ES Diario Oficial de la Unión Europea L 326/18

DECISIÓN DEL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC

N.o 260/15/COL

de 30 de junio de 2015

relativa a la presunta ayuda estatal concedida a Síminn para el despliegue de servicios de banda ancha en zonas rurales de Islandia (Islandia) [2016/2101]

El Órgano de Vigilancia de la AELC («el Órgano»),

VISTO el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo («Acuerdo EEE»), y en particular su artículo 61, apartado 3, letra c), y su Protocolo 26,

VISTO el Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia («Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción»), y en particular su artículo 24,

VISTO el Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción («Protocolo 3»), y en particular el artículo 7, apartado 3, de la parte II,

Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con los artículos citados (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

I. HECHOS

1. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta de 2 de febrero de 2011 (2), Og fjarskipti ehf. («Vodafone» o «el denunciante») presentó una denuncia al Órgano relativa a la presunta ayuda estatal ilegal concedida a Síminn para el despliegue de redes de banda ancha en zonas rurales de Islandia.

(2) Una vez recibida toda la información pertinente de las autoridades islandesas, así como información sustancial del denunciante y de las partes interesadas (3), el Órgano decidió, mediante la Decisión n.o 302/13/COL, de 10 de julio de 2013, incoar el procedimiento de investigación formal sobre la posible ayuda estatal concedida a Síminn para el despliegue de servicios de banda ancha en zonas rurales de Islandia («Decisión n.o 302/13/COL» o «Decisión de incoación»).

(3) Por carta de 15 de octubre de 2013 (4), las autoridades islandesas presentaron observaciones relativas a la Decisión de incoación del Órgano. El Órgano también recibió observaciones de una parte interesada (Hringiðan ehf.) por carta de 18 de julio de 2013 (5).

(4) El 28 de noviembre de 2013, la Decisión n.o 302/13/COL se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Suplemento EEE del mismo. Se brindó a las partes interesadas un plazo de un mes para presentar comentarios sobre la decisión del Órgano de incoar el procedimiento.

(5) Por carta de 18 de diciembre de 2013 (6), el Órgano recibió observaciones y documentos de Nova ehf., una parte interesada. Por carta de 20 de diciembre de 2013 (7), el Órgano recibió observaciones y documentos adicionales de Síminn. Síminn también presentó un informe pericial, de 24 de septiembre de 2013, que había encargado a Analysis Mason, consultoría especializada en telecomunicaciones y medios de comunicación («informe AM») (8). Por carta de 23 de diciembre de 2013 (9), el Órgano recibió observaciones y documentos adicionales del denunciante.

(6) El 8 de enero de 2014, el Órgano, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la parte II del Protocolo 3, transmitió las observaciones recibidas a las autoridades islandesas y les invitó a presentar sus observaciones (10). Las autoridades islandesas presentaron sus comentarios y observaciones por carta de 28 de febrero de 2014 (11).

(7) Tras haber evaluado la información, informes y comentarios presentados, el Órgano, mediante carta de 2 de septiembre de 2014 (12), solicitó información adicional y aclaraciones a las autoridades islandesas. Por carta de 17 de octubre de 2014 (13), las autoridades islandesas contestaron y proporcionaron al Órgano la información solicitada.

(8) Por último, el 20 de noviembre de 2014, el Órgano, a petición de Síminn, participó en una reunión en Bruselas con peritos de Síminn y abogados externos.

2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA

2.1. Contexto

2.1.1. Papel del Fondo de Telecomunicaciones

(9) El Fondo de Telecomunicaciones («el Fondo») fue creado por la Ley n.o 132/2005, y su función, establecida por ley, es promover el desarrollo en el ámbito de las telecomunicaciones en Islandia, tal como se describe en la Estrategia de Telecomunicaciones oficial («la Estrategia»), aprobada por el Parlamento islandés, el Althingi (14). El artículo 2 de esta Ley establece que el Fondo se creó para supervisar la asignación de fondos a proyectos relacionados con el despliegue de la infraestructura de comunicaciones electrónicas, con el fin de aumentar la seguridad y la competitividad de la sociedad en el ámbito de las comunicaciones electrónicas y otros proyectos incluidos en la Estrategia, siempre que dichos proyectos no puedan realizarse en condiciones de mercado.

(10) El Fondo se financia mediante una contribución del Tesoro islandés determinada por ley. El Fondo es administrado por el Ministerio del Interior, que nombra a los miembros del Consejo de Administración del Fondo para un mandato de cinco años.

(11) El Fondo ha trabajado en cuatro prioridades clave que figuran en la Estrategia, de las cuales el despliegue de servicios de banda ancha fue la última en ejecutarse. Según las autoridades islandesas, en todos los proyectos se utilizó una licitación pública.

2.1.2. Análisis de cobertura y cartografía

(12) A principios de 2007, el Fondo contrató a una sucursal de la Asociación de Agricultores para verificar la información del censo en las zonas rurales, especialmente las más rurales (15). Este trabajo dio lugar a una visión amplia y actual de los edificios que podrían formar parte del proyecto del despliegue de servicios de banda ancha en las zonas rurales de Islandia (véase una descripción detallada en el considerando 16).

(13) En febrero de 2007, el Fondo solicitó información a los proveedores de servicios de banda ancha (16) sobre las zonas que cubrían en aquel momento, como un primer paso para la elaboración de un mapa de la cobertura actual y futura de banda ancha. El objetivo era identificar las deficiencias del mercado, distinguiendo entre zonas «grises», «negras» y «blancas» en las regiones remotas de Islandia (17). Un anuncio en el periódico Morgunblaðið, pidió información sobre todas las zonas con servicio de banda ancha [es decir, las zonas que disponían de acceso a Internet continuo (sin marcación) de al menos 512kb/s, a un precio mensual fijo razonable], así como las zonas previstas (aún no cubiertas) que estarían en funcionamiento en junio de 2008.

(14) El Fondo recibió información sobre las zonas de mercado, en diversas formas, de varios proveedores de servicios de banda ancha y particulares (18). Con las zonas de cobertura establecidas, el siguiente paso fue introducir coordenadas GPS para todas las residencias situadas fuera de las zonas conocidas de cobertura de ADSL. El mapa resultante de múltiples niveles de residencias situadas fuera de todas las zonas cubiertas en aquel momento por la banda ancha y previstas (cobertura total) se envió a los proveedores de servicios participantes para un examen más detallado. Esto dio lugar a considerables actualizaciones del mapa, realizadas basándose en las comparaciones efectuadas por los proveedores de servicios del mapa con sus bases de datos de clientes. Una vez finalizado este trabajo, el Fondo envió a cada uno de los 78 municipios de Islandia una lista de edificios que se encontraban fuera de las zonas de servicio y una impresión del mapa de cobertura de banda ancha actualizado para dicho municipio. A continuación cada municipio revisó las zonas «blancas» del mapa buscando edificios que no estuviesen incluidos, o edificios no aptos para entrar en el proyecto. Para que un edificio fuese apto, tenía que ser una residencia permanente oficial o lugar de trabajo de una persona como mínimo, durante todo el año.

(15) El análisis de la cobertura y cartografía del Fondo se tradujo en una lista concreta de edificios que debían incluirse en el proyecto. El ámbito inicial del proyecto era de 1 118 edificios «blancos», que se identificaron individualmente por sus coordenadas GPS.

2.1.3. Procedimiento de licitación y selección del contratista

(16) En febrero de 2008, Ríkiskaup (Centro de Comercio del Estado, «STC» por sus siglas en inglés), en nombre del Fondo, publicó una convocatoria de licitación para el proyecto «Háhraðanettengingar til allra landsmanna». Este proyecto consistía en el despliegue de servicios de banda ancha en zonas rurales en las que las autoridades islandesas habían detectado una deficiencia del mercado, sobre la base de que se consideró poco probable que los operadores privados desplegasen servicios en esas zonas en condiciones de mercado. El proyecto abarcó los 1 118 edificios «blancos» identificados por el Fondo en su investigación (19).

(17) Tras la publicación de la oferta, el STC participó en varias conversaciones con los licitadores interesados, dando lugar a una prórroga del plazo para la presentación de ofertas hasta el 4 de septiembre de 2008. El STC recibió cinco ofertas, que variaban en cuanto al precio y las soluciones técnicas propuestas. Síminn presentó dos ofertas: la más barata por importe de 379 millones ISK y la más alta (para la velocidad media de descarga más alta ofrecida) por importe de 5 000 millones ISK.

(18) De conformidad con el pliego de condiciones de la licitación, la finalidad de los criterios de adjudicación utilizados era identificar la oferta económicamente más ventajosa. Se utilizaron cuatro criterios de evaluación: i) precio total (50 %), ii) velocidad de desarrollo (15 %), iii) velocidad de descarga (25 %), y iv) GSM 2G (opcional) (10 %) (20). El 4 de septiembre de 2008, el STC había recibido cinco ofertas válidas (y una oferta inválida de Hringiðan ehf., que no ofreció garantía bancaria). Las ofertas válidas recibidas fueron las siguientes (21): Licitadores, ofertas — 14121 ISK Duración del proyecto Media Mb/s GSM Precio total (kr.) Meses Velocidad descarga Opcional Puntos Síminn hf. 379 000 000 12 6,0 Sí 95 Nordisk Mobile Island ehf 974 864 503 12 3,0 Sí n.d. Vodafone 1 858 339 001 15 6,2 Sí 52 Vodafone 2 256 549 333 17 6,5 Sí 49 Síminn hf. 5 000 000 000 22 12,0 Sí 39

(19) Como la primera oferta de Síminn recibió el mayor número de puntos (95) en virtud de los criterios mencionados anteriormente, el STC inició negociaciones con Síminn (22). Además, el STC solicitó que Síminn participara en varias reuniones informativas; dichas reuniones son el procedimiento normal tras la apertura de una licitación.

2.1.4. Ampliación de la zona de despliegue

(20) A principios de diciembre de 2008, Póst- og fjarskiptastofnun, la Administración de Correos y Telecomunicaciones de Islandia («PTA», por sus siglas en inglés) recibió una solicitud de un proveedor de servicios, Wireless Broadband Systems («WBS»), en la que pedía ser dado de baja como operador de telecomunicaciones en Islandia. WBS había participado anteriormente en el análisis de cobertura y cartografía del Fondo y había informado al STC de sus planes de cobertura durante el período previo a la convocatoria de licitación del STC. La salida de WBS del mercado y la consiguiente retirada de sus planes de cobertura supuso un cambio sustancial en la lista de edificios que no tenían, ni recibirían, cobertura de banda ancha en un futuro próximo, en condiciones de mercado. Cuando la zona de cobertura prevista del proveedor de servicios se retiró del mapa de cobertura acumulada total, aparecieron 670 edificios «blancos» adicionales, repartidos por todo el país. El Fondo consideró que estos edificios pasaban a formar parte del ámbito de la nueva política de telecomunicaciones.

(21) El Fondo solicitó información al STC sobre si era posible incrementar el alcance del proyecto como parte del procedimiento de licitación en curso. Según las autoridades islandesas, el STC respondió el 7 de enero de 2009, considerando que podría incluirse una cierta ampliación en la licitación, y que tal aumento se ajustaba a la normativa relativa a la contratación pública.

