para los costes medios de una empresa bien gestionada y adecuadamente equipada.

(145) Las Directrices del Órgano relativas a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general indican que «el objetivo es garantizar que los elevados costes de una empresa ineficiente no se toman como referencia». El Órgano observa que el método ALFA y su indexación no especifica detalladamente la muestra de empresas que se tuvieron en cuenta con fines comparativos. Por tanto, a pesar de que el 67 % de las empresas de autobuses han sido consideradas por las autoridades noruegas como empresas ineficaces, esto por sí mismo no conduce a la conclusión de que las restantes empresas deban considerarse operadores bien gestionados a efectos de una evaluación con arreglo a los requisitos Altmark. No hay pruebas de que el promedio de sus costes represente los costes de una empresa eficiente. Las autoridades noruegas no han facilitado suficiente información sobre este punto.

(146) Además, esto no aporta una visión completa de la estructura de costes de una empresa representativa bien gestionada y adecuadamente equipada, dado que los costes mayores no están cubiertos (por ejemplo, mayor consumo de carburante en zonas morfológicamente inaccesibles). Del mismo modo, las autoridades noruegas no han presentado coeficientes analíticos representativos de la productividad (como el volumen de negocios en relación con el capital invertido, el coste total en relación con el volumen de negocios, el volumen de negocios por empleado, el valor añadido por empleado o los costes de personal en relación con el valor añadido) o la calidad del suministro. Por tanto, el Órgano no está en condiciones de evaluar los objetivos cuantificados en materia de rendimiento del capital propio o aumento de la productividad (49).

(147) En cualquier caso, el hecho de que la compensación final se fije sobre la base de negociaciones permite ajustes de costes discrecionales que no pueden reflejar los costes de un operador eficiente. En algunos casos, el Órgano observa que las negociaciones han dado lugar a una disminución de la compensación, en comparación con el resultado del método ALFA. En otros casos, la compensación ha sido mayor. En cualquier caso, la existencia de negociaciones para calcular la compensación final no aporta ninguna información sobre si las empresas que operan en el mercado se consideran necesariamente operadores bien gestionados.

(148) Por otra parte, como la producción de transporte estaba sujeta a modificaciones del condado a lo largo de todo el año, con cancelaciones, reducciones o adiciones de rutas, obviamente esto tuvo un impacto material en cuanto a los costes del contrato. A menudo se ofreció a los operadores de transporte la posibilidad de reducir su tráfico a fin de cubrir sus costes reales, o bien se les compensó en mayor medida para poder mantener el nivel de producción existente. El importe final de la compensación que debía concederse estaba por tanto sujeto a negociaciones entre las partes.

(149) Por tanto, el Órgano no puede concluir que el importe de compensación concedida se determinara sobre la base de un análisis de los costes de una empresa bien gestionada y adecuadamente equipada.

(150) Así pues, el Órgano concluye que no se cumple el cuarto requisito de la sentencia Altmark.

2.4.3.3. Conclusión de la prueba Altmark

(151) Dado que los cuatro requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark deben cumplirse de forma acumulativa, no es necesario examinar si se cumplen los otros dos.

(152) Basándose en la información presentada, el Órgano concluye que la compensación concedida desde 2004 por las obligaciones de servicios de transporte local regular y transporte escolar en Aust-Agder no cumple todos los requisitos de la sentencia Altmark. La compensación, por tanto, ha conferido una ventaja a las empresas beneficiarias en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

2.5. Ventaja-proyecto ATP

(153) En la Decisión de incoación, el Órgano no excluye la posibilidad de que el proyecto ATP (véanse los considerandos 56 a 58) ofrezca una ventaja económica a NettBuss Sør AS, que es poco probable que hubiera obtenido en condiciones normales de mercado.

(154) En referencia a los requisitos Altmark, el Órgano señala que el proyecto ATP hace referencia a las rutas de transporte de servicio público y, por tanto, se rige por las mismas disposiciones legales que la compensación para el transporte local regular y el transporte escolar. Por tanto, se puede decir que se cumple el primer requisito Altmark. Sin embargo, el Órgano no ha recibido ninguna información complementaria en lo que respecta a la aplicación de los restantes requisitos Altmark.

