Decisión del Órgano de Vigilancia de la AELC

de 16 de julio de 2003

sobre un régimen de compensación para operadores de autobuses exprés

(Noruega)

(2004/298/CE)

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo(1), y en especial sus artículos 49, 61 a 63 y su anexo XIII(2);

VISTO el Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia(3), y en particular el artículo 24 y el artículo 1 de su Protocolo 3,

VISTAS las Directrices para la aplicación e interpretación de los artículos 61 y 62 del Acuerdo EEE(4), y en particular sus Capítulos 5, 6 y 15,

Vista la decisión del Órgano de Vigilancia de incoar el procedimiento de investigación formal(5),

Habiendo invitado a los interesados a presentar sus observaciones, con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo 5 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia(6), y después de haber tenido en cuenta sus observaciones,

Considerando lo siguiente:

I. HECHOS

A. PROCEDIMIENTO Y CORRESPONDENCIA

1. APERTURA DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

A raíz de una denuncia contra el régimen de compensación para operadores de autobuses exprés, el Órgano de Vigilancia realizó un examen previo del régimen en cuestión con arreglo a las normas sobre ayudas estatales del EEE. Este examen dio lugar a la Decisión del Órgano de Vigilancia de 18 de diciembre de 2000 de incoar el procedimiento de investigación formal contra el régimen de compensación para operadores de autobuses exprés. La Decisión fue comunicada al Gobierno noruego por carta ese mismo día (Doc. n° 00-9192-D).

En dicha carta, se pedía al Gobierno noruego, de conformidad con el punto 5.3.1. (1) del Capítulo 5 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, que presentara sus observaciones relativas a la apertura del procedimiento de investigación formal. Se pedía, además, a las autoridades noruegas que facilitaran toda la información necesaria para evaluar la compatibilidad del régimen de compensación con las disposiciones sobre ayudas estatales del EEE.

El Órgano de Vigilancia recordaba al Gobierno noruego que, de conformidad con el punto 6.2.3 del Capítulo 6 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, las ayudas ilegales deben ser devueltas por los beneficiarios si el Órgano de Vigilancia considerara que el régimen de compensación es incompatible con el Acuerdo EEE. En este contexto, se pedía al Gobierno noruego que enviara inmediatamente una copia de la Decisión a los beneficiarios de la ayuda.

Por último, por lo que se refiere a la continuación propuesta del régimen de compensación para 2001, el Órgano de Vigilancia recordaba a las autoridades noruegas su obligación de no ejecutar la ayuda.

2. OBSERVACIONES E INFORMACIÓN ADICIONAL PRESENTADA POR EL GOBIERNO NORUEGO

El Gobierno noruego presentó sus observaciones relativas a la apertura del procedimiento de investigación formal por carta de 31 de enero de 2001, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 8 de febrero de 2001 (Doc. n° 01-1029-A). El Gobierno noruego sostenía que el régimen de compensación no constituía "nueva ayuda" y que, en cualquier caso, el régimen de compensación estaba exento de la obligación de notificación previa al ser conforme con el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo.(7) Por consiguiente, el Gobierno noruego informó al Órgano de Vigilancia de que no se suspenderían los pagos en virtud del régimen de compensación.

Por carta de 12 de abril de 2001 (Doc. n° 01-2781-D), el Órgano de Vigilancia acusó recibo de esta carta y solicitó información complementaria.

Por carta de 15 de junio de 2001, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 20 de junio de 2001 (Doc. n° 01-4686-A), el Gobierno noruego presentó parte de la información solicitada.

3. OBSERVACIONES E INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA PRESENTADA POR TERCEROS

Después de haberse incoado el procedimiento de investigación formal pero antes de la publicación de la Decisión en el Diario Oficial, la Asociación Noruega de Transporte ("Transportbedriftenes Landsforening") presentó sus observaciones sobre la decisión de apertura por carta de 21 de febrero de 2001, registrada por el Órgano de Vigilancia el 23 de febrero de 2001 (Doc. n° 01-1387-A).

El denunciante fue informado de la apertura del procedimiento de investigación formal por carta de 18 de diciembre de 2000 (Doc. n° 00-9193-D).

Después de haber recibido las observaciones del Gobierno noruego sobre la apertura del procedimiento de investigación formal, el Órgano de Vigilancia se dirigió de nuevo al denunciante por carta de 12 de abril de 2001 (Doc. n° 01-2780-D). En dicha carta, el Órgano de Vigilancia resumía los argumentos aducidos por el Gobierno noruego por lo que se refiere a la apertura del procedimiento de investigación formal y pedía al denunciante que manifestara su opinión sobre los mismos. Además, se pedía al denunciante que presentara información complementaria, en particular sobre la competencia entre servicios discrecionales y servicios regulares (prestados por operadores de autobuses exprés) en Noruega. El denunciante respondió a esta petición por carta de 21 de mayo de 2001, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 23 de mayo de 2001 (Doc. n° 01-3911-A).

No hubo más observaciones presentadas por terceros en el plazo de tiempo establecido en el punto 5.3.2. (1) del Capítulo 5 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia(8), es decir, el 26 de mayo de 2001.

4. INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA PRESENTADA POR EL GOBIERNO NORUEGO SOBRE LAS OBSERVACIONES DE TERCEROS

Por carta de 30 de octubre de 2001 (Doc. n° 01-8453-D), el Órgano de Vigilancia transmitió al Gobierno noruego las observaciones de terceros. Además, el Órgano de Vigilancia informó al Gobierno noruego de que no consideraba que el régimen de compensación para operadores de autobuses no subvencionados entrara en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo. Por último, por lo que se refiere a una posible justificación en virtud de las Directrices de medio ambiente, el Órgano de Vigilancia hizo hincapié en que el régimen de compensación debería tener una duración limitada y, en principio, reducida, que la compensación concedida a los operadores de autobuses debe mantenerse por debajo de los costes del consumo real de autodiesel en las rutas regulares de autobuses y que, el grado de compensación debe, además, estar limitado con el fin de que los operadores de autobuses tengan un incentivo para reducir el consumo de autodiesel. En este contexto, se pidió al Gobierno noruego que facilitara información complementaria.

Por carta del Ministerio de Transporte y Comunicaciones de 31 de enero de 2002, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 5 de febrero de 2002 (Doc. n° 02-1006-A), el Gobierno noruego presentó sus observaciones sobre la información presentada por terceros. También presentó sus opiniones sobre la evaluación del Órgano de Vigilancia de la aplicación del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo y presentó la información solicitada. El Gobierno noruego envió más observaciones [véase carta del Ministerio de Transporte y Comunicaciones de 4 de abril de 2002, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 9 de abril de 2002 (Doc. n° 02-2573-A)].

5. OBSERVACIONES DE TERCEROS PRESENTADAS DESPUÉS DE EXPIRADO EL PLAZO

Después de expirado el plazo para la presentación de observaciones por parte de terceros (es decir, el 26 de mayo de 2001), el Órgano de Vigilancia recibió más observaciones de la Asociación Noruega de Transporte (véase fax de 7 de febrero de 2002, recibido y registrado por el Órgano de Vigilancia ese mismo día (Doc. n° 02-1058-A), así como una carta de 9 de abril de 2002, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 11 de abril de 2002 [Doc. n° 02-2557-A)] y del denunciante (véase carta de 8 de mayo de 2002, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 15 de mayo de 2002 [Doc. n° 02-3635-A)].

B. DESCRIPCIÓN DEL RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN PARA AUTOBUSES EXPRÉS

1. EL GRAVAMEN DE AUTODIESEL NORUEGO: SUPRESIÓN DE LA EXENCIÓN PARA LOS OPERADORES DE AUTOBUSES

El gravamen de autodiesel ("autodieselavgift") fue introducido por primera vez el 1 de octubre de 1993 (cuando sustituyó al impuesto sobre el kilometraje introducido en 1978).(9) El impuesto grava el consumo de autodiesel y el tipo por litro lo fija anualmente una Decisión del Parlamento noruego(10). Los operadores de autobuses que realizan transporte de viajeros estaban exentos de este gravamen (como lo estaban anteriormente del impuesto sobre el kilometraje). En el proyecto de ley sobre impuestos ecológicos (St. prp. nr. 54 (1997-1998) "Grønne Skatter"), el Gobierno noruego consideró que la exención previa para los autobuses no se justificaba por razones medioambientales, puesto que liberaba a los autobuses de los costes externos derivados del uso de carreteras, accidentes y contaminación y no daba a estos operadores un incentivo económico para reducir dichos costes. Por tanto, el Gobierno noruego propuso suprimir la exención del gravamen de autodiesel para operadores de autobuses, a fin de dar a estas empresas un incentivo para aumentar su eficacia y tener en cuenta el medio ambiente al decidir sus inversiones.

Desde el 1 de enero de 1999, todos los operadores de autobuses que realizan transporte de viajeros (es decir, tanto servicios de transporte regulares(11) como discrecionales(12)) estaban, en principio, sujetos al gravamen de autodiesel.

2. INTRODUCCIÓN DE REGÍMENES DE COMPENSACIÓN

No obstante, para no debilitar la competitividad del transporte público (es decir, el transporte regular de viajeros) se propuso compensar a algunas categorías de operadores de autobuses [los denominados "tilskuddsberettiget bussdrift" u operadores de autobuses "subvencionados", es decir, los operadores que pueden acogerse a subvenciones estatales directas por la prestación de servicios regulares de transporte de viajeros(13)] por los costes ocasionados con la supresión de la exención. Para otras categorías de operadores de autobuses [los denominados "ikke-tilskuddsberettiget bussdrift" u operadores de autobuses "no subvencionados", es decir, operadores de autobuses que prestan servicios regulares de transporte de viajeros pero no pueden acogerse a subvenciones estatales directas al respecto(14)], el Proyecto de ley sobre impuestos ecológicos establecía que no se les concedieran compensaciones ya que se consideraba que estos transportistas podían cubrir el aumento de los costes ya fuera aumentando el precio de los billetes o reduciendo sus beneficios. Además, se aducía que la supresión de la exención fiscal daría a las empresas de autobuses un incentivo para aumentar la eficacia y para funcionar teniendo más en cuenta el medio ambiente.

Atendiendo a la propuesta del Gobierno, el Parlamento decidió en el otoño de 1998 introducir un régimen de compensación para operadores de autobuses "subvencionados". Aunque inicialmente no estaba previsto en la propuesta del Gobierno relativa a la reforma de los impuestos ecológicos, el Parlamento noruego aprobó un régimen de compensación aparte para los denominados operadores de autobuses "no subvencionados" en su Decisión sobre el presupuesto del Estado revisado para 1999 aprobado en la primavera de 1999 [St. prp. nr. 67 (1998-1999)].. Este régimen es competencia del Ministerio de Transporte [véase St.prp.nr. 1 (1999-2000), Capítulo 1330, partida 71 "Tilskudd til ekspressbusser"].

