ES Diario Oficial de la Unión Europea L 300/1

DECISIÓN DEL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC

No 390/09/COL

de 7 de octubre de 2009

relativa al establecimiento de Mesta AS (Noruega)

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC (1),

VISTO el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (2) y, en particular, los artículos 61 a 63 y el Protocolo 26 del mismo,

VISTO el Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia (3) y, en particular, su artículo 24,

VISTO el artículo 1, apartado 2, de la parte I, y los artículos 4, apartado 4, 6 y 7, apartado 3, de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (4),

VISTAS las Directrices del Órgano para la aplicación e interpretación de los artículos 61 y 62 del Acuerdo EEE (5), en especial la sección sobre ayuda estatal en forma de compensación por la prestación de servicios públicos,

VISTA la Decisión del Órgano de Vigilancia, de 14 de julio, de 2004, relativa a las disposiciones de aplicación contempladas en el artículo 27 de la parte II del Protocolo 3 (6),

DESPUÉS de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las citadas disposiciones (7), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

CONSIDERANDO LO SIGUIENTE:

I. HECHOS

1. PROCEDIMIENTO

Mediante carta de 30 de agosto de 2004, el Órgano recibió una denuncia contra las autoridades noruegas en relación con el establecimiento de Mesta AS, creada para asumir las actividades de producción llevadas a cabo por la Administración de Carreteras noruega (8). La carta fue recibida y registrada por el Órgano de Vigilancia el 13 de septiembre de 2004 (documento no 291537).

Tras diversos intercambios de correspondencia (9), el Órgano informó a las autoridades noruegas mediante carta de 18 de julio de 2007 que había adoptado la Decisión no 350/07/COL de incoar el procedimiento establecido en el artículo 1, apartado 2, de la parte I del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción por lo que se refiere a las medidas adoptadas en el contexto del establecimiento de Mesta AS (en lo sucesivo denominada «la Decisión de incoación»).

Mediante carta de 7 de diciembre de 2007, las autoridades noruegas enviaron comentarios (documento no 456844). La Decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Suplemento EEE, invitándose a las partes interesadas a presentar sus observaciones (10). El Órgano recibió observaciones de cuatro partes interesadas el 29 de enero y el 4, 21 y 27 de febrero de 2008 (documentos nos 461463, 463234, 466015 y 467170). El 4 de abril de 2008 se recibieron observaciones adicionales (documento no 472381). Mediante cartas presentadas el 21 de febrero y el 7 de abril de 2008 (documentos nos 463245 y 472529) el Órgano las remitió a las autoridades noruegas, con el fin de que pudieran pronunciarse al respecto. Mediante carta de 23 de mayo de 2008 (documento no 478082) las autoridades noruegas presentaron comentarios.

Durante el otoño de 2008 y la primavera de 2009, el Órgano y las autoridades noruegas mantuvieron contactos informales relativos a este asunto, tanto por teléfono como por correo electrónico. La información recibida por el Órgano en este contexto fue consolidada por las autoridades noruegas en una carta remitida por correo electrónico el 6 de julio de 2009 por el Ministerio de Administración y Reforma de Noruega (documento no 523766) (11).

2. CONTEXTO RELATIVO A LA EXISTENCIA DE LA SUPUESTA AYUDA

2.1. DENUNCIA RELATIVA A LA EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL

La Administración de Carreteras de Noruega es responsable de la construcción y mantenimiento de carreteras nacionales, de condado y municipales, puentes y túneles. Antes del 1 de enero de 2003, la Administración de Carreteras de Noruega se valía de servicios internos de producción (en lo sucesivo denominados colectivamente «Departamento de Producción») a través de oficinas de distrito que realizaban las obras en nombre de la Administración de Carreteras. Sin embargo, en 2001-2002 las autoridades noruegas decidieron llevar a cabo una reestructuración general de las actividades internas de producción y el Gobierno propuso que el Parlamento separase las actividades de producción de la Administración de Carreteras y las transfiriera a una empresa de responsabilidad limitada propiedad del Estado (12), aunque las funciones administrativas relativas a la planificación de futuras obras, incluida la organización de licitaciones públicas, seguirían estando cubiertas por la Administración estatal.

En consecuencia, el 1 de enero de 2003, las actividades de producción del Departamento de Producción de la Administración de Carreteras fueron separadas del Estado y transferidas a una empresa de nueva creación, Mesta AS. Todos los activos, derechos y obligaciones correspondientes al Departamento de Producción se transfirieron a Mesta AS como contribuciones en especie (13). Los activos incluían la maquinaria y el equipo así como contratos de servicios firmados entre el Departamento de Producción y la Administración de Carreteras. A cambio, el Estado recibió acciones en la nueva empresa. Actualmente, Mesta AS efectúa actividades de construcción y mantenimiento en competencia con otros operadores activos en este mercado.

El denunciante alega que Mesta AS recibió ayuda estatal en infracción del 61, apartado 1, del Acuerdo EEE a través de cuatro vías: 1) el Estado financió los costes de reestructuración; 2) los bienes inmuebles transferidos a Mesta AS fueron tasados a un valor inferior al de mercado en el balance de apertura; 3) Mesta AS fue subvencionada de forma cruzada debido a la adquisición por la empresa de la cartera de contratos de su antecesor, el Departamento de Producción, y 4) Mesta AS no pagó los derechos de documentación y registro normalmente debidos en relación con la transferencia de la propiedad de bienes inmuebles.

A continuación se describen los hechos pertinentes para evaluar si cada una de estas medidas conlleva la existencia de ayuda estatal.

2.2. MEDIDAS DE REESTRUCTURACIÓN Y REORGANIZACIÓN

Examinando el trabajo legislativo preparatorio se constata que unos 4 750 de los 5 000 antiguos empleados del Departamento de Producción serían transferidos a la nueva empresa Mesta AS (14). Tras dicha transferencia a Mesta AS, los empleados perderían su condición de funcionarios, pero como podían rechazar tal transferencia, fueron necesarios incentivos para animarlos a aceptarla (15). Además, para garantizar la viabilidad de la empresa fue necesario reducir la plantilla en aproximadamente 1 700 personas, hasta dejarla en unas 3 050 (16).

El trabajo legislativo preparatorio establece diversas medidas de «reestructuración» previstas por las autoridades noruegas. Cuatro de ellas consistían en: i) mantenimiento temporal de los derechos a pensión como funcionarios (17), ii) mantenimiento de los regímenes especiales de prejubilación (18), iii) paquetes de jubilación anticipada; y otras medidas varias consistentes en la financiación de costes relacionados con iv) mudanzas, desplazamientos, mantenimiento de salarios y renovación de maquinaria (19). Estas medidas se denominan «medidas de reestructuración» y se financian mediante subvenciones directas. Inicialmente, se preveía otra medida v) de compensación de salarios mediante financiación directa (20). Sin embargo, inmediatamente antes de establecerse el balance de apertura de Mesta AS, las autoridades noruegas decidieron que los costes pertinentes debían ser cubiertos por una aportación de capital a Mesta AS en forma de participación en el capital.

El coste total de las cuatro medidas de reestructuración financiadas mediante subvención directa se calculó inicialmente en 1 468 millones NOK (en valor actual neto) y se preveía que el Estado la desembolsase a Mesta AS a plazos durante un período de tres años, desde 2003 a 2005 (21). Estos costes de reestructuración no se incluyeron en el balance de apertura de Mesta AS puesto que debían ser financiados con cargo a los presupuestos del Estado correspondientes a los ejercicios 2003, 2004 y 2005 (22).

En el presupuesto del Estado para 2006 se constata que Mesta AS recibió un total de 993,6 millones NOK del Estado para cubrir los costes de reestructuración (23). A 30 de junio de 2008, Mesta AS había gastado 879,6 millones NOK de esta cantidad y se estimaba que los costes de reestructuración totales ascendían a 1 097,8 millones NOK (hasta 2013) (24). Las autoridades noruegas han explicado que aunque inicialmente se preveía que el Estado cubriría todos los costes de reestructuración (lo que implicaba que si la estimación original de los costes de reestructuración de 1 468 millones NOK era insuficiente, el Estado concedería fondos adicionales), los presupuestos del Estado para 2007 y 2008 dejan claro que no se concederán a Mesta AS más fondos de reestructuración que los ya recibidos y que totalizan 993,6 millones NOK (25).

Las autoridades noruegas han explicado que, aunque sea muy poco probable, si al final del período los costes de reestructuración fueran inferiores a la cantidad recibida por Mesta AS, el excedente debería ser devuelto al Estado.

En el aspecto jurídico, las autoridades noruegas adoptaron una ley sobre la transformación de las actividades de producción de la Administración de Carreteras en las de una empresa de responsabilidad limitada propiedad del Estado, que regula parte de los derechos de los empleados transferidos desde dicha Administración a Mesta AS (en lo sucesivo denominada «la Ley Mesta») (26).

2.2.1. Generalidades

Las autoridades noruegas explicaron que el principal reto de la transferencia de empleados desde el Departamento de Producción a Mesta AS era que la nueva empresa pudiera actuar en condiciones similares a las de sus competidores y para ello estableció unas condiciones de competencia equitativas. Las autoridades noruegas decidieron transferir la plantilla a Mesta AS y hacer responsable a Mesta AS (y no a la Administración de Carreteras) de la ejecución de las medidas de transferencia y reducción de plantilla. Estos problemas y su resolución formaban parte de la liberalización y apertura del mercado nacional de la red de carreteras y fueron un requisito previo para ello. El Estado noruego no habría abierto este mercado si no hubiera podido crear una nueva empresa con personal suficiente. Las autoridades noruegas explicaron que esto sentó las bases para las negociaciones del Estado con los sindicatos sobre la transferencia de empleados del Departamento de Producción a Mesta AS. Las negociaciones dieron lugar, el 4 de junio de 2002, a un «entendimiento» entre las partes con respecto a una continuación temporal de determinados derechos de los funcionarios y a la posibilidad de ofrecer medidas, tales como la jubilación anticipada, dirigidas a reducir la plantilla (27). Los elementos específicos de este entendimiento se explican más adelante (28).

Antes del 1 de enero de 2003 se creó un consejo de dirección interino de Mesta AS (en lo sucesivo denominado «consejo interino») para representar a la futura empresa. Las autoridades noruegas explicaron que dicho consejo no participó en ninguna negociación relativa a los empleados. Sin embargo, el derecho a compensación de salarios fue incluido en la Ley Mesta (29). Por el contrario, no había ninguna ley u otro instrumento jurídico que regulase los derechos de los funcionarios.

Antes de describir los términos del entendimiento es útil resumir brevemente la situación de los empleados del Departamento de Producción antes de su transferencia a Mesta AS. Las autoridades noruegas explicaron que se trataba de empleados del Estado y que con arreglo a la legislación noruega, los empleados del Estado son considerados funcionarios (30) y que por lo tanto su pertenencia al Fondo de Pensiones del Estado (Statens pensjonskasse, SPK) es obligatoria (31). Esta pertenencia al SPK garantiza derechos a pensión como funcionarios. Además, sobre la base de una ley que establece las condiciones para tener derecho a una jubilación anticipada, algunos funcionarios del Departamento de Producción (como chóferes y cocineros) tenían derecho a jubilarse a una edad inferior y específica (32).