(22) Para determinar que los proveedores existentes o nuevos no tenían intención de aumentar sus zonas de servicio incluyendo alguno de los 670 edificios «blancos» adicionales, el Fondo solicitó que el STC convocara de nuevo planes para ofrecer servicios a esos 670 edificios. El 23 de enero de 2009, el STC publicó un anuncio en el periódico Morgunblaðið para recabar información de los agentes del mercado sobre planes de despliegue de servicios de banda ancha en zonas adicionales que no se habían incluido previamente en la licitación (23). Según las autoridades islandesas, esto estaba en consonancia con la metodología anterior utilizada por el STC, cuando presentó su primera solicitud de información sobre zonas de servicio. Al pedir información a través de un anuncio, la solicitud de información no era exclusiva para los proveedores que habían presentado sus ofertas, sino que se pretendía llegar a todos los proveedores de servicios.

(23) El STC no recibió ningún plan nuevo ni adicional para prestar servicio a los 670 edificios identificados. Posteriormente, el STC tomó la decisión de considerar que estos edificios adicionales estaban incluidos en el ámbito del proyecto. Por tanto, quiso revisar el acuerdo contractual que se estaba negociando con Síminn para incluir los nuevos edificios.

2.2. Acuerdo entre el Fondo de Telecomunicaciones y Síminn

2.2.1. Generalidades

(24) El 25 de febrero de 2009, el Fondo (comprador) y Síminn (vendedor) celebraron un acuerdo sobre el despliegue de servicios de banda ancha en zonas rurales de Islandia («el acuerdo»). Según el acuerdo, el vendedor establecería una red de alta velocidad y servicios de banda ancha en zonas que anteriormente no tenía acceso a tales servicios. La red y el servicio se extenderían a todos los hogares en los que figurara registrada al menos una persona que residiera durante todo el año, y a las empresas que estuvieran en funcionamiento durante todo el año. El acuerdo abarcaba un total de 1 788 edificios: los 1 118 edificios originalmente identificados en los documentos de la licitación, más los 670 edificios adicionales añadidos durante el transcurso de las negociaciones. Tras la finalización del despliegue, el acuerdo preveía que el vendedor sería el propietario de la red.

2.2.2. Período de vigencia e importe del contrato

(25) Según el artículo 4 del acuerdo, el período de vigencia del contrato iba desde la fecha de la firma hasta el 1 de marzo de 2014. Si ambas partes lo acordaban, el plazo podría ampliarse hasta un máximo de dos años. No obstante, de conformidad con el artículo 10 del acuerdo, el plazo para la construcción de la red comenzó formalmente el 1 de marzo de 2009 y duró hasta el 1 de marzo de 2011. El Fondo permitió un período de despliegue más largo (18 meses) debido a la ampliación del ámbito del proyecto. El Fondo aceptó esto a condición de que el despliegue para al menos 1 118 edificios estuviera terminado en los primeros 12 meses de conformidad con la oferta de Síminn.

(26) Por el despliegue de la red y el servicio, el comprador debía pagar un total de 606 128 801 ISK. El precio por la ampliación de la cobertura en 670 edificios se acordó sobre la base del precio medio por unidad ofrecido inicialmente por Síminn, multiplicado por el número de nuevos edificios. Por tanto, el pago a Síminn aumentó de 379 a 606 millones ISK. El comprador debía pagar el 70 % del importe total al vendedor en el momento de la firma del acuerdo, un 20 % una vez que la red estuviera operativa y el 10 % restante después de un período de prueba de tres meses (24).

(27) Se aplicó a los pagos un índice sobre la base del tipo de cambio con una moneda extranjera, en lugar del índice general de precios al consumo previsto inicialmente. Esta elección de indización fue, según las autoridades islandesas, el resultado de las inusuales circunstancias económicas y de la incertidumbre derivada de la crisis financiera (25). La divisa utilizada fue la corona danesa (DKK) a 3 de septiembre de 2008 (1 DKK = 16,513 ISK).

2.2.3. Requisitos técnicos

(28) Con arreglo a la cláusula 2.1 del pliego de condiciones, el proyecto era tecnológicamente neutro y no había requisitos particulares sobre la forma en que la red debía construirse ni sobre la solución tecnológica que debía utilizarse (26).

(29) Además de ofrecer acceso a Internet de alta velocidad a los edificios, se animó a los licitadores a proporcionar servicios vocales móviles (2G GSM) (27). Este servicio debía cumplir los criterios establecidos en el plan de telecomunicaciones de la PTA (i. fjarskiptaáætlun) para el período 2005-2010, que incluía los servicios vocales, posibilidades de itinerancia, y el suministro de equipos de usuario a precios favorables. La prestación de servicios móviles 2G GSM representaba el 10 % en los criterios de la licitación.

(30) La solución técnica ofrecida por Síminn se basó en 4 tecnologías distintas: ADSL (28), UMTS (29), Wi-Fi (30) y satélite. Como pudo comprobarse, una vez finalizada la construcción de la red, el 55 % de los edificios estaban conectados por UMTS (3G fijo inalámbrico), el 41 % por ADSL, y el 4 % por satélite y Wi-Fi.

2.2.4. Requisitos de acceso

(31) Con arreglo al artículo 2.2.13 del anexo I del acuerdo, la red sería construida de forma que se permitiera el acceso de otros proveedores de servicios de Internet («PSI») al por mayor. Los PSI debían estar en condiciones de comprar el servicio básico de Síminn a precios al por mayor, y debían estar autorizados a prestar servicios a través de la red a sus clientes minoristas. El acceso debía concederse por medios adecuados (como, por ejemplo, mediante el acceso al servidor de acceso remoto de banda ancha «BRAS»). Debía garantizarse a todos los PSI igual servicio e igual acceso a la red, independientemente de su conexión con el vendedor.

(32) En el anexo II del acuerdo, titulado «Preguntas y respuestas 1-22 durante el período de licitación, nuevas listas de localización, aclaraciones a los documentos de licitación y actas de la presentación de la licitación», figuran otras aclaraciones relativas a los requisitos de acceso. En lo que respecta al acceso al por mayor, se presentan cuatro opciones, que son las siguientes (31): Opción 1 : El vendedor (Síminn) establece una conexión xDSL para los usuarios y ofrece flujo continuo de datos a los compradores por medio de equipos DSLAM. Los compradores (PSI) se ocupan de la conexión de la línea troncal desde el DSLAM a través una red ATM o IP hasta el centro de servicios. Esto otorga a los compradores un mayor control de la calidad del servicio que venden, pero exige una importante inversión por su parte. Opción 2 : El vendedor ofrece una conexión xDSL desde una red ATM/IP mediante una conexión de línea troncal desde el DSLAM. En este caso, el comprador puede controlar la calidad de la transmisión de la red ATM en cierta medida. Los compradores operan sus propios BRAS y, por tanto, pueden controlar las variables tecnológicas de los equipos y mantener información sobre los usuarios. Opción 3 : En este caso, se concede acceso indirecto al comprador a través de una red IP gestionada por el vendedor, que también opera el DSLAM y es responsable de la calidad del servicio. Cabe la posibilidad de que el comprador pueda negociar diversas condiciones de calidad para sus clientes. Opción 4 : Se trata de un ejemplo típico de reventa del abono a Internet. La conexión a Internet que el vendedor vende al comprador es la misma que la que vende a sus propios clientes al por menor. El comprador no opera ninguna parte de la red y solo es responsable de vender el servicio sin cambios. Sin embargo, tiene la posibilidad de enviar a sus clientes una factura única para todos los servicios prestados a través de conexión de alta velocidad.

(33) A tenor del anexo II del acuerdo, Síminn es libre de ofrecer las opciones 1 a 4, pero está obligada a ofrecer la opción 3 al menos en todos los casos en que se utiliza la tecnología ADSL en el proyecto (32). Además, se indica expresamente que Síminn debe respetar las decisiones y normas de la PTA a este respecto (33).

(34) En caso de utilizarse la tecnología UMTS en el proyecto, Síminn únicamente está obligada a seguir la opción 4 (34). Esta opción supone el suministro de los equipos de los usuarios y la instalación por Síminn en todos los casos, independientemente de quien sea el minorista. Síminn también está obligada a gestionar los servicios al cliente y el mantenimiento. Según las autoridades islandesas, la razón principal de este acuerdo es que Síminn alega que le es necesario tener pleno acceso y control de la red UMTS de extremo a extremo, incluidos todos los equipos de usuarios, a fin de garantizar que la calidad y nivel de servicio están en consonancia con los documentos de licitación. Por el contrario, el Fondo permitió la exclusión del acceso abierto por lo que respecta a las conexiones Wi-Fi y por satélite, sobre la base de que sería muy difícil y poco práctico establecer dicho acceso (35).

(35) En el anexo 10 del acuerdo se contemplan acuerdos de reventa estándar (endursölusamningar) entre revendedores de PSI y Síminn para la reventa de servicios de UMTS de alta velocidad y servicios de ADSL. En el caso de la opción 4, estos acuerdos estándar incluyen descuentos mínimos estándar basados en la velocidad, de la manera siguiente (36): UMTS 1 Mb/s = 10 % UMTS 2 Mb/s = 7,5 % UMTS > 2Mb/s = 5 %

(36) Para el ADSL se aplican los descuentos mínimos siguientes en relación con el acceso de la opción 4: ADSL 1 000 = 5 % ADSL 2 000 = 5 % ADSL 4 000/8 000 = 7,5 % ADSL 6 000/12 000 = 10 % En lo que se refiere al acceso al por mayor al ADSL según las opciones 1 a 3, el PSI revendedor/minorista recibiría un descuento mínimo del 35 % del precio al por menor de Síminn. Según las autoridades islandesas, este descuento fue determinado de conformidad con la Decisión n.o 8/2008 de la PTA de 18 de abril de 2008 (37).

(37) Según una nota del Fondo de 14 de agosto de 2009 (38) relativa a la organización de las opciones de acceso en el acuerdo, el acceso para reventa solo está disponible en lo que se refiere a las conexiones UMTS. Este tipo de conexiones no se benefician de otras opciones de acceso al por mayor basado en las infraestructuras. Según el Fondo, los anteriores descuentos deben, por tanto, aplicarse si otro PSI desea acceso para reventa a la red de Síminn.

(38) Para una descripción más detallada de la medida, cabe referirse a la Decisión del Órgano n.o 302/13/COL (39).

3. RAZONES POR LAS QUE SE INCOÓ EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(39) En la Decisión n.o 302/13/COL, el Órgano evaluó en primer lugar si el acuerdo entre Síminn y el Fondo de Telecomunicaciones para el despliegue de redes de banda ancha en zonas rurales de Islandia podía constituir ayuda estatal y, en caso afirmativo, si dicha ayuda estatal podía considerarse compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE.

(40) Según las autoridades islandesas, la medida no constituye ayuda estatal, puesto que no se cumplen las condiciones del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE. Además, las autoridades islandesas opinaron que la contribución podía calificarse como financiación de un servicio público, y que se cumplían los criterios de la «sentencia Altmark». En caso de que el Órgano considerara que la medida es constitutiva de ayuda estatal, las autoridades islandesas declararon que dicha ayuda podría considerarse compatible con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE, habida cuenta de los objetivos de la medida, incluido el de aumentar el acceso público a la banda ancha en zonas asistidas.

