Ayudas estatales

(SAM 020.500.035 Noruega)

Comunicación del Órgano de Vigilancia de la AELC, de conformidad con el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo por el que se instituyen un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, a los demás Estados de la AELC, a los Estados miembros de la Unión Europea y a los terceros interesados relativa a las ayudas estatales en forma de pagos compensatorios para operadores de autobuses exprés (ayuda estatal SAM 020.500.035)

(2001/C 125/06)

Mediante la Decisión n° 381/00/COL, de 18 de diciembre de 2000, cuya esencia se reproduce a continuación, el Órgano de Vigilancia de la AELC inició procedimientos de conformidad con el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo por el que se instituyen un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia (en lo sucesivo "el Acuerdo de vigilancia y jurisdicción"). Se informó al Gobierno noruego mediante copia de la Decisión.

I. HECHOS

A. Procedimiento

Por carta de 20 de septiembre de 1999, registrada por el Órgano de Vigilancia el 23 de septiembre de 1999 (doc. n° 99-7028-A), el Órgano de Vigilancia recibió una denuncia en la que se alegaba que los operadores de autobuses exprés de Noruega habían recibido ayudas ilegales en virtud del llamado "kompensasjonsordning for autodieselavgift" (en lo sucesivo denominado "sistema de compensación"). Mediante carta de 3 de mayo de 2000 (doc. n° 00-3440-D), el Órgano de Vigilancia informó al Gobierno noruego de la recepción de la denuncia y solicitó a las autoridades noruegas que proporcionasen toda información que pudiera ayudar a evaluar la compatibilidad del sistema de compensación con las normas sobre ayudas estatales en virtud del Acuerdo EEE.

Por carta de 2 de junio de 2000, registrada por el Órgano de Vigilancia el 30 de junio de 2000 (doc. n° 00-4750-A), las autoridades noruegas proporcionaron parte de la información pedida. En una reunión conjunta celebrada el 9 de junio de 2000 en Oslo, el Órgano de Vigilancia insistió en que las autoridades noruegas tenían que justificar ante el mismo la ayuda. Esta petición se reiteró en la carta de 27 de julio de 2000 (doc. n° 00-5307-D), en la que el Órgano de Vigilancia pedía a las autoridades noruegas que explicaran sobre qué base jurídica consideraban que el sistema de compensación estaba exento de la prohibición general de ayuda. En su carta de respuesta, con fecha de 22 de septiembre de 2000, registrada por el Órgano de Vigilancia el 3 de octubre de 2000 (doc. n° 00-6944-A), las autoridades noruegas afirmaron que el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE no era aplicable al presente caso y que, en todo caso, habría que considerar la ayuda como ayuda existente. Una vez más, no se proporcionó explicación alguna en cuanto a la posible justificación.

Acusando recibo de dicha carta, el Órgano de Vigilancia declaró en su carta de 6 de octubre de 2000 (doc. n° 00-7060-D) las razones por las que consideraba que se cumplían las condiciones del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, y por qué consideraba que las medidas constituían "ayuda nueva" en el sentido del apartado 3 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción. Al mismo tiempo, el Órgano de Vigilancia llamó la atención del Gobierno noruego sobre el hecho de que, de conformidad con el apartado 2 del punto 6.2 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, este Órgano está autorizado a proceder y tomar una decisión sobre la base de la información disponible, incluso en ausencia de petición al respecto por parte del Estado de la AELC en cuestión. Finalmente, la Dirección de competencia y ayudas estatales del Órgano de Vigilancia advirtió a las autoridades noruegas que si no proporcionaban una respuesta satisfactoria en el plazo de quince días laborables tras el recibo de esa carta, dicha Dirección se vería obligada a proponer al Órgano de Vigilancia que iniciase un procedimiento formal de investigación de conformidad con el apartado 1 del punto 5.2 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia.

Las cuestiones objeto de preocupación se discutieron a fondo con las autoridades noruegas en una reunión celebrada el 19 de octubre de 2000 en Oslo. Tras una ampliación del plazo, las autoridades noruegas informaron al Órgano de Vigilancia mediante carta de 24 de noviembre de 2000, registrada por el Órgano de Vigilancia el 27 de noviembre de 2000 (doc. n° 00-8611-A), de que los partidos políticos con mayoría de escaños en la Asamblea Nacional habían acordado que no se concedería ningún fondo para el sistema de compensación en el presupuesto del Estado para 2001. Por carta de 4 de diciembre de 2000 (doc. n° 00-8851-D), el Órgano de Vigilancia acusó recibo de esta carta. El Órgano de Vigilancia observó que una posible supresión del sistema de compensación para el futuro no era suficiente para despejar dudas en cuanto a la compatibilidad del sistema en el pasado. El Órgano de Vigilancia también informó al Gobierno noruego de que, debido a las dudas persistentes relativas a la compatibilidad del sistema de compensación, estaba obligado a abrir un procedimiento formal de investigación.