Puesto que el estatuto de funcionario está ligado a un empleo por el Estado, los empleados transferidos a Mesta AS dejaron de ser funcionarios el 1 de enero de 2003. Si no se hubieran adoptado las medidas relativas al empleo, dichos empleados habrían perdido los derechos ligados a su estatuto de funcionario (33). Las autoridades noruegas han explicado que conforme a la legislación noruega, la transferencia del Departamento de Producción a Mesta AS se considera como «transmisión de empresas» (34). Con referencia a las normas sobre transmisión de empresas, los contratos laborales de los empleados transferidos se transmitieron a la nueva empresa, excepto en lo relativo a los derechos a pensión (35). Como la nueva empresa no formaba parte del Estado, las autoridades noruegas han explicado que los funcionarios empleados en el Departamento de Producción tenían derecho a rechazar su transferencia a Mesta AS. Sin embargo, al hacerlo correrían el riesgo de ser despedidos, con arreglo a la normativa general aplicable a los funcionarios, a menos que pudiera encontrárseles otro destino conveniente; en dicho supuesto, los funcionarios tienen prioridad para ocupar destinos vacantes en la Administración estatal, pero no derecho a una compensación de salarios (36).

Así pues, aunque los empleados podían elegir seguir siendo empleados del Estado, su transferencia desde el Departamento de Producción a la nueva entidad (Mesta AS) era un requisito previo imprescindible para la liberalización. Por ello, las autoridades noruegas tuvieron que ofrecer a los empleados incentivos adicionales para animarles a aceptar libremente la transferencia.

i) Mantenimiento temporal de los derechos a pensión como funcionarios

Tal como se explicó anteriormente, los empleados de la Administración de Carreteras tenían el estatuto de funcionarios, pero lo perdieron al ser transferidos a Mesta AS. No obstante, sobre la base del susodicho entendimiento entre los sindicatos y el Estado, se beneficiarían del mantenimiento de derechos a pensión como funcionarios durante un período transitorio de cinco años (desde el 1 de enero de 2003 hasta el final de 2007). La financiación estatal concedida a Mesta AS debería en principio cubrir los costes adicionales con objeto de garantizar a los empleados cotizaciones de pensión iguales a las de los funcionarios durante el período pertinente (37).

Como se indicó anteriormente, la pertenencia al SPK garantiza derechos a pensión como funcionarios y los costes relativos a tales derechos se pagan al SPK. Por lo tanto, para asegurar el régimen transitorio de cinco años, se mantuvo la pertenencia al SPK de los empleados. Además, para permitir que Mesta AS pagase las contribuciones de sus empleados, Mesta AS solicitó participar en el SPK, lo que le fue concedido (38).

La financiación estatal de Mesta AS se limita a la diferencia entre los costes medios de un sistema de pensiones privado ordinario y los mayores costes de la pertenencia al SPK. Mientras que la estimación original de costes ascendía a unos 395 millones NOK (39), las autoridades noruegas afirmaron que a 30 de junio de 2007 los costes acumulados sumaban 277,3 millones NOK (excluidos los costes administrativos) (40).

ii) Mantenimiento de los regímenes especiales de prejubilación

Tal como se explicó anteriormente, algunos de los funcionarios transferidos a Mesta AS podían jubilarse anticipadamente (es decir, a los 65 años) en vez de a la edad normal de 67 años. De acuerdo con el entendimiento entre los sindicatos y el Estado, los empleados del Departamento de Producción que en el momento del establecimiento de Mesta AS (1 de enero de 2003) se encontraban a 10 años o menos de la jubilación (es decir, los de edad igual o superior a 55 años), adquirieron el derecho a mantener su régimen especial de prejubilación de 65 años (41). Este acuerdo fue posible porque los empleados todavía seguían siendo miembros del SPK, tal como se explicó anteriormente.

La financiación estatal de Mesta AS cubre la diferencia entre el coste medio de un sistema de pensiones ordinario y el coste de mantener los regímenes especiales de prejubilación. Mientras que la estimación original de gastos ascendía a 85 millones NOK (42) (incluidos los costes administrativos, que representan alrededor del 5 % del total) los costes totales acumulados a 30 de junio de 2007 ascendían a 26,5 millones NOK (excluidos los costes administrativos) (43).

iii) Paquetes de jubilación anticipada

El entendimiento entre los sindicatos y el Estado también estipulaba que durante un período de tres años (desde el 1 de enero de 2003 hasta el final de 2005) Mesta AS podía ofrecer a los empleados transferidos desde el Departamento de Producción jubilarse a los 60 años en vez de la edad normal de 67 (44). La jubilación anticipada podía ofrecerse a discreción de la empresa sobre la base de una evaluación individual de los empleados (45).

La financiación estatal de Mesta AS cubre la diferencia entre el coste medio de un sistema de pensiones privado ordinario y el coste de ofrecer la jubilación anticipada. En los trabajos legislativos preparatorios se estimaba que la financiación por el Estado de los costes derivados de la jubilación anticipada (incluidos los administrativos, que representan alrededor del 5 % del total) supondría 911 millones NOK (46). Las autoridades noruegas explicaron que alrededor de 470 empleados se acogieron a esta posibilidad y que a 30 de junio de 2007 los costes totales acumulados totalizaban 691,9 millones NOK (excluidos los costes administrativos) (47).

iv) Mudanza, desplazamientos, mantenimiento de salarios y renovación de maquinaria

Según los documentos presupuestarios preparatorios, este elemento cubre los costes relativos a mudanza (flyttekostnader), desplazamientos (pendlergodtgjørelse); mantenimiento de salarios (bibehold av lønn) y renovación de maquinaria (maskiner-sanering) (48). Las autoridades noruegas explicaron que también incluye los costes relacionados con el traslado de oficinas (kontor-flyttekostnader), traslado de oficinas de mantenimiento y apoyo (støttepunkter-flyttekostnader) y transferencia de archivos (arkivoverføring).

Con excepción de la medida relativa al mantenimiento de salarios (que no entró en vigor y por lo tanto no supuso ningún coste), todas las medidas se ejecutaron en el momento del establecimiento de Mesta AS y duraron hasta el final de 2005. Mientras que los costes totales de todas las medidas se calcularon originalmente en 77 millones NOK (49), las autoridades noruegas han explicado que, a enero de 2006, los costes totales acumulados ascendían aproximadamente a 82,4 millones NOK (excluidos los costes administrativos) y que el Estado cubrió dichos costes (50).

Este apartado incluye los costes derivados de la mudanza del personal de dirección y administrativo a Mesta AS. Como el personal transferido a Mesta AS pasó a ocupar puestos distintos a los que ocupaba previamente en la Administración de Carreteras, determinados empleados tuvieron que cambiar de domicilio al pasar a ejercer su nuevo empleo. Los ejemplos de costes incluyen los costes de mudanza reales y documentados (faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp), los permisos remunerados a efectos de la mudanza (flyttepermisjon) y los gastos de viaje relacionados con inspecciones de las nuevas instalaciones (visningsreise).

Este apartado también incluye los costes considerados necesarios para garantizar que el personal directivo o administrativo siguiera ejerciendo su empleo en Mesta AS en centros de trabajo situados lejos de su domicilio. Los ejemplos de costes incluyen los de desplazamiento entre el domicilio y el lugar de trabajo (hjemreise), los de doble alquiler (Dekning av husleie) (51), la indemnización por traslado entre domicilio y trabajo (kjøregodtgjørelse) y dietas (kostgodtgjørelse).

Este apartado incluye los costes de mudanza de las oficinas de la Administración de Carreteras a la sede central y a las oficinas regionales de Mesta AS. Como ejemplos de costes pueden citarse la limpieza de las antiguas oficinas (Rydding og rengjøring av gamle kontorer); el embalaje del material de oficina (52) y su transporte a las nuevas oficinas (Pakking og transport); la preparación, equipamiento y modernización de las nuevas oficinas en Mesta AS (Klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer); así como los costes administrativos de la mudanza (administrasjon av flytting).

Este apartado incluye los costes derivados del traslado de las antiguas a las nuevas oficinas de mantenimiento y apoyo así como de reorganización de las antiguas oficinas de operaciones y apoyo en nuevas oficinas para Mesta AS. Incluye la instalación de un nuevo sistema informático, necesario por el hecho de que el Departamento de Producción compartía su sistema con otros servicios de la Administración de Carreteras. Entre los ejemplos específicos de costes se encuentra la limpieza de las antiguas oficinas de apoyo de explotación y mantenimiento (rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt), el embalaje de material y su transporte a las nuevas oficinas (pakking og transport), la preparación, equipamiento y modernización de las nuevas oficinas de apoyo de operaciones y mantenimiento (Klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt) y la gestión de la mudanza (administrasjon av flytting).

Este apartado incluye los costes de instalación de archivos electrónicos y físicos en Mesta AS. Cubre los costes de separar los archivos pertinentes y no pertinentes en la Administración de Carreteras y los relativos al establecimiento de nuevos archivos en Mesta AS. Entre los ejemplos de costes pueden citarse los de evaluación de los recursos necesarios para cada archivo (Ressursbehov pr. arkiv), fotocopiado (kopiering), transporte (frakt), preparación (klargjøring) y control de calidad (kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid).

Aunque este apartado parece sugerir que cubre los costes relacionados con la reparación o renovación de máquinas, no es así. Las autoridades han explicado que antes de la reforma, el Departamento de Producción realizó obras en cuyo contexto se habían dejado maquinaria y otros equipos en edificios y emplazamientos de obras (53). Por lo tanto, este apartado incluye la responsabilidad residual por los contratos de obras previos y la limpieza de emplazamientos (opprydding) y eliminación, desmontaje y transporte de la maquinaria innecesaria (fjerning, skroting, og fraktkostnader). Las máquinas retiradas eran viejas, estaban estropeadas y no tenían ninguna utilidad para las actividades empresariales y por lo tanto no entraron en la evaluación del valor de la maquinaria (o de la empresa en conjunto) (54). Las autoridades noruegas han explicado que Mesta AS asignó parte del trabajo a subcontratistas en condiciones comerciales. La otra parte del trabajo fue realizada por la propia Mesta AS a una tarifa horaria (excluyendo el margen de beneficio) inferior en aquel momento a la de mercado para un trabajo similar (55). Las autoridades noruegas han presentado documentación consistente en listas de facturas de subcontratistas y los precios cobrados por la propia Mesta AS (56).

v) Compensación salarial

El apartado de compensación de salarios (ventelønn) no forma parte de lo que las autoridades noruegas citan como «costes de reestructuración». No obstante, la compensación de salarios formó parte de los incentivos ofrecidos para animar a los empleados a aceptar su traslado a Mesta AS. Esta compensación debería considerarse en el contexto de la necesidad de reducir el tamaño de la plantilla.

Aunque los empleados transferidos del Departamento de Producción perdieron su estatuto de funcionarios, ciertos derechos específicos derivados de dicho estatuto se mantuvieron durante un período limitado. Algunos de estos derechos están regulados en la Ley Mesta (57), en cuya sección 4 se establece que durante un período de tres años desde su contratación por Mesta AS, el 1 de enero de 2003, los empleados que fueren despedidos posteriormente y reúnan determinadas condiciones (por ejemplo, antigüedad mínima en el empleo de un año) tienen derecho a presentarse a un puesto apropiado en la Administración del Estado (fortrinnsrett til annen statlig stilling) o, en caso de que no pueda ofrecerse tal puesto, a recibir una compensación de salarios (ventelønn).

La compensación de salarios está regulada por la Ley de la Función Pública (58). Se trata de una disposición que establece que los funcionarios despedidos por motivos de excedente de plantilla y a quienes no se haya ofrecido otro puesto conveniente (en las condiciones y con las limitaciones temporales establecidas en la Ley) tendrán derecho a las dos terceras partes de su salario a partir de la fecha en que se les comunique el despido.

