AYUDAS DE ESTADO (95-010 Noruega) (98/C 38/06)

Comunicación del Órgano de Vigilancia de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) de conformidad con el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, dirigida a otros Estados de la AELC, a los Estados miembros de la Comunidad Europea y a las partes interesadas, referente a una ayuda de Estado consistente en diferenciar por regiones el sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social (Noruega) (ayuda n° 95-010).

Mediante Decisión n° 246/97/COL, de 19 de noviembre de 1997, que se reproduce en lo esencial más adelante, el Órgano de Vigilancia de la AELC incoó un procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia. Una copia de la Decisión se envió al Gobierno noruego a título de información.

I. INTRODUCCIÓN

Procedimiento de investigación

El apartado 1 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia establece que «el Órgano de Vigilancia de la AELC examinará permanentemente, junto con los Estados de la AELC, todos los regímenes de ayuda existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del Acuerdo sobre el EEE».

El apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia establece que «si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, el Órgano de Vigilancia de la AELC comprobare que la ayuda otorgada por un Estado de la AELC o mediante fondos de un Estado de la AELC no es compatible con el funcionamiento del Acuerdo sobre el EEE en virtud del artículo 61 del Acuerdo sobre el EEE, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en un plazo determinado.».

El Órgano de Vigilancia de la AELC está obligado a incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia siempre que exista alguna duda sobre la compatibilidad de la ayuda con el funcionamiento del Acuerdo EEE. El procedimiento es aplicable a todos los tipos de asuntos, tanto si se trata de una ayuda notificada, como no notificada o existente, aunque en este último caso deba ir precedida de la propuesta de «medidas apropiadas».

La decisión de incoar un procedimiento no prejuzga la decisión final, que todavía puede declarar que la ayuda es compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE. El propósito del procedimiento del apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia es asegurar un examen exhaustivo del asunto dando a todas las partes interesadas el derecho a ser oídas.

Antecedentes

El Órgano de Vigilancia solicitó a las autoridades noruegas mediante cartas de 16 de junio de 1995 y de 30 de agosto de 1995 una serie de precisiones sobre el sistema de cotizaciones a la Seguridad Social en vigor. La petición se refería fundamentalmente a un sistema que diferenciaba por regiones las cotizaciones patronales a la Seguridad Social, con el fin de examinar si dicho sistema podía constituir una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE y, de ser así, hasta qué punto podían beneficiarse de alguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del citado artículo 61.

Las autoridades noruegas respondieron a la petición del Órgano de Vigilancia a través de dos cartas, de 5 y 19 de septiembre de 1995 respectivamente. Entre la primavera de 1995 y marzo de 1997, el Órgano de Vigilancia mantuvo varias reuniones tanto de carácter informal como técnico con las autoridades noruegas sobre el citado sistema. Las autoridades noruegas facilitaron en dichas reuniones más información útil para el examen del Órgano de Vigilancia.

El Órgano de Vigilancia informó a los servicios de la Comisión de ese examen, tal como establece la letra f) del Protocolo n° 27 del Acuerdo EEE, recibiendo sus comentarios (1) sobre la valoración inicial de la Dirección de Competencia y Ayudas de Estado del Órgano de Vigilancia.

El Órgano de Vigilancia afirmó en su Decisión (2) de 14 de mayo de 1997 que los tipos contributivos reducidos previstos para las zonas de cotización 2 a 5 en el sistema noruego de cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones constituía una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 61 y proponía en esa misma Decisión, en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, varias condiciones en concepto de «medidas apropiadas» para que el sistema de tipos diferenciados por regiones de las cotizaciones patronales a la Seguridad Social (3) fuera compatible con el Acuerdo EEE (véase el punto III.1 de la presente Decisión).

El Órgano de Vigilancia pidió al Gobierno noruego que diera su visto bueno a las «medidas apropiadas» propuestas o, en caso contrario, formulara las observaciones que considerara oportunas en un plazo de dos meses a partir de la recepción de la Decisión.

Tal como se recoge en el punto III.2 de la presente Decisión, las autoridades noruegas respondieron que no podían cumplir las medidas apropiadas propuestas.

La valoración del Órgano de Vigilancia sobre este asunto se desarrolla en el punto III de la presente Decisión.

II. HECHOS

1. Características principales del régimen de seguro noruego y de su financiación

1.1. El régimen de seguro nacional noruego («Folketrygden»)

Con arreglo a la Ley sobre el régimen de seguro nacional, de 17 de junio de 1966, todas las personas que residen o trabajan en Noruega tienen la obligación de estar aseguradas. Las personas cubiertas por el régimen tienen derecho a una amplia gama de prestaciones, entre las que se incluyen las pensiones de jubilación, de supervivencia y de invalidez, los gastos de rehabilitación, los cuidados médicos y las indemnizaciones por accidente laboral, una compensación salarial en caso de baja por enfermedad o de permiso de maternidad, y dietas diarias en metálico durante los períodos de desempleo. En 1995, los gastos totales del régimen de seguro nacional ascendieron a 125 000 millones de coronas noruegas.

Al establecerse el régimen de seguro nacional en Noruega, se decidió financiarlo a través de cuatro fuentes de ingresos:

- las cotizaciones de los trabajadores a la Seguridad Social,

- las cotizaciones patronales a la Seguridad Social,

- las subvenciones del Gobierno central, y

- las subvenciones de las Administraciones locales (4).

