DECISIÓN DEL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC N° 336/94/COL de 30 de diciembre de 1994 relativa a los derechos exclusivos de explotación de máquinas recreativas en Finlandia

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo denominado Acuerdo EEE) y, en particular, los apartados 1 y 3 de su artículo 59,

Visto el apartado 2 del artículo 5 del Acuerdo de los Estados de la AELC, por el que se establece un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia (en lo sucesivo denominado Acuerdo de Vigilancia y Tribunal),

Al haberse dado al Gobierno finlandés y a la empresa Raha-automaattiyhdistys (Penningautomatföreningen; en lo sucesivo denominada RAY) la oportunidad de presentar sus observaciones al respecto,

Considerando lo que sigue:

I. SUPUESTOS DE HECHO Y PROCEDIMIENTO

(1) En el artículo 1 de la Ley finlandesa, de 27 de mayo de 1976, sobre máquinas recreativas (lakiajanvieteautomaateista, n° 426/76; en lo sucesivo denominada «Ley sobre máquinas recreativas») se define una máquina recreativa como una máquina u otro ingenio destinado al juego, puesto a disposición del público a cambio de dinero, en el que el jugador no puede obtener premios en metálico, en especie u otro beneficio material equivalente al dinero.

El apartado 1 del artículo 2 de la Ley establece que un permiso para que una máquina recreativa con arreglo al artículo 1 de la Ley se ponga a disposición del público sólo podrá concederse a la asociación de derecho público que se menciona en la Ley de 1 de septiembre de 1965 sobre loterías (arpajaislaki, n° 491/65; en lo sucesivo denominada Ley sobre loterías) para la explotación de máquinas recreativas con premio o de azar con objeto de obtener dinero para las actividades que son el objetivo de la asociación. Con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de la misma Ley, esto no es de aplicación para las simples máquinas de música (corrientemente llamadas «jukeboxes»), ni para las máquinas recreativas e ingenios destinados al juego que se encuentran en los recintos feriales o en los parques de atracciones.

Con arreglo al apartado 3 del artículo 1 del Decreto de 29 de diciembre de 1976 sobre máquinas «rodillo» (raha-automaattiasetus, n° 676/76; en lo sucesivo denominado «Decreto sobre máquinas rodillos»), la asociación mencionada en la Ley sobre loterías es RAY. La actividad y la administración de RAY se establecen en dicho Decreto. El objetivo de RAY es obtener dinero para destinarlo al interés público, tal como se establece en el apartado 4 del artículo 3 de la Ley sobre loterías.

El consejo de administración de RAY está compuesto por un presidente, dos vicepresidentes y otros once miembros. El consejo de Estado está facultado para nombrar al presidente, al primer vicepresidente y a otros cinco miembros. Debe haber un miembro en representación del ministerio de Asunto Sociales y Sanidad, un miembro en representación del ministerio del Interior y un miembro en representación del ministerio de Hacienda.

(2) Conforme al apartado 4 del artículo 3 de la Ley sobre loterías y, en particular, el artículo 1 del Decreto sobre máquinas rodillo, RAY disfruta también estatuariamente de derechos exclusivos para ciertas formas de juegos o juegos con dinero «actuales». RAY posee la única licencia de puesta a disposición del público de máquinas recreativas con premio o de azar que pueden conceder premios en metálico o en fichas convertibles en dinero, de puesta a disposición del público de máquinas recreativas con premio o de azar que pueden conceder premios en especie o en fichas convertibles en especie, con ciertas restricciones, así como de organizar juegos de casino y explotarlos.

(3) El Decreto sobre máquinas rodillo contiene disposiciones relativas a los beneficios obtenidos por RAY (artículos 29 a 32 del Decreto). La norma básica es que todos los beneficios se consignan en el presupuesto del Estado y deben ser distribuidos por el consejo de Estado, a propuesta del ministerio de Asuntos Sociales y Sanidad, a organizaciones y fundaciones benéficas con fines específicos, que se establecen en el Decreto. No obstante, no deberán concederse para cubrir costes en los que el Estado, un municipio o una comunidad religiosa son normalmente responsables.

El volumen de negocios de RAY en 1993 fue de 2 039 millones de marcos finlandeses, de los que 1 842,1 millones correspondieron a máquinas rodillo y 61,9 millones a máquinas recreativas. Los beneficios netos totales de RAY ascendieron a 1 151,9 millones de marcos finlandeses.

(4) La actividad económica en cuestión consiste en poner a disposición del público máquinas recreativas a cambio de dinero (1).