Aunque los costes relativos a la compensación de salarios formaban inicialmente parte de los costes de reestructuración, el Ministerio de Trabajo decidió más tarde que los costes estimados debían tenerse en cuenta al calcular el tamaño del capital de Mesta AS. Es decir, los medios de financiación de los costes pertinentes serían inyectados por el Estado en Mesta AS como participación en el capital (59). La razón de este planteamiento era que la financiación mediante capital debía traducirse en un uso más cauteloso del despido como herramienta de reorganización de la nueva empresa. En cambio, debería hacerse un mayor uso de otros instrumentos (más baratos) de reorganización, tales como los permisos con salario reducido, los paquetes de pensión, etc.

Aunque originalmente se preveía que 450 empleados estarían cubiertos por el sistema de compensación de salarios, con un coste total aproximado de 512 millones NOK (60), este cálculo fue actualizado en octubre de 2002, reduciendo la cifra a 150 empleados con un coste total aproximado de 150 millones NOK (61). Por lo tanto, fue esta última cantidad la que se tuvo en cuenta al determinar el capital de Mesta AS.

Para contener los costes, Mesta AS hizo uso de los siguientes instrumentos alternativos (más baratos) para reducir su plantilla (62). No obstante, las autoridades noruegas explicaron que los costes combinados de tales medidas y la compensación de salarios totalizan 359 millones NOK (de los cuales 255,1 se habían gastado antes del 21 de diciembre de 2008), lo que por lo tanto excede con mucho el importe inyectado para cubrir tales costes:

Paquete de finiquito: acuerdo por el cual los empleados abandonan su puesto sin tener derecho al beneficio de la compensación de salarios a cambio de recibir hasta un máximo de un año de salario así como ayuda financiera para encontrar otro empleo.

Paquete de pensión: acuerdo por el cual los empleados abandonan su puesto a los 62 años a cambio de una garantía del 66 % de su sueldo hasta la edad de jubilación de 67 años y de seguir acumulando derechos a pensión normalmente durante dicho período.

Excedencia con salario reducido: acuerdo para inducir a los empleados que adquirirían derecho a recibir la jubilación anticipada (a los 60 años) entre 2003 y 2005 a jubilarse inmediatamente ofreciéndoles a cambio el 66 % de su sueldo hasta el momento en que habrían adquirido derecho a la jubilación anticipada.

2.3. VALOR DE LA MAQUINARIA, LOS EQUIPOS, LOS BIENES INMUEBLES Y LOS EDIFICIOS EN EL BALANCE DE APERTURA

A continuación se describe el proceso de establecimiento del valor de los bienes inmuebles en el balance de apertura final de Mesta AS. A tal efecto se contrató a dos auditores: Ernst & Young, contratado por la Administración de Carreteras para establecer la nueva empresa, y Deloitte & Touche, contratado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para realizar un control de calidad de la tasación de los activos y la propuesta de balance de apertura, así como para verificar el proceso, métodos y principios aplicados en este contexto. Posteriormente, Ernst & Young ejerció como auditor de Mesta AS.

En resumen, en mayo de 2002 los auditores comenzaron a evaluar el valor de los activos sobre la base del principio de continuidad simulada (es decir, el valor contable reconstruido), pero cambiaron el principio de evaluación por el de «valor real» en agosto de 2002. Se realizaron evaluaciones individuales (o de grupo) tanto por lo que se refiere a la maquinaria como a los bienes inmuebles (descritos detalladamente en la sección 2.3.1.). En octubre de 2002, los auditores evaluaron el valor razonable de las actividades empresariales totales de Mesta AS como empresa en funcionamiento sobre la base del método de tesorería descontada (descrito detalladamente en la sección 2.3.2.) mostrando que el valor total de la empresa (es decir, el capital operativo) era inferior al valor resultante de las evaluaciones de los activos individuales. Puesto que la ley noruega sobre empresas de responsabilidad limitada establece que el capital no puede sobrepasar el valor total de la empresa, el valor de los bienes individuales (o grupos de bienes individuales) se redujo.

2.3.1. Evaluación por separado del valor de los activos

vi) Maquinaria

Para evaluar el valor de los activos, la Administración de Carreteras, Arthur Andersen & AS, el abogado del Gobierno noruego, Via Nova y Skagerak Forsikringsmegling AS prepararon un informe con fecha de 10 de mayo de 2002 titulado «Balance de apertura» (63). En principio, la evaluación se basó en el «valor contable». Sin embargo, como la Administración del Estado no está sujeta a la Ley contable (64), hubo que recalcular los valores consignados en los libros del Departamento de Producción a los que habrían sido en la hipótesis de que dicho Departamento estuviera sujeto a la Ley general contable (65). Por tanto, el principio de evaluación era más bien «creación retroactiva de valor contable» o simplemente «continuidad simulada». Sobre esta base, el valor de la maquinaria declarado en los libros del Departamento de Producción a 1 de enero de 2002, de 1 111 millones NOK, fue ajustado a 866 millones. El 1 de enero de 2003, el valor volvió a ajustarse a 747 millones NOK.

Sin embargo, un informe posterior, de agosto de 2002, titulado «Balance de apertura» (66) y elaborado por la Administración de Carreteras, Ernst & Young, Via Nova y Skagerak Forsikringsmegling AS, revela que en julio de 2002 se decidió que los activos del Departamento de Producción que serían transferidos a Mesta AS debían evaluarse sobre la base del principio de «valor real» y no de «continuidad simulada» puesto que el primero es un principio de evaluación más transparente.

El informe de diciembre de 2002 titulado «Suplemento al balance de apertura: Evaluación del valor de los activos», redactado por la Administración de Carreteras, Ernst & Young, Via Nova, OPAK y Skagerak Forsikringsmegling AS presenta el valor de la maquinaria basado en el valor real (67). Para determinar el valor real se siguieron dos planteamientos: para ciertos grupos de máquinas el punto de partida fue el valor contable registrado en la Administración del Estado, ajustado a la aplicación del impuesto sobre el valor añadido, los períodos de depreciación y determinadas evaluaciones discrecionales. Para otros grupos de máquinas, los valores se basaron en evaluaciones y precios externos (68). Sobre esa base, el valor real de la maquinaria se calculó en 572 millones NOK y el valor total de todos los activos, en 1 162 millones NOK (69).

Ernst & Young explicó posteriormente que los cálculos que aparecen en el susodicho informe, que utiliza como punto de partida el valor contable de continuidad simulada de 747 millones NOK para llegar a un valor real de 572 millones NOK, son engañosos ya que no formaron parte del proceso para determinar el valor real de la maquinaria pendiente de transferencia a Mesta AS.

vii) Bienes inmuebles

En el informe de mayo de 2002 titulado «Balance de apertura» el valor contable de los bienes inmuebles registrado por la Administración del Estado a 1 de enero de 2002 ascendía a 596 millones NOK. Tras la exclusión de determinados bienes que no debían ser transferidos a Mesta AS y la aplicación de ajustes sobre la base del principio de continuidad simulada, el valor se estableció en 277 millones NOK.

Tras el cambio del principio de evaluación de continuidad simulada al de valor real, los bienes inmuebles fueron tasados por un experto independiente del sector, OPAK. Las autoridades noruegas presentaron una tasación de los expertos de 28 de agosto de 2002 en la que OPAK evaluaba 375 propiedades en aproximadamente 336 millones NOK (70). Un informe de seguimiento de 31 de octubre de 2002 redactado por OPAK constataba que tras añadirse, entre otras, 16 propiedades, el valor aproximado pasaba a 395 millones NOK. Ernst & Young explicó que posteriormente, tras excluir las propiedades que no debían transferirse a Mesta AS y la aplicación de correcciones para las propiedades alquiladas (71), el valor de los bienes inmuebles se fijaba en 331 millones NOK (72).

El informe de diciembre de 2002 titulado «Suplemento al balance de apertura: Evaluación del valor de los activos» muestra que mientras que la evaluación del valor de los activos basado en el principio de continuidad simulada era de 596 millones NOK, la aplicación del principio de valor real dio lugar a un valor de 331 millones.

2.3.2. Evaluación del valor con el método de tesorería descontada

Paralelamente a las evaluaciones individuales de los activos, pero de forma separada, se efectuó una evaluación del valor razonable total de la empresa como empresa en funcionamiento sobre la base del método de tesorería descontada, resumido en un informe de octubre de 2002 titulado «Evaluación del valor» y elaborado por Ernst & Young (73) que concluye que aplicando el método de tesorería descontada, el capital operativo (74) es aproximadamente de 600 millones NOK (con un margen del +/– 25 %). El análisis se basó en una evaluación de la tesorería para 2003-2012, en cuyo período se calculó un valor negativo actual de 300 millones NOK y un valor terminal superior a 900 millones NOK (75). La tasa de rendimiento se estableció en un 6,7 % nominal con respecto a los activos totales después de impuestos (76).

Ernst & Young explicó que el capital operativo (600 millones NOK) está compuesto por activos totales menos deuda a corto plazo. A título comparativo, la estimación resultante de la evaluación individual de activos fue de 1 162 millones NOK. Si la deuda a corto plazo (464 millones NOK) se excluye de los 1 162 millones NOK, el capital operativo (77) asciende a 698 millones NOK. Esto es superior al capital operativo de 600 millones NOK que resulta de una evaluación basada en el valor razonable total de la empresa (es decir, el método de tesorería descontada). La legislación noruega sobre empresas de responsabilidad limitada establece que el capital no puede sobrepasar el valor total de la empresa y por lo tanto fue necesario reducir el valor de los activos (78). Por tanto, Ernst & Young redujo el valor de los activos para reducir el capital operativo a 619 millones NOK, tal como se muestra en el siguiente cuadro (79):

Activo inmovilizado 1 053 Activo corriente 109 Deuda a corto plazo (464) Neto 698 Ajuste a la baja de maquinaria (25) Ajuste a la baja bienes inmuebles (54) Ajuste a la baja total (79) Valor después del ajuste a la baja 619 Deuda (pensiones) 319 Capital propio 300 Capital en efectivo 1 600 Capital total en el balance de apertura 1 900

Tal como se constata en dicho cuadro, se efectuó un ajuste a la baja de 79 millones NOK. Debido a la gran incertidumbre sobre el valor de los bienes inmuebles y de la maquinaria, el ajuste a la baja se asignó a dichos activos de la siguiente forma:

Valor real calculado de la maquinaria 572 Compras 44 Ajuste a la baja (25) Valor en el balance de apertura 591 Valor real estimado de los bienes inmuebles 331 Compras 4 Ajuste a la baja (54) Valor en el balance de apertura 281

2.3.3. Control de calidad

Paralelamente al proceso para determinar el valor real, en octubre de 2002 Deloitte & Touche comenzó a cotejar las primeras tasaciones de activos (basadas en la continuidad simulada) con los resultados de la tesorería descontada. Sobre esta base, Deloitte & Touche constató que el valor (continuidad simulada) de los bienes inmuebles tenía que reducirse desde 1 137 (80) hasta 937 millones NOK (es decir, en 200 millones NOK) (81).

2.3.4. Evaluación del valor del balance de apertura final

El valor del balance de apertura final de 1 de enero de 2003 preparado por Mesta AS con ayuda de Ernst & Young, Via Nova Plan y Trafikk AS (anexo A) muestra un valor total de bienes inmuebles de 977 millones NOK (82).

