ES Diario Oficial de la Unión Europea L 79/40

DECISIÓN DEL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC

No 405/08/COL

de 27 de junio de 2008

relativa al cierre del procedimiento de investigación formal en relación con el Fondo de Financiación de la Vivienda de Islandia

(Islandia)

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC (1),

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (2) y, en particular, su artículo 59, apartado 2, sus artículos 61 a 63 y su Protocolo 26,

Visto el Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre la creación de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia (3) y, en particular, su artículo 24,

Visto el artículo 1, apartado 2, de la parte I y el artículo 4, apartado 4, y el Protocolo 3, parte II, artículo 6, del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (4),

Vistas las Directrices del Órgano de Vigilancia (5) relativas a la aplicación e interpretación de los artículos 61 y 62 del Acuerdo sobre el EEE,

Vista la Decisión del Órgano de Vigilancia no 195/04/COL, relativa a las disposiciones de aplicación contempladas en el artículo 27 de la parte II del Protocolo 3 (6),

Vista la sentencia del Tribunal de la AELC en el asunto E-9/04 relativa a una solicitud de anulación de la Decisión no 213/04/COL referente al Fondo de Financiación de la Vivienda de Islandia (7),

Vista la Decisión del Órgano de Vigilancia no 185/06/COL, relativa a la apertura del procedimiento de investigación formal con respecto al Fondo de Financiación de la Vivienda (HFF) de Islandia (8),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

I. HECHOS

1. PROCEDIMIENTO

Mediante carta de 20 de noviembre de 2003 de la Misión Islandesa ante la Unión Europea, a la que se adjuntaba una nota del Ministerio de Hacienda islandés de la misma fecha, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 25 de noviembre de 2003 (doc. no 03-8227 A, actualmente ref. no 255584), las autoridades islandesas notificaron, de conformidad con el Protocolo 3, parte I, artículo 1, apartado 3, un incremento del nivel máximo de préstamo por parte del Fondo de Financiación de la Vivienda (en lo sucesivo, «el HFF») de Islandia hasta el 90 % del precio de compra de la vivienda.

El 11 de agosto de 2004, el Órgano de Vigilancia adoptó la Decisión no 213/04/COL. En ella, el Órgano de Vigilancia llegaba a la conclusión, sin que se hubiese abierto aún el procedimiento formal de investigación, de que la legislación islandesa aplicable al HFF implicaba ayudas a esa entidad, pero que esta ayuda era compatible con la normativa sobre ayudas estatales, leída en relación con el artículo 59, apartado 2, del Acuerdo EEE.

Esta Decisión fue impugnada ante el Tribunal de la AELC por la Asociación Islandesa de Entidades Bancarias y Corredores de Valores Bursátiles, una asociación que posteriormente se fusionó con otras asociaciones financieras y de seguro, y que actualmente opera bajo el nombre de Asociación Islandesa de Servicios Financieros (en lo sucesivo, «la SFF»). En su sentencia de 7 de abril de 2006 en el asunto E-9/04, el Tribunal de la AELC falló a favor del demandante y anuló la Decisión del Órgano de Vigilancia no 213/04/COL.

El Órgano de Vigilancia, que, sobre la base de la información que obraba en su poder, había llegado a la conclusión preliminar de que las medidas de ayuda impugnadas constituían una ayuda nueva, adoptó el 21 de junio de 2006 la Decisión no 185/06/COL, relativa a la apertura del procedimiento formal de investigación en relación con el HFF. El Órgano de Vigilancia remitió esta Decisión a las autoridades islandesas mediante carta de 21 de junio de 2006 (ref. no 377864).

La Decisión no 185/06/COL se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el suplemento del EEE (9). El Órgano de Vigilancia invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la referida Decisión.

Mediante carta de la Misión Islandesa ante la Unión Europea con fecha de 20 de noviembre de 2006, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 21 de noviembre de 2006, este recibió observaciones de las autoridades islandesas sobre la referida Decisión (ref. no 399173).

Mediante carta de 24 de noviembre de 2006 (ref. no 399801), el Órgano de Vigilancia remitió las observaciones formulados por las autoridades islandesas a la SFF e invitó a esta a presentar observaciones al respecto.

Mediante carta de la Misión Islandesa ante la Unión Europea de 3 de enero de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 4 de enero de 2007, este recibió nuevos comentarios sobre la Decisión de las autoridades islandesas (ref. no 405009).

Mediante carta de 31 de enero de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 2 de febrero de 2007 (ref. no 408361), la SFF respondió a la carta de este con fecha de 24 de noviembre de 2006; esta respuesta se remitió a las autoridades islandesas el 5 de febrero de 2007 (ref. no 408509).

Mediante carta de 28 de febrero de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 1 de marzo de 2007 (ref. no 411962), la SFF envió sus comentarios sobre la Decisión no 185/06/COL del Órgano de Vigilancia. Este remitió esta documentación a las autoridades islandesas mediante carta de 5 de marzo de 2007 (ref. no 412290) para que formulasen sus comentarios.

Mediante carta de la Misión Islandesa ante la Unión Europea de 5 de marzo de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 9 de marzo de 2007 (ref. no 412950), las autoridades islandesas respondieron a los comentarios formulados por la SFF el 31 de enero de 2007.

Mediante carta de 4 de abril de 2007 (ref. no 415881), el Órgano de Vigilancia pidió ciertas aclaraciones a las autoridades islandesas.

Mediante carta de la Misión Islandesa ante la Unión Europea de 30 de abril de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 30 de abril de 2007 (ref. no 419451), las autoridades islandesas respondieron a la carta del Órgano de Vigilancia de 5 de marzo de 2007.

Mediante carta de la Misión Islandesa ante la Unión Europea de 14 de junio de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 14 de junio de 2007 (ref. no 425255), las autoridades islandesas contestaron a la carta del Órgano de Vigilancia de 4 de abril de 2007.

Los representantes de las autoridades islandesas facilitaron más información mediante correo electrónico de 21 de agosto de 2007 (ref. no 435379).

Mediante carta de 28 de septiembre de 2007 (ref. no 442805), el Órgano de Vigilancia solicitó a las autoridades islandesas más información en relación con las garantías de Estado en la legislación de ese país. Mediante carta de la Misión Islandesa ante la Unión Europea de 24 de octubre de 2007, recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 25 de octubre de 2007 (ref. no 448739), las autoridades islandesas respondieron a esta solicitud.

El caso fue nuevamente examinado por representantes del Órgano de Vigilancia y del Gobierno islandés en varias reuniones, la última, la reunión global que tuvo lugar el 29 de octubre de 2007 en Reykiavik.

Por correo electrónico de 27 de noviembre de 2007, los representantes legales de la SFF presentaron más información relativa a la investigación referente al HFF (ref. no 454226).

El caso se debatió con el denunciante en una reunión celebrada el 6 de marzo de 2008, a raíz de la cual, este presentó más documentación el 28 de marzo de 2008 (ref. no 471552).

El Gobierno islandés presentó sus observaciones respecto a esta documentación mediante carta de 15 de abril de 2008 (ref. no 473576).

2. BASES DE LA NORMATIVA ISLANDESA RELATIVA AL SECTOR DE LA VIVIENDA

2.1. INTRODUCCIÓN

En la presente sección se describe la legislación islandesa en materia de vivienda. Se pasa revista a la legislación vigente en el momento de la entrada en vigor del Acuerdo EEE y a los cambios que se han producido desde entonces.

En la sección 3 se describe la base jurídica, con arreglo al Derecho islandés, de cada uno de los posibles elementos de ayuda estatal contemplados en la Decisión no 185/06/COL, relativa a la apertura del procedimiento formal de investigación. Se examinan las disposiciones legales vigentes en el momento de la entrada en vigor del Acuerdo EEE, así como los cambios legislativos.

2.2. EL SISTEMA DE VIVIENDA

2.2.1. Introducción

En los últimos cincuenta años, la intervención pública en el mercado de la vivienda islandés se ha guiado por el objetivo de fomentar el acceso a una vivienda en propiedad. En 1955 se sentaron las bases de esta implicación sistemática del Estado, tanto por lo que se refiere a la implantación de normas en el campo de la vivienda como a la concesión de préstamos para la adquisición de viviendas en propiedad. La Agencia Estatal de la Vivienda (Húsnæðisstofnun ríkisins) fue creada por la Ley no 51/1980, que preveía, entre otras cosas, préstamos con condiciones preferentes a los compradores.

En 1986 se introdujeron cambios en el sistema de préstamos en el sector de la vivienda que suponían, entre otras cosas, la financiación parcial del sistema con cargo a fondos de pensiones. Por lo general, los bancos islandeses no financiaban la adquisición de viviendas privadas. Al conceder la Agencia Estatal de la Vivienda préstamos por debajo de los tipos de mercado, se registró un notable incremento de la demanda que supuso una presión insostenible para los fondos de pensiones. Para poner remedio a esta situación y movilizar más recursos para la financiación de la vivienda, en 1989 se introdujo un sistema de bonos de vivienda que se describe detalladamente más adelante.

2.2.2. Ley no 97/1993 relativa a la Agencia Estatal de la Vivienda

2.2.2.1. Introducción

En el momento de la entrada en vigor del Acuerdo sobre el EEE, el 1 de enero de 1994, la Agencia Estatal de la Vivienda se regía por la Ley no 97/1993 (lög nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins). Esta Ley era, en realidad, una versión consolidada de la Ley no 86/1988, del mismo nombre, que había sido objeto de numerosas modificaciones (10).

En el artículo 1 de la Ley no 97/1993 se establecía el propósito de la misma: promover la seguridad de los islandeses por lo que se refiere a la vivienda mediante la concesión de préstamos y la regulación de los distintos aspectos relacionados con la vivienda y la construcción de viviendas. Se trataba, además, de promover la igualdad de trato en este ámbito mediante la provisión de fondos específicamente destinados a mejorar las oportunidades para adquirir o alquilar una vivienda en términos asequibles.

De conformidad con la Ley no 97/1993, en el sistema de vivienda operaban cuatro organismos públicos, a saber, la Agencia Estatal de la Vivienda, la Junta Estatal de la Vivienda, el Fondo Estatal de la Construcción y el Fondo de Vivienda para los Trabajadores.

2.2.2.2. La Agencia Estatal de la Vivienda y la Junta Estatal de la Vivienda

La base jurídica de la Agencia Estatal de la Vivienda era el artículo 2 de la Ley. Según esa disposición, la Agencia era una entidad pública sometida a una junta rectora propia (la Junta Estatal de la Vivienda) y adscrita administrativamente al Ministro de Asuntos Sociales, el máximo responsable en todo lo relacionado con la vivienda. La Agencia tenía por misión gestionar y poner en práctica las funciones relacionadas con la vivienda encomendadas por la Ley a las autoridades públicas.

El Ministro de Asuntos Sociales podía establecer mediante reglamento la estructura de la Agencia (artículo 3). Se le autorizaba asimismo a fusionar la administración, las funciones y los recursos humanos generales de diferentes unidades, departamentos y fondos contemplados en la Ley. El coste de funcionamiento de la Agencia se debía repartir entre los fondos por ella gestionados, tomando en consideración el alcance de sus operaciones y los activos pendientes al cierre del ejercicio fiscal.

De la gestión de la Agencia se encargaba la Junta Estatal de la Vivienda (en lo sucesivo, «la Junta»), compuesta de siete miembros elegidos por el Parlamento después de cada elección parlamentaria (artículo 4). Conforme al artículo 5 de la Ley, la Junta debía gestionar las finanzas, las operaciones y otras actividades de la Agencia Estatal de la Vivienda, del Fondo Estatal de la Construcción y del Fondo de Vivienda para los Trabajadores. Había de velar asimismo por que la Agencia llevara a cabo sus actividades de conformidad con las disposiciones legales y administrativas en vigor. Además, la Junta se encargaba, entre otras cosas, de asignar fondos a los promotores de viviendas sociales.