Por consiguiente, con la introducción de regímenes de compensación tanto para los operadores de autobuses "subvencionados" como "no subvencionados", los operadores de autobuses que prestan un servicio regular de transporte de viajeros, a partir del 1 de enero de 1999, estaban compensados (parcialmente) de los costes ocasionados por el gravamen de autodiesel. Por el contrario, otros operadores de autobuses, por ejemplo, los que prestan servicios discrecionales de transporte, tenían que correr con los gastos ocasionados por el gravamen de autodiesel pleno.

Las normas que regulan la compensación para los operadores de autobuses exprés se establecían en dos cartas de 21 de febrero de 2002, que se enviaron a los operadores que podían acogerse a la compensación(15).

El importe de la compensación por empresa se calcula según las distancias cubiertas conforme al "plan de ruta", aplicando un determinado índice por kilómetro. Este índice no se fija de antemano sino que se determina una vez establecidas las distancias totales de todos los titulares de licencias(16). Según el Gobierno noruego, los índices aplicables para los años 1999 y 2000 eran de 1,37 y 1,41, respectivamente, y para 2001 y 2002 se estimaban en 1,07 y 0,62 NOK por km., respectivamente.

Además, se concede compensación por los denominados "trayecto de posición"(17) y "trayecto de asistencia"(18). Según las autoridades noruegas, la compensación en esos casos sólo se concedía cuando "trayecto de posición" y "trayecto de asistencia" superaban el 10 % de la conducción prevista. Además, también se concedía compensación por "desvíos autorizados" de la ruta prevista(19).

Los servicios de transporte nacional prestados en el curso de un transporte internacional ("servicios de cabotaje") están también incluidos en el régimen de compensación. Se parte de la base de que los operadores extranjeros que presten tales servicios de cabotaje lo hacen conjuntamente con operadores noruegos. También se supone que los operadores noruegos actúan en nombre de los operadores extranjeros al reclamar la compensación.

3. ALCANCE DE LA PRESENTE INVESTIGACIÓN

En su Decisión de 18 de diciembre de 2000, el Órgano de Vigilancia incoó el procedimiento de investigación formal contra el "Régimen de compensación para operadores de autobuses exprés"(20). En sus observaciones a la decisión de incoar el procedimiento, el Gobierno noruego aclaró que los beneficiarios del régimen de ayudas investigado no coincidía con "operadores de autobuses exprés". El término "autobuses exprés" era utilizado por los operadores como un término comercial. Según el Gobierno noruego, los "operadores de autobuses exprés" prestaban, en realidad, tanto servicios "subvencionados" como "no subvencionados". Ante estas explicaciones, el Órgano de Vigilancia señala que el régimen de compensación investigado es el introducido para operadores de autobuses "no subvencionados" que realicen transporte regular de viajeros. El régimen de compensación para operadores de autobuses "subvencionados" no está sujeto al procedimiento de investigación formal.

C. DESCRIPCIÓN DEL MARCO JURÍDICO QUE REGULA EL TRANSPORTE REGULAR DE VIAJEROS EN NORUEGA

1. MARCO JURÍDICO QUE REGULA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS REGULARES DE TRANSPORTE DE VIAJEROS EN NORUEGA

Según el Gobierno noruego, todos los servicios regulares de transporte de viajeros en Noruega están regulados por la Ley de Transporte (Lov om samferdsel 1976 nr. 63) y el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros (Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy)(21). Todos los operadores en posesión de una licencia de conformidad con el artículo 3 de la Ley de Transporte están autorizados a prestar servicios regulares de transporte de viajeros. Por otra parte, todos los operadores en posesión de una licencia están sujetos a las mismas condiciones que regulan la prestación de transporte regular de viajeros, establecidas en la Ley de Transporte y en el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros. Las disposiciones del Reglamento sobre transporte nacional de viajeros establecen, inter alia, que el licenciatario tiene el derecho y la obligación de prestar el servicio de transporte cubierto por la licencia. Tanto la programación de la ruta como los precios deben ser aprobados por las autoridades competentes(22). En caso de que un operador solicite cesar en el servicio de transporte en cuestión (por ejemplo, abandonar los servicios de transporte en una ruta o cambiar las condiciones de servicio de transporte), las autoridades competentes pueden pedir al operador que continúe el servicio concediéndole una compensación por posibles pérdidas en la ruta en cuestión que no puedan financiarse con los beneficiados generados en otras rutas (véase el apartado 2 del artículo 19 del Reglamento sobre transporte nacional de viajeros).

2. DISTINCIÓN ENTRE LOS DENOMINADOS OPERADORES "SUBVENCIONADOS" Y "NO SUBVENCIONADOS"

El Gobierno noruego destacó que la distinción entre operadores "subvencionados" y "no subvencionados" no se basaba en la Ley de Transporte ni en ningún otro acto jurídico por el que se regula la prestación de transporte regular de viajeros.

El Órgano de Vigilancia señala, no obstante, que los operadores "subvencionados" y "no subvencionados" están sujetos a distintas normas por lo que se refiere al procedimiento de concesión del derecho de prestar servicios regulares de transporte de viajeros en rutas individuales así como en cuanto a que puedan acogerse (o no) a subvenciones estatales directas para la prestación de dichos servicios de transporte.

De la información con que cuenta el Órgano de Vigilancia se deduce que los denominados operadores "subvencionados" son seleccionados mediante licitación para prestar servicios regulares de transporte. Estos servicios están compensados en virtud de "acuerdos marco" celebrados con el condado en cuestión. Las condiciones que regulan los procedimientos de licitación, la celebración de los acuerdos y la concesión de compensaciones están establecidas en un Reglamento sobre procedimientos de licitación para los servicios de transporte local ("Forskrift om anbud i lokal rutetransport"). Por otra parte, en rutas cuyas expectativas en cuanto a las posibilidades comerciales de transporte son buenas, los operadores de autobuses pueden solicitar licencias para realizar servicios regulares de transporte de viajeros en la misma. Estas solicitudes son evaluadas por las autoridades competentes, tomando en consideración la necesidad de transporte y la competencia Los operadores de autobuses que prestan servicios regulares de transporte de viajeros a petición propia no pueden acogerse a subvenciones estatales directas. En consecuencia, se les denomina operadores de autobuses "no subvencionados".

D. DECISIÓN DEL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL, OBSERVACIONES DE NORUEGA Y OBSERVACIONES DE TERCEROS PRESENTADAS DURANTE EL PROCEDIMIENTO.

En diciembre de 2000, el Órgano de Vigilancia decidió incoar el procedimiento de investigación formal contra el régimen de compensación para operadores de autobuses exprés(23).En dicha Decisión, el Órgano de Vigilancia expresaba sus dudas en cuanto a la compatibilidad del régimen de compensación con el funcionamiento del Acuerdo EEE. En opinión del Órgano de Vigilancia, el régimen de compensación para operadores de autobuses exprés, introducido en 1999, constituía "ayuda nueva".Dado que el régimen no había sido notificado al Órgano de Vigilancia de conformidad con el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, el régimen de compensación debía ser considerado "ilegal por motivos de procedimiento", con arreglo al Capítulo 6 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia. Además, el Órgano de Vigilancia manifestaba sus dudas sobre la compatibilidad del régimen de compensación, en especial con la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE, en relación con las Directrices de medio ambiente.

1. AYUDA ESTATAL EN EL SENTIDO DEL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 61 DEL ACUERDO EEE

a) Opiniones del Órgano de Vigilancia expresadas en la decisión de apertura del procedimiento

Basándose en la información obtenida en el procedimiento de investigación preliminar, el Órgano de Vigilancia no pudo descartar que el régimen de compensación reforzara la competitividad de las empresas que prestan servicios de transporte de viajeros, tanto dentro como fuera de Noruega, y que, por lo tanto, pueda falsear la competencia y afectar a los intercambios entre las Partes contratantes.

La conclusión preliminar del Órgano de Vigilancia se basaba en las siguientes circunstancias:

Las empresas beneficiarias del régimen de compensación pueden prestar tanto servicios regulares como discrecionales. En opinión del Órgano de Vigilancia, no podía descartarse, por lo tanto, que los pagos compensatorios realizados en virtud del régimen se utilizaran para prestar servicios discrecionales de transporte (servicio que esta plenamente liberalizado).

Incluso en el caso de operadores de autobuses que prestaran exclusivamente servicios regulares, no podría descartarse la existencia de efectos distorsionadores de la competencia, puesto que los operadores de autobuses "no subvencionados" competían, si bien sólo hasta cierto punto, con los servicios de autobuses discrecionales.

Por lo que se refiere a los servicios de transporte regular internacional, el Órgano de Vigilancia no estaba convencido de que los operadores extranjeros recibieran una compensación según criterios no discriminatorios y transparentes. Por último, el Órgano de Vigilancia señaló que, incluso aunque el régimen se aplicara sin discriminación para los operadores extranjeros que prestan servicios de transporte en Noruega, no podían excluirse los efectos en los intercambios, puesto que los operadores noruegos de autobuses que se benefician de los pagos compensatorios pueden competir fuera de Noruega tanto en servicios de transporte discrecionales como regulares.

b) Observaciones del Gobierno noruego a la decisión de incoar el procedimiento

En sus observaciones a la decisión de incoar el procedimiento (véase la carta de 31 de enero de 2001), el Gobierno noruego consideró que el régimen de compensación no constituía ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. La compensación concedida a los servicios regulares no podía afectar a la competitividad de los servicios discrecionales puesto que los mercados de servicios regulares y discrecionales son dos mercados distintos con muy escasa coincidencia. Además, el Gobierno noruego sostenía que las relaciones comerciales no se veían afectadas por el régimen de compensación, puesto que la compensación se concedía a todos los operadores (nacionales y extranjeros) que prestaban servicios regulares de cabotaje en Noruega. Por otra parte, la compensación se calculaba únicamente en relación con los kms. recorridos dentro de Noruega.

c) Información complementaria presentada por el Gobierno noruego

La información presentada por el Gobierno noruego mostraba que, de un total de 100 operadores que prestaban servicios regulares de autobuses en Noruega y que recibieron compensación por el gravamen de autodiesel en virtud del régimen de compensación en cuestión, 49 realizaban también servicios discrecionales, es decir, un 49 %. El Gobierno noruego presentó también cifras que mostraban que, dentro del sector de autocares y autobuses en Noruega, los servicios no programados(24) constituyen normalmente menos del 15 % de los costes totales de explotación de las empresas en cuestión.