(41) Sin embargo, según la opinión preliminar del Órgano, se consideró que el acuerdo entre el Fondo y Síminn incluía ayuda estatal a tenor del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE. En la Decisión n.o 302/13/COL se expusieron los aspectos siguientes: i) El Órgano señaló que el Fondo se había creado por ley y que era propiedad del Estado islandés, que le asigna recursos a través del presupuesto anual del Estado, por lo que la medida parece haberse concedido con recursos públicos. Como Síminn es el mayor operador de telecomunicaciones de Islandia, cualquier ayuda prevista en el acuerdo se ha concedido a una empresa. ii) El Órgano también llegó a la conclusión de que la financiación pública del proyecto había proporcionado a Síminn una ventaja económica que en condiciones normales habría cubierto su presupuesto. Aunque un procedimiento de licitación competitiva tiende a reducir el importe de la ayuda financiera necesaria, puede debatirse si la compensación por los nuevos edificios se fijó mediante licitación o si, de hecho, se determinó después de haberse elegido la oferta de Síminn. Por tanto, la evaluación preliminar del Órgano pone de manifiesto que no puede descartarse una ventaja económica. iii) Además, puesto que Síminn fue el único beneficiario de los fondos estatales, la opinión preliminar del Órgano fue que la medida parecía ser selectiva. iv) Por último, el Órgano concluyó que la participación en el despliegue de infraestructura para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas refuerza la posición del proveedor adjudicatario de la red frente a sus competidores. En general, los mercados de servicios de comunicaciones electrónicas están abiertos a la competencia entre operadores y proveedores de servicios de todo el Espacio Económico Europeo. Por consiguiente, la opinión preliminar del Órgano es que la medida amenaza con falsear la competencia y afectar al comercio en el EEE.

(42) El Órgano señaló que el apoyo al despliegue de redes de banda ancha en las zonas rurales y sin servicio del país parece responder a objetivos de interés común claramente definidos, es un instrumento apropiado para alcanzar los objetivos fijados y proporciona un incentivo de inversión al proveedor elegido. Sin embargo, debido a la amplitud de las modificaciones introducidas en el acuerdo, el Órgano llegó a la conclusión preliminar de que el proceso de contratación pública podría no considerarse una licitación abierta y no discriminatoria en el sentido de las Directrices del Órgano de 2013 para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha («las Directrices sobre banda ancha») (40). El Órgano también expresó dudas sobre si Síminn había sido obligada a proporcionar un acceso al por mayor suficiente a las partes ADSL y UMTS de la red. La falta de una obligación de acceso al por mayor suficiente podría conferir a Síminn ventajas económicas y competitivas. Por tanto, la medida no parece estar en consonancia con los principios de proporcionalidad y limitación del falseamiento de la competencia con arreglo a la prueba de sopesamiento.

(43) Por consiguiente, al término de su evaluación preliminar, el Órgano tenía dudas sobre si la financiación del despliegue de servicios de banda ancha en zonas rurales de Islandia podía considerarse compatible con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE.

4. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES ISLANDESAS

4.1. Presencia de ayuda estatal

(44) Como ya se ha mencionado anteriormente, las autoridades islandesas presentaron comentarios sobre la Decisión de incoación del Órgano por carta de 15 de octubre de 2013 (41). Las autoridades islandesas no consideran que los pagos efectuados a Síminn, en virtud del acuerdo, impliquen ayuda estatal, ya que consideran que no se cumplen las condiciones del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, dado que las autoridades actuaron de acuerdo con el principio del inversor en una economía de mercado («PIEM»). Además, las autoridades islandesas sostienen que estos pagos suponen la financiación de un servicio público; que se cumplen los cuatro criterios acumulativos de la «prueba Altmark», y que, por esta razón, la medida no constituye ayuda estatal.

(45) Las autoridades islandesas afirman que la adjudicación del acuerdo en cuestión no confirió ninguna ventaja económica a Síminn que fuera más allá de las condiciones de mercado. Según las autoridades islandesas, la utilización de un procedimiento de licitación pública, de conformidad con el marco de contratación pública, se considera suficiente para presumir que no se conceden ayudas estatales al operador económico seleccionado en el procedimiento, ya que se garantiza el precio de mercado (42). Por tanto, según las autoridades islandesas, un precio de mercado justo crea la presunción de que no se ha concedido ayuda estatal a Síminn (43).

(46) En cuanto a los cambios introducidos en el acuerdo con Síminn debido a la ampliación de la zona de despliegue, las autoridades islandesas afirman que según la Comisión Europea no existe ayuda estatal en los cambios a tal contrato, si las condiciones generales no son más favorables para el proveedor que las condiciones del contrato inicial. Además, incluso si las condiciones se considerasen más favorables debido a la modificación, no existirá ayuda estatal cuando la entidad contratante actúe como habría actuado un contratista privado que persiguiera sus intereses comerciales. Según las autoridades islandesas, todos los interesados en participar en el procedimiento de licitación podían presentar una oferta, dado que se permitían las ofertas procedentes de todas las partes interesadas, y así se anunció. El hecho de que, al final, Síminn, que presentó la oferta más baja y más ventajosa económicamente, fuera elegida para realizar el proyecto, no puede implicar automáticamente la concesión de una ventaja a una empresa determinada.

(47) Además, las autoridades islandesas subrayan que un servicio de banda ancha es, en general, un servicio de interés económico general («SIEG») (44). Las autoridades islandesas observan que se pusieron en contacto con operadores privados y publicaron un anuncio a fin de establecer si algún inversor de mercado estaba dispuesto a invertir en la infraestructura. Puesto que nadie declaró ningún interés en la prestación del servicio, las autoridades islandesas concluyeron que tales zonas sufrían una deficiencia del mercado y que no obtendrían conexiones de Internet de alta velocidad sin la intervención del Fondo. Según las autoridades islandesas, la prestación de una cobertura de banda ancha adecuada a estas zonas rurales de Islandia, donde no hay otros operadores que lo realicen o estén interesados en invertir, debe calificarse como SIEG, ya que el despliegue de la banda ancha en los edificios afectados era de gran importancia tanto para las zonas afectadas como para la sociedad en su conjunto.

(48) Según las autoridades islandesas, la naturaleza y el alcance del servicio estaban claramente definidos en el proceso de licitación y el subsiguiente acuerdo con Síminn (a saber, instalar una infraestructura que permitiera que determinados edificios obtuvieran una conexión a Internet de alta velocidad). Las autoridades islandesas afirman que, en este caso particular, al firmar el acuerdo, se encomendó formalmente a Síminn la prestación y ejecución de esta obligación.

(49) Las autoridades islandesas observan que el citado acuerdo estableció los parámetros de la compensación sobre la base de los documentos de la licitación. El acuerdo establece claramente la compensación que debía recibir Síminn por la realización del servicio, de forma transparente. La compensación establecida por el acuerdo no ha sido objeto de modificación ni tampoco permite que se realicen modificaciones en favor de Síminn.

(50) Además, las autoridades islandesas subrayan que la contribución real es sustancialmente inferior al coste estimado por el Fondo y sus asesores, y que no se paga más de lo necesario para completar el proyecto. El hecho de que el coste real del proyecto sea sustancialmente menor que el coste estimado de una solución de red similar, pone de manifiesto que las autoridades islandesas tomaron medidas para evitar una compensación excesiva.

(51) Según las autoridades islandesas, las negociaciones después de que hubiera sido elegida Síminn se basaron directamente en el procedimiento de licitación y fueron, como tal, una ampliación del procedimiento. Los pagos a Síminn se realizan de conformidad con un calendario de pagos preestablecido vinculado a los avances del proyecto, lo que evita la posibilidad de una compensación excesiva. De conformidad con el artículo 19 del acuerdo, Síminn presentó una garantía bancaria de New Kaupþing Bank, de 17 de febrero de 2009, que representa un mecanismo de reembolso, a fin de evitar una compensación excesiva (45). Por otra parte, el acuerdo establece un régimen estricto de pagos de conformidad con los avances del proyecto, lo que supone que los pagos están hasta cierto punto sujetos a los avances reales del establecimiento del sistema y la absorción por los clientes, tal como se establece en el artículo 16 del acuerdo. Por último, en el artículo 11 del acuerdo figura una cláusula penal, mediante la que Síminn debe pagar una compensación en caso de retraso, así como una cláusula sobre el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 del acuerdo.

(52) Por último, las autoridades islandesas afirman que, incluso si el Órgano llegase a la conclusión de que la ampliación del ámbito y la compensación del proyecto no estaba plenamente en consonancia con el marco de contratación pública, entonces el procedimiento de licitación abierta, junto con la evaluación realizada por asesores independientes, debían considerarse una referencia adecuada para la compensación. Conjuntamente, deberían considerarse al menos una clara indicación de los costes en que habría incurrido una empresa media, bien gestionada, en el mercado de referencia. Puesto que la compensación a Síminn fue inferior a la referencia, debe considerarse cumplido el último criterio de la prueba Altmark. Las autoridades islandesas también desean reiterar que, incluso con las modificaciones, la oferta de Síminn sigue siendo, con mucho, la oferta económicamente más ventajosa.

4.2. Procedimiento de contratación pública

(53) Según las autoridades islandesas, el procedimiento de adjudicación fue conforme a las normas del EEE sobre ayudas estatales, y garantizó plenamente la igualdad de trato de todos los operadores económicos presentes en el mercado. Las autoridades islandesas también observan que las adaptaciones que se realizaron en relación con el proyecto durante las negociaciones con Síminn no vulneraron las normas fundamentales de igualdad y de transparencia, principalmente, a la luz de la flexibilidad inherente en el ámbito del proyecto.

(54) Cuando la zona de cobertura prevista de WBS se retiró del mapa de cobertura acumulada, aparecieron otros 670 edificios «blancos». Cuando el Fondo solicitó que el STC realizase una nueva convocatoria de planes destinados a ofrecer servicio a esos 670 edificios, esto se hizo mediante un anuncio y no mediante contacto directo exclusivamente con los pocos proveedores que habían presentado sus ofertas. Este fue el método utilizado al solicitar información inicialmente sobre las zonas de servicio. Las autoridades islandesas subrayan que las comunicaciones bilaterales con las partes que habían presentado las ofertas anteriores se consideraron inadecuadas.

(55) Las autoridades islandesas afirman que los cambios realizados en el ámbito y la compensación del acuerdo eran necesarios para incluir los 670 edificios «blancos» adicionales y la consiguiente compensación. El precio para los nuevos edificios era el precio unitario medio de la oferta inicial de Síminn, que fue elegida en un procedimiento abierto como la oferta económicamente más ventajosa. La compensación por los nuevos edificios debe por tanto considerarse una ampliación de la oferta inicial, también en condiciones de mercado. Según las autoridades islandesas, este es un indicio de la continuidad del procedimiento más que la prueba de que se había renegociado un aspecto esencial del acuerdo.

(56) Como se ha señalado anteriormente, el ámbito inicial del proyecto abarcaba al menos 1 119 edificios. Según las autoridades islandesas, en estos proyectos ocurre frecuentemente que la lista cambie continuamente a lo largo del período de ejecución del proyecto. Como puede verse en el gráfico anterior, se han producido continuas fluctuaciones en la lista de 2008 a 2011 (46). No es hasta 2011 cuando se puede apreciar una estabilización en el proyecto, e incluso entonces hay modificaciones en la lista que continúan hasta el presente. Considerando estas variables inevitables, la única forma, según las autoridades islandesas, de asegurar la transparencia en relación con la remuneración era comprometerse a un precio unitario medio.