(5) Basándose en las denuncias relativas, entre otras cosas, a la actividad relacionada con las máquinas recreativas, el Órgano de Vigilancia de la AELC solicitó mas amplia información al Gobierno finlandés e invitó al Gobierno a que transmitiera sus observaciones al respecto, mediante las cartas de 10 de febrero (1335 D) y 7 de julio de 1994 (9868 D). Mediante carta de 26 de octubre de 1994 (15780 D), el Órgano de Vigilancia instó al Gobierno finlandés a que aplicara inmediatamente las medidas necesarias para adaptar la normativa sobre máquinas recreativas al Acuerdo EEE. Mediante carta fechada el 1 de diciembre de 1994 (17496 D) a las autoridades finlandesas, el Órgano de Vigilancia de la AELC expresó su intención de aplicar una decisión con arreglo al apartado 3 del artículo 59, en caso de que Finlandia no corrigiera inmediatamente la situación. Mediante carta fechada el 1 de diciembre de 1994 (17496 D), se informó a RAY de este asunto y se le dio la oportunidad de que presentara sus observaciones.

El 19 de diciembre de 1994, el Órgano de Vigilancia de la AELC obtuvo respuestas de Finlandia y RAY a sus cartas enviadas el 1 de diciembre de 1994. En su respuesta el Gobierno finlandés señaló que, el 28 de octubre de 1994, se había presentado al parlamento finlandés un proyecto para sustituir la Ley sobre máquinas recreativas por una nueva legislación en la que se suprimía el derecho exclusivo que estaba en discusión. No obstante, el Gobierno finlandés consideró necesario que la nueva legislación entrara en vigor una vez transcurridos tres meses desde su aprobación y promulgación, por lo que algunas medidas de control podían ser aprobadas y aplicadas antes de que se efectuara la entrada en vigor. Por lo tanto, la nueva legislación entraría en vigor en mayo de 1995.

RAY en su respuesta señaló que no se opone a la supresión del derecho exclusivo en cuestión, pero que el calendario de las propuestas legislativas viene determinado por factores ajenos al control de RAY y destaca la necesidad de controlar las actividades relacionadas con el juego. Por último RAY indica que no cree que la Ley sobre máquinas recreativas esté necesariamente en conflicto con el Acuerdo EEE.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

(6) El artículo 31 del Acuerdo EEE establece, entre otras cosas, que quedarán prohibidas las restricciones de la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado firmante del Acuerdo EEE en el territorio de otro Estado firmante del Acuerdo.

El artículo 36 del Acuerdo EEE establece, entre otras cosas, que quedarán prohibidas las restricciones de la libre prestación de servicios en el territorio de las Partes contratantes para los nacionales de un Estado firmante del Acuerdo EEE.

El artículo 59 del Acuerdo EEE establece, entre otras cosas, que las Partes contratantes velarán por que no se adopte ni se mantenga, respecto de las empresas públicas y de las empresas a las que los Estados firmantes del Acuerdo EEE concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del Acuerdo EEE, especialmente las previstas en los artículos 4 y 53 a 63. Con arreglo al apartado 3 del artículo 59, el Órgano de Vigilancia de la AELC, en el ámbito de su competencia, velará por la aplicación de las disposiciones del artículo 59 y, en tanto fuera necesario, comunicará las medidas necesarias apropiadas a los Estados dentro de su territorio.

Con arreglo a la letra e) del apartado 2 del artículo 1 del Acuerdo EEE, el logro de los objetivos del Acuerdo EEE implica el establecimiento de un sistema que garantice que no se distorsionará la competencia y que sus normas serán respetadas por igual.

(7) Los demandantes alegaron ante el Órgano de Vigilancia de la AELC el hecho de que las máquinas recreativas que no conceden premios materiales y las máquinas recreativas con premio o de azar que conceden premios materiales difieren entre sí en importantes aspectos.

El Órgano de Vigilancia de la AELC considera que los dos tipos de servicios son diferentes por su naturaleza, puesto que las máquinas recreativas con premio o de azar pueden conceder premios en metálico o equivalente al dinero y las máquinas recreativas tienen como única finalidad entretener sin posibilidad de ganar un premio material. Por lo tanto, el factor de excitación es considerablemente diferente en los dos grupos, aunque ambos pueden causar de algún modo atracción o incluso adicción. El jugador está obligado a considerar los servicios de forma muy diferente, a pesar de las similitudes que pudieran haber en la forma y organización de las actividades, el aspecto de las máquinas, los lugares donde están instaladas u otras circunstancias.

La diferencia entre las actividades de las máquinas recreativas y las de las máquinas recreativas con premio o de azar actuales hace que el Órgano de Vigilancia de la AELC llegue a la conclusión que las actividades de las máquinas recreativas son, con respecto a las de las máquinas recreativas con premio o de azar, actividades aptas para llevarse a cabo de forma separada por empresas distintas a las que explotan máquinas recreativas con premio o de azar. El mercado de servicio de máquinas recreativas debe considerarse cercano pero, sin embargo, distinto al mercado de servicio de máquinas recreativas con premio o de azar actual. Consideraciones que pueden ser válidas para justificar el mantenimiento de derechos exclusivos indiscriminatorios en las actividades del juego actuales, tales como los aspectos morales, religiosos y culturales relacionados con el juego, el riesgo de crimen y fraude, el hecho de que los locales de juego constituyen una incitación al gasto que puede tener consecuencias individuales y sociales negativas, así como el hecho de que el juego organizado puede aportar una contribución importante a la financiación de actividades de beneficiencia o de interés público (2), no son aplicables a las actividades de las máquinas recreativas.