Por lo que se refiere a la competencia entre servicios regulares y discrecionales, el Gobierno noruego explicó (véase la carta de 15 de junio de 2001) que dichos servicios constituían dos mercados distintos dadas las distintas obligaciones legislativas por las que se rigen estas dos actividades de transporte (licencia obligatoria para los servicios regulares pero no para los discrecionales; obligaciones complementarias en cuanto a horarios, frecuencia y programación de rutas que no tienen los servicios discrecionales) y el carácter de la actividad, que se alegó que era diferente desde el punto de vista del cliente.

Según las autoridades noruegas, un servicio regular sólo puede ser una buena alternativa a un servicio discrecional para un grupo de viajeros si a lo largo de la ruta en cuestión existen atracciones, hoteles, etc. El Gobierno noruego declaró también que, en según qué circunstancias, elegir entre fletar un servicio de transporte discrecional o viajar en un servicio programado puede ser importante para un cliente desde el punto de vista económico(25). Normalmente, según el Gobierno noruego esta situación no se produce con frecuencia, y los prestadores de servicios regulares de autobuses han prestado servicios, a muy pequeña escala, a grupos de clientes que generalmente utilizan servicios discrecionales.

Además, se decía que la Ley de Transporte noruega contemplaba la posibilidad de que los servicios regulares de autobuses recogieran a grupos de viajeros dentro de una distancia razonable de sus paradas programadas. A las autoridades noruegas no les consta que se hayan producido desvíos importantes, a menos que formaran parte de las obligaciones de servicio público especificadas en la licencia. Estas obligaciones pueden incluir servicios de transporte a lugares especiales de excursión.

Además, por lo que se refiere a la declaración en la decisión de incoar el procedimiento de que se permitía a los operadores de autobuses regulares reprogramar sus destinos en la temporada de invierno, y prestar servicios de transporte a lugares turísticos, el Gobierno noruego explicó que las solicitudes de reprogramación de los servicios de autobuses "no subvencionados" debían ser evaluadas por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, teniendo en cuenta la necesidad de la misma y su efecto sobre la competencia. Por otra parte, según el Gobierno noruego, los operadores, en principio, no estaban autorizados a reprogramar sus rutas de transporte si así lo requiere un grupo de personas (no obstante, parece que podría ser posible, siempre que no interrumpiera los servicios de transporte programados, es decir, que se respetaran los horarios y las paradas).

Por lo que se refiere a los transportistas extranjeros que se benefician del régimen de compensación, el Gobierno noruego informó al Órgano de Vigilancia de que, por el momento, sólo había un operador, la empresa sueca Swebus AB, que prestara servicios regulares de cabotaje internacional en Noruega; esta empresa trabaja conjuntamente con el transportista noruego AS Østfold Bilruter.

Por lo que se refiere a los transportistas noruegos que realizan actividades de transporte en el extranjero, el Gobierno noruego informó al Órgano de Vigilancia de que, hasta la fecha, se habían expedido 330 licencias comunitarias(26). La información sobre las licencias para los servicios regulares de transporte tendría que obtenerse en los respectivos países.

d) Observaciones de la Asociación Noruega de Transporte sobre la decisión de incoar el procedimiento

La Asociación Noruega de Transporte, aunque reconocía que los servicios programados(27) competían con los servicios discrecionales, sostenía que dicha competencia era parte integrante de la política de transporte noruega y europea. La Asociación Noruega de Transporte sostenía que los cambios de programa (debidos a variaciones en la demanda a lo largo del año) así como la posibilidad de recoger a grupos de viajeros dentro de una distancia razonable de sus paradas programadas eran inherente a dichos servicios y estaban cubiertos por el Reglamento (CEE) n° 684/92del Consejo, modificado por el Reglamento (CE) n° 11/98 del Consejo. Por lo que se refiere a los servicios internacionales programados(28), la Asociación Noruega de Transporte declaró que los operadores extranjeros serían tratados igual que los nacionales. En cuanto a la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE al régimen de compensación en cuestión, la Asociación Noruega de Transporte, en su carta de 9 de abril de 2002, alega que los servicios regulares de transporte en autobús que se benefician del régimen de compensación en cuestión estaban circunscritos al interior de Noruega; por consiguiente, las normas de competencia no serían aplicables al régimen de compensación.

e) Observaciones del denunciante

Según el denunciante, los operadores de autobuses "no subvencionados" compiten con los autocares turísticos. A este respecto, el denunciante se refiere a ciertas rutas que realizan tanto los operadores de autobuses "no subvencionados" como los operadores de autocares turísticos y en las que ambos compiten por el mismo grupo de clientes (por ejemplo, las rutas de autobuses exprés al aeropuerto de Oslo, en las que los operadores que prestan servicios regulares compiten con los autocares turísticos).

Además, el denunciante sostiene que a los autobuses programados se les permite -contrariamente a lo que sostenía el Gobierno noruego- reprogramar sus rutas y llevar grupos de personas a zonas turísticas, actividad típica de los autocares turísticos (a este respecto, el denunciante alude a los Valdresbusses que realizan la ruta Oslo-Beitostølen, "una zona turística por excelencia"; otros ejemplos mencionados por el denunciante son las rutas Oslo-Trysil, Oslo-Hemsedal y Oslo-Geilo). Estos desvíos de la ruta programada darían lugar al solapamiento de servicios.

Además, los operadores de autobuses "no subvencionados" recibirían compensación por "trayecto de asistencia" y "trayecto de posición". Ambas actividades serían utilizadas por estos operadores de autobuses para prestar servicios de transporte compitiendo con el denunciante (a este respecto, el denunciante se refiere en especial a la ruta Valdres-Oslo; en el viaje de vuelta/trayecto de posición, los operadores de autobuses prestarían servicios turísticos a grupos de viajeros).

Por último, el denunciante hace hincapié en que los operadores de autobuses "no subvencionados" reciben compensación por la prestación de servicios regulares de transporte de viajeros en rutas en las que los operadores de autobuses autorizados, al mismo tiempo, ofrecen transporte de mercancías.

f) Observaciones del Gobierno noruego sobre las observaciones de terceros

El Gobierno noruego no impugnó las alegaciones de los denunciantes, en especial por lo que se refiere a las rutas realizadas tanto por los operadores de autobuses regulares como discrecionales y a la posibilidad de que los operadores de autobuses regulares reprogramen sus rutas para poder llevar grupos a zonas turísticas (véase la carta del Gobierno noruego de 31 de enero de 2002). No obstante, el Gobierno hizo referencia a los mecanismos de control establecidos en el régimen de compensación para impedir los abusos en los pagos compensatorios, por ejemplo, beneficiando a una actividad turística del operador y que la compensación sólo se concedería a distancias que se ajustaran a rutas y horarios especificados. Por lo que se refiere al transporte de mercancías, el Gobierno noruego comunicó al Órgano de Vigilancia que, según información facilitada por la Asociación Noruega de Empresas de Transporte, las cifras sobre la cuota de volumen de negocios generada por el transporte de mercancías en comparación con el volumen de negocios generado por el transporte regular era "probablemente inferior al 1 %".

Por lo que se refiere a los efectos del régimen de compensación en cuanto al trayecto de asistencia, el trayecto de posición y los desvíos autorizados de la programación de rutas establecida en la licencia, el Gobierno noruego declaró que, para el año 1999, el trayecto de asistencia y el trayecto de posición compensados ascendían a menos del 4 % del recorrido según la programación. Basándose en estas cifras, el Gobierno noruego consideró que la inclusión del trayecto de posición y el trayecto de asistencia había tenido escasos efectos sobre la competencia. El Gobierno noruego confirmó que también se habían compensado los desvíos autorizados(29).

2. REQUISITO DE NOTIFICACIÓN Y OBLIGACIÓN DE MANTENIMIENTO DEL STATU QUO

a) Opiniones del Órgano de Vigilancia expresadas en la decisión de apertura del procedimiento

En la decisión de incoar el procedimiento, el Órgano de Vigilancia consideró que el régimen de compensación en cuestión constituía una "ayuda nueva". En opinión del Órgano de Vigilancia, el régimen de compensación no podía considerarse "ayuda existente" en el sentido del primer guión del punto 7.2 (1) del Capítulo 7 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, puesto que el pago compensatorio no se basaba en un acto jurídico vigente en el momento de la entrada en vigor del Acuerdo EEE (después de que se suprimiera la exención del gravamen de autodiesel para operadores de autobuses a partir del 1 de enero de 1999, se introdujo el régimen de compensación para los denominados operadores de autobuses "no subvencionados"). Además, la compensación se determinaba según normas específicas, parte de las cuales se comunicaron a los operadores de autobuses afectados en dos cartas con fecha de 21 de febrero de 2000. Estas normas constituían un nuevo marco jurídico para la concesión de ayudas a determinados operadores de servicios de autobuses regulares. Por lo tanto, la compensación no podría considerarse la continuación de una bonificación fiscal establecida en un acto jurídico distinto.

b) Observaciones del Gobierno noruego sobre la decisión de incoar el procedimiento

En sus observaciones a la apertura del procedimiento de investigación formal, el Gobierno noruego alegó que era irrelevante que el régimen de compensación constituyera un nuevo marco jurídico. Es decisivo para determinar si una medida constituye "nueva ayuda" o "ayuda existente" el que se conceda más dinero o se incluyan nuevos beneficiarios. A este respecto, el Gobierno noruego sostenía que el régimen de compensación era menos extensivo (tanto en cuanto a los fondos como a las empresas subvencionables) que la exención fiscal anterior: según el Gobierno noruego, al determinar el importe de la compensación para 1999, se aplicó una reducción del 6 % en el consumo de combustible; además, el ámbito de aplicación del régimen de compensación estaba limitado a las empresas de transporte regular mientras que la exención fiscal anterior abarcaba a todos los operadores de autobuses, incluso aquellos que prestan servicios discrecionales.

3. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD CON EL REGLAMENTO (CEE) N° 1191/69 DEL CONSEJO

a) Opiniones del Órgano de Vigilancia expresadas en la decisión de apertura del procedimiento

Aunque el Gobierno noruego no lo mencionó durante la investigación previa, el Órgano de Vigilancia evaluó si podría ser aplicable el Reglamento n° 1191/69. Basándose en la información de que disponía, el Órgano de Vigilancia llegó a la conclusión preliminar de que "... la compensación para los operadores de autobuses 'no subvencionados' no parecería entrar en el ámbito de aplicación del Reglamento n° 1191/69, puesto que los operadores subvencionables no parecen estar sujetos a las obligaciones de servicio público en el sentido del artículo 2 de dicho Reglamento." Además, el Órgano de Vigilancia consideró que "... según las normas relativas a los pagos compensatorios, con arreglo a lo establecido en las dos cartas de 21 de febrero de 2000, era evidente que la compensación concedida a los operadores de autobuses en cuestión no se había determinado de conformidad con el procedimiento fijado en el Reglamento n° 1191/69 (en particular su artículo 9 y ss.)".

b) Observaciones del Gobierno noruego sobre la decisión de incoar el procedimiento

En sus observaciones a la apertura del procedimiento de investigación formal, el Gobierno noruego sostenía que el régimen de compensación entraba en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1191/69.