Por diversas razones, las fuentes históricas de financiación del régimen de seguro nacional se hicieron claramente insuficientes. Los ingresos totales estimados procedentes de las recaudaciones específicas en concepto del seguro ascendieron en 1995 a aproximadamente 86 000 millones de coronas noruegas. En consecuencia, el régimen de seguro nacional fue, poco a poco, deslizándose desde un régimen de «seguro» de corte tradicional a otro plenamente integrado en las finanzas del Gobierno central. No existe, en este marco, afectación de ingresos, y tanto los ingresos como los gastos están completamente integrados en el presupuesto del Estado.

1.2. Cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones

Las cotizaciones patronales a la Seguridad Social constituyen, después del impuesto sobre el valor añadido (IVA), la principal fuente individual de ingresos del Gobierno central. Según una estimación, los ingresos procedentes de las cotizaciones patronales a la Seguridad Social ascendieron en 1995 a aproximadamente 47 000 millones de coronas noruegas, lo que representó un 11 % de los ingresos del presupuesto del Estado. Los tipos de las cotizaciones a la Seguridad Social, así como de otros impuestos y gravámenes los fija anualmente el Parlamento noruego como parte del presupuesto del Estado.

Las cotizaciones se calculan sobre la base del salario bruto del trabajador. Los tipos contributivos varían entre el 0,0 % y el 14,1 %, dependiendo de la zona de cotización en la que el trabajador esté domiciliado. Ahora bien, las diferencias en los tipos contributivos de las diferentes zonas fiscales no afectan en modo alguno a la adquisición de derechos individuales dentro del régimen de seguro nacional.

El sistema de tipos contributivos diferenciados por regiones se introdujo en 1975 (5) por razones de política regional. El país se dividió en tres zonas fiscales. Tres tipos contributivos, de un 17, un 16 y un 14 % respectivamente, reemplazaron al tipo único anteriormente existente de un 16,7 %. Con el transcurso de los años, se han introducido en el sistema algunos ajustes que afectan tanto a su alcance geográfico como a los niveles contributivos por zona. El cuadro 1 muestra los tipos contributivos en vigor desde el 1 de enero de 1995 y el porcentaje de población por zona de cotización. El tipo contributivo medio puede calcularse en un 12,6 %.

>SITIO PARA UN CUADRO>

La última revisión de las zonas de cotización tuvo lugar en 1988. Desde entonces sólo se han realizado ajustes de menor importancia en el sistema.

Según las autoridades noruegas, las características principales del sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones son:

- los tipos contributivos respectivos dependen del domicilio (municipio) (6) de cada trabajador y no de la ubicación de la empresa;

- el sistema se aplica automáticamente sobre la base de criterios objetivos y no tiene limitación temporal;

- el sistema no hace distinciones en función del tipo de industria, el tamaño de la empresa, la actividad económica, la forma de propiedad, etc.;

- el sistema se aplica a todos los trabajadores tanto del sector privado como del público, a excepción del Gobierno central, que tiene que pagar el tipo máximo independientemente de la residencia del trabajador;

- el sistema se aplica a los trabajadores extranjeros que residen en Noruega si están cubiertos por el régimen nacional de seguridad social;

- las cotizaciones patronales a la Seguridad Social son independientes de la nacionalidad del empresario.

2. Zonas de cotización 2 a 5 - Situación demográfica

En las zonas de cotización 2 a 5 vive el 27 % de la población total de Noruega. En virtud de lo establecido en el punto 28.2.3 de las normas sustantivas y de procedimiento del Órgano de Vigilancia en materia de ayudas de Estado (7) (las «directrices sobre ayudas de Estado»), las regiones correspondientes a la unidad geográfica de nivel III NUTS, con una densidad de población inferior a 12,5 habitantes/km² pueden optar a la exención prevista para las ayudas regionales en la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

El cuadro 2 muestra la densidad de población de cada departamento (de las regiones del nivel III NUTS), y de las partes de cada departamento incluidas en las zonas de cotización 2 a 5. Cada uno de los nueve departamentos enumerados en la parte superior del cuadro 2 tiene en conjunto una densidad de población media de menos de 12,5 habitantes/km², mientras que aquéllos enumerados en la parte inferior tienen una densidad de población media por encima de ese límite mínimo. Los nueve departamentos enumerados en la parte superior del cuadro 2 abarcan un área más amplia en términos de cobertura de población que las zonas 2 a 5 y en ellos vive el 31 % de la población total de Noruega.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3. Efectos económicos del sistema

3.1. Estimación de los beneficios generados por la aplicación de tipos contributivos reducidos en las zonas 2 a 5

El Órgano de Vigilancia encargó a una empresa consultora independiente un estudio (8) sobre los efectos económicos del sistema. El citado informe describe los beneficios estimados generados por el sistema de tipos contributivos diferenciados por regiones, desglosados por sector industrial, tamaño de la empresa, zona de cotización, y región. Los beneficios estimados se definen, en este contexto, como la diferencia entre los ingresos estimados que se habrían obtenido si se hubiera aplicado de manera general el tipo contributivo más alto (9) (el de la zona 1) y los ingresos reales obtenidos de las cotizaciones patronales a la Seguridad Social de las empresas establecidas en las zonas 2 a 5.