La Junta Estatal de la Vivienda estaba asimismo autorizada, previa aprobación del Ministro de Asuntos Sociales, a crear nuevas categorías de préstamos (artículo 11, apartado 2). En los artículos 12 a 15 de la Ley se recogían otras disposiciones relativas a los préstamos.

2.2.2.3. Fondo Estatal de la Construcción

El cometido y la función del Fondo Estatal de la Construcción se establecían en el artículo 8 de la Ley no 97/1993. Según esa disposición, el Fondo debía dedicarse a actividades de crédito y a operaciones con bonos de vivienda de conformidad con lo dispuesto en la Ley y en la reglamentación asociada. El Fondo era asimismo responsable de los empréstitos contraídos y de los préstamos concedidos o que pudieran contraerse o concederse en el futuro. El artículo 9 de la Ley fijaba los medios de financiación del Fondo en los siguientes términos:

«1) Rendimientos del propio capital del Fondo, a saber, reembolsos fraccionados, intereses y pagos en concepto de indización de precios por préstamos concedidos.

2) Contribuciones anuales de la Hacienda Pública conforme a lo dispuesto en la Ley presupuestaria.

3) Venta de obligaciones al Fondo del Seguro de Desempleo y a fondos de pensiones según lo acordado por la Agencia Estatal de la Vivienda y por los fondos, así como cualquier otro empréstito que pudiera decidirse en el plan de inversión y de crédito aplicable en cualquier momento.»

El artículo 11 de la Ley permitía al Fondo Estatal de la Construcción conceder las categorías de préstamos que se enumeran a continuación, a condición de que su financiación estuviera prevista en su presupuesto para el ejercicio en cuestión:

«1) Préstamos a la construcción de hogares para ancianos y centros de día para niños y ancianos.

2) Préstamos especiales para personas con necesidades especiales.

3) Préstamos o subvenciones para innovaciones técnicas y otras reformas en el sector de la construcción.»

Todos los préstamos concedidos por el Fondo Estatal de la Construcción debían ser enteramente indizados (artículo 16). Cada préstamo debía estar avalado por una hipoteca de primera o segunda categoría sobre la vivienda para la que había sido concedido. Por otra parte, se podía exigir que el préstamo concedido y la hipoteca no sobrepasaran un determinado porcentaje del precio de compra, de la estimación inmobiliaria o de la valoración del seguro de incendio.

2.2.2.4. Bonos de vivienda

Como ya se ha indicado, el sistema de bonos de vivienda se implantó en 1989. En este sentido, el artículo 18 de la Ley no 97/1993 autorizaba al Fondo Estatal de la Construcción a crear una división separada de bonos de vivienda, cuyos recursos financieros debían mantenerse separados de los de sus otras actividades. Según el artículo 19 de la Ley, el papel de esta división era el siguiente:

«a. Emitir obligaciones negociables en nombre del Fondo Estatal de la Construcción (en lo sucesivo, «bonos de vivienda»), en las condiciones que se especifican en la presente Ley o mediante reglamento.

b. Canjear títulos de crédito garantizados mediante hipoteca sobre viviendas residenciales emitidos en relación con la compra de bienes inmuebles, la construcción de viviendas nuevas, o la ampliación o mejora sustanciales de viviendas antiguas o su renovación […].

c. Promover la negociabilidad en todo momento de los bonos de vivienda en el mercado.»

El régimen de bonos de vivienda no correspondía al sistema tradicional de préstamos hipotecarios. Se trataba más bien de un sistema de canje de bonos, en virtud del cual los compradores de una vivienda pedían a la división de bonos de vivienda que emitiera una obligación hipotecaria garantizada mediante la propiedad que iban a adquirir. A continuación, la división de bonos de vivienda compraba esta obligación al comprador y, para pagarla, procedía a la emisión de bonos de vivienda que adjudicaba al vendedor. Estos bonos de vivienda podían negociarse libremente en el mercado de valores. El vendedor podía venderlos en el mercado de valores, utilizarlos como medio de pago o conservarlos.

Según el artículo 21 de la Ley, la división de bonos de vivienda podía exigir intereses para cubrir sus gastos de funcionamiento y las pérdidas estimadas de los créditos pendientes. Correspondía al Ministro de Asuntos Sociales determinar la cuantía del interés a propuesta de la Junta Estatal de la Vivienda.

El plazo de amortización de los instrumentos hipotecarios adquiridos por la división de bonos de vivienda no podía sobrepasar los veinticinco años (artículo 26). Según el artículo 27, estos instrumentos hipotecarios podían canjearse por bonos de vivienda que representaran hasta un 75 % del precio del bien, establecido según una estimación razonable. El Ministro de Asuntos Sociales podía determinar el porcentaje máximo mediante reglamento, estando autorizado a elevar el porcentaje en caso de nueva construcción y de adquisición de una primera vivienda. Con arreglo al artículo 29, la división de bonos de vivienda debía promover la negociabilidad de estos valores en el mercado. A tal fin, debía buscar la cooperación de bancos, fondos de pensiones y otras entidades financieras. Además, para equilibrar el mercado, se permitía al Fondo Estatal de la Construcción disponer de parte de sus fondos para negociar bonos de vivienda.

La Ley no contenía ninguna disposición relativa a la cualificación para poder recibir préstamos en el sistema de bonos vivienda. En realidad, estas disposiciones figuraban en el Reglamento no 467/1991, relativo a la división de bonos de vivienda y operaciones afines (um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti). En lo que respecta a los préstamos a empresas, el Reglamento disponía que podían optar a ellos las empresas de construcción. Se definía el concepto de «empresa de construcción» en los siguientes términos: cualquier entidad reconocida que se dedique a la construcción y venta de viviendas terminadas de conformidad con la norma industrial pertinente (artículo 1 del Reglamento). Las normas relativas a los préstamos para nuevos inmuebles se recogían en el artículo 10 del Reglamento, mientras que el artículo 25 imponía a las empresas de construcción la obligación de constituir una garantía ante una institución financiera o un municipio.

2.2.2.5. Fondo de Vivienda para los Trabajadores

El cometido del Fondo de Vivienda para los Trabajadores consistía en facilitar la concesión de préstamos relacionados con viviendas sociales a fin de solucionar las necesidades de vivienda de las personas que requieren ayuda especial (artículo 47 de la Ley). El artículo 48 se refería a la financiación del Fondo, en los siguientes términos:

«a) Rendimientos del propio capital del Fondo, a saber, reembolsos fraccionados, intereses y pagos en concepto de precios indizados por préstamos concedidos.

b) Ocasionalmente, contribuciones anuales de la Hacienda Pública conforme a lo dispuesto en la Ley presupuestaria.

c) Préstamos de los municipios a la Agencia Estatal de la Vivienda (artículo 42).

d) Venta de obligaciones a los fondos de pensiones de conformidad con los acuerdos concluidos entre la Agencia Estatal de la Vivienda y los fondos de pensiones.

e) Empréstitos especiales, decididos ocasionalmente en los planes de inversión y crédito, cuando los fondos disponibles con arreglo a las letras a) a d) no sean suficientes para la evolución prevista.»

Las categorías de préstamo del Fondo de Vivienda para los Trabajadores se enumeraban en el artículo 50 de la Ley y eran las siguientes:

«1) Préstamos para el arrendamiento financiero de una vivienda social (por un valor equivalente al 90 % del precio de compra).

2) Préstamos para la adquisición a título privado de una vivienda social en propiedad (por un valor equivalente al 90 % del precio de compra).

3) Préstamos para el alquiler de una vivienda social (por un valor equivalente al 90 % del precio de compra).

4) Préstamos para el arrendamiento financiero de una vivienda en general (por un valor equivalente al 70 % y al 20 % del precio de compra). […]»

La concesión de préstamos en relación con la vivienda social correspondía a la Junta Estatal de la Vivienda, con cargo al Fondo de Vivienda para los Trabajadores (artículo 52 de la Ley). Estos préstamos podían concederse por un valor de hasta el 90 % del precio de construcción o del precio de compra, sin sobrepasar nunca el 90 % del coste de la base aprobada por la Junta Estatal de la Vivienda, del que había que deducir una contribución especial de los municipios equivalente al 3,5 % del precio para cada vivienda social (artículo 42, apartado 2, de la Ley) (11). Por lo que se refiere al derecho a la asistencia social, el artículo 64 de la Ley disponía que para tener derecho a un préstamo para la adquisición a título privado de una vivienda social había que cumplir las siguientes condiciones:

«a) No poseer ya una vivienda o un bien comparable en cualquier otra forma.

b) Tener unos ingresos medios durante los últimos tres años previos a la concesión del préstamo inferiores a […]. La Junta Estatal de la Vivienda fijará estos límites a principios de cada año […].

c) Acreditar una solvencia evaluada por el comité de vivienda de un municipio […].»

El artículo 65 establecía que las personas que optaban a un préstamo para el alquiler de una vivienda debían cumplir las condiciones de las letras a) y b).

El propietario de una vivienda de protección oficial que tuviera intención de venderla debía notificarlo al comité de vivienda o a otro promotor (artículo 85). El promotor debía comprar y revender la vivienda de conformidad con la Ley y los reglamentos de aplicación. En el momento de la compra, se reembolsaba al vendedor el importe que hubiera desembolsado al comprar la vivienda y los pagos fraccionados que hubiera abonado para reembolsar el préstamo del Fondo de Vivienda para los Trabajadores a partir de la fecha en que se concluyó el contrato de compra. El artículo 86 encomendaba a los municipios el cálculo del precio de venta de las viviendas sociales.

2.2.3. Ley no 44/1998 relativa a la vivienda

2.2.3.1. Introducción. Principales cambios

La Ley no 44/1998, relativa a la vivienda, entró en vigor el 1 de enero de 1999. Instituía el Fondo de Financiación de la Vivienda. Simultáneamente se derogaba la Ley no 97/1993, sobre la Agencia Estatal de la Vivienda, a la que se ha hecho referencia. Como se precisa en su artículo 1, el objetivo de la Ley de la vivienda consiste en promover la seguridad y la igualdad de derechos de los islandeses en el campo de la vivienda mediante la concesión de préstamos y la regulación de los diversos aspectos relacionados con este ámbito, y en velar por que se provean fondos destinados específicamente a mejorar las oportunidades de la población a la hora de adquirir o alquilar una vivienda en términos asequibles. El objetivo de la Ley coincide plenamente con el fijado en el referido artículo 1 de la Ley no 97/1993, derogada.

En el proyecto que posteriormente pasó a ser la Ley de la vivienda, se presentaban las principales novedades en los siguientes términos:

«Los principales cambios que figuran en el proyecto se refieren al régimen de vivienda de protección oficial. La principal modificación propuesta consiste en que se abandonará la construcción y la compra a título privado de viviendas sociales en propiedad para organizar un nuevo sistema de préstamos sociales. Aunque seguirán en vigor las actuales disposiciones relativas a la construcción de viviendas de alquiler, se propone suprimir los artículos relativos al arrendamiento financiero. Además, un proyecto específico regulará las cooperativas de construcción y de vivienda. A otros efectos, los principales cambios del proyecto pueden resumirse en tres puntos: asistencia social, participación de los municipios y modificaciones relativas a la estructura del sistema de vivienda.» (12)

Con ocasión de la presentación del proyecto en el Parlamento, el Ministro de Asuntos Sociales explicó los principales cambios legislativos de la siguiente manera:

«Los puntos más destacados son los siguientes: Se suprime la Agencia Estatal de la Vivienda. El Fondo Estatal de la Construcción y el Fondo de Vivienda para los Trabajadores se fusionan para formar el Fondo para la Financiación de la Vivienda, del que también pasan a formar parte los activos de la Agencia Estatal de la Vivienda. […] El sistema de bonos de vivienda se mantendrá sin cambios en lo que respecta a las operaciones inmobiliarias en el mercado general. Con el tiempo, el Fondo de Financiación de la Vivienda se financiará a sí mismo. A tal efecto, se reestructurarán los empréstitos más antiguos tomados por el Fondo. De esta manera, se podrán lograr tipos mucho más interesantes que los que disfruta el Fondo actualmente. Este Fondo será de una gran solidez. Contará con un capital de 26 000 millones ISK y tendrá acceso a los mejores tipos de interés.» (13)

2.2.3.2. Estructura institucional

El Fondo de Financiación de la Vivienda es una entidad pública independiente sometida a una junta rectora propia y adscrita administrativamente al Ministro de Asuntos Sociales (artículo 4 de la Ley de la vivienda). Este Fondo vino a sustituir a la antigua Agencia Estatal de la Vivienda. Con arreglo al artículo 7, el Ministro designa a los cinco miembros de la junta rectora del Fondo para un mandato de cuatro años. El artículo 8 establece que la junta rectora designa a un director gerente encargado del funcionamiento cotidiano del Fondo, de la contratación de personal, etc.