Según el Gobierno noruego, todos los servicios regulares de transporte de viajeros en Noruega entraban en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo. El Gobierno noruego sostenía que tanto los operadores de autobuses "subvencionados" como los "no subvencionados" están sometidos al mismo marco jurídico. No existía distinción entre estos dos grupos según la Ley noruega de Transporte. Por consiguiente, el Gobierno noruego no veía una justificación para evaluar los dos tipos de operaciones de forma diferente. Suponiendo que el Órgano de Vigilancia considerara la compensación para los denominados operadores de autobuses "subvencionados" acorde con el Acuerdo EEE, el Gobierno noruego afirmaba que la compensación concedida a los denominados operadores de autobuses "no subvencionados" también debería considerarse compatible con el Acuerdo EEE.

El Gobierno noruego hacía hincapié en que la distinción entre las dos categorías de operadores según estimaciones de qué rutas eran viables comercialmente era anterior a la supresión de la exención fiscal. Tras la supresión de dicha exención, la situación comercial de los denominados operadores de autobuses "no subvencionados" había cambiado. Según las autoridades noruegas, era evidente que los operadores de autobuses "no subvencionados" no necesariamente asumirían las obligaciones de servicio público que asumían antes del 1 de enero de 1999 en la misma medida o en las mismas condiciones que lo hacían de no haber sido por la exención del gravamen de autodiesel.

Según el Gobierno noruego, la Ley de Transporte ("Lov om samferdsel 1976 nr. 63") y el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros (Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy) estipulan una serie de condiciones que regulan la prestación de servicios regulares de transporte de viajeros que conllevaban obligaciones de servicio público:(30)

- el operador tiene la obligación incondicional de realizar el transporte, excepto en casos de fuerza mayor (artículo 7);

- el operador contratara un número suficiente de autobuses para cubrir la demanda ordinaria y, si es posible, también la demanda extraordinaria cuando ésta se prevea (artículo 8);

- la programación de ruta debe ser aprobada por la autoridad competente; toda la información relativa a horarios, lugares de salida, paradas intermedias y destino deberá ser adecuadamente anunciada (artículo 10);

- las tarifas y descuentos deben ser aprobados por la autoridad competente (artículo 11);

- el operador deberá utilizar billetes, máquinas expendedoras de billetes y otro equipamiento autorizado por la autoridad competente (artículo 12);

- la autoridad competente tiene el derecho de decidir la utilización de terminales, paradas intermedias y las carreteras exactas que se utilizarán en la rutas (artículo 13);

- la autoridad competente podrá conceder a los viajeros derecho a reservar plazas por adelantado (artículo 15);

- el operador deberá equipar las paradas de autobuses con paneles informativos.

Además, se alegaba que en mucha rutas que discurrían paralelas a servicios ferroviarios se negaba el derecho de recoger pasajeros cerca de los mismos, lo que constituye una obligación de servicio público de los operadores afectados.

Según las autoridades noruegas, es evidente que las obligaciones impuestas por la Ley de Transporte y por el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros incrementan los costes en que hubieran incurrido si los servicios se hubieran realizado de manera estrictamente comercial y que, especialmente las restricciones para proteger los servicios ferroviarios, reducían los ingresos.

Por lo que se refiere a las dudas del Órgano de Vigilancia en cuanto a que el régimen de compensación para los operadores de autobuses exprés no sea acorde con las disposiciones establecidas en los artículos 10 a 13 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, dado que la compensación no se calculó con arreglo a los criterios establecidos en éste, las autoridades noruegas sostenían que éstas discrepancias no afectarían a la compatibilidad del régimen de compensación con el Reglamento, ya que el importe de la compensación concedida seguiría estando dentro del margen permisible en virtud del Reglamento.

El Gobierno noruego remite, además, a otros regímenes de compensación empleados en otros Estados miembros de la UE, a los que la Comisión Europea no ha planteado objeciones (en este contexto, se hace referencia en particular a una exención del impuesto sobre el combustible diesel en Dinamarca para servicios programados de autobuses). El Gobierno alegaba que la Comisión no había sido muy estricta en su interpretación del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo y concluía que, según esta actitud clemente de la Comisión, todos los costes relacionados con las obligaciones de servicio público eran reembolsables.

c) Observaciones complementarias del Gobierno noruego

En respuesta a la carta del Órgano de Vigilancia de 30 de octubre de 2001, en la que dicho Órgano expresaba sus dudas en cuanto a la aplicación del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, el Gobierno noruego se reafirmó en su opinión de que las condiciones impuestas por la Ley de Transporte y por el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros constituían obligaciones de servicio público impuestas a los operadores de autobuses en cuestión. Al argumento del Órgano de Vigilancia de que estas condiciones no podían considerarse como que necesariamente se imponían al operador de autobuses afectado, dado que éste había solicitado una licencia para realizar un servicio concreto en una ruta determinada, el Gobierno noruego respondía que los operadores no podían cambiar unilateralmente las normas de continuidad, regularidad y capacidad establecidas en las licencias con el fin de adecuarse a los cambios en las circunstancias financieras (en este caso, la supresión de la exención del gravamen de autodiesel). Las solicitudes de cambios en tarifas, horarios y rutas no siempre eran autorizadas. El hecho de que no se atendieran las solicitudes de cambiar algunas condiciones debería considerarse como una obligación de servicio público impuesta al operador en cuestión. El Gobierno noruego declaró también que, tras la supresión de la anterior exención del gravamen de autodiesel, probablemente algunos servicios regulares de viajeros ya no serían rentables. Como resultado, probablemente algunos operadores retirarían sus servicios. Otros operadores se verían obligados a incrementar sus tarifas y/o a reducir la frecuencia para seguir siendo rentables. Según el Gobierno noruego, las autoridades noruegas no podrían aceptar ni la retirada de líneas ni subidas importantes de las tarifas como consecuencia de la supresión del gravamen de autodiesel.

El Gobierno noruego declaró que, según la Ley de Transporte, posiblemente se suprimirían unas 25 líneas sin el régimen de compensación y que, en las líneas restantes, era de esperar un aumento de los precios de alrededor del 15 %. Al pedirle el Órgano de Vigilancia que aportara información comprobable al respecto, el Gobierno noruego declaró que, considerando los beneficios marginales de algunos de los operadores, no tenía duda de que la desaparición de algunas líneas y/o la subida de precios sería la consecuencia probable de la supresión del régimen de compensación. Exactamente qué servicios desaparecerían o en qué rutas aumentarían las tarifas si se suprimiera el régimen de compensación sólo se sabría cuando realmente se hubiera suprimido el régimen.

Por otra parte, por lo que se refiere a los costes ocasionados por estas obligaciones, se remite a las observaciones presentadas por la Asociación de Transporte (en particular, al anexo II). Dicho anexo contenía las estimaciones de las consecuencias financieras de las obligaciones de servicio público. Según el Gobierno noruego, el régimen de compensación no deja margen para una compensación excesiva. En general, la compensación se mantuvo a un nivel muy inferior a los costes reales del gravamen de autodiesel. En cuanto a los costes exactos de la obligación de servicio público, el Gobierno noruego reconoció que, no obstante, no había información concreta comprobable.

d) Observaciones de la Asociación Noruega de Transporte

Según la Asociación Noruega de Transporte, todos los servicios nacionales programados de autobuses, ya se les denomine operadores de autobuses "subvencionados" o "no subvencionados", estaban igualmente sujetos a las obligaciones de servicio público establecidas en la Ley de Transporte y en el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros y, por tanto, deberían tener el mismo derecho a compensación.

Nada indica en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo que los servicios remunerativos y no remunerativos deban ser tratados de forma diferente por lo que se refiere a las obligaciones de servicio público y a la compensación.

Según la Asociación Noruega de Transporte, la cuestión de la legalidad de la desgravación fiscal como forma de compensación en la práctica por las obligaciones de servicio público nunca ha sido planteada por un Estado miembro de la CE o por la propia Comisión. Por el contrario, la desgravación fiscal en distintas formas es un medio habitual de compensación para el transporte público en toda la UE. Según la Asociación Noruega de Transporte, el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo no es de aplicación únicamente a los pagos compensatorios directos sino también a las formas indirectas de ayuda, tales como la exención del IVA, la exención para los hidrocarburos, etc. Subraya que se optó por la ayuda en cuestión además de un sistema más complicado de compensación directa mediante subvenciones de funcionamiento por consideraciones prácticas y administrativas. La forma indirecta de ayuda mediante compensación por el impuesto sobre los hidrocarburos se consideraba acorde con el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, que dispone que las autoridades competentes elegirán la solución que implique el menor costo para la colectividad.

La Asociación Noruega de Transporte admite que, formalmente, el régimen noruego de devolución del impuesto sobre el combustible no estaba directamente relacionado con los costes reales ocasionados por las obligaciones de servicio público impuestas. No bastante, mientras la compensación no sea excesiva y se tomen las medidas necesarias para que no lo sea, el cumplimiento de los artículos 10 a 13 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo tendría un carácter puramente teórico.

La Asociación Noruega de Transporte facilitó una lista de obligaciones contenida en los documentos jurídicos pertinentes así como diversas licencias con restricciones de operación en determinadas partes de la ruta para la que se concedía la licencia. Según la Asociación Noruega de Transporte, las diversas obligaciones incrementan los costes en que hubieran incurrido si los servicios se hubieran realizado de manera estrictamente comercial y reducen los ingresos debido a la restricciones en la prestación de servicio del mercado en parte de la rutas con el fin de proteger a los ferrocarriles. Según la Asociación Noruega de Transporte, las dudas del Órgano de Vigilancia en cuanto a que las autoridades noruegas no han probado hasta qué punto los operadores en cuestión asumen obligaciones y costes adicionales respecto del nivel de servicios prestado por razones estrictamente comerciales, serían puramente teóricas. Los operadores en cuestión nunca pudieron prestar servicios regulares de transporte sin obligaciones de servicio público. Por lo que se refiere a las dudas del Órgano de Vigilancia en cuanto a que la restricción de realizar rutas cerca de las líneas de ferrocarril sea una obligación de servicio público, la Asociación Noruega de Transporte sostiene que del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo se derivaría que la imposición de una reducción de ingresos constituye una obligación de servicio público. A este respecto, aducen que la compensación por este tipo de obligaciones se utilizaba habitualmente en Europa al calcular las obligaciones de servicio público.

La Asociación Noruega de Transporte presentó estimaciones de las consecuencias financieras de las obligaciones de servicio público para los servicios programados de autobuses en Noruega (sujetos al régimen de compensación administrado por el Ministerio de Transporte). En su opinión, el valor negativo de las diversas obligaciones sería superior al importe de la devolución del impuesto sobre el combustible. Incluso aunque hubiera cierto exceso en la compensación, este tipo de ventajas para el servicio público del transporte eran inherentes a la política general de transporte público del EEE.