(57) El Fondo también consideró que un nuevo procedimiento de contratación podría suponer un inconveniente económico innecesario para las autoridades islandesas, con una gran probabilidad de obtener los mismos resultados desfavorables, o incluso más, además de retrasar el despliegue de servicios de banda ancha durante meses o incluso años. El Fondo también opinó que la compensación por los nuevos edificios y el proyecto en su totalidad podían considerarse muy favorables para las autoridades islandesas, ya que eran igual que en la oferta original.

(58) En septiembre de 2008, el Fondo solicitó a sus asesores (Mannvit hf.) una estimación de costes para los edificios que solo WBS había tenido la intención de servir. Esta estimación de costes, de 8 de octubre de 2008 (47), prevé un posible precio de oferta de 410 000 000 a 820 000 000 ISK para aproximadamente 750 «edificios de WBS» (estimación posteriormente ajustada a 670 edificios «blancos»). Esto supone un precio medio por edificio de 546 667 ISK (sistema sencillo) a 1 093 333 ISK (sistema avanzado).

(59) A la luz de las anteriores consideraciones, el precio medio para los 670 edificios adicionales fue objeto de un acuerdo entre el Fondo y Síminn utilizando el precio medio unitario ofrecido inicialmente por Síminn multiplicado por el número de edificios nuevos, es decir, 338 998 ISK por edificio. Teniendo en cuenta la indización del importe acordado, el precio medio unitario para el total de los 1 788 edificios es de 470 191 ISK. Las autoridades islandesas consideran que es un resultado favorable, teniendo en cuenta las circunstancias económicas excepcionales del momento y el coste estimado anteriormente por un asesor independiente.

(60) Según las autoridades islandesas, Síminn ha expresado su opinión de que, en general, la empresa no obtuvo economías de escala de la ampliación del ámbito del proyecto. Si bien pudo haber sido el caso en determinadas zonas, el hecho de que los edificios de las zonas «blancas» estuviesen muy a menudo dispersos y presentasen características muy variadas impidió globalmente cualquier economía de escala. Para la mayoría de la expansión, Síminn tuvo que rediseñar grandes partes del proyecto (por ejemplo, reubicación de emisores y antenas), aunque algunos de los edificios adicionales se encontraban en las mismas zonas que los edificios de la oferta original.

(61) Por lo que respecta a la indización de los pagos, en su mayoría a DKK y en parte a los índices de precios al consumo y salariales, las autoridades islandesas señalan la situación extrema que reinaba en el otoño de 2008 y las dificultades que afrontaba la economía islandesa. Durante las negociaciones entre Síminn y las autoridades islandesas, el entorno económico cambió drásticamente en Islandia. Según las autoridades islandesas, la indización del importe del acuerdo con DKK se debió a estos hechos excepcionales e imprevisibles, especialmente teniendo en cuenta que el proyecto exigía una importante adquisición de equipos en moneda extranjera. En aquel momento estaba claro que la fluctuación de la ISK dejaría sin efecto todas las condiciones previas de Síminn para entrar en el acuerdo. Según la información presentada a las autoridades islandesas por Síminn, un total del 80 % del importe del acuerdo se destinaba a la compra de equipos en DKK (48). A la vista de esta circunstancia, las autoridades islandesas acordaron indizar el precio a la corona danesa en su valor de 3 de septiembre de 2008.

(62) Por otra parte, según las autoridades islandesas, quedó claro, una vez se produjo la gran devaluación de la corona islandesa, que no sería justificable celebrar el acuerdo a menos que se garantizase que la empresa no incurriría en graves dificultades debido al desplome del tipo de cambio de la corona islandesa, que había pasado a ser muy inestable. Es evidente que no sería razonable que Síminn asumiera todos los riesgos derivados de estas circunstancias extremas e imprevistas. Es una parte reconocida del Derecho contractual islandés e internacional que, en caso de acontecimientos imprevistos que alteren esencialmente el equilibrio de un contrato dando lugar a una carga excesiva para una de las partes implicadas, la parte contratante que soporte dicha carga puede solicitar una modificación del contrato o incluso abandonarlo. Las autoridades islandesas, no obstante, destacan que esto no implica que todos los riesgos quedaban sobre sus espaldas, puesto que Síminn también experimentó un incremento de los costes de otros elementos del proyecto no ligados al tipo de cambio de la DKK, a saber, la mano de obra, el precio del petróleo y otros insumos.

(63) Según las autoridades islandesas, su enfoque con respecto a la ampliación del ámbito del proyecto se ajusta a la Decisión de la Comisión Europea sobre el metropolitano londinense (49), donde la Comisión reconoció que era pertinente considerar si, con la modificación, la oferta del contratista habría seguido siendo la mejor oferta. En tales casos, la apertura de un nuevo procedimiento de adjudicación supondría costes desproporcionados.

(64) Así pues, las autoridades islandesas decidieron realizar cambios en el acuerdo antes que iniciar un nuevo procedimiento de licitación competitivo, y señalaron que debían guardar una gran discreción a este respecto, especialmente dado que el acuerdo era largo y complejo, y dada la situación económica de Islandia en aquel momento. En primer lugar, según las autoridades islandesas, a pesar de que las circunstancias no eran previsibles, se consideró que los cambios introducidos se ajustaban a la oferta inicial. En segundo lugar, un nuevo procedimiento habría retrasado el proyecto meses o incluso años. En tercer lugar, las autoridades islandesas consideraron que la oferta era favorable y que prestaba los servicios al menor coste para la colectividad. Se consideró muy poco probable, incluso imposible, que se presentara una mejor oferta en este procedimiento, habida cuenta de la situación de la economía islandesa y de los resultados de la oferta inicial. Las autoridades islandesas no introdujeron modificaciones en el acuerdo para favorecer a Síminn, sino para garantizar que el proyecto se realizase con el menor coste posible, dadas las circunstancias (imprevistas). Por último, las autoridades islandesas subrayan que la oferta de Síminn con los 670 edificios adicionales, así como el aumento de la compensación y a la indización a DKK, aún era, con diferencia, la mejor oferta en términos económicos.

4.3. Compatibilidad de la supuesta ayuda de Estado

(65) Si el Órgano considerase que la medida constituye ayuda estatal, las autoridades islandesas han expresado la opinión de que tal ayuda podría considerarse compatible con el artículo 61, apartado 3, del Acuerdo EEE, habida cuenta de los objetivos de la medida, incluyendo el objetivo de aumentar el acceso público de banda ancha en las zonas asistidas.

(66) Según las autoridades islandesas, la medida compensa y compensará una desventaja geográfica y comercial y está objetivamente justificada para hacer frente a la falta de disponibilidad de servicios de banda ancha debida a la insuficiente densidad de abonados potenciales y reales para que la prestación de servicios de banda ancha sea viable desde el punto de vista económico únicamente sobre una base de mercado. Las autoridades islandesas consideran que han concebido la medida de tal forma que se minimice la potencial ayuda estatal implicada y el falseamiento de la competencia.

(67) Las autoridades islandesas observan, además, que las condiciones de acceso abierto estaban a disposición de terceros con varios meses de antelación respecto a la fecha de inicio de las ventas del proyecto. Afirman que, cuando comenzaron las ventas en cada sección, el Fondo informó a los habitantes que Síminn no era el minorista exclusivo y que los demás minoristas podrían vender servicios de Internet a personas que vivieran o trabajaran en la zona. Por otra parte, según las autoridades islandesas, Síminn ofrece acceso de terceros (itinerancia) a sus servicios vocales 2G GSM, mientras que ni en los documentos de licitación ni en el acuerdo se contempla el acceso al por mayor a servicios vocales 3G, ya que el proyecto en cuestión no se refiere a la prestación de servicios vocales 3G.

(68) Asimismo, las autoridades islandesas observan que Síminn ha ofrecido a Vodafone acceso para itinerancia 3G en condiciones de mercado, pero según Síminn, Vodafone ha sido reticente a firmar un acuerdo, ya que actualmente tiene un acuerdo de acceso para itinerancia 3G con Nova. Según las autoridades islandesas, el demandante afirma erróneamente que el acuerdo entre Síminn y el Fondo se limita al acceso para reventa, frente al acceso al por mayor previsto en los documentos de licitación. Por el contrario, Síminn ofrece acceso al por mayor a su red ADSL a todos sus competidores de conformidad con la Decisión n.o 8/2008 de la PTA. Además, las autoridades islandesas subrayan que, como se observa en el informe AM, existe una diferencia fundamental entre el acceso mayorista a la red DSL y a una red de datos 3G. Las autoridades islandesas también hacen referencia a la opinión de AM de que la opción de interconexión al por mayor inalámbrica existente en Islandia es adecuada a efectos de la intervención específica de cobertura de banda ancha islandesa.

(69) Además, las autoridades islandesas sostienen que el proyecto en cuestión y el acuerdo con Síminn no tuvieron ningún efecto, o tuvieron un efecto mínimo, en la competencia y el comercio. Según las autoridades islandesas, nada se ha alegado que indique que Síminn obtuvo una ventaja económica indebida o un efecto perjudicial en la estructura del mercado.

(70) Con arreglo a la información facilitada por las autoridades islandesas, la evolución de las cuotas de mercado durante los últimos años ha tendido a un equilibrio entre las tres principales compañías en el mercado de los servicios móviles. En particular, la cuota de mercado de Síminn descendió del 62 % en 2005 al 40 % en 2011, y la cuota de mercado de Nova se situó en el 24 % en 2011 a partir del 0 % en 2007. La cuota de mercado de Vodafone se redujo del 38 % en 2005 al 30 % en 2011. Esta tendencia continuó en el año 2012, y la cuota de mercado de las tres empresas se acercó aún más, como puede comprobarse en el informe de estadísticas de PTA para el período 2010-2012 (50). Según el informe, la cuota de mercado de Síminn era del 37,4 % a finales de 2012, cuando se calculó el número total de suscripciones, la de Vodafone del 28,9 % y la de Nova había aumentado hasta el 28,3 %.

(71) Las autoridades islandesas también observan que Síminn está y estaba en aquel momento bajo la estricta supervisión de la autoridad de competencia islandesa («ACI») y la PTA. Las autoridades islandesas observan que la sociedad matriz de Síminn, Skipti, llegó a un acuerdo con la ACI el 26 de marzo de 2013, que garantiza que los competidores de Síminn tengan el mismo acceso al sistema de telecomunicaciones básicas de Skipti. Cualquier indicio de falseamiento de la competencia daría lugar a una investigación formal en nombre de las citadas autoridades. Tal falseamiento podría dar lugar a sanciones para Síminn. Según las autoridades islandesas, no hay ninguna investigación pendiente de la ACI o la PTA en relación con el proyecto en cuestión.