Como se ha indicado, la Ley de la vivienda suprimió tanto el Fondo Estatal de la Construcción como el Fondo de Vivienda para los Trabajadores. Ambos Fondos se fusionaron y dejaron de funcionar en el momento de la entrada en vigor de la Ley. A partir de ese momento, el Fondo para la Financiación de la Vivienda asumió sus funciones, derechos, activos, responsabilidades y obligaciones (artículo 53 de la Ley). Los derechos y privilegios que les habían sido conferidos por Ley fueron transferidos al Fondo para la Financiación de la Vivienda. Del mismo modo, este asumió todos los derechos y obligaciones relacionados con los títulos de deuda del Fondo Estatal de la Construcción y del Fondo de Vivienda para los Trabajadores y debía ocupar su lugar en cualquier litigio que se incoara contra ellos o en su nombre.

Las tareas encomendadas al Fondo para la Financiación de la Vivienda se enumeran en el artículo 9 de la Ley de la vivienda e incluyen:

«1) Préstamos y administración de operaciones relacionadas con los bonos de vivienda de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.

2) Préstamos a municipios, empresas y asociaciones para la construcción o la adquisición de viviendas residenciales. […]»

Al igual que ocurría con el Fondo Estatal de la Construcción y el Fondo de Vivienda para los Trabajadores a tenor de la antigua Ley no 97/1993, también el Fondo para la Financiación de la Vivienda se financia mediante: 1) rendimientos de su capital propio y 2) la emisión y venta de obligaciones (artículo 10 de la Ley de la vivienda). Sin embargo, contrariamente al sistema establecido por la Ley no 97/1993 en lo que respecta a la financiación directa, en la nueva Ley no se han mantenido las contribuciones de la Hacienda Pública.

Con arreglo al artículo 11 de la Ley de la vivienda, el Fondo para la Financiación de la Vivienda tiene la obligación de preservar los capitales a su cargo y de hacerlos fructificar. Previa aprobación del Ministro de Asuntos Sociales, el Fondo puede decidir confiar la totalidad o parte de sus activos a terceros. Se ha de velar por que el Fondo posea en todo momento liquidez suficiente para cumplir sus obligaciones.

2.2.3.3. Categorías de préstamos

2.2.3.3.1. Los tres tipos de préstamos

El artículo 15 de la Ley de la vivienda estableció las tres categorías de préstamos que concede el Fondo para la Financiación de la Vivienda (14). Estas categorías son:

— préstamos generales en virtud del capítulo VI de la Ley relativa a la construcción y adquisición de viviendas residenciales,

— préstamos complementarios a particulares en virtud del capítulo VII de la Ley relativa a la construcción y adquisición de viviendas residenciales,

— préstamos para el alquiler de vivienda a municipios, asociaciones y empresas en virtud del capítulo VIII de la Ley relativa a la construcción o adquisición de viviendas residenciales de alquiler.

Conforme al artículo 16, apartado 1, el Fondo está facultado para crear nuevas categorías de préstamos, previa aprobación del Ministro de Asuntos Sociales.

2.2.3.3.2. Préstamos generales

La Ley de la vivienda mantuvo el sistema de préstamos generales a la vivienda que había introducido en 1989 el sistema de bonos de vivienda y que se había aplicado al amparo de la Ley no 97/1993. La nueva Ley no introdujo ningún cambio por lo que hace a esta categoría de préstamos. Para gestionar los préstamos generales, el Fondo de Financiación de la Vivienda se dotó, siguiendo las pautas de funcionamiento de la antigua Agencia Estatal de la Vivienda, de una división de bonos de vivienda, cuyos medios financieros debían ser distintos de los de las demás actividades del Fondo (artículo 17 de la Ley de la vivienda (15).

La misión de la división de bonos de vivienda era la siguiente:

«1) Emitir obligaciones negociables en nombre del Fondo de Financiación de la Vivienda en las condiciones que se especifican en la presente Ley o mediante reglamento.

2) Cajear títulos de crédito garantizados mediante hipotecas o bonos de vivienda.

3) Promover la negociabilidad de los bonos de vivienda en el mercado. […]»

Debía constituirse una obligación hipotecaria indizada y en las mismas condiciones que los bonos de vivienda canjeados por la obligación, además del margen de interés (artículo 19 de la Ley). Este margen debía fijarse de forma que cubriera los gastos de funcionamiento de la división de bonos de vivienda y las pérdidas estimadas de los préstamos pendientes (artículo 28 de la Ley). El margen de interés tenía que fijarlo el Ministro de Asuntos Sociales a propuesta de la junta rectora del Fondo de Financiación de la Vivienda.

Los instrumentos hipotecarios y los bonos de vivienda podían canjearse por un importe no superior al 70 % del valor estimado del bien, si el propietario construía o adquiría su vivienda a título de primera residencia, y al 65 % en los demás casos (artículo 19 de la Ley). Se trata, pues, de una reducción del límite máximo anterior (75 % del valor estimado) que establecía el artículo 27, ya citado, de la Ley no 97/1993. El Ministro de Asuntos Sociales podía decidir mediante reglamento el número máximo de instrumentos hipotecarios que podía comprar la división de bonos de vivienda para cada bien. Según el artículo 21 de la Ley, el período máximo de amortización de los instrumentos hipotecarios adquiridos por la división de bonos de vivienda era de cuarenta años. Se establecieron otras normas relativas a los bonos de vivienda en el Reglamento no 7/1999, relativo a la división de bonos de vivienda y a las operaciones correspondientes (um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti).

Por lo que se refiere a los préstamos a las empresas de construcción, las normas de dicho Reglamento eran similares a las del antiguo Reglamento no 467/1991, del mismo nombre, aplicable en virtud de la Ley anterior (16).

Como se desprende de lo hasta aquí expuesto, el sistema de canje de bonos de vivienda se mantuvo sin cambios tras la entrada en vigor de la Ley de la vivienda. Las funciones encomendadas a la división de bonos de vivienda del Fondo de Financiación de la Vivienda eran las mismas que había desempeñado la división homónima de la Agencia Estatal de la Vivienda (artículo 19 de la Ley no 97/1993 y artículo 17 de la Ley de la vivienda). Corroboran esta similitud los comentarios relativos al capítulo VI del proyecto que pasó a ser más tarde la Ley de la vivienda, según los cuales ese capítulo contenía disposiciones en gran medida idénticas a las del capítulo IV de la Ley no 97/1993 (17).

2.2.3.3.3. Préstamos complementarios

Con la Ley de la Vivienda se añadió al sistema una nueva categoría de préstamo, a saber, los préstamos complementarios destinados a las personas con menos ingresos. Dichos préstamos podían acumularse a los préstamos generales y venían a sustituir a varios préstamos sociales contemplados en la Ley no 97/1993 que se suprimieron posteriormente (18). De conformidad con el artículo 30, el Fondo de Financiación de la Vivienda podía conceder, a petición de un comité de vivienda municipal, préstamos complementarios por un valor máximo equivalente al 25 % del valor estimado de la vivienda a los compradores cualificados para recibir un préstamo general para la compra de una vivienda. Al igual que sucedía con los préstamos sociales previstos en la Ley no 97/1993 antes de la implantación del Fondo de Financiación de la Vivienda, los préstamos totales del Fondo (préstamo general y préstamos complementarios) no podían superar el 90 % del valor estimado de la vivienda.

El Ministro de Asuntos Sociales debía adoptar un reglamento en el que se especificaran los requisitos que había que cumplir para poder optar a uno de estos préstamos complementarios. A tal efecto, se debían tomar en consideración los siguientes criterios: número de miembros de la familia, patrimonio y superficie y tipo de la vivienda. En el Reglamento no 783/1998, relativo a los préstamos complementarios, se fijaban con todo detalle las condiciones que debían reunir los candidatos. Los artículos 5 y 6 del Reglamento fijaban umbrales por lo que se refiere a los ingresos y el patrimonio (19). El artículo 18 precisaba que el candidato debía someterse a una evaluación de su solvencia. En el artículo 4 se especificaba que los municipios podían establecer otros criterios que los comités de vivienda debían tomar en consideración, como la situación, el estado y el tipo de la vivienda anterior y el número de miembros y la situación sanitaria de la familia (20). Por consiguiente, los principales criterios para determinar si una persona estaba cualificada para recibir un préstamo «social» seguía siendo la falta de patrimonio y los bajos ingresos, al igual que sucedía al amparo de las normas en vigor antes de la adopción de la Ley de la vivienda.

En contraste con las normas anteriores previstas en la Ley no 97/1993, la Ley de la vivienda no contenía ninguna disposición relativa a los préstamos para el arrendamiento financiero de una vivienda social. Tampoco incluía disposiciones relativas a la venta de viviendas sociales, ya que podían venderse en el mercado libre siempre que se cumplieran una serie de condiciones fijadas en el artículo 32 de la Ley.

2.2.3.3.4. Viviendas de alquiler

La tercera categoría de préstamo, a saber, los préstamos para el alquiler de una vivienda, aparece regulada en el capítulo VIII de la Ley de la vivienda. De conformidad con el artículo 33, el Fondo de Financiación de la Vivienda puede conceder préstamos para la construcción o la compra de viviendas destinadas al alquiler a municipios, asociaciones o empresas que tengan la intención de construir, poseer y gestionar tales viviendas. Pueden concederse préstamos por un valor máximo equivalente al 90 % del coste de construcción o del precio de compra, siempre que no superen el 90 % del coste establecido por la junta rectora (artículo 36 de la Ley). El artículo 37 establece que el derecho a una vivienda en alquiler depende de las circunstancias sociales del candidato y de que sus ingresos y su patrimonio no rebasen los límites fijados específicamente en un Reglamento adoptado por el Ministro de Asuntos Sociales.

En las observaciones generales que acompañaban al capítulo VIII del proyecto de ley de la vivienda se anunciaba que, en lo que respecta a ese tipo de créditos, se seguirían aplicando, en su mayor parte, las normas de la antigua Ley no 97/1993 (21). Por consiguiente, esta categoría de préstamo era esencialmente la misma que se preveía anteriormente en las normas relativas al Fondo de Vivienda para los Trabajadores. Tanto la Ley de la vivienda como la Ley no 97/1993 fijaban la cuantía máxima del préstamo en el 90 % del coste de construcción o del precio de compra. Del mismo modo, el derecho a ocupar uno de estos apartamentos de alquiler se basaba en criterios sociales como la ausencia de patrimonio o la escasez de ingresos.