Por fax de 11 de diciembre de 2000, enviado directamente por el Ministerio de Industria y Comercio al Órgano de Vigilancia , registrado el mismo día por el Órgano de Vigilancia (doc. n° 00-9089-A), las autoridades noruegas manifestaron su opinión sobre la justificación del sistema de compensación (los documentos adjuntos, a los que hace referencia la carta, no llegaron al Órgano de Vigilancia en el plazo establecido). Además, se informó al Órgano de Vigilancia de que, contrariamente a lo que se había dicho en la carta de 24 de noviembre de 2000, los partidos políticos con mayoría de escaños en la asamblea nacional habían acordado conceder 50 millones de coronas noruegas en virtud del sistema de compensación en 2001. Se adoptaría una decisión final el 13 de diciembre de 2000.

B. Descripción de la ayuda

Sobre la base de la información actualmente disponible, parece que, hasta 1999, se había eximido a los operadores de autobuses del gravamen de autodiésel (autodieselavgift), que se introdujo originalmente a partir del 1 de octubre de 1993. En el proyecto de ley sobre impuestos ecológicos [St. prp. nr. 54 (1997-1998) "grønne Skatter"], el Gobierno noruego consideró que la exención previa para autobuses no se justificaba por razones medioambientales, puesto que liberaba a los autobuses de los costes externos derivados del uso de carreteras, accidentes y contaminación y no daba a estos operadores un incentivo económico para reducir dichos costes. Por tanto, el Gobierno noruego propuso suprimir la exención del gravamen de autodiésel para operadores de autobuses, a fin de dar a estas empresas un incentivo para aumentar su eficacia y para tomar decisiones de inversión teniendo en cuenta los factores medioambientales.

Sin embargo, para evitar un debilitamiento de la competitividad del transporte público, se propuso compensar a los llamados operadores de autobuses "subvencionados" (tilskuddberettiget bussdrift) por los costes resultantes de la supresión de la exención. En cuanto a los llamados operadores de autobuses "no subvencionados" (ikke-tilskuddberettiget bussdrift), que están sujetos a un procedimiento inminente de investigación, no se consideró apropiada tal compensación. En este contexto, el proyecto de Ley sobre impuestos ecológicos declaró que no se concedería ninguna compensación, puesto que se consideraba que estos operadores de autobuses no subvencionados podían cubrir los costes mayores aumentando el precio de los billetes o reduciendo beneficios. Además, se mantuvo que la supresión de la exención fiscal daría a las empresas de autobuses un incentivo para aumentar la eficacia y para funcionar teniendo más en cuenta el medio ambiente. Por tanto, se afirmó que la subida real de costes sería menor que el incremento del gravamen.

A raíz de esta propuesta, todos los operadores de autobuses estuvieron, a partir del 1 de enero de 1999, sujetos al gravamen de autodiésel. Sin embargo, por lo que respecta a los operadores de autobuses subvencionados se concedió la total compensación por los costes resultantes de la supresión de la exención del gravamen autodiésel, en virtud de la Decisión del Parlamento noruego de diciembre de 1998 sobre el presupuesto del Estado para 1999. Este sistema de compensación, administrado por los municipios del condado (Fylkeskommunene), no está sujeto al procedimiento inminente de investigación.

Si bien no se previó inicialmente en la propuesta del Gobierno relativa a la reforma de los impuestos ecológicos, el Parlamento noruego adoptó, en la primavera de 1999, un segundo sistema de compensación para los operadores de autobuses no subvencionados, en su Decisión sobre el presupuesto estatal revisado para 1999 [St. prp. nr. 67 (1998-1999)]. La cantidad asignada con este fin fue de 45 millones de coronas noruegas. Al parecer, esta cantidad se aumentó más tarde a 71 millones. Sin embargo, parecería que el pago real de la compensación era muy inferior a esta cantidad (el presupuesto del Estado para 2001 hace referencia a una cantidad de 54,4 millones de coronas noruegas durante el año 1999). En el presupuesto del Estado para 2000, la línea presupuestaria correspondiente se aumentó aún más hasta los 75,4 millones. La propuesta presupuestaria para 2001 prevé una asignación de 50 millones para el sistema de compensación. Este sistema es competencia del Ministerio de Transporte [véase St. prp. nr. 1 (1999-2000), capítulo 1330, partida 71: Tilskudd til ekspressbusser]. Sin embargo, parece que hay que presentar las solicitudes de compensación a los municipios del condado, que a su vez las transmitirán al Ministerio competente.

En dos cartas con fecha de 21 de febrero de 2000 se informó a los operadores de autobuses no subvencionados acerca de otros detalles relativos a los pagos compensatorios para los años 1999 y 2000. Aparte de estas cartas, el Gobierno noruego no suministró más información al Órgano de Vigilancia.