Asimismo, confirma que el valor de la maquinaria de 572 millones NOK recogido en el informe de diciembre de 2002 (titulado «Suplemento al balance de apertura: Evaluación del valor de los activos») fue ajustado a la baja en 25 millones NOK para quedar establecido en 547 millones. La adición de otras inversiones y de ajustes menores dejó el valor final de la maquinaria en 594 millones NOK.

Tras efectuar determinadas compras por importe de 4 millones NOK, el valor de los bienes inmuebles ascendía a 335 millones NOK y el ajuste a la baja de 54 millones NOK (necesario debido al resultado de la tesorería descontada) significó que el valor de los bienes inmuebles era de 281 millones NOK.

2.4. TRANSFERENCIA DE CONTRATOS TRANSITORIOS Y DE SU VALOR AL BALANCE DE APERTURA

2.4.1. Contratos de obras

Las autoridades noruegas explicaron que desde el 1 de enero de 2003 todos los nuevos contratos de obras (para carreteras, túneles, muelles, puentes, etc.) estaban sujetos a un procedimiento de contratación pública.

Sin embargo, hubo que transferir a Mesta AS los proyectos de obras existentes con el fin de finalizar los proyectos en curso. Los contratos existentes variaban en su complejidad y duración, pero todos expiraban en el plazo de uno o dos años tras el establecimiento de Mesta AS. Las autoridades noruegas explicaron que los contratos de obras se transfirieron a Mesta AS a los precios fijados originalmente para tales contratos. En opinión de las autoridades noruegas, dichos precios reflejaban los precios de mercado. Con anterioridad al 1 de enero de 2003, una buena parte de los contratos de obras habían sido licitados y por lo tanto la Administración de Carreteras tenía cierta experiencia en lo tocante a precios de mercado. Por otra parte, los precios de los contratos internos de obras concluidos entre la Administración de Carreteras y el Departamento de Producción tenían que atenerse a directrices internas relativas a cómo establecer el importe de los contratos internos (83) que especificaban que la experiencia sobre precios adquirida en el contexto de licitaciones abiertas debía formar la base para establecer los precios de los contratos internos de tal forma que tales precios de licitación pública debían utilizarse directamente o debían basarse en estimaciones cotejadas en condiciones de mercado y (en su caso) ser reducidos hasta el nivel de mercado (84). En cualquier caso, la condición general de la Administración de Carreteras era que los precios fijados en acuerdos internos debían reflejar el nivel de los precios de mercado (85). Finalmente, las autoridades noruegas también aclararon que aparte de los impuestos y tasas establecidos sobre todos los servicios, las normas fiscales y de otro tipo no influyeron en el precio al que se transfirieron los contratos (86).

Los precios de transferencia de los contratos a Mesta AS fueron iguales a los utilizados para determinar los ingresos de los contratos en el análisis de tesorería descontada.

2.4.2. Contratos de explotación y mantenimiento

Mesta AS asumió 102 contratos existentes de explotación y mantenimiento (funksjonsavtaler) (87), todos ellos relativos a obras tales como asfaltado de carreteras, así como su pintado, drenaje, cierre y protección contra inundaciones y avalanchas, que expirarían en un plazo máximo de cuatro años, es decir, en el tercer trimestre de 2006, y que teniendo en cuenta su duración pueden clasificarse en las cuatro categorías establecidas más abajo. Una vez finalizados dichos contratos de explotación y mantenimiento, la Administración de Carreteras licitó públicamente aproximadamente el 25 % de los contratos a 1 de septiembre cada año, de la siguiente forma:

— Categoría A: 24 contratos, que expiraron durante el otoño de 2003,

— Categoría B: 25 contratos, que expiraron durante el otoño de 2004,

— Categoría C: 27 contratos, que expiraron durante el otoño de 2005,

— Categoría D: 26 contratos, que expiraron durante el otoño de 2006.

Aunque cada categoría cubre contratos que abarcan zonas geográficas repartidas uniformemente por Noruega (a fin de asegurar la estabilidad en la prestación de servicios) las categorías también corresponden al nivel de dificultad del trabajo a realizar. A este respecto, la categoría A incluye los trabajos más sencillos en zonas pequeñas (es decir, zonas que plantean pocas dificultades desde el punto de vista del tráfico y de las condiciones y atmosféricas y del tipo de carretera), mientras que la D corresponde a contratos de obras de carácter difícil tanto por lo que respecta a la carretera (por ejemplo, carreteras de montaña y las que bordean acantilados) como al tráfico y al tiempo. Las categorías B y C cubren contratos de dificultad intermedia.

Las autoridades noruegas explicaron que los precios de los servicios previstos en los contratos de explotación y mantenimiento firmados por el Departamento de Producción se mantuvieron tras la transferencia de los contratos a Mesta AS.

2.4.3. Valor de transferencia de los contratos

Los precios de transferencia de los contratos se recogen en un cuadro en formato Excel presentado por las autoridades noruegas que es similar al presentado previamente por Veidekke ASA (88). Tras la Decisión de incoación, las autoridades noruegas actualizaron la estimación del precio total de transferencia de los contratos de obras a Mesta que pasó así de 960 a 942 millones NOK (89). Las autoridades noruegas también actualizaron el cálculo del precio total al que se transfirieron los contratos de explotación y mantenimiento a Mesta, desde 5 750 a 5 866 millones NOK. La descripción no indica el precio de contratos individuales.

2.4.4. Nivel de precios resultante de las licitaciones subsiguientes

Un informe encargado y publicado por la Dirección de Carreteras, Via Nova Plan y Trafikk AS analiza el nivel de precios de los contratos en diciembre de 2003 (en lo sucesivo denominado «informe Via Nova»), mostrando que varios contratos transitorios de explotación y mantenimiento transferidos a Mesta AS fueron objeto de licitación pública en enero de 2003. Una de las conclusiones del informe era que el nivel de coste de los contratos transitorios sujetos a licitación pública durante 2003 habrían supuesto un coste un 32 % inferior al coste original de contratos transitorios comparables transferidos a Mesta AS. Las autoridades noruegas comentaron que es correcto que la Administración de Carreteras no renegoció la obtención de una reducción de precios para los contratos transitorios (restantes).

Las autoridades noruegas presentaron un resumen de los precios resultantes de la licitación de los contratos de explotación y mantenimiento entre 2003 y 2006. Los importes recogidos en la descripción que presentaron son (con algunas discrepancias) similares a los declarados en un cuadro en formato Excel presentado por Veidekke ASA, que también incluye un cuadro que compara la oferta ganadora (es decir, la más baja) en cada licitación con los precios a los que se transfirieron los contratos. La comparación presentada por Veidekke ASA muestra que para los contratos licitados entre 2003 y 2006, los precios de las ofertas que resultaron ganadoras eran generalmente inferiores a los precios de los contratos transferidos previamente a Mesta AS. Por otra parte, el resumen también muestra que los precios ofertados por la propia Mesta en licitaciones subsiguientes son inferiores a los de los contratos transferidos a Mesta AS (90):

(en millones NOK) Año de licitación Precio oferta ganadora Importe en que el precio del contrato de transferencia supera al precio ganador Importe en que el precio del contrato de transferencia supera las ofertas de licitación de Mesta AS 2003 1 226,6 94 67 2004 1 605,2 328 282 2005 1 857,1 760 563 2006 7 455,5 948 900

El análisis de los contratos de explotación y mantenimiento sometidos a licitación pública entre 2003 y 2006 presentados por las autoridades muestra que Mesta AS obtuvo 14 de los 24 contratos licitados en 2003, 13 de 25 en 2004, 20 de 29 en 2005 y 21 de 30 en 2006 (91). Esto significa que de un total de 108 contratos Mesta AS se hizo con 68, es decir, con aproximadamente el 62,7 % de los mismos.

2.4.5. Exámenes de precios previos y experiencia de la Administración de Carreteras

Las autoridades explicaron que antes del establecimiento de Mesta AS, el Parlamento noruego apoyó cinco contratos piloto que la Administración de Carreteras tenía previsto someter a licitación pública. Las autoridades explicaron que los precios resultantes se utilizaron para evaluar internamente este tipo de contrato (tanto antes como después de la decisión de crear Mesta AS en 2001). Sin embargo, los precios no se han utilizado como base para fijar los precios de los contratos transitorios. A la pregunta del Órgano de la razón de ello, las autoridades noruegas explicaron que se había decidido que el valor de los contratos transitorios debía determinarse utilizando la base de coste para los contratos.

Según las autoridades, los precios de las ofertas que resultaron ganadoras en los cinco contratos piloto fueron los siguientes:

— Bærum (1998), cinco años: 74 940 000 NOK

— Nedre Romerike (1999), cinco años: 56 000 000 NOK

— Ibestad Dyrøy (1999), cuatro años: 30 418 400 NOK

— Lågendalen (2000), cuatro años: 45 706 323 NOK

— Våler og Åsnes (2001), cinco años: 39 018 023 NOK

En diciembre de 2000, la Administración de Carreteras elaboró un informe en el que examinaba la competitividad de los servicios de explotación y mantenimiento del Departamento de Producción (92). El informe contiene resultados preliminares de agosto de 2000 y la capacidad de competir se calculó identificando la relación entre los costes calculados de un contrato y el precio acordado. En el caso de los contratos del Departamento de Producción, los costes representaron el 94 % del precio mientras que para los firmados por empresas privadas, representaron el 71 % del precio. Parece que estos contratos piloto formaron la base para llegar a esta conclusión. En la página 7 del informe se cita al contrato Bærum con un valor anual medio de 15 millones NOK como consecuencia de la licitación pública. Esta cifra es el resultado del precio por kilómetro de carretera de 125 000 NOK × 120 km, lo que es igual a 15 millones NOK (o 75 millones NOK durante cinco años) (93). El contrato de Nedre Romerike se cita en el informe con un valor anual de 11,2 millones NOK (precio por km de carretera de 50 000 NOK × 198 km, igual a 9,9 millones NOK o 49,5 millones NOK durante cinco años) (94).

Independientemente de esto y sobre la base de preguntas planteadas por la Comisión de Transportes del Parlamento al Ministerio de Transporte en 1999-2000 sobre la situación de la Administración de Carreteras, se constató que, sobre la base de un análisis realizado en Akershus, el nivel de precios de los contratos de explotación y mantenimiento era superior en un 20-25 % al de los contratos privados (95). Por otra parte, en un comunicado de prensa de 17 de abril de 2001, la Administración de Carreteras hace referencia a que una comparación entre cuatro contratos de prestación de servicios de mantenimiento y explotación por operadores privados y otros contratos ejecutados por los servicios correspondientes del Departamento de Producción, mostró que la oferta de precios más baja entre los proveedores privados era alrededor de un 15-20 % inferior a la del Departamento de Producción.

2.4.6. Contratos de transición y balance de apertura

Las autoridades noruegas explicaron que los contratos transitorios eran activos que formaban parte de la tesorería descontada y por lo tanto se tuvieron en cuenta al evaluar el valor total de Mesta AS. Sin embargo, sobre la base de los resultados de la tesorería descontada, el valor de la cartera de contratos (96) era demasiado bajo para asignarle un valor (97).