2.2.3.4. Modificaciones introducidas en 2004

2.2.3.4.1. Ley no 57/2004

En 2004, se adoptaron dos leyes que modificaban la Ley de la vivienda, la Ley no 57/2004 y la Ley no 120/2004. La primera, que entró en vigor el 1 de julio de 2004, suprimió el sistema de canje de bonos de vivienda. A partir de ese momento, los préstamos generales concedidos por el Fondo de Financiación de la Vivienda serían pagaderos en efectivo. En el proyecto de ley se describía el objetivo de estas modificaciones en los siguientes términos:

«El proyecto de ley que aquí se presenta persigue el objetivo de asegurar a los islandeses, gracias al Fondo de Financiación de la Vivienda, préstamos a la vivienda más favorables en condiciones más ventajosas que en el mercado general de crédito. Para alcanzar este objetivo se reorganizará la emisión de las obligaciones del Fondo de Financiación de la Vivienda al objeto de mejorar la eficacia de la financiación y se subsanarán las principales deficiencias de las emisiones actuales […]». (22)

Después de las modificaciones, el artículo 19 de la Ley de la vivienda rezaba:

«Los préstamos concedidos por el Fondo de Financiación de la Vivienda se pagarán en efectivo. Antes del pago, el prestatario emitirá un instrumento hipotecario y lo registrará oficialmente. Cada hipoteca seguirá el índice de precios al consumo (véase la Ley sobre el índice de precios al consumo) y devengará intereses conforme a lo dispuesto en el artículo 21.»

Los apartados 2 y 3 del artículo 10 de la Ley, referentes a la financiación del Fondo, se modificaron para tener en cuenta la supresión del sistema de los bonos de vivienda:

«El Fondo de Financiación de la Vivienda financiará las tareas que le han sido asignadas por la presente Ley de la siguiente manera:

1) Rendimientos del capital propio del Fondo, a saber, pagos fraccionados, intereses y pagos en concepto de indización de los precios por préstamos a largo plazo.

2) Emisión y venta de bonos HFF y empréstitos previstos por la Ley presupuestaria.

3) Cobro por servicios prestados, conforme a lo dispuesto en el artículo 49.»

Aunque en el artículo 10 no se contemplaban anteriormente las comisiones por servicios prestados como medio de financiación, el referido artículo 49 formaba parte de la Ley desde su entrada en vigor y no había sido modificado. El artículo 5 de la Ley no 57/2004 añadió dos nuevos apartados al artículo 11 de la Ley de la vivienda relativos a la gestión del activo y el pasivo:

«El Fondo de Financiación de la Vivienda velará por que se mantenga un equilibrio entre sus ingresos y sus gastos y elaborará al respecto planes anticipados. A tal fin, establecerá un sistema de gestión del riesgo. El Fondo de Financiación de la Vivienda podrá negociar sus propios bonos y otros valores. Tras recabar el dictamen de la junta rectora del Fondo y de la Autoridad de Supervisión Financiera, el Ministro adoptará, mediante Reglamento, disposiciones en lo que concierne a los criterios de riesgo, la gestión del riesgo, el control interno y el intercambio de valores del Fondo.»

La Ley no 57/2004 introdujo además otras modificaciones. La mayoría de ellas se referían a cuestiones técnicas relacionadas con la supresión del sistema de canje de bonos (artículos 9 a 20 de la Ley modificadora). Esta Ley no cambió nada de la sustancia de los préstamos generales o de las condiciones de cualificación para poder recibirlos.

2.2.3.4.2. Ley no 120/2004

La Ley no 120/2004, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2004, elevó el límite de los préstamos generales concedidos por el Fondo de Financiación de la Vivienda hasta el 90 % del valor estimado del bien –el límite anterior era del 70 %–, al tiempo que se autorizaba al Ministro de Asuntos Sociales a modificar esta cuantía mediante reglamento administrativo (artículo 19 de la Ley de la vivienda). Además, a raíz del aumento de la cuantía máxima de los préstamos generales, se suprimió el capítulo VII de la Ley, relativo a los préstamos complementarios. En las observaciones sobre el artículo 4 del proyecto de ley, que suprimió el capítulo VII de la Ley de la vivienda, se precisaba, entre otras cosas, lo siguiente:

«En caso de que se adopte el proyecto de ley, todos los compradores de una vivienda podrán recibir préstamos por una cuantía equivalente al 90 % del valor del bien, de modo que ya no serán necesarios los préstamos complementarios. El tipo de interés de los préstamos complementarios era, en el primer semestre de 2004, del 5,3 %, muy por encima del tipo aplicable a los préstamos generales después de las modificaciones introducidas a la emisión de obligaciones del Fondo de Financiación de la Vivienda que entraron en vigor el 1 de julio de 2004. Desde el mes de septiembre, el tipo de interés aplicable a los préstamos complementarios ha sido idéntico al aplicable a los préstamos generales. Gracias a esta modificación, las condiciones son ahora mucho más favorables para los compradores con escaso patrimonio y bajos ingresos. Por consiguiente, en las circunstancias actuales, no hay motivo alguno que justifique una categoría distinta de préstamos para ese grupo.» (23)

El Ministro de Asuntos Sociales ha hecho uso de la facultad que le confiere la referida Ley. El límite máximo se redujo hasta el 80 %, posteriormente se elevó hasta el 90 % para volver a reducirse al 80 % actual (24).

3. BASE JURÍDICA DE LOS POSIBLES ELEMENTOS DE AYUDA ESTATAL SEGÚN EL DERECHO ISLANDÉS

En su Decisión relativa a la apertura de un procedimiento formal de investigación, el Órgano de Vigilancia detectó las siguientes cinco posibles medidas de ayuda estatal:

— la garantía del Estado;

— la exención del impuesto de sociedades y del impuesto sobre el patrimonio;

— la bonificación de intereses;

— la ausencia de pago de dividendos;

— la no sujeción del HFF a los requisitos de adecuación del capital y a las normas relativas al coeficiente de solvencia mínimo.

3.1. GARANTÍA DEL ESTADO

El Fondo de Financiación de la Vivienda es una entidad estatal de Derecho público (artículo 4 de la Ley no 44/1998, relativa a la vivienda, y artículo 2 de la antigua Ley no 97/1993). Como tal, y de conformidad con normas generales no escritas del Derecho público islandés aplicables a todas las instituciones públicas, todas sus obligaciones están avaladas por la garantía del Estado.

Dicho principio no escrito del Derecho islandés es anterior a la entrada en vigor del Acuerdo EEE. En las observaciones generales al proyecto que pasaría a ser la Ley no 121/1997, sobre las garantías del Estado (lög um ríkisábyrgðir), se precisaba lo siguiente: «Ello se debe a la norma inequívoca del Derecho islandés en virtud de la cual el Estado es responsable de las obligaciones de sus instituciones y empresas, a menos que la garantía sea limitada por una disposición legal explícita […] o que la responsabilidad del Estado en una sociedad de responsabilidad limitada se limite a su parte del capital social» (25). Esta garantía es aplicable a todas las entidades públicas, independientemente de su fecha de constitución, la naturaleza de sus actividades o los cambios habidos en esas actividades. Por consiguiente, también era aplicable a la antigua Agencia Estatal de la Vivienda y a las otras tres entidades que realizaban actividades de financiación de la vivienda antes de la entrada en vigor de la Ley de la vivienda.

3.2. EXENCIÓN DEL IMPUESTO DE SOCIEDADES Y DEL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO

En la Decisión de apertura, el Órgano de Vigilancia consideró que la segunda medida que podría constituir ayuda estatal era la exención del impuesto de sociedades y del impuesto sobre el patrimonio de que disfruta el Fondo de Financiación de la Vivienda.

La Hacienda pública, todas las instituciones del Estado y todas las empresas estatales sobre las que el Estado tiene una responsabilidad ilimitada han estado exentas, desde mucho antes de que entrara en vigor el Acuerdo sobre el EEE, del impuesto de sociedades y del impuesto sobre el patrimonio (artículo 4, apartado 1, de la Ley no 90/2003, relativa al impuesto de sociedades). Esta exención fiscal general se aplica al Fondo de Financiación de la Vivienda, en su calidad de entidad pública.

En el momento de la entrada en vigor del Acuerdo sobre el EEE, la base jurídica de esta exención fiscal era el artículo 4, apartado 1, de la Ley no 75/1981, relativa al impuesto de sociedades y al impuesto sobre el patrimonio. La actual Ley relativa al impuesto de sociedades es una versión consolidada de la Ley no 75/1981. Por consiguiente, las entidades antecesoras del Fondo de Financiación de la Vivienda también disfrutaban de esa exención fiscal.

Por lo que se refiere al impuesto sobre el patrimonio, fue abolido, erga omnes, por la Ley no 129/2004 y se recaudó por última vez a finales de 2005. Hasta la adopción de la Ley no 129/2004, el artículo 4, apartado 1, de la Ley no 90/2003 eximía igualmente a las entidades antes mencionadas del pago del impuesto sobre el patrimonio. Por consiguiente, las entidades antecesoras del Fondo de Financiación de la Vivienda también disfrutaban de esa exención fiscal.

3.3. BONIFICACIÓN DE INTERESES

El Órgano de Vigilancia estimó que la tercera medida que podría constituir ayuda estatal era la bonificación de intereses, que, de hecho, equivale a contribuciones presupuestarias directas al Fondo de Financiación de la Vivienda al objeto de cubrir obligaciones resultantes de préstamos a tipos de interés por debajo de los tipos de mercado para la construcción de vivienda social de alquiler.

Una de las categorías de préstamos del Fondo de Vivienda para los Trabajadores eran los préstamos para acceder a una vivienda social en régimen de alquiler (artículo 50 de la Ley no 97/1993 antes citada). El capítulo VIII de la Ley de la vivienda establece las normas en vigor en materia de préstamos para viviendas sociales de alquiler y, como ya se ha indicado, estas normas coinciden en gran parte con las anteriormente aplicables. Por consiguiente, la concesión de esta categoría de préstamos se encomendó tanto a la Agencia Estatal de la Vivienda, mediante el Fondo de Vivienda para los Trabajadores, como al Fondo de Financiación de la Vivienda.

Como ya se ha indicado, uno de los medios de financiación del Fondo de Vivienda para los Trabajadores era las contribuciones presupuestarias directas (artículo 48 de la Ley no 97/1993). Esas contribuciones debían cubrir en parte los costes de funcionamiento del Fondo, incluidos los relacionados con las viviendas sociales en alquiler. El tipo de interés para esta categoría de préstamo lo fijaba cada año el Gobierno (artículo 52 de la Ley).

Por lo que se refiere a la situación tras la entrada en vigor de la Ley de la vivienda, el artículo transitorio IX de la Ley de la vivienda, tal y como fue adoptada en 1998, disponía que, hasta finales de 2000, los préstamos para viviendas sociales en alquiler seguirían concediéndose a los mismos tipos que eran aplicables en aquel momento.

El 21 de agosto de 2001, el Ministro de Asuntos Sociales y el Ministro de Hacienda firmaron un acuerdo especial que preveía un tipo de interés subvencionado para esta categoría de préstamo hasta un máximo de cuatrocientas viviendas en alquiler por año (26). El 26 de septiembre de 2005, ambos Ministros firmaron un nuevo acuerdo por el que se ajustaba la contribución al Fondo de Financiación de la Vivienda para tener en cuenta la baja de los tipos de interés y el incremento de la contribución máxima para cada vivienda. En virtud de dichos acuerdos, el Fondo de Financiación de la Vivienda recibiría una contribución presupuestaria por las pérdidas en que incurriera en relación con esta categoría de préstamos durante un período determinado, previsto en los acuerdos.

3.4. AUSENCIA DE PAGO DE DIVIDENDOS

El Órgano de Vigilancia consideró que el cuarto indicio de una posible ayuda estatal era el hecho de que no se exigiese al Fondo de Financiación de la Vivienda el pago de dividendo alguno al Estado. Así se desprende de los principios generales de Derecho público islandés, que no requieren que las entidades públicas –y el Fondo de Financiación de la Vivienda lo es– paguen dividendos (27). Como tal, este principio es anterior a la entrada en vigor del Acuerdo sobre el EEE y el estatus jurídico aplicable a los antecesores del Fondo de Financiación de la Vivienda era, por ende, el mismo.