Según estas cartas, la compensación se paga en cuatro plazos a lo largo del año, con arreglo a un "acuerdo a cuenta". Además, se reserva una cierta cantidad de dinero para la contabilidad final (sluttavregning) que hay que presentar al final de cada año. Los pagos efectuados en virtud del acuerdo a cuenta se basan en cifras históricas, mientras que los pagos efectuados a raíz de la presentación de la contabilidad final se basan en la llamada "producción real" (las cartas anteriormente mencionadas hacen referencia a "produksjon"; el Órgano de Vigilancia entiende que "producción" significa los servicios relacionados con la distancia gestionados por el operador de autobuses con licencia, según un "plan de ruta"). Esta contabilidad final debe complementarse con varios impresos que contienen datos detallados sobre la producción realizada durante el año en cuestión. La producción realizada en el año respectivo y no incluida en el acuerdo a cuenta se tendrá en cuenta en el contexto de la contabilidad final.

El importe de la compensación por empresa se calcula según las distancias cubiertas conforme al plan de ruta, aplicando un determinado índice por kilómetro. Este índice no se fija por adelantado, sino que se determina una vez se hayan establecido las distancias totales de todos los titulares de licencias (al parecer, este índice se calcula dividiendo la cantidad total destinada a este propósito entre los kilómetros totales para los que se han presentado solicitudes de reembolso). Las cifras relativas a la producción son revisadas por un auditor. En los casos en que una ruta particular se amplíe más allá de las fronteras de un municipio del condado, el municipio del condado donde esté registrado el operador de autobuses tendrá que coordinar las reclamaciones relativas a la producción de ruta en otros municipios. Todas las reclamaciones pertinentes se enviarán posteriormente al Ministerio de Transportes.

Los servicios de transporte nacional prestados en el curso de un transporte internacional ("servicios de cabotaje") están también incluidos en el sistema de compensación. A este respecto, se supone que los operadores extranjeros que presten tales servicios de cabotaje lo hacen conjuntamente con operadores noruegos. También se supone que los operadores noruegos actúan en nombre de los operadores extranjeros al reclamar la compensación. Al presentar las reclamaciones, los operadores noruegos tendrían que declarar la parte de la producción total realizada por los operadores noruegos y los operadores extranjeros. La distribución del pago compensatorio entre los operadores noruegos y extranjeros es una cuestión entre ellos.

C. Beneficiarios

Los operadores de autobuses no subvencionados pueden optar a la ayuda del sistema compensatorio objeto de examen. Parece que tanto los operadores de autobuses no subvencionados como los subvencionados prestan servicios regulares de transporte de pasajeros. Sin embargo, los operadores de autobuses no subvencionados, al contrario que los operadores de autobuses subvencionados, no reciben ayudas estatales destinadas a la prestación de servicios de transporte regulares. Según las autoridades noruegas, los operadores de autobuses regulares no subvencionados pueden solicitar un permiso para prestar servicios regulares en rutas concretas, cuando haya buenas expectativas sobre las posibilidades de transporte comercial. Además, los mismos operadores de autobuses pueden también ofrecer servicios de transporte subvencionados regulares, así como ocasionales. Según el denunciante, los operadores de autobuses no subvencionados compiten con los autocares turísticos. Esta opinión se ha visto confirmada por las autoridades noruegas, que han reconocido que "tanto los servicios regulares como los servicios ocasionales [...] compiten hasta cierto punto en el mismo mercado". Esto puede explicarse por el hecho de que, según el denunciante, se permite que los operadores de autobuses exprés reprogramen sus destinos en la temporada de invierno y presten servicios de transporte a lugares turísticos. Asimismo, estos operadores de autobuses exprés pueden reprogramar sus rutas de transporte si así lo requiere un grupo de personas.

II. EVALUACIÓN

A. Requisito de notificación y obligación de mantenimiento del statu quo

De conformidad con el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción, "El Órgano de Vigilancia será informado de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones [...] El Estado interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.".

Las obligaciones de notificación se han modificado parcialmente en el sector del transporte. Según el apartado 2 del artículo 17 del acto jurídico mencionado en el punto 4 del anexo XIII(1) del Acuerdo EEE, "Las compensaciones que resulten de la aplicación del presente Reglamento, quedarán dispensadas del procedimiento de información previa previsto en el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción [...]". En los demás casos no cubiertos por el Reglamento (CEE) n° 1191/69, el requisito de notificación de conformidad con el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción permanece inalterado.

Según la información proporcionada por las autoridades noruegas, la compensación para los operadores de autobuses no subvencionados no correspondería al ámbito del Reglamento (CEE) n° 1191/69, puesto que los operadores subvencionables no parecen estar sujetos a las obligaciones de servicio público en el sentido del artículo 2 de dicho Reglamento. Las autoridades noruegas no han impugnado la conclusión del Órgano de Vigilancia a este respecto. Además, según las normas relativas a los pagos compensatorios, con arreglo a lo establecido en las dos cartas de 21 de febrero de 2000, es evidente que la compensación concedida a los operadores de autobuses en cuestión no se ha determinado de conformidad con el procedimiento fijado en el Reglamento (CEE) n° 1191/69 (en particular, artículo 9 y siguientes). Por tanto, sobre la base de la información de que dispone, el Órgano de Vigilancia considera que el apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 1191/69 no es aplicable en el presente caso y que el sistema de compensación debe notificarse como ayuda nueva.