(155) Al aplicar de oficio el cuarto requisito de la sentencia Altmark, el Órgano toma nota del hecho de que NettBuss Sør AS realizó las rutas de transporte contempladas en el marco del proyecto ATP sin que mediase ningún procedimiento de contratación pública. Además, las autoridades noruegas no han facilitado información que muestre que la compensación concedida se ha basado en un análisis de los costes de una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada. Incluso si se aplicara mutatis mutandis la evaluación mencionada en los considerandos 143 a 150, la conclusión sería la misma, es decir, que no se cumple el cuarto requisito de la sentencia Altmark.

(156) Por tanto, el Órgano concluye que las cantidades anuales de 800 000 NOK (a partir de 2004), aumentadas a 2 millones NOK (a partir de 2010) y reducidas de nuevo a 1,5 millones NOK (a partir de 2011) que se concedieron a fin de aumentar la frecuencia de los autobuses en las rutas Lillesand-Kristiansand y Kristiansand-Arendal, confieren una ventaja a NettBuss Sør AS.

2.6. Falseamiento de la competencia e incidencia en el comercio entre las Partes contratantes

(157) El Órgano debe examinar si las medidas de ayuda en cuestión pueden afectar al comercio y falsear la competencia (50).

(158) Los beneficiarios de la ayuda compiten con otros operadores de transporte en mercados abiertos a la competencia (51). Por ello, el Órgano concluye que la compensación anual ha sido susceptible de falsear la competencia reforzando la posición comercial de los beneficiarios de la ayuda en el mercado en cuestión.

(159) En lo que se refiere al efecto en el comercio y al hecho de que el presente asunto se refiere a un mercado local de transporte regular y transporte escolar en Aust-Agder, el Órgano recuerda que en la sentencia Altmark, que también se refería a servicios de transporte regional en autobús, el Tribunal de Justicia dictaminó que: «que en modo alguno cabe excluir que una subvención pública concedida a una empresa que presta únicamente servicios de transporte local o regional y que no presta servicios de transporte fuera de su Estado de origen pueda, a pesar de ello, tener una incidencia en los intercambios entre los Estados miembros […].Por tanto, el segundo requisito para la aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado, según el cual la ayuda debe poder afectar a los intercambios entre Estados miembros, no depende del carácter local o regional de los servicios de transporte prestados ni de la importancia del ámbito de actividad de que se trate» (52).

(160) Esto significa que incluso si, como en el presente caso, solo puede verse afectado un mercado de transporte en autobús local o regional (Aust-Agder), la financiación pública facilitada a un operador en dicho mercado es susceptible de afectar a los intercambios comerciales entre las Partes contratantes (53). En consecuencia, el Órgano considera que la compensación anual puede afectar al comercio entre las Partes contratantes.

(161) Por otra parte, el Órgano opina que las mismas consideraciones se aplican, mutatis mutandis, tanto a las actividades de transporte escolar (54) como al proyecto ATP.

2.7. Conclusión sobre la presencia de ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE

(162) En la Decisión de incoación, el Órgano consideró que la compensación concedida antes de 2004 por Aust-Agder a los cinco operadores de autobuses para el transporte local regular y el transporte escolar constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(163) Además, el Órgano concluye que la compensación concedida por Aust-Agder desde 2004 hasta hoy a los cinco operadores de autobuses para el transporte local regular y el transporte escolar constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(164) Por último, el Órgano concluye que la financiación estatal de NettBuss Sør AS a partir de 2004 sobre la base del proyecto ATP constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

3. CLASIFICACIÓN DEL MÉTODO ALFA Y SU INDEXACIÓN Y DEL PROYECTO ATP COMO AYUDA NUEVA O EXISTENTE

(165) En la Decisión de incoación, el Órgano llegó a la conclusión de que no existía un régimen de ayudas existente en Aust-Agder para el transporte local regular y el transporte escolar en autobús hasta finales de 2003.