El cuadro 3 muestra las cifras de 1994 (10) relativas al volumen estimado de beneficios y su distribución por zona de cotización y actividad económica. Los beneficios totales estimados de conformidad con la definición anteriormente citada se calculan en 4 473 millones de coronas noruegas. De esa cifra, cerca del 70 %, esto es 3 102 millones de coronas noruegas, correspondería al norte de Noruega (zonas de cotización 4 y 5).

>SITIO PARA UN CUADRO>

El informe de la empresa consultora señala que, en 1994, 1 519 millones de coronas noruegas, es decir alrededor de un tercio de los beneficios totales, fueron a parar al sector público (municipios y departamentos), mientras que las industrias manufactureras obtenían cerca de un 17 % del total.

Aproximadamente el 23 % de la industria manufacturera noruega, con un volumen de negocios combinado de 79 000 millones de coronas noruegas en 1994, estaba instalada en las zonas de cotización 2 a 5 (11). Los beneficios estimados de las empresas manufactureras en las mismas zonas ascendieron a 767,9 millones de coronas noruegas, cifra que equivale a aproximadamente un 1 % de su volumen de negocios. Un 16 % de esa cantidad, 124,9 millones de coronas noruegas, corresponderían, según las estimaciones de la empresa consultora, a grandes empresas con más de 250 trabajadores.

La empresa consultora calculó que, en 1994, los beneficios de las industrias manufactureras por trabajador ascendieron, respectivamente, a 7 000 coronas noruegas en la zona 2, 19 000 coronas noruegas en la zona 4 y 29 000 coronas noruegas en la zona 5.

Tal como se ha explicado anteriormente, las cotizaciones patronales a la Seguridad Social se calculan en términos de porcentaje de la renta salarial bruta de cada trabajador. El tipo real aplicado depende del domicilio del trabajador. Como el lugar de trabajo de la mayor parte de los trabajadores se encuentra en las inmediaciones de su domicilio, cabe esperar que las cotizaciones patronales a la Seguridad Social en una zona dada guarden relación con los trabajadores domiciliados en dicha zona. El cuadro 4 confirma esta hipótesis. Los datos regionales presentados diagonalmente y en negrita en el cuadro 4 muestran que la mayoría de los ingresos procedentes de las cotizaciones pueden asociarse a los trabajadores que tienen su domicilio y su centro de trabajo en la misma zona. (Por supuesto esto no se detecta en el caso de la zona 5, en la que el tipo de cotización es cero y no se recaudan ingresos.)

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.2. Efectos sobre la formación de los salarios

El efecto inmediato de una reducción en las cotizaciones patronales a la Seguridad Social será una reducción en los costes salariales totales de las empresas. Si, además, esa reducción induce un aumento de los salarios, parte de los beneficios irá a parar a los trabajadores (efectos de traslado). La posible existencia de estos efectos de traslado implica que los beneficios netos de las empresas pueden ser menores que los beneficios totales generados por unos tipos contributivos reducidos.

La empresa consultora contratada por el Órgano de Vigilancia estudió si se debían tomar en consideración los posibles efectos de traslado. Las autoridades noruegas encargaron, por su parte, otro estudio (12) sobre el mismo tema.

Las conclusiones de los estudios anteriormente mencionados fueron, en resumen, las siguientes:

- ningún estudio empírico proporciona una respuesta exacta sobre la manera en que los cambios en los tipos de los impuestos sobre los salarios afectan al proceso de formación de estos últimos. Los estudios empíricos basados en datos nacionales hablan de efectos de traslado que varían entre un 20 % y un 80 %;

- todos los estudios empíricos basados en datos nacionales indican que las reducciones de las cotizaciones patronales a la Seguridad Social conllevan a corto plazo una reducción de los costes salariales de las empresas. La mayoría de los estudios realizados indica que los costes salariales de las empresas también se ven afectados a más largo plazo, si bien en menor grado. En otras palabras, la mayoría de esos estudios indica que, a largo plazo, los beneficios económicos ligados a la reducción de los impuestos sobre los salarios se transfieren en cierta medida a los trabajadores, en forma de salarios más altos;

- los estudios basados en datos regionales indican que los efectos de traslado derivados de una reducción regional de los impuestos sobre los salarios pueden ser más limitados que los de una reducción general, lo que supone que, probablemente, una parte menor de los beneficios va a parar a los trabajadores cuando la reducción de los impuestos sobre los salarios afecta solamente a ciertas regiones.

4. Costes de transporte adicionales

Además de la baja densidad de población mencionada anteriormente, existen desventajas regionales específicas de los países nórdicos, «a saber, los costes adicionales a que tienen que soportar las empresas como consecuencia de las largas distancias y las adversas condiciones climáticas» (13). Teniendo en cuenta estas circunstancias, las directrices sobre ayudas de Estado prevén que las ayudas de funcionamiento dirigidas «a compensar parcialmente los costes de transporte adicionales» (14) pueden justificarse de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE si se cumplen ciertas condiciones fijadas en el punto 28.2.3.2 de las directrices sobre ayudas de Estado.

Los servicios del Órgano de Vigilancia examinaron, junto con las autoridades noruegas, la posibilidad de calcular los costes de transporte adicionales, basándose en los datos estadísticos existentes. Las autoridades noruegas presentaron diversas estimaciones. Estas estimaciones se realizaron tomando el sector industrial en su conjunto y utilizando, en diversa medida, valores medios, entre otros de precios y cantidades. Los diversos cálculos basados en las estadísticas existentes mostraron invariablemente que la suma de los costes de transporte adicionales estimados para cada zona de cotización excedía con creces los beneficios resultantes de una reducción de los tipos contributivos.