Las autoridades noruegas impugnaron la calificación del sistema de compensación como ayuda nueva y, por tanto, su obligación de notificar la ayuda de conformidad con el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción. Dichas autoridades alegan que el sistema de compensación, que se adoptó para compensar los costes resultantes de la supresión de la exención del gravamen de autodiésel, suponía una continuación del sistema impositivo existente, es decir, la exención original del gravamen de autodiésel.

En opinión del Órgano de Vigilancia, el sistema de compensación no puede considerarse ayuda existente en el sentido del primer guión del apartado 1 del punto 7.2 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, puesto que el pago previsto no se basa en un acto jurídico vigente en el momento de la entrada en vigor del Acuerdo EEE. La exención del gravamen de autodiésel para operadores de autobuses se suprimió a partir del 1 de enero de 1999. La bonificación fiscal existente se suprimió con efecto a partir de dicha fecha. Se estableció un sistema de compensación para los operadores de autobuses subvencionados, destinado a compensar los efectos de la supresión. Más tarde, en el contexto del presupuesto revisado, presentado el 10 de mayo de 1999, el Parlamento decidió establecer un sistema adicional de compensación para los operadores de autobuses no subvencionados. La compensación se determina según normas específicas, parte de las cuales se comunicaron a los operadores de autobuses afectados en dos cartas con fecha de 21 de febrero de 2000. Estas normas constituyen un nuevo marco jurídico para la prestación de ayuda a determinados operadores de autobuses regulares. Por lo tanto, no se puede considerar que la compensación sea continuación de una bonificación fiscal fijada en un acto jurídico distinto. En este contexto, debe también observarse que la compensación es de naturaleza diferente a la exención fiscal conforme a la Ley anterior. Además, parece que los organismos responsables de la gestión y puesta en práctica del sistema de compensación son diferentes de las autoridades responsables de la recaudación del gravamen de autodiésel.

A la luz de las consideraciones anteriores, el Órgano de Vigilancia concluye que el sistema de compensación constituye ayuda nueva en el sentido del apartado 3 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción. Por lo tanto, las autoridades noruegas estaban obligadas a notificar por adelantado el sistema de compensación. Además, las autoridades noruegas confirmaron, en la reunión de 19 de octubre de 2000, que se han realizado pagos para los años 1999 y 2000. El Órgano de Vigilancia observa que estos pagos son contrarios a la obligación de mantenimiento del statu quo fijada en el apartado 3 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción. El sistema de compensación es, por lo tanto, ilegal por razones procesales, según el punto 6.1 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia. A este respecto, el Órgano de Vigilancia llama la atención del Gobierno noruego sobre el hecho de que, de conformidad con el punto 6.2.3 del capítulo 6 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, puede que tenga que reclamarse el reembolso de la ayuda a los beneficiarios de la misma, en caso de que el Órgano de Vigilancia concluya que la ayuda es incompatible con el Acuerdo EEE. Además, y en relación con la continuación del sistema de compensación en 2001, el Órgano de Vigilancia recuerda a las autoridades noruegas su obligación de no aplicar la ayuda. Esto significa que no deberá hacerse ningún pago en virtud del sistema de compensación antes de que el Órgano de Vigilancia haya adoptado una decisión final a este respecto.

B. Ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE

El apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo del EEE establece lo siguiente: "Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de la Comunidad, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.".

Las ayudas otorgadas en virtud del sistema compensatorio se financian a través del presupuesto del Estado. Los operadores de autobuses que pueden optar a la ayuda en virtud del sistema de compensación reciben un beneficio financiero que no habrían obtenido en el curso normal de sus actividades.

Las autoridades noruegas alegaron que el sistema de compensación no distorsiona el comercio internacional, puesto que los servicios regulares de cabotaje prestados por operadores extranjeros pueden también optar a la ayuda.

Por lo general, las ayudas afectarán a la competencia y al comercio entre las Partes contratantes, siempre que la empresa beneficiaria realice una actividad que implique relaciones comerciales entre las Partes contratantes y que la ayuda consolide la posición de la empresa en comparación con la de empresas competidoras. Por lo tanto, las ayudas que favorezcan a empresas que presten servicios de transporte en un mercado liberalizado pueden afectar a la competencia y al comercio. El acto jurídico mencionado en el punto 33a del anexo XIII del Acuerdo EEE(2) liberaliza completamente los servicios regulares especiales, los servicios ocasionales y los servicios de transporte regulares, siempre que se presten en el curso del transporte internacional regular. Además, cabe añadir que las normas sobre contratación pública hasta cierto punto y, en especial la legislación nacional de varios Estados del EEE, mejoran el acceso al mercado del EEE. Las empresas extranjeras muestran un interés cada vez mayor por entrar en los mercados nacionales y, en cierta medida, ya han adquirido acciones de operadores nacionales o gestionan servicios de transporte público fuera de sus mercados nacionales(3).