(166) No obstante, el Órgano expresó dudas en cuanto a si la introducción del método ALFA y su indexación implicaba que la compensación concedida por Aust-Agder a los cinco operadores de autobuses por los servicios de transporte local regular y transporte escolar desde 2004 hasta la actualidad ha modificado de manera sustancial el régimen de ayuda existente.

(167) Además, el Órgano dudó que pudiera existir nueva ayuda en relación con la posible compensación por servicios de transporte regular y transporte escolar fuera de lo permitido en virtud del régimen de ayudas existente (hasta 2004, o bien hasta hoy, en caso de que la naturaleza de la ayuda no se modificara con la introducción del método ALFA y su indexación).

(168) Asimismo, el Órgano puso en duda si los importes relacionados con el proyecto ATP guardan conexión con la concesión de una compensación por Aust-Agder, o si constituyen o forman parte de un régimen distinto.

3.1. Disposiciones legales

(169) Según el artículo 1, letra c), de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, se entenderá por «nueva ayuda»: «Toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes».

(170) Las disposiciones pertinentes, el artículo 1, letra b), incisos i) y v), de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, disponen que por «ayuda existente» se entenderá: «toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE en el Estado de la AELC respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Acuerdo EEE y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma». y «la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del Espacio Económico Europeo y sin haber sido modificada por el Estado de la AELC […]».

3.2. Régimen procedimental relativo a las ayudas existentes

(171) El Órgano deberá en primer lugar aclarar su posición en cuanto al procedimiento que debe seguirse con arreglo al Acuerdo EEE y el Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, para las medidas que constituyen ayudas existentes.

(172) El Acuerdo EEE establece procedimientos distintos según se trate de ayudas existentes o nuevas. De conformidad con el artículo 1, apartado 1, de la parte I del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, «el Órgano de Vigilancia de la AELC examinará permanentemente, junto con los Estados de la AELC, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a estos las medidas apropiadas que exijan el desarrollo progresivo o el funcionamiento del Acuerdo EEE». Así pues, una ayuda existente puede seguir ejecutándose mientras el Órgano no la haya considerado incompatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE (55).

(173) Por otra parte, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, «el Estado de la AELC de que se trate deberá notificar al Órgano de Vigilancia de la AELC con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda». Así pues, las nuevas ayudas deberán notificarse previamente al Órgano y no podrán ejecutarse sin la decisión final del mismo.

(174) Además, las ayudas existentes solo pueden ser objeto de una decisión de incompatibilidad con efectos para el futuro. Por tanto, el Órgano «[…] en el marco de su control permanente de las ayudas existentes, […] únicamente está facultado para imponer la supresión o modificación de estas ayudas en el plazo que determine» (56).

(175) Asimismo, es jurisprudencia reiterada que el Acuerdo EEE pretende, al regular el examen permanente y el control de las ayudas por el Órgano, «[…] que el reconocimiento de la eventual incompatibilidad de una ayuda con el mercado común se evidencie en un procedimiento apropiado, sometido al control del Tribunal de Justicia, y cuya ejecución es competencia de la Comisión» (57).

(176) Por tanto, en vista de lo anterior, el Órgano concluye que, solo en el marco del procedimiento para ayudas existentes establecido en los artículos 17 a 19 de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, podría evaluar si una medida de ayuda existente es compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE.

(177) Los puntos que figuran a continuación analizarán la cuestión de la ayuda nueva o existente en referencia con el método ALFA y su indexación y el proyecto ATP.

3.3. Definición de régimen de ayudas

(178) Según el artículo 1, letra d), de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, el «régimen de ayudas»: «[…] se define como el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales. También abarca todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado».

(179) Según el artículo 1, letra e), de la parte II del Protocolo 3, «ayuda individual»: «[…] significa la que no se concede sobre la base de un régimen de ayudas ni de concesiones de ayuda notificables sobre la base de un régimen de ayudas».