(8) RAY es una empresa que se rige por un estatuto especial, tal como se ha mencionado anteriormente. El Gobierno finlandés ejerce una influencia considerable en su política y administración, así como en el ejercicio del derecho de nombrar a la mitad de los miembros del consejo de administración, incluido el presidente. Por estos motivos, RAY es una empresa a la que se le aplica el apartado 1 del artículo 59 del Acuerdo EEE. La Ley sobre máquinas recreativas constituye una medida que entra en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Acuerdo EEE.

(9) El derecho exclusivo concedido a RAY para poner a disposición del público máquinas recreativas no está justificado por motivos relacionados con el carácter especial de las actividades de las máquinas recreativas con premio o de azar. En realidad, al conceder a RAY un derecho exclusivo para poner a disposición del público máquinas recreativas a cambio de dinero e imposibilitando con ello, sin que exista un objetivo necesario o una justificación, a que cualquier otra empresa pueda realizar de algún modo dicha actividad económica en Finlandia, ésta infringe el apartado 1 del artículo 59 del Acuerdo EEE, juntamente con los artículos 31 y 36 del Acuerdo EEE que establecen la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios.

(10) El derecho exclusivo en cuestión también distorsiona la competencia a expensas de empresas de otros Estados firmantes del Acuerdo EEE. Por consiguiente, el derecho exclusivo es incompatible con el objetivo mencionado en la letra e) del apartado 2 del artículo 1 del Acuerdo EEE, relativo a la creación de un sistema que garantice que no se distorsione la competencia, lo que se consigue, en particular, mediante el cumplimiento de los principios que se establecen en los artículos 53 y 54 del Acuerdo EEE.

(11) El Gobierno finlandés parece haber aceptado la obligación de modificar la legislación con objeto de suprimir el derecho exclusivo concedido a RAY para poner a disposición del público máquinas recreativas. El Gobierno finlandés indicó, mediante correspondencia transmitida al Órgano de Vigilancia de la AELC, que la legislación nacional se modificaría consecuentemente y presentó un proyecto de ley al Parlamento en este sentido. Sin embargo, el Gobierno finlandés afirma que la fecha de entrada en vigor de la nueva legislación podría ser el 1 de mayo de 1995.

(12) El Acuerdo EEE no establece ningún período transitorio que pudiera aplicarse a este caso para modificar la normativa nacional de concesión de derechos exclusivos allí donde dicha modificación fuera necesaria. Por consiguiente, la legislación finlandesa debería haber aplicado la compatibilidad con el Acuerdo EEE en la entrada en vigor del mismo, es decir, el 1 de enero de 1994. Los cambios necesarios todavía no han sido aprobados. El Órgano de Vigilancia de la AELC no ve motivos imperiosos que pudieran justificar una mayor demora en terminar con la infracción.

Como consecuencia de lo expuesto anteriormente, el Órgano de Vigilancia de la AELC considera necesario recurrir al artículo 59 del Acuerdo EEE con objeto de que Finlandia adopte las medidas necesarias para este fin,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La Ley finlandesa, de 27 de mayo de 1976, sobre máquinas recreativas (lakiajanvieteautomaateista, n° 426/76) es incompatible con el apartado 1 del artículo 59 del Acuerdo EEE, conjuntamente con los artículos 1, 31 y 36 del Acuerdo EEE, en la medida que establece derechos exclusivos para poner a disposición del público máquinas recreativas a cambio de dinero.

Artículo 2

Finlandia deberá aplicar las medidas legislativas o administrativas necesarias para terminar con la infracción lo más pronto posible. Finlandia informará al Órgano de Vigilancia de la AELC, antes de que transcurra un mes desde la fecha de notificación, sobre las medidas aplicadas para el cumplimiento de la presente Decisión.

Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión, cuyo texto en lengua inglesa será el único auténtico, será la República de Finlandia.

Hecho en Bruselas, el 30 de diciembre de 1994.

Por el Órgano de Vigilancia de la AELC

El Presidente

Knut ALMESTAD

(1) Se advierte como información complementaria que RAY presta máquinas tanto a sus propios centros de juego, como a espacios alquilados en bares, gasolineras u otros lugares frecuentados por el público.

(2) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el caso C-275/92, Schindler, Rec. 1994, p. I-1039.