(72) Asimismo, las autoridades islandesas observan que el proyecto ha ampliado el mercado para todos los operadores del mercado. A los competidores de Síminn se les ofrece acceso mayorista a la red en igualdad de condiciones. Por tanto, todos los operadores interesados han podido, a partir de la disponibilidad del servicio, ofrecer servicios a los consumidores finales en las mismas condiciones y, según la información proporcionada por Síminn, varios competidores disponen de acceso mayorista para ofrecer servicios ADSL o UMTS a nivel minorista. Las autoridades islandesas también apuntan a la existencia de supuestas inexactitudes en la Decisión de incoación sobre las peticiones del denunciante, Vodafone, de acceso al por mayor y la supuesta denegación de Síminn de conceder este acceso. Según las autoridades islandesas, el hecho es que el acceso solicitado a los transmisores 3G de Síminn, el denominado acceso de itinerancia, no forma parte del proyecto en cuestión. Síminn estaba dispuesta a conceder a Vodafone acceso a los transmisores 3G, pero negó que dicho acceso formara parte del proyecto.

(73) Por último, las autoridades islandesas subrayan que el ambicioso objetivo del proyecto era introducir la banda ancha en zonas rurales específicas de Islandia. Este objetivo se ha alcanzado. Islandia se encuentra en un grupo de élite de naciones que pueden declarar que todas sus residencias permanentes tienen acceso a servicios de banda ancha. Según las autoridades islandesas, debe tenerse en cuenta que el proyecto contemplaba hasta 1 788 edificios, repartidos en una amplia zona rural en Islandia, y que se inició tan solo unos meses después de que Islandia se viera afectada por la mayor crisis económica de su historia. Las autoridades islandesas son plenamente conscientes de sus obligaciones con arreglo a las normas sobre ayudas estatales del Acuerdo EEE y la práctica decisoria en este ámbito (incorporada más tarde en las Directrices sobre banda ancha) y su intención era ajustarse a ellas en cada etapa del proyecto.

(74) En definitiva, las autoridades islandesas concluyen que el efecto general de la medida debe considerarse positivo. La medida está, según las autoridades islandesas, claramente en consonancia con los objetivos del artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE puesto que facilita el desarrollo de determinadas actividades económicas (servicios de banda ancha al por menor y al por mayor) en zonas remotas y rurales de Islandia.

(75) A la luz de todo lo anterior, las autoridades islandesas afirman que la potencial ayuda que entraña la medida es compatible con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE.

5. OBSERVACIONES DE SÍMINN

5.1. Presencia de ayuda estatal

(76) Síminn presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación, así como documentos complementarios, por carta de 20 de diciembre de 2013 (51). Síminn opina que la financiación del despliegue de servicios de banda ancha en cuestión no implicaba ayuda estatal. Según el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, la medida debe cumplir determinadas condiciones a fin de incluir elementos de ayuda estatal. Síminn no considera que todas estas condiciones deban cumplirse, especialmente teniendo en cuenta la falta de ventaja económica para Síminn.

(77) Síminn observa que, en su sentencia Altmark, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea presentó aclaraciones relativas a las condiciones en las que la compensación por servicio público no constituye ayuda estatal al no existir ventajas (52). Síminn sostiene que la medida en cuestión implica la financiación de un servicio público y que se cumplen los cuatro criterios acumulativos de la sentencia Altmark.

(78) De acuerdo con Síminn, el acuerdo en cuestión no confiere ninguna ventaja económica a la empresa más allá de las condiciones de mercado. La utilización de licitaciones públicas competitivas, transparentes y no discriminatorias se ha considerado suficiente para presumir que no se concede ayuda estatal al operador económico seleccionado en el procedimiento, dado que el precio de mercado está garantizado (53). El procedimiento de licitación estableció cuatro criterios de evaluación objetivos. La oferta válida que más puntos obtenga, gana la licitación. Cualquier persona interesada en participar en el procedimiento de licitación puede presentar una oferta. La licitación era tecnológicamente neutra, es decir, estaba abierta a todas las soluciones técnicas, al objeto de no favorecer a ningún operador del mercado. Síminn recibió más puntos y ganó la licitación. Por tanto, se cumplieron los criterios del procedimiento de selección competitivo y la elección de la oferta económicamente más ventajosa. Síminn fue también el licitador que se ofreció a prestar los servicios en cuestión al menor coste para la comunidad.

(79) De acuerdo con Síminn, los cambios introducidos en el ámbito y la compensación del acuerdo eran necesarios para incluir los 670 edificios «blancos» adicionales y la consiguiente compensación. La compensación para los nuevos edificios era el precio unitario medio de la oferta inicial de Síminn. La compensación por los edificios adicionales debe, por tanto, considerarse una ampliación de la oferta inicial, también en condiciones de mercado. En consecuencia, Síminn hace hincapié en que no existía ayuda estatal, dado que los términos generales no eran más favorables a Síminn que los términos de la oferta inicial (54). Por otra parte, según Síminn, el hecho de que la empresa que presentó la oferta más baja y económicamente más ventajosa fuera seleccionada para realizar el proyecto, no implica automáticamente la concesión de una ventaja a una empresa determinada.

(80) De acuerdo con Síminn, el coste unitario medio para Síminn (coste por edificio) es de […] (*1) ISK, mientras que el precio medio unitario recibido por Síminn es de 470 191 ISK. Tal como se indica en la Decisión de incoación, el precio pagado a Síminn después de la ampliación del ámbito seguía siendo considerablemente inferior al ofrecido por otros licitadores, y el precio estimado de antemano por los asesores del Fondo (55). Síminn ha recibido hasta la fecha 836 457 351 ISK, lo que incluye la compensación por los 670 nuevos edificios y la indización de DKK. Vodafone presentó la segunda oferta válida más baja de la licitación por importe de 1 858 339 001 ISK, más del doble de la compensación recibida por Síminn, aun incluyendo la indización de DKK y los edificios adicionales.

(81) Síminn sostiene que la empresa no disfrutó de economías de escala en general de la ampliación del ámbito del proyecto. Si bien pudo haber sido el caso en determinadas zonas, las a menudo dispersas instalaciones y las circunstancias de los edificios «blancos» significan que, globalmente, este no era el caso. Para la mayor parte de la expansión, Síminn tuvo que rediseñar grandes partes del proyecto, aunque algunos de los nuevos edificios se encontraban en las mismas zonas que los edificios de la oferta original, por ejemplo, la reubicación de emisores y antenas. Por tanto, según Síminn, la empresa no obtuvo una ventaja financiera real que la pusiera en una situación más favorable que la de sus competidores (56).

(82) Por otra parte, según Síminn, el hecho de que el coste real del proyecto sea inferior al coste estimado, y que la compensación sea transparente y basada en los costes, pone de manifiesto que las autoridades islandesas incluyeron un mecanismo para evitar la compensación excesiva.

(83) A la vista de los argumentos anteriores, junto con los argumentos presentados por las autoridades islandesas, Síminn considera que la medida no incluye ayuda estatal.

5.2. Compatibilidad de la supuesta ayuda estatal

(84) Si el Órgano considerase que el proyecto debería clasificarse como ayuda estatal, Síminn sostiene que las medidas deben considerarse ayudas compatibles con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE.

(85) Síminn sostiene que el proyecto se concibió de modo que limitase las distorsiones de la competencia, entre otras cosas velando por el acceso al por mayor de terceros. Tal acceso mayorista permite a los terceros proveedores de servicios competir activamente en el mercado, reforzando con ello la oferta y la competencia en las zonas afectadas por la medida y evitando, al mismo tiempo, la creación de servicios regionales monopolísticos. La red de banda ancha se ha concebido para ser neutra, abierta y a disposición de todos los operadores interesados para el acceso al por mayor en igualdad de condiciones.

(86) Según Síminn, existe una clara obligación en el acuerdo de que sus competidores deberán tener acceso a la infraestructura, y por consiguiente, se ha proporcionado acceso al por mayor desde el inicio del proyecto (57). De acuerdo con Síminn, se decidió utilizar el modelo de acceso ADSL, denominado «acceso de flujo de bits en redes fijas», para el acceso mayorista ADSL, así como referencia para un modelo de acceso 3G, porque en ese momento no había un modelo de referencia para 3G. Síminn señala que se han seguido las directrices de la PTA por lo que se refiere al acceso ADSL. Para explicar con más detalle las cuestiones técnicas relacionadas con el acceso al por mayor, Síminn presentó el citado informe AM (58). Según el informe AM, existe una diferencia fundamental entre el acceso mayorista a una red DSL y a una red de datos 3G. Por otra parte, según el informe AM, la opción de interconexión inalámbrica al por mayor existente en Islandia es adecuada a efectos de la intervención específica de cobertura de banda ancha. El informe AM también hace referencia al hecho de que se utilizó la misma solución técnica para el acceso 3G al por mayor en un proyecto similar y simultáneo de banda ancha en Irlanda, que fue aprobado por la Comisión Europea (59).

(87) De acuerdo con Síminn, el denunciante ha alegado falsamente haber solicitado en repetidas ocasiones un acceso mayorista a la red sin éxito y que ello ha dado a Síminn una significativa ventaja al ser el primero. Síminn subraya que Vodafone solo solicitó acceso a la itinerancia 3G a los transmisores de Síminn a fin de proporcionar comunicaciones móviles 3G, lo que no tiene ninguna relación con el proyecto en cuestión. De acuerdo con Síminn, esta ha ofrecido a Vodafone acceso a la itinerancia 3G en condiciones de mercado, pero Vodafone no ha querido firmar un acuerdo. No obstante, según Síminn, Vodafone no ha solicitado acceso al por mayor ni al por menor a servicios de Internet de alta velocidad, vía UMTS, ADSL y satélite, para las zonas afectadas por el proyecto.

(88) Síminn sostiene que el proyecto en cuestión no tuvo ningún efecto o tuvo un efecto mínimo en la competencia y el comercio. Según Síminn, en este caso no ha presentado nada que indique que la empresa obtuvo una ventaja económica indebida o que el acuerdo tuvo efectos perjudiciales sobre la estructura del mercado.

(89) Síminn observa que el proyecto solo afecta a las empresas y personas que viven en las zonas afectadas. Los edificios están repartidos por todo el país y no deben considerarse un mercado especial. Por el contrario, forman una parte del conjunto del mercado de banda ancha islandés. Hay más de 109 000 conexiones a Internet de alta velocidad en Islandia. El proyecto se refiere al despliegue de servicios de banda ancha en zonas rurales de Islandia para un total de 1 788 edificios. De ellos, 1 050 tienen suscripción a servicios de banda ancha, de los cuales 559 se ofrecen a través de UMTS. Por consiguiente, el proyecto solo afecta a un 0,96 % del mercado de referencia y los 559 edificios conectados por UMTS solo al 0,51 %.

(90) Además, Síminn señala que estaba y sigue estando bajo la estricta supervisión de la ACI y la PTA. Síminn, Skipti, su sociedad matriz y Míla, también filial de Skipti, llegaron a un acuerdo con la ACI el 8 de marzo de 2013, seguido por la decisión de la ACI n.o 6/2013, publicada el 26 de marzo de 2013, que garantiza que los competidores de Síminn y Míla disponen del mismo acceso a las redes de telecomunicaciones fijas básicas de las filiales de Skipti. Los indicios de falseamiento de la competencia por parte de Síminn conducirían por tanto a una investigación formal en nombre de las citadas autoridades.

(91) A la luz de las consideraciones anteriores, Síminn concluye que el efecto general de la medida debe considerarse positivo. La medida está claramente en consonancia con los objetivos del artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE puesto que facilita el desarrollo de determinadas actividades económicas (servicios de banda ancha al por menor y al por mayor) en zonas remotas y rurales de Islandia. Síminn considera que el proyecto fue diseñado de forma que se minimice cualquier posible ayuda estatal implicada y el falseamiento de la competencia. Como consecuencia de ello, si el Órgano considerase que la medida incluye ayuda estatal, Síminn alega que la potencial ayuda es compatible con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE.