2.4.7. Obligación temporal de servicio público

Las autoridades noruegas han explicado que de conformidad con el artículo 59, apartado 2, del Acuerdo EEE, las autoridades noruegas impusieron a Mesta AS la obligación de que a partir del 1 de enero de 2003 garantizase la obligación de servicio público en forma de servicios de explotación y mantenimiento de la red nacional de carreteras. Esta obligación fue reducida gradualmente para extinguirse el 1 de septiembre de 2006. La obligación de servicio público se describe detalladamente en un informe sobre normas de explotación y mantenimiento publicadas por la Administración de Carreteras en 1999 y actualizadas en 2003 (98). El informe establece los requisitos fundamentales para garantizar que las normas relativas a las obras de explotación y mantenimiento sean suficientes para mantener la seguridad vial mediante el establecimiento de normas o acciones concretas en materia de túneles, drenaje, superficies, puentes, muelles y aceras (en lo sucesivo denominado «informe de normalización») (99). Este informe también establece normas específicas relativas a un mantenimiento fiable durante el invierno para garantizar la seguridad vial. El servicio se confió a Mesta AS mediante una cláusula en cada contrato que le fue otorgado donde se describen brevemente las normas pertinentes y se remite al informe de normalización para la explotación y el mantenimiento.

Las autoridades noruegas explicaron que el encargo a Mesta AS de la antedicha tarea de servicio público debía garantizar un nivel suficiente de seguridad vial hasta septiembre de 2006. A este respecto, las autoridades explicaron que la Administración de Carreteras es responsable de la seguridad vial y de garantizar unos mínimos mediante la supervisión y el control de las reparaciones y del mantenimiento (100). Hasta el 1 de enero de 2003, esta tarea conllevaba principalmente la supervisión de los trabajos de un prestador de servicios, es decir, del Departamento de Producción. Sin embargo, después de esa fecha la tarea tomó una nueva dimensión ya que el trabajo de mantenimiento de carreteras sería objeto de licitación pública y por lo tanto, ejecutado por diversos prestatarios de servicios. A este respecto, de los trabajos legislativos preparatorios se deduce que las razones para una apertura gradual del mercado eran asegurarse de que la Administración de Carreteras pudiera continuar controlando y asegurando adecuadamente la observancia del estado de las carreteras y de la seguridad vial (101).

Además, las autoridades noruegas añadieron que esta es también la razón de licitar contratos más arriesgados y difíciles al final del proceso, mientras los más simples y pequeños lo fueron al principio (102). De esta forma, la Administración de Carreteras ya habría acumulado una experiencia suficiente en materia de control y supervisión de varios prestatarios de servicios después de las primeras licitaciones y por ello se encontraría en unas condiciones óptimas para mantener el control del nivel de seguridad vial cuando se licitasen los contratos más difíciles (103).

En cuanto al pago de compensaciones en concepto de servicio público, las autoridades noruegas presentaron los siguientes cuadros que detallan los costes, ingresos y porcentaje de rendimiento por lo que se refiere a los servicios prestados por Mesta AS con respecto a los contratos transitorios de explotación y mantenimiento (104). En este contexto, las autoridades noruegas explicaron que Mesta AS mantuvo cuentas separadas para cada contrato transitorio entre 2003 y 2006. Por lo tanto, todos los ingresos (y costes) detallados en los siguientes cuadros están directamente relacionados con los contratos transitorios de explotación y mantenimiento.

El cuadro 1 muestra que en relación con el capital total invertido en Mesta AS, el capital se asignó a los contratos transitorios de explotación y mantenimiento en la misma proporción que representa el porcentaje de ingresos de los contratos transitorios con respecto a los ingresos totales.

Mesta AS — Asignación de capital

(en millones NOK) Capital total 2003 2004 2005 2006 Balance de apertura 2 686 3 989 4 291 4 643 Balance final 3 989 4 291 4 643 4 340 Media 3 338 4 140 4 467 4 492 Total de volumen de negocios de Mesta 6 386 5 899 6 076 4 492 Total de volumen de negocios de explotación y mantenimiento 3 645 3 613 3 235 3 253 Porcentaje del volumen de negocios de explotación y mantenimiento con respecto al volumen de negocios total 57 % 61 % 53 % 55 % Capital asignado a explotación y mantenimiento 1 905 2 536 2 378 2 460 Porcentaje del capital de explotación y mantenimiento asignado a contratos transitorios 96 % 81 % 60 % 30 % Parte del capital de explotación y mantenimiento asignado a contratos transitorios (NOK) 1 835 2 050 1 437 748

El siguiente cuadro detalla los costes, ingresos y tasa real de rendimiento obtenida por Mesta AS sobre la base de los contratos transitorios de explotación y mantenimiento entre 2003 y 2006. Las autoridades noruegas han especificado que no se estableció por adelantado ninguna tasa específica de rendimiento por lo que se refiere a los contratos transitorios de explotación y mantenimiento.

Mesta AS: Ingresos, costes y tasa de rendimiento para contratos transitorios de explotación y mantenimiento

(en millones NOK) 2003 2004 2005 2006 Total Ingresos 2 116 1 871 1 293 586 5 866 Beneficios antes de impuestos (105) 277 175 199 151 802 Beneficio después de impuestos 199 126 144 108 577 Margen de beneficio 9 % 7 % 11 % 18 % Capital asignado a contratos transitorios 1 835 2 050 1 437 748 6 070 Rendimiento real del capital 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,50 %

Las autoridades noruegas han explicado que la tasa media de rendimiento en el mercado de explotación y mantenimiento, es decir, la «tasa de rendimiento de referencia» es el coste medio ponderado del capital (CMPC) después del impuesto del 8,42 % (106).

El siguiente cuadro detalla la composición de la tasa de rendimiento de referencia.

Composición de la tasa de rendimiento de referencia

Coste medio ponderado del capital (CMPC) Interés libre de riesgo (107) antes de impuestos 3,85 % Prima de riesgo a tipo de mercado (108) 5,00 % Total capital Beta 0,90 Deuda/capital neto Capital Beta 1 Coste del capital después de impuestos 8,85 % Coste del capital exterior Interés libre de riesgo antes de impuestos 3,85 % Prima del préstamo 2,50 % Coste del capital exterior antes de impuestos 6,35 % Tipo fiscal 28 % Coste del capital exterior después de impuestos 4,57 % Coste medio ponderado del capital (CMPC) Coste del capital 8,85 % Porcentaje del capital 90 % Coste ponderado del capital después de impuestos 8,00 % Coste del capital exterior después de impuestos 4,6 % Porcentaje del capital exterior 10 % Coste ponderado del capital exterior después de impuestos 0,5 % CMPC total después de impuestos 8,42 %

La tasa de rendimiento de referencia del 8,42 % se basa en un valor beta igual a 1 establecido por referencia a:

— observaciones del valor beta durante un período de 40 meses (2002-2007) de 15 empresas comparables (como Veidekke ASA, Skanska ABB SHS o PEAB AB) (109),

— la tasa de rendimiento está correlacionada sobre la base del «All Country World Index» de Morgan Stanley (110),

— se ha considerado que el porcentaje del capital coincide con la media del sector (basada en 15 empresas comparables) (111).

Finalmente, el siguiente cuadro muestra la diferencia entre la tasa de rendimiento de referencia y el rendimiento real obtenido por Mesta AS en los contratos de explotación y de mantenimiento de los años pertinentes.

Tasa de rendimiento

2003 2004 2005 2006 Total Mesta: tasa de rendimiento 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,5 % Tasa de rendimiento de referencia 8,42 % 8,42 % 8,42 % 8,42 % Excedente 2,44 % –2,27 % 1,56 % 6,08 % Excedente (en millones NOK) 44,8 –46,4 22,5 45,5 66,4

2.5. TASAS DE DOCUMENTACIÓN Y REGISTRO

Con arreglo a la Ley Mesta, los bienes inmuebles transferidos del Departamento de Producción a Mesta AS serían registrados en el registro noruego de bienes inmuebles como «cambio de denominación» (112), lo que significa que Mesta tendría sus bienes inmuebles registrados en dicho registro sin tener que pagar las tasas de documentación y registro que son normalmente debidas en el caso de transferencias de títulos de propiedad en Noruega (113).

En Noruega existe una práctica administrativa denominada «principio de continuidad» que establece la exención del pago de tasas de documentación y registro en caso de que se considere que la empresa «continúa» en cierto modo. El Ministerio de Justicia emitió dos circulares sobre la aplicación de dicho principio. Según la primera, aplicable desde el 1 de enero de 2003, solo las concentraciones entre empresas de responsabilidad limitada pueden beneficiarse del principio (114). La segunda amplía esta práctica a las escisiones y conversiones a partir del 1 de julio de 2005 (115).

2.6. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

El 18 de julio de 2007, el Órgano adoptó la decisión de abrir una investigación formal sobre la base de las constataciones preliminares en el sentido de que las medidas tomadas en el contexto del establecimiento de Mesta AS podrían implicar ayuda estatal que no podría acogerse a ninguna de las exenciones previstas en el Acuerdo EEE (116). Por lo tanto, el Órgano tenía dudas en el sentido de que se pudiera considerar que las medidas pertinentes eran compatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE. Las medidas pertinentes se refieren a las de reestructuración, evaluación del valor de los activos, contratos transitorios transferidos a Mesta AS y exención del pago de tasas de documentación y registro.

3. OBSERVACIONES DE TERCEROS

Se recibieron observaciones de cuatro partes interesadas tras la adopción de la Decisión de incoación y posteriormente el Órgano y las partes interesadas mantuvieron un diálogo sobre los diversos aspectos del asunto.

3.1. ARNTZEN DE BESCHE — MESTA AS

El bufete de abogados Arntzen de Besche (en lo sucesivo denominado «Arntzen») presentó comentarios en nombre de Mesta AS.

Con respecto a la compensación por el Estado de las medidas de reestructuración, Arntzen afirma que la cuestión clave es si los costes suponen una responsabilidad del Estado. Solo en caso contrario podría considerarse que los costes de reestructuración forman parte del presupuesto normal de Mesta AS y que su reembolso representa una ventaja económica. Sobre la base de la sentencia Combus, el elemento decisivo es si la compensación «reduce los costes normalmente incluidos en el presupuesto de una empresa» y es únicamente la exención de tales costes lo que constituye una ventaja económica (117).

Debe hacerse una distinción entre la compensación de i) costes contraídos para el funcionamiento normal de una empresa y ii) costes impuestos que, por lo tanto, no son contraídos durante el funcionamiento normal de la empresa y no corresponden a obligaciones de costes de los competidores. La compensación del segundo tipo de costes puede, como en este caso, simplemente compensar o neutralizar una desventaja estructural al garantizar condiciones de competencia equitativas y por ello no constituye ayuda estatal. Sobre esta base, Arntzen afirma que la compensación de las medidas de reestructuración de Mesta AS se origina en una responsabilidad del Estado con el objetivo de compensar desventajas estructurales y por lo tanto no implica ayuda estatal.

En caso de que el Órgano constatase que las medidas de reestructuración implican ayuda estatal, Arntzen afirma que la ayuda sería compatible puesto que permite a Mesta AS competir en condiciones equitativas en un mercado que acaba de abrirse a la competencia. Puesto que el Departamento de Producción de Mesta AS era previamente un prestatario interno de servicios al Estado, Mesta AS se estableció con una organización que no estaba adaptada a la competencia. Sin la compensación, la posición competitiva de Mesta AS se vería afectada. En su decisión Destia, la Comisión consideró que la apertura del mercado es un objetivo comunitario de interés común (118). Por otra parte, las directrices sobre ayuda estatal ligada a los costes de transición a la competencia pretenden facilitar la transición de las empresas a un mercado competitivo: la ayuda (limitada en su duración y sus efectos) para lograr un objetivo común de facilitar la transición de un mercado cerrado (parcialmente) a uno liberalizado redunda en el interés común y sirve para compensar la distorsión de la competencia. En este contexto, debe tenerse en cuenta que Mesta AS debe devolver todos los fondos de reestructuración que resulten excesivos.