Aunque las cifras globales obtenidas a partir de las estadísticas existentes proporcionaron información útil para hacerse una idea general de los perjuicios relativos provocados por los costes de transporte que deben soportar las empresas establecidas en las zonas de cotización 2 a 5, el Órgano de Vigilancia llegó a la conclusión de que necesitaba información específica más detallada sobre las empresas para llevar a cabo su evaluación. Así pues, las autoridades noruegas decidieron encargar un estudio especial sobre las relaciones existentes entre los costes de transporte adicionales y las cotizaciones reducidas a la Seguridad Social en las zonas 2 a 5 referente a las empresas individuales de exportación e importación competidoras en los sectores manufacturero y minero.

El estudio especial se realizó a partir de una muestra representativa de empresas que reflejaba la estructura de las actividades industriales del sector manufacturero en las zonas de cotización 2 a 5. El Instituto Nacional de Estadística de Noruega realizó el censo de las empresas manufactureras y mineras clasificadas como empresas de exportación o importación competidoras, con más de 50 trabajadores, situadas en las zonas 2 a 5. Unas 180 empresas respondían a esos criterios. El Instituto Nacional de Estadística de Noruega junto con el Instituto sobre Economía del Transporte (TØI) seleccionaron entre esas 180 empresas 36, con el fin de que la muestra reflejara la estructura real de las actividades industriales del sector manufacturero en las zonas 2 a 5 y para proceder a un estudio detallado de los costes de transporte adicionales empresa por empresa, sobre la base, fundamentalmente, de la contabilidad de las empresas en cuestión. El cálculo de los costes de transporte adicionales hacía referencia a los costes de transporte dentro de las fronteras nacionales de mercancías procedentes del extranjero o con destino a él. Se incluían en dicho cálculo los gastos de viaje adicionales dentro de Noruega de determinadas categorías de personal. Las empresas sujetas a normas sectoriales específicas sobre ayudas de Estado, por ejemplo, los astilleros, no se incluyeron en el estudio. Éste incluía productos noruegos típicos de exportación como los metales (incluidos el aluminio y las ferroaleaciones), la madera y sus derivados, los muebles, las materias textiles, los productos plásticos, los productos y equipos de metal, los productos pesqueros elaborados y los productos de la minería.

Los resultados generales del estudio se recogen en el cuadro 5. En términos globales, los costes de transporte adicionales superaban con mucho a los beneficios estimados obtenidos por las empresas gracias a la reducción de sus cotizaciones a la Seguridad Social. Los costes de transporte adicionales de las empresas examinadas superaban los beneficios estimados. El cálculo de los beneficios generados por el descenso de los tipos contributivos se realizó con arreglo al método empleado por la empresa consultora contratada por el Órgano de Vigilancia (véase el punto II.3.1 de la presente Decisión). El impacto de los posibles efectos de traslado no se tuvo en cuenta en los cálculos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

III. MEDIDAS APROPIADAS

1. Propuesta del Órgano de Vigilancia

De acuerdo con la información recibida, anteriormente descrita, el Órgano de Vigilancia evaluó el sistema noruego de cotizaciones a la Seguridad Social diferenciadas por regiones, y llegó a la conclusión de que constituía una ayuda de funcionamiento que suponía la concesión de una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. Además, consideró que el sistema en su conjunto no podía beneficiarse de ninguna de las exenciones previstas por el Acuerdo EEE.

Sin embargo, el Órgano de Vigilancia tomó nota del hecho de que los beneficios derivados de los tipos reducidos aplicados en las zonas 2 a 5 favorecían no sólo a las empresas dedicadas a actividades expuestas al comercio y a la competencia internacionales. Los beneficios también favorecían a empresas de sectores en los que el comercio internacional no entraba en juego, como, por ejemplo, muchos servicios públicos y privados de carácter local. Las ayudas que no afectan a los intercambios comerciales entre las Partes contratantes quedan fuera del ámbito de aplicación del artículo 61 del Acuerdo EEE. El Órgano de Vigilancia también observó que muchos segmentos del sector servicios y de sectores no manufactureros eran importantes desde el punto de vista del empleo y que la existencia de unas cotizaciones reducidas en las zonas 2 a 5 contribuía a mejorar la situación del empleo en esas zonas al reducir los costes salariales.

En cuanto a las típicas empresas de exportación e importación competidoras de los sectores minero y manufacturero, el Órgano de Vigilancia reconoce que los costes de transporte de dichas empresas en las zonas 2 a 5 eran altos comparados con los de las empresas establecidas en la zona 1. En especial, pone de relieve que, tomando una muestra representativa de empresas de exportación e importación competidoras en las zonas de cotización 2 a 5, los costes de transporte adicionales estimados de cada empresa individual eran superiores a los beneficios estimados derivados de las cotizaciones reducidas a la Seguridad Social (véase el punto II.4 de la presente Decisión).