(180) Esta distinción es de especial importancia en el contexto de la ayuda existente, ya que el Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción confiere al Órgano la competencia para examinar permanentemente los sistemas de ayuda existentes (58). Asimismo, la sección V de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción se aplica únicamente a los regímenes de ayudas existentes (59).

(181) El Órgano, en la Decisión de incoación, aportó más información sobre la justificación del concepto de régimen de ayudas existente y el modo en que ha sido interpretado en su propia práctica decisoria y la de la Comisión Europea (60).

(182) El Órgano llegó a la conclusión, en la Decisión de incoación, de que existe un régimen de ayudas en Aust-Agder desde 1994 (61). Las disposiciones que preveían dicho régimen de ayuda son la LTC, el RTC y la Ley de Educación en relación con la práctica administrativa de Aust-Agder.

(183) El Órgano ha observado que la compensación por la prestación de servicios de transporte local regular en autobús en Aust-Agder se ha prestado, antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE en Noruega el 1 de enero de 1994, en virtud de la LTC y el RTC (y la correspondiente legislación anterior). Por otra parte, desde antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE, la compensación por la prestación de servicios de transporte escolar se ha concedido sobre la base de la Ley de Educación (y la correspondiente legislación anterior).

(184) En la Decisión de incoación, el Órgano examinó si el marco jurídico para la financiación del transporte regular y el transporte escolar en autobús en Aust-Agder cumple los tres criterios del artículo 1, letra d), de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción: i) un dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas; ii) un dispositivo que no requiera medidas de aplicación adicionales; y iii) un dispositivo que defina a los posibles beneficiarios de la ayuda de forma genérica y abstracta (62).

(185) No obstante, por lo que se refiere al proyecto ATP, en la Decisión de incoación el Órgano expresó sus dudas sobre si está vinculado a la concesión de una compensación por Aust-Agder, o si constituye, o forma parte, de un régimen distinto.

(186) A pesar de que el proyecto ATP es una colaboración entre distintos municipios y los condados de Vest-Agder y Aust-Agder, y del hecho de que los pagos proceden de diversas fuentes, las operaciones en cuestión están comprendidas en el ámbito del régimen en Aust-Agder.

(187) El Órgano observa que las líneas de autobús involucradas en el proyecto ATP, es decir, Kristiansand-Lillesand y Kristiansand-Arendal, como se describe anteriormente en los considerandos 57 y 58, ya están en funcionamiento en el actual régimen en Aust-Agder.

(188) El aumento de la producción a través del proyecto ATP en esas rutas se compensó con arreglo a las mismas disposiciones legales que el transporte local regular y el transporte escolar.

(189) El cálculo de la compensación por el aumento de la producción del proyecto se basó exactamente en los mismos principios que el transporte local regular y el transporte escolar, es decir, el coste del servicio público, menos los ingresos obtenidos por la venta de billetes para los contratos netos, más un beneficio razonable.

(190) Sobre la base de lo anterior, el Órgano concluye que el proyecto ATP forma parte del régimen, que el Órgano ya ha considerado en la Decisión de incoación que existía en Aust-Agder desde 1994.

3.4. Definición de ayuda existente

(191) El artículo 1, letra b), inciso i), de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción prevé que la ayuda existente incluye toda la ayuda que existía antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE en los respectivos Estados de la AELC, es decir, los regímenes de ayudas y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad y que siguen siendo aplicables después de la entrada en vigor del Acuerdo EEE.

(192) En este caso, las disposiciones que establecen el régimen están vigentes desde la entrada en vigor del Acuerdo EEE en Noruega el 1 de enero de 1994. Dado que el mercado del transporte local en autobús ya estaba expuesto a una cierta competencia en esa fecha, el Órgano opina que la financiación del transporte local regular y el transporte escolar sobre la base de la LTC, el RTC y la Ley de Educación, constituye un régimen de ayudas existente que existía en enero de 1994 y que siguió siendo aplicable con posterioridad.