Las empresas que se benefician del sistema de compensación pueden, según las autoridades noruegas, prestar tanto servicios regulares como ocasionales en el sentido del Reglamento (CE) n° 12/98. Por tanto, no puede excluirse que los pagos efectuados en virtud del sistema de compensación se utilicen para prestar servicios de transporte ocasionales. Incluso en el caso de operadores de autobuses que presten exclusivamente servicios regulares, no puede excluirse la existencia de efectos distorsionadores de la competencia, puesto que, según el denunciante y las autoridades noruegas, los operadores de autobuses no subvencionados compiten, si bien sólo hasta cierto punto, con los servicios de autobuses ocasionales. En cuanto a los servicios de transporte internacional regulares, las autoridades noruegas sostienen que los transportistas con licencia para prestar temporalmente servicios de cabotaje (servicios de transporte de pasajeros nacionales regulares prestados en el curso de servicios internacionales regulares) tienen también derecho a recibir pagos compensatorios en virtud del sistema. En opinión del Órgano de Vigilancia es, sin embargo, dudoso que la compensación esté realmente abierta a operadores extranjeros sobre una base no discriminatoria y transparente. Considerando que las normas sobre pagos compensatorios al parecer solamente se distribuyeron por carta a los operadores de autobuses no subvencionados, que parecen ser solamente operadores noruegos, hay dudas en cuanto a si se ha informado suficientemente a los operadores extranjeros sobre la posibilidad de reclamar la compensación. Además, en virtud de las mismas normas, no está claro si los operadores extranjeros que no actúan conjuntamente con operadores noruegos tienen derecho a solicitar compensaciones en su propio nombre. El texto de las disposiciones presentadas al Órgano de Vigilancia parece indicar que los operadores extranjeros tendrían que actuar a través de empresas noruegas. Por tanto, el Órgano de Vigilancia no está convencido de que se trate a los operadores extranjeros de manera igual.

Además, cabe señalar que el simple hecho de que el régimen de ayuda se aplique sin discriminación por razones de nacionalidad o establecimiento no lo excluye del ámbito del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. Tal tratamiento no discriminatorio de los operadores extranjeros en el mercado noruego no excluiría los efectos en el comercio, puesto que los operadores noruegos de autobuses que se benefician de los pagos compensatorios pueden competir fuera de Noruega tanto en servicios de transporte ocasionales como regulares.

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, no puede excluirse que el sistema de compensación tenga como efecto reforzar la competitividad de las empresas que gestionan servicios de transporte de pasajeros, tanto dentro como fuera de Noruega, y que por lo tanto distorsiona la competencia y afecta al comercio entre las Partes contratantes.

Por tanto, el Órgano de Vigilancia considera que el sistema de compensación contiene ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

C. Compatibilidad de las ayudas

El Órgano de Vigilancia considera que el sistema de compensación descarga a los operadores de autobuses de gastos relacionados con su actividad diaria. Por tanto, las ayudas concedidas en virtud de este sistema constituyen ayudas de funcionamiento(4), normalmente no permitidas conforme al Acuerdo EEE. Sin embargo, el Órgano de Vigilancia ha examinado, sobre la base de la información disponible, si la ayuda puede beneficiarse de una exención de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE en relación con el capítulo 15 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia relativas a la ayuda para la protección del medio ambiente. De conformidad con el punto 15.4.3 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, las ayudas de funcionamiento podrán aprobarse en lo que se refiere al tratamiento de residuos y las reducciones de los impuestos ecológicos. La aplicación de las estrictas condiciones fijadas en las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia implica que, en principio, la compensación deberá limitarse a los gastos de producción adicionales y que la ayuda deberá ser temporal y en principio regresiva, a fin de ofrecer un incentivo para reducir la contaminación o introducir más rápidamente una utilización más eficaz de los recursos. Esta reducción temporal de los nuevos impuestos medioambientales podrá autorizarse cuando sea necesario compensar pérdidas en la competitividad, particularmente a escala internacional. Otro factor que debe tenerse en cuenta es lo que las empresas afectadas tendrán que hacer a cambio para reducir su contaminación.

Compensación limitada a los costes de producción adicionales

En este contexto, las autoridades noruegas han hecho referencia al hecho de que el "sistema de compensación se basa en el tráfico programado de la empresa 'en carretera' y que, por tanto, solamente compensa el mayor coste de combustible correspondiente al tráfico ordinario programado". Esto implica, según las autoridades noruegas, que "el nuevo sistema de compensación anima a los operadores a economizar el consumo de autodiésel, por ejemplo, utilizando motores y autobuses que consuman menos combustible, y por tanto reduciendo al mismo tiempo la contaminación global. Por otra parte, un sistema alternativo de compensación que efectuase pagos distribuidos, por ejemplo, en función del consumo de combustible, premiaría a las empresas que utilizan más combustible por kilómetro que la media".