Por lo que se refiere a la tasación de la maquinaria, Arntzen afirma que al cambiar los principios de evaluación del valor contable al valor real, el análisis de tesorería descontada estableció un valor de 600 millones NOK. La asignación del valor a los activos no cambia el valor total y por lo tanto no plantea problemas en materia de ayuda estatal. Tomando como base el resultado del análisis de tesorería descontada, el valor de los activos (incluida la deuda a corto plazo) se redujo desde un valor real de 698 a 619 millones NOK. Por lo tanto, el ajuste supuso 79 y no 200 millones NOK.

En cuanto a los contratos transitorios, Arntzen afirma que Mesta AS solamente fue compensada por el coste de prestar servicios conforme a los contratos pertinentes y por lo tanto no recibió ninguna ventaja económica en el sentido de las normas sobre ayuda estatal. Arntzen afirma además que con objeto de establecer una ventaja, el Órgano debe establecer un precio de referencia que, comparado con el precio real de los contratos transferidos a Mesta, constituya la ventaja económica. Solo en el caso de que el Órgano pudiera demostrar que las empresas que existían a 1 de enero de 2003 podían prestar servicios similares a un precio inferior, los precios de los contratos transferidos a Mesta AS estarían inflados. Por ello, la carga de la prueba corresponde al Órgano.

Arntzen afirma además que, en realidad a 1 de enero de 2003 no había ningún precio de mercado puesto que todos los servicios de explotación y mantenimiento se realizaban internamente y que el 1 de enero de 2003 se creó un monopolio de hecho con el establecimiento de Mesta AS. Los precios resultantes de las licitaciones públicas de los proyectos piloto no pueden utilizarse como precios de referencia. Primero, porque el Órgano no ha establecido que otras empresas estuvieran realmente dispuestas y fueran capaces de prestar los servicios pertinentes a un precio inferior. Considerando la importancia del caso, el Órgano debería proceder a una evaluación detallada de si otras empresas estaban realmente dispuestas a prestar los servicios pertinentes a un precio inferior y solo en este caso podría hablarse de ayuda estatal. En segundo lugar, aunque los niveles de precios resultantes de las licitaciones públicas de los contratos piloto eran inferiores a los precios de los contratos transferidos a Mesta, ambos grupos de contratos no son similares. Esto significa que no se puede considerar que los contratos piloto representen el precio de mercado. A este respecto se observa que el precio original de uno de los contratos piloto, el de Bærum, se incrementó un 25 % debido a obras adicionales. Una gran parte de tales obras adicionales está incluida en el precio de base de los contratos transitorios transferidos a Mesta AS. Finalmente, el Órgano no tiene información que demuestre que las empresas que ganaron los contratos piloto o los contratos licitados después de 2003 realmente cubren sus costes de prestación de los servicios. Si las empresas no cubren sus costes, no estaríamos ante una apertura eficaz del mercado.

3.2. THOMMESSEN — VEIDEKKE ASA

El bufete de abogados Thommessen Krefting Greve Lund AS (en lo sucesivo denominado «Thommessen»), presentó alegaciones en nombre de Veidekke ASA.

Por lo que se refiere a las medidas de reestructuración, Thommessen afirma que la sentencia Combus reconoce que la financiación por el Estado de ineficacias de coste procedentes de la legislación laboral pasada no constituye ayuda estatal a condición de que sea proporcional a la desventaja estructural. Cualquier compensación superior a la diferencia entre los costes de la desventaja estructural y los costes laborales pertinentes de una empresa comparable es ayuda estatal. La intervención del Estado no debería aliviar a Mesta AS de las obligaciones de pensión contraídas en el pasado, sino solamente de las desventajas estructurales de cara al futuro (es decir, a partir de 2003). Thommessen afirma que Mesta AS fue sobrecompensada por las desventajas estructurales. Por ello, el Órgano debería verificar si la plantilla excesiva de Mesta AS produjo beneficios a la empresa que conllevasen que la desventaja estructural (de una plantilla excesiva) fue sobrestimada. Es decir, el Órgano debe aclarar si la desventaja de una plantilla excesiva fue neutralizada por el acceso a una plantilla excedentaria y barata. A este respecto, se resalta el hecho de que la rentabilidad de Mesta AS era perceptiblemente mejor que lo que se había anticipado durante los primeros tres años de su existencia. St.prp. no 1 (2007-2008) muestra que los fondos concedidos cada año cubrieron más que la responsabilidad pertinente de las medidas de reestructuración, lo que indicaría una sobrecompensación.

En especial, el Órgano debería verificar si el Estado tenía la posibilidad de volver a transferir, reasignar o reemplazar a parte de la plantilla en vez de ofrecérsele la jubilación anticipada. El Órgano debería pedir que las autoridades noruegas presenten pruebas que muestren que la jubilación anticipada era necesaria para solucionar el problema de personal. El Órgano debería verificar si las autoridades solamente compensaron la diferencia entre los costes medios de un sistema de pensiones privado ordinario y la pertenencia al Fondo Estatal de Pensiones y si la compensación se limitó a los funcionarios. Se pide al Órgano que verifique si los costes de mantenimiento de los regímenes especiales de prejubilación son costes incluidos normalmente en el presupuesto de una empresa y por lo tanto no constituyen una desventaja estructural que signifique que la compensación puede constituir ayuda estatal. El Órgano debería también evaluar la transacción a la luz de Directiva sobre la transferencia de empresas.

Thommessen también alega que «las directrices del Gobierno afirman que la empresa puede solicitar su ingreso ante el Ministerio de Trabajo. En caso de denegación, la persona puede ser ligada al sistema de pensiones a través del mecanismo conocido como pertenencia cerrada» y pregunta si esta pertenencia cerrada se consideró como alternativa a la compensación a Mesta AS por las medidas de reestructuración. Thommessen afirma que Mesta AS pudo haber asumido una obligación que no estaba obligada a asumir. Si los costes de reestructuración de Mesta AS a este respecto son una consecuencia de hacerse cargo (o de mantener) voluntariamente determinadas obligaciones, ello sería una decisión de Mesta AS. La compensación por los costes que Mesta AS no estaría legalmente obligada a asumir son costes incluidos normalmente en el presupuesto de una empresa y la financiación estatal con este fin constituye ayuda estatal.

La compensación de los costes de reestructuración puede ser compatible de conformidad con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE a condición de que se respeten las condiciones de necesidad y proporcionalidad. A este respecto, el objetivo de aumentar la eficiencia del antiguo Departamento de Producción debe evaluarse en relación con el de hacer el mercado más competitivo. Thommessen afirma que la competitividad de Mesta AS se materializó efectivamente al hacerse con la adjudicación de contratos de licitación pública ganados al coste de una competencia efectiva en el mercado. Mesta AS es, con mucho, la empresa más importante, con una cuota de mercado del 60 %, y el número continuamente decreciente de licitadores en licitaciones públicas así lo confirmaría. El problema es que Mesta AS fue sobrecompensada por sus desventajas estructurales. El mercado ha pasado simplemente de ser un mercado oligopolístico a otro duopolístico con Mesta AS como empresa dominante. El Órgano debe reconsiderar si las medidas en cuestión no confieren una ventaja que se traduciría consiguientemente en la distorsión del mercado.

Con respecto a la evaluación de los activos, Thommessen afirma que el Órgano debe examinar el asunto independientemente de si el balance de apertura se ajusta a las normas noruegas sobre contabilidad y empresa. A este respecto, afirma que la legislación noruega sobre responsabilidad limitada incluye una regla para asegurarse de que la aportación de capital en forma de acciones no sea superior al valor razonable. Sin embargo, mientras que el consejo de administración puede ser responsable de una evaluación superior al valor razonable, no existe ninguna responsabilidad por evaluaciones inferiores a dicho valor. Por lo tanto, Thommessen espera una evaluación separada realizada por expertos independientes sobre si los activos se tasaron a su valor de mercado.

Thommessen está de acuerdo en que los activos deben basarse en el valor razonable como empresa en activo que podría basarse en un análisis de tesorería descontada. En virtud de la sección 4.2 de la Ley contable noruega, el análisis debe basarse en el principio de «mejor estimación». Sin embargo, Thommessen afirma que el cálculo presentado por las autoridades noruegas no es conforme a este principio, sino que se basó en argumentos unilaterales con el fin de reducir el valor de los activos. En primer lugar, aunque el análisis de tesorería descontada reconociera que hay incertidumbres inherentes, la estimación del valor justo de los activos individuales mostró que el valor real era sustancialmente superior y así el análisis de tesorería descontada debe ajustarse al alza. En segundo lugar, el análisis de tesorería descontada muestra que el valor final era 900 millones NOK, pero que se ajustó a la baja porque los flujos de tesorería durante el período 2003-2012 se calcularon en - 300 millones NOK. Thommessen afirma que las incertidumbres al establecer Mesta AS y sobre su funcionamiento fueron exageradas y tenían como objetivo reducir el valor razonable de los activos. En tercer lugar, la tasación exterior de 18 grupos de maquinaria se calculó en 424 millones NOK, lo que es considerablemente superior a los 148 millones resultantes de la tasación de un número incluso más alto, es decir, de 37 grupos de maquinaria. Thommessen afirma que es incomprensible cómo la maquinaria de Mesta AS, más numerosa que la de Veidekke ASA, tiene un precio de mercado inferior a la de Veidekke ASA. El Órgano debería investigar este extremo. Finalmente, Thommessen afirma que es inusual que el valor razonable de una empresa en actividad no contenga ningún fondo de comercio.

Aparte de lo anterior, Thommessen afirma que el ajuste a la baja de 200 millones NOK en la maquinaria y de 50 millones NOK en los bienes inmuebles (es decir, la diferencia entre 331 y 281 millones NOK) conlleva ventajas porque una evaluación más baja de los activos significa que la depreciación es más baja y por lo tanto el beneficio de explotación es superior. El beneficio de explotación adicional constituye ayuda estatal. Por otra parte, cuanto más alta es la evaluación de los activos, más alta es la tasa de rendimiento requerida. Por lo tanto, una evaluación más baja significa que los beneficios anuales de las autoridades noruegas son demasiado bajos, y la diferencia entre ellos y los beneficios basados en una evaluación correcta, constituye ayuda estatal.

En cuanto a los contratos transitorios, Thommessen se felicita de que las autoridades noruegas reconozcan la diferencia entre el precio de mercado (resultante de licitaciones públicas) y el precio de transferencia de los contratos transitorios de explotación y mantenimiento, una diferencia aproximada de 2000 millones NOK (119). En cuanto al argumento de las autoridades noruegas de que los ingresos brutos calculados de los contratos forman parte del balance de apertura y que no es necesario evaluar su valor de mercado, Thommessen afirma que el análisis de los flujos de tesorería descontada presupone incorrectamente que los contratos se transfirieron al valor de mercado (120). En cuanto al argumento de que a 1 de enero de 2003 no existía ningún precio de mercado o indicador fiable, las autoridades noruegas ignoran los precios resultantes de los contratos piloto, los precios en mercados similares de otros países nórdicos y el precio de mercado resultante de licitaciones públicas puestas en marcha a partir de 2003.