Este principio general obedece, entre otras cosas, al hecho de que estas entidades no tienen ánimo de lucro y de que su misión consiste en prestar servicios que, por decisión del Parlamento, incumben al Estado. Con arreglo al Derecho público islandés, una entidad pública requiere una base jurídica para cobrar una comisión por sus servicios y esta comisión no puede exceder del coste de la prestación (28). En los casos en que la ley permite a una institución pública cobrar comisiones por un valor superior al coste de los servicios prestados o, como sucede en el caso del HFF, recibir rendimientos por los fondos que posee (véase el artículo 11 de la Ley de la vivienda), se requiere una base jurídica específica para que dicha institución pague dividendos al Estado Islandés.

Esta interpretación del Derecho islandés se ve corroborada por la carta del Gobierno de ese país, de 15 de abril de 2008, en la que se precisa lo que sigue: «De conformidad con la Ley no 88/1997, relativa a los informes financieros del Gobierno, la práctica general es que las entidades públicas solo han de generar beneficios cuando así lo exija la ley. Además, para que una entidad pública esté obligada a pagar dividendos se requiere una base jurídica. En el caso de que una entidad pública genere beneficios deberá abonar parte de ellos a Hacienda, como dividendos, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley no 88/1997, sobre entidades públicas. Las entidades públicas que pagan dividendos, como el Landsvirkjun, están obligadas legalmente a hacerlo. Nos remitimos al artículo 4 de la Ley no 42/1983, sobre el Landsvirkjun. No existe, pues, ninguna disposición legal de carácter general que exija el pago de dividendos por parte de las entidades públicas».

Ni la Ley de la vivienda ni la Ley no 97/1993 contenían disposiciones legales que obligasen al Fondo de Financiación de la Vivienda o a sus antecesores a pagar dividendos. Por consiguiente, el Fondo de Financiación de la Vivienda se ha regido siempre, a este respecto, por el referido principio general del Derecho público islandés.

3.5. NO SUJECIÓN DEL HFF A LOS REQUISITOS RELATIVOS A LA ADECUACIÓN DEL CAPITAL NI A LAS NORMAS RELATIVAS AL COEFICIENTE DE SOLVENCIA MÍNIMO

El acto al que se hace referencia en el anexo IX, capítulo II, punto 14, del Acuerdo EEE (Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (29), modificada; en lo sucesivo, la «Directiva bancaria»), establece los requisitos relativos a la adecuación del capital y las normas relativas al coeficiente de solvencia mínimo aplicables a las entidades de crédito de los Estados miembros de la UE y de la AELC. El artículo 2, apartado 3, de la Directiva contiene una lista de entidades que están eximidas de la aplicación de las disposiciones de la Directiva bancaria. En la Decisión del Comité Mixto del EEE se amplió esta lista para incluir, entre otros, el Byggingarsjóðir ríkisins de Islandia (en traducción literal, «el Fondo Estatal de la Edificación» (30). Este término englobaba el Fondo Estatal de la Construcción y el Fondo de Vivienda para los Trabajadores, que, como ya se indicó, se fusionaron y pasaron a formar parte del Fondo de Financiación de la Vivienda (artículo 53 de la Ley de la vivienda). Por consiguiente, el artículo 116 de la Ley no 161/2002, sobre entidades financieras (lög um el fjármálafyrirtæki), exime al Fondo de Financiación de la Vivienda de la aplicación de la Ley, que es una de las medidas por las que se transpone al ordenamiento jurídico islandés la Directiva.

4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ISLANDESAS

En sus cartas de 20 de noviembre de 2006 y 15 de abril de 2008, el Gobierno islandés sostuvo que el sistema HFF debía considerarse una ayuda existente. En primer lugar, las características principales del sistema eran anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo sobre el EEE y no fueron modificadas al promulgarse la Ley de la vivienda. Los cambios que se introdujeron en ese momento en el sistema de vivienda afectaron únicamente al sistema de vivienda social y no fueron sustanciales. En segundo lugar, los elementos de ayuda estatal a los que se hacía referencia en la Decisión de apertura del Órgano de Vigilancia eran medidas de carácter general que se mantuvieron sin cambios tras la promulgación de la Ley de la vivienda. Así, por ejemplo la garantía del Estado implícita no ha variado antes y después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre el EEE. A este respecto, el Gobierno islandés sostuvo que de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto Namur-Les Assurances du Crédit se desprende que solo los cambios legislativos de fondo pueden alterar la calificación de la ayuda (31). En tercer lugar, la adopción de la Ley de la vivienda en 1999 no supuso ningún cambio que pudiera alterar la apreciación relativa a la compatibilidad del sistema con las normas relativas a las ayudas estatales. En cuarto lugar, y alternativamente, los cambios introducidos en el sistema de vivienda social en lo tocante, por ejemplo, a los llamados préstamos complementarios son independientes del sistema de préstamos generales.

5. OBSERVACIONES DE TERCEROS

La SFF alegó que, debido a las modificaciones introducidas por la Ley de la vivienda, el sistema ha de ser calificado como ayuda nueva en la medida en que no se puede decir que el sistema de vivienda se haya mantenido más o menos inalterado hasta hoy. En su carta del 31 de enero de 2007, la SFF aducía, entre otras cosas, lo siguiente:

— la existencia de una nueva ley, dado que la Ley de la vivienda ha reemplazado a la Ley relativa a la Agencia Estatal de la Vivienda,

— la creación de una nueva persona jurídica, el Fondo de Financiación de la Vivienda, que reemplazó a la Junta Estatal de la Vivienda/la Agencia Estatal de la Vivienda y se hizo cargo del activo y el pasivo del Fondo Estatal de la Construcción y del Fondo de Vivienda para los Trabajadores,

— la introducción de nuevos instrumentos de crédito, a saber, los préstamos en efectivo en lugar de los bonos de vivienda, y una menor asistencia social en asuntos de vivienda, el cambio del nivel máximo de financiación para la compra, la supresión de las restricciones a la venta de viviendas sociales ocupadas por los propietarios, la abolición de los derechos prioritarios y cambios en lo que respecta a la naturaleza de las entidades que pueden recibir préstamos,

— el cambio en las fuentes de financiación: con arreglo a la Ley de la vivienda, el Fondo de Financiación de la Vivienda, a diferencia de lo que ocurría con sus antecesores, no recibe ninguna contribución directa del Estado.

En su carta del 28 de marzo de 2008, la SFF sostuvo que el criterio jurídico debería consistir en una evaluación global del sistema HFF en lugar de un análisis individual de las posibles medidas de ayuda. Según la SFF, los distintos componentes del sistema están tan imbricados entre sí que no serviría de nada considerarlos individualmente para determinar si las medidas en cuestión son nuevas o existentes. Este planteamiento, en opinión de la SFF, se apartaría de la práctica seguida por la Comisión Europea en casos similares. Por último, la SFF invita al Órgano de Vigilancia a tener en cuenta la evolución de la situación en lo que respecta a la cuantía de los préstamos concedidos por el HFF y su cuota de mercado en comparación con la de los bancos privados.

II. APRECIACIÓN JURÍDICA

1. EL HECHO DE QUE NO ESTÉ SUJETO A LOS REQUISITOS DE ADECUACIÓN DEL CAPITAL Y A LAS NORMAS RELATIVAS AL COEFICIENTE DE SOLVENCIA MÍNIMO NO SIGNIFICA QUE EL HFF CONSTITUYA UNA AYUDA ESTATAL

El Órgano de Vigilancia consideró que debía empezar su evaluación planteándose la cuestión de si el hecho de que no esté sujeto a los requisitos de adecuación del capital y a las normas relativas al coeficiente de solvencia mínimo significa que el HFF constituye una ayuda estatal.

Como ya se indicó, la Directiva bancaria establece los requisitos de adecuación del capital y las normas relativas al coeficiente de solvencia mínimo aplicables a las entidades de crédito en el EEE. En la Decisión de apertura, el Órgano de Vigilancia consideró, en un análisis preliminar, que el hecho de que la Directiva bancaria no fuera aplicable al HFF no constituía ayuda estatal. No obstante, reconoció que la cuestión planteaba tantas dudas que requería un examen más minucioso en el marco del procedimiento formal de investigación. Esta evaluación ha confirmado su opinión preliminar por las siguientes razones:

En primer lugar, como ya se indicó en la Decisión de apertura, el HFF no es una entidad de crédito a efectos de la Directiva bancaria, en la medida en que no está facultada para recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables.

En segundo lugar, el artículo 2, apartado 3, de la Directiva bancaria contiene una lista de instituciones a las que no les son aplicables las disposiciones de la Directiva. La Decisión del Comité Mixto del EEE incluyó en esa lista el Byggingarsjóðir ríkisins. Ese era el término que se solía emplear para denominar los Fondos de los que se hizo cargo el HFF. Por consiguiente, con independencia de si esa disposición tiene carácter constitutivo o simplemente recalca lo que ya se desprende de las disposiciones de la Directiva, es la propia Directiva bancaria, tal y como fue adaptada al propio EEE, la que excluye al HFF de su ámbito de aplicación y de los requisitos en materia de adecuación del capital y las normas relativas al coeficiente de solvencia que ella misma establece. Aun en el supuesto de que se considerase que la exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva supone una ventaja para el HFF, la medida no sería imputable al Estado islandés, sino al Comité Mixto del EEE, y no constituiría, por tanto, una ayuda estatal (32).

En tercer lugar, aun en el caso de que HFF entrara dentro del ámbito de aplicación de la Directiva bancaria, una exención no hubiera implicado una transferencia de recursos del Estado, ya que este no renunciaría a ningún ingreso en tal situación.

2. CONSIDERACIONES CONJUNTAS RELATIVAS A LA GARANTÍA DEL ESTADO, LA BONIFICACIÓN DE INTERESES, LA EXENCIÓN DEL IMPUESTO DE SOCIEDADES Y DEL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO Y LA AUSENCIA DEL PAGO DE DIVIDENDOS

2.1. LOS DISTINTOS PROCEDIMIENTOS APLICABLES EN CASO DE AYUDA NUEVA Y DE AYUDA EXISTENTE

El procedimiento para las ayudas nuevas se establece en el Protocolo 3, parte I, artículo 1, apartado 3, del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (que corresponde al artículo 88, apartado 3, del Tratado CE). Si el Órgano de Vigilancia alberga dudas sobre la compatibilidad de una determinada medida de ayuda abrirá el procedimiento formal de investigación previsto en el Protocolo 3, parte I, artículo 1, apartado 2, del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (que corresponde al artículo 88, apartado 2, del Tratado CE) y en el Protocolo 3, parte II, sección II, artículo 4, apartado 4, del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción.

El procedimiento para las ayudas existentes es diferente del aplicable a las ayudas nuevas y se fija en el Protocolo 3, parte I, artículo 1, apartado 1, del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción. Con arreglo a esa disposición, el Órgano de Vigilancia de la AELC examinará permanentemente, junto con los Estados de la AELC, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a estos las medidas apropiadas que exijan el desarrollo progresivo o el funcionamiento del Acuerdo EEE.