6. OBSERVACIONES DEL DENUNCIANTE (VODAFONE)

(92) Por carta de 23 de diciembre de 2013, el Órgano recibió observaciones y otros documentos de Vodafone (60). Según el denunciante, el Fondo concedió ayuda estatal ilegal a Síminn mediante el acuerdo concluido entre las dos partes. El denunciante sostiene que el procedimiento de licitación fue defectuoso puesto que se realizaron modificaciones significativas en el acuerdo final entre Síminn y el Fondo, a instancias de Síminn, que fueron muy favorables para la empresa.

(93) Según el denunciante, la ayuda estatal no puede excluirse en este caso por el mero hecho de que la oferta de Síminn fuera significativamente más baja que las ofertas presentadas por otras partes. En primer lugar, está claro que otros licitadores no tuvieron la oportunidad de presentar nuevas ofertas después de la revisión del proyecto. En segundo lugar, es evidente que, debido al importante aumento de los pagos como consecuencia de los cambios realizados, no puede excluirse que las empresas competidoras podrían haber presentado ofertas más bajas para el proyecto modificado.

(94) El denunciante sostiene que el acceso exigido por el acuerdo final se limitaba al acceso para reventa, en oposición al acceso al por mayor previsto originalmente en los documentos de licitación (61). El denunciante afirma haber solicitado reiteradamente, sin éxito, acceso mayorista a la red (62). Además, el denunciante señala que las respuestas sobre el requisito de acceso recibidas del Fondo han sido inadecuadas. Según el denunciante, esto ha dado lugar a un falseamiento inaceptable de la competencia y ha concedido a Síminn una considerable ventaja al ser el primero en el mercado de referencia.

(95) Según el denunciante, nada impide a Síminn ofrecer acceso de itinerancia a la red UMTS. Existen tres opciones generales para ofrecer acceso al por mayor basadas en las normas de la red GSM y más tarde UMTS/3G, es decir, acceso al por menor, acceso de itinerancia al por mayor y acceso a red virtual.

(96) El denunciante señala que Síminn no ha explicado cómo se pondría en riesgo el servicio si la empresa facilitara acceso de itinerancia a sus redes UMTS/3G. Según el denunciante, Síminn no produce sus equipos finales, que fabrican varios productores por todo el mundo y pueden utilizar y adquirir todos los agentes del mercado. No es relevante en lo que se refiere a la calidad del servicio que se incluya una tarjeta SIM de Síminn o de Vodafone o de cualquier otra empresa de telecomunicaciones. Según el denunciante, la calidad es la misma.

(97) Vodafone señala que ha presentado varias solicitudes a Síminn para acceder a la red UMTS financiada por el Fondo de Telecomunicaciones. No fue hasta septiembre de 2010 cuando Síminn, tras varias reuniones y cartas oficiales, ofreció a Vodafone acceso de itinerancia a la red UMTS. Sin embargo, el acceso ofrecido lo fue en tales términos que habría sido más viable para Vodafone construir su propia red en la zona cubierta por el programa. Según la oferta, se ofreció a Vodafone que pagara una tasa anual de 1 500 000 ISK para cada uno de los emisores a los que solicitó acceso.

(98) Por otra parte, según el demandante, no está claro si las ubicaciones adicionales darían lugar a un aumento significativo de los costes laborales. La justificación de los pagos más elevados puede, por tanto, no estar basada únicamente en el aumento de las ubicaciones. A este respecto, también hay que tener en cuenta que las modificaciones del acuerdo estipulaban un período de despliegue más largo, de 12 a 18 meses. Los cambios en el período de despliegue supondrían, en sí, una oportunidad para racionalizar la utilización de personal en el proyecto, lo que a su vez, según el denunciante, disminuiría los costes laborales. Por otra parte, el demandante sostiene que las modificaciones en las disposiciones sobre sanciones sugieren una reducción de las cargas que normalmente deberían correr por cuenta de una empresa.

(99) El denunciante también señala que el artículo 12 de los documentos de licitación estipulaba la constitución de una garantía bancaria para demandas por responsabilidad objetiva. El artículo 13 del acuerdo, sin embargo, no establece tal garantía, aludiendo únicamente a la responsabilidad de Síminn con arreglo a las normas generales de responsabilidad civil. Este cambio también apunta a una reducción de las cargas que normalmente recaen sobre una empresa. Así pues, deben evaluarse los beneficios de no hacer frente a una garantía bancaria, es decir, al coste de la constitución de tal garantía en el otoño de 2008.

(100) El denunciante subraya que el acuerdo ha dado lugar a un falseamiento de la competencia en el mercado significativa, continua y permanente. Según el denunciante, la medida afecta no solo a la competencia en las zonas rurales de Islandia, sino que surte efectos en todo el mercado, ya que uno de los criterios que los clientes utilizan a la hora de elegir un operador de telecomunicaciones es el alcance de la red y del servicio. A este respecto cabe señalar que Síminn anuncia la empresa como la empresa con una red más amplia de conexiones en Islandia.

(101) A la luz de las consideraciones anteriores, el denunciante alega que se cumplen todas las condiciones para que la medida constituya una ayuda de Estado de conformidad con el primer apartado del artículo 61 del Acuerdo EEE. Además, el denunciante alega que la supuesta medida de ayuda no puede acogerse a ninguna de las exenciones pertinentes, y por tanto debe considerarse incompatible con el Acuerdo EEE.

7. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

7.1. Hringiðan ehf.

(102) Hringiðan aportó sus observaciones sobre la Decisión de incoación por carta de 18 de julio de 2013 (63). En sus observaciones, Hringiðan destaca los cambios introducidos en el acuerdo entre Síminn y el Fondo a partir de los documentos de licitación publicados por el STC en febrero de 2008. Por ejemplo, Hringiðan observa que en los documentos de licitación se establece una velocidad de acceso de 2 Mb/s o más, pero en el acuerdo no se concreta qué constituye acceso de alta velocidad. Hringiðan cita también otros cambios en el acuerdo, como el periodo de construcción más largo, la expansión de la zona de despliegue, el incremento de los pagos y la indización de la moneda de pago, en lugar del índice de precios al consumo.

(103) Además, Hringiðan sostiene que Síminn no estaba obligada a aportar una garantía bancaria para demandas de responsabilidad, a pesar de la clara obligación que figura en el artículo 12 de los documentos de licitación (64). Según Hringiðan, a raíz de la crisis económica de Islandia, ningún banco pudo proporcionar suficientes garantías bancarias a las empresas privadas para cumplir los criterios de licitación impuestos por el STC. Por tanto, según Hringiðan, parece que Síminn fue incapaz de proporcionar una garantía bancaria vinculante en el marco del procedimiento de licitación, y que la garantía que aportó, en consecuencia, no era vinculante para el banco que la emitió.

(104) Según Hringiðan, dichos cambios son favorables a Síminn, y por consiguiente el acuerdo constituye una ayuda estatal que es incompatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE.

7.2. Nova ehf.

(105) Nova presentó observaciones al Órgano mediante carta de 18 de diciembre de 2013 (65). Según Nova, la medida en cuestión no supera la prueba de sopesamiento puesto que no existe una obligación de acceso mayorista clara y efectiva con principios de fijación de precios claramente definidos. Según Nova, ello otorga a Síminn una ventaja desproporcionada que provoca falseamientos de la competencia.

(106) Nova destaca que la obligación de conceder a terceros un acceso mayorista efectivo a una infraestructura de banda ancha subvencionada es un componente necesario de cualquier medida estatal que financie la construcción de una nueva infraestructura de banda ancha. Para evitar el falseamiento de la competencia en los mercados de telecomunicaciones cuando existe ayuda estatal, debe concederse un acceso mayorista efectivo a los operadores terceros de manera tecnológicamente neutra y razonablemente adaptada a sus necesidades de acceso.

(107) Según Nova, los términos del acuerdo fueron modificados a partir de los documentos de licitación y Síminn estaba obligada únicamente a facilitar acceso mayorista limitado a la red ADSL, y el acceso obligatorio a la red UMTS/3G se limitó únicamente al acceso para reventa. Según Nova, ni las autoridades islandesas ni Síminn han facilitado explicaciones de por qué es técnicamente necesario para Síminn tener acceso completo y el control de la red UMTS para ofrecer los niveles de calidad y servicio prescritos, razón por la cual solo proporciona acceso para reventa.

(108) Según Nova, la falta de una clara obligación de proporcionar acceso mayorista efectivo confiere a Síminn una ventaja competitiva con respecto a la parte de la red 3G que se construyó de conformidad con el acuerdo. También ofrece a Síminn una ventaja competitiva en el mercado minorista en su conjunto debido al aumento general de la cobertura de las redes móviles de Síminn. Esto permite a Síminn construir una base de clientes de usuarios finales y aumentar las cuotas de mercado sin competencia efectiva por parte de operadores terceros. Por otra parte, aun suponiendo que Nova obtuviese acceso para reventa a la red UMTS/3G, Nova no podría diferenciar sus servicios minoristas en términos de precio o características de servicio de lo que ofrece Síminn.

(109) Según Nova, en varias ocasiones solicitó acceso mayorista a la red 3G de Síminn sin lograrlo. Por tanto, según Nova, Síminn nunca tuvo voluntad de proporcionar a Nova un acceso razonable a la red.

(110) Además, Nova observa que nada en sus conversaciones con Síminn sugería que el acceso mayorista a la red sería técnicamente difícil o imposible. En opinión de Nova, esto parece indicar que la mencionada necesidad técnica para Síminn de tener pleno acceso y control de la red UMTS para proporcionar el nivel de servicio y de calidad establecidos no puede ser racionalizada.

(111) A la luz de las consideraciones anteriores, Nova sostiene que se ha proporcionado a Síminn una ventaja desleal que falsea la competencia y es contraria al artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

8. RESPUESTAS DE LAS AUTORIDADES ISLANDESAS A LAS OBSERVACIONES DEL DENUNCIANTE Y DE LAS PARTES INTERESADAS

8.1. Respuesta a las observaciones recibidas del denunciante (Vodafone)

(112) Las autoridades islandesas presentaron sus comentarios y observaciones a los comentarios del denunciante y de los terceros interesados por carta de 28 de febrero de 2014 (66). Las autoridades islandesas consideran altamente improbable que el incremento del ámbito de aplicación del proyecto hubiera dado lugar a una menor oferta de Vodafone o de otras empresas competidoras. Como se indica en el considerando 18, Vodafone presentó dos ofertas para la conexión de los 1 118 edificios originalmente identificados en los documentos de licitación. La primera oferta de Vodafone ascendía a cerca de 2 200 millones ISK y la segunda oferta a aproximadamente 1 800 millones ISK. La oferta original de Síminn, sin embargo, ascendió a 379 millones ISK, lo que se tradujo en un precio ajustado de alrededor de 606 millones ISK para el ámbito final de 1 788 edificios, es decir, incluidos los 670 edificios adicionales. Según las autoridades islandesas, es lógico pensar que un ajuste de la oferta de Vodafone habría sido considerablemente superior a la oferta original, habida cuenta de la ampliación del alcance y el coste del equipo.