El Órgano de Vigilancia no entiende cómo este enfoque puede garantizar que un operador reciba un importe de pagos compensatorios superior a los costes resultantes del gravamen de autodiésel. De hecho, no se excluye que los operadores que reciben pagos en función del plan de ruta (según las distancias en que operan) y que reducen su consumo de autodiésel en dichas rutas puedan beneficiarse de una compensación que exceda sus costes reales resultantes del gravamen de autodiésel.

A la luz de lo anterior, el Órgano de Vigilancia opina que las condiciones para conceder la compensación, según figuran en las cartas de 21 de febrero de 2000, no garantizan que los operadores de autobuses no se beneficiarán de una compensación que exceda sus costes reales resultantes del gravamen de autodiésel. A falta de normas o directrices claras que fijen el nivel máximo de compensación en virtud del sistema, es dudoso que el sistema de compensación esté diseñado de tal manera que garantice que la compensación queda limitada a los costes de producción adicionales.

Las autoridades noruegas han mantenido además que se cumpliría el requisito de limitar la compensación a los costes de producción adicionales si el sistema de compensación "no excede el importe más alto del gravamen de autodiésel en comparación con el sistema fiscal anterior". A este respecto, el Gobierno noruego declaró que la magnitud del sistema de compensación, en 2000, fue menor que el aumento de los ingresos de autodiésel después del 1 de enero de 1999. En cuanto a la situación en 2001, las autoridades noruegas hicieron referencia a una reducción del 33 % de las cantidades asignadas al sistema de compensación en comparación con la situación de 2000.

El Órgano de Vigilancia reconoce que una disminución de la compensación, en comparación con la reducción concedida previamente en virtud de la exención del gravamen de autodiésel, podría indicar que la compensación es inferior a los costes resultantes del gravamen de autodiésel. Sin embargo, esta circunstancia por sí sola no proporciona la prueba de que los operadores de autobuses exprés no se ven compensados en exceso. Por esta razón, la declaración del Gobierno noruego relativa a un menor alcance y menores cantidades asignadas al sistema de compensación, en comparación con la situación del pasado, no demuestra que se haya cumplido el requisito anteriormente mencionado.

Por lo que se refiere a la situación de los años 1999 y 2000, el Órgano de Vigilancia observa que, a pesar de su carta de 4 de diciembre de 2000, en la que expresaba sus dudas en cuanto a la compatibilidad del sistema de compensación en el pasado, las autoridades noruegas no presentaron información alguna que demostrase que los operadores de autobuses exprés no habían recibido más compensación de la necesaria para cubrir los costes resultantes del gravamen de autodiésel. Además, y en especial en cuanto a la continuación del sistema de compensación en 2001, el Órgano de Vigilancia observa que el sistema de compensación no ha establecido un mecanismo de control que permita al organismo que concede la ayuda verificar que los beneficios derivados del sistema de compensación no excedan los costes adicionales resultantes del gravamen de autodiésel en el año respectivo. Sin este control, no puede excluirse que los operadores de autobuses exprés puedan ser compensados en exceso.

En este contexto, el Órgano de Vigilancia concluye que las autoridades noruegas no han demostrado que los pagos efectuados en virtud del sistema de compensación se limiten a los costes de producción adicionales.

Efecto de incentivo para reducir el consumo de combustible

Las autoridades noruegas mantienen que, puesto que el sistema de compensación era menos amplio que la exención fiscal previa, constituiría un sistema más eficaz para proteger el medio ambiente y para promover los objetivos medioambientales. A este respecto, las autoridades noruegas declararon que, al estipular los pagos de compensación para 2000 entre otros, se efectuó una deducción del 6 % en función del potencial de eficacia relativo al menor consumo de combustible. Las autoridades noruegas alegan además que la exención de los servicios ocasionales de la compensación, y esta deducción del 6 %, hicieron que el sistema de compensación fuese menos amplio que el aumento de los ingresos de autodiésel después del 1 de enero de 1999. En cuanto a la continuación del sistema de compensación en 2001, las autoridades noruegas alegan que el importe de 50 millones de coronas noruegas asignado a este fin constituye una reducción del 33 % en comparación con 2000.

El Órgano de Vigilancia observa, sin embargo, que las autoridades noruegas no han presentado la información pertinente, que habría permitido al Órgano de Vigilancia determinar que la compensación concedida en virtud del sistema había disminuido continuamente desde su introducción y en comparación con la situación anterior a la supresión de la exención fiscal en 1999.