Basándose en los cálculos y consideraciones expuestos en el anexo II de las observaciones presentadas por la Asociación Noruega de Transporte, las consecuencias financieras derivadas de las obligaciones de servicio público pueden resumirse como sigue(31):

Cuadro 1:

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

Aparte de estas estimaciones, la Asociación Noruega de Transporte dio ejemplos de algunos operadores de autobuses exprés y de las condiciones en las que funcionaban algunas rutas.

La Asociación Noruega de Transporte destacó la importancia de las líneas de autobuses exprés en Noruega en zonas remotas y escasamente pobladas del país en las que no hay transporte público alternativo.

Por último, la Asociación Noruega de Transporte alegaba que una decisión del Órgano de Vigilancia que declarara incompatible con el Acuerdo EEE el régimen de compensación para un grupo de operadores de autobuses autorizados parecería infringir el artículo 61 y probablemente el artículo 59 del Acuerdo EEE, así como el artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 1017/6 del Consejo relativo a las normas de competencia en el transporte(32). Por otra parte, la Asociación Noruega de Transporte llama la atención del Órgano de Vigilancia sobre el hecho de que, según la propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de obligaciones de servicio público y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable(33), las normas de cálculo de las obligaciones de servicio público en virtud el artículo 1 en el anexo I no se aplicarán a las exenciones de algunas o todas las consecuencias financieras de los impuestos especiales sobre los carburantes. De esta forma, la Comisión Europea pretendería dejar la cuestión del impuesto sobre el combustible totalmente al margen de las normas por las que se rige la compensación por las obligaciones de servicio público. La Asociación Noruega de Transporte lo considera un elemento importante a tener en cuenta en la presenta investigación.

e) Observaciones del denunciante

Según el denunciante, los operadores de autobuses "no subvencionados" no están sujetos a obligaciones de servicio público. Especialmente en las rutas en las que también existe el ferrocarril, deberían ser los servicios ferroviarios los que prestaran servicios de transporte de interés público. No habría necesidad de tener, además, autobuses exprés en estas rutas.

4. COMPATIBILIDAD DEL RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN CON LAS DIRECTRICES DE MEDIO AMBIENTE

a) Opiniones del Órgano de Vigilancia expresadas en la decisión de apertura del procedimiento

En la decisión de incoar el procedimiento, el Órgano de Vigilancia opinó que las autoridades noruegas no habían demostrado que el régimen de compensación cumpliera las condiciones de las Directrices de medio ambiente por lo que se refiere al nivel de compensación, la naturaleza temporal y decreciente de la ayuda ni la necesidad de la ayuda para compensar una pérdida de competitividad.

(1) Posible compensación excesiva

En la decisión de incoar el procedimiento, el Órgano de Vigilancia reconoce que "una disminución de la compensación, en comparación con la reducción concedida previamente en virtud de la exención del gravamen de autodiesel, podría indicar que la compensación es inferior a los costes resultantes del gravamen de autodiesel". No obstante, el Órgano de Vigilancia consideró que no podía descartarse que algunos operadores que recibían pagos compensatorios de este régimen pudieran beneficiarse de compensaciones que excedieran sus costes reales resultantes del gravamen de autodiesel.

(2) Efecto incentivador: naturaleza temporal y decreciente del régimen de compensación

Por lo que se refiere a la naturaleza temporal del régimen de compensación, el Órgano de Vigilancia observó en la decisión de apertura del procedimiento que el régimen de compensación no limitaba en modo alguno la duración. En cuanto al efecto incentivador del régimen de compensación, el Órgano de Vigilancia expresó su preocupación de que "... no exista ninguna señal clara por lo que se refiere a la reducción futura de la ayuda pública que obligaría a los operadores de autobuses a reducir su consumo de combustible".

El Órgano de Vigilancia observaba también que las autoridades noruegas no habían presentado "... información que habría permitido al Órgano de Vigilancia determinar que la compensación concedida en virtud del sistema había disminuido continuamente desde su introducción y en comparación con la situación anterior a la supresión de la exención fiscal en 1992".

Por último, el Órgano de Vigilancia manifestó su preocupación de que "... sin información sobre el nivel de compensación concedido en virtud del régimen, es difícil determinar si, y hasta qué punto, el régimen de compensación tiene un efecto incentivador suficiente".

(3) Necesidad de compensar una pérdida de competitividad

Por lo que se refiere al régimen de compensación para los denominados operadores de autobuses "no subvencionados" en contraposición a los denominados operadores de autobuses "subvencionados", cuando ambos prestan servicios regulares de transporte, el Órgano de Vigilancia observó en la decisión de apertura que la propuesta inicial del Gobierno sobre impuestos ecológicos disponía que no sería necesaria la compensación puesto que se consideraba que estos operadores de autobuses "no subvencionados" podían cubrir el aumento de los costes ya fuera aumentando el precio de los billetes o reduciendo sus beneficios. Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia tenía serias dudas en cuanto a que el régimen de compensación fuera necesario.

b) Observaciones del Gobierno noruego

(1) Posible compensación excesiva

El Gobierno noruego alegó que el régimen de compensación se limitaba a los costes adicionales ocasionados por la introducción del gravamen de autodiesel. Además, las autoridades noruegas informaron al Órgano de Vigilancia de que el importe de la compensación se calculaba basándose en el consumo de los vehículos de mayor eficiencia energética. Sólo podría producirse una compensación excesiva si un operador de autobuses exprés utilizara menos de 0,31 litros por km. No se pagaría ninguna cantidad asignada en virtud del régimen que superara el importe necesario para compensar por el consumo basado en los vehículos de mayor eficiencia energética. Además, el Gobierno noruego señaló que los operadores de autobuses tenían gastos que no se compensaban completamente, tales como el trayecto de asistencia y el trayecto de posición.

En cuanto al nivel de compensación concedido en el régimen en cuestión, las autoridades noruegas presentaron las siguientes cifras:

Cuadro 2:

>SITIO PARA UN CUADRO>

(2) Necesidad de compensar una pérdida de competitividad

El Gobierno noruego sostenía que el régimen de compensación era necesario para mantener la competitividad de los operadores de autobuses que prestan servicios regulares de transporte de viajeros. Según las autoridades noruegas, la experiencia de estos últimos años ponía de manifiesto que no podía apoyarse al transporte público a escala suficiente para competir eficazmente con los vehículos privados sin una aportación sustancial de fondos públicos. Se consideró importante no debilitar la competitividad del transporte público frente a los vehículos privados.

El Gobierno noruego alegó que, contrariamente a lo que se afirmaba en la propuesta inicial(34), la rentabilidad de estos operadores no era suficiente para absorber el aumento de los costes. Refiriéndose a la decisión del Parlamento noruego, se esperaba que la supresión de la anterior exención del gravamen de autodiesel modificaría la viabilidad comercial en muchas rutas regulares y, como consecuencia, las denominadas rutas "no subvencionadas" antes realizadas con pequeños márgenes de beneficios se verían obligadas a desaparecer. En cuanto a las otras rutas, habría que aumentar el precio de los billetes, corriendo el riesgo de que los clientes optaran por el transporte privado. También se destacaba que un aumento del precio de los billetes no se consideraba aceptable desde el punto de vista de la prestación de transporte público a precios asequibles.

A este respecto, el Gobierno noruego remitía a un informe sobre una evaluación de la competitividad de los autobuses exprés.(35) Por lo que se refiere a cuatro rutas seleccionadas (Haukeliekspressen, Møre-ekspressen, Nordfjordekspressen y TIMEkspressen), el Gobierno noruego afirmaba, basándose en el informe, que el porcentaje de viajeros que utilizaría como alternativa un vehículo privado en calidad de conductor o pasajero sería de aproximadamente el 47 % como media.

El Gobierno noruego sostenía que los costes relacionados con la utilización de vehículos privados actualmente no reflejaban los costes externos causados por este medio de transporte.

En cuanto al incremento de los costes por la supresión de la exención fiscal, el Gobierno noruego presentó información que permitía comparar los costes en el antiguo marco jurídico, es decir, la exención del gravamen de autodiesel en 1998 y con los costes en el nuevo marco jurídico, o sea, una vez suprimida la exención a partir del 1 de enero de 1999. Según las autoridades noruegas, el precio medio del autodiesel aplicado por los minoristas era de NOK 4,38 (IVA incluido) por litro en 1998, mientras que el precio medio era de NOK 8,27 (IVA y gravamen de autodiesel incluidos) en 1999. El coste por km. era de NOK 1,38 en 1998 y NOK 2,61 en 1999, respectivamente (el coste por km. se calculó suponiendo un consumo de 0,315 litro por km.).

c) Observaciones del denunciante

El denunciante alegó que gracias al régimen de compensación se compensaría a los operadores a 0,45 litros por km., lo que presuntamente excedía el consumo real.

d) Observaciones de la Asociación Noruega de Transporte

Según información facilitada por la Asociación Noruega de Empresas de Transporte, a la que remite el Gobierno noruego, los costes globales por km. podrían estimarse en NOK 12 (IVA y gravamen de autodiesel incluidos). Esto supondría que los costes de combustible en 1998 (IVA incluido pero sin gravamen de autodiesel) podrían estimarse en alrededor del 12 % de los costes globales, mientras que los costes de combustible en 1999 (IVA y gravamen de autodiesel incluidos) podrían estimarse en alrededor del 20 % de los costes globales.

e) Observaciones sobre el principio de igualdad de condiciones en el EEE

El Gobierno noruego y la Asociación Noruega de Transporte sostenían que el régimen de compensación en Noruega sería similar a las excepciones del impuesto especial sobre los hidrocarburos para el transporte público de viajeros local en la Unión Europea. Estas excepciones están cubiertas por la Directiva CE de hidrocarburos(36) y por la reciente Decisión del Consejo Europeo de 12 de marzo de 2001(37). Además, el Gobierno noruego alegó que la especial topografía de Noruega, así como el hecho de que su población esté muy diseminada por el país en comparación con otros países europeos, exigiría acuerdos especiales dentro del sector del transporte público. En zonas remotas del país resultaría difícil mantener el transporte público con criterios comerciales.

El denunciante sostenía, en su carta de 8 de mayo 2002, que el régimen de compensación en Noruega no podía considerarse una exención aceptable contemplada por la Directiva 92/81/CEE del Consejo(38). A este respecto, alega que la compensación no depende del importe de combustible realmente utilizado sino de los km. de ruta, lo que no tendría en cuenta que el importe de combustible utilizado variaba considerablemente dependiendo de la velocidad, época del año, estado de la carretera, etc. El denunciante también señala que, de conformidad con la Directiva, sólo podrán autorizarse exenciones si no dan lugar a distorsiones de la competencia.