Según el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

«[…] cuando la Comisión examina medidas de ayuda a la luz del artículo 87 CE para determinar si son compatibles con el mercado común, está obligada a incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, siempre que, tras la fase de examen previo, no haya podido descartar todas las dificultades que impiden declarar la compatibilidad de tales medidas con el mercado común […]. Los mismos principios deben aplicarse, naturalmente, cuando la Comisión siga teniendo también dudas sobre la propia calificación de la medida examinada como ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por lo tanto, no puede criticarse a la Comisión que incoe dicho procedimiento aunque en la decisión adoptada al efecto manifieste dudas sobre el carácter de ayudas, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, de las medidas objeto del procedimiento mencionado. […] la Comisión debe examinar suficientemente la cuestión basándose en la información que dicho Estado le haya facilitado en esa fase, aunque tal examen dé como resultado una apreciación que no sea definitiva. […] Si tales elementos permiten, en el marco de una evaluación provisional, pensar que es probable que las medidas objeto del procedimiento constituyan efectivamente ayudas existentes, en tal caso la Comisión debe tratarlas dentro del marco procedimental previsto en los apartados 1 y 2 del artículo 88 CE. En cambio, si los elementos facilitados por el Estado miembro no permiten llegar a esa conclusión provisional o si el Estado miembro no facilita elemento alguno al respecto, la Comisión debe tratar dichas medidas en el marco procedimental previsto en los apartados 3 y 2 de ese mismo artículo.» (33)

Es decir, cualquier apreciación realizada en el marco de una decisión relativa al inicio de un procedimiento formal de investigación al objeto de determinar si una medida concreta constituye una ayuda nueva o una ayuda existente ha de ser necesariamente solo de carácter preliminar. De la jurisprudencia se colige, pues, que aun en el supuesto de que el Órgano de Vigilancia hubiera considerado en un primer momento —en el marco de la decisión relativa a la apertura del procedimiento— que la medida en cuestión constituía una ayuda nueva, ello no es óbice para que en la decisión relativa al cierre estime que constituye una ayuda existente o que ni siquiera puede calificarse como ayuda. Cuando se trata de dilucidar si se trata de ayuda existente, el Órgano de Vigilancia ha de seguir el procedimiento previsto al efecto (34). En tal caso, el Órgano de Vigilancia tendría que dar por cerrado el procedimiento formal de investigación y abrir otro procedimiento distinto, a saber, el previsto para las ayudas existentes en el Protocolo 3, parte II, artículos 17 a 19, del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (35). El Órgano de Vigilancia únicamente podría evaluar si una medida de ayuda existente es compatible con el funcionamiento del Acuerdo sobre el EEE recurriendo a dicho procedimiento.

La información que se presentó al Órgano de Vigilancia cuando decidió abrir el procedimiento formal de investigación no permitía llegar a la conclusión provisional de que se trataba de una ayuda existente, por lo que el Órgano de Vigilancia abordó las medidas conforme a las normas aplicables a las nuevas ayudas. Sin embargo, al haber sido impugnada esta opinión inicial por el Gobierno islandés, a continuación el Órgano de Vigilancia pasa a evaluar de nuevo la cuestión atendiendo a los nuevos datos que han puesto a su disposición el Gobierno y la SFF.

Como ya se indicó, el Órgano de Vigilancia se pronunciará sobre la existencia y la compatibilidad de las medidas de ayuda nueva de conformidad con el procedimiento formal de investigación. En cambio, si los instrumentos en cuestión no constituyen una ayuda nueva, el Órgano de Vigilancia no puede, en el marco del presente procedimiento, hacer una apreciación jurídicamente vinculante acerca de si constituyen una ayuda existente a efectos del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, ni de si tales medidas de ayuda existente son compatibles con el Acuerdo. Por consiguiente, antes de pronunciarse sobre la cuestión de si se trata de medidas nuevas o existentes, en las siguientes secciones el Órgano de Vigilancia va a partir del supuesto de que las siguientes medidas constituyen una ayuda estatal: la garantía del Estado, la exención fiscal, la bonificación de intereses y la exoneración del pago de dividendos.

2.2. CRITERIOS JURÍDICOS APLICABLES

Según el artículo 4 de la Decisión 195/04/COL del Órgano de Vigilancia, por «modificación de una ayuda existente» se entiende cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin efectos a la hora de valorar la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común. Por otra parte, en lo que respecta a la apreciación jurídica de si una ayuda es nueva o existente, el Tribunal de Justicia sostuvo, en el asunto Namur-Les Assurances du Crédit, lo siguiente:

«[…] el establecimiento de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden apreciarse cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado, según su importancia o, en particular, según su importe económico en cada momento de la vida de la empresa. . Ahora bien, la decisión que entró en vigor el 1 de febrero de 1989 no modificó la legislación que establecía, en beneficio de la OND, las ventajas de que disfrutaba, ni en lo que respecta a la naturaleza de dichas ventajas, ni incluso en lo relativo a las actividades de la entidad pública a las cuales se aplicaban, puesto que la Ley de 31 de agosto de 1939 atribuía a esta entidad una vocación muy general para disminuir los riesgos de crédito a la exportación. Por lo tanto, .» (36)

El Tribunal proseguía en esta línea para acabar concluyendo que una ampliación factual de las actividades de una empresa no basta para modificar la calificación de una medida de ayuda:

«Admitir lo contrario obligaría, de hecho, al Estado miembro interesado a notificar a la Comisión, y a someter a su control preventivo, no solo las ayudas nuevas o las modificaciones de ayudas propiamente dichas otorgadas a una empresa beneficiaria de un régimen de ayudas existentes, sino cualquier medida que afectara a la actividad de esta última y que pudiera poseer incidencia en el funcionamiento del mercado común, en el juego de la competencia o simplemente en el importe efectivo, durante un período determinado, de ayudas existentes como tales, pero cuyo importe variara necesariamente según el volumen de negocios de la empresa. En último extremo, en el caso de una empresa pública como la OND, toda operación nueva de seguro que, según los datos aportados durante la vista por el representante del Gobierno belga, debe someterse a las autoridades encargadas de ejercer el control de tutela, podría considerarse, de este modo, como una medida sometida al procedimiento del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Tal interpretación, que no se ajusta a la letra ni al objetivo de esta última disposición, ni al reparto de obligaciones entre la Comisión y los Estados miembros, sería un factor de inseguridad jurídica para las empresas y para los Estados miembros, a quienes, de este modo, correspondería efectuar la notificación previa de medidas de naturaleza muy diversa, que no podrían ejecutarse a pesar de su dudosa calificación como ayudas nuevas. […]» (37)

En el asunto Government of Gibraltar/Comisión, el Tribunal de Primera Instancia sostuvo lo siguiente:

«Por tanto, solo en el supuesto de que la modificación [en el Derecho nacional] afecte al régimen inicial en su propia esencia resulta dicho régimen transformado en un régimen de ayudas nuevas. Pues bien, no existe una tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial.» (38)

En los casos en que ha debido apreciar si la modificación de una medida de ayuda tiene por efecto transformar dicha medida, considerada hasta ese momento una ayuda existente, en una ayuda nueva, la Comisión ha examinado si la modificación era de carácter sustancial (39). A este respecto, la Comisión ha tenido en cuenta la naturaleza de la ventaja, el objetivo que persigue, el fundamento en el que se sustenta, las personas y entidades afectadas y las fuentes de financiación utilizadas. En cambio, no ha considerado los cambios jurídicos, que no forman parte de la medida de ayuda en cuestión.

En lo tocante a las ayudas individuales, como cánones de televisión para un organismo público de radiodifusión, este planteamiento ha conducido a la Comisión a examinar las condiciones de utilización del canon en cuestión, ya que estas condiciones forman parte integral de la medida de ayuda (40).

En los casos en que la medida de ayuda en cuestión consistía en un régimen de ayuda que no ha sido otorgado para una actividad concreta, como, por ejemplo, una garantía del Estado concedida a empresas públicas simplemente porque están organizadas como parte del Estado, la Comisión ha examinado si la medida de ayuda propiamente dicha (el régimen consistente en una garantía del Estado al conjunto de estas empresas) había sido objeto de cambios sustanciales. Habida cuenta de que, en tal caso, las normas relativas a cada beneficiario no forman parte de la medida de ayuda, la Comisión no ha analizado las normas específicas que rigen las actividades de cada uno de los beneficiarios. Es decir, la Comisión no ha estimado que los cambios introducidos en relación con normas relativas a beneficiarios individuales pudieran tener por efecto convertir el régimen de ayuda en una nueva ayuda, tanto si afectan al régimen de ayuda propiamente dicho o, simplemente, a la empresa objeto de los cambios legislativos (41). Efectivamente, proceder de otra forma hubiera supuesto que una medida que tiene carácter de régimen de ayuda pasaría de ser ayuda existente a ayuda nueva en relación con algunos beneficiarios, pero no con otros, solamente porque habían cambiado las normas referentes a los primeros, pero no a los últimos. Este resultado sería incompatible con el hecho de que la medida consistía en una medida única.

Por consiguiente, antes de examinar qué cambios legislativos son pertinentes para considerar si una medida de ayuda es nueva o existente, hay que determinar en primer lugar si las normas relativas a uno o varios beneficiarios forman parte o no de la medida de ayuda. Por otra parte, cuando la empresa en cuestión recibe ayuda de varias medidas con objetivos y bases jurídicas diferentes, adoptadas en momentos diferentes, unas como medidas individuales y otras con carácter de régimen de ayudas, las diversas medidas deben evaluarse separadamente y no en su conjunto simplemente porque tengan, en todo o en parte, el mismo beneficiario (42).

2.3. CALIFICACIÓN DE LAS DIFERENTES MEDIDAS COMO AYUDA NUEVA O COMO AYUDA EXISTENTE

2.3.1. La garantía del Estado

La garantía del Estado de que disfrutan todas las entidades públicas en relación con la totalidad de sus obligaciones resulta de normas generales no escritas del Derecho público islandés que son anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo EEE. Esta garantía es aplicable a todas las entidades públicas, independientemente de su fecha de constitución, la naturaleza de sus actividades o los cambios habidos en esas actividades. Esta posible medida de ayuda debe considerarse un régimen de ayuda a efectos de lo dispuesto en el Protocolo 3, parte II, artículo 1, letra d), del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción. Dando por supuesto, una vez más, que se trata de una ayuda, el régimen debe considerarse, en principio, ayuda existente, dado que existía antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE [véase el Protocolo 3, parte II, artículo 1, letra b), del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción].

Desde la entrada en vigor del Acuerdo EEE no se ha producido ningún cambio sustancial ni no sustancial en lo que respecta al alcance y a la función de la garantía propiamente dicha. La Ley no 121/1997, relativa a las garantías del Estado, modificada, introdujo una prima de garantía reducida a un tipo del 0,00625 % por trimestre (0,00375 % por trimestre sobre los compromisos interiores hasta 2001). Sin embargo, esta prima solo reduce la ayuda resultante del régimen original de garantía del Estado, que es anterior al Acuerdo EEE. Por tanto, el régimen original no puede calificarse como ayuda nueva, con independencia de las ventajas que puedan derivarse de él (43).

Es más, ninguno de los cambios en el funcionamiento del HFF que se han descrito en la sección I.2 supuso un cambio de esta índole. La naturaleza de la ventaja era exactamente la misma, como también lo era la base jurídica de la ayuda. El objetivo de esta medida no individual, que iba mucho más allá de las particularidades del sistema de préstamo a la vivienda y que se aplica, de manera general, a todas las entidades públicas, tampoco cambió a raíz de las modificaciones que introdujo en el sistema de préstamo a la vivienda la Ley de la vivienda (44). Es decir, esos cambios legislativos no solo eran separables de esta posible medida de ayuda, sino que no tenían relación alguna con ella. Por consiguiente, el régimen de garantía en cuestión no puede constituir una medida de ayuda nueva que pueda ser objeto de examen en el marco del presente procedimiento formal de investigación.

2.3.2. Exención del impuesto de sociedades y del impuesto sobre el patrimonio

La Hacienda pública, así como todas las entidades y empresas públicas sobre las cuales el Estado tiene una responsabilidad ilimitada, han estado exentas del impuesto de sociedades y del impuesto sobre el patrimonio mucho antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE.