(193) En su sentencia Namur, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente: «[…] el establecimiento de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden apreciarse cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado, según su importancia o, en particular, según su importe económico en cada momento de la vida de la empresa. Una ayuda solo puede ser calificada de novedad o de modificación conforme a las disposiciones que la establecen, sus modalidades y sus límites» (63).

(194) Por otra parte, como señaló el abogado general Trabucchi en sus conclusiones en el asunto Van der Hulst, las modificaciones son sustanciales si han cambiado los principales elementos del régimen, como la naturaleza de la ventaja, el objetivo perseguido con la medida, la base jurídica, los beneficiarios o la fuente de financiación (64). Dichas modificaciones pueden afectar a la evaluación de la compatibilidad de dicho régimen y deben notificarse por separado como ayuda nueva a fin de evaluar su compatibilidad con el Acuerdo EEE (65).

(195) Los cambios puramente formales o administrativos a un régimen de ayudas no dan lugar a la reclasificación de las ayudas existentes como nuevas ayudas (66).

(196) Como se ha señalado anteriormente, la financiación de los servicios de transporte en autobús en Aust-Agder se ha realizado siempre sobre la base de un régimen de ayudas consistente en la LTC, el RTC, la Ley de Educación y la práctica administrativa de Aust-Agder. En 2004 se introdujo el método ALFA, sobre cuya base se celebraron nuevos contratos para el período 2004-2008. Este método ALFA se completó con la introducción de un nuevo sistema de indexación, sobre cuya base se firmaron nuevos contratos con los mismos operadores para cubrir el período 2009-2012, con la posibilidad de prorrogarlo por un máximo de otros cuatro años (véase el considerando 53). La cuestión es si la introducción del método ALFA y su posterior indexación pueden considerarse elementos que modifican el régimen de ayuda existente y pasan a convertirlo en ayuda nueva.

(197) El método ALFA, como se explica en los considerandos 46 a 50, es un sistema utilizado para calcular los costes vinculados al transporte en autobús. El sistema de indexación, tal como se describe en los considerandos 51 a 53, completó el método mediante la introducción de varios parámetros pertinentes de costes, como los costes de combustible o los costes salariales, sobre cuya base se indexa la compensación.

(198) La introducción de este sistema no ha cambiado sustancialmente la base jurídica y la finalidad de la concesión de la compensación.

(199) Las disposiciones de la LTC, el RTC y la Ley de Educación, así como la práctica administrativa, se han interpretado y aplicado de la misma manera. Estas disposiciones y la práctica han permanecido inalterados durante todo el período en cuestión, es decir, incluso antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE.

(200) La finalidad ha sido siempre compensar a los operadores (de transporte local regular y transporte escolar en autobús) por la prestación de los servicios que el condado de Aust-Agder pretende establecer o mantener.

(201) La compensación concedida siempre ha cubierto el coste del servicio público menos los ingresos obtenidos por la venta de billetes para los contratos netos, más un beneficio razonable. Cualquier compensación al margen de las mencionadas disposiciones legales y práctica administrativa no está permitida.

(202) Desde el punto de vista de la normativa sobre ayudas estatales, el método ALFA no ha previsto ningún cambio sustancial en lo que respecta a los beneficiarios de la ayuda que participan en el régimen. Se ha aplicado, y sigue aplicándose, a todos los concesionarios a los que se haya encomendado la prestación de servicios de transporte local regular y de transporte escolar en Aust-Agder. Y lo que es más importante, el sistema no altera el derecho de los beneficiarios a la ayuda en virtud del régimen. Por tanto, el régimen no se amplió a este respecto.

(203) La introducción del método ALFA y la indexación solamente sirvieron para calibrar de forma más precisa los costes de los servicios de transporte, sobre cuya base se concede la compensación. El importe de la compensación concedida se basó en los mismos factores durante todo el período, tales como los costes de las operaciones de los autobuses, los costes de los subcontratistas, los ingresos por venta de billetes, etc. Por consiguiente, el método ALFA y la indexación supusieron un mejor mecanismo para conceder compensación a los mismos beneficiarios en virtud del régimen y en virtud de la misma base jurídica.