Con arreglo a las directrices sobre ayudas de Estado, y según lo expuesto en el punto II.4, las ayudas de funcionamiento para compensar los costes de transporte adicionales pueden estar justificadas si concurren determinadas circunstancias. Una de ellas consiste en que las empresas que reciban una ayuda de ese tipo estén ubicadas en regiones escasamente pobladas, es decir, con una densidad de población inferior a 12,5 habitantes/km². Las regiones de las zonas 2 a 5 cumplen ese criterio (véase el cuadro 2).

El Órgano de Vigilancia también estima que se cumplen otros criterios estipulados en el punto 28.2.3.2 de las directrices sobre ayudas de Estado. En consecuencia, considera que no es necesaria una reducción general del nivel actual de la compensación indirecta de los costes de transporte adicionales de las empresas mineras y manufactureras. Por lo tanto, una reducción general de la actual diferenciación por regiones de las cotizaciones a la Seguridad Social no se considera necesaria.

El Órgano de Vigilancia también señala que en el punto 28.2.3.2 de las directrices sobre ayudas de Estado se establece de forma explícita:

«No se concederán ayudas para el transporte o el traslado de productos de las empresas cuya ubicación sea la única posible (productos de las industrias extractivas, plantas hidroeléctricas, etc.)».

«Las ayudas de transporte otorgadas a las empresas de sectores considerados sensibles por el Órgano de Vigilancia de la AELC (vehículos automóviles, productos textiles, fibras sintéticas, productos CECA y productos no regulados por la CECA) estarán sujetas a las normas por las que se rija el sector considerado . . .».

Según el Órgano de Vigilancia estas disposiciones requerirían una modificación del sistema actual de las cotizaciones patronales a la Seguridad Social. En especial, sería conveniente que las empresas de determinados sectores económicos estén sujetas a los tipos de la zona de cotización 1, con independencia de su ubicación o, más precisamente, del domicilio de sus trabajadores.

Por último, el Órgano de Vigilancia estima que en lo que se refiere a determinados sectores expuestos a la competencia internacional las ventajas derivadas de unas cotizaciones sociales reducidas en las zonas 2 a 5 no están justificadas. Esta observación vale para los servicios financieros, las telecomunicaciones y determinados segmentos del sector transportes.

En cuanto a los hechos y apreciaciones presentados más arriba, el Órgano de Vigilancia propuso a Noruega, en su Decisión de 14 de mayo de 1997, las siguientes medidas apropiadas (15):

i) El Gobierno noruego presentará antes del 15 de octubre de 1997 una propuesta detallada de mapa general de las zonas beneficiadas por las ayudas. Dicha propuesta diferenciará las zonas beneficiadas con una ayuda regional al transporte de las beneficiadas con una ayuda regional a la inversión.

ii) En lo que atañe a las actividades económicas no incluidas en el inciso iii), el Gobierno noruego tomará las medidas necesarias para garantizar que la aplicación del sistema de cotizaciones reducidas a la Seguridad Social, tal como se aplica actualmente en las zonas 2 a 5, se circunscriba a una zona autorizada a recibir ayudas regionales al transporte.

iii) El Gobierno noruego tomará, asimismo, las medidas necesarias para adaptar las disposiciones pertinentes de la legislación relativa a las cotizaciones patronales a la Seguridad Social, con el fin de:

a) garantizar que las actividades enumeradas a continuación estén sujetas al tipo contributivo aplicado en la zona 1 a todos los trabajadores:

- producción y distribución de electricidad (NACE 40,1),

- extracción de petróleo y gas (NACE 11,10),

- servicios relacionados con la extracción de petróleo y gas, excluida la agrimensura (NACE 11,20),

- extracción de metales (NACE 13),

- actividades relacionadas con la extracción de minerales industriales, nefelina-sienita (HS 2529.3000) y olivino (HS 2517.49100);

b) garantizar que las empresas del sector del transporte de mercancías por carretera con más de 50 trabajadores (NACE 60,24) estén sujetas al tipo contributivo aplicado en la zona 1 a todos los trabajadores;

c) garantizar que las empresas del sector de las telecomunicaciones (NACE 64,20) estén sujetas al tipo contributivo aplicado en la zona 1 a todos los trabajadores;

d) garantizar que las empresas con sucursales en el extranjero o que participen de cualquier otra manera en actividades internacionales en los sectores que se enumeran a continuación, con excepción de las sucursales que sólo ofrezcan servicios locales, estén sujetas al tipo contributivo aplicado en la zona 1 a todos los trabajadores:

- mediación financiera (NACE 65),

- seguros y fondos de pensiones (NACE 66), y

- servicios auxiliares de la mediación financiera (NACE 67);

e) garantizar que se respete la disciplina en materia de ayudas concedidas a las actividades sujetas a normas sectoriales específicas,

- aplicando el tipo de la zona 1 a todos los trabajadores de las empresas productoras de acero CECA,

- aplicando el tipo de la zona 1 a todos los trabajadores de las empresas cubiertas por el acto mencionado en la letra b) del punto 1 del anexo XV del Acuerdo EEE (Directiva 90/684/CEE del Consejo sobre ayudas a la construcción naval), y

- respetando, en el actual contexto, las condiciones especiales de notificación establecidas en las normas específicas sobre ayudas de Estado a la industria del automóvil, al sector de las fibras sintéticas y a los sectores siderúrgicos no incluidos en el régimen del Tratado CECA, notificando al Órgano de Vigilancia todos los beneficiarios presentes y futuros de los tipos reducidos de cotización a la Seguridad Social.