En la actualidad, la exención del impuesto de sociedades se prevé en el artículo 4, apartado 1, de la Ley no 90/2003, relativa al impuesto de sociedades, que es una versión consolidada de la Ley no 75/1981, relativa al impuesto de sociedades y al impuesto sobre el patrimonio. Si se asume que esta exención fiscal constituye una ayuda estatal, debe calificarse en principio como un régimen general a efectos de lo dispuesto en el Protocolo 3, parte II, artículo 1, apartado d), del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción. Desde la entrada en vigor del Acuerdo EEE no se ha producido ningún cambio sustancial ni no sustancial en relación con el alcance, la financiación o la función de este régimen. Nada ha cambiado en las disposiciones fiscales de carácter general a raíz de las modificaciones introducidas en el sistema de préstamo a la vivienda después del 1 de enero de 1994, ya sea en relación con el HFF, ya sea en relación con cualquier otro beneficiario de la exención. Por otra parte, los cambios introducidos en el sistema de préstamo a la vivienda no tuvieron ninguna incidencia —ni directa ni indirecta— en dicho régimen. En efecto, la Ley de la vivienda no modificó ni el objetivo ni la naturaleza de la exención fiscal. Tampoco alteró la fuente de financiación o la base jurídica. La exención fiscal no puede, por tanto, constituir una medida de ayuda nueva que pueda ser objeto de examen en el marco del presente procedimiento formal de investigación.

Hasta la adopción de la Ley no 129/2004, por la que se suprimía el impuesto sobre el patrimonio, el apartado 1 del artículo 4 de la Ley no 90/2003, relativa al impuesto de sociedades y al impuesto sobre el patrimonio, eximía asimismo a las entidades antes mencionadas del pago de ese impuesto. También por lo que hace al impuesto sobre el patrimonio, esta Ley no hizo más que consolidar las normas que ya figuraban en la referida Ley no 75/1981, relativa al impuesto de sociedades y al impuesto sobre el patrimonio. El impuesto sobre el patrimonio ha sido completamente suprimido. Las exenciones de que disfrutaban estas entidades hasta su supresión en 2004, en caso de que constituyeran una ayuda, deben calificarse como régimen de ayuda a efectos de lo dispuesto en el Protocolo 3, parte II, artículo 1, letra d), del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción. Entre la entrada en vigor del Acuerdo EEE y la supresión total del impuesto sobre el patrimonio no se produjo ningún cambio sustancial ni no sustancial en lo que respecta al alcance, la financiación o la función de la exención fiscal, y los cambios introducidos en el sistema de préstamo a la vivienda no tuvieron ninguna incidencia en la naturaleza, el objetivo, el funcionamiento o la financiación de la exención fiscal. Por consiguiente, esta exención fiscal no puede constituir una medida de ayuda nueva que pueda ser objeto de examen en el marco del presente procedimiento formal de investigación.

2.3.3. Bonificación de intereses

Como ya se ha indicado, el Fondo de Vivienda para los Trabajadores concedía préstamos para viviendas sociales de alquiler a tipos de interés reducidos, que eran fijados por el Gobierno. El Fondo recibió una contribución presupuestaria directa para cubrir, entre otras cosas, los gastos incurridos en relación con estos préstamos. Habida cuenta de que se trataba de una entidad pública, el Estado islandés era responsable, en última instancia, de las pérdidas relacionadas con esta categoría de préstamos si las contribuciones directas no eran suficientes para cubrir las pérdidas del Fondo.

La Ley de la vivienda no introdujo prácticamente cambios en relación con esta categoría de préstamos para viviendas sociales en régimen de alquiler y, en un principio, el HFF debía conceder estos préstamos al mismo tipo que se aplicaba con anterioridad (véase el artículo transitorio IX de la Ley). En ese artículo se disponía asimismo que el Estado aportaría contribuciones presupuestarias para cubrir las pérdidas del HFF. Estas cuestiones se regularon posteriormente mediante acuerdos entre el Ministro de Asuntos Sociales y el Ministro de Hacienda (véase la sección I.3.3).

En lo tocante al cambio institucional, la práctica constante de la Comisión demuestra que las entidades beneficiarias de una ayuda pueden cambiar de personalidad jurídica a raíz de una fusión, una escisión u otras circunstancias, sin que ello afecte a la calificación de la ayuda. Así sucede tanto cuando el cambio de personalidad jurídica obedece a una medida de Derecho privado como cuando lo dispone la ley u otra medida de Derecho público (45). En efecto, los cambios impuestos a las cuatro entidades públicas en virtud de la Ley no 97/1993 en comparación con lo que disponía la Ley de la vivienda no pueden afectar, por sí mismos, a la evaluación de la compatibilidad de las medidas en cuestión. Como se recordará, el Fondo de Financiación de la Vivienda se hizo cargo de todos los activos, derechos y obligaciones de sus antecesores y siguió desempeñando las misiones que estos tenían encomendadas, lo que pone de manifiesto que la finalidad de la reforma era asegurar la continuidad de esas entidades (46).

Por consiguiente, tanto el Fondo de Vivienda para los Trabajadores como el HFF tenían la misión de conceder estos préstamos sociales para viviendas en alquiler a un tipo de interés fijado por el Gobierno, que aportaba una financiación prevista por la Ley presupuestaria ya que esos tipos eran demasiado reducidos para cubrir el coste del crédito. La diferencia entre ambas entidades estriba en que la contribución al HFF está destinada específicamente a esta categoría de préstamos, mientras que el Fondo de Vivienda para los Trabajadores recibía contribuciones presupuestarias comunes para todas los tipos de préstamos sociales que concedía. Esa diferencia obedece al hecho de que la Ley de la vivienda suprimió los demás tipos de préstamos sociales del Fondo de Vivienda para los Trabajadores y que los préstamos complementarios, la principal categoría de préstamo social prevista por la Ley de la vivienda en su versión original, no se financiaban mediante contribuciones presupuestarias al HFF.

Por consiguiente, las modificaciones introducidas por la Ley de la vivienda no alteraron la misión de conceder préstamos a la vivienda social de alquiler, con lo que el objetivo de la medida seguía siendo el mismo (47). Por otra parte, el hecho de que la contribución presupuestaria esté ahora únicamente destinada a estos préstamos es resultado de la supresión de las contribuciones directas del Estado destinadas a otros préstamos sociales. La supresión de las contribuciones directas del Estado a determinadas actividades no altera la financiación de otra medida. Por consiguiente, no puede afectar a la calificación del carácter de la medida que sigue en vigor. Constituye más bien una supresión de una medida de apoyo distinta (48).

La SFF invocó diversas modificaciones introducidas por la Ley de la vivienda y sostuvo que la ayuda al HFF debía ser calificada, por este motivo, como ayuda nueva. Sea cual sea la naturaleza de estas modificaciones, no concernían a la medida de ayuda en cuestión, que solo se refiere a las pérdidas incurridas por el Fondo en relación con los préstamos para viviendas sociales en régimen de alquiler. En efecto, el alza de la cuantía máxima de los préstamos generales no guardaba relación con este tipo de préstamo. Del mismo modo, las modificaciones introducidas por la Ley no 57/2004, por la que se suprimía el sistema de bonos de vivienda sustituyéndolo por préstamos en efectivo, no afectaban a este tipo de préstamo. El requisito establecido en el artículo 11 de la Ley no 97/1993, en virtud del cual los créditos debían estar garantizados mediante una hipoteca de primera o segunda categoría, no se aplica a este tipo de préstamo sino únicamente a determinados préstamos del Fondo Estatal de la Construcción. Por consiguiente, el hecho de que esta disposición no haya sido incorporada a la Ley de la vivienda es irrelevante para los préstamos en cuestión.

En conclusión, el Órgano de Vigilancia considera que la ventaja resultante de la bonificación de intereses no puede constituir una ayuda nueva que pueda ser objeto de examen en el marco del presente procedimiento formal de investigación.

2.3.4. Ausencia de pago de dividendos

Como ya se indicó en la sección 3.4, en virtud de un principio general del Derecho público islandés, las entidades públicas estructuradas como el HFF no deben abonar dividendos. Este principio es anterior a la entrada en vigor del Acuerdo EEE y es aplicable a las entidades públicas independientemente de la fecha de constitución, la naturaleza de sus actividades o los cambios habidos en esas actividades. Desde la entrada en vigor del Acuerdo EEE no se ha producido ningún cambio sustancial ni no sustancial en lo que respecta a este principio general. Por otra parte, ni la Ley de la vivienda ni los actos que la precedieron se han apartado nunca de este principio disponiendo el pago de dividendos por parte del HFF. Ni la adopción de la Ley de la vivienda ni sus sucesivas modificaciones han supuesto, pues, cambios en la naturaleza de una posible ventaja o financiación estatal resultante de la ausencia de obligación del pago de dividendos. La finalidad de este principio, que va mucho más allá de las particularidades del sistema de préstamo a la vivienda y que se aplica, de manera general, a todas las entidades públicas, no se ha visto alterada a raíz de las modificaciones introducidas en el sistema de préstamo a la vivienda. En otras palabras, esas modificaciones legislativas eran no solo separables de la posible medida de ayuda, sino que no guardaban ninguna relación con ella. Por consiguiente, en la medida en que la ausencia de pago de dividendos debe considerarse una ayuda, esta debe calificarse como un régimen de ayuda en el sentido de lo dispuesto en el Protocolo 3, parte II, artículo 1, letra d), del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción. Por otra parte, el régimen constituiría una ayuda existente, dado que existía antes de la entrada en vigor del Acuerdo EEE [véase el Protocolo 3, parte II, artículo 1, letra b), del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción].

Las condiciones de funcionamiento de las diferentes entidades pública encargadas de la vivienda social solo serían objeto de una evaluación de la compatibilidad de las ayudas nuevas si se concluyera que la dispensa del pago de dividendos no derivaba de los principios generales del Derecho público islandés, sino que procedía más bien de la Ley de la vivienda y de los actos que la precedieron. Por consiguiente, solo en tal hipótesis las modificaciones introducidas en el sistema de financiación de la vivienda social después del 1 de enero de 1994 podrían implicar eventualmente que una ayuda relacionada con la ausencia de pago de dividendos pasara de ayuda existente a ayuda nueva.

2.4. CONCLUSIÓN ACERCA DE LA CALIFICACIÓN COMO AYUDA NUEVA O AYUDA EXISTENTE DE LAS CUATRO POSIBLES MEDIDAS DE AYUDA ESTATAL

Habida cuenta de la apreciación que precede, el Órgano de Vigilancia considera que las siguientes medidas: garantía del Estado, bonificación de intereses, exención fiscal y ausencia de pago de dividendos, a las que se hacía referencia en la Decisión de apertura, no constituyen medidas de ayuda nueva que puedan ser objeto de examen en el marco del presente procedimiento formal de investigación.

Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia va a proceder al cierre del procedimiento formal de investigación y a la apertura del procedimiento previsto en el artículo 1, apartado 1, de la parte I y en la sección V de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, relativo a las ayudas existentes.

En aras de la exhaustividad, el Órgano de Vigilancia desearía precisar que aun en el caso de que se siguiera el enfoque propuesto por el SFF y se concluyera que la Ley de la vivienda, y sus sucesivas modificaciones, era efectivamente pertinente para evaluar la calificación de las posibles medidas de ayuda mencionadas, hubiera tenido que concluir que las modificaciones concretas introducidos en el sistema de vivienda social no suponían un cambio en la calificación —de ayuda existente a ayuda nueva— de las medidas en cuestión:

— En primer lugar, el simple hecho de que Islandia haya optado por la adopción de un nuevo acto legislativo en lugar de modificar un acto ya existente no puede implicar en sí mismo la recalificación de una medida hasta ahora considerada existente (49). Lo único que es relevante es si el nuevo acto supuso un cambio sustancial de las medidas de ayuda en cuestión que pudiera incidir en la apreciación de su compatibilidad. A ese respecto, el Órgano de Vigilancia considera de la mayor importancia el hecho de que la Ley de la vivienda haya perpetuado el sistema anterior en todas sus características fundamentales, manteniendo el objetivo consistente en asegurar una vivienda a precios asequibles a todos los residentes en Islandia. Como se indicó en la sección 2.2.3.1, el objetivo de la Ley de la vivienda es el mismo que el que perseguía la Ley no 97/1993.