Las autoridades noruegas, en particular, tampoco han proporcionado cifras relativas a las pérdidas fiscales resultantes de la exención de los operadores de autobuses exprés del gravamen de autodiésel antes de la supresión de la exención a partir del 1 de enero de 1999, lo que habría permitido al Órgano de Vigilancia verificar las declaraciones de las autoridades noruegas relativas al alcance del sistema de compensación en 1999, con respecto al régimen fiscal anterior. Además, y en cuanto a la situación de 2000, el Órgano de Vigilancia observa que el importe asignado al sistema de compensación se incrementó en el presupuesto del Estado para 2000 con respecto a 1999. Esto parecería estar en contradicción con la declaración del Gobierno noruego, que hace referencia a una deducción del 6 % por razón del potencial de eficacia. La mayor cantidad asignada en el presupuesto del Estado para 2000 podría interpretarse en el sentido de que indica que el consumo real de autodiésel ha aumentado en vez de disminuir, tras la supresión de la exención del gravamen de autodiésel. Sin contar con más explicaciones en cuanto a las razones de este aumento, es difícil establecer los posibles efectos de incentivo para que los operadores de autobuses reduzcan su consumo de autodiésel.

Además, incluso suponiendo que el importe de la compensación haya disminuido desde la introducción del sistema de compensación en 1999, tal disminución no es inherente al sistema de compensación. Las cantidades asignadas al sistema de compensación dependen enteramente de la discrecionalidad del Parlamento noruego al adoptar el presupuesto anual. El sistema como tal no contiene ninguna directriz sobre el cálculo de los pagos compensatorios futuros. Así pues, no existe ninguna señal clara en cuanto a la reducción futura de la ayuda estatal que obligaría a los operadores de autobuses a reducir su consumo de combustible.

El Órgano de Vigilancia también carece de información detallada relativa al cálculo de los importes asignados al sistema de compensación (en especial, hasta qué punto se determinaron los importes con el objetivo de reducir considerablemente el consumo de autodiésel), y de información sobre posibles cambios relativos a los servicios programados de autobuses que pueden optar a beneficiarse del sistema de compensación. Sin esta información, no puede determinarse si una posible reducción global del dinero asignado al sistema de compensación daría lugar realmente a una menor compensación por operador de autobuses exprés, y por tanto proporcionaría a estos operadores de autobuses un incentivo para reducir su consumo de combustible. En este contexto, la reducción del 33 % para el sistema de compensación en 2001, mencionada por las autoridades noruegas, no basta por sí misma para verificar si, y hasta qué punto, los operadores de autobuses exprés recibieron menor compensación en virtud del sistema.

Finalmente, sin información sobre el nivel de compensación otorgado en virtud del sistema, es difícil determinar si, y hasta qué punto, el sistema tiene un efecto de incentivo suficiente. El Órgano de Vigilancia considera que, en principio, solamente un nivel de compensación inferior a los costes (resultantes del gravamen de autodiésel) en que incurrirían los operadores de autobuses sin realizar ningún esfuerzo para reducir el consumo de combustible daría a los operadores de autobuses exprés un incentivo suficiente para reducir los costes relacionados con el combustible. En este contexto, el Órgano de Vigilancia observa que no se ha presentado información alguna que permita al Órgano de Vigilancia determinar el nivel de compensación otorgado a los autobuses exprés en los años respectivos desde la introducción del sistema de compensación.

Debido a la falta de información sobre una posible disminución de los pagos compensatorios desde la introducción del sistema de compensación, y sobre el nivel de compensación para los operadores de autobuses elegibles, el Órgano de Vigilancia tiene dudas en cuanto a si el sistema de compensación otorga a los beneficiarios un incentivo suficiente para invertir en equipos y para reorganizar los procesos industriales con el fin de mantener el consumo de combustible lo más bajo posible.

Reducción temporal de los nuevos impuestos medioambientales, necesaria para compensar la pérdidas de competitividad

En cuanto a los objetivos medioambientales del sistema de compensación, las autoridades noruegas han hecho referencia a la propuesta del Gobierno sobre los impuestos ecológicos [Grønne Skatter, St. prp. nr. 54 (1997-1998)]. Las autoridades noruegas alegan asimismo que el sistema de compensación es necesario para mantener la competitividad de los operadores de autobuses afectados, sin desarrollar más este punto.

Sin embargo, el Órgano de Vigilancia observa que, según la propuesta previamente mencionada del Gobierno, se considera que los operadores de autobuses no subvencionados podían cubrir los costes adicionales debidos a la supresión de la exención del gravamen de autodiésel con los ingresos obtenidos por la prestación de servicios de transporte regulares. Por lo tanto, el Gobierno noruego al parecer no consideró necesaria la compensación para los operadores de autobuses no subvencionados. En sus alegaciones, las autoridades noruegas no proporcionan una explicación satisfactoria de por qué, contrariamente a las conclusiones de la propuesta del Gobierno al Parlamento, es necesaria la compensación para los operadores de autobuses no subvencionados. Además, el Órgano de Vigilancia observa que las autoridades noruegas no han presentado ningún documento de base que ilustre las razones para introducir un sistema de compensación también para estos operadores de autobuses.