II. EVALUACIÓN

A. AYUDA ESTATAL EN EL SENTIDO DEL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 61 DEL ACUERDO EEE

El apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo del EEE establece lo siguiente: "Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de las CE, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

Las medidas de ayuda del régimen de compensación se financian mediante el presupuesto del Estado (véase la partida 71 del Capítulo 1330 del Presupuesto del Estado: Subvenciones para autobuses exprés, "Tilskudd til ekspressbusser"). Según reiterada jurisprudencia, las medidas que alivien las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa constituyen ayuda estatal(39). Los operadores de autobuses que pueden acogerse al régimen de compensación reciben una aportación financiera que reduce sus gastos empresariales normales (por ejemplo los costes del gravamen de autodiesel), dándoles así ventaja sobre sus competidores.

En opinión del Órgano de Vigilancia, las conclusiones del Tribunal de Justicia en la sentencia "Ferring" no alteran esta valoración(40). En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que las medidas fiscales cuyo efecto es eximir a algunos operadores del gravamen en cuestión, y que compensa los costes adicionales realmente soportados por éstos para el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público, puede ser considerada como un servicio que prestan dichos operadores y, por lo tanto, una medida que no constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE). El Tribunal de Justicia declaró, además, que cuando se cumple este requisito de equivalencia entre la exención concedida y los costes adicionales, los operadores en cuestión no disfrutarían, en realidad, de una ventaja en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE), ya que el único efecto de la medida de que se trata es colocar a esos operadores en unas condiciones de competencia comparables.

Dadas las normas sectoriales específicas en el sector de transporte (en particular, el artículo 49 del Acuerdo EEE y el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo), no es evidente que puedan aplicarse a este sector las conclusiones de la sentencia. La cuestión de si la ayuda pública al transporte regular de viajeros constituye ayuda estatal está pendiente ante el Tribunal Europeo de Justicia(41).

Por otra parte, tal como se explicará más adelante con más detalle, el Gobierno noruego, en opinión del Órgano de Vigilancia, no ha demostrado que los operadores de autobuses que se benefician del régimen de compensación estén sujetos a las obligaciones de servicio público que producirían una posible desventaja competitiva respecto de otros operadores de autobuses (comerciales) y, si así fuera, en qué medida. Además, el Órgano de Vigilancia no estaba convencido de que la compensación concedida a los operadores de autobuses exprés se limitaría a los costes adicionales soportados por las presuntas obligaciones de servicio público. De hecho, el régimen de compensación como tal no establece un vínculo explícito entre las posibles obligaciones de servicio público y la compensación. Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia no puede descartar que la ayuda financiera concedida en virtud del régimen de compensación pueda otorgar a los operadores que pueden acogerse a ella una verdadera ventaja económica sujeta a las normas de ayudas estatales del EEE.

El régimen de ayudas es, además, específico, ya que sólo favorece a empresas del sector del transporte.

Para que una medida entre en el ámbito del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, debe también distorsionar la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados EEE. Cuando una ayuda financiera estatal refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten en el mercado intracomunitario, éste debe considerarse afectado por la ayuda(42). Según reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, "en cuestiones relacionadas con ayudas estatales, es suficiente con que el mercado en cuestión esté abierto, incluso parcialmente para que la competencia por la ayuda pueda afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros."(43).

Por lo que se refiere a los posibles efectos distorsionadores de la ayuda estatal concedida en virtud del régimen de compensación, el Órgano de Vigilancia recuerda las disposiciones legales aplicables al transporte de viajeros. El acceso al mercado internacional del transporte de viajeros fue abierto por el Reglamento (CEE) n° 684/92 del Consejo, de 16 de marzo de 1992, por el que se establecen normas comunes para los transportes internacionales de viajeros efectuados con autocares y autobuses.(44) Los derechos de cabotaje fueron introducidos por el Reglamento (CEE) n° 2454/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, por el que se determinan las condiciones de admisión de los transportistas no residentes a los transportes nacionales de viajeros por carretera en un Estado miembro(45), sustituido posteriormente por el Reglamento (CEE) n° 12/98 del Consejo de 11 de diciembre de 1997 sobre el mismo tema(46).

De conformidad con el Reglamento (CEE) 12/98 del Consejo, el transporte de cabotaje de viajeros por carretera, con la excepción de los servicios regulares nacionales, fue liberalizado a partir del 1 de enero de 1996. Estas disposiciones han abierto el mercado a la competencia en los servicios discrecionales, los servicios regulares especializados y los servicios regulares prestados durante un servicio regular internacional.

Según un análisis del mercado del transporte de viajeros realizado por la Comisión Europea, el mercado del transporte público dentro de la CE se está abriendo gradualmente a la competencia. La Comisión señala que once de los quince Estados miembros han introducido legislación o disposiciones administrativas que hacen posible la competencia en, al menos, parte de los mercados del transporte en autobús y autocar urbano, regional o interregional(47).

Por otra parte, el análisis de la Comisión Europea remite a los procedimientos de adjudicación públicos y, en especial a la legislación nacional de los Estados miembros de la CE, que reforzarán el acceso al mercado en la totalidad de la Comunidad y del EEE. Por último, la Comisión señaló que las empresas extranjeras muestran un interés cada vez mayor por entrar en los mercados nacionales de otros países y, en cierta medida, ya han adquirido acciones de empresas de autobuses nacionales o gestionan servicios de transporte público fuera de sus mercados nacionales(48).

Como ya señaló el Órgano de Vigilancia en la decisión de apertura, los operadores de autobuses exprés prestan tanto servicios regulares de transporte de viajeros como servicios de transporte discrecionales. Por tanto, existe el peligro de que una ayuda pública en virtud del régimen de compensación pudiera ser utilizada por los operadores de autobuses exprés para servicios de transporte discrecionales. Además, incluso por lo que se refiere a los servicios regulares de transporte de viajeros, la ayuda estatal concedida en virtud del régimen de compensación puede ser utilizada por los operadores subvencionables para prestar servicios similares en el extranjero en países que han abierto a la competencia ese segmento del mercado.

Estas circunstancias por sí solas hacen concluir que el régimen de compensación que concede ayudas a empresas que realizan transporte regular de viajeros local, regional e interregional debe considerarse que puede distorsionar la competencia y afectar a los intercambios comerciales en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

Esta conclusión es, además, acorde con la práctica de la Comisión Europea en este ámbito(49).

Además, el Órgano de Vigilancia señala que la información presentada por el Gobierno noruego así como la información y las observaciones presentadas por terceros durante el procedimiento de investigación formal indican que la compensación concedida a los operadores de autobuses "no subvencionados" realmente distorsiona la competencia y afecta a los intercambios comerciales.

En primer lugar, la información presentada durante el procedimiento de investigación formal mostraba que casi el 50 % de los operadores que podían acogerse al régimen de compensación prestaban tanto servicios regulares como discrecionales. En consecuencia, cualquier beneficio financiero concedido a los operadores de autobuses exprés para la prestación de servicios regulares de transporte de viajeros podría ser desviado a otras actividades de la empresa, tales como la prestación de servicios de transporte discrecionales.

En segundo lugar, el Órgano de Vigilancia no puede descartar que, al menos en algunas rutas, los servicios regulares y discrecionales compitan entre sí. Por lo que se refiere a la competencia entre servicios de autobuses regulares y discrecionales, el Gobierno noruego manifestó que, debido a las diferencias en las condiciones jurídicas con que funcionan los servicios programados y los discrecionales, el transporte de viajeros regular y discrecional constituyen dos mercados distintos. No obstante, el Órgano de Vigilancia señala que el ámbito real de competencia entre los servicios de transporte regulares y los servicios discrecionales no puede determinarse en abstracto. Si los dos tipos de servicios compiten o no entre sí sólo puede determinarse basándose en rutas y en circunstancias concretas, tales como distancias, localización, etc.

Basándose en la información presentada por el Gobierno noruego y en sus observaciones a las alegaciones del denunciante al respecto, el Órgano de Vigilancia señala que parece haber algunas rutas que cuentan tanto con servicios regulares como discrecionales. Parece ser así, especialmente, cuando el destino final es un lugar turístico o una estación de esquí o cuando existen atracciones turísticas a lo largo de una ruta específica. Además, la información presentada muestra que se permitió a operadores que prestan servicios regulares transportar grupos de viajeros a lugares especiales de excursión.

El mercado de servicios discrecionales (así como el transporte de mercancías y paquetes) es un mercado totalmente liberalizado. Por consiguiente, la ayuda estatal que pueda distorsionar la competencia en este mercado puede probablemente también afectar a los intercambio comerciales. Además, la ayuda estatal puede también afectar a los intercambio comerciales por lo que se refiere a la prestación de servicios regulares de transporte. El hecho de que operadores extranjeros que realizan transporte regular internacional en Noruega puedan igualmente beneficiarse del régimen de compensación en cuestión no excluye los efectos sobre los intercambios comerciales ya que los operadores que se benefician del régimen de compensación pueden aprovechar la apertura del mercado en otros Estados EEE y prestar servicios regulares fuera de Noruega.

Por lo tanto, el Órgano de Vigilancia concluye que el régimen de compensación en cuestión puede falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes del Acuerdo EEE.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Órgano de Vigilancia concluye que el régimen de compensación constituye ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

B. REQUISITO DE NOTIFICACIÓN Y OBLIGACIÓN DE MANTENIMIENTO DEL STATU QUO

De conformidad con el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Tribunal, "el Órgano de Vigilancia será informado de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones... El Estado interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva."

Este requisito de notificación y obligación de mantenimiento del statu quo se refiere a las "nuevas ayudas". Por otra parte, pueden concederse "ayudas existentes" a menos que el Órgano de Vigilancia considere la ayuda en cuestión incompatible con el Acuerdo EEE. Según el punto 7.2 del Capítulo 7 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, las "ayudas existentes" se definen como "anteriores al EEE", (es decir, aquellos regímenes de ayuda existentes a la entrada en vigor del Acuerdo EEE) y ayudas autorizadas.

Al decidir si un régimen de ayuda debe considerarse como "ayudas nuevas" o "ayudas existentes", el Órgano de Vigilancia examina las disposiciones legales pertinentes por las que se concede la ayuda en cuestión y, en particular, la entrada en vigor de dichas disposiciones. El Órgano de Vigilancia no está obligado a realizar un análisis económico de la medida en cuestión comparándola con otros regímenes de ayuda vigentes antes de la introducción de las nuevas disposiciones legales.

La jurisdicción del Tribunal de Justicia confirma esta opinión.

Según la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto "Namur-Les Assurances" "... el establecimiento de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden apreciarse cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado, según su importancia o, en particular, según su importe económico en cada momento de la vida de la empresa. Una ayuda sólo puede ser calificada de novedad o de modificación conforme a las disposiciones que la establecen, sus modalidades y sus límites."(50) (subrayado del Órgano de Vigilancia).