Por lo tanto, Mesta AS fue compensada por desventajas estructurales mediante una financiación de reestructuración de 993,6 millones NOK, la inyección en efectivo de 1 600 millones NOK y un precio sobrevalorado de los contratos transitorios transferidos a Mesta AS: es decir, Mesta AS fue compensada dos veces por los mismos costes de reestructuración. Las autoridades noruegas eran conscientes de que el precio de mercado era un 25-30 % inferior a los precios internos aplicados entre el Departamento de Producción y la Administración de Carreteras, que es precisamente la razón para la liberalización del mercado. Thommessen se remite al informe de diciembre de 2000 publicado por la Administración de Carreteras que recoge que los costes del Departamento de Producción eran mucho más altos que los de contratos similares firmados por empresas privadas. Por lo tanto, Thommessen afirma que el precio de mercado estaba bien documentado. Finalmente, Thommessen alega que si el precio de mercado debe establecerse sobre la base de los costes de Mesta AS, la base de costes pertinente de Mesta AS es la de los costes existentes después del pago de las medidas de reestructuración, es decir, la base de costes de una Mesta AS «competitiva» en comparación con la de una Mesta AS sujeta a costes de reestructuración que fueron (o serán) compensados. Si la base de costes de una Mesta AS competitiva se tiene en cuenta, Thommessen afirma que Mesta AS fue sobrecompensada con alrededor de 181 millones NOK (que es la diferencia entre los precios a los que se transfirieron los contratos y los de licitaciones subsiguientes).

3.3. SCHJØDT

Por lo que se refiere a las medidas de reestructuración, el bufete de abogados Schjødt, que presentó comentarios en nombre de un denunciante anónimo, señala que la financiación para mantener los beneficios derivados del estatuto de funcionario no constituye ayuda estatal si dicha financiación se concede a personas individuales sobre la base de criterios objetivos y no da lugar a beneficios para determinadas empresas. Contrariamente, la financiación de beneficios de empleados que supone parte de la carga normal de las empresas, constituye ayuda estatal. Por lo tanto, la cuestión es qué puede considerarse como carga financiera normal de las empresas. Schjødt afirma que solo existe ayuda estatal en la medida en que el beneficio supera al que recibirían empleados contratados en el mercado. La sentencia Combus (que nunca ha sido recurrida) mostró que los pagos directos a empleados a cambio de la renuncia al estatuto de funcionario no implican ninguna ayuda a la empresa (121). Sin embargo, la sentencia Combus se dictó cuando existía mucha incertidumbre sobre las desventajas estructurales y en cualquier caso no está claro si los hechos en el caso de Mesta AS son similares a los de Combus y por lo tanto si Combus constituye un precedente fiable en el presente asunto.

Schjødt afirma que la compensación para traslado de personal, desplazamientos, traslado de oficinas y oficinas de apoyo y mantenimiento, etc. debe considerarse como ayuda estatal que no parece pueda ser considerada compatible. Asimismo, los gastos relacionados con la renovación de la maquinaria no pueden compensarse y al mismo tiempo cuentan como activo negativo.

Schjødt se opone a considerar la ayuda de reestructuración a Mesta AS compatible por referencia a las Directrices sobre ayuda estatal de rescate y reestructuración. Mesta AS y su antecesora no estaban ni están en crisis en el sentido de tales Directrices que, de cualquier modo, no son aplicables a las nuevas empresas surgidas de reorganizaciones.

En cuanto a la evaluación de activos, Schjødt señala que una evaluación independiente podría orientar sobre la supuesta infravaloración de los activos. Esta infravaloración, así como la inyección de 1 600 millones NOK, podría dar lugar a un coeficiente de capital superior al que se derivaría de una aplicación apropiada del principio de inversor privado en una economía de mercado. Para verificar este extremo debería también verificarse si las autoridades noruegas condonaron el pago de un rendimiento adecuado por los capitales que invirtieron.

En cuanto a los contratos transitorios, Schjødt señala que los argumentos de las autoridades noruegas asumen que: i) los contratos deben transferirse al precio de mercado para no constituir ayuda; ii) sus medidas deben evaluarse sobre la base de la información disponible en el momento pertinente, lo que implica que pruebas posteriores (que muestran que los precios de los contratos transitorios eran superiores al precio de mercado) no pueden ser tenidas en cuenta (122). Sin embargo, Schjødt afirma que las pruebas, post factum, pueden tenerse en cuenta en la medida en que solo corroboren la información disponible en un momento dado. Las autoridades noruegas eran conscientes de que los precios de los contratos transferidos a Mesta AS eran muy probablemente superiores al precio de mercado. En realidad, la fuerza impulsora de la reorganización era el incremento de la eficacia y «más valor por menos dinero» (123). En un informe elaborado en 2001 por Statskonsult se establece que a partir de 1996 el municipio de Oslo abrió sus actividades de explotación y mantenimiento de carreteras a la competencia, lo que se tradujo en una reducción de los costes de explotación y mantenimiento en aproximadamente un 20 %. Finalmente, el informe redactado en 2001 por la propia Administración de Carreteras también mostró que los contratos de explotación y mantenimiento otorgados a operadores privados eran más competitivos que los ejecutados por el Departamento de Producción.

En vez de actuar sobre la base de la información de la que disponían, las autoridades noruegas obviaron experiencias previas y transfirieron los contratos a precios superiores a los de mercado. Schjødt afirma que las autoridades noruegas no pudieron ignorar tal información y que podrían fácilmente haber aplicado un índice general de reducción a su cartera de contratos. Schjødt añade que la aprobación de un sobreprecio podría no estar autorizada porque Mesta AS ya ha sido compensada por las medidas de reestructuración y los precios de contrato no se basaron en licitaciones públicas ni incluyeron un mecanismo de ajuste. Por lo tanto, el asunto Mesta AS es totalmente diferente del asunto Destia (124).

Las autoridades han afirmado en varias ocasiones que no había operadores privados en el mercado de explotación y mantenimiento, aunque en St. prp. nr. 1 (2001-2002) se constata que el 30 % de las obras de explotación y mantenimiento está abierto a la competencia entre operadores de mercado. Por otra parte, el susodicho informe Statskonsult afirma que aunque la mayor parte de los trabajos de explotación y mantenimiento fueron realizados por la Administración de Carreteras en 2000, el 28 % se había puesto en el mercado. Por lo que se refiere a que la Administración de Carreteras contase con las cualificaciones pertinentes para la licitación de las obras, Schjødt señala que la Administración de Carreteras había estado utilizando esa capacidad a través del acuerdo de explotación y mantenimiento (funksjonsavtale) con el Departamento de Producción de tal forma que en 2003 dicha capacidad ya debería existir. Las autoridades no han explicado en qué aspectos las cualificaciones para la licitación de obras a los operadores de mercado serían diferentes de las utilizadas en el contexto de los acuerdos con el Departamento de Producción.

Finalmente, en cuanto a las tasas de documentación y registro, Schjødt afirma que la exención supone una ventaja económica para Mesta AS y que el principio de continuidad no es válido porque no hay ninguna transferencia real de titularidad. Los hechos del asunto Mesta AS son similares a los del asunto Entra y por lo tanto, como en este, las ventajas concedidas a Mesta AS constituyen ayuda estatal. Puesto que el valor de los bienes inmuebles se ajustó a la baja en el balance de apertura, el importe de la ayuda no puede calcularse sobre esa base, sino que debe serlo sobre la base del valor de mercado de los bienes inmuebles transferidos.

3.4. WIERSHOLM — SKANSKA

El bufete de abogados Wiersholm presentó comentarios en nombre de Skanska.

Wiersholm afirma que una tasa de rendimiento fijada sobre la base de activos evaluados por debajo del precio de mercado no supera la prueba del inversor privado en una economía de mercado. Wiersholm señala que, tal como indica el Órgano, hay una considerable incertidumbre con respecto al valor de los bienes inmuebles y no ve cómo las autoridades noruegas consiguieron superar la prueba del inversor privado en una economía de mercado. Las autoridades noruegas no han podido explicar porqué no todos los grupos de maquinaria fueron objeto de una tasación externa de su valor real (ya que solo se incluyeron 18 de 55 grupos) así como la razón de las diferencias en los métodos de evaluación entre los distintos grupos. Wiersholm afirma que es necesaria una evaluación independiente. Considerando la magnitud de las cifras presentadas en el presente asunto, la doctrina según la cual la transferencia de activos a su valor contable no constituye ayuda (es decir, la «doctrina del valor contable»), adoptada por la Comisión en su decisión sobre Destia, no puede aplicarse directamente (125). Y se refiere a la decisión del Órgano en el asunto Arcus (126), en cuyo caso las instalaciones de producción y otros activos se transfirieron de un monopolio estatal al grupo Arcus y donde el Órgano constató que los activos transferidos se evaluaron en 264 millones NOK por debajo de su valor de mercado y que el Estado fue infracompensado por idéntico importe. La transacción implicó que el grupo Arcus recibió una ayuda estatal de la misma magnitud. La decisión muestra que es pertinente un examen de la evaluación de activos en el asunto Mesta AS.

En cuanto a los contratos transitorios, Wiersholm se remite a la declaración del Órgano en la Decisión de incoación, en la que se constata que un precio de contrato inferior al de mercado implica una ventaja económica para el prestador de servicios. Según Wiersholm, la posición de las autoridades noruegas es que no reviste tanta importancia el que los contratos se transfirieran a Mesta AS a precio de mercado; el elemento principal es que los ingresos brutos de los contratos están incluidos en el análisis de tesorería y que se tuvieron en cuenta en el balance de apertura de Mesta AS como contribución en especie. Sin embargo, las autoridades noruegas también afirmaron que los contratos transitorios constituyeron solo una pequeña parte de este valor. Wiersholm afirma que las autoridades no pueden obviar la necesidad de establecer un precio de mercado por referencia a los ingresos brutos en la tesorería descontada. La Comisión declaró claramente en su Decisión de incoación sobre Destia que el margen de beneficio constituye ayuda estatal: «De esta manera se confiere una ventaja económica a Tieliikelaitos [Destia] que se financia con fondos estatales: Tieliikelaitos [Destia] obtiene del Estado más recursos que los que obtendría un operador normal del mercado por un servicio equivalente» (127).

Skanska discrepa del argumento de las autoridades noruegas de que en el momento del establecimiento de Mesta AS no existía ningún precio de mercado porque ya existía uno gracias a los contratos piloto y el análisis de Veidekke ASA, mencionado en la Decisión de incoación y que demuestra claramente una diferencia entre los precios a los que se transfirieron los contratos y los resultantes de la licitación subsiguiente de los mismos contratos. Las expectativas de reducciones de precios subsiguientes no implican que no hubiera ninguna ventaja económica en los precios a los que los contratos se transfirieron a Mesta AS. Las autoridades intentan justificar la política de precios sosteniendo que el mercado no estaba totalmente abierto a la competencia en 2003-2006. Sin embargo, Mesta AS se benefició de los precios sobrevalorados de contratos aún en vigor durante la apertura del mercado, y de hecho el nivel medio de precios de Mesta AS aumentó durante el período transitorio, mientras que el de Skanska se estabilizó. Esta constatación se basa en un análisis de licitaciones tanto de contratos de obras como de contratos de explotación y mantenimiento durante el período del 1 de agosto de 2002 al 1 de febrero de 2008. Mediante este análisis se comprueba que los precios medios de Mesta AS pasaron de ser un 20 % inferiores a los de Skanska a superarlos. Esto muestra que los contratos transferidos a Mesta AS conllevaron una ventaja económica que supone una ayuda estatal.

4. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES NORUEGAS

4.1. MEDIDAS DE REESTRUCTURACIÓN Y REORGANIZACIÓN

Las autoridades noruegas sostienen que la financiación por el Estado de las medidas de reestructuración no constituye ayuda estatal.