— En segundo lugar, como ya se ha indicado, existe una práctica constante de la Comisión según la cual el cambio de personalidad jurídica del beneficiario de la ayuda es irrelevante para la calificación de la misma.

— En tercer lugar, la financiación de las posibles medidas de ayuda actualmente en vigor a favor del HFF no ha cambiado como consecuencia de la adopción de la Ley de la vivienda y de sus sucesivas modificaciones.

— En cuarto lugar, la Ley de la vivienda no supuso ningún cambio en cuanto a la emisión de bonos de vivienda, la principal categoría de préstamos. En el marco de la reforma del sistema de vivienda social que llevó a cabo la Ley de la vivienda se introdujo un nuevo tipo de préstamo, los llamados «préstamos complementarios». De hecho, sin embargo, este nuevo tipo de préstamo sustituyó a las categorías de préstamos sociales que podían concederse en virtud de la Ley no 97/1993. Como se expuso en la sección I.2.2.3.3.3, el porcentaje máximo de estos tipos de préstamos y los criterios que regían el derecho para poder beneficiarse de ellos eran prácticamente idénticos. Así pues, la principal diferencia en lo que respecta a las normas aplicables a estos tipos de préstamos estriba en que la Ley de la vivienda prevé que, bajo ciertas condiciones, las viviendas sociales podían negociarse libremente a precios de mercado. El Órgano de Vigilancia estima que estas modificaciones legislativas no han alterado sustancialmente el ámbito de los posibles beneficiarios de préstamos sociales ni el alcance de las actividades del HFF en ese campo en comparación con sus antecesores. Además, la supresión de los tipos de préstamos sociales (véase la sección I.2.2.3.3.3) no puede tener por efecto que se califique un régimen de ayudas como ayuda nueva. Tales cambios podrían considerarse, a lo sumo, una supresión de la ayuda.

— En quinto lugar, el Órgano de Vigilancia no puede suscribir las observaciones de la SFF en el sentido de que la Ley de la vivienda había facilitada considerablemente la concesión de préstamos por parte del HFF a empresas constructoras de viviendas en alquiler (50). Como ya se indicó en la sección I.2.2.3.3.2, tanto la reglamentación adoptada en aplicación de la Ley de la vivienda como los actos que precedieron a esta Ley preveían la concesión de préstamos a las empresas constructoras con cargo al sistema de bonos de vivienda.

— En sexto lugar, como ya se expuso, el sistema de bonos de vivienda fue suprimido por la Ley no 57/2004 y sustituido por préstamos directos en efectivo concedidos por el HFF. La SFF sostuvo que este cambio obliga a calificar estos préstamos como ayuda nueva. Sin embargo, esta Ley no introdujo ningún cambio en cuanto a los criterios de cualificación de los beneficiarios ni modificó el objetivo y la financiación de las posibles medidas de ayuda al HFF. Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia estima que estos cambios han de considerarse de carácter administrativo y técnico, no sustanciales.

— En séptimo lugar, en virtud de la Ley no 120/2004, la cuantía máxima de los préstamos generales concedidos por el HFF se incrementó hasta el 90 % del valor estimado del bien. Esta fue la razón por la que se suprimió el capítulo VII de la Ley sobre préstamos complementarios. La Ley no 120/2004 no alteró en nada las actividades de servicio público del sistema HFF. El objetivo de la Ley de la vivienda seguía siendo el mismo, el único beneficiario de la ayuda siguió siendo el HFF y sus actividades se mantuvieron inalteradas. La Ley tampoco cambió los criterios de cualificación para poder optar a un préstamo del HFF, se trataba solo de abrir a todos la cuantía máxima del 90 % (51). En el caso Keller, en cambio, el Tribunal de Primera Instancia sostuvo que el aumento del límite de las inversiones fijas de 7 000 a 80 000 millones ITL que una empresa podía poseer sin salir del ámbito de aplicación de un régimen de ayudas autorizado constituía un cambio sustancial que debería haber sido notificado a la Comisión. El Tribunal estimó que este cambio había supuesto un aumento del número de beneficiarios potenciales del régimen en cuestión, abriéndolo a otros beneficiarios (52). La modificación de un régimen de ayuda que tenga por efecto aumentar el número de sus beneficiarios potenciales constituye una alteración de una de sus características básicas que puede afectar a su compatibilidad con el Tratado CE. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, a efectos de la apreciación de si los préstamos generales pueden ser considerados un servicio público a tenor de lo dispuesto en el artículo 59, apartado 2, del Acuerdo EEE, es irrelevante si están limitados al 70 % o al 90 % del valor estimado del bien.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Las posibles medidas de ayuda, en forma garantía del Estado, de bonificación de intereses, de exenciones fiscales y de ausencia de pago de dividendos, a favor del HFF constituyen una ayuda existente. Se cierra, por tanto, el procedimiento formal de investigación aplicable a las ayudas nuevas.

Artículo 2

El hecho de que el HFF esté exento de la aplicación de las disposiciones del acto contemplado en el anexo IX, capítulo II, punto 14, del Acuerdo EEE no constituye una ayuda estatal.

Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión será la República de Islandia.

Artículo 4

El texto en lengua inglesa es el único auténtico.

Hecho en Bruselas, el 27 de junio de 2008. Por el Órgano de Vigilancia de la AELC, Per SANDERUD Presidente Kurt JAEGER Miembro del Colegio

(1) En lo sucesivo, «el Órgano de Vigilancia».

(2) En lo sucesivo, «el Acuerdo EEE».

(3) En lo sucesivo, «el Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción».

(4) En lo sucesivo, «el Protocolo 3».

(5) Directrices relativas a la aplicación e interpretación de los artículos 61 y 62 del Acuerdo sobre el EEE y del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, adoptadas y promulgadas por el Órgano de Vigilancia de la AELC el 19 de enero de 1994, publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el DO») L 231 de 3.9.1994, y en el Suplemento del EEE no 32 del mismo día. Las Directrices se modificaron en último lugar el 19 de diciembre de 2007. En lo sucesivo, las «Directrices sobre ayudas estatales». La versión actualizada de las Directrices sobre ayudas estatales está disponible en el sitio web del Órgano de Vigilancia: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/guidelines/

(6) Publicada en el DO L 139 de 25.5.2006, p. 37, y en el Suplemento del EEE no 26 del mismo día.

(7) Sentencia de 7 de abril de 2006 en el asunto E-9/04. Asociación Islandesa de Entidades Bancarias y Corredores de Valores Bursátiles/Órgano de Vigilancia de la AELC, [2006], Informe del Tribunal de la AELC, p. 42.

(8) Decisión no 185/06/COL, de 21 de junio de 2006, relativa al inicio del procedimiento de investigación formal en relación con el Fondo Islandés de Financiación de la Vivienda (DO C 314 de 21.12.2006, p. 89 y Suplemento del EEE no 63).

(9) Véase la nota 8 a pie de página.

(10) La consolidación se llevó a cabo de conformidad con la Ley no 61/1993, por la que se modificaba la Ley no 86/1988, y entró en vigor el 12 de agosto de 1993.

(11) El capítulo VIII de la Ley no 97/1993 establecía normas relativas a las cooperativas de vivienda. Estas normas no se incorporaron a la Ley de la vivienda de 1998. En la actualidad, las cooperativas de vivienda se rigen por una Ley específica, la Ley no 66/2003. El derecho de estas cooperativas a recibir préstamos del Fondo de Financiación de la Vivienda se regula en el capítulo VIII de la Ley de la vivienda [artículo 5, letra d), de la Ley no 66/2003].

(12) Traducción al español a partir de una traducción oficiosa al inglés realizada por el Órgano de Vigilancia. El texto original en islandés puede encontrarse en http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(13) Traducción al español a partir de una traducción oficiosa al inglés realizada por el Órgano de Vigilancia. El texto original en islandés puede encontrarse en http://www.althingi.is/altext/122/03/r06115030.sgml

(14) Como se indica más adelante, una de estas categorías, la de los préstamos complementarios, fue suprimida por la Ley no 120/2004 (véase el punto 2.2.3.4.2).

(15) Mediante la Ley no 57/2004 se suprimieron las disposiciones relativas a los bonos de vivienda, ya que el Fondo comenzó a conceder préstamos en efectivo (véase el punto 2.2.3.4.1).

(16) Véase el punto 2.2.2.4.

(17) http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(18) Estos préstamos complementarios fueron suprimidos por la Ley no 120/2004 (véase el punto 2.2.3.4.2).

(19) El comprador no podía tener ingresos superiores a 1 620 000 ISK ni un patrimonio superior a 1 900 000 ISK. Estas cifras debían ser objeto de revisión anual.

(20) Con respecto a las pérdidas en que pudiera incurrir el Fondo de Financiación de la Vivienda en relación con la concesión de estos préstamos complementarios, el artículo 43 de la Ley de la vivienda establecía que los municipios debían poseer y operar un fondo de reserva administrado por el Fondo de Financiación de la Vivienda. Con arreglo al artículo 44, el fondo de reserva compensaría las pérdidas en que incurriera el Fondo de Financiación en relación con los préstamos complementarios. El artículo 45 establecía que, en un primer momento, los municipios debían abonar una contribución del 5 % de cada préstamo complementario concedido en el municipio.

(21) http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(22) Traducción al español a partir de una traducción oficiosa al inglés realizada por el Órgano de Vigilancia.

(23) Traducción al español a partir de una traducción oficiosa al inglés realizada por el Órgano de Vigilancia. El texto original en islandés puede encontrarse en: http://www.althingi.is/altext/131/s/0223.html

(24) Véase el Reglamento no 540/2006, modificado en último lugar por el Reglamento no 587/2007. El Reglamento establece asimismo un cuantía máxima nominal, que se sitúa actualmente en 18 millones ISK.

(25) Traducción al español a partir de una traducción oficiosa al inglés realizada por el Órgano de Vigilancia. El texto original en islandés puede encontrarse en: http://www.althingi.is/altext/122/s/0877.html

(26) Carta del Gobierno islandés de 3 de enero de 2007, p. 10.

(27) No ocurre lo mismo en el caso de empresas de propiedad estatal organizadas como sociedades de responsabilidad limitada de Derecho privado.

(28) Para una aplicación de este principio, véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de Islandia, de 5 de noviembre de 1998, en el asunto no 50/1998.

(29) DO L 126 de 26.5.2000, p. 1. Este acto fue incorporado por la Decisión no 15/2001 del Comité Mixto del EEE y entró en vigor el 1 de octubre de 2001.

(30) La traducción al inglés —«The State’s Building Funds»— fue facilitada por el Gobierno islandés.

(31) Sentencia de 9 de agosto de 1994 en el asunto C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit, Rec. 1994, p. I-3829.

(32) Sentencia de 5 de abril de 2006 en el asunto T-351/02, Deutsche Bahn/Comisión, Rec. 2006, p. II-1047, apartados 100-103.

(33) Sentencia de 10 de mayo de 2005 en el asunto C-400/99, Italia/Comisión, Rec. 2005, p. I-3657, apartados 47, 54 y 55.

(34) Sentencia de 27 de noviembre de 2003 en el asunto T-190/00, Regione Siciliana/Comisión, Rec. 2003, p. II-5015, apartado 48.

(35) Sentencias del Tribunal de 30 de junio de 1992 en el asunto C-312/90, España/Comisión, Rec. 1992, p. I-4117, apartados 14-17; de 30 de junio de 1992 en el asunto C-47/91 Italia/Comisión, Rec. 1992, p. I-4145, apartados 22-25; así como sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 2004 en los asuntos acumulados T-195/01 y T-207/01, Government of Gibraltar/Comisión, Rec. 2002, p. II-2309; y de 19 de febrero de 2004 en los asuntos acumulados T-297/01 y T-298/01, SIC II, Rec. 2004, p. II-743.

(36) Sentencia citada anteriormente, Namur-Les Assurances du Crédit, apartados 28-29 (los