El hecho de que se suprimiera la anterior exención fiscal, que se basaba en decisiones adoptadas en virtud de la Ley noruega sobre impuestos especiales, y que se creara un nuevo régimen de compensación es suficiente para convertir este régimen de compensación en "ayuda nueva" en el sentido del apartado 3 del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción.

Además, el Órgano de Vigilancia opina que el régimen de compensación introducido en 1999 contiene disposiciones sobre el ámbito de las actividades que pueden acogerse a la ayuda y, en particular, el cálculo de la compensación, que son sustancialmente diferentes de las normas anteriores que regulaban la exención fiscal. A este respecto, el Órgano de Vigilancia señala, en particular, que mientras que la anterior exención del gravamen de autodiesel garantizaba que los beneficios resultantes de esta exención fiscal eran, por definición, iguales a los costes ocasionados por el gravamen de autodiesel, el régimen de compensación introducido posteriormente no garantiza que los operadores no puedan recibir una cantidad superior a los costes reales ocasionados por el gravamen. Con el régimen de compensación se corre el riego de un exceso de compensación, dado que el importe de la misma no está ligado a los costes reales del autodiesel incurridos por los operadores afectados, sino que se determina basándose en los kilómetros de ruta recorridos por los operadores que solicitan ayudas públicas en este régimen(51).

En opinión del Órgano de Vigilancia, el régimen de compensación no estaba exento del requisito de notificación de conformidad con el apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, puesto que no se cumplían las condiciones establecidas en el Reglamento(52).

El Órgano de Vigilancia concluye, por tanto, que el régimen de compensación introducido en 1999 constituye una "ayuda nueva" que, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, debería haber sido notificada previamente al Órgano de Vigilancia(53).

Puesto que el régimen de compensación en cuestión no fue notificado previamente al Órgano de Vigilancia, se considera "ayuda ilegal por motivos de procedimiento", de conformidad con el Capítulo 6 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia.

C. COMPATIBILIDAD DEL RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN PARA AUTOBUSES EXPRÉS

A la vista de los objetivos alegados por el Gobierno noruego, el Órgano de Vigilancia evaluó el régimen de compensación para operadores de autobuses "no subvencionados" con arreglo al Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo (y al artículo 49 del Acuerdo EEE) y a la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE en relación con las Directrices de medio ambiente.

1. REGLAMENTO (CEE) N° 1191/69 DEL CONSEJO

a) Marco jurídico

De conformidad con el artículo 49 del Acuerdo EEE, "[s]erán compatibles con el presente Acuerdo las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público".

El Reglamento (CEE) n° 1191/69, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable(54), modificado por el Reglamento (CEE) n° 1893/91 del Consejo, de 20 de junio de 1991(55), e incorporado al Acuerdo EEE, establece las normas con arreglo a las cuales podrán considerarse compatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE los pagos compensatorios por las obligaciones de servicio público.

El Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo declara compatible y exime del requerimiento de notificación previa la compensación por obligaciones de servicio público cuando dichas obligaciones hayan sido impuestas y cuando el importe de la compensación haya sido fijado de conformidad con las disposiciones del Reglamento.

Las obligaciones de servicio público en el sentido del Reglamento se definen y enumeran en el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo. Del artículo 2 del Reglamento se deduce que tales obligaciones sólo podrán dar derecho a compensación si puede demostrarse que han sido impuestas a los operadores afectados en contra de su interés comercial.

Además, el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo permite a los Estados de la AELC mantener las obligaciones de servicio público para garantizar la prestación de suficientes servicios de transporte, teniendo presente el interés general y las posibilidades de recurrir a otras formas de transporte. Las empresas de transporte pueden solicitar a las autoridades competentes la supresión de las obligaciones de servicio público cuando tales obligaciones impliquen desventajas económicas. El apartado 2 del artículo 6 del Reglamento dispone que la decisión de mantener las obligaciones de servicio público prevean también la concesión de una compensación determinada con arreglo a las disposiciones del Reglamento (véanse los artículos 10 al 13 del Reglamento).

b) Definición de obligaciones de servicio público

En principio, el Órgano de Vigilancia señala que no descarta que las condiciones establecidas en el Reglamento noruego sobre transporte nacional de viajeros podrían, en principio, ser consideradas como obligaciones de servicio público a que hacen referencia los apartados 2 y 5 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo.

c) Imposición de obligaciones de servicio público específicas a los operadores de autobuses "no subvencionados"

El Órgano de Vigilancia opina que, basándose en la información presentada, las condiciones establecidas en el Reglamento noruego sobre transporte nacional de viajeros no pueden considerarse que han sido impuestas a los operadores de autobuses que se benefician del régimen de compensación para autobuses exprés.

En opinión del Órgano de Vigilancia, existe una diferencia importante entre operadores de autobuses "subvencionados" y "no subvencionados" que exige una evaluación diferente en virtud del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo. Esta diferencia se deriva del marco jurídico previsto por la legislación noruega. Los operadores "subvencionados" fueron seleccionados para prestar servicios regulares de transporte de viajeros tras una licitación en la que las autoridades competentes establecen las condiciones específicas en las que se pide a los operadores que presten servicios de transporte. Los operadores seleccionados reciben ayuda directa del Estado mediante la compensación de los costes ocasionados por la prestación de servicios de transporte en un nivel determinado mediante la licitación. La celebración de un contrato con operadores que han sido seleccionados mediante licitación a los que se da el derecho de realizar una ruta determinada, con unas obligaciones determinadas de antemano, podría considerarse como una decisión por la que se imponen al operador seleccionado obligaciones de servicio público específicas. Por el contrario, los operadores de autobuses "no subvencionados" han asumido servicios regulares de transporte por razones comerciales. Consecuentemente, estos operadores, según la legislación noruega, no tienen derecho a recibir ayuda directa del Estado para la prestación de servicios regulares de transporte de viajeros en estas rutas.

El Órgano de Vigilancia opina que la licencia concedida por las autoridades competentes a los operadores de autobuses "no subvencionados" para prestar servicios regulares de transporte de viajeros en cierta rutas no puede considerarse como una decisión en el sentido del artículo 3 y del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo. En opinión del Órgano de Vigilancia, la licencia es más bien un requisito previo para la prestación de servicios regulares de transporte de viajeros que una decisión por la que se impongan tales servicios a estos operadores. Aún cuando la licencia concedida a estos operadores conllevara la obligación de satisfacer las condiciones establecidas en la Ley de Transporte y en el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros, estas condiciones no constituyen necesariamente obligaciones de servicio público impuestas a los operadores en cuestión dado que estos operadores han solicitado una licencia para realizar servicios regulares de transporte por razones comerciales. Además, el Órgano de Vigilancia observa que el nivel de servicio parece haber sido determinado en gran medida por los operadores de autobuses que solicitan una licencia para servicios regulares de transporte de viajeros en una ruta determinada más que por las autoridades públicas.(56)

El Órgano de Vigilancia es consciente de que las solicitudes de licencias en determinada rutas y el nivel de servicios ofrecidos por las empresas de autobuses contenido en dichas licencias estaban sujetos a un marco jurídico que eximía a los operadores en cuestión (parcialmente(57)) de los costes del gravamen de autodiesel. No puede descartarse que hayan cambiado los supuestos comerciales al solicitar una licencia para realizar servicios regulares de transporte de viajeros puesto que los operadores de autobuses tienen que soportar ellos mismos (parcialmente) los costes del autodiesel.

El Órgano de Vigilancia señala también que las disposiciones jurídicas relevantes (véase el artículo 19 del Reglamento sobre transporte nacional de viajeros) parecerían permitir a las empresas de transporte pedir la suspensión de los servicios de transporte en una ruta concreta o cambios en las condiciones en las que se prestan los servicios de transporte. Basándose en esta petición, las autoridades competentes podrían imponer obligaciones de servicio público al operador en cuestión si el mantenimiento de los servicios de transporte en esa ruta se considerara de interés general. La aplicación de esta disposición habría permitido a las autoridades noruegas determinar qué rutas se consideraban de interés general y qué condiciones y obligaciones debían imponerse al operador en cuestión para garantizar un nivel de servicios que el operador no ofrecería movido por sus propios intereses comerciales.

El Órgano de Vigilancia señala, no obstante, que esta disposición no fue aplicada en el presente asunto. Por tanto, el Órgano de Vigilancia opina que no hubo una decisión de las autoridades públicas competentes por la que se impusieran obligaciones de servicio público a operadores específicos.

d) Determinación de los costes adicionales comparados con los costes incurridos por los operadores de autobuses "no subvencionados" movidos por sus propios intereses comerciales

El Órgano de Vigilancia es consciente de que puede que no se haya hecho referencia al artículo 19 del Reglamento sobre transporte nacional de viajeros debido a la existencia del régimen de compensación. El Órgano de Vigilancia, no obstante, examinó si, basándose en la situación financiera de los operadores, podría considerarse que los operadores de autobuses "no subvencionados" asumían obligaciones establecidas en la Ley de Transporte y en el Reglamento sobre transporte nacional de viajeros contrarias a sus intereses comerciales (en particular, si la gestión de algunas rutas, sin ingresos procedentes del régimen de compensación, sería deficitaria).

El Órgano de Vigilancia no descarta que operadores comerciales (es decir, con beneficios) puedan acogerse a ayudas estatales en forma de compensación por obligaciones de servicio público, como sostenía la Asociación Noruega de Transporte. No obstante, para que esta ayuda estatal sea considerada compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE, deben cumplirse los requisitos establecidos en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo (en particular, deben determinarse los costes adicionales netos ocasionados por las obligaciones de servicio público específicas y calcularse en consonancia el importe de la compensación).

Según los "métodos comunes de compensación" establecidos en los artículos 10 a 13 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, el importe de la compensación deberá determinarse basándose en los costes adicionales de las condiciones y obligaciones específicas, netos de beneficios. La aplicación de este método exigiría que las autoridades competentes compararan la situación en la que se realiza la obligación de servicio público con la situación (real o hipotética) en la que el operador en cuestión hubiera sido libre de determinar la operación del servicio según una gestión puramente comercial. La determinación del importe de la compensación requiere una evaluación caso por caso por parte de las autoridades competentes de los efectos sobre los costes y los ingresos de las obligaciones de servicio público en cuestión.

A este respecto, el Órgano de Vigilancia señala que el presente régimen de compensación no dispone dicha evaluación. Resulta difícil, por tanto, considerar que el régimen de compensación para operadores de autobuses exprés satisface los requisitos establecidos en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo.