(113) Según las autoridades islandesas, la alegación de los denunciantes de que los emplazamientos adicionales no conllevan necesariamente un aumento del coste es infundada. Síminn ha confirmado a las autoridades islandesas que los emplazamientos adicionales aumentaron el coste del proyecto. El aumento de los costes se debió al hecho de que los emplazamientos adicionales se encontraban en lugares geográficamente diferentes de los originales y se extendían por zonas muy amplias de Islandia.

(114) Las autoridades islandesas reiteran que la finalidad prevista del proyecto en cuestión no era ofrecer servicios móviles de voz o de datos móviles, es decir, servicios de itinerancia 3G, que nunca se previó que formaran parte del proyecto en ningún momento. De lo anterior se desprende que los documentos de licitación no requerían ninguna forma de acceso de itinerancia como parte de la solución proporcionada. El acuerdo con Síminn no modificó esto de ninguna forma. Los problemas técnicos asociados a ofrecer acceso de itinerancia carecen, pues, de pertinencia para este proyecto concreto, pues el acceso de itinerancia móvil nunca formó parte del proyecto. Las autoridades islandesas subrayan que el «criterio de acceso al por mayor explícito de la oferta» no fue suprimido y se refleja en el acuerdo con Síminn. No obstante, se utilizan diferentes métodos para la aplicación del acceso al por mayor en función de las tecnologías utilizadas en el proyecto, es decir, ADSL o UMTS/3G. Por consiguiente, en opinión de las autoridades islandesas, todo el problema del acceso al por mayor en general parece basarse en el malentendido fundamental de que el acceso de itinerancia debía formar parte del proyecto.

(115) Por lo que respecta a la metodología del precio unitario medio, las autoridades islandesas observan que se basa en el capítulo 2.3.4 de los documentos de licitación, titulado «Nuevas conexiones y obligación de conexión». Este capítulo obliga específicamente a utilizar el método del precio medio al evaluar el coste de las nuevas instalaciones que se añaden al proyecto. Según las autoridades islandesas, este enfoque está igualmente en consonancia con la práctica reconocida en el Derecho contractual islandés.

(116) Por último, según las autoridades islandesas, el Fondo recibió una garantía bancaria plenamente válida de New Kaupþing Bank (ahora Arion Bank hf.), con fecha de 17 de febrero de 2009, que se incluye como anexo en el acuerdo final.

8.2. Respuesta a los comentarios recibidos de Hringiðan ehf.

(117) Las autoridades islandesas rechazan las alegaciones formuladas por Hringiðan relativas tanto a la existencia de ayuda estatal como a la supuesta ayuda estatal incompatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE. Las autoridades islandesas también han identificado varios errores de hecho en la presentación de Hringiðan y consideran que es necesario abordarlos.

(118) Sobre la cuestión de las garantías bancarias, las autoridades islandesas opinan que la declaración que les proporcionó el Glitnir Bank en nombre de Hringiðan no era suficiente, ya que solo declaraba que el Glitnir Bank estaba «dispuesto a considerar la constitución de una garantía», mientras que Síminn logró obtener una garantía válida del banco New Kaupþing. La garantía aportada por Síminn indicaba que el banco New Kaupþing estaba dispuesto a «proporcionar una garantía bancaria para el proyecto». Las autoridades islandesas también observan que el documento facilitado por Hringiðan se presentó mucho después de que hubiera expirado un plazo ampliado.

(119) Las autoridades islandesas subrayan que la oferta hecha por Hringiðan para el ámbito inicial de 1 119 edificios era sustancialmente mayor que la oferta seleccionada, 1 297 257 098 ISK en comparación con la oferta de Síminn que era de 379 000 000 ISK. Además, las autoridades islandesas observan que la cantidad final acordada entre las autoridades islandesas y Síminn después de haberse incrementado el ámbito del proyecto sigue siendo inferior a la oferta presentada por Hringiðan.

8.3. Respuesta a los comentarios recibidos de Nova ehf.

(120) Según las autoridades islandesas, el acuerdo establece claramente el porcentaje de descuento al por mayor mínimo que Síminn debe ofrecer a otros proveedores de servicios. Síminn es no obstante libre para negociar tipos de descuento más elevados. Las autoridades islandesas reiteran que el acceso de itinerancia a la parte UMTS/3G de la red no forma parte del proyecto y, por consiguiente, el acceso al por mayor al proyecto no incluye el acceso de itinerancia. Los resultados de las negociaciones previas entre Síminn y Nova sobre el acceso de itinerancia quedan por tanto fuera del ámbito del proyecto.

(121) Además, las autoridades islandesas están totalmente en desacuerdo con la afirmación de Nova de que las respuestas del Fondo de 23 de julio de 2009 eran insuficientes y se limitaban a desmentir las cuestiones subyacentes. Según las autoridades islandesas, la respuesta del Fondo es bastante clara por lo que respecta a la itinerancia móvil 3G, que parece ser la principal cuestión subyacente de la denuncia y de las posteriores respuestas de los operadores del mercado. La respuesta afirma: «El presente contrato no cubre los servicios vocales móviles 3G ni los servicios móviles de banda ancha en los edificios identificados ni en la zona circundante. El servicio contratado se presta, en realidad, desde un puerto de enrutador dentro de las paredes de las viviendas o lugares de trabajo. Otros servicios que ofrezcan o puedan ofrecer los vendedores de transmisores 3G quedan fuera del ámbito del contrato.».

II. EVALUACIÓN

1. PRESENCIA DE AYUDA ESTATAL

(122) El artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE establece lo siguiente: «Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de las CE, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»

(123) Esto implica que una medida constituirá ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE cuando concurran las siguientes condiciones: la medida: i) es acordada por el Estado o mediante fondos estatales, ii) confiere una ventaja económica selectiva a su beneficiario, iii) es susceptible de tener un impacto sobre el comercio entre las Partes contratantes y falsear la competencia.

(124) En las secciones siguientes se evaluará la financiación estatal del citado proyecto a la luz de estos criterios.

1.1. Presencia de recursos estatales

(125) El artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE establece que para que una medida se considere una ayuda estatal es necesario que la haya otorgado el Estado o se haya otorgado mediante fondos estatales.

(126) El Estado, a efectos del artículo 61, apartado 1, abarca todos los organismos de la Administración del Estado, desde la Administración central hasta el ayuntamiento o el nivel administrativo más bajo, así como los organismos y empresas públicas (67).

(127) El Fondo está, según lo descrito anteriormente, creado por ley y es propiedad del Estado islandés, que le asigna recursos a través del presupuesto anual del Estado. Por tanto, se cumple el primer criterio del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

1.2. Empresa

(128) Para constituir ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, la medida debe conferir una ventaja económica a una empresa. Las empresas son entidades que ejercen una actividad económica, independientemente de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (68). Las actividades económicas son actividades consistentes en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (69).

(129) Síminn es el mayor operador de telecomunicaciones de Islandia, y ofrece servicios de telefonía fija, móvil, Internet y televisión en el mercado islandés. Por ello está claro que cualquier ayuda implicada en el acuerdo entre Síminn y el Fondo se ha concedido a una empresa.

1.3. Favorecer a determinadas empresas o producciones

(130) En primer lugar, la medida de ayuda debe proporcionar a la empresa beneficiaria una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (70). Una medida de ayuda estatal puede adoptar diferentes formas, y debe evaluarse en función de sus efectos (71). La forma más común de esa ventaja es la concesión de una subvención, es decir, un pago en metálico o en especie concedido en apoyo de una empresa, distinto del pago por el comprador o consumidor de los productos o servicios que produce (72).

(131) En el caso que nos ocupa, la financiación del proyecto por parte de los poderes públicos ha proporcionado una ventaja económica al proveedor adjudicatario de la red que en condiciones normales habría cubierto su presupuesto, y ha permitido al operador seleccionado proporcionar una red de banda ancha en condiciones que, de otro modo, no estarían disponibles en el mercado. Además, no puede excluirse que el apoyo financiero ha permitido a Síminn, como licitador seleccionado, realizar sus actividades comerciales con respecto a la red en condiciones que no habrían existido en ausencia de la medida (73).

(132) Aunque un procedimiento de licitación competitiva tiende a reducir el importe de la ayuda financiera necesaria y evitar beneficios excesivos, la ayuda permitirá al operador ofrecer servicios de extremo a extremo, en principio a precios más bajos que si hubiera tenido que hacerse cargo de todos los costes, y de esta forma atraer más clientes que en condiciones normales de mercado. El operador seleccionado también adquirirá la propiedad de la red, así como de otros activos materiales e inmateriales con cargo a los fondos estatales (por ejemplo, equipos, relaciones con los clientes), incluso una vez transcurrido el ciclo de vida de los proyectos. En vista de lo anterior, es evidente que se ha concedido una ventaja económica al operador seleccionado (74).

(133) Por otra parte, el Órgano observa que la medida tiene por objeto mejorar la prestación de los servicios existentes de banda ancha a usuarios residenciales y a usuarios empresariales en las zonas en cuestión. Considerando que los usuarios residenciales no están sujetos a las normas sobre ayudas estatales, las empresas de las zonas afectadas se beneficiarán en última instancia de la mejora de la cobertura de los servicios de banda ancha en comparación con el servicio que se ofrecería sobre una base puramente comercial.

(134) En segundo lugar, la medida de ayuda debe ser selectiva en el sentido de favorecer a «determinadas empresas o producciones». La financiación pública de la red de banda ancha en las zonas rurales de Islandia se concedió a Síminn, como adjudicataria. Puesto que Síminn es el único beneficiario de los fondos estatales, el Órgano concluye que la medida es selectiva.

1.4. Falseamiento de la competencia e incidencia en el comercio entre las Partes Contratantes

(135) Para que la medida sea considerada una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, debe poder falsear la competencia y afectar a los intercambios entre las Partes contratantes del mismo.

(136) Según reiterada jurisprudencia, no es necesario demostrar que la ayuda tenga un efecto real en el comercio entre las Partes Contratantes del Acuerdo EEE y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si la ayuda puede afectar a ese comercio y falsear la competencia (75). Por otra parte, no es necesario que el propio beneficiario de la ayuda participe en los intercambios comerciales dentro del EEE. Incluso una subvención pública concedida a una empresa que presta únicamente servicios de transporte local o regional y que no presta servicios de transporte fuera de su Estado de origen puede, no obstante, tener una incidencia en el comercio si dicha actividad interior puede verse aumentada o mantenida como resultado de la ayuda, con la consecuencia de que se reducen las oportunidades de las empresas establecidas en otras Partes Contratantes (76).

(137) La participación pública en el despliegue de infraestructura para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas altera las condiciones de mercado existentes al reforzar la posición del proveedor adjudicatario de la red frente a sus competidores.

(138) El beneficiario de la medida participará activamente en el despliegue de una infraestructura de red de banda ancha en un mercado en el que pueden introducirse directamente o a través de la participación financiera participantes de otros Estados del EEE. En general, los mercados de servicios de comunicaciones electrónicas (incluidos los mercados mayoristas y minoristas de banda ancha) están abiertos a la competencia entre operadores y proveedores de servicios de todo el EEE.

(139) Por tanto, el Órgano concluye que la medida puede falsear la competencia y afectar al comercio dentro del EEE.