Además, el Órgano de Vigilancia observa que los operadores de autobuses exprés quedaron exentos del gravamen de autodiésel desde su introducción en octubre de 1993. Esto significa que, cuando se suprimió la exención y se adoptó el sistema de compensación, los operadores de autobuses ya habían tenido cinco años para adaptar su actividad con el fin de reducir los costes del impuesto. Sin más explicación por parte de las autoridades noruegas en cuanto a por qué este período de tiempo no fue suficiente para que los operadores de autobuses se adaptasen a las nuevas condiciones económicas, el Órgano de Vigilancia no está en condiciones de verificar si la ayuda es necesaria y proporcional. A este respecto, también sería interesante recibir información respecto de si, y hasta qué punto, los operadores de autobuses exprés eximidos del gravamen de autodiésel durante este período hicieron esfuerzos para reducir su consumo de combustible.

En cuanto a la naturaleza temporal del sistema, las autoridades noruegas no han presentado ningún comentario o información. El Órgano de Vigilancia observa a este respecto que el sistema como tal no contiene ninguna limitación temporal. Por tanto, el Órgano de Vigilancia tiene dudas respecto a si tal sistema de duración ilimitada puede dar a los operadores elegibles un incentivo para adaptarse a la nueva situación fiscal.

Por tanto, las autoridades noruegas no han demostrado, en opinión del Órgano de Vigilancia, que el sistema de compensación sea solamente temporal y regresivo, que persiga objetivos medioambientales y que la compensación sea necesaria para compensar pérdidas en la competitividad.

D. Conclusiones

Por las razones anteriormente mencionadas, el Órgano de Vigilancia tiene dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda contenida en el sistema de compensación para operadores de autobuses exprés. Debido a la falta de información, estas dudas no pudieron aclararse en el curso de las investigaciones preliminares de conformidad con el punto 6.2 del capítulo 6 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia. Por tanto, y de conformidad con el punto 5.2 del capítulo 5 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, el Órgano de Vigilancia está obligado a iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción. La decisión de iniciar procedimientos se entiende sin perjuicio de la decisión final del Órgano de Vigilancia, que puede concluir que la ayuda es compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE.

A la luz de las consideraciones anteriores, el Órgano de Vigilancia solicita a las autoridades noruegas que proporcionen la información necesaria para evaluar la compatibilidad del sistema de compensación con las normas sobre ayudas estatales del Acuerdo EEE. Si el Gobierno noruego no proporciona la información solicitada en el plazo especificado más adelante, el Órgano de Vigilancia tomará una decisión de conformidad con el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo de vigilancia y jurisdicción, sobre la base de la información disponible.

Finalmente, el Órgano de Vigilancia llama la atención del Gobierno noruego sobre el hecho de que, según el punto 6.2.1 del capítulo 6 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, el Órgano de Vigilancia "tiene la facultad de exigir mediante un requerimiento al Estado de la AELC que interrumpa el pago de la ayuda en tanto la investigación no llegue a su fin". Dado que el Órgano de Vigilancia ha concluido en la presente decisión que la ayuda se ha concedido ilegalmente, podrá decidir, de conformidad con el punto 2 del apartado 6.2.1 de las Directrices sobre las ayudas estatales del Órgano de Vigilancia, exigir al Gobierno noruego que suspenda inmediatamente el pago de la ayuda, en caso de que las autoridades noruegas no proporcionen una garantía satisfactoria de que no se aplicará el sistema de compensación hasta que el Órgano de Vigilancia haya alcanzado una decisión final.

El Órgano de Vigilancia de la AELC emplaza, por la presente, a los Estados de la AELC, a los Estados miembros de la Unión Europea y a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre las medidas en cuestión en un plazo de un mes a partir de la publicación de la presente comunicación al: Órgano de Vigilancia de la AELC Rue de Trèves/Trierstraat 74 B - 1040 Bruxelles/Brussel.

Las observaciones se comunicarán al Gobierno noruego.

(1) Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO L 156 de 28.6.1969, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n° 1893/91 (DO L 169 de 29.6.1991, p. 1).

(2) Reglamento (CEE) n° 2454/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, por el que se determinan las condiciones de admisión de los transportistas no residentes a los transportes nacionales de viajeros por carretera en un Estado miembro (DO L 251 de 29.8.1992, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) n° 12/98 (DO L 4 de 8.1.1998, p. 10); incorporado al anexo XIII del Acuerdo EEE mediante la Decisión n° 121/98 (DO L 297 de 18.11.1999, p. 50), y Suplemento EEE); entrada en vigor: 1 de agosto de 1999; en lo sucesivo denominado "Reglamento (CE) n° 12/98".

(3) Véanse, en este contexto, las decisiones de la Comisión relativas a la ayuda estatal N 575/A/1999 - Alemania y a la ayuda estatal N 694/99 - España sobre ayuda para la modernización del transporte urbano y regional: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/transport/n694-99.pdf (en español solamente); véase también la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión de un Reglamento sobre la intervención de los Estados miembros en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable [COM(2000) 7 final de 26.7.2000 (http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2000/en_500PC0007.pdf)].

(4) Según lo definido en la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de junio de 1995 en el asunto T-459/93: Siemens SA contra Comisión (Recopilación 1995, II-1675, apartado 48).