Además, el Órgano de Vigilancia señala que la información presentada por el Gobierno noruego y por la Asociación Noruega de Transporte no establecen claramente los costes adicionales debidos a todas las presuntas obligaciones de servicio público ni tampoco establecen los costes adicionales para los transportistas individuales. A este respecto, el Órgano de Vigilancia señala que, para algunas obligaciones, (tales como la obligación incondicional de realizar el transporte) no se presentaron estimaciones de los costes adicionales. Además, algunas de las obligaciones mencionadas por el Gobierno noruego y por la Asociación Noruega de Transporte no supondrían, en opinión del Órgano de Vigilancia, costes adicionales en comparación con lo que los operadores afectados harían por su propio interés comercial (por ejemplo, el requisito de dar la publicidad adecuada a la información sobre las rutas). Otras condiciones también parecerían generar ingresos adicionales que deberían deducirse de los costes adicionales. Sin embargo, no se presentó información sobre posibles ingresos adicionales procedentes de las obligaciones mencionadas por la Asociación Noruega de Transporte.

Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia opina que el Gobierno noruego no ha demostrado la existencia de costes adicionales con respecto a todas las presuntas las obligaciones de servicio público y todos los operadores presuntamente sujetos a dichas obligaciones.

e) Compensación limitada a los costes adicionales netos ocasionados por las obligaciones de servicio público.

El Gobierno noruego alegó que el régimen de compensación no podía dar lugar a una compensación excesiva para los operadores de autobuses exprés ya que el importe de la compensación siempre se mantendría por debajo de los costes ocasionados por el gravamen de autodiesel.

El que la compensación cubra sólo en parte los costes ocasionados por el gravamen de autodiesel es irrelevante a efectos de evaluar la compatibilidad del régimen de compensación con el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo ya que los costes ocasionados por el gravamen de autodiesel incurridos por operadores de autobuses exprés pueden no ser iguales a los costes ocasionados por las presuntas obligaciones de servicio público.

Como ya se ha dicho, la información presentada consistía únicamente en estimaciones de algunas obligaciones y algunos operadores. Algunas obligaciones mencionadas por la Asociación Noruega de Transporte parecerían ser aplicables a todos los servicios regulares de viajeros (por ejemplo, la obligación incondicional de realizar el transporte, contratar un número suficiente de autobuses, anunciarse en el "Rutebok"), mientras que otras parecerían aplicarse únicamente a algunos operadores (uso de terminales específicas, uso de paradas específicas, obligación de equipar las paradas de autobuses con paneles de información, prioridad a determinados grupos de viajeros, uso de billetes y de máquinas expendedoras de billetes autorizados por las autoridades competentes).(58)

Por consiguiente, las condiciones en las que se prestan los servicios regulares de transporte y los operadores de autobuses afectados incurren en posibles costes adicionales (netos) puede variar sustancialmente de un operador a otro y de una ruta a otra. Por otra parte, el importe de la compensación se fija basándose en la elaboración de la ruta. El importe no varía dependiendo de que haya o no obligaciones específicas ni de los costes ligados a dichas obligaciones.

En consecuencia, el Gobierno noruego no ha demostrado que la ayuda estatal concedida en el régimen de compensación no conlleve una compensación excesiva de las presuntos costes de servicio público incurridos por los operadores afectados.

f) Conclusiones sobre la evaluación en virtud del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo y observaciones finales

Habida cuenta de todas estas circunstancias, el Órgano de Vigilancia concluye que las condiciones en las que los operadores de autobuses exprés prestan servicios regulares de transporte de viajeros no pueden, en abstracto, considerarse como obligaciones de servicio público impuestas a dichos operadores. Además, el Gobierno noruego tampoco ha demostrado que las presuntas obligaciones de servicio público ocasionaran costes adicionales (ni cuantificó tales costes) ni que la compensación concedida a operadores de autobuses exprés en virtud del régimen de compensación en cuestión se limitara a estos costes adicionales. Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia no considera que se cumplan los requisitos establecidos en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo.

Suponiendo que el régimen de compensación pudiera evaluarse directamente según el artículo 49 del Acuerdo EEE(59), el Órgano de Vigilancia considera que el régimen de compensación no podría declararse compatible con dicha disposición dado que el Gobierno noruego no ha demostrado que la compensación fuera necesaria y proporcional a la prestación de un servicio público.

El Órgano de Vigilancia desearía señalar que la conclusión anterior no significa que el transporte regular de viajeros prestado por autobuses exprés no pueda recibir compensación por los costes ocasionados por las obligaciones de servicio público que realmente se les imponen. Dependería de una evaluación individual realizada por las autoridades competentes de las circunstancias de las rutas en cuestión sobre si las obligaciones de servicio público se imponen o pueden imponerse, y en qué medida, al operador en cuestión, el determinar los costes adicionales ligados a dichas obligaciones y el conceder una compensación que cubra estos costes adicionales. Sin una evaluación individual de este tipo por parte de las autoridades nacionales competentes, el Órgano de Vigilancia no ve cómo podría considerarse compatible con las normas sobre ayudas estatales del EEE el régimen de compensación para operadores de autobuses exprés.

Por último, el Órgano de Vigilancia no tiene conocimiento de ninguna decisión de la Comisión Europea que haya aprobado un ayuda comparable a la ayuda concedida en virtud del presente régimen de compensación basada en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo. Por el contrario, una decisión reciente de la Comisión sobre subvenciones a los servicios de larga distancia en autocar en el Reino Unido muestra que la Comisión Europea, al evaluar la compatibilidad de los pagos compensatorios por obligaciones de servicio público en virtud del Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, prestó mucha atención al riesgo de una posible compensación excesiva. La Comisión Europea consideró que el régimen de ayudas como tal, según el cual las ayudas se concedían basándose en el kilometraje efectuado sin que hubiera relación con los costes reales incurridos por las obligaciones de servicio público, no evitaba el peligro de una compensación excesiva. Sólo una vez que las autoridades británicas introdujeron mecanismos que garantizaran que ni a nivel general ni a nivel de cada operador beneficiario de los pagos compensatorios en virtud del régimen de ayudas podía producirse una compensación excesiva consideró la Comisión Europea el régimen de ayudas acorde con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo(60).

2. LETRA C) DEL APARTADO 3 DEL ARTÍCULO 61 DEL ACUERDO EEE EN RELACIÓN CON LAS DIRECTRICES DE MEDIO AMBIENTE

El Órgano de Vigilancia ha examinado, sobre la base de la información complementaria facilitada por el Gobierno noruego, si el régimen de compensación puede beneficiarse de una exención de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE en relación con el capítulo 15 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia relativas a la ayuda para la protección del medio ambiente.

Para empezar, hay que recordar que, con posterioridad a la decisión del Órgano de Vigilancia de incoar el procedimiento de investigación formal, fueron aprobadas nuevas Directrices de medio ambiente(61).

De conformidad con el punto 73 del nuevo Capítulo 15 de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, las nuevas Directrices entrarán en vigor el día de su aprobación (es decir, el 23 de mayo de 2001). De conformidad con el punto 74 del nuevo Capítulo 15 de las Directrices del Órgano de Vigilancia para la protección del medio ambiente, dicho Órgano aplicará las Directrices de 1994(62) en asuntos de ayuda no notificada cuando la ayuda haya sido concedida antes de la aprobación de las nuevas Directrices. Puesto que la ayuda ha sido concedida después de la aprobación de las nuevas Directrices, el Órgano de Vigilancia aplica las nuevas Directrices.

Como ya se ha declarado, el régimen de compensación constituye una ayuda nueva que no ha sido notificada al Órgano de Vigilancia por el Gobierno noruego. Por consiguiente, es un ayuda no notificada en el sentido del punto 74 de las nuevas Directrices de medio ambiente.

En consecuencia, el Órgano de Vigilancia evaluó el régimen de compensación para el período comprendido entre el 1 de enero de 1999 y el 22 de mayo de 2001 con arreglo a las Directrices de medio ambiente de 1994 y, a partir del 23 de mayo de 2001, con arreglo a las nuevas Directrices de medio ambiente.

a) Evaluación del régimen de compensación en virtud de las Directrices sobre medio ambiente de 1994

De conformidad con el punto 15.4.3 de las Directrices de 1994 sobre medio ambiente, las ayudas de funcionamiento podrán aprobarse en lo que se refiere al tratamiento de residuos y las reducciones de los impuestos ecológicos. La aplicación de las condiciones fijadas en las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano de Vigilancia implica que, en principio, la compensación deberá limitarse a los costes de producción adicionales y que la ayuda deberá ser temporal y, en principio, decreciente, para propiciar una mayor reducción de la contaminación o la introducción de una utilización más racional de los recursos. Esta reducción temporal de nuevos impuestos ecológicos podrá autorizarse siempre que sea necesario para compensar una pérdida de competitividad, especialmente a escala internacional. También deberá tenerse en cuenta la contribución de estas empresas a las medidas para reducir la contaminación.

(1) Compensación limitada a los costes de producción adicionales

Durante el procedimiento de investigación formal, el Gobierno noruego facilitó cifras sobre los importes globales empleados en el régimen de compensación en comparación con los ingresos procedentes del gravamen de autodiesel. Dichas cifras, que fueron actualizadas basándose en las recientes propuestas presupuestarias del Gobierno noruego, figuran en el siguiente cuadro.

Cuadro 3:

>SITIO PARA UN CUADRO>

El Gobierno noruego declaró que los ingresos procedentes del gravamen de autodiesel superaron los importes empleados en el régimen de compensación. Por consiguiente, el nivel general de compensación, según el Gobierno noruego, fue siempre inferior al 100 %.

A este respecto, las autoridades noruegas alegaron que los ingresos procedentes del gravamen de autodiesel en realidad serían superiores al importe que figura en el cuadro anterior. Según las autoridades noruegas, el importe de ingresos comunicado al Órgano de Vigilancia no se basaba en el gravamen de autodiesel realmente recaudado de operadores de autobuses "no subvencionados" sino que se calculó basándose en el supuesto de que los operadores de autobuses afectados utilizaran los vehículos de mayor eficiencia energética (con un consumo de 0,315 litros por km.). Según las autoridades noruegas, no todos los operadores de autobuses disponían de estos vehículos. Si los operadores hubieran tenido, en realidad, un consumo de autodiesel superior al supuesto a efectos del cálculo de los ingresos, la cifra de ingresos procedentes del gravamen de autodiesel podría ser superior. En ese caso, el nivel de compensación y, por consiguiente, la intensidad de la ayuda, sería, en realidad, inferior al calculado basándose en las cifras presentadas por las autoridades noruegas.

No obstante, al carecer de información comprobable sobre el importe exacto de los ingresos procedentes de la recaudación del gravamen de autodiesel de los operadores de autobuses exprés beneficiarios del régimen de compensación, el Órgano de Vigilancia sólo puede basarse en las cifras facilitadas por el Gobierno noruego que figuran en el cuadro. Según dichas cifras, el nivel de compensación equivaldría al 100 % en 1999, aproximadamente al 109 %