A este respecto, las autoridades noruegas alegan que Mesta AS fue creada el 1 de enero de 2003 con varias desventajas derivadas del hecho de que el Departamento de Producción formaba parte de la Administración del Estado y que los empleados tenían el estatuto de funcionarios. Las desventajas incluían la transferencia a Mesta AS de un número excesivo de empleados (1 700) para quienes los derechos a pensión como funcionarios (o unos derechos alternativos) se mantuvieron durante un período transitorio. Mesta AS pagó los costes adicionales de mantener tales derechos durante el período transitorio (128). La finalidad de la concesión a Mesta AS de financiación para las medidas de reestructuración era compensarla por haberla establecido con costes inadecuados para una explotación en condiciones comerciales, tales como los costes adicionales de pensión de los funcionarios, y que ningún competidor tiene. Las autoridades noruegas consideran que tales costes (sujetos a compensación) proceden de obligaciones contraídas como consecuencia del hecho de que el Departamento de Producción formase parte de la Administración del Estado y constituyen por lo tanto una responsabilidad del Estado. Por lo tanto, la compensación de dichos costes no constituye una ventaja económica para Mesta AS.

Además, las autoridades noruegas afirman que podrían haber logrado el mismo resultado adoptando las medidas de reestructuración pertinentes antes de la transformación del Departamento de Producción en Mesta AS. Sin embargo, esto habría requerido más tiempo, habría sido menos eficaz económicamente y por lo tanto habría retrasado el proceso de liberalización. En este contexto, las autoridades noruegas observan que si se hubieran adoptado las medidas de reestructuración antes de la transformación, no habría existido ninguna ayuda y el efecto neto para Mesta AS habría sido idéntico con independencia de si las medidas se hubieran adoptado antes o después. En opinión de las autoridades noruegas, el hecho de que el enfoque alternativo no planteara problemas desde el punto de vista de la ayuda estatal muestra que la compensación de los costes de reestructuración no implica una ventaja económica para Mesta AS.

En apoyo de sus argumentos, las autoridades noruegas se remiten al asunto Combus, donde el Tribunal de Primera Instancia estimó que la compensación de medidas destinadas a compensar una desventaja estructural no constituye ayuda estatal (129). En ese caso, el Gobierno danés pagó 100 millones DKK a los funcionarios por renunciar a su estatuto de funcionario (y a los derechos ligados al mismo) en el contexto de la transferencia a Combus. Las autoridades noruegas también señalan que el Tribunal de Primera Instancia afirmó que el Gobierno danés podría haber logrado el mismo resultado sin transferir los funcionarios a Combus: « … el Estado danés habría podido obtener el mismo resultado destinando de nuevo a dichos funcionarios en la Administración, sin pagar ninguna bonificación específica, lo que habría permitido a Combus contratar inmediatamente personal laboral en un régimen de Derecho privado.» (130).

Basándose en la sentencia Combus, las autoridades noruegas afirman que el elemento decisivo es si la compensación reduce los costes normalmente incluidos en el presupuesto de una empresa. Tal compensación debe considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. Según las autoridades, esta afirmación autoriza un planteamiento según el cual podría hacerse una distinción entre «costes contraídos en el funcionamiento de la empresa y costes impuestos a la empresa, pero no contraídos en el curso normal del presupuesto de la empresa». Las autoridades consideran que la compensación de estos últimos costes no constituye una ventaja económica, sino que compensa simplemente una desventaja estructural que sus competidores no tienen.

Aparte de esto, las autoridades noruegas sostienen que si la obligación financiera está «incluida» en la contribución en especie, esto reduce el valor neto global de la empresa y el cedente puede por lo tanto compensar tales obligaciones financieras a fin de mantenerlas neutras. La contribución en especie a Mesta AS incluía varios elementos que implican desventajas no adecuadas para las operaciones comerciales. En vez de reducir el valor de la contribución en especie, las autoridades mantuvieron el valor original y en vez de ello compensaron las desventajas de las medidas de reestructuración.

En apoyo del argumento de que el valor de la contribución en especie no se vio afectado por las obligaciones financieras (y que por lo tanto las autoridades debían compensar el impacto negativo de tales obligaciones), las autoridades noruegas se remiten al cálculo del valor neto actual y a los activos de Mesta AS. A este respecto se refieren a Deloitte & Touche, que en su informe de 12 de diciembre de 2002 (131) afirma que «Los costes [de reestructuración] se calculan sobre la base de los planes existentes de reducción de plantilla y de los acuerdos salariales existentes. La empresa se hará cargo de los acuerdos existentes sobre empleo y debe cubrir estos costes, pero los costes se derivan de obligaciones del Estado y por lo tanto se cubrirán con cargo a créditos en 2003, 2004 y 2005». Y «la reestructuración de la empresa conlleva costes que deben considerarse como una herencia del pasado como entidad pública y que como tales ya fueron incurridos en el momento de la creación. La empresa se hará cargo de los acuerdos existentes sobre empleo y debe cubrir estos costes, pero los costes proceden de obligaciones que corresponden al Estado y por lo tanto se cubrirán a través de créditos en 2003, 2004 y 2005». Deloitte & Touche también declara que esta fue también la razón de que se concediera a Mesta AS financiación para cubrir los costes de reestructuración (que no formaban parte del balance de apertura) de forma continua durante tres años.

Las autoridades noruegas sostienen que el propietario debe poder compensar las mismas desventajas que un comprador privado habría requerido si se hubiera vendido el Departamento de Producción sin estar limitado por las normas sobre ayuda estatal: si el Departamento de Producción hubiera sido vendido, un comprador habría descubierto que la estructura era inadecuada para una explotación comercial y habría exigido i) una reducción equivalente a las desventajas en el precio de compra, o ii) que el vendedor (es decir, las autoridades) cubrieran los costes necesarios para adecuar las actividades empresariales a las operaciones comerciales.

a) Jubilación anticipada, mantenimiento de derechos a pensión como funcionarios y mantenimiento de los regímenes especiales de prejubilación

Las autoridades noruegas recuerdan que se ofreció la jubilación anticipada para reducir el número de empleados que eran funcionarios, y que sería incorrecto mantener que dicho acuerdo implica que Mesta AS se benefició del trabajo de dichos empleados sin pagar el coste íntegro de sus contratos de empleo. Habría sido más caro para el Estado conservar a los empleados que transferirlos a Mesta AS y reembolsar a Mesta AS en concepto de jubilación anticipada (132). En efecto, la compensación por jubilación anticipada queda fuera del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

Las autoridades noruegas sostienen que la compensación por mantenimiento del derecho a pensión como funcionarios es una consecuencia directa del estatuto anterior de funcionaros de los empleados y debe por ello considerarse responsabilidad de las autoridades noruegas. La misma conclusión se aplica al mantenimiento de los regímenes especiales de prejubilación (de lo cual ciertos empleados se beneficiaron durante su empleo en el Departamento de Producción). En ambos casos, la compensación solamente cubrió la diferencia entre los costes adicionales de las pensiones de funcionario o los regímenes especiales de prejubilación, por una parte, y un sistema de pensiones ordinario, por otra. Ningún competidor de Mesta AS tuvo que hacer frente a tales obligaciones para con sus empleados y por lo tanto la compensación por estas medidas no implica ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

b) Traslado de oficinas, traslado de oficinas de apoyo y mantenimiento, transferencia de archivos y mudanza

Los costes de traslado de las oficinas no fueron resultado de actividades desarrolladas en Mesta AS, sino que se contrajeron como consecuencia de la localización geográfica del Departamento de Producción. Asimismo, los costes de traslado de las oficinas de apoyo y mantenimiento se derivan de actividades realizadas antes del establecimiento de Mesta AS y por ello no pueden considerarse como costes normalmente asumidos en el presupuesto de una empresa, sino que más bien se derivan de obligaciones del Estado. Lo mismo es aplicable a los costes de transferencia de archivos. Al contrario de lo afirmado por el Órgano en la Decisión de incoación, esto también es cierto para los costes de traslado contraídos por los empleados del Departamento de Producción que tuvieron que trasladar su domicilio para poder seguir trabajando en los nuevos locales de Mesta AS. A este respecto, las autoridades noruegas también han señalado que fue necesario ofrecer incentivos a empleados clave para minimizar el riesgo de que dimitieran. Finalmente, los costes de desplazamiento durante dos años (es decir, hasta el 1 de enero de 2005) para el personal clave también fueron el resultado de actividades del Departamento de Producción para impedir que dicho personal abandonase Mesta AS.

c) Conclusión y argumentos sobre la compatibilidad

Por todo lo anteriormente expuesto, las autoridades noruegas concluyen que ninguna de las medidas para las que se facilitó financiación de reestructuración supone una ventaja económica para Mesta AS. De hecho, como el Estado solo concedió a Mesta AS 993,6 millones NOK para cubrir los costes de reestructuración (aunque el importe total estimado de la reestructuración asciende a 1 097,8 millones) Mesta AS habría sido infracompensada por un importe aproximado de 104,2 millones NOK (133).

No obstante, en caso de que el Órgano llegue a la conclusión de que existe ayuda estatal en las medidas de reestructuración, las autoridades noruegas afirman que la ayuda sería compatible en virtud del artículo 61, apartado 3, letra c), porque: i) las medidas persiguen un objetivo de interés común europeo, ii) la reestructuración de Mesta AS es necesaria para lograr este objetivo, y iii) la ayuda no afecta desfavorablemente a las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

En cuanto a la prosecución del interés común europeo, las autoridades noruegas sostienen que la apertura de mercados a la competencia es un objetivo de la Comunidad de interés común europeo (134). En el presente caso, la creación de una empresa estatal para competir en condiciones de competencia equitativas con nuevas empresas era un paso necesario en el contexto de la apertura del mercado. Las autoridades noruegas recuerdan que las autoridades nacionales siguen siendo libres para decidir la forma que debe adoptar la apertura del mercado, y también que la apertura de los mercados de explotación y mantenimiento de carreteras a la competencia es mejor desde el punto de vista de la competencia que cualquier otra alternativa que supusiese continuar prestando los servicios por parte del Estado, o abrir el mercado a la competencia solo parcialmente.

Finalmente, al considerar el efecto en la competencia debe tenerse en cuenta el efecto económico general de la reestructuración de las actividades de mantenimiento y explotación de carreteras: Mesta AS fue creada con una desventaja estructural en comparación con sus competidores. Por lo tanto, desde una perspectiva económica, Mesta AS no estaba en una situación comparable a la de sus competidores al tener que soportar la carga derivada del antiguo Departamento de Producción estatal. Por ello, al analizar los efectos en la competencia debe tenerse en cuenta el principio de neutralidad enunciado en el artículo 125 del Acuerdo EEE. En opinión de las autoridades noruegas, esto significa que debe aceptarse la compensación a Mesta AS por las desventajas estructurales con el fin de establecer una empresa gestionada comercialmente. Las autoridades también observan que la ayuda para medidas de reestructuración se limitó a la necesaria para abrir el mercado a la competencia. Finalmente, el proceso no ha afectado desfavorablemente a las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.

4.2. CONTRATOS TRANSITORIOS

Las autoridades noruegas señalan que los precios a los que tanto los contratos de obras como los de explotación y mantenimiento se transfirieron a Mesta AS son iguales a los utilizados para determinar la generación de ingresos en el contexto del análisis de tesorería descontada. Por lo tanto, los contratos, como activos, formaron parte de la evaluación del valor total de las actividades de la empresa, que a su vez formó parte de la contribución en especie. No hay por lo tanto ninguna ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE en los contratos como contribución en especie y en consecuencia debe evaluarse si los contratos se transfirieron a Mesta