1.5. Financiación de un servicio público y la «sentencia Altmark»

(140) Las autoridades islandesas y Síminn opinan que la aportación se puede calificar de financiación de un servicio público; que se cumplen los cuatro criterios acumulativos de la sentencia Altmark y que, por tal motivo, la medida no constituye ayuda estatal.

(141) La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark aportó algunas precisiones relativas a las condiciones en las que la compensación por servicio público no constituye ayuda estatal al no existir ventajas (77). No obstante, para que a tal compensación no se le aplique la calificación de ayuda estatal en un determinado asunto, deben cumplirse cuatro condiciones principales, conocidas como criterios Altmark (78).

(142) Los cuatro criterios acumulativos de la sentencia Altmark son: i) al beneficiario de un mecanismo de financiación pública de un SIEG se le debe haber encomendado formalmente la prestación y ejecución de un SIEG, cuyas obligaciones deben estar claramente definidas, ii) los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que ésta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras, iii) la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de un SIEG, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable relativo a la ejecución de estas obligaciones, y iv) cuando no se elija al beneficiario mediante un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación concedida debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media bien gestionada habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable.

(143) Los Estados AELC del EEE tienen, en general, una amplia facultad de apreciación en cuanto a la definición de un SIEG, siguiendo la jurisprudencia pertinente que establece los principios generales que deben respetarse (79). El suministro de una adecuada cobertura de banda ancha a todos los ciudadanos en zonas donde no hay otros operadores que presten, o vayan a prestar, tales servicios en un futuro próximo, bien podría calificarse de SIEG (80). En principio, la compensación por servicio público podría concederse a una empresa encargada de la construcción y explotación de una red de banda ancha. Según el apartado 16 de las Directrices sobre banda ancha, este puede ser el caso cuando pueda demostrarse que los inversores privados podrán no estar en condiciones en un futuro próximo (un período de tres años) de ofrecer una cobertura adecuada de banda ancha a todos los ciudadanos o usuarios, dejando a una parte considerable de la población desconectada. Por consiguiente, una red financiada con fondos públicos implantada en zonas «blancas» para todos los usuarios potenciales, empresas o particulares, podrá ser financiada mediante compensaciones de servicio público. Sin embargo, ha de cumplirse una serie de condiciones, en particular las expuestas en los apartados 17 a 23 de las Directrices sobre banda ancha.

(144) Las autoridades islandesas han indicado las razones por las que el despliegue de una red de banda ancha en zonas rurales que no dispongan de inversión privada debe ser financiado por el Estado en interés económico general. Tras consultar a las partes interesadas mediante un ejercicio de cartografía y análisis de la cobertura, se estableció que los edificios en cuestión no estarían cubiertos por la infraestructura de Internet de alta velocidad en condiciones de mercado en los próximos tres años. Las autoridades islandesas han subrayado los motivos por los que consideran importante evitar una «brecha digital» entre las zonas urbanas y rurales.

(145) Las condiciones económicas del suministro de banda ancha son tales que al mercado no siempre le resultará rentable invertir en todas las zonas. Debido a los aspectos económicos de la densidad demográfica, generalmente es más rentable desplegar redes de banda ancha en los lugares donde la demanda potencial es mayor y está concentrada, es decir, en zonas densamente pobladas. Debido a los elevados costes fijos de inversión, los costes unitarios se incrementan fuertemente al descender la densidad de población. Como resultado, las redes de banda ancha tienden a cubrir de forma rentable solo una parte de la población. La lejanía, como por ejemplo las mayores distancias de las infraestructuras de telecomunicaciones, también podrían aumentar significativamente los costes de inversión necesarios para desplegar redes de banda ancha adecuadas (81).

(146) Normalmente, estas regiones insuficientemente cubiertas son zonas rurales con baja densidad de población en las que los proveedores comerciales no tienen incentivos económicos para invertir en redes de comunicaciones electrónicas para ofrecer servicios de banda ancha adecuados. Esto puede dar lugar a una «brecha digital» entre las zonas que tienen acceso a unos servicios de banda ancha adecuados y las que no. Por consiguiente, es en interés económico general declarado que los Estados del EEE puedan utilizar fondos públicos para permitir la conectividad en zonas que, de lo contrario, no podrían tener acceso a Internet de alta velocidad, ni en la actualidad ni en un futuro próximo (82).

(147) Las autoridades islandesas han demostrado la necesidad de su intervención. Tal como se describe en el capítulo 2.1.2 de la parte I, las autoridades han confirmado que existe una grave falta de cobertura de banda ancha de alta velocidad en las zonas en cuestión. Por otra parte, el análisis de la cartografía y la cobertura no pone de manifiesto planes de inversión para conectar los edificios en un futuro próximo en vista de su escaso atractivo comercial para los operadores privados, dado que estaban todos ellos ubicados en zonas escasamente pobladas.

(148) Además, Síminn parece haber recibido un claro mandato, por medio del acuerdo, que, con arreglo a las Directrices del Órgano sobre la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general (el «Marco SIEG del Órgano»), puede considerarse como el acto de atribución (83). De acuerdo con el mandato de Síminn, la infraestructura de banda ancha que debe desplegarse deberá ofrecer conectividad universal a todos los usuarios de una zona determinada. La red y el servicio debían extenderse a todos los hogares en los que al menos una persona estuviera registrada y residiera todo el año, y a las empresas que estuvieran en funcionamiento durante todo el año.

(149) Por otra parte, de conformidad con los apartados 19 a 20 de las Directrices sobre banda ancha, la red financiada con fondos públicos sería construida de forma que permitiera el acceso de otros PSI en régimen mayorista. Los PSI debían estar en condiciones de adquirir a petición el servicio básico a Síminn a precios al por mayor, y se les debía permitir prestar servicios a través de la red a sus clientes minoristas. El acceso debía concederse por medios adecuados y a todos los PSI debía concedérseles igual servicio e igual acceso a la red, independientemente de su conexión con el vendedor. Síminn, por tanto, no puede denegar el acceso a la infraestructura por razones discrecionales o discriminatorias. Por otra parte, la atribución y la ayuda solo cubren el despliegue de una red y la prestación de los servicios de acceso mayorista correspondientes, sin incluir servicios de comunicaciones minoristas.

(150) Sin embargo, el hecho de que la compensación por los 670 edificios que se añadieron al proyecto tras la retirada de WBS del mercado se decidiera después de que Síminn hubiera ganado la licitación plantea problemas en relación con el resto de los criterios Altmark. Los parámetros para el cálculo de la compensación por las unidades adicionales no se establecieron de forma objetiva y transparente de antemano, sino que, como han confirmado las autoridades islandesas, se determinaron tras el procedimiento de contratación pública, teniendo en cuenta el precio medio unitario de la oferta original de Síminn.

(151) Por tanto, aun cuando Síminn fue elegida como proveedor de servicios con arreglo a una licitación pública, solo la compensación por los 1 118 primeros edificios se basó en el proceso de contratación pública. La compensación por los 670 edificios adicionales se determinó después de que Síminn hubiera ganado la licitación. El Órgano tampoco ha recibido ninguna información que indique que las autoridades islandesas llevaron a cabo un ejercicio de evaluación comparativa con una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada, en relación a los costes en los que se pueda incurrir para la construcción y el funcionamiento de la red de banda ancha para los edificios adicionales.

(152) A la luz de lo anterior, el Órgano concluye que la medida en cuestión no cumple todas las condiciones de la sentencia Altmark.

1.6. Conclusión respecto de la existencia de ayuda estatal

(153) Con referencia a las anteriores consideraciones, el Órgano concluye que la medida en cuestión contiene elementos de ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE. A la vista de lo que precede, es por tanto necesario examinar si la medida puede considerarse compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE.

2. REQUISITOS DE PROCEDIMIENTO

(154) Con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3, «el Órgano de Vigilancia de la AELC deberá ser informado, con suficiente antelación para que pueda presentar sus comentarios, de cualquier plan para conceder o modificar una ayuda... El Estado interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.».

(155) Las autoridades islandesas no notificaron la medida de ayuda al Órgano. Además, las autoridades islandesas, mediante la licitación y financiación del despliegue de la banda ancha en las zonas rurales, aplicaron dichas medidas antes de que el Órgano haya adoptado una decisión definitiva. Por tanto, el Órgano concluye que las autoridades islandesas no han respetado sus obligaciones con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3. La concesión de cualquier ayuda debe, por consiguiente, considerarse ilegal.

3. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

3.1. Introducción

(156) Las medidas de ayuda contempladas en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, son generalmente incompatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE, a menos que puedan acogerse a alguna de las excepciones previstas en el artículo 61, apartados 2 o 3, o en el artículo 59, apartado 2, del Acuerdo EEE y sean necesarias, proporcionadas y no provoquen falseamientos indebidos de la competencia. Las autoridades islandesas alegan que cualquier ayuda prevista en el acuerdo entre el Fondo y Síminn es compatible con el artículo 61, apartado 3, del Acuerdo EEE.

(157) De conformidad con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE, «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas» pueden considerarse compatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en el EEE de forma contraria al interés común.

(158) Las Directrices sobre banda ancha del Órgano actualmente aplicables contienen una interpretación detallada del artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE por lo que se refiere a este sector (84). Las anteriores Directrices sobre la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha («las Directrices de 2010») se adoptaron por primera vez el 3 de febrero de 2010 y, por tanto, no estaban en vigor en el momento en que Síminn y el Fondo celebraron el acuerdo. Sin embargo, las Directrices sobre banda ancha se basan en la jurisprudencia existente y en la práctica decisoria de la Comisión Europea (85). Así pues, el Órgano no aplicará las Directrices sobre banda ancha directamente sino que evaluará el acuerdo a la luz de los principios fundamentales en materia de ayudas estatales a la infraestructura de banda ancha que se exponen en las citadas Directrices, y de la jurisprudencia y práctica decisoria que existía en el momento de la firma del acuerdo y que ha continuado en casos más recientes.

3.2. Distinción entre zonas «blancas», «grises» y «negras» en las redes de banda ancha básica

(159) Con arreglo a las Directrices sobre banda ancha, con el fin de llevar a cabo una evaluación de la compatibilidad de la financiación pública de los proyectos de banda ancha, la región en la que se desplegará la nueva red de banda ancha debe definirse como zona negra, gris o blanca (86).

(160) Las zonas «blancas» son zonas en las que no existe infraestructura de banda ancha y es poco probable que este tipo de infraestructura se desarrolle en un futuro próximo. Por tanto, el Órgano acepta que al aportar apoyo financiero para la prestación de servicios de banda ancha en zonas en las que no están disponibles actualmente, los Estados de la AELC persiguen objetivos de verdadera cohesión y desarrollo económico y, por tanto, probablemente su intervención sea acorde con el interés común, siempre que se cumplan las condiciones que se recogen en la sección 3.3.

(161) Las zonas «grises» son aquellas en las que está presente un operador de red y es poco probable que se desarrolle otra red en un futuro próximo. La mera existencia de un operador de red no implica necesariamente que no haya una deficiencia del mercado o un problema de cohesión. Si este operador dispone de poder de mercado (monopolio), puede ofrecer a los ciudadanos una combinación de calidad de servicio y precios que no sea óptima. Determinadas categorías de usuarios pueden no estar adecuadamente servidos o, a falta de tarifas de acceso mayorista reguladas, los precios al por menor pueden ser superiores a los aplicados por los mismos servicios ofrecidos en zonas o