(204) Por tanto, el Órgano concluye que el método ALFA y la indexación no han alterado sustancialmente el régimen de ayuda existente.

(205) Asimismo, no puede decirse que el aumento de la producción en las rutas Lillesand-Kristiansand y Kristiansand-Arendal debido al proyecto ATP haya modificado sustancialmente el régimen. La finalidad del proyecto ATP era simplemente aumentar las actividades de NettBuss Sør AS con los mismos contratos de concesión.

(206) Los cambios se realizaron en las rutas ya existentes sin modificar el régimen de ayudas establecido por la legislación. En consecuencia, el aumento de la producción del proyecto ATP no constituye una modificación de un régimen que suponga que la ayuda para las nuevas actividades se considere ayuda nueva.

(207) Además, los pagos efectuados en el marco del proyecto ATP son conformes con el principio de compensación establecido en virtud del régimen, en la medida en que cubren el coste del servicio público, menos los ingresos obtenidos por la venta de billetes para los contratos netos, más un beneficio razonable.

(208) Además, el hecho de que la composición de las entidades públicas que contribuyeron o efectuaron los pagos compensatorios, como se ha mencionado en el considerando 58, fuera diferente a la del régimen de ayuda existente, no ha modificado sustancialmente el régimen. Los servicios pagados entraban en el ámbito de dicho régimen y los pagos se efectuaron de conformidad con las normas jurídicas y financieras aplicables al régimen, independientemente por tanto del origen de los pagos.

(209) Los cambios anteriores introducidos por el proyecto ATP no ponen en cuestión la naturaleza del régimen como régimen de ayudas existente. Por tanto, el Órgano concluye que el proyecto ATP no ha modificado sustancialmente el régimen de ayudas existente.

3.5. Conclusión

(210) El Órgano concluye que existe un régimen de ayudas en Aust-Agder basado en la LTC, el RTC, la Ley de Educación y la práctica administrativa. El Órgano opina que el régimen es de naturaleza existente, ya que no se han introducido cambios sustanciales mediante la aplicación del método ALFA o la indexación, ni por el incremento de la producción en las líneas de autobuses existentes debido al proyecto ATP.

(211) El Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción faculta al Órgano a proceder al examen permanente de los regímenes de ayuda existentes (67). No obstante, solo cuando una ayuda existente es declarada incompatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE deberá someterse dicha ayuda a las medidas apropiadas en virtud de lo dispuesto en los artículos 17 a 19 de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, con el fin de suprimir o modificar el régimen.

(212) En las circunstancias del caso que nos ocupa, el Órgano no considera que la situación le exija establecer medidas adecuadas para el Reino de Noruega por lo que se refiere a futuros cambios del régimen de ayudas existente. A este respecto, el Órgano señala lo siguiente.

(213) En primer lugar, el Órgano tiene en cuenta el hecho de que el contrato de concesión con NettBuss Sør AS ya ha expirado. En consecuencia, carece de objeto una evaluación de la compatibilidad del régimen de ayudas existente respecto de NettBuss Sør.

(214) En segundo lugar, el Órgano no ha encontrado ningún problema de competencia en lo que respecta a la aplicación del régimen por los otros operadores de transporte mencionados en el considerando 35, cuyos contratos con Aust-Agder siguen siendo válidos. El Órgano considera que, en el caso de esos operadores de transporte, el método ALFA se ha aplicado correctamente para tener en cuenta únicamente los gastos e ingresos derivados de los servicios públicos, de conformidad con el artículo 49 del Acuerdo EEE y las disposiciones del Reglamento (CEE) n.o 1191/69 o del Reglamento (CE) n.o 1370/2007.

(215) En tercer lugar, el Órgano tiene en cuenta sus procedimientos de infracción pendientes contra Noruega relativos a supuestas infracciones de las normas de contratación pública del EEE. El 12 de octubre de 2011, el Órgano envió un requerimiento a Noruega por incumplimiento de los principios de no discriminación y transparencia establecidos en los artículos 4 y 48 del Acuerdo EEE