iv) Las autoridades noruegas presentarán informes anuales detallados sobre el sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones, con arreglo al modelo presentado en el anexo III de las directrices sobre ayudas de Estado. Los informes anuales deberán recoger la aplicación de un cociente de ayuda por kilómetro o de cocientes de ayuda por kilómetro y de ayuda por unidad de peso. Los informes deberían proporcionar asimismo, en rúbricas separadas, una estimación de las compensaciones indirectas por los costes de transporte adicionales en forma de cotizaciones reducidas a la Seguridad Social previstas, así como de toda ayuda directa al transporte percibida por las empresas de los sectores sujetos a las condiciones especiales de notificación (sector del automóvil, sector de las fibras sintéticas y sectores siderúrgicos no incluidos en el régimen del Tratado CECA). De conformidad con lo establecido en el capítulo 32 de las directrices sobre ayudas de Estado, los informes anuales deberán cubrir dos ejercicios presupuestarios y transmitirse al Órgano de Vigilancia a más tardar seis meses después de finalizar el ejercicio presupuestario; el primer informe anual será el correspondiente al ejercicio 1997.

v) El sistema de cotizaciones reducidas a la Seguridad Social será objeto de exámenes periódicos. La periodicidad de dichos exámenes no debería superar normalmente los cuatro años, llevándose a cabo al mismo tiempo que la revisión de los mapas de las zonas que pueden optar a una ayuda regional a la inversión o a una ayuda regional al transporte.

2. Respuesta del Gobierno noruego

El Gobierno noruego contestó en respuesta a la propuesta de medidas apropiadas formulada por el Órgano de Vigilancia que «discrepaba con la interpretación legal formulada [por éste último] en la Decisión de 14 de mayo de 1997 y que, por consiguiente, no podía aceptar ni poner en práctica las medidas apropiadas propuestas.» (16).

El Gobierno noruego arguye que el sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social forma parte integrante del sistema fiscal de Noruega. En su respuesta, el Gobierno noruego plantea la cuestión de si el sistema de cotizaciones a la Seguridad Social diferenciadas por regiones constituye una medida fiscal o una ayuda de Estado y esgrime a este respecto los argumentos siguientes:

«Las cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones forman parte integrante del sistema fiscal noruego, que tiene en cuenta consideraciones de índole fiscal y consideraciones relativas a la igualación de las rentas. En el presente caso, estas consideraciones no están en conflicto con las disposiciones sobre ayudas de Estado previstas en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

Las características principales del sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social se ajustan a las de un sistema fiscal de carácter general. El sistema se aplica automáticamente sobre la base de unos criterios de elegibilidad precisos y objetivos. Ninguna empresa está excluida del sistema. Así pues, no contiene elemento alguno de discriminación susceptible de infringir las disposiciones sobre ayudas de Estado del Acuerdo EEE.».

El Gobierno noruego afirma, asimismo, que:

«El elemento diferenciador del sistema radica en que las empresas pagan cotizaciones cuyos tipos varían en función del domicilio de sus trabajadores. Esto supone que los trabajadores que residen en regiones en las que se aplica un tipo reducido de cotización gozan de ventajas en el mercado de trabajo, lo que combinado con el impuesto sobre la renta y el sistema general de transferencias contribuye a mantener el nivel de empleo en dichas regiones y favorece la igualación de rentas entre la población. El Gobierno noruego sostiene que, cuando una medida fiscal de índole general produce tales efectos, no puede ser considerada como una ayuda de Estado en el sentido del Acuerdo EEE. El sistema favorece la igualación de rentas entre la población de la misma manera que otras medidas fiscales personales, consolidando el empleo en aquellas partes del país que tienen una base económica débil.

Toda empresa, con independencia de la región de Noruega en la que esté ubicada y del tipo de mercancías que produzca, puede en principio aprovecharse de las ventajas de un tipo reducido de cotización a la Seguridad Social. Los criterios de aplicación de los tipos diferenciados se establecen de manera objetiva y no emanan de un poder discrecional. No se discrimina entre empresas. En consecuencia, no puede afirmarse que una diferenciación geográfica de los tipos contributivos de esta naturaleza favorece a "determinadas empresas o producciones"» (véase el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE).

El Gobierno noruego afirma en sus conclusiones «que el sistema de cotizaciones a la Seguridad Social diferenciadas por regiones no entra en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE». El Gobierno noruego no abordó la cuestión de posibles exenciones en el supuesto de que el sistema fuera considerado como una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

IV. VALORACIÓN

1. Aplicabilidad del apartado 1 del artículo 61

La valoración sobre la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE efectuada por el Órgano de Vigilancia se basa en las consideraciones que se exponen a continuación.

El apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE establece que:

«Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de las CE, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.».

La medida considerada es el sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social reducidas en las zonas 2 a 5, que resulta de la diferenciación de los tipos aplicados para calcular las cotizaciones. Las cotizaciones patronales a la Seguridad Social constituyen pagos obligatorios en favor del Estado.

Uno de los efectos de la aplicación del sistema de tipos reducidos en las zonas 2 a 5 es que determinadas empresas que se benefician de los tipos reducidos en las zonas 2 a 5 están exentas de una carga fiscal que las empresas que no pueden beneficiarse de dicha reducción deben soportar. Los beneficios obtenidos gracias a una reducción de la carga fiscal dependen del número de trabajadores, de sus salarios y, en particular, de su domicilio, dada que este último factor determina la capacidad de la empresa para acogerse a los tipos reducidos aplicados en las zonas 2 a 5.

La disposición en virtud de la cual los tipos reducidos dependen del domicilio del trabajador y no, desde un punto de vista técnico, de la ubicación geográfica de la empresa, debe examinarse a la luz de los efectos que produce. El Órgano de Vigilancia ha comprobado que en lo que se refiere a la dimensión, y a la situación topográfica y geográfica de las regiones incluidas en las zonas de cotización 2 a 5, existe una correlación muy estrecha entre el lugar de implantación de una empresa y la zona en que se halla el domicilio de sus trabajadores (véase el cuadro 4).

En consecuencia, el sistema favorece a determinadas empresas, a saber, las empresas cuya ubicación hace posible que la mayor parte de sus trabajadores estén en general domiciliados en las zonas de cotización 2 a 5. Las empresas que se benefician de los tipos reducidos son habitualmente empresas instaladas en municipios de las zonas 2 a 5, mientras que las empresas situadas en la zona 1 no se benefician de esos tipos reducidos o sólo lo hacen de manera muy limitada (véase el cuadro 4).

Las empresas que se benefician de los tipos reducidos de cotización a la Seguridad Social gozan de una ventaja competitiva al estar exentas de una parte de su carga fiscal por mor de unas medidas estatales que contribuyen de manera directa a reducir los costes salariales y de producción. Dado que la reducción fiscal en favor de determinadas empresas se establece a través de una disposición legal del Estado, dicha ayuda se concede mediante fondos estatales en el sentido del artículo 61 del Acuerdo EEE.

El apartado 1 del artículo 61 prohíbe las medidas que favorecen a determinadas empresas o determinadas producciones. El criterio principal para distinguir una medida que constituye una ayuda de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, de una medida económica general no cubierta por esa prohibición radica en el carácter selectivo o no de la medida en cuestión. El Órgano de Vigilancia considera que se cumple el criterio de selectividad, sobre todo cuando la medida favorece a empresas situadas en determinadas regiones con respecto a otras empresas situadas en regiones diferentes que por este hecho no pueden beneficiarse de la medida.

Tal como se ha explicado en el punto III.2, el Gobierno noruego arguye que los objetivos del sistema (en particular, el fomento del empleo regional, la igualación de las rentas y las consideraciones fiscales) hacen que este último no deba ser considerado como una ayuda de Estado en el sentido del Acuerdo EEE. En el caso que nos ocupa, el Órgano de Vigilancia considera oportuno remitirse a la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto «Subsidios familiares» (17):

«El objetivo del artículo 92 consiste en evitar que los intercambios comerciales entre los Estados miembros se vean afectados por ayudas otorgadas por las autoridades públicas que, bajo diversas formas, falseen o amenacen con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

En consecuencia, el artículo 92 no hace distinciones en función de las causas o los objetivos perseguidos por las medidas contempladas, sino que las define teniendo en cuenta sus efectos.

Por lo tanto, ni el carácter fiscal ni la finalidad social eventuales de la medida objeto del litigio bastarían para sustraerla a lo dispuesto en el artículo 92.».

Una medida, como la del presente caso, que favorece a las empresas situadas en determinadas regiones, debe ser considerada como una ayuda de Estado, a menos que los tipos reducidos estén justificados por la naturaleza o la economía del sistema (18), lo que podía haber sucedido si, por ejemplo, los tipos reducidos hubieran estado ligados a los derechos adquiridos. Las autoridades noruegas no han suministrado ninguna prueba de la existencia de un vínculo entre los tipos reducidos en cuestión y otras propiedades del sistema contributivo o de seguridad social en los que se inscriben. De hecho, el Órgano de Vigilancia considera que los tipos reducidos no afectan a los derechos adquiridos bajo el régimen de seguro nacional.

Cabría argumentar que las cotizaciones reducidas a la Seguridad Social pueden tener efectos sobre el proceso de formación de los salarios, tal como se afirma en el punto II.3.2 de la presente Decisión, y que las empresas no se benefician plenamente de las ventajas de las medidas en cuestión. Sobre este particular, el Órgano de Vigilancia considera que los tipos reducidos constituyen sin lugar a dudas una ventaja. Los estudios mencionados en el punto II.3.2 de esta Decisión confirman que esta ventaja se traduce en una disminución de los costes salariales. Por consiguiente, el argumento de que con el tiempo los efectos beneficiosos del sistema también favorecen, en cierta medida, a los trabajadores, no altera el hecho de que las empresas que disfrutan de esos beneficios disponen, en realidad, de una ventaja competitiva con respecto a aquéllas que están obligadas a pagar sus cotizaciones a la Seguridad Social al tipo más alto.

Los tipos reducidos de las zonas 2 a 5 se aplican a todas las empresas que emplean a personas domiciliadas en dichas zonas. Así pues, se aplican a todas las empresas exportadoras e importadoras competidoras que recurren a esa mano de obra, afectando, por consiguiente, a los intercambios comerciales entre las Partes contratantes del Acuerdo EEE. Para ilustrar esta observación valga el hecho de que las empresas que claramente compiten con empresas de otros Estados del EEE, por ejemplo las que producen aluminio, ferroaleaciones, acero o los astilleros, por mencionar sólo algunas, situadas en las zonas de cotización 2 a 5, disfrutan en la actualidad de unos costes salariales más bajos gracias a los tipos contributivos vigentes en esas zonas. Existe, pues, una prueba fehaciente de los efectos sobre los intercambios comerciales (19). El hecho de que los tipos reducidos también se apliquen a actividades económicas al abrigo de la competencia internacional no elimina esos efectos. Además, el Órgano de Vigilancia no plantea ninguna objeción al hecho de que los tipos reducidos también se apliquen a tales actividades.

Teniendo en cuenta los argumentos que acaban de exponerse, el Órgano de Vigilancia considera que los tipos reducidos aplicados en las zonas 2 a 5 del sistema noruego de cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones constituyen una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

2. Aplicabilidad de los apartados 2 y 3 del artículo 61

En lo que respecta a la posibilidad de aplicar alguna de las exenciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE, el Órgano de Vigilancia no encuentra motivos para alterar la postura que adoptó en su Decisión de 14 de mayo de 1997, por la que proponía a Noruega la adopción de una serie de medidas apropiadas (véase el punto III.1 de la presente Decisión).

Las medidas para compensar los costes de transporte adicionales en zonas escasamente pobladas podrían estar justificadas, de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 61, en un amplio número de actividades económicas. Sin embargo, en lo que atañe a determinados sectores económicos, especificados en la Decisión del Órgano de Vigilancia sobre las medidas apropiadas, éste considera que no procede aplicar las exenciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 61. Por lo tanto, las empresas de esos sectores deberían haber estado sujetas al tipo contributivo vigente en la zona 1, con independencia del domicilio de sus trabajadores.

Conclusión

Sin perjuicio de su decisión final, el Órgano de Vigilancia considera que el sistema de cotizaciones patronales a la Seguridad Social diferenciadas por regiones vigente en Noruega constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. Además, el Órgano de Vigilancia considera que el sistema en su forma actual, sin ninguna modificación, no puede acogerse a ninguna de las exenciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.

Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia considera que debe incoarse el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 1 del Protocolo n° 3 del Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia.

La decisión de incoar el procedimiento no prejuzga su decisión final, que todavía puede declarar que no se trata de una ayuda o que, siéndolo, puede ser compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE. El objetivo de los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia consiste en garantizar un examen exhaustivo del asunto, dando a todas las Partes interesadas la posibilidad de ser oídas.

El Órgano de Vigilancia de la AELC invita por la presente a los Estados de la AELC, a los Estados miembros de la Unión Europea y a las partes interesadas a que le comuniquen sus observaciones sobre las medidas objeto del litigio, en un plazo de un mes a partir de la publicación de la presente comunicación, a la dirección siguiente:

Órgano de Vigilancia de AELC

Rue de Trèves 74

B-1040 Bruxelles/Brussel.

Estas observaciones se comunicarán al Gobierno noruego.

(1) Carta de la Comisión Europea, Dirección General IV - Competencia - Ayudas de Estado, de 28 de marzo de 1997 (referencia 97-1924 A).

(2) Decisión n° 145/97/COL.

(3) En adelante también denominados «tipos contributivos».

(4) Suprimidos a partir de 1992.

(5) Proyecto de ley presentado al Parlamento noruego, n° 12, 1974-1975.

(6) Tal como se define en la Ley n° 1 de enero de 1970, «Lov om folkeregistrering».

(7) Aprobadas y publicadas por el Órgano de Vigilancia el 19 de enero de 1994 (DO L 231 de 3.9.1994). El capítulo 28 de las directrices sobre ayudas de Estado se modificó el 20 de julio de 1994 (DO L 240 de 15.9.1994).

(8) «Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway», Arild Hervik, Norwegian School of Management.

(9) Se supone implícitamente que ni los niveles salariales y de actividad ni la distribución de actividades económicas por sector y región se ven afectados por el tipo de la cotización. Esta hipótesis implica que el valor de los beneficios de las empresas situadas en las zonas 2 a 5 tenderá a ser sobrevalorado.

(10) El nivel general de las cotizaciones se ajustó marginalmente a la baja en un 0,2 % en las zonas 1 a 4 con efectos a partir del 1 de enero de 1995. El ajuste supuso un descenso de los tipos en la zona de cotización 1 de un 14,3 % a un 14,1 %.

(11) En términos de volumen de negocios.

(12) Dr. Martin Stølen, «Effects on wages from changes in pay-roll taxes», Instituto Nacional de Estadística de Noruega.

(13) Punto 28.2.3.2 (1) de las directrices sobre ayudas de Estado.

(14) Punto 28.2.3.2 (2) de las directrices sobre ayudas de Estado.

(15) Únicamente la versión en lengua inglesa del texto en cursiva que figura a continuación es auténtica.

(16) Carta del Ministerio de Hacienda, de 11 de julio de 1997, recibida por el Órgano de Vigilancia el 24 de julio de 1997 (referencia 97-5170 A).

(17) Sentencia del Tribunal, de 2 de julio de 1974, en el asunto 173/73, Italia/Comisión, Rec. 1974, p. 718, apartado 13.

(18) Sentencia del Tribunal, de 2 de julio de 1974, en el asunto 173/73, Italia/Comisión, Rec. 1974, p. 718, apartado 15.

(19) Sentencia del Tribunal, de 2 de julio de 1974, en el asunto 173/73, Italia/Comisión, Rec. 1974, p. 718